ECLI:NL:RBOVE:2014:692, Rechtbank Overijssel, 13-02-2014, Awb 13/1853
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2014-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voor 2012 verleende subsidie voor jeugdzorg in de Regio Twente; met sturingsmodel grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gegaan; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
      Bestuursrecht
      Zittingsplaats Zwolle
      Registratienummer Awb 13/1853
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    Jarabee, Stichting voor Jeugdzorg in Twente,
    
      gevestigd te Hengelo, eiseres,
      gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder.
    
    
    
  
  
    
      Procesverloop
    
    
      Bij toekenningsbesluit van 12 januari 2012 heeft verweerder eiseres voor 2012 subsidie verleend voor jeugdzorg in de Regio Twente. Eiseres heeft daartegen op 20 februari 2012 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 25 mei 2012 heeft verweerder het besluit van 12 januari 2012 gewijzigd. Verweerder heeft het bezwaar mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit.
    
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2013 is het bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft het gewijzigde besluit niet herroepen. Eiseres heeft tegen het besluit op bezwaar (verder: bestreden besluit) beroep ingesteld.
    
    
    
      Het beroep is ter zitting van 13 november 2013 behandeld. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door G. Theunissen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. Vrielink, M. Tuk, 
      H. van Veluwen en W. Hesselink.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Omvang van het geschil
      
      
        In geschil is de vraag of het bestreden besluit, waarbij verweerder de aan eiseres voor een bedrag van € 33.480.000,00 verleende subsidie voor jeugdzorg in de regio Twente heeft gehandhaafd, in rechte in stand dient te blijven. 
      
      
      
      
    
    
      2.
      Feiten en omstandigheden
      
      
        Op 18 oktober 2011 heeft eiseres verweerder verzocht hem voor 2012 voor een bedrag ad 
        € 32.634.000,00 subsidie te verlenen voor jeugdzorg in de regio Twente.
      
      
      
        Bij het toekenningsbesluit heeft verweerder die aanvraag gehonoreerd en eiseres voor het jaar 2012 als volgt subsidie verleend.
      
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                Afgesloten cliënt-zorgtrajecten in 2012
              
              
                Aantal
              
              
                Tarief in €
              
            
            
              
                Op 1 januari 2011 in zorg
              
              
                400
              
              
                18.000
              
              
                7.200.000
              
            
            
              
                Instroom na 2011
              
              
                500
              
              
                36.000
              
              
                18.000.000
              
            
            
              
                Af: voorgefinancierd in 2011
              
              
                548
              
              
                18.500
              
              
                - 10.138.000
              
            
            
              
                Voorfinanciering instroom 2012
              
              
                1023
              
              
                18.000
              
              
                18.414.000
              
            
            
              
                Afronding voorfinanciering 2012
              
              
                
              
              
                
              
              
                4.000
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                
              
              
                
              
              
                33.480.000
              
            
          
        
      
      
      
        Bij het wijzigingsbesluit heeft verweerder aan het toekenningsbesluit voor wat betreft de prestatieafspraken een nadere invulling gegeven. Onder handhaving van de omvang van de eerder verleende subsidie heeft verweerder de activiteiten die eiseres wordt geacht uit te voeren daarbij verder uitgewerkt. Voorts heeft verweerder daarbij besloten aan de subsidieverlening nadere verplichtingen te verbinden. Bij brief van 13 september 2012 heeft verweerder eiseres een toelichting gegeven op het wijzigingsbesluit. Verweerder heeft daarin het rekenmodel voor de verleende subsidie en de risicoverdeling tussen subsidiegever en – ontvanger, als omschreven in het sturingsmodel “Nieuwe bezems sturings- en subsidiekader 2012”, nader verklaard.
      
      
      
        Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het niet omschrijven van de uit te voeren activiteiten gegrond verklaard. Verweerder acht dat verzuim hersteld bij het wijzigingsbesluit. De overige bezwaren heeft verweerder ongegrond verklaard.
      
      
      
        Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft verweerder de subsidie over 2012 vastgesteld. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verweerder daarbij verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Verweerder heeft evenwel niet ingestemd met dat verzoek. Op dit bezwaar was ten tijde van het sluiten van het onderzoek ter zitting nog niet beslist. 
      
      
    
    
      3.
      Gronden van het beroep
      
      
        Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en voert daartoe – kort samengevat – de volgende grieven aan.
      
