ECLI:NL:RBOVE:2023:2704, Rechtbank Overijssel, 13-07-2023, AK_22_411
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vier gerealiseerde appartementen te verwijderen en verwijderd te houden; beroepsgronden slagen niet; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/411 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R.N. Sahebdien),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede 
    (gemachtigden: A.C.J. Mahler en A.H. Oude Middendorp).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      
        In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan hem opgelegde last onder dwangsom. 
        Verweerder heeft met een besluit van 22 april 2021 eiser onder oplegging van een dwangsom gelast om vier in zijn pand aan de [straat] [nummer 1] en [nummer 2] te Glanerbrug gerealiseerde appartementen te verwijderen en verwijderd te houden (het dwangsombesluit). 
      
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft tegen dit dwangsombesluit een bezwaarschrift ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      Met een besluit van 20 januari 2022 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is verweerder bij het dwangsombesluit gebleven. 
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      2.1.
      Het beroep van eiser richt zich tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank zal beoordelen of de last onder dwangsom in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd was om aan eiser de last onder dwangsom op te leggen omdat op het perceel sprake was van overtreding van bepalingen van twee geldende bestemmingsplannen en van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder heeft ook in redelijkheid kunnen besluiten om van die bevoegdheid gebruik te maken. 
      
    
    
      2.4.
      Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.5.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          De feiten
        
      
      
    
    
      3.1.
      
        Eiser is sinds 2018 eigenaar van een perceel aan de [straat] [nummer 1] en [nummer 2] 
        te Glanerbrug, kadastraal bekend als perceel [plaats] , sectie [letter] , perceelnummer [nummer 3] (het perceel). Op het perceel staat een woon-winkelpand. In het verleden werd de begane grond van het pand deels bewoond. Eiser heeft in het pand vier appartementen gerealiseerd.
      
      
    
    
      3.2.
      Met een besluit van 19 september 2018 zijn voor het pand als (deels nieuwe) huisnummers vastgesteld: [straat] [nummer 1] (bestaand), [nummer 4] (nieuw), [nummer 2] (bestaand) en [nummer 5] (nieuw). 
      
    
    
      3.3.
      Ten aanzien van het perceel is van kracht het bestemmingsplan ‘Glanerbrug 2010’, dat op 18 februari 2012 in werking is getreden. Het perceel heeft op grond van dit bestemmingsplan de enkelbestemming ‘Centrum’.
      
      
        3.3.1.
        Daarnaast is ten aanzien van het perceel van kracht het bestemmingsplan ‘Kwalitatief sturen op appartementen’ (het bestemmingsplan KSOA), in werking getreden op 13 december 2019. Op grond van dit bestemmingsplan geldt voor het perceel de gebiedsaanduiding ‘wetgevingszone - afwijkingsgebied 2’.
        
      
      
        3.3.2.
        Aan het bestemmingsplan KSOA ging vooraf het voorbereidingsbesluit KSOA. Volgens het voorbereidingsbesluit is het verboden om bestaande gebouwen bouwkundig te splitsen in meerdere zelfstandige woningen of wooneenheden. 
        
      
    
    
      3.4.
      
        Op 4 maart 2020 vond op het perceel een handhavingscontrole plaats. Bij slechts één van de appartementen werd opengedaan. Tijdens de controle is vastgesteld dat in het appartement geen sprake was van rookmelders en brandblussers. Ook werd duidelijk dat in het pand nog drie appartementen waren gerealiseerd. 
        Voor de bouw van de appartementen in het pand was geen vergunning aangevraagd. 
        Vastgesteld werd dat sprake was van overtreding van artikel 5.2.1, eerste lid, van de planregels van het bestemmingsplan KSOA. 
      
      
    
    
      3.5.
      Verweerder heeft aan eiser op 24 maart 2020 een ‘vooraanschrijving [straat] [nummer 2] en [straat] [nummer 5] ’ doen toekomen met de mededeling dat met de bouw van de appartementen sprake was van overtreding van regelgeving in het bestemmingsplan KSOA en van het Bouwbesluit 2012 - wegens de afwezigheid van rookmelders, brandblussers en brandscheidingen - en daarmee van overtreding van de Wabo. 
      
