ECLI:NL:CBB:2023:407, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-08-2023, 20/784
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toekenning van fosfaatrechten. Stichting heeft vanwege eisen van de toezichthouder voor biologische productie een B.V. opgericht, die via afsplitsing biologische Limousinrunderen en UBN’s heeft verkregen van de Stichting. De minister had (zonder afroming) fosfaatrechten moeten toekennen naar rato van het aantal stuks jongvee dat bij de Stichting respectievelijk de B.V. in eigendom was in plaats van alle fosfaatrechten aan de Stichting toe te kennen.

uitspraak
    
      
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/784 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2023 in de zaak tussen
    Stichting Het Drentse Landschap, te Assen (de Stichting), 
    (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ), 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. M. Leegsma).
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: Beheerboerderijen Het Drentse Landschap B.V., te Assen (de B.V.),(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 16 januari 2019 (toekenningsbesluit) heeft de minister op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van de Stichting vastgesteld op 2.027 kg. 
    
    
    
      Met het besluit van 30 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het toekenningsbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit herroepen en het fosfaatrecht van de Stichting vastgesteld op 5.936 kg. 
    
    
    
      De Stichting heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De zitting van de enkelvoudige kamer was op 19 november 2021. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de Stichting deelgenomen, en namens de minister mr. S. Piron. De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
    
    
    
      Vervolgens heeft de enkelvoudige kamer het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar een meervoudige kamer.
    
    
    
      De zitting van de meervoudige kamer was op 8 september 2022. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. De meervoudige kamer heeft het onderzoek op de zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen de zaak minnelijk op te lossen. 
    
    
    
      Het College heeft de B.V. als belanghebbende partij aangemerkt.
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek gesloten omdat is gebleken dat partijen niet tot een minnelijke oplossing kunnen komen. Met toestemming van partijen is geen nadere zitting gehouden. 
    
  
  
    Overwegingen 
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    2. De Stichting heeft de minister verzocht om verdeling van haar fosfaatrechten tussen haar en de B.V. naar rato van het aantal stuks jongvee. De minister heeft dit verzoek afgewezen. Het College oordeelt dat de minister het verzoek had moeten toewijzen. Het College legt hieronder uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    3. De Stichting heeft als doelstelling het behouden en ontwikkelen van natuurgebieden. Dit doet zij onder andere door Schotse hooglanders te laten grazen in natuurgebieden. Met de Schotse hooglanders wordt gefokt voor de instandhouding en uitbreiding van de kudde. Op landbouwgronden hield de Stichting tot 3 mei 2016 vleesvee van het ras Limousin, waarvan op 2 juli 2015 321 stuks jongvee aanwezig waren. Op naam van de Stichting stonden zes Unieke Bedrijfsnummers (UBN’s) geregistreerd. Vanwege eisen van Skal (de toezichthouder voor biologische productie) heeft de Stichting op 3 mei 2016 de besloten vennootschap Beheerboerderijen Het Drentse Landschap B.V. (de B.V.) opgericht om daarin de biologische Limousinrunderen onder te brengen. De B.V. heeft via een afsplitsing in de zin van artikel 2:334a van het Burgerlijk Wetboek (BW) de (biologische) Limousinrunderen en drie van de UBN’s verkregen van de Stichting. De Stichting is enig aandeelhouder van de B.V. De Stichting heeft op 19 mei 2016 bij de minister via een zogenoemd ‘Formulier melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf’ de overdracht van drie UBN’s aan de B.V. per 13 mei 2016 gemeld.
    
    
      
        Inhoud bestreden besluit
      
    
    
    4. In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de Stichting tegen het toekenningsbesluit gegrond verklaard, in zoverre dat hij tegemoet is gekomen aan het verzoek van de Stichting om uit te gaan van 321 stuks jongvee, wat heeft geresulteerd in 5.936 kg fosfaatrecht. Het verzoek van de Stichting om, vanwege de afsplitsing, haar fosfaatrecht voor het jongvee naar rato te verdelen tussen haar en de B.V. heeft de minister afgewezen. Volgens de minister dient dit te gebeuren via een losse overdracht (een ‘handelstransactie’) en niet via de melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf die de Stichting heeft gedaan, omdat geen sprake is van overname van een beëindigd bedrijf als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van de Msw.
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    
      5.1
      De Stichting voert aan dat de afsplitsing zou moeten leiden tot een naar rato verdeling van het fosfaatrecht tussen haarzelf en de B.V. Hierbij wijst de Stichting erop dat geen sprake is van de overgang van fosfaatrechten van het ene naar het andere bedrijf. De hoeveelheid fosfaatrechten blijft hetzelfde. De Stichting bepleit een analoge toepassing van artikel 23, vierde lid, van de Msw. Er dient een uitzondering voor haar te worden gemaakt in die zin dat afroming achterwege blijft. Het bestreden besluit is volgens de Stichting in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien bij een maatschap voor een voortzettende maat wel de mogelijkheid bestaat om zonder afroming fosfaatrechten overgedragen te krijgen. 
    
