ECLI:NL:RVS:2023:2786, Raad van State, 19-07-2023, 202202371/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie], 2022" vastgesteld. Het voorliggende plan voorziet in een planologische regeling die de bestaande en vergunde activiteiten op het perceel mogelijk maakt. Ook wordt op een deel van het perceel het gebruik als bed &amp; breakfast mogelijk gemaakt.

202202371/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    vereniging Vijf Dorpen in ’t Groen (hierna: de vereniging), gevestigd te Oosterbeek, gemeente Renkum,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Renkum,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie], 2022" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] heeft een nadere reactie gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2023, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. M. Haan, en de raad, vertegenwoordigd door D. Brouwer, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat in Deventer en [gemachtigde], beiden via een videoverbinding, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is sinds mei 2018 eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Oosterbeek (hierna: het perceel). Op dit perceel bevindt zich al jaren een manege met bijbehorende stallen, een pensionstalling, een rijhal, een paardenbak en een stapmolen. Sinds [partij] eigenaar is van het perceel is sprake van een andere bedrijfsvoering op het perceel. [partij] richt zich op de paardenwedstrijdsport. De publieksfunctie van de manege is daarom komen te vervallen. Op de plek van deze stallen is sinds eind 2019 een sportschool aanwezig, waarvoor een tijdelijke omgevingsvergunning is verleend. Ook bevinden zich op het perceel een restaurant, een bedrijfswoning en een overkapping.
    2.       Het voorliggende plan voorziet in een planologische regeling die de bestaande en vergunde activiteiten op het perceel mogelijk maakt. Ook wordt op een deel van het perceel het gebruik als bed & breakfast mogelijk gemaakt.
    De vereniging zet zich in voor het behoud van het landschap en het dorpskarakter in de gemeente Renkum. De vereniging kan zich niet verenigen met dit plan en heeft daarom beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ingetrokken beroepsgronden
    4.       Ter zitting heeft de vereniging het betoog in het beroepschrift dat het bestemmingsplan gelet op de begripsomschrijving van een "overkapping" innerlijk tegenstrijdig is ingetrokken. Ook de beroepsgrond over het opnieuw mogelijk maken van een "bedrijfswoning" is ingetrokken ter zitting. Deze gronden worden daarom niet besproken.
    Zorgvuldige voorbereiding?
    5.       De vereniging betoogt dat het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Daartoe voert zij aan dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opnieuw had moeten worden gevolgd. Het plan is volgens de vereniging ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan "[locatie], 2020" gewijzigd en de wijzigingen zijn niet van ondergeschikte aard. Zo is het perceel in twee verschillende bestemmingen verdeeld, waarbij de bestemming "Gemengd 13" nieuw is. Ook is het toegestane netto vloeroppervlak voor een sportschool / fitnesscentrum vergroot naar 450 m² terwijl dit onder het ontwerpplan bruto 300 m² was. Verder is de voorwaardelijke verplichting waarmee de ruimtelijke inpassing van de met het plan toegestane overkapping is gewaarborgd gewijzigd. Zo hoeft nu alleen aan de zuidzijde van de overkapping voor inpassing te worden gezorgd terwijl in het ontwerpplan ook de oostzijde moest worden ingepast.
    Daarnaast is de raad, anders dan Afdeling in de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:736, heeft opgedragen, niet met de vereniging in overleg getreden. Ook daarom is het plan niet met de daarvoor vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen, aldus de vereniging.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1665 staat het het bevoegd gezag in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de reeds gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waaronder het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Dit is bijvoorbeeld het geval indien ten opzichte van het ontwerpbesluit sprake is van een wezenlijk ander plan of van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt.
    5.2.    Vaststaat dat het voorliggende plan is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpplan "[locatie], 2020". De gronden die in het ontwerpplan de bestemming "Sport-Manege" met functie-aanduiding "gemengd" hadden hebben met het plan de bestemming "Gemengd-13" gekregen. Het plan maakt, anders dan het ontwerpplan, ook geen kantoor meer mogelijk op het perceel. Verder is het bouwvlak dat onder het ontwerpplan de functieaanduiding "Gemengd" had in het voorliggende plan verkleind. In plaats van maximaal 300 m² netto vloeroppervlakte is met artikel 3.1 van de planregels een sportschool / fitnesscentrum met bruto 450 m² vloeroppervlakte toegestaan. Ook is in artikel 4.5.2 van de planregels opgenomen dat bij de met het plan toegestane overkapping, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van sport - voorwaardelijke verplichting" aan de zuidzijde moet worden gezorgd voor een groene aankleding / inpassing. In artikel 3.5.2 van de ontwerpplanregels was ook een dergelijke verplichting opgenomen voor de oostzijde van de overkapping.