    
    
      3.6.
      Op 8 maart 2021 heeft een hercontrole plaatsgevonden. De vier appartementen bleken niet te zijn verwijderd en ze werden bewoond. 
      
    
    
      3.7.
      
        Verweerder heeft met het dwangsombesluit van 22 april 2021 aan eiser de volgende last opgelegd: 
        ‘Wij gelasten u om de zonder een omgevingsvergunning gerealiseerde vier appartementen aan de [straat] [nummer 6] , [nummer 4] , 1169B, [nummer 5] te Enschede (kadastrale perceel: gemeente [plaats] , sectie [letter] , perceelnummer [nummer 8] ) te verwijderen en verwijderd te houden, zodat de overtredingen van artikel 2.1 lid 1 onder a en c Wabo zijn opgeheven. Er moet sprake zijn van één woongeheel.’ 
      
      
      
        3.7.1.
        
          Aan de last is een dwangsom verbonden van € 15.000,00 voor de eerste keer, 
          € 20.000,00 voor de tweede keer en € 25.000,00 voor de derde keer dat een overtreding 
          zal worden geconstateerd. De maximale dwangsom is € 60.000,00. Volgens het besluit 
          zal niet meer dan één dwangsom per maand worden verbeurd. 
        
        
        
          
            Is sprake van één of meer overtreding(en) op grond waarvan verweerder bevoegd is om handhavend op te treden? 
          
        
        
      
    
    
      4.1.
      
        Volgens eiser is het dwangsombesluit onduidelijk ten aanzien van de vraag of sprake is van een overtreding en, zo ja, van welke. 
        Daartoe is aangevoerd dat verweerder met het bestreden besluit het advies van de Commissie Bezwaarschriften van 16 december 2021 waarin staat dat eiser handelt in strijd met artikel 4.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan KSOA, heeft overgenomen terwijl deze planregels geen artikel 4.2.1. kennen. Het bestreden besluit is daarom volgens eiser niet deugdelijk gemotiveerd. 
        Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat, waar het gaat om één of meer appartementen op 
        de bovenverdieping, geen sprake hoeft te zijn van strijd met het bestemmingsplan KSOA, omdat volgens het wél bestaande artikel 5.2.1 appartementen op de bovenverdieping zijn toegestaan wanneer aan bepaalde eisen wordt voldaan. Volgens eiser is hij na het verrichten van enkele aanpassingen niet (meer) in overtreding.
      
      
    
    
      4.2.
      Volgens verweerder is duidelijk dat eiser in overtreding is. Er kan geen misverstand over bestaan, aldus verweerder, dat de Commissie Bezwaarschriften met haar vermelding van artikel 4.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan KSOA eigenlijk artikel 5.2.1 voor ogen had. Dit artikel staat ook in het dwangsombesluit. Hieruit volgt– dat sprake is van een kennelijke fout. Volgens verweerder staat vast dat eiser handelt in strijd met twee bestemmingsplannen (het bestemmingsplan Glanerbrug 2010 en het bestemmingsplan KSOA) en daarmee ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank overweegt als volgt.  
      
    
    
      4.4.
      Onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie, inhoudende een last tot het geheel of gedeeltelijk herstel van een overtreding en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. 
      
    
    
      4.5.
      Niet in geschil is dat eiser in het pand aan de Gronausestraat [nummer 1] – [nummer 2] zonder omgevingsvergunning vier appartementen heeft gerealiseerd. 
      
        4.5.1.
        
          Verweerder heeft het bestreden besluit onderbouwd met het advies van de Commissie Bezwaarschriften. Dit advies is aan het bestreden besluit gehecht en maakt 
          daar deel van uit. In dit advies staat dat bestemmingsplan KSOA op 13 december 2019 
          in werking is getreden en dat op grond van artikel 4.2.1 van de planregels van dit bestemmingsplan het realiseren van appartementen in eisers pand niet is toegestaan. 
        
