ECLI:NL:RVS:2023:3069, Raad van State, 09-08-2023, 202206405/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2022 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de bij zijn besluit van 24 september 2021 vastgestelde operationele strategie voor de gaswinning uit het Groningen gasveld voor het gasjaar 2021-2022 opnieuw gewijzigd. Bij besluit van 1 april 2022 heeft de staatssecretaris (kort gezegd) het vaststellingsbesluit met toepassing van artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet gewijzigd. Daarbij is de graaddagenformule gewijzigd. De nieuwe graaddagenformule komt erop neer dat er bij een gemiddeld temperatuurverloop in totaal 4,5 miljard Nm3 gas mag worden gewonnen. Bij het besluit van 13 juli 2022 heeft de staatssecretaris het vaststellingsbesluit opnieuw met toepassing van artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet gewijzigd. Het winningsniveau voor het gasjaar 2021-2022 is daarbij vastgesteld op 4,5 miljard Nm3, ongeacht het temperatuurverloop. [appellant] betoogt - zo begrijpt de Afdeling - dat de Afdeling ten onrechte het tweede wijzigingsbesluit niet heeft betrokken in de procedure over het vaststellingsbesluit en het eerste wijzigingsbesluit.

202206405/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juli 2022 heeft de staatssecretaris de bij zijn besluit van 24 september 2021 vastgestelde operationele strategie voor de gaswinning uit het Groningen gasveld voor het gasjaar 2021-2022 opnieuw gewijzigd.
    Bij besluit van 29 september 2022 heeft de staatssecretaris het door onder meer [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2023, waar [appellant] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, vergezeld van dr. M.T.W. Schimmel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wat voorafging aan het besluit op bezwaar
    1.       In het besluit van 24 september 2021 (hierna: het vaststellingsbesluit) heeft de staatssecretaris bepaald dat de NAM de gaswinning uit het Groningenveld voor het gasjaar 2021-2022 uitvoert overeenkomstig het voorstel voor de operationele strategie van de NAM van 19 maart 2021, met inachtneming van paragraaf 4.11 van dit besluit en de in het besluit gestelde regels. In het vaststellingsbesluit is een zogenoemde graaddagenformule opgenomen. Aan de hand daarvan wordt mede op basis van de temperatuur bepaald hoeveel gas er uit het Groningenveld mag worden gewonnen. De graaddagenformule in het vaststellingsbesluit komt erop neer dat als het gasjaar 2021-2022 een gemiddeld temperatuurverloop heeft, er 3,9 miljard Nm3 gas uit het Groningenveld mag worden gewonnen.
    Bij besluit van 1 april 2022 (hierna: het eerste wijzigingsbesluit) heeft de staatssecretaris (kort gezegd) het vaststellingsbesluit met toepassing van artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet gewijzigd. Daarbij is de graaddagenformule gewijzigd. De nieuwe graaddagenformule komt erop neer dat er bij een gemiddeld temperatuurverloop in totaal 4,5 miljard Nm3 gas mag worden gewonnen.
    Bij het besluit van 13 juli 2022 (hierna: het tweede wijzigingsbesluit) heeft de staatssecretaris het vaststellingsbesluit opnieuw met toepassing van artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet gewijzigd. Het winningsniveau voor het gasjaar 2021-2022 is daarbij vastgesteld op 4,5 miljard Nm3, ongeacht het temperatuurverloop.
    2.       Onder meer [appellant] had beroep ingesteld tegen het vaststellingsbesluit. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), had zijn beroep van rechtswege mede betrekking op het eerste wijzigingsbesluit. Ten tijde van de zitting van de Afdeling op 5 juli 2022 over het vaststellingsbesluit en het eerste wijzigingsbesluit was het tweede wijzigingsbesluit aangekondigd door de staatssecretaris, maar nog niet genomen. Op de zitting is toen besproken dat de beroepen die van rechtswege tegen dat tweede wijzigingsbesluit zouden ontstaan niet door de Afdeling zouden worden betrokken bij het geding, omdat dit zou leiden tot vertraging van de uitspraak over het vaststellingsbesluit en het eerste wijzigingsbesluit.
    Bij uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2455, heeft de Afdeling de beroepen van onder meer [appellant] tegen het vaststellingsbesluit en het eerste wijzigingsbesluit ongegrond verklaard. Zoals in de uitspraak is vermeld, heeft de Afdeling het beroep van onder meer [appellant] dat van rechtswege tegen het tweede wijzigingsbesluit is ontstaan, met toepassing van artikel 6:19, vijfde lid van de Awb doorverwezen naar de staatssecretaris, om als bezwaar te worden behandeld.