      
      
        3.1
        Trajecttarief
        a. Anders dan in het provinciaal beleid van 2012 aangekondigd heeft eerst in 2013 een prijsevaluatie plaatsgevonden. Het rapport daarover van 4 juni 2013 betreft het onderzoek naar de kostprijs van trajecten van zorgaanbieders in 2010, 2011 en 2012. Verweerder heeft dit rapport in de visie van eiseres ten onrechte niet bij het bestreden besluit betrokken gelet op zijn ex nunc toetsing in bezwaar. Uit het rapport volgt, dat de gemiddelde trajectprijs in 2012 voor zorg, zoals eiseres die biedt, € 38.285,00 per traject bedraagt, terwijl aan eiseres slechts € 36.000,00 is toegekend. Eiseres is niet in staat de verschillen te compenseren. De conclusie uit het evaluatierapport dat alle hoofdaannemers, zoals eiseres, voldoende hebben aan een gemiddelde trajectprijs van 
        € 36.000,00 bestrijdt eiseres. Voorts stelt eiseres dat die trajectprijs niet is gebaseerd op de werkelijke cijfers. Verweerder laat echter nader onderzoek achterwege.
        
           Bij besluit van 15 juni 2010, dat formele rechtskracht heeft, is besloten dat in 2012 zou worden bezien of het systeem van trajectfinanciering zou worden voortgezet en is een evaluatietraject in het vooruitzicht gesteld. Dit besluit wordt volgens eiseres ten onrechte niet uitgevoerd. Zou dit wel geschieden dan zou eiseres naar een uniform provinciaal tarief toe kunnen groeien. In 2011 en 2012 is voorts een verevening in het vooruitzicht gesteld van afwijkende zorgkosten. Uit het besluit van 15 juni 2010 vloeit voort dat verweerder met eiseres in overleg dient te gaan over de voor eiseres geldende trajectprijs van 2012 in plaats van eigenhandig en voor dat jaar te laat een sturings- en subsidiekader vast te stellen zonder verevening en bijstelling van de trajectprijs.
           Verweerder stelt subsidies niet vast naar de werkelijke uitstroom maar naar de niet gerealiseerde uitstroom die verweerder telkens afrekent voor € 37.000,00 per traject. Eiseres vraagt hierbij aandacht voor de doorwerking die eerdere vaststellingen (2011 en 2012) hebben voor de verlening van subsidies in het opvolgende jaar en terugbetalingsverplichtingen die daaruit voortvloeien. Verweerder baseert zich daarbij op (inkoop)prognoses van Bureau Jeugdzorg Overijssel, die hierbij als adviseur ex artikel 3:49 van de Awb fungeert. In weerwil van de adviezen van het Bureau heeft verweerder in 2012 5% meer trajecten ingekocht dan in 2011 als gevolg waarvan eiseres met zeer forse terugbetalingsverplichtingen wordt geconfronteerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder geen aandacht geschonken aan de bijgestelde prognoses en de vergewisplicht van artikel 3:49 van de Awb geschonden.
        
        
      
      
        3.2
        
          Risicoverdeling
          Voorts kan eiseres zich niet vinden in de wijze waarop verweerder de risico’s verdeelt. Verweerder heeft de risicoverdeling als bedoeld in artikel 4.11 van het Sturings- en subsidiekader Overijssel 2012 eerst ingevuld bij zijn brief van 13 september 2012. Als reeds driekwart van het jaar is verstreken heeft eiseres niet de mogelijkheid om haar bedrijfsvoering tijdig aan de risicoverdeling aan te passen.
        
        
      
      
        3.3
        
          Efficiencykorting
          Eiseres stelt verder dat de efficiencykorting van 5% in 2012 niet uitsluitend was bedoeld voor het terugdringen van wachtlijsten, maar ook voor het realiseren van bezuinigingen. In de taakstelling wordt dit tot uiting gebracht door een korting toe te passen op het trajecttarief, waardoor eiseres bij een gelijkblijvend budget of subsidie feitelijk minder subsidie krijgt. Omdat eiseres – anders dan verweerder stelt – op 31 december 2012 geen wachtlijst meer had, zou die taakstelling niet meer van toepassing moeten zijn. De inzet van deze taakstelling wijkt daarmee af van het provinciale beleid.
        
        
      
    
    
      4.
      Juridisch kader (voor zover relevant)
      
      
        Artikel 31, eerste en derde lid, van de Wet op de Jeugdzorg
      
    
    
      1.
      Provinciale staten stellen eenmaal in de vier jaar een provinciaal beleidskader jeugdzorg voor de komende vier kalenderjaren vast. Het provinciale beleidskader wordt vóór 1 december van het jaar voorafgaand aan het eerste jaar waarop het betrekking heeft, vastgesteld.
    
