ECLI:NL:CBB:2023:364, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-07-2023, 21/248
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete op grond van de Meststoffenwet. De intermediaire onderneming en vervoerder wordt ook in hoger beroep niet gevolgd in de stelling dat de vrachten zaagsel die zij afvoerde bij een slachterij geen dierlijke meststoffen bevatten. Voor de vrachten zaagsel/mest (ZM) moest een vervoersbewijs dierlijke meststoffen worden opgemaakt en aan andere verplichtingen op grond van de Meststoffenwet worden voldaan. Geen sprake van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/248
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2023 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2021, kenmerk SHE 19/2914, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
        
      
    
    en 
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 15 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:101).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      
        [naam 1] heeft een aanvullend stuk ingediend. 
      
        De zitting was op 12 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en mr. Grijpstra namens [naam 1] en namens de minister zijn gemachtigde en daarnaast [naam 3] en [naam 4] , toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
  
  
    
      Grondslag van het geschil
    
    
      1. 	Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
    
    
    
      2.1
      
        [naam 1] is een intermediaire onderneming en vervoerder. Zij vervoert onder meer dierlijke meststoffen. Naar aanleiding van een melding hebben toezichthouders van de NVWA een (fysieke) controle verricht. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 12 december 2017 (het rapport).
      
    
    
      2.2
      Met het besluit van 31 augustus 2018 (het boetebesluit) heeft de minister [naam 1] boetes opgelegd van in totaal € 207.700,- omdat zij volgens de minister meerdere overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) heeft begaan. De oorspronkelijke boetes van in totaal € 210.200,- zijn wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport en de oplegging van de boetes (dan wel het voornemen daartoe) gematigd. Aan het boetebesluit ligt het rapport ten grondslag. Hieruit volgt volgens de minister dat [naam 1] in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 de volgende (in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet omschreven) overtredingen meermaals heeft gepleegd, waarvoor de boete volgens bijlage M het tussen haakjes vermelde bedrag bedraagt:
      
      1. M255: transportmiddel niet uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie die voldoet aan de prestatiekenmerken en behoort tot een door ASG goedgekeurd type (€ 300,-);
      
      2. M258: transportmiddel niet uitgerust met satellietvolgapparatuur (€ 300,-);
      
      3. M259: niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder (€ 300,-),
      
      4. M300: niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) door de vervoerder (€ 300,-);
      
      5. M309: niet elektronisch indienen van de gegevens van het VDM door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen (€ 100,-);
      
      6. M507: niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder (€ 300,-); 
      
      
        De boete is bij het primaire besluit als volgt bepaald:
        M255: 44 keer gepleegd 	€ 13.200,–
        M258: 44 keer gepleegd 	€ 13.200,–
        M259: 182 keer gepleegd 	€ 54.600,–
        M300: 200 keer gepleegd 	€ 60.000,–
        M309: 8 keer gepleegd 	€ 800,–
        M507: 228 keer gepleegd 	€ 68.400,–
        totaal 				€ 210.200,– 
      
      
    
    
      2.3
      Met het besluit van 4 december 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2019 vernietigd voor zover daarbij een boete van € 207.700,- is opgelegd, het boetebesluit herroepen en zelf in de zaak voorzien door een boete op te leggen van € 192.000,-.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
      
      
        “4.1. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank van oordeel dat is aangetoond dat alle transporten dierlijke meststoffen hebben bevat. Voor dat oordeel is het volgende van belang.
      
      
      
        Ten eerste hebben de inspecteurs [naam 4] en [naam 3] (zie het eerder genoemde NVWA rapport) op 14 juni 2017 een vracht zaagsel/mest afkomstig van [naam 5] BV gevolgd. Na het lossen van die vracht hebben zij ter plaatse geconstateerd dat het product enorm naar varkens en varkensmest/gier rook. Zij hebben deze waarneming opgeschreven en als toezichthouders ondertekend. Eiseres heeft gesteld dat er op het bedrijf sowieso een mestlucht hing en dat het moeilijk is om geuren van elkaar te onderscheiden. De rechtbank volgt deze stellingname niet, omdat van deze deskundigen mag worden verwacht dat zij de op een boerenbedrijf heersende geur kunnen onderscheiden van de specifieke geur van een vracht zaagsel/mest. De waarneming van [naam 4] en [naam 3] vormt daarom een sterke aanwijzing voor de aanwezigheid van mest in het zaagselmengsel.
      