    Het besluit op bezwaar
    3.       Bij het besluit van 29 september 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar van onder meer [appellant] tegen het tweede wijzigingsbesluit ongegrond verklaard.
    Procesbelang
    4.       Anders dan de staatssecretaris stelt, heeft [appellant] procesbelang bij zijn beroep tegen het besluit op bezwaar. Weliswaar is het tweede wijzigingsbesluit uitgewerkt omdat het gasjaar 2021-2022 is afgelopen, maar het oordeel van de Afdeling over dit besluit kan van belang zijn voor toekomstige besluiten over vaststelling of wijziging van de operationele strategie.
    Bespreking beroepsgronden
    5.       [appellant] betoogt - zo begrijpt de Afdeling - dat de Afdeling ten onrechte het tweede wijzigingsbesluit niet heeft betrokken in de procedure over het vaststellingsbesluit en het eerste wijzigingsbesluit. Volgens hem is dit in strijd met het Verdrag van Aarhus en de grondrechten, in het bijzonder met artikel 6 en artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    5.1.    Deze procedure gaat over het besluit op bezwaar van [appellant] tegen het tweede wijzigingsbesluit. De beslissing van de Afdeling om het beroep tegen het tweede wijzigingsbesluit met toepassing van artikel 6:19, vijfde lid van de Awb te verwijzen naar de staatssecretaris ter behandeling als bezwaar kan in deze procedure niet aan de orde worden gesteld. Deze beslissing van de Afdeling kan bovendien geen reden opleveren om het bestreden besluit te vernietigen, alleen al omdat niet de staatssecretaris maar de Afdeling het beroep heeft doorverwezen.
    Voor zover [appellant] bedoelt dat zijn rechten op toegang tot de rechter en een effectief rechtsmiddel zijn geschonden doordat het onmogelijk was om een rechterlijk oordeel over dit besluit te krijgen voordat het gasjaar 2021-2022 was geëindigd, merkt de Afdeling op dat het hem vrij stond om een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen. Verder heeft de staatssecretaris in dit besluit uitvoerig gemotiveerd waarom het (zo laat in het gasjaar) nodig was om een wijzigingsbesluit te nemen. [appellant] heeft die redenen niet bestreden.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat ten onrechte een milieueffectrapport ontbreekt.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 24 augustus 2022 (onder 43) hoeft voor een besluit tot wijziging van de operationele strategie geen milieueffectrapport te worden gemaakt. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd om hierover in deze zaak anders te oordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] heeft verder beroepsgronden aangevoerd over het instemmingsbesluit voor de gasopslag in Grijpskerk, over omgevingsvergunningen voor gaswinning en over maatwerkvoorschriften die voorzien in een hogere uitstoot van stikstofoxiden dan in de geldende milieu-omgevingsvergunning. Op de zitting voegde hij hieraan toe (zo begrijpt de Afdeling) dat het instemmingsbesluit voor de gasopslag in Grijpskerk gecoördineerd had moeten worden voorbereid met het vaststellingsbesluit en/of het eerste en tweede wijzigingsbesluit.
    7.1.    De Afdeling gaat ervan uit dat [appellant] met zijn betoog over gecoördineerde voorbereiding doelt op de coördinatieregeling in paragraaf 3.5.3 van de Awb. Daargelaten dat de huidige procedure alleen gaat over het tweede wijzigingsbesluit, niet over het vaststellingsbesluit en ook niet over het eerste wijzigingsbesluit, merkt de Afdeling op dat er geen wettelijke verplichting is om een besluit over de vaststelling van de operationele strategie voor het Groningenveld gecoördineerd voor te bereiden met andere besluiten. Het vaststellingsbesluit en het eerste en tweede wijzigingsbesluit zijn immers geen besluiten als bedoeld in artikel 34, zevende lid, onder b, van de Mijnbouwwet. Verder heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat deze besluiten geen zodanige samenhang hebben met het instemmingsbesluit voor gasopslag Grijpskerk, dat het nuttig of wenselijk zou zijn geweest om ze gecoördineerd voor te bereiden. Alleen al daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het tweede wijzigingsbesluit op gebrekkige wijze tot stand is gekomen als gevolg van het ontbreken van gecoördineerde besluitvorming.
    De Afdeling overweegt verder dat het instemmingsbesluit voor de gasopslag Grijpskerk, de omgevingsvergunningen voor gaswinning en de maatwerkvoorschriften geen deel uitmaken van het tweede wijzigingsbesluit. Wat [appellant] inhoudelijk hierover aanvoert kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat het tweede wijzigingsbesluit onrechtmatig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2023
    912