    
      3.
      Het provinciale beleidskader bevat de hoofdlijnen van het beleid ten aanzien van de stichting (= een stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt, toevoeging rechtbank) en de jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat alsmede een financieel kader voor dat beleid.
      
      
        Artikel 32, eerste en tweede lid, van de Wet op de Jeugdzorg
      
    
    
      1.
      Gedeputeerde staten stellen jaarlijks vóór 1 december het uitvoeringsprogramma jeugdzorg vast. (…).
    
    
      2.
      Het uitvoeringsprogramma bevat een overzicht van:
      a. de in het aan het jaar van vaststelling voorafgaande kalenderjaar door de stichting en de gesubsidieerde zorgaanbieders geleverde activiteiten en de voor de uitvoering van die activiteiten verstrekte subsidies;
      b. de in het jaar van vaststelling, met inachtneming van het provinciale beleidskader, door de stichting en de zorgaanbieders te leveren activiteiten en de voor de uitvoering daarvan verleende subsidies;
      c. de in het kalenderjaar volgend op het jaar van vaststelling, met inachtneming van het provinciale beleidskader, door de stichting en de zorgaanbieders te leveren activiteiten en de voor de uitvoering daarvan beschikbare subsidies.
      
      
        Artikel 41, tweede lid, van de Wet op de Jeugdzorg
      
    
    
      2.
      Gedeputeerde staten verstrekken aan zorgaanbieders subsidie ten behoeve van de uitvoering van die jeugdzorg en het verwerken van gegevens als bedoeld in de artikelen 43 en 44. Gedeputeerde staten kunnen aan een zorgaanbieders subsidie verstrekken ten behoeve van experimenten.
      
      
        Ingevolge de hiervoor aangehaalde bepalingen zijn door Provinciale alsmede Gedeputeerde Staten van Overijssel de volgende beleidskaders vastgesteld:
      
      
        
          het meerjaren beleidsprogramma jeugd, genaamd “Nieuwe bezems”, met een looptijd tot en met 2011;
        
        
          het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2009-2011;
        
        
          het Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg Overijssel 2012;
        
        
          Nieuwe bezems sturings- en subsidiekader Overijssel 2012.
        
      
      
    
    
      5.
      Beoordeling
      
      
        5.1
        De rechtbank concludeert op grond van de hiervoor onder 3.1 tot en met 3.3 weergegeven grieven dat eiseres zich zowel met de verlening als met de vaststelling van de subsidie over 2012 niet kan verenigen. De rechtbank overweegt in de eerste plaats, dat in het onderhavige beroep uitsluitend ter toetsing voorligt het besluit waarbij verweerder de aan eiseres voor het jaar 2012 verleende subsidie heeft gehandhaafd. Daar waar de grieven van eiseres zien op de vraag of de subsidie over 2012 rechtmatig is of zal worden vastgesteld zal de rechtbank deze dan ook buiten beoordeling laten. Voorts concludeert de rechtbank uit die grieven dat eiseres zich met name niet kan verenigen met de wijze waarop verweerder uitvoering geeft aan zijn in het kader van de jeugdzorg ontwikkelde beleid en de effecten daarvan op de door eiseres als hoofdaannemer te leveren diensten voor haar cliënten.
        
      
      
        5.2
        Eind 2007 hebben Provinciale Staten van Overijssel ingevolge de hiervoor aangehaalde bepalingen het meerjaren beleidsprogramma jeugd vastgesteld, genaamd “Nieuwe bezems”, met een looptijd tot en met 2011, als nader ingevuld in het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2009-2011 van december 2008. Met het programma “Nieuwe bezems” beoogt verweerder:
        
          de groeiende instroom van cliënten in de geïndiceerde jeugdzorg terug te dringen, 
        - verstoppingen in het systeem weg te halen en de doorstroom te versnellen, 
        - de uitstroom te verbeteren en te voorkomen dat cliënten weer terugvallen.
        
        
          In november 2011 is daarnaast het Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg Overijssel 2012 vastgesteld, waarin verweerders inzet op het terrein van de jeugdzorg is beschreven aan de hand van de kaders: instroom, doorstroom en uitstroom van cliënten. 
        
