ECLI:NL:CBB:2019:623, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2191
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College legt de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), strikt uit: de startersregeling is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat er geen sprake was van het starten van een nieuw bedrijf, omdat appellante vóór 2014 al was gestart met melkproductie en er slechts sprake was van het toevoegen van een maat aan het samenwerkingsverband.
        Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het fosfaatrechtstelsel haar buitensporig treft. De begrotingen missen voldoende bewijskracht. 
        Wetsbepaling: 
        artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2191
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigden: J.A. Rietveld en N. Bikker)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. G. Meijerink).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van 
      artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en tevens gevraagd om verhoging van het fosfaatrecht met toepassing van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit). 
    
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2019. Voor appellante zijn haar maten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] verschenen en zij is bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling). Artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit noemt als één van de cumulatieve elementen van de definitie van een nieuw gestart bedrijf, dat het aantoonbaar tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2014 trad de zoon toe tot de maatschap en is besloten om uit te breiden. Op 22 oktober 2012 heeft het provinciebestuur een verklaring van geen bedenkingen gegeven in verband met de verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe stal. In 2013 is de financieringsovereenkomst gesloten en is appellante gestart met de bouw van de nieuwe stal, die medio 2015 in gebruik genomen. Op 2 juli 2015 hield appellante 72 melk- en kalfkoeien en 23 stuks jongvee. Op 11 april 2016 heeft het provinciebestuur op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), voor zover van belang, een vergunning verleend voor het houden van 169 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.067 kg en is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante betoogt dat zij voldoet aan de voorwaarden van de startersregeling. Daartoe voert zij het volgende aan. In 2012 is de varkensstal afgebroken. Op 20 november 2012 is haar een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal en op 24 oktober 2012 is een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 155 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee (en 468 vleeskalveren). Op 23 november 2012 heeft zij jongvee uit Duitsland aangevoerd op haar bedrijf. In 2013 is zij begonnen met de bouw van de stal en na de oplevering is de Nbw-vergunning uitgebreid tot 169 melk- en kalfkoeien. In september 2014 is zij (opnieuw) begonnen met melken.
      
      
        4.2.1
        Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast, omdat het stelsel op regelingsniveau niet voorzienbaar was en de fosfaatrechtenvaststelling een individuele en buitensporige last op haar legt. De beoogde uitbreiding - waarvoor zij financiële verplichtingen was aangegaan - was op 2 juli 2015 nog niet volledig gerealiseerd en zij kan de stalcapaciteit niet volledig benutten. Appellante heeft lange tijd geen melk geleverd en is haar melkveebedrijf in 2014 herstart op een andere locatie. Op de oude locatie kon het melkveebedrijf niet worden voortgezet in verband met de (ver)bouw(ing) van de melkveestal. Zij is gestopt met de varkenshouderij en heeft haar ammoniakrechten omgezet naar melkvee. Het vergunningentraject is vertraagd vanwege de bezwaarprocedures. 
        
      
      
        4.2.2
        Ter onderbouwing dat zij een individuele en buitensporige last draagt, heeft appellante een overzicht van de lopende schulden, de jaarrekening 2018 en begrotingen voor de jaren 2015-2023 overgelegd. In de begrotingen (de begrotingen) zijn drie scenario’s uitgewerkt: de huidige financiële situatie met het aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten (scenario 1), de situatie van het bedrijf bij aankoop van fosfaatrechten (scenario 2) en de bedrijfssituatie zonder invoering van het fosfaatrechtenstslel (scenario 3). Uit de begrotingen blijkt dat scenario’s 1 en 2 leiden tot negatieve marges van respectievelijk € 35.000,- en € 225.000,-. Het bedrijf kan alleen worden voortgezet bij een volledige stalbezetting. 
        
        
          
            Het standpunt van verweerder
          
        
        
      
    
    
      5.1
      Volgens verweerder voldoet appellante niet aan de voorwaarden van de startersregeling, omdat zij geen nieuw bedrijf is. Zij produceerde namelijk al vóór 2014 melk. Het toetreden van een nieuwe maat tot appellante maakt haar geen starter. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder beschouwt het fosfaatrechtenstelsel verenigbaar met het in artikel 1 van het EP en heeft in dat verband de achtergrond van het stelsel geschetst en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist ook dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder is het met appellante eens dat de continuïteit van haar bedrijfsvoering in gevaar is, maar volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat dit het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. Ook zonder de invoering van dat stelsel zou er een liquiditeitstekort zijn en zou appellante niet aan haar verplichtingen kunnen voldoen. De begrotingen missen bewijskracht, omdat daarin wordt gerekend met de op 11 april 2016 (dus na 2 juli 2015) vergunde dieraantallen, geen rekening is gehouden met de loondienstinkomsten van de zoon, en is uitgegaan van een te hoge melkprijs en te lage aflossingsverplichtingen. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Startersregeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College legt de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), strikt uit: de startersregeling is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat er geen sprake was van het starten van een nieuw bedrijf, omdat appellante vóór 2014 al was gestart met melkproductie en er slechts sprake was van het toevoegen van een maat aan het samenwerkingsverband. 
      
      
        
          Artikel 1 van het EP	
        
      
      
    
    
      6.2
      In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De daarop betrekking hebbende beroepsgrond faalt.
      
    
    
      6.3
      Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
      
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.5
      Appellante is er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het fosfaatrechtstelsel haar buitensporig treft. De begrotingen missen voldoende bewijskracht. In de eerste plaats is onduidelijk welk bewijs de scenario-vergelijking moet leveren, nu zij zonder duidelijke reden wezenlijk verschillende vertrekpunten hanteren en daarmee onderling onvergelijkbaar zijn. Het College onderschrijft daarnaast de kritiek van verweerder op de begrotingen en voegt daaraan toe dat in die begrotingen ook investeringen van na 2 juli 2015 zijn verwerkt. Scenario 2 is achterhaald doordat dat uitgaat van een, gelet op de actuele koers, (veel) te hoge waarde van een fosfaatrecht. Scenario 3 is ook daarom een te optimistische en niet reële begroting, omdat het geheel eraan voorbij gaat dat het fosfaatrechtstelsel iedere, niet grondgebonden melkveehouder treft. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het bestreden besluit is - in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - niet deugdelijk gemotiveerd en is pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. L. ten Hove