        
      
      
        4.5.2.
        De rechtbank stelt met eiser vast dat het bestemmingsplan KSOA geen artikel 4.2.1 kent. De planregels van dit bestemmingsplan kennen wél een artikel 5.2.1 met als titel ‘Bouw- en gebruiksverbod’, waarin is bepaald in welke gevallen het realiseren van appartementen en/of woongebouwen op percelen met de aanduiding ‘wetgevingszone – afwijkingsgebied 2’ is toegestaan. 
        
      
      
        4.5.3.
        Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan aan een in een besluit van een bestuursorgaan voorkomende schrijffout voorbij worden gegaan wanneer sprake is van een kennelijke fout die zich leent voor eenvoudig herstel.
        
      
      
        4.5.4.
        
          De rechtbank is met verweerder van oordeel dat, gelet op de omstandigheid dat 
          in de last onder dwangsom zélf artikel 5.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan KSOA is genoemd en gelet op het onderwerp van deze planregel, er geen twijfel over kan bestaan dat de Commissie Bezwaarschriften in haar advies artikel 5.2.1 voor ogen heeft gehad. Hieruit volgt dat sprake is van een kennelijke verschrijving die zich leent voor eenvoudig herstel. 
        
        
      
    
    
      4.6.
      Ten aanzien van de vraag of, met inachtneming van het voorgaande, in het dwangsombesluit voldoende duidelijk is beschreven om welke overtredingen het gaat, overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
        4.6.1.
        In artikel 5.2.1 staat, voor zover relevant, dat ter plaatse van de aanduiding ‘wetgevingszone - afwijkingsgebied 2’ het realiseren van appartementen en/of woongebouwen alleen is toegestaan wanneer wordt voldaan aan de volgende criteria: 
        a. het betreft wonen boven winkels en/of andere commerciële ruimten dan wel boven culturele, maatschappelijke of recreatieve voorzieningen in het kernwinkelgebied Glanerbrug, aan de straatwand aan de Hengelosestraat grenzend aan de Westerstraat, aan de Singels of aan één of meer van de hierna genoemde invalswegen/radialen in het gebied binnen de Singels: Emmastraat, Lipperkerkstraat, Oldenzaalsestraat, Deurningerstraat, Haaksbergerstraat en Kuipersdijk, mits daarbij aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:  
        
          
            het betreft appartementen met een eigen voordeur op de begane grond aan openbaar toegankelijk gebied;
          
          
            maximaal 1 voordeur per gevelzijde van de begane grond van een gebouw;
          
          
            de ruimtelijke uitstraling van de begane grond van de betreffende gevels wordt gerespecteerd; 
          
          
            het realiseren van appartementen op de begane grond is niet toegestaan ter plaatse van de geldende bestemmingen ‘Gemengd’ (al dan niet met bijbehorend volgnummer) en ‘Centrum’.
          
        
        
           het betreft appartementen die voldoen aan de kwalitatieve criteria voor middenhuur woningen op basis van het landelijke woningwaarderingsstelsel voor huurwoningen;
           het minimum gebruiksoppervlak bedraagt 75 m2;
           (..) 
        
        
      
      
        4.6.2.
        
          Ten aanzien van de reikwijdte van het bestemmingsplan KSOA is in artikel 3 bepaald dat de regels gelden in aanvulling op dan wel in afwijking van de begripsbepalingen, de wijze van meten en de bouw- en gebruiksregels van reeds geldende bestemmingplannen voor het realiseren van appartementen op gronden waar volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan wonen is toegestaan. 
          Ten aanzien van het perceel is, zoals hiervoor is weergegeven, sinds 18 februari 2012 het bestemmingsplan ‘Glanerbrug 2010’ van kracht.
        
        
      
    
    
      4.7.
      
        Uit het voorgaande volgt dat het realiseren van één of meer appartementen in het bewuste pand alleen is toegestaan boven de ruimten op de begane grond die zijn bestemd 
        of worden gebruikt voor winkels of andere commerciële functies dan wel voor culturele, maatschappelijke of recreatieve voorzieningen. Daarbij moet dan bovendien aan nadere eisen zijn voldaan. 
      
      
      
        4.7.1.
        
