ECLI:NL:RBGEL:2023:4416, Rechtbank Gelderland, 02-08-2023, AWB _ 21 - 1396
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beleidsregels rondom vergoeding faunaschade maken willekeurig onderscheid tussen beperkingen in landbouwkundig gebruik die voortvloeien uit een (erf)pachtovereenkomst en beperkingen die voortvloeien uit andere bedrijfskeuzes, zoals bijvoorbeeld biologische teelt.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/1396 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van
    
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. C.F. van Helvoirt),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland 
    (gemachtigden: mr. E.M. Reinders, N. Westerbrink en T. Achterkamp).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om vergoeding van faunaschade.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 1 april 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 2 februari 2021 op het bezwaar van eiseres heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een schadevergoeding toegekend van € 10.322.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Gelet op dit verzoek is de Staat der Nederlanden aangemerkt als derde-belanghebbende.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres exploiteert een biologische melkveehouderij in [woonplaats]. Tot dit bedrijf behoort circa 115 hectare aan blijvend grasland die liggen in het weidevogelgebied. Van de totale gronden pacht eiseres circa 65 hectare op basis van een erfpachtovereenkomst die zij heeft gesloten met Staatsbosbeheer. De overige gronden zijn deels in eigendom van eiseres en worden deels gepacht op basis van een erfpachtovereenkomst die zij gesloten heeft met [naam].
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft op 24 juni 2019 bij het college een verzoek ingediend om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de schade die ganzen in de maand juni hebben aangericht aan haar percelen blijvend grasland (zomerschade). Met het besluit van 1 april 2020 heeft het college het verzoek afgewezen. 
      
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en alsnog een tegemoetkoming toegekend van  € 10.332. Daaraan heeft het college het taxatierapport van 2 oktober 2019 uitgebracht door Wiberg Taxaties BV. Het college heeft het verzoek in heroverweging opnieuw afgewezen, voor zover dit betrekking heeft op de gronden die eiseres pacht van Staatsbosbeheer. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op het toen geldende beleid dat is vastgelegd in de Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade Gelderland (de beleidsregels)
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt de weigering van het college om een tegemoetkoming van schade toe te kennen voor de percelen die eiseres in erfpacht heeft van Staatsbosbeheer. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
           Zijn de beleidsregels van toepassing op de situatie van eiseres?
        
        4. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte artikel 6, aanhef en sub l, onder ii van de beleidsregels op haar situatie van toepassing heeft geacht. Op grond van die bepaling kan tegemoetkoming worden geweigerd als sprake is van beperkingen in het landbouwkundig gebruik of als er beperkingen gelden ten aanzien van het bestrijden van schadeveroorzakende diersoorten. De voorwaarden uit de erfpachtovereenkomst die eiseres heeft gesloten met Staatsbosbeheer beperken haar niet om een biologisch melkveebedrijf in volle omvang uit te oefenen. Deze overeenkomst staat er ook niet aan in de weg om ganzen in de zomerperiode te verjagen.
      
      
    
    
      4.1.
      Volgens het college wijzen de voorwaarden uit de erfpachtovereenkomst wel op beperkingen aan het landbouwkundig gebruik. Blijkens artikel 1 van deze overeenkomst dienen de gronden te worden gebruikt als weiland met als hoofddoelstelling weidevogelbeheer. Aan dit gebruik zijn verschillende beperkende voorwaarden gesteld. Zo is het eiseres zonder schriftelijke toestemming van Staatsbosbeheer niet toegestaan om gronden te scheuren of door te zaaien, met mechanische voertuigen te berijden en hierop chemische bestrijdingsmiddelen te gebruiken. Ook gelden er voorwaarden voor de wijze van en de hoeveelheid bemesting.
      
      
        4.1.1.
        Ten aanzien van de bestrijding van schadeveroorzakende dieren heeft het college in het bestreden besluit gesteld dat het eiser niet is toegestaan om grazende ganzen te verjagen. Op de zitting heeft het college dit standpunt verlaten. Tussen partijen is inmiddels niet meer in geschil dat artikel 8, derde lid, onder e, van de voorwaarden er juist specifiek in voorziet dat eiseres dit wel mag doen.
        