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat gelet op de hiervoor omschreven wijzigingen in het voorliggende plan ten opzichte van het ontwerpbesluit geen sprake is van een wezenlijk ander plan of van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. De bestemming "Gemengd-13" is weliswaar nieuw maar maakt nagenoeg hetzelfde mogelijk als met de functie-aanduiding "Gemengd" al was voorzien, namelijk een sportschool / fitnesscentrum en horeca. Hierbij komt dat het bouwvlak voor dit gebruik is verkleind en dat ook geen kantoor meer wordt toegestaan. De planologische gebruiksmogelijkheden zijn ten opzichte van het eerdere ontwerpplan in zoverre dus beperkter. Het verschil tussen het met het plan voor een sportschool / fitnesscentrum mogelijk gemaakte bruto vloeroppervlak is verder niet wezenlijk groter dan de 300 m² netto vloeroppervlak die al in het ontwerpplan was voorzien. Ook de wijziging van de voorwaardelijke verplichting, waardoor alleen inpassing aan de zuidzijde van de overkapping wordt verplicht, kan niet als wezenlijke wijziging worden aangemerkt.
    Dit betekent dat de raad het plan niet opnieuw ter inzage hoefde te leggen en dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet opnieuw hoefde te worden gevolgd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het ontwerpplan in zoverre onzorgvuldig is voorbereid. Dat de raad voorafgaand aan de vaststelling van het plan niet in overleg is getreden met de vereniging doet daar niet aan af. Overigens volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:736, ook geen verplichting daartoe.
    Het betoog slaagt niet.
    Positief bestemmen restaurant en sportschool / fitnesscentrum
    6.       De vereniging betoogt verder dat de raad niet goed heeft gemotiveerd waarom het restaurant en een sportschool / fitnesscentrum positief zijn bestemd. Het restaurant is al 20 jaar illegaal aanwezig en een sportschool / fitnesscentrum is weliswaar vergund, maar slechts tijdelijk. Onduidelijk is waarom het restaurant en een sportschool / fitnesscentrum ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar worden geacht, aldus de vereniging.
    6.1.    In de plantoelichting staat dat met het voorliggende bestemmingsplan is beoogd het eerder vigerende bestemmingsplan te actualiseren en dat aan te passen aan de nieuwe, deels vergunde, plannen van de nieuwe eigenaar. In de plantoelichting staat dat het restaurant in het verleden is ontstaan als een ondergeschikte functie bij de manege, maar dat dit in de loop der jaren is verzelfstandigd en al ruim twintig jaar als zelfstandige horecafaciliteit functioneert.
    6.2.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het restaurant en een sportschool / fitnesscentrum ter plaatse ruimtelijke aanvaardbaar zijn. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de ruimtelijke effecten van het restaurant en een sportschool / fitnesscentrum, juist vanwege de langdurige aanwezigheid daarvan, al in de praktijk bekend zijn. Volgens de raad kon de ruimtelijke aanvaardbaarheid van deze functies ter plaatse op basis daarvan dan ook worden beoordeeld. In dat kader heeft de raad ook benoemd dat op de gronden waar het restaurant en een sportschool / fitnesscentrum zijn voorzien door wijziging van de bestemming van deze gronden naar "Gemengd-13" geen manege-gebruik meer is toegestaan. Hierdoor zijn de gebruiksmogelijkheden van deze gronden in zoverre nader beperkt.
    In de toelichting wordt beschreven dat een sportschool / fitnesscentrum al twee jaar ter plaatse aanwezig is en met een tijdelijke omgevingsvergunning is toegestaan. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat ter beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een sportschool / fitnesscentrum zowel is gekeken naar ruimtelijke effecten die in de praktijk al zichtbaar zijn, maar ook naar de ruimtelijke onderzoeken die in het kader van de verleende omgevingsvergunning zijn verricht. De raad heeft ter zitting benoemd dat voor die vergunning een uitgebreide ruimtelijke toets is verricht waarbij de ruimtelijke effecten van een sportschool / fitnesscentrum en de aanvaardbaarheid ter plaatse ook al grondig zijn beoordeeld. De raad verwacht dat de minimale vergroting van de met het plan toegestane vloeroppervlakte van een sportschool / fitnesscentrum niet zal leiden tot wezenlijke verandering van de bekende en onderzochte ruimtelijke effecten. De vereniging heeft in beroep en ter zitting niet naar voren gebracht waarom dit standpunt van de raad onjuist moet worden geacht. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te twijfelen aan dit standpunt van de raad.