          Bij de last onder dwangsom is als bijlage gevoegd een plattegrond, met daarop weergegeven de ligging van de appartementen. 
          Uit deze plattegrond, in combinatie met de last, blijkt dat drie van de vier appartementen op de begane grond zijn gerealiseerd (op de plattegrond genummerd als: [nummer 4] , [nummer 6] en [nummer 5] ). Eiser heeft gelet hierop artikel 5.2.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan KSOA overtreden. 
          Eén van de appartementen is op de bovenverdieping, boven een winkel, gerealiseerd (genummerd [nummer 7] ). Dit appartement beschikt niet over een voordeur op de begane grond aan openbaar toegankelijk gebied en voldoet bovendien niet aan de vereiste minimale oppervlakte. Daarom is ook dit appartement in strijd met artikel 5.2.1, onder a, sub 1, en artikel 5.2.1, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan KSOA. 
        
        
      
    
    
      4.8.
      
        Gelet op het voorgaande zijn, zoals in het dwangsombesluit staat, alle vier appartementen in strijd met artikel 5.2.1 van het bestemmingsplan KSOA gerealiseerd. 
        Niet één van die appartementen voldoet aan de hierin vastgelegde (cumulatieve) voorwaarden. Nu eiser de vier appartementen heeft gebouwd of laten bouwen in strijd met de planregels en zonder te beschikken over een omgevingsvergunning, is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. 
      
      
    
    
      4.9.
      Bovendien is sprake van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, het verbod om een bouwwerk of deel daarvan, gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand te laten. Eiser heeft de appartementen, ondanks de vooraanschrijving, immers niet verwijderd of laten verwijderen.  
      
    
    
      4.10.
      
        De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat verweerder met voldoende duidelijkheid heeft aangegeven op de overtreding van welke bepalingen de last is gebaseerd. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eiser deze bepalingen inderdaad heeft overtreden. 
        Daarom is verweerder bevoegd om tegen eiser handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom. 
      
      
    
    
      4.11.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel 
        
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens eiser handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel door in zijn geval handhavend op te treden tegen de bewoning van appartementen op de begane grond, terwijl dit wel wordt toegestaan aan eigenaren van andere percelen waarvoor hetzelfde bestemmingsplan geldt. 
      
    
    
      5.2.
      Volgens verweerder is niet gebleken dat sprake is van gelijke gevallen waarbij niet handhavend wordt opgetreden.  
      
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank overweegt als volgt. 
        Eiser heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet nader toegelicht en niet geconcretiseerd. Daarom is niet gebleken dat sprake is van een rechtens gelijk geval. 
      
      
    
    
      5.4.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Zicht op legalisatie / het vertrouwensbeginsel.
        
      
      
    
    
      6.1.
      
        Volgens eiser heeft verweerder ten onrechte niet onderkend dat de aanwezigheid van appartementen op de bovenverdieping van zijn pand, na enkele aanpassingen, mogelijk moet zijn.  
        Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat verweerder met het huisnummerbesluit van 19 september 2018 in feite blijk heeft gegeven van planologische toestemming voor splitsing van het pand in appartementen. Het bestreden besluit is daarom niet goed gemotiveerd. 
      
      
    
    
      6.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat voldoende duidelijk is dat legalisatie van de appartementen niet aan de orde is. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
        6.3.1.
        In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen.
        
      
      
        6.3.2.
        
          Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning 
          voor het afwijken van het bestemmingsplan is vereist dat ten tijde van de besluitvorming 
          ten minste al een begin is gemaakt met de procedure voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Dat is niet mogelijk zonder aanvraag. Daarnaast geldt dat het enkele feit dat een college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
        
        
      
      
        6.3.3.
        Eiser heeft een omgevingsvergunning aangevraagd, maar verweerder heeft de aanvraag met een besluit van 27 oktober 2020 buiten behandeling gesteld, omdat eiser niet de benodigde gegevens heeft aangeleverd. Eiser heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt. Daarom is dit besluit onherroepelijk en staat het in rechte vast. Eiser heeft hierna geen nieuwe aanvraag ingediend. Hieruit volgt dat geen begin is gemaakt met de procedure voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. 
        