    
      5.2
      
        Een losse overdracht van de fosfaatrechten zou leiden tot een afroming met 20%. Dit vindt de Stichting onevenredig. Als het bestreden besluit ertoe leidt dat alleen een losse overdracht van fosfaatrecht mogelijk is, dan verzoekt de Stichting om schadevergoeding wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Door de afroming komt een individuele en buitensporige last op haar en de B.V. te rusten. De Stichting en de B.V. hebben namelijk alle fosfaatrechten nodig om de kuddes op peil te houden. Door de afroming met 20% zullen fosfaatrechten moeten worden bijgekocht. De Stichting beperkt haar verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 25.000,- en merkt ten slotte op dat de afroming slechts 10% was geweest als de minister tijdig op haar bezwaar had beslist.
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      6.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat de fosfaatrechten van de Stichting terecht niet zijn verdeeld over haar en de B.V., omdat het bedrijf van de Stichting niet beëindigd is. Artikel 23, vierde lid, van de Msw is dan ook niet van toepassing. De minister verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 10 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:819). Voor analoge toepassing van artikel 23, vierde lid, van de Msw, waarbij de fosfaatrechten naar rato en zonder afroming worden verdeeld over beide bedrijven zonder dat sprake is van een volledig beëindigd bedrijf, bestaat geen grondslag in de Msw. De B.V. is een nieuwe entiteit, de rechtsvorm is gewijzigd. Het gaat om een andere landbouwer dan de Stichting. Volgens de minister is er geen sprake van rechtsongelijkheid, omdat de wetgever verschillende situaties bewust op een andere manier heeft geregeld. De minister blijft bij een afromingspercentage van 20% in geval van overdracht van de fosfaatrechten. Hij stelt dat de Stichting in afwachting van de behandeling van haar bezwaar de fosfaatrechten tot 6 juni 2019 (het College begrijpt: 13 juni 2019) had kunnen overdragen met een afromingspercentage van 10% en dat hij de Stichting per e-mail op 22 januari 2019 heeft gewezen op die mogelijkheid. 6.2	Volgens de minister is er geen aanleiding voor het toekennen van een schadevergoeding omdat het bestreden besluit rechtmatig is. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep van de Stichting strekt ertoe dat de minister de fosfaatrechten bij het toekenningsbesluit had moeten verdelen over de Stichting en de B.V. Het College heeft daarin aanleiding gezien om de B.V. als derde partij aan te merken. 
      
    
    
      7.2
      Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw, rust het fosfaatrecht op het bedrijf. Het begrip ‘bedrijf’ wordt gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw: een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. Door wie of welke entiteit het bedrijf wordt gevoerd is niet bepalend voor het fosfaatrecht (zie de uitspraak van het College van 28 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:88) onder 4.3). 
      
    
    
      7.3
      In dit geval is sprake van een afsplitsing in de zin van artikel 2:334a, derde lid, van het BW. Daarbij is een deel van het vermogen van de Stichting, dat bestond uit het bedrijf in de zin van de Msw, onder algemene titel verkregen door de B.V. De Stichting is bij deze afsplitsing niet opgehouden te bestaan. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat artikel 23, vierde lid, van de Msw, niet van toepassing is. De minister heeft evenwel ten onrechte bij zijn besluitvorming niet betrokken dat bij de afsplitsing in dit geval niets is gewijzigd aan het bedrijf in de zin van de Msw, waarop de fosfaatrechten rusten. Er is in dit geval dus geen sprake van een overgang van fosfaatrechten naar een ander bedrijf in de zin van artikel 25 van de Msw. Het College verwijst naar zijn uitspraken van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:920), 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:715) en 28 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:88). Overigens kon een overgang hoe dan ook nog niet aan de orde zijn, nu de afsplitsing al voor 1 januari 2018 heeft plaatsgevonden. Ook artikel 33 van de Msw, op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat ingeval van een bedrijfsoverdracht het op het bedrijf rustende productierecht wordt verlaagd met een bij de maatregel vastgesteld percentage, leidt niet tot afroming. De algemene maatregel van bestuur is immers niet vastgesteld. Bovendien is met artikel 33 van de Msw kennelijk niet beoogd te voorzien in gevallen als deze, omdat het artikel op grond van het vijfde lid niet van toepassing is op een verkrijging van een bedrijf onder algemene titel.
      