    Dat tussen partijen een geschil bestaat over de vraag of het feitelijk bestaande restaurant als een zelfstandig restaurant is aan te merken laat onverlet dat de raad bevoegd is om bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan ter plaatse een restaurant mogelijk te maken. De raad dient daarbij de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een restaurant ter plaatse te beoordelen. De omstandigheid dat het restaurant al 20 jaar aanwezig is kan hierbij een rol spelen, maar maakt op zichzelf niet dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarmee een gegeven is. De Afdeling stelt vast dat de raad, gelet op de plantoelichting en de nadere toelichting ter zitting, de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het restaurant heeft beoordeeld. De raad heeft daarbij gekeken naar de uit de praktijk bekende ruimtelijke effecten van het restaurant die vanwege de langdurige aanwezigheid daarvan al bekend zijn. Daartegenover heeft de vereniging niet aannemelijk gemaakt dat het bestaande gebruik en het bestemde gebruik vanuit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbaar zouden zijn gelet op de daarmee gepaarde gaande gevolgen. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat een restaurant ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Overkapping
    7.       De vereniging betoogt verder dat de raad niet afdoende heeft gemotiveerd waarom een overkapping met drie wanden binnen de bestemming "Sport-Manege" ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - overkapping" ruimtelijk aanvaardbaar is. De vereniging bestrijdt dat een dergelijke overkapping op grond van het voorgaande bestemmingsplan al mogelijk was en stelt dat de motivering van het voorliggende plan op dit punt in zoverre onjuist is. Met het plan wordt immers anders dan onder het voorgaande plan mogelijk was voorzien in de mogelijkheid om onder voorwaarden een overkapping met drie wanden te realiseren. Hierbij komt dat door wijziging van het begrip "overkapping" in het bestemmingsplan ook nog de functiebinding met het woongenot is uitgebreid naar woon-en gebruiksgenot. Ook die wijziging en uitbreiding van gebruiksmogelijkheden is niet afdoende gemotiveerd, aldus de vereniging.
    7.1.    Op grond van artikel 1.62 van de planregels van het voorliggende plan wordt onder overkapping verstaan: "een vrijstaand dan wel aangebouwd bouwwerk met een gesloten dak op het erf van een (hoofd)gebouw of een standplaats, dat strekt tot vergroting van het woongenot en/of gebruiksgenot van het (hoofd)gebouw / functie of de standplaats en dat minimaal twee geheel open wanden heeft en dat maximaal twee, al dan niet tot de constructie zelf behorende, wanden heeft, zoals een carport of luifel."
    Artikel 4.2.2, aanhef en onder e, sub 2, van de planregels luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    e. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, (zoals stapmolens) mag maximaal 5 meter bedragen, met dien verstande dat:
    […]
    2. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - overkapping' tevens een (met maximaal driezijdig met wanden gesloten) overkapping /carport (inclusief inpandige verdieping) toegestaan met een maximale bouwhoogte van 5 meter."
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat de definitie van het begrip "overkapping" ten opzichte van het voorgaande plan is gewijzigd in die zin dat een overkapping naast vergroting van het woongenot nu ook mag strekken ter vergroting van het gebruiksgenot. De Afdeling stelt verder vast dat het bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om ter plaatse van de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding-overkapping" onder voorwaarden een overkapping met drie wanden te realiseren.
    7.3.    De Afdeling stelt voorop dat, daargelaten wat in het oude plan staat, voor de beoordeling van het voorliggende plan van belang is of de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de met het plan voorziene overkapping deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling is van oordeel dat dit het geval is en overweegt daartoe het volgende. De raad heeft bij het beoordelen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een overkapping van belang geacht dat ter plaatse al vergunningvrij een overkapping met twee wanden kon worden gerealiseerd en dat deze ook al was gerealiseerd. De raad heeft in de plantoelichting verder toegelicht waarom zij in aanvulling daarop ter plaatse onder voorwaarden ook een overkapping met drie wanden ruimtelijk aanvaardbaar acht. In de plantoelichting staat dat in deze mogelijkheid is voorzien zodat vrachtwagens en materiaal uit het zicht kunnen worden gestald. Toegelicht is dat om de ruimtelijke inpassing daarvan ter plaatse te waarborgen in het plan de aanduiding "specifieke vorm van sport - voorwaardelijke verplichting" is opgenomen. Daarmee wordt ervoor gezorgd dat de overkapping aan de zuidzijde groen wordt aangekleed en dat deze ruimtelijke inpassing in stand wordt gehouden. Door deze voorgeschreven inpassing wordt het zicht vanuit de omgeving op de overkapping beperkt. Wat betreft de wijziging van de definitie van het begrip "overkapping" wordt in de plantoelichting opgemerkt dat de definitie daarvan in voorgaande bestemmingsplannen meebrengt dat een overkapping alleen kan worden gebruikt ter vergroting van het woongenot en dat daarmee niet wordt onderkend dat een overkapping ook bij andere bestemmingen voorkomt en is toegestaan. Met de begripswijziging heeft de raad aldus beoogd duidelijk te maken dat een overkapping ook kan strekken tot vergroting van het gebruiksgenot van de betreffende bestemming, zo staat in de toelichting. De Afdeling ziet in het betoog van de vereniging geen aanknopingspunten om aan de juistheid van de motivering van de raad te twijfelen. Daarom ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet van een deugdelijke motivering is voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.J.M. Besselink en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023
    700-947