        
          Bovendien heeft verweerder aangegeven dat hij niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen ter legalisatie van de geconstateerde overtredingen. Bij oplegging van de last onder dwangsom heeft verweerder eiser medegedeeld dat legalisatie niet mogelijk is omdat, verkort weergegeven, de toevoeging van kleine appartementen in het sociale huursegment beleidsmatig ongewenst wordt geacht, onder meer met het oog op het belang van een goed woon- en leefklimaat en een gebrek aan voldoende parkeermogelijkheden.
          In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door verweerder ingenomen standpunt onjuist is.
        
        
      
      
        6.3.4.
        Ten aanzien van de beroepsgrond dat verweerder met het huisnummerbesluit bij eiser verwachtingen heeft gewekt overweegt de rechtbank als volgt. 
        
        
          Voor het perceel geldt behalve het bestemmingsplan KSOA nog het bestemmingsplan Glanerbrug 2010. Volgens dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘Centrum’. Op grond van artikel 8.1, sub a, onder 6, van de planregels zijn de voor ‘Centrum’ aangewezen gronden bestemd voor: Wonen, al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis, met dien verstande dat deze functie (de rechtbank begrijpt: woonfunctie) uitsluitend is toegestaan op de verdiepingen. Verweerder heeft eiser hierop gewezen in de beroepsfase, bij e-mailbericht van 31 maart 2022. 
        
        
      
      
        6.3.5.
        
          Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het huisnummerbesluit van 19 september 2018 niet is genomen door de afdeling Handhaving en dat dit besluit werd genomen omdat gemeenten in voorkomende gevallen (extra) huisnummers toewijzen met het oog op de bereikbaarheid van inwoners in het kader van eventueel noodzakelijke zorg en/of hulpverlening. Een huisnummerbesluit is dus een wezenlijk ander besluit dan een besluit waarmee planologische toestemming wordt verleend. In dit huisnummerbesluit staat bovendien op pagina 1 dat aan het besluit ‘geen overige rechten kunnen worden ontleend’.
          Dit standpunt van verweerder vindt steun in vaste rechtspraak van de Afdeling. Volgens deze rechtspraak kan het toekennen van (extra) huisnummers bij appartementen niet worden opgevat als planologische toestemming voor de realisatie en bewoning ervan.
        
        
      
    
    
      6.4.
      
        De rechtbank is gelet op het voorgaande met verweerder van oordeel dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. 
        Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
      
      
    
    
      6.5.
      De beroepsgrond faalt.  
      
      
        
          Is de last onder dwangsom voldoende duidelijk omschreven ? 
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiser heeft nog aangevoerd dat de last onder dwangsom onduidelijk is en dat niet duidelijk is op welke wijze hij daaraan kan voldoen.  
      
      
        Daartoe heeft eiser aangevoerd dat in het controlerapport van 4 maart 2020 en 
        (de bijlage bij) het dwangsombesluit onjuiste huisnummers zijn gebruikt ( [straat] [nummer 6] [nummer 4] , [nummer 7] en [nummer 5] ). Het besluit is hierdoor onduidelijk. 
        Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet voldoende zorgvuldig voorbereid. Om dezelfde reden is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
      
      
        Eiser vindt de last verder onbegrijpelijk omdat hij - volgens de lastgeving - de vier appartementen moet verwijderen en verwijderd moet houden maar er tegelijkertijd voor moet zorgen dat sprake is van één woongeheel. Een e-mailbericht van verweerder van 
        5 april 2022 aan de gemachtigde van eiser, waarin staat dat op het perceel bewoning op de begane grond niet (meer) is toegestaan, maakt het volgens eiser nog verwarrender. 
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. 
      
    
    
      7.3.
      
        Op grond van artikel 5:32a van de Awb omschrijft een last onder dwangsom de 
        te nemen herstelmaatregelen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet de omschrijving van de te nemen maatregelen duidelijk zijn en wel zodanig dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om het verbeuren van de dwangsom te voorkomen.
        Een last onder dwangsom kan in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel wanneer in het besluit niet is geconcretiseerd wat de overtreder moet doen of nalaten om de overtreding te beëindigen.
      
      
    
    
      7.4.
      