      
    
    
      4.2
      Op 14 juni 2017 heeft [naam 6] bij [naam 5] , tegenover [naam 4] en [naam 3] het volgende verklaard:
      
      
        “Als aanvulling op de verklaring van mijn collega [naam 7] kan ik nog het volgende zeggen; Zolang ik hier werk gaat het “zaagsel” hier weg op de manier zoals [naam 7] heeft beschreven. Wat ik weet is dat er nog mestresten in kunnen zitten. Ik durf niet te zeggen dat er geen mestresten meer in zal zitten. De ene keer gaat het weg onder de noemer “zaagsel” en de andere keer als “zaagsel-mest’ (…) Zo lang ik hier werk, dat is zo’n 12 jaar, wordt het “zaagsel” afgezet in de landbouw met een CMR. Ik ken het VDM wel maar niet voor deze stroom. (…) Vanuit mijn milieurapportage moet ik aangeven waar het “zaagsel-mest” naar toe gaat. Zo rapporteer ik het al 12 jaar. U vraagt mij naar de code 39099/99052 op de weegbon. De code 99052 is voor ons een interne code voor mest/zaagsel zoals ik u nu laat zien op de product codelijst (…).. De omgevingsdienst ofwel het bevoegde gezag moet mijn afvalstoffen rapportage goed keuren. Zij keuren dit tot nu toe altijd goed.
      
      
      
        Ik hoor nu dus net van een collega dat (…) wij rechtstreeks handelen met [naam 1] om zo’n container “zaagsel-mest” af te voeren. Ook kreeg ik net een telefonische update van dhr. [naam 8] . Hij is Manager Facilitaire Dienst. [naam 1] heeft in het verleden dus wel het product “zaagsel/mest” afgevoerd met VDM en liet [naam 1] het onderzoeken voor ik meen de MINAS. (…) [naam 1] heeft gezegd dat dit per 1 januari 2017 niet meer hoeft. Daarom laat [naam 1] het nu niet meer onderzoeken en gaat het nu weg onder de noemer “zaagsel” en met CMR’s.”
      
      
      
        Deze verklaring vormt een sterke aanwijzing dat het zaagsel mest(resten) bevatte.
      
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank hecht er ook belang aan dat eiseres tot medio november 2016 steeds vrachten zaagsel/mest heeft vervoerd met VDM’s. Dit in combinatie met het onderzoeksresultaat van Eurofins duidt erop dat er toen dierlijke meststoffen werden vervoerd. Er is geen enkele aanwijzing dat het vanaf 16 november 2016 ging om vrachten waarin geen dierlijke meststoffen zaten. Weliswaar heeft eiseres gesteld dat het filterproces van de zaagsel/mest bij [naam 5] tussentijds is gewijzigd, maar de minister heeft er terecht op gewezen dat dit tot een wijziging in de waarden had moeten leiden. Die wijziging tekent zich in geen van de gedingstukken af. Eiseres heeft een gewijzigd procedé daarom niet aangetoond of aannemelijk gemaakt.
      
    
    
      4.4.
      De minister heeft vier keer zaagsel bemonsterd en vier keer kwamen daar waarden uit die wijzen op de aanwezigheid van dierlijke mest. Dat is doorslaggevend bewijs voor de VDMplichtigheid van de betreffende vrachten.
      
    
    
      4.5.
      Eiseres heeft een monster schoon zaagsel laten onderzoeken op de aanwezigheid van fosfaat en stikstof. Uit de door eiseres overgelegde testresultaten blijkt dat schoon zaagsel 2,5 gr stikstof en 1,03 gram fosfaat per kilogram droge stof bevat. Daarmee wil eiseres aantonen dat het niet onmogelijk is dat het gewassen zaagsel van [naam 5] stikstof en fosfaat bevat, aangezien dit zelfs in schoon zaagsel zit. [naam 3] heeft hier op de zitting namens de minister op gereageerd. Hij heeft er op gewezen dat een test op mest en een test op zaagsel twee verschillende werkwijzen zijn. Dat maakt de uitslagen al niet vergelijkbaar. Als de minister daaraan voorbij zou gaan, dan zijn de resultaten nog steeds niet vergelijkbaar omdat schoon zaagsel veel minder vocht bevat dan een zaagsel/mest mengsel. Schoon zaagsel zou verdund moeten worden met 3 kubieke meter water om dezelfde verhouding te krijgen als in zaagsel/mest. Dat betekent dat de gevonden hoeveelheden stikstof en fosfaat vele malen verdund zouden raken. Eiseres heeft deze professionele uiteenzetting niet weersproken op de zitting. De rechtbank kan de uitleg van [naam 3] volgen en zal daarom aan de door eiseres ingebrachte testresultaten van schoon zaagsel niet de conclusie verbinden die eiseres daaraan verbindt.
      
    
    
      4.6.
      Dat slechts vier keer is bemonsterd, betekent niet dat de minister slechts vier keer een boete mag opleggen. Niet weersproken is dat eiseres tot november 2016 VDM’s opmaakte voor het product zaagsel/mest. Omdat een gewijzigd filterproces niet is aangetoond, kan het niet anders zijn dan dat alle vrachten (ook) dierlijke mest hebben bevat. In het boeterapport staat hierover dat uit de administratie van eiseres blijkt dat er in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 in totaal 232 vrachten zaagsel/mest door de vervoerder zijn afgevoerd, waarvan er voor 220 vrachten geen VDM was opgemaakt. Ook heeft de salesmanager verklaard dat het contract met de vervoerder was voor de afvoer van zaagsel/mest. Dat er tussen de 220 vrachten ook andere vrachten hebben gezeten, is op geen enkele wijze gebleken.
      
      
        Tussenconclusie
      
      
    
    
      4.7.
      De minister heeft aangetoond dat eiseres in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 220 vrachten met (ook) dierlijke meststoffen heeft vervoerd zonder dat hiervoor VDM’s zijn opgemaakt. Dit is in strijd met artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Feitcodes M255 en M258
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank constateert dat eiseres in feite erkent dat uit de gegevens zoals vastgelegd in het NVWA-rapport blijkt dat de vrachten met wagens met andere kentekens zijn verreden die wel zijn voorzien van AGR-GPS-apparatuur. (…) 
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        Is er ten aanzien van feitcodes M255 en M258 sprake van eendaadse samenloop?
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      8.3.
      Voor de vraag of sprake is van samenloop of voortgezette handeling moet volgens vaste rechtspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aansluiting worden gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad (HR). In zijn arrest van 20 juni 2017 (ECLI:NL:HR:2017:1111) heeft de HR enige algemene overwegingen over de eendaadse samenloop en de voortgezette handeling gegeven. De overwegingen uit dit arrest laten zich als volgt samenvatten. De eendaadse samenloop en de voortgezette handeling vervullen een wezenlijke functie bij het voorkomen van onevenredige aansprakelijkheid en bestraffing in geval van gelijktijdige berechting van sterk samenhangende strafbare feiten. Voor de eendaadse samenloop komt het vooral aan op de vraag of de bewezenverklaarde gedragingen in die mate een samenhangend, zich min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Voor de voortgezette handeling komt het erop aan of de verschillende bewezenverklaarde, elkaar in de tijd opvolgende gedragingen (ook met betrekking tot het “wilsbesluit”) zo nauw met elkaar samenhangen dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat de wetgever heeft nagedacht over het belang van het werkend aanwezig zijn van beide systemen. Dat in de wetgeving twee verschillende feitcodes zijn opgenomen, is daarom ook niet vreemd. Op de zitting heeft eiseres gesteld dat het om één apparaat gaat; één kastje met een aantal knopjes en aansluitingen. Het zijn geen twee afzonderlijk aanschafbare apparaten. De minister heeft dat op de zitting niet ontkend. De rechtbank leest in informatie van Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) (zie www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest/uw-intermediaire-bedrijf/apparatuur-gebruiken-en-goedkeuring) dat ook RVO uitgaat van één apparaat dat beide systemen in zich bergt. Ook de prestatiekenmerken spreken van AGR-apparatuur die over een voorziening moet beschikken waarmee de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de positie van het transportmiddel alsmede de datum en het tijdstip waarop de positiegegevens zijn bepaald voortdurend en automatisch worden vastgelegd (…). Dat wijst eveneens op één samenstel van apparatuur.
      
    
    
      8.5.
      Het voorgaande brengt met zich dat de handeling om te rijden met een wagen of laadbak die geen AGR/GPS apparatuur bevat in dit geval automatisch via één handeling, op één moment, twee overtredingen oplevert. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van één enkel feitencomplex dat twee overtredingen oplevert, waarvan de overtreder in dit geval (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Daarmee is voldaan aan de voorwaarden voor eendaadse samenloop zoals bedoeld in de rechtspraak van CBb en HR. Dat heeft de minister niet onderkend.
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        Is er sprake van eendaadse samenloop voor alle 220 vrachten en de 706 overtredingen?
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      9.3.
      Bij de beoordeling van deze beroepsgrond betrekt de rechtbank dezelfde jurisprudentie als genoemd onder 8.3 van deze uitspraak. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling. Om te beginnen heeft de wetgever er voor gekozen dat één vracht kan uitmonden in verschillende overtredingen. De minister is dus bevoegd om per vracht meerdere boetes op te leggen, voor verschillende overtredingen. Bovendien kan niet gezegd worden dat de gedragingen van eiseres een min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren en dat eiseres daarvan in wezen één verwijt gemaakt kan worden. De gedragingen hebben zich niet afgespeeld op hetzelfde tijdstip. Het gaat om meer dan 200 vrachten die op verschillende data zijn geladen en gelost. Reeds hierom is geen sprake van eendaadse samenloop. Van een voortgezette handeling is evenmin sprake. Eiseres heeft gesteld dat zij op een gegeven moment heeft besloten om voortaan voor bij [naam 5] geladen vrachten geen VDM’s meer op te maken, te bemonsteren, etc. Dat besluit kan niet worden beschouwd als één wilsbesluit in de zin van het leerstuk van voorgezette handeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft te gelden dat eiseres ten aanzien van elke vracht steeds opnieuw de beslissing heeft genomen om geen VDM’s op te maken, te bemonsteren, etc.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        (…)”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      
      Standpunt van [naam 1]
      
    
    
      4.1
       stelt dat zij ten onrechte is beboet voor de overtredingen, omschreven in de feitcodes M255, M258, M259, M300, M309 en M507. [naam 1] kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de minister heeft aangetoond dat alle transporten dierlijke meststoffen hebben bevat. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de (geur)waarneming van toezichthouders van de NVWA een sterke aanwijzing vormt voor de aanwezigheid van mest in het zaagselmengsel. De rechtbank is daarbij ten onrechte niet ingegaan op het standpunt van [naam 1] dat de geur van varkensmest zelfs na het doorlopen van het zuiverings-/filterprocedé aan het zaagsel kan blijven hangen. Het kan volgens [naam 1] niet zo zijn dat de minister van vier gecontroleerde vrachten volhoudt dat deze dierlijke meststoffen hebben bevat, terwijl deze meststoffen niet met het oog waarneembaar waren, geen gram vloeibare mest is gemeten en geen analyseresultaat van de bemonsterde vrachten is overgelegd, waaruit de aanwezigheid van dierlijke meststoffen blijkt. Het bewijs is ten onrechte enkel gebaseerd op de waarneming van de geur. [naam 1] beroept zich op analyses van onvermengd zaagsel, waaruit blijkt dat dit ook fosfaat en stikstof bevat. In hoger beroep heeft [naam 1] nog een analyse van ongebruikt zaagsel aangevuld met water in het geding gebracht. Dit mengsel heeft volgens haar een droge stofgehalte vergelijkbaar met de gemeten droge stofgehaltes van het zaagsel afkomstig van [naam 5] in 2015-2016. Volgens [naam 1] laten de analyseresultaten zien dat de stikstofgehaltes in het mengsel van ongebruikt zaagsel en water en het zaagsel afkomstig van [naam 5] vrijwel identiek zijn en de fosfaatgehaltes beperkt afwijken. Het bij [naam 5] afgevoerde zaagsel bevatte geen meststoffen meer. Dat [naam 1] bij eerdere transporten een VDM heeft opgemaakt en ingediend en de vervoersbewegingen zijn vastgelegd met apparatuur voor Automatische Gegevens Registratie (AGR) en satellietvolgapparatuur (GPS) (AGR/GPS-apparatuur), wil niet zeggen dat [naam 1] hiertoe verplicht was, noch dat zij verplicht was dit voor alle transporten te doen. Nu geen bewijs is geleverd dat met deze transporten dierlijke meststoffen zijn afgevoerd, heeft [naam 1] de Msw niet overtreden. Het is aan de minister om aan te tonen dat sprake is van een overtreding. Als geen direct bewijs kan worden geleverd, moeten de aanwijzingen concreter zijn en kan niet worden volstaan met een vermoeden.
    
    
      4.2
      
        [naam 1] brengt subsidiair naar voren dat de ladingen van slechts vier vrachten daadwerkelijk zijn gecontroleerd. Zelfs als de minister hiervoor concreet bewijs zou leveren, kunnen slechts voor deze ladingen overtredingen worden aangenomen. Ten onrechte zijn boetes opgelegd voor meer dan deze vier transporten. 
      
    
    
      4.3
      Meer subsidiair stelt [naam 1] dat de boete moet worden gematigd wegens eendaadse samenloop of een voortgezette handeling. [naam 1] betoogt dat één wilsbesluit tot de verschillende overtredingen heeft geleid. Nu de 220 vrachten volgens haar geen dierlijke meststoffen bevatten, heeft [naam 1] besloten deze vrachten niet te bemonsteren, daarvoor geen VDM’s op te maken en om de vervoersbewegingen van 182 van deze transporten niet vast te leggen met AGR/GPS-apparatuur, dan wel 38 van deze transporten uit te voeren met vrachtwagens zonder AGR/GPS-apparatuur. De cumulatie van sancties leidt in dit geval tot strijd met het evenredigheidsbeginsel. De boetes moeten qua hoogte op elkaar worden afgestemd. [naam 1] verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 14 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:400). 
      
    
    
      4.4
      Ten slotte voert [naam 1] met verwijzing naar de uitspraak van het College van 8 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:14) aan dat de rechtbank de boetes per feitcode had moeten matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dit geldt ook voor de matiging die de minister heeft toegepast op grond van zijn beleid. Ook in hoger beroep verzoekt [naam 1] om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
        
          Standpunt van de minister
          
        
        5.		Volgens de minister is komen vast te staan dat dierlijke meststoffen zijn vervoerd. De minister wijst op de waarnemingen van de NVWA-inspecteurs, de verklaringen van [naam 1] en vanuit de leverancier en de bewijzen vanuit de administratie. De minister wijst op de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1c van de Msw (Kamerstukken II, 2004–2005, 29 930, nr. 3, p. 23) dat als een product, in welk aandeel dan ook, dierlijke meststoffen bevat, dit product in zijn geheel onder het begrip ‘dierlijke meststoffen’ valt. De minister stelt tot slot dat [naam 1] niet heeft onderbouwd dat zij ook schoon zaagsel zou vervoeren voor [naam 5] . Voor het overige verwijst de minister naar de uitspraak van de rechtbank en het verweer in beroep.
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader
          
        
      
    
    
      6.1
      Het wettelijk kader zoals dat ten tijde in geding luidde, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling van de overtredingen
        
      
      
    
    
      6.2
      Het College stelt voorop dat de bewijslast van de overtreding, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), rust op de minister als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] de genoemde bepalingen uit de meststoffenwetgeving heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor dit bewijs steunt de minister in dit geval op de bevindingen neergelegd in het rapport.
      
      
        Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      6.3
      Uit het rapport blijkt dat de toezichthouders van de NVWA een sterke geur roken, aan de hand waarvan zij hebben vastgesteld dat het aangetroffen zaagsel dierlijke meststoffen bevatte. [naam 1] betwist dit en stelt dat het schoon zaagsel was. Het College volgt [naam 1] niet in haar betoog dat uit de door haar ingebrachte analyses blijkt dat de stikstof- en fosfaatgehaltes van het zaagsel dat bij [naam 5] is aangetroffen vrijwel niet of maar beperkt afwijken van die van ongebruikt zaagsel en dat daarmee is aangetoond dat het bij [naam 5] aangetroffen zaagsel geen dierlijke mest bevatte. De minister heeft ter zitting de stelling van [naam 1] betwist dat de analyses van de aangetroffen zaagsel/mest (ZM) en van schoon zaagsel vergelijkbare resultaten opleveren, omdat in het ene geval grammen per kilogram mengsel worden gemeten en in het andere geval grammen per kilogram vochtig zaagsel, waarvan de gehaltes moeten worden gedeeld door 6,5 om deze terug te rekenen naar één kilogram droge stof. Daarmee is sprake van onvergelijkbare grootheden. Wat [naam 1] in het nadere stuk heeft aangevoerd, leidt daarom niet tot zodanige twijfel aan de bevindingen in het rapport dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      6.4
      Het College acht met de rechtbank wel van belang dat de toezichthouders hebben waargenomen dat vier van de door [naam 1] geloste vrachten enorm naar varkens en varkensmest/gier roken. Het College ziet in wat [naam 1] aanvoert geen reden om te twijfelen aan deze waarneming. Daarnaast is van de zijde van [naam 5] verklaard dat het om ZM ging en er nog mestresten in het zaagsel konden zitten en dat het zaagsel voorheen ook altijd met een VDM werd afgevoerd. Het toen afgevoerde zaagsel heeft [naam 1] destijds als mest met mestcode 40 (vaste varkensmest) laten analyseren door Eurofins. De eerder door [naam 1] ingenomen stelling dat het filterproces bij [naam 5] was gewijzigd waardoor het zaagsel niet meer als mest hoefde te worden afgevoerd, is op geen enkele wijze onderbouwd. Het betoog dat eerder onverplicht VDM’s zijn opgemaakt, omdat het afgevoerde zaagsel geen dierlijke meststoffen meer bevatte, volgt het College gelet op het voorgaande niet. Er is kortom voldoende bewijs voor het standpunt van de minister dat de vier vrachten zaagsel dierlijke mest bevatten en dat daarvoor een VDM moest worden opgemaakt en aan andere verplichtingen op grond van de Msw moest worden voldaan. 
      
    
    
      6.5
      Het College volgt ook het oordeel van de rechtbank dat het niet anders kan dan dat alle vrachten (ook) dierlijke mest hebben bevat. [naam 1] maakte tot november 2016 VDM’s op voor deze vrachten, het contract van [naam 5] met [naam 1] was voor de afvoer van ZM en van een wijziging in het filterproces bij [naam 5] is, zoals hiervoor overwogen, niet gebleken. Daarnaast is niet gebleken dat tussen de 220 vrachten ook andere vrachten hebben gezeten, met een andere samenstelling, zoals “schoon zaagsel”. De minister mocht dus 200 keer een boete opleggen voor het niet opmaken van een VDM door [naam 1] als vervoerder. Dit geldt ook voor de boetes wegens de andere overtredingen, waartegen [naam 1] ook aanvoert dat het niet om dierlijke meststoffen ging en dat dus geen overtreding is begaan. 
      
    
    
      6.6
      Het betoog van [naam 1] over eendaadse samenloop of een voortgezette handeling slaagt ook in hoger beroep niet. Van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling is voor de overtredingen waar het in hoger beroep nog om gaat geen sprake. Het College verwijst naar de overwegingen van de rechtbank hierover onder 9.3 van de aangevallen uitspraak en maakt deze tot de zijne. 
    
    
      6.7
      Het College ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel over de overschrijding van de redelijke termijn in beroep te komen dan de rechtbank. De boetes worden niet per overtreding (1 tot en met 6, zie 2.2) gematigd, aangezien de spanning en frustratie in afwachting van de uitkomst worden ondervonden over het totaal van de boetes. In de door [naam 1] genoemde uitspraak van 8 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:14) ziet het College ook geen bevestiging van de juistheid van het standpunt van [naam 1] . 
    
    
      6.8
      
        Over het verzoek van [naam 1] om compensatie wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Anders dan [naam 1] betoogt, gaat het daarbij om de gehele procedure en wordt de overschrijding van de redelijke termijn niet per instantie beoordeeld. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, 19 januari 2018, de datum waarop aan [naam 1] kenbaar is gemaakt dat haar boetes zullen worden opgelegd. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met anderhalf jaar overschreden. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boetes (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454 onder 5.12). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boetes met 5% per half jaar, in dit geval dus twee maal 5%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de rechtbank de boetes al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.
        
          Slotsom
        
        
          7.	Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
      
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman							w.g. M.G. Ligthart
    
    
    
      Bijlage: wettelijk kader
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;
    
    
    
      Artikel 15	   
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
    […]
    
    
      Artikel 34	    
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
    b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
    c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
    d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
    […]
    
    
      Artikel 51 
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit)
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, u en v 
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
    u. leverancier van meststoffen: landbouwer of ondernemer die meststoffen feitelijk overdraagt met het oogmerk de meststoffen buiten zijn bedrijf of onderneming te brengen.
    v. afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.
    
    
      Artikel 491. Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd.
    
    2. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
    3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
    4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.
    
    
      Artikel 53	  
    
    1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
    c. de hoeveelheid meststoffen; en
    d. het soort meststoffen.
    4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
    5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
    6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
    7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)
      
    
    
    
      Artikel 531. De AGR-apparatuur voldoet aan de prestatiekenmerken die, al naar gelang het vervoer van drijfmest of van vaste mest betreft, zijn vermeld in bijlage E, onderdeel D, onderscheidenlijk in bijlage E, onderdeel E, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
      […]
    
    
    
      Artikel 551. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
    
    2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
    a. het serienummer van de AGR-apparatuur; 
    b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en
    c. het combinatienummer.
    3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
    4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
    5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.
    
    
      Artikel 56Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:
    
    a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;
    b. het gegeven, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet hoeft te worden vastgelegd.
    
    
      Artikel 61 
    
    1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1 (leverancier), 3a (vervoerder), met uitzondering van het CMR-nummer, 3b (vervoer), met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c (bemonstering), met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
    2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 (afnemer) van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
    
    
      Artikel 641. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend.
      […]
    
    
    
      Artikel 78a1. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder.[…]
    
    
    
      Artikel 130
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
    
    
    
      
        Bijlage M
      
      De boete voor het niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer (feitcode M300) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor een transportmiddel dat niet is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie die voldoet aan de prestatiekenmerken en behoort tot een door ASG goedgekeurd type (feitcode M255) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor een transportmiddel niet uitgerust met satellietvolgapparatuur (feitcodeM258) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder (feitcode M259) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor het niet elektronisch indienen van de gegevens het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen (feitcode M309) bedraagt € 100.
    
    
    
      De boete voor niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder (feitcode M507) bedraagt € 300.