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb) bestaat recht op tegemoetkoming in schade als aan de in dat artikel genoemde voorwaarden is voldaan, waaronder de voorwaarde dat de geleden schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de gedupeerde behoort te blijven. Het moet daarbij gaan om schade die niet tot het normale bedrijfsrisico en het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager behoort. Het is aan het college om dit vast te stellen. Daarbij heeft het college beoordelingsruimte. Het college heeft die beoordelingsruimte ingevuld met de beleidsregels. Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en sub l, onder ii, van de beleidsregels wordt geen tegemoetkoming verleend als de schade is aangericht aan gewassen op gronden waarvoor een pachtovereenkomst is gesloten en waarvoor beperkingen zijn verbonden aan het landbouwkundig gebruik.
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de bepalingen uit de pacht- en gebruiksovereenkomsten leiden tot beperkingen in het landbouwkundig gebruik van de percelen, zoals bedoeld in de beleidsregels. Het college heeft deze bepaling uit de beleidsregels daarmee van toepassing kunnen achten op de situatie van eiseres. Het landbouwkundige gebruik van de gronden bestaat uit het telen van gras dat dient als voer voor het melkvee van eiseres. Tussen partijen is niet in geschil dat de voorwaarden die volgen uit de pacht- en gebruiksovereenkomsten, onder andere waar het gaat om het gebruik van (kunst)mest en chemische bestrijdingsmiddelen, een negatieve invloed hebben op de opbrengsten van dit gewas op de percelen van eiseres. Dat dergelijke maatregelen, zoals eiseres stelt, inherent zijn aan biologische bedrijfsvoering, doet er niet aan af dat zij vanuit het oogpunt van landbouwkundig gebruik, het voortbrengen van gewassen, als beperkingen kunnen worden aangemerkt.
      
    
    
      4.4.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft het college het gelijkheidsbeginsel geschonden?
        
        5. Eiseres stelt dat sprake is van willekeurige besluitvorming. Zij heeft in het verleden wel aanspraak gemaakt op tegemoetkoming in faunaschade voor deze gronden. Ook onder de huidige regels heeft het college tegemoetkoming toegekend. Eiseres heeft een tegemoetkoming voor najaarsschade in 2019 wel uitgekeerd gekregen. Ook is in 2020 de voorjaarsschade vergoed. Het college handelt hiermee in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
      
    
    
      5.1.
      Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van een rechtens vergelijkbaar geval, dat het college ongelijk heeft behandeld. Het is aan degene die zich op het gelijkheidsbeginsel beroept om dit te onderbouwen.
      
    
    
      5.2.
      De beroepsgrond slaagt niet. Tussen partijen is niet in geschil dat de vergoeding van najaarsschade door het college plaatsvindt op basis van een afzonderlijke regeling, zodat in zoverre van een rechtens vergelijkbare situatie geen sprake is. Eiseres heeft haar stelling dat zij in andere jaren wel tegemoetkoming van zomerschade heeft ontvangen niet met stukken onderbouwd. Daarmee heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
      
      
        
          Mocht het college het verzoek afwijzen onder verwijzing naar de beleidsregels?
        
        6. Eiseres stelt subsidiair dat het college zich niet mocht baseren op artikel 6, sub l, onder ii, van de beleidsregels, omdat deze bepaling niet redelijk is. De beperkende voorwaarden uit de erfpachtovereenkomst staan niet in de weg aan volwaardige, biologische exploitatie van de gronden. Omdat zij zich als biologisch melkveebedrijf al aan allerlei restricties moet houden, wordt zij door de beperkende voorwaarden niet verder beperkt. De bedrijfsvoering op deze percelen is dan ook niet anders dan op de andere percelen, waarvoor zij wel een tegemoetkoming ontvangt.
      
      
    
    
      6.1.
      Op grond van de beleidsregels is in de situatie dat er een (erf)pachtovereenkomst is gesloten elke beperking in het landbouwkundig gebruik, ongeacht de omvang hiervan, reden om tegemoetkoming in faunaschade volledig uit te sluiten. Zoals het college op zitting heeft toegelicht, betekent dat in de praktijk bij de toepassing van de beleidsregels niet meer wordt gekeken in welke mate het landbouwkundig gebruik op zulke gronden daadwerkelijk wordt belemmerd. De achterliggende gedachte hierbij, zoals ook verwoord is in de toelichting bij de beleidsregels, is dat het bestaan van een (erf)pachtovereenkomst met beperkingen in het landbouwkundig gebruik erop wijst dat het agrarisch gebruik van de gronden ondergeschikt is aan het natuurbeheer. Volgens het college is dit een omstandigheid waar de (erf)pachter bij het aangaan van de overeenkomst rekening mee kon houden.
      
    
    
      6.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien waarom elke beperking in het landbouwkundig gebruik op basis van een (erf)pachtovereenkomst zou moeten leiden tot de conclusie dat sprake is van een zodanige mate van ondergeschiktheid aan natuurbeheer dat tegemoetkoming in faunaschade volledig moet worden uitgesloten. De mate waarin dergelijke overeenkomsten de agrarische bedrijfsvoering daadwerkelijk beperken, kan immers per geval aanzienlijk verschillen. Dit standpunt klemt te meer omdat, zoals het college ter zitting heeft erkend, de beperkingen die voortvloeien uit een (erf)pachtovereenkomst in voorkomende gevallen vergelijkbaar zijn met of zelfs minder ver gaan dan beperkingen die gelden voor biologische landbouw, terwijl voor biologische landbouw (zonder pacht- of erfpachtovereenkomst) wél een tegemoetkoming voor faunaschade wordt toegekend.
      
    
    
      6.3.
      Het college heeft verder nog naar voren gebracht dat toekenning van een tegemoetkoming in gevallen zoals hier aan de orde in praktische zin niet mogelijk is, omdat bij de taxatie geen rekening kan worden houden met de verminderde opbrengst per hectare. Dit zou ermee te maken hebben dat de wijze van berekening uitgaat van percelen met een “normale” opbrengst. De rechtbank volgt dit betoog niet. Eiseres heeft toegelicht dat zij alle gronden binnen het weidevogelgebied exploiteert op dezelfde wijze. Het college heeft op de zitting ook toegelicht dat zij bij het taxeren rekening kan houden met biologische teelt. De rechtbank ziet niet in waarom taxatie van de onderhavige gronden niet mogelijk zou zijn.
      
    
    
      6.4.
      Het college heeft ter onderbouwing van het standpunt dat het beleid wel redelijk te achten is nog verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 september 2021. Volgens het college volgt uit die uitspraak dat de Afdeling in een soortgelijke procedure dergelijk beleid heeft goedgekeurd. De rechtbank volgt dit betoog niet. Uit de aangehaalde uitspraak blijkt namelijk niet dat in die procedure de redelijkheid van de beleidsregel als zodanig aan de orde is gesteld.
      
    
    
      6.5.
      Gelet op het voorgaande, acht de rechtbank artikel 6, sub l, onder ii, van de beleidsregels niet redelijk. Ten eerste omdat daarmee een willekeurig onderscheid wordt gemaakt tussen beperkingen in het landbouwkundige gebruik die het gevolg zijn van (erf)pachtovereenkomsten en beperkingen die voortvloeien uit andere bedrijfskeuzes, ten tweede omdat hierin een alles-of-niets benadering ligt besloten die geen recht doet aan de daadwerkelijke beperkingen die gelden voor de gronden. De rechtbank begrijpt dat een beoordeling per situatie voor het college een arbeidsintensiever proces oplevert, maar dat doet er niet aan af dat de beleidsregels in deze vorm geen redelijke invulling geven aan het normaal maatschappelijk risico en het ondernemersrisico. 
      
    
    
      6.6.
      Nu sprake is van onredelijk beleid had het college zich voor de toepassing van artikel 6.1 van de Wnb hier niet op mogen baseren. Het besluit is daarom ondeugdelijk gemotiveerd en wordt daarom vernietigd. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de inherente bevoegdheid van het college om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van deze beleidsregel af te wijken, behoeft dan ook niet meer te worden besproken.
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
        7. Eiseres heeft op grond van artikel 6 van het EVRM verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in beroep.
      
      
    
    
      7.1.
      De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene van belang, zoals dat ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt. De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. De hiervoor genoemde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      7.2.
      Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiseres op 20 april 2020 tot aan deze uitspraak is een termijn van afgerond drie jaar en vier maanden verstreken. De rechtbank ziet in de omstandigheden van het geval geen aanleiding om een termijn van meer dan twee jaar gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn is dan ook met zestien maanden overschreden.
      
    
    
      7.3.
      Vervolgens moet worden beoordeeld aan wie de overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiseres op 20 april 2020 door het college is ontvangen. Het bestreden besluit waartegen beroep is ingesteld is genomen op 2 februari 2021. Dat betekent dat er in de bestuurlijke fase sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn van, afgerond, vier maanden. De rechtbank is van oordeel dat dit aan het college moet worden toegerekend. Het overige deel van de overschrijding van de redelijke termijn, twaalf maanden, moet worden toegerekend aan de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
      
    
    
      7.4.
      
        Gelet op het uitgangspunt dat een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500 per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn overschreden is, wordt de door eiseres geleden immateriële schade vastgesteld op een bedrag van in totaal
        € 1.500. Daarvan komt € 375 (4/16 deel) ten laste van het college en € 1.125 (12/16) ten laste van de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het al dan niet alsnog toekennen van faunaschade voor de betreffende percelen.
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de rechtbankzitting met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1). 
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 2 februari 2021;
      
      
        draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan eiseres;
      
      
        veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 375;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.125;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 360 aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. T. Mol, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat te tekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1266.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2319.
  
  
     ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1955.