        In het dwangsombesluit wordt eiser onder 1 gelast om ‘de zonder een omgevingsvergunning gerealiseerde vier appartementen aan de [straat] “ [nummer 6] ”, [nummer 4] , “ [nummer 7] ”, [nummer 5] te Enschede (…) te verwijderen en verwijderd te houden. (..) Er moet sprake zijn van één woongeheel.’ 
        Verder staat in de last: “Let op: Op de plattegrond die u heeft aangeleverd bij het vooroverleg (kenmerk V-2020-3600) staan de huisnummers [nummer 6] , [nummer 4] , [nummer 5] en [nummer 7] ingetekend en als (gerealiseerde) appartementen aangegeven. Wij houden uw plattegrond voor de leesbaarheid van dit besluit aan met daarbij de opmerking dat de huisnummers [nummer 6] en [nummer 7] niet bestaan (volgens het BAG). Wij kennen met dit besluit ook niet deze huisnummers toe. Het besluit gaat dus over de vier appartementen gerealiseerd op het kadastrale perceel gemeente [plaats] , sectie [letter] , perceelnummer [nummer 3] . Bij dit besluit is een bijlage met een plattegrond van de situatie bijgevoegd.”
        Een waarschuwing met dezelfde strekking staat ook in het dwangsombesluit op pagina 5 onderaan. 
      
      
      
        7.4.1.
        Bij het dwangsombesluit is als bijlage gevoegd een plattegrond met daarop ingetekend de vier appartementen met huisnummers overeenkomstig de nummers zoals vermeld op een van de kant van eiser aangeleverde plattegrond ( [nummer 4] , [nummer 6] , [nummer 5] en [nummer 7] ).
        
      
    
    
      7.5.
      De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het feit dat in het dwangsombesluit voor de duidelijkheid nummers zijn gebruikt zoals aangeleverd door eiser dan wel zijn vertegenwoordiger of contactpersoon alsook gelet op de in het dwangsombesluit opgenomen waarschuwingen, voldoende duidelijk is op welke appartementen/ruimten de last betrekking heeft. 
      
    
    
      7.6.
      Ten aanzien van de stelling dat de last om overige redenen ook onbegrijpelijk is overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
        7.6.1.
        
          Uit een in het dwangsombesluit opgenomen toelichting (onder het kopje ‘Legalisatie’) blijkt dat verweerder de toevoeging van kleine appartementen in het sociale huursegment in het centrum beleidsmatig onwenselijk acht met het oog op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat en te weinig parkeergelegenheid. 
          Verweerder heeft de gemachtigde bij e-mailbericht van 31 maart 2022 gewezen op artikel 8.1 (‘Bestemmingsomschrijving’) van de planvoorschriften van het bestemmingsplan Glanerbrug 2010. In artikel 8 staan de regels die gelden voor gronden met de bestemming ‘Centrum’. In artikel 8.1, sub a, onder 6, staat op welke wijze het pand mag worden bewoond. Uit deze planregels volgt dat het perceel sinds 2011 als bestemming heeft: detailhandel, dienstverlening, horeca, maatschappelijke voorzieningen, bedrijfsactiviteiten en bij deze doeleinden behorende bouwwerken of voorzieningen en dat daarbij een woonfunctie, al dan niet in combinatie met beroep of bedrijf aan huis, uitsluitend op de verdieping is toegestaan.
          Verweerder herhaalt dat voor de bouw van appartementen bovendien moet worden voldaan aan de voorwaarden van het bestemmingsplan KSOA. 
        
        
      
    
    
      7.7.
      De rechtbank is, het voorgaande in aanmerking genomen, van oordeel dat verweerder voldoende duidelijk en concreet heeft omschreven op welke wijze eiser de overtredingen ongedaan kan maken. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake.
      
    
    
      7.8.
      De beroepsgronden slagen niet. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 	
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): 
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        (..) 
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    (..) 
    
  
  
    Bestemmingsplan Glanerbrug 2010. 
    