        
        
          Binnen deze beleidskaders hanteert verweerder de volgende uitgangspunten:
        
        
          
            provincie en de Stichting Bureau Jeugdzorg Overijssel (verder: BJO) richten zich op het “wat”, aanbieders van jeugdzorg op het “hoe”;
          
          
            ruimte voor ondernemerschap en professionaliteit;
          
          
            aanbieders worden afgerekend op het behalen van de einddoelen van een cliënt-zorgtraject;
          
          
            een uniforme trajectprijs.
          
        
        
        
          Verweerder heeft dit beleid vertaald naar een sturingsmodel met maximale sturing op doorstroom en beheersbaarheid en daartoe op 28 maart 2012 het “Nieuwe bezems sturings- en subsidiekader Overijssel 2012” vastgesteld.
        
        
        
          Op grond van dit sturingsmodel verleent verweerder subsidie aan de regionale hoofdaannemers op basis waarvan tegen een uniform vastgesteld trajecttarief een aantal cliënt-zorgtrajecten ingekocht kunnen worden. Dat aantal stoelt op het inkoopadvies van BJO en de eigen raming (geschatte inkoop) van verweerder.
        
        
        
          Voor 2012 verleent verweerder op grond van het sturingsmodel voor in 2012 uitgestroomde cliënten, onder verrekening van voorfinanciering (voor cliënten die in 2011 zijn ingestroomd maar niet zijn uitgestroomd), als volgt subsidie:
        
        
          
            50% van het trajecttarief als zij op 1 januari 2011 al in zorg waren;
          
          
            100% van het trajecttarief als zij na 1 januari 2011 zijn ingestroomd.
          
        
        Voor cliënten die in 2012 instromen en na 2012 uitstromen (“onderhanden werk”) verleent verweerder 50% van het trajecttarief. De overige 50% wordt afgerekend in het jaar van de feitelijke uitstroom.
        
        
          Het trajecttarief is het tarief dat de hoofdaannemer ontvangt bij inkoop en afrekening voor een afgesloten cliënt-zorgtraject. De provincie stelt daarvoor jaarlijks het tarief vast. Voor 2012 is dit trajecttarief vastgesteld op € 36.000,00. Tussentijdse aanpassing daarvan is mogelijk als significante landelijke ontwikkelingen daartoe aanleiding geven. Op dit tarief vindt ingevolge het sturingsmodel geen nacalculatie plaats. 
        
        
        
          De subsidievaststelling vindt aan de hand van hetzelfde trajecttarief plaats op basis van de vastgestelde uitstroom aan het eind van het subsidiejaar (werkelijke uitstroom). Bij de vaststelling van de werkelijke uitstroom worden alle afgeronde trajecten geteld (zowel volledig als half tarief). Bij onderproductie vordert verweerder het aantal te weinig gerealiseerde trajecten naar de vastgestelde uniforme trajectprijs terug. Bij overproductie kan de subsidie, mits vooraf bij verweerder gemeld, worden bijgesteld.
          
            Omdat het trajecttarief en de aantallen cliënt-zorgtrajecten in 2012 enerzijds zijn gebaseerd op historische cijfers maar anderzijds op enkele aannames, heeft verweerder daaruit voortvloeiende financiële risico’s zo verdeeld dat 
        
        
          
            een kwantitatieve daling van de vraag naar jeugdzorg, en 
          
          
            een grotere toename in de vraag dan geraamd in de vorm van extra inkoop of het bestaan van wachtlijsten,
          
        
        door de provincie wordt gedragen. Het risico van minder of meer kosten dan het cliënt-zorgtrajecttarief komt in het kader van de financiële bestedingsvrijheid van de aanbieder van de jeugdzorg ten gunste respectievelijk ten laste van de hoofdaannemer.
        
        
          De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de in dit beleid gehanteerde uitgangspunten en het daarop gebaseerde sturingsmodel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. 
        
        
      
      
        5.3
        Vervolgens dient te worden getoetst of verweerder in het concrete geval van eiseres al dan niet een juiste toepassing heeft gegeven aan dat beleid dan wel of sprake is gebleken van zodanige omstandigheden dat verweerder ten aanzien van eiseres van zijn beleid had moeten afwijken. Daartoe oordeelt de rechtbank als volgt.
        