    
    
      7.4
      Per 1 januari 2018, toen de minister de fosfaatrechten die rustten op het bedrijf moest vaststellen, stond een deel van het bedrijf op naam van de Stichting en een deel op naam van de B.V. Uit overweging 7.3 volgt dat de minister dit bij toekenning van de fosfaatrechten tot uitgangspunt had moeten nemen en, zoals de Stichting bepleit, de fosfaatrechten overeenkomstig deze verdeling had moeten toekennen aan de Stichting en de B.V. Nu de minister de fosfaatrechten voor het gehele bedrijf in de zin van de Msw in het bestreden besluit heeft toegekend aan de Stichting in plaats van naar rato van het aantal stuks jongvee aan de Stichting en de B.V., is dit besluit in strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder i, van de Msw.
    
    
      7.5
      Gelet op wat onder 7.3 en 7.4 is overwogen, is het beroep gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het niet beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn om het aantal fosfaatrechten te berekenen dat aan de B.V. in plaats van aan de Stichting moet worden toegekend. Het College zal daarom de minister opdracht geven een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De nadere besluitvorming door de minister moet ertoe strekken dat de fosfaatrechten naar rato van het aantal stuks jongvee deels op naam van de Stichting en deels op naam van de B.V. worden gesteld (zonder dat afroming plaatsvindt). 
      
    
    
      7.6
      Omdat het College oordeelt dat de fosfaatrechten naar rato van het aantal stuks jongvee moeten worden verdeeld en van afroming geen sprake kan zijn, en er voor het overige niet van schade is gebleken, komt het College niet toe aan beoordeling van het verzoek van de Stichting om schadevergoeding. 
      
      
        8.	Het College zal de minister veroordelen in de door de Stichting gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Voor het overige zijn er geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, aangezien de Stichting na de indiening van het beroepschrift niet langer is bijgestaan door een gemachtigde. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- aan de Stichting te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 837,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. D. Brugman en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. M.G. Ligthart
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder aa, van de Meststoffenwet (Msw) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder productierecht onder meer verstaan een fosfaatrecht. Op grond van het eerste lid, aanhef en onder i, wordt onder bedrijf verstaan: een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
    
    
    
      Op grond van artikel 21b, eerste lid, van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels bedoeld in artikel 35.
    
    
    
      	Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het vierde lid wordt, indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat tussen de peildatum en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats.
    
    
    
      Op grond van artikel 25 van de Msw kan een productierecht, onder welke titel dan ook, overgaan naar een ander bedrijf, overeenkomstig het bepaalde in paragraaf [lees: titel] 4 en artikel 32.
    
    
    
      Op grond van artikel 27, eerste lid, van de Msw geven de belanghebbende naar wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, moet overgaan en de belanghebbende van wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, van de overgang kennis aan de Minister. Ingevolge het tweede lid kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door de Minister.
    
    
    
      Op grond van artikel 28, eerste lid, van de Msw, vindt op het tijdstip van registratie van de kennisgeving, bedoeld in artikel 27, tweede lid, een verkleining plaats van het fosfaatrecht van het bedrijf waarvan het desbetreffende productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, en vindt een vergroting plaats van het fosfaatrecht van het bedrijf waarnaar het desbetreffende productierecht, of gedeelte daarvan, overgaat. Ingevolge het tweede lid komen de verkleining en de vergroting overeen met het aantal kilogrammen fosfaat waarop de kennisgeving betrekking heeft.
    
    
    
      Op grond van artikel 32a van de Msw, zoals dat tussen 13 juni 2019 en 1 januari 2022 luidde, wordt de vergroting van het fosfaatrecht, in afwijking van artikel 28, tweede lid, beperkt tot 80 procent van de kilogrammen fosfaat waarop de kennisgeving, bedoeld in artikel 27, eerste lid, betrekking heeft. 
    
    
    
      Op grond van artikel 33, eerste lid, van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ingeval van een bedrijfsoverdracht het op het bedrijf rustende productierecht wordt verlaagd met een bij de maatregel vastgesteld percentage. Ingevolge het vierde lid wordt onder bedrijfsoverdracht mede begrepen de inbreng van een bedrijf in een maatschap en de verkrijging van een meerderheid van de aandelen in een vennootschap. Ingevolge het vijfde lid is dit artikel niet van toepassing op een overdracht aan een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat, of op de inbreng in een maatschap met een zodanige persoon, en evenmin op een verkrijging van een bedrijf onder algemene titel.
    
    
    
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.