    
      Artikel 8.1 Bestemmingsomschrijving. 
    
    a. De voor “Centrum” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
      
        detailhandel;
      
      
        dienstverlening;
      
      
        horeca, met dien verstande dat deze functie uitsluitend is toegestaan op de begane grond en beperkt is tot horecabedrijven die zijn genoemd in categorie A van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten bij functiemenging (bijlage 2);
      
      
        maatschappelijke voorzieningen, met dien verstande dat deze functie is beperkt tot maatschappelijke voorzieningen die zijn genoemd in categorie A van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten bij functiemenging (bijlage 2);
      
      
        bedrijven, met dien verstande dat deze functie uitsluitend is toegestaan op de begane grond en beperkt is tot bedrijven die zijn genoemd in categorie A van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten bij functiemenging, (bijlage 2);
      
      
        
          het wonen, al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis, met dien verstande dat deze functie uitsluitend is toegestaan op de verdiepingen;
        
      
      
        bij deze doeleinden behorende bouwwerken, terreinen en voorzieningen, zoals bergingen, trappenhuizen, ontsluitingswegen, liftinstallaties, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen en nutsvoorziening.
      
    
    (…)
    
  
  
    Bestemmingsplan Kwalitatief sturen op appartementen (KSOA). 
    
    
      Artikel 3 Reikwijdte 
    
    
    a. De regels in dit plan gelden in aanvulling op dan wel in afwijking van de begripsbepalingen, de wijze van meten en de bouw- en gebruiksregels van de geldende bestemmingplannen voor het realiseren van appartementen op gronden waar volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan het wonen is toegestaan.
    b. (..) 
    
    
      5.2
      Wetgevingszone - afwijkingsgebied 2. 
      
      
        5.2.1
        Bouw - en gebruiksverbod.  
        
        
          Ter plaatse van de aanduiding ‘wetgevingszone - afwijkingsgebied 2’ is het realiseren van appartementen en/of woongebouwen alleen toegestaan wanneer wordt voldaan aan de hierna genoemde criteria: 
        
        a. het betreft wonen boven winkels en/of andere commerciële ruimten dan wel boven culturele, maatschappelijke of recreatieve voorzieningen in het kernwinkelgebied Glanerbrug, aan de straatwand aan de Hengelosestraat grenzend aan de Westerstraat, aan de Singels of aan één of meer van de hierna genoemde invalswegen / radialen in het gebied binnen de Singels: Emmastraat, Lipperkerkstraat, Oldenzaalsestraat, Deurningerstraat, Haaksbergerstraat en Kuipersdijk, mits daarbij aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
        
          
            het betreft appartementen met een eigen voordeur op de begane grond aan openbaar toegankelijk gebied;
          
          
            maximaal 1 voordeur per gevelzijde van de begane grond van een gebouw;
          
          
            de ruimtelijke uitstraling van de begane grond van de betreffende gevels wordt  gerespecteerd;
          
          
            het realiseren van appartementen op de begane grond is niet toegestaan ter plaatse van de geldende bestemmingen ‘Gemengd’ (al dan niet met bijbehorend volgnummer) en ‘Centrum’. 
          
        
        
           het betreft appartementen die voldoen aan de kwalitatieve criteria voor midden huurwoningen op basis van het landelijke woningwaarderingsstelsel voor huurwoningen;
           het minimum gebruiksoppervlak bedraagt 75 m2;
           er is geen sprake van het realiseren van appartementen in bestaande bebouwing buiten het bouwvlak van het ter plaatse geldende bestemmingsplan;
        
        (..) 
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3233, r.o. 4.1. 
  
  
     Pagina 3 van het dwangsombesluit. 
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 9 mei 2012, r.o. 2.4.2. ECLI:NL:RVS:2012:BW5267 en van 29 januari 2020, r.o. 5.1, ECLI:NL:RVS:2020:297. 
  
  
     Zie de last onder dwangsom, pagina 4, onder ‘Legalisatie’, en pagina 5, onder ‘Belangenafweging’. 
  
  
     E-mailbericht van 31 maart 2022 van E. Velderman aan de gemachtigde van eiser.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, r.o 4.3, ECLI:NL:RVS:2018:469.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, r.o. 9.1, ECLI:NL:RVS:2020:169. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, r.o. 5.2, ECLI:NL:RVS:2021:740.
  
  
     De last onder dwangsom, pagina 1 onderaan.
  
  
     E-mailbericht van 31 maart 2022 van E. Velderman aan de gemachtigde van eiser.