        
          De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog, dat verweerder bij de feitelijke uitvoering van zijn beleid ten aanzien van eiseres is uitgegaan van een trajecttarief dat onvoldoende is om de zorgtrajecten voor haar cliënten te kunnen bekostigen. De rechtbank oordeelt daartoe in de eerste plaats dat de stelling van eiseres dat verweerder niet heeft onderzocht of het trajecttarief nog dekkend is, niet juist is. Onweersproken is dat verweerder in 2012 en 2013 een drietal onderzoeken (door Bijleveld, Van Montfoort en Baecke) heeft doen verrichten naar de vraag of voor wijziging van het geldende beleid, het sturingsmodel en het trajecttarief aanleiding bestaat. Uit die onderzoeken is gebleken dat eiseres met het voor 2012 vastgestelde trajecttarief, dat feitelijk inclusief de ophoging van de aan het eind van het jaar te verrekenen OVA-correctie € 37.000,00 bedraagt, uit zou moeten kunnen komen. Bij dit laatste laat de rechtbank tevens wegen, dat aan verweerders redelijk te achten beleid inherent is dat eiseres als professioneel ondernemer door prioritering, volgordelijkheid en duur van de zorg, alsmede de bevoegdheid om onderaannemers in te schakelen, zelf geacht wordt om de zorg binnen de grenzen van het trajecttarief aan te bieden en dat eiseres in die hoedanigheid ook reeds vanaf 2007 betrokken is geweest bij de totstandkoming van het trajecttarief. De rechtbank is daarbij voorts niet gebleken dat verweerder bij de verlening van de subsidie niet één uniform trajecttarief hanteert.
        
        
        
          Hieruit volgt tevens dat aan de stelling van eiseres, dat verweerder de wijze waarop de risico’s in het sturingsmodel worden verdeeld eerst in september 2012 heeft ingevuld en eiseres niet in staat is om haar bedrijfsvoering daar op aan te passen, geen gewicht toekomt. Die risicoverdeling was immers in 2011 niet anders en bovendien was het sturingsmodel ook reeds eerder dan september 2012 al bij eiseres bekend. Dat die risicoverdeling eiseres als zodanig in haar bedrijfsvoering niet heeft gehinderd blijkt voorts uit het feit dat de Inspectie op de jeugdzorg geen signalen aan verweerder heeft afgegeven dat de kwaliteit van de door eiseres geleverde zorg onvoldoende is geweest in 2012.
        
        
        
          Tussen partijen is voorts niet in geschil, dat verweerder met de door hem in 2012 op het trajecttarief toegepaste efficiencykorting van 5% een bezuinigingsmaatregel heeft beoogd. Verweerder hanteert die korting als uitvloeisel uit het Hoofdlijnenakkoord 2011-2015 zoals dat in april 2011 in de coalitie van CDA, VVD, Christen Unie en SGP tot stand is gekomen en in het Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg Overijssel 2012 is verwerkt. Dit akkoord kenmerkt zich daarin, dat ter dekking van een structureel tekort in de begroting niet-kerntaken van de provincie worden afgestoten en dat op kerntaken met grote opgaven – zoals jeugdzorg – uit oogpunt van efficiency 5% dient te worden gekort. In navolging hiervan past verweerder weliswaar op het trajecttarief een korting van 5% toe maar wordt in afwijking van het inkoopadvies van BJO 5% meer ingekocht, zodat de verleende subsidie op hetzelfde niveau blijft. Voor eiseres als hoofdaannemer heeft verweerder in lijn daarmee een hoger aantal trajecten (in casu 900) ingekocht. Verweerder heeft eiseres daarbij de mogelijkheid gegeven om dit aantal bij te stellen naar een realistischer lager aantal (van 850) gepaard gaande met een lagere subsidievaststelling. Die mogelijkheid heeft eiseres echter verworpen. 
          Uit het hoofdlijnenakkoord volgt voorts niet dat verweerder aan de toepassing van de efficiencykorting een taakstelling dient te verbinden noch dat die korting vervalt als aan die taakstelling is voldaan. Het toepassen van die korting op de aan eiseres verleende subsidie kan verweerder derhalve niet worden tegengeworpen.
        
        
        
          Hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd leidt de rechtbank dan ook niet tot de conclusie dat verweerder in het concrete geval van eiseres een onjuiste toepassing heeft gegeven aan dat beleid, noch dat sprake is van zodanige omstandigheden dat verweerder ten aanzien van eiseres van zijn beleid had moeten afwijken.
        
        
      
    
    
      6.
      Conclusie
      
      
        Nu ook overigens niet is gebleken dat het bestreden besluit in strijd is te achten met enig wettelijk voorschrift wordt het besluit in rechte in stand gelaten. 
      
      
      
        Het beroep wordt daarom ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzitter, mr. J.W.M. Bunt en 
      mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, rechters, en door de voorzitter en R.K. Witteveen als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      
        Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
      
      
        U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op 
        www.raadvanstate.nl
         voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep.