ECLI:NL:CBB:2023:384, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-07-2023, 21/940
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete op grond van de Meststoffenwet, opgelegd aan een vervoerder van dierlijke meststoffen. Verwijt van de vervoerder dat de minister ontlastend bewijsmateriaal heeft achtergehouden, waardoor zij in haar verdediging is geschaad. Het College stelt vast dat is gebleken dat er geen stukken ontbreken en ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in deze zaak heeft gehandeld in strijd met het lex certa-beginsel, het nulla poena-beginsel of de beginselen van equality of arms en een gelijk speelveld. Het College volgt het oordeel van de rechtbank over de overtredingen, zij het dat met betrekking tot een aantal vrachten een uitdrukkelijke overweging van de rechtbank over één van de geconstateerde overtredingen ontbreekt. De uitspraak van de rechtbank is in zoverre onvoldoende duidelijk gemotiveerd. Dat leidt echter niet tot een ander oordeel.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/940
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juli 2023 op het hoger beroep van: 
    
      [naam 1] B.V., te [plaats 1] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 juni 2021, zaaknummer 20/722, in het geding tussen:
    
    
    
      [naam 1]
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 juni 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:3097).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke reactie ingediend.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft een aanvullend stuk ingezonden. 
    
    
    
      De zitting was op 12 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , de gemachtigde van [naam 1] en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. [naam 1] is een transportbedrijf dat dierlijke meststoffen vervoert. De minister heeft [naam 1] boetes opgelegd van – uiteindelijk, na verlaging in bezwaar – in totaal € 5.670,- wegens overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). De minister verwijt [naam 1] dat zij voor het jaar 2017 niet naar waarheid een inzichtelijke administratie heeft bijgehouden van door haar verrichte transporten van dierlijke mest (vrachten). [naam 1] heeft bewust een aantal vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) opgemaakt voor vrachten waarvan zij wist dat die niet zouden plaatsvinden en voor een aantal vrachten ten onrechte geen VDM opgemaakt of het VDM niet naar waarheid ingevuld. [naam 1] heeft de onjuist opgemaakte VDM’s elektronisch verzonden naar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en opgenomen in haar administratie als door haar verricht transport. Zij heeft met betrekking tot vrachten die niet hebben plaatsgevonden de voor voorgenomen export van mest verplichte elektronische mededelingen gedaan aan RVO, maar had die mededelingen moeten intrekken omdat die export niet heeft plaatsgevonden. Zij heeft vermoedelijk storingen in de apparatuur van twee voertuigcombinaties voor Automatische Gegevens Registratie (AGR) en satellietvolgapparatuur (GPS) gemeld om die apparatuur te omzeilen en heeft met betrekking tot meerdere vrachten gefingeerde plaatsen van laden en lossen doorgegeven. Bij twee vrachten die wel hebben plaatsgevonden overeenkomstig het VDM, heeft zij een mengmonster met monsters van niet bestaande vrachten laten analyseren. [naam 1] heeft volgens de minister aldus verschillende bepalingen uit de Msw, het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en/of de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) overtreden. De minister baseert dit standpunt op door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) verricht onderzoek, waarvan een rapport van bevindingen van 8 maart 2018 (rapport) en een aanvullend rapport van bevindingen van 13 juli 2018 is opgemaakt.
    
    
      
        Besluiten
      
    
    
    2. Met het besluit van 12 juni 2019 heeft de minister voor alle overtredingen bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 7.020,-. Hij heeft in overeenstemming met zijn boetebeleid een matiging van 10% toegepast omdat er tussen het opmaken van het rapport en het opleggen van de boete meer dan 26 weken zijn verstreken. Met het besluit op bezwaar van 1 april 2020 heeft de minister een boete laten vervallen, twee feitcodes gewijzigd en de totale boete verlaagd naar € 5.670,-. De minister heeft een proceskostenvergoeding voor bezwaar en een dwangsom voor niet tijdig beslissen toegekend.
    
    
      
        Uitspraak van de rechtbank
      
    
    
    3. Bij uitspraak van 29 juni 2021 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het daartegen door [naam 1] ingestelde beroep gegrond verklaard omdat in het besluit van 1 april 2020 niet duidelijk is vermeld en gemotiveerd dat de minister de feitcode van de overtreding bij vracht 9 heeft gewijzigd van M300 in M303. De rechtbank heeft het besluit vernietigd voor zover dat ziet op feitcode M303, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, de minister veroordeeld in de proceskosten en hem opgedragen het door [naam 1] betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] moet worden gelezen:
    
    
      	“Strijd met lex certa-beginsel en nulla poena-beginsel
      6. Eiseres heeft primair aangevoerd dat de besluitvorming in strijd is met het lex certa-beginsel en het nulla poena-beginsel. Eiseres heeft in dit verband gewezen op de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 en ECLI:NL:CBB:2018:653). In die uitspraken heeft het CBb overwogen dat het hanteren van tolerantie-, zekerheids- of handhavingsmarges in strijd is met artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, al in het voornemen tot boeteoplegging op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de gehanteerde marges. De betrokkene heeft dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd, een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet sluitende boekhouding ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd en/of andere feiten te stellen en aannemelijk te maken, die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat de meststoffenregelgeving is overtreden, aldus het CBb. Eiseres vindt dat in haar geval de minister bewust mogelijk voor eiseres ontlastende gegevens of informatie heeft achterhouden waarover eiseres had dienen te beschikken voordat daadwerkelijk de boete werd opgelegd. Zo heeft de minister niet de verklaringen van of namens [naam 5] BV (overtredingen 2, 4 en 6), maatschap Op [naam 9] Champignonkwekerij (overtreding 3), de heer [naam 3] (overtreding 3), VOF [naam 4] (overtredingen 2 en 4) en Melkgeitenhouderij D’n [naam 8] en [naam 7] en Zn. V.O.F. (overtreding 4) aan eiseres verstrekt. Daarnaast beschikt eiseres niet over gegevens of bescheiden die bij de controle door de NVWA op deze bedrijven zijn aangetroffen of opgevraagd. Eiseres vindt dat zij door de handelwijze van de minister bewust is beperkt in haar (procesrechtelijke) mogelijkheden om de gestelde overtredingen te betwisten. De besluitvorming is daarom volgens eiseres ook in strijd met het beginsel dat sprake moet zijn van een ‘level playing field’ en ‘equality of arms’. Uit de hiervoor genoemde CBb-uitspraken kan worden afgeleid dat al ten tijde van het voornemen tot boeteoplegging alle relevante gegevens openbaar moeten zijn en dat – als dat niet het geval is – dit in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep) niet hersteld kan worden. Dit betekent volgens eiseres dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, het primaire besluit moet worden herroepen en dat de minister geen boete meer kan opleggen voor de overtredingen in deze zaak.
    
    
    
      7. De uitspraken van het CBb waar eiseres naar heeft verwezen, hebben betrekking op een boete wegens schending van de verantwoordingsplicht met betrekking tot de hoeveelheid fosfaat in meststoffen (artikel 14, tweede lid, van de Msw) waarbij bepaalde voor de ondernemer niet kenbare marges werden gehanteerd. Dat is in de zaak van eiseres niet aan de orde. Het gaat hier om de vraag of eiseres vrachten heeft gefingeerd waarbij volgens de minister verschillende administratieve verzuimen zijn geconstateerd. De rechtbank kan eiseres dus niet volgen in haar verwijzing naar die uitspraken. Ook anderszins ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in deze zaak heeft gehandeld in strijd met het lex certa-beginsel, het nulla poena-beginsel of de beginselen van equality of arms en level playing field. De rechtbank ziet in die beginselen geen verplichting voor de minister om zonder meer stukken uit onderzoeken naar andere ondernemers aan het dossier van eiseres toe te voegen. Daar komt nog bij dat de minister in het verweerschrift en tijdens de zitting heeft toegelicht dat er ook nog geen onderzoeken zijn geweest naar die andere ondernemingen. Bij het verweerschrift heeft de minister een aanvullend NVWA-rapport gevoegd (met rapportnummer 110545) waarin het handelen van eiseres zelf nader is onderzocht. De rechtbank kan de minister volgen in die toelichting. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    
      
        Betwisting deel van de overtredingen
        
      
      8. Eiseres heeft subsidiair een aantal van de door de minister vermelde overtredingen betwist. Hierna zal de rechtbank per overtreding uiteenzetten wat eiseres heeft aangevoerd en wat het oordeel van de rechtbank daarover is. De rechtbank zal daarbij dezelfde volgorde aanhouden als eiseres in haar beroepschrift heeft vermeld.
    
    
    
      
        Overtreding 4 (M303: niet naar waarheid opmaken van een VDM door de vervoerder, de leverancier of de afnemer)
      
    
    
    
      9. Eiseres heeft erkend dat voor vrachten 3 tot en met 6 de VDM’s niet naar waarheid zijn ingevuld. Eiseres heeft betwist dat voor de vrachten 7, 10 en 11 de VDM’s niet naar waarheid zijn ingevuld.
    
    
    
      
        Vracht 7
      
    
    
    
      10. Eiseres heeft aangevoerd dat vracht 7 wel heeft plaatsgevonden en dat het VDM voor die vracht naar waarheid is opgemaakt. Er zijn AGR/GPS-gegevens vastgelegd en er zijn laad- en losberichten verzonden voor de 34,92 ton mest die van [naam 5] in [woonplaats] is vervoerd naar [naam 3] [naam 6] in België. De minister gaat ervan uit dat die vracht niet is geladen, omdat er geen laadsporen in de silo te zien zouden zijn. Dit is volgens eiseres niet juist. De minister heeft alleen gekeken naar sleufsilo 2 en niet naar sleufsilo 1 op een andere plek op het bedrijf van [naam 5] . Ook de overgelegde factuur, betalingsbewijs en verklaringen [naam 1] , dhr. [naam 5] en dhr. [naam 6] wijzen er volgens eiseres op dat vracht 7 wél heeft plaatsgevonden.
    
    
    
      11. De minister heeft in het bestreden besluit uitvoerig uiteengezet op basis van welke bevindingen hij tot de conclusie is gekomen dat vracht 7 niet daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en dat dus het daarvan opgemaakte VDM niet naar waarheid is opgemaakt. De minister heeft vermeld dat de losberichten voor vracht 7 zijn verzonden 8 minuten nadat de vrachtwagencombinatie op die loslocatie tot stilstand was gekomen. Dit is volgens de minister een te korte tijd om een vracht van 34,92 ton dikke fractie te lossen met een walkingfloor zoals door eiseres zou zijn gebruikt bij dit transport. Daar komt bij dat uit de tachograafgegevens van de vrachtwagencombinatie blijkt dat de chauffeur van eiseres een rusttijd heeft laten registreren van 8:27 uur tot 9:06 uur, zodat er in die periode geen loswerkzaamheden werden verricht terwijl het losbericht in die periode is verzonden. De minister heeft ook vermeld dat de NVWA-inspecteurs geen sporen hebben gezien bij de sleufsilo (links en rechts) waaruit de mest zou moeten zijn geladen. Dat er mest zou zijn geladen vanuit een andere sleufsilo op een andere plek op het terrein van [naam 5] , klopt volgens de minister niet. Uit de in het NVWA-rapport vermelde (gefingeerde) laadlocatie blijkt dat aan de noordkant van het bedrijf zou zijn geladen, waar de linker en rechter sleufsilo liggen. Dit wordt bevestigd in bijlage 15 bij het NVWA-rapport waaruit blijkt dat de in de tabel vermelde coördinaten exact gelijk zijn aan de locatie van die sleufsilo. De door eiseres overgelegde getuigenverklaringen, factuur en betalingsbewijs vindt de minister niet voldoende om aan te tonen dat vracht 7 wél is verreden. Die verklaringen zijn van betrokkenen bij deze vracht en zijn dus niet onafhankelijk. Aan de factuur en het betalingsbewijs kunnen andere motieven ten grondslag liggen. De rechtbank kan de minister in deze uiteenzetting volgen en vindt dat de minister hiermee heeft aangetoond dat vracht 7 in werkelijkheid niet is verreden, waardoor het VDM voor deze vracht niet naar waarheid is opgemaakt.
    
    
    
      
        Vracht 9
        
      
      12. De minister heeft in het verweerschrift en tijdens de zitting toegelicht dat in het bestreden besluit de boete voor vracht 9 is gewijzigd van M300 naar M303. Volgens de minister is die wijziging toegestaan, omdat aan beide feitcodes hetzelfde artikel ten grondslag ligt (artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw) en omdat het boetebedrag voor overtreding van beide feitcodes hetzelfde is. Ook heeft de minister in dit verband gewezen op de uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:327) waarin is overwogen dat omdat een beslissing op bezwaar op hetzelfde feitencomplex berustte en de andere grondslag was gebruikt om de gedragingen als overtredingen te kunnen beschouwen, de beslissing op bezwaar was te beschouwen als resultaat van de heroverweging van het primaire besluit. Van belang bij dit oordeel was voor het CBb ook dat de appellanten in die zaak in beroep voldoende gelegenheid hadden gehad om zich tegen het besluit te verweren. Het CBb vond dat de rechtsgevolgen in die zaak in stand konden blijven.
      13. Eiseres heeft aangevoerd dat zij de conclusie in het bestreden besluit dat voor vracht 9 terecht een boete voor feitcode M303 is opgelegd, niet kan volgen. In het primaire besluit was voor vracht 9 geen boete voor overtreding van M303 opgelegd en in het bestreden besluit wordt gepersisteerd bij het primaire besluit. Eiseres vindt dit niet zorgvuldig en vindt het bestreden besluit op dit punt niet goed gemotiveerd. Over vracht 9 heeft eiseres verder aangevoerd dat zij geen VDM hoefde op te maken voor de lading champost, omdat volgens eiseres champost geen dierlijke meststoffen zijn. Die lading champost was bestemd voor een particulier, die er zijn tuin mee wilde bemesten.
      14. De rechtbank is met eiseres eens dat in het bestreden besluit niet voldoende duidelijk is vermeld en niet voldoende is gemotiveerd dat de feitcode bij vracht 9 is gewijzigd in M303. In het bestreden besluit is immers enerzijds vermeld dat het VDM voor vracht 9 niet naar waarheid is opgemaakt, wat een overtreding van feitcode M303 oplevert, maar anderzijds staat in datzelfde bestreden besluit dat voor vracht 9 de boete voor het niet opmaken van een VDM terecht is opgelegd. Dat is feitcode M300. In zoverre is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd en komt het voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat sprake is van reformatio in peius, aangezien er wat betreft het boetebedrag niets ten nadele van eiseres is gewijzigd door de wijziging van feitcode. De rechtbank ziet in het inhoudelijke standpunt van de minister in het bestreden besluit over overtreding van feitcode M303 met vracht 9 in combinatie met wat in het verweerschrift hierover staat en wat de minister op de zitting heeft gezegd, aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. In dit verband wijst de rechtbank op het volgende.
    
    
    
      15. De minister heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat de stelling van eiseres dat vracht 9 is geladen bij champignonkwekerij mts. Op [naam 9] en is gelost bij [naam 3] in [woonplaats] , niet juist is. De minister heeft erop gewezen dat de vrachtwagencombinatie waarmee deze vracht zou zijn vervoerd die dag niet in de buurt is geweest van het adres van [naam 3] maar stil heeft gestaan op een landbouwbedrijf aan de [naam 3] in [vestigingsplaats 2] . Daarom is het VDM voor vracht 9 niet naar waarheid opgemaakt. De rechtbank volgt de minister in die uiteenzetting. De enkele stelling van eiseres tijdens de zitting dat de vrachtwagencombinatie niet bij het adres van [naam 3] kon komen en daarom de champost heeft gelost op de [adres 3] , vindt de rechtbank niet geloofwaardig. Ook het betoog dat voor een vracht champost geen VDM hoeft te worden opgemaakt, kan niet worden gevolgd. In artikel 1 van de Uitvoeringsregeling Msw is als definitie van champost vermeld: product van paardenmest, ponymest, pluimveemest of een mengsel daarvan waarop champignons zijn geteeld. Hieruit blijkt dat champost dus wel degelijk dierlijke meststoffen bevat.
    
    
    
      
        Vracht 10
        
      
      16. Ook van vracht 10 zegt eiseres dat die wél is verreden en dat het VDM dat daarvan is opgemaakt naar waarheid is opgemaakt. Eiseres heeft hierover gesteld dat de veronderstelling van de NVWA dat vracht 10 niet is geladen, maar dat er nog een lading champost (vracht 9) in de vrachtwagencombinatie aanwezig was, niet juist is. Die lading champost is volgens eiseres op 28 september 2017 tussen 15:03 uur en 15:23 uur volledig gelost bij dhr. [naam 3] waarna vracht 10 is geladen tussen 15:48 uur en 15:58 uur. Omdat de NVWA geen fysieke controle op 28 september 2017 of de dagen daarna heeft verricht aan de betreffende vrachtwagencombinatie, is de veronderstelling van de NVWA niet met bewijs onderbouwd en berust de boete volgens eiseres op aannames en giswerk. Ook blijkt uit het VDM en de AGR/GPS-gegevens van vracht 10 dat het transport heeft plaatsgevonden van Rundveebedrijf [naam 10] in [woonplaats] naar [naam 3] [naam 6] in België. De factuur en het betalingsbewijs en schriftelijke getuigenverklaringen van [naam 1] , dhr. [naam 4] en dhr. [naam 6] bevestigen volgens eiseres dat vracht 10 wél heeft plaatsgevonden.
    
    
    
      17. De minister heeft in het bestreden besluit ook wat betreft vracht 10 uitvoerig uiteengezet op basis van welke bevindingen hij tot de conclusie is gekomen dat die vracht niet daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en dat dus het daarvan opgemaakte VDM niet naar waarheid is opgemaakt. De minister heeft er in dat verband op gewezen dat de vrachtwagencombinatie waarmee de vracht zou zijn verreden volgens de AGR/GPS-apparatuur stil heeft gestaan op het bedrijf van [naam 4] tussen 15:48 uur en 15:58 uur. Die tijd is volgens de minister te kort om 34,88 ton dikke fractie te laden. Daar komt bij dat uit de tachograafgegevens blijkt dat dat de chauffeur een rusttijd heeft laten registreren tussen 15:49 uur en 16:00 uur. Gelet op die bevindingen stelt de minister zich op het standpunt dat vracht 10 niet is geladen. Vervolgens staat de vrachtwagencombinatie stil tussen 17:50 uur en 18:05 uur op het terrein van [naam 3] [naam 6] in België. Om 17:56 uur wordt een losbericht verzonden. Volgens de minister is 6 minuten te kort om 34,88 ton te lossen. Op het moment waarop vracht 10 gelost zou zijn, heeft de chauffeur een rusttijd geregistreerd op de tachograaf. Vervolgens is de vrachtwagencombinatie naar het bedrijf van eiseres gereden waar hij heeft stilgestaan van 28 september 2017, 20:29 uur tot 2 oktober 2017, 4:28 uur. De minister gaat er daarom van uit dat vracht 10 niet geladen is en dat de lading champost nog in de vrachtwagencombinatie zat toen die werd geparkeerd voor het weekend. Ook bij vracht 10 heeft de minister de door eiseres overgelegde factuur, betalingsbewijs en getuigenverklaringen onvoldoende bevonden om ervan uit te gaan dat vracht 10 wél heeft plaatsgevonden. De verklaringen zijn van de bij de vracht betrokken personen en daarom niet onafhankelijk. Ze zijn ook achteraf opgemaakt. Aan de facturen en betalingsbewijzen kunnen andere motieven ten grondslag liggen. De rechtbank volgt de minister in deze uiteenzetting en vindt dat de minister hiermee heeft aangetoond dat vracht 10 in werkelijkheid niet is verreden, waardoor het VDM voor deze vracht niet naar waarheid is opgemaakt.
    
    
    
      
        Vracht 11
      
    
    
    
      18. Wat betreft vracht 11 heeft eiseres uitgelegd dat en waarom voor het transport van champost naar de [adres 1] geen VDM is opgemaakt. In zoverre vindt eiseres dat zij ten aanzien van deze vracht feitcode M303 niet heeft overtreden. Omdat op die locatie een vracht vaste geitenmest (mestcode 61) geladen moest worden, is de champost in de buurt van die locatie tijdelijk achtergelaten. Voor die vracht geitenmest is het VDM wel naar waarheid ingevuld. De minister vindt van niet, maar heeft daarvoor volgens eiseres geen bewijs geleverd. De minister heeft dit volgens eiseres in feite ook erkend. Op pagina 13 van het bestreden besluit heeft de minister namelijk vermeld dat hetzij sprake is van het ten onrechte niet opmaken van een VDM (M300) voor het lossen van champost in de buurt van de locatie [adres 1] hetzij het voor deze vracht niet naar waarheid invullen van het VDM (M303). Hiermee bevestigt de minister dus dat twijfel bestaat over de vraag of de juiste feitcode wel is beboet. Die achtergelaten lading champost is met een ander voertuig van eiseres opgehaald en tijdelijk opgeslagen in een sleufsilo van eiseres, voordat die is gestort bij de particulier die hierom had gevraagd. Voor het transport van die champost naar die particulier is volgens eiseres geen VDM vereist.
    
    
    
      19. Ook voor vracht 11 heeft de minister in het bestreden besluit uitvoerig uiteengezet op basis van welke bevindingen hij tot de conclusie is gekomen dat het van die vracht opgemaakte VDM niet naar waarheid is opgemaakt. De minister heeft er daarbij op gewezen dat op 2 oktober 2017 een lading champost van 13,76 ton in de vrachtwagencombinatie van eiseres is aangetroffen en dat die onder begeleiding van de NVWA is gewogen op de weegbrug in Nederweert. Uit de Data2Trackgegevens is de minister gebleken dat de combinatie vervolgens zonder tussenstops naar een landbouwbedrijf aan de [adres 1] is gereden. Tijdens de stilstand op die plek wordt om 14:36 uur een laadbericht verzonden door de AGR/GPS-apparatuur. Uit het bij RVO geregistreerde VDM blijkt dat er toen 35,20 ton vaste geitenmest zou zijn geladen, die een dag later bij [naam 7] in [plaats 3] zou zijn gelost. Nadat de combinatie van het erf is gereden, blijft hij stilstaan ter hoogte van de [adres 2] tot 15:14 uur, waarna de combinatie zonder tussenstops naar het bedrijf van eiseres is gereden. Op 3 oktober 2017 om 5:42 uur begint de combinatie weer te rijden en rijdt deze zonder tussenstops naar [plaats 3] waar een losbericht wordt verzonden. De minister zegt op basis van die bevindingen dat de champost ofwel is gelost op de locatie [adres 1] voordat daar de vracht geitenmest werd geladen, ofwel dat de champost samen met de op [adres 2] geladen geitenmest is gelost in [plaats 3] . De minister gaat ervan uit dat dat laatste het geval is, waardoor het VDM niet naar waarheid is opgemaakt wat betreft de leverancier, de mestcode en overige gegevens over laad- en loslocatie. De rechtbank volgt de minister in die uiteenzetting en stelt vast dat de lezing van eiseres dat de champost tijdelijk aan de [adres 2] is achtergelaten en daarna tijdelijk in haar eigen sleufsilo is opgeslagen, niet is onderbouwd met objectieve gegevens. De verklaring van [naam 1] van 22 oktober 2020 en de verklaring van [naam 7] over het lossen van een vracht vaste geitenmest zijn hiervoor niet voldoende. Ook de factuur en betalingsbewijs van [naam 8] aan de [adres 2] zijn niet voldoende omdat hieruit niet blijkt of er nog champost in de combinatie zat of niet. Wat betreft het betoog van eiseres dat champost geen dierlijke meststoffen zou bevatten, verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor bij vracht 9 heeft overwogen. De rechtbank volgt dit betoog van eiseres niet.
    
    
    
      20. De rechtbank concludeert dat de minister terecht boetes heeft opgelegd voor overtreding van feitcode M303 voor de vrachten 3 tot en met 6, 7, 9, 10 en 11.
    
    
    
      
        Overtreding 3 (M300: niet opmaken van een VDM door de leverancier, de vervoerder of de afnemer)
      
    
    
    
      21. De rechtbank stelt vast dat de minister de boete voor overtreding van feitcode M300 voor vracht 9 niet langer handhaaft. Die boete is vervallen en gewijzigd in feitcode M303. De rechtbank zal hier dan ook geen verdere overwegingen aan wijden.
    
    
    
      
        Overtreding 2 (M259: niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder)
      
    
    
    
      22. Eiseres heeft erkend dat voor vier vrachten (vrachten 3 tot en met 6) is gehandeld in strijd met feitcode M259. Voor de vrachten 7 en 10 heeft de minister volgens eiseres ten onrechte boetes opgelegd. Uit het boeterapport en het bestreden besluit blijkt dat voor de vrachten 7 en 10 wel laad- en losgegevens zijn vastgelegd. Uit het boeterapport blijkt ook dat het voertuig waarmee vrachten 7 en 10 zijn verreden zich volgens de Data2Track-gegevens op de vastgelegde laad- en lostijden op de betreffende laad- en loslocaties bevond. De NVWA heeft daarmee aangegeven dat vrachten 7 en 10 zijn verlopen zoals dat volgens de met AGR/GPS-apparatuur vastgelegde vervoersgegevens is gegaan. De minister neemt echter aan dat vrachten 7 en 10 zijn gefingeerd en niet hebben plaatsgevonden. Hieruit leidt de minister af dat de laad- en losmeldingen van vrachten 7 en 10 eveneens zijn gefingeerd door de vervoersgegevens niet op de juiste wijze vast te leggen met behulp van de AGR/GPS-apparatuur. De minister heeft volgens eiseres echter niet onderbouwd op welke manier de vervoersgegevens van vrachten 7 en 10 wel juist vastgelegd hadden moeten worden met de AGR/GPS-gegevens. Vracht 7 heeft wel degelijk plaatsgevonden, op 2 oktober 2017. Hiervoor zijn ook AGR/GPS-gegevens vastgelegd en laad- en losberichten verzonden voor de in totaal 34,92 ton mest van mestcode 43 die van [naam 5] BV naar [naam 3] [naam 6] in België is vervoerd. Ook vracht 10 heeft wel degelijk plaatsgevonden en wel op 28 september 2017. Toen is 34,88 ton mest van mestcode 13 bij VOF [naam 4] geladen en vervoerd naar [naam 3] [naam 6] in België. Dit blijkt niet alleen uit de AGR/GPS-gegevens, maar ook uit de factuur en het bewijs van betaling van deze vracht en de verklaringen van de heren [naam 2] , [naam 4] en [naam 6] .
    
    
    
      23. De rechtbank heeft hiervoor onder de nummers 11 en 17 overwogen dat zij de minister volgt in diens standpunt dat de vrachten 7 en 10 gefingeerd zijn. Dit betekent dat de van die vrachten vermelde AGR/GPS-gegevens niet op de juiste manier zijn vastgelegd. Het is immers niet juist om van vrachten die niet daadwerkelijk zijn verreden, AGR/GPS-gegevens te registreren.
    
    
    
      24. De minister heeft terecht overtredingen van feitcode M259 geconstateerd voor de vrachten 3 tot en met 6, 7 en 10.
    
    
    
    
      
        Overtreding 6 (aanvankelijk M486, in het bestreden besluit gewijzigd naar M491: niet of niet 
      
      
        onverwijld intrekken van de mededeling door vervoerder bij het niet plaatsvinden van de gemelde export of import; )
      
    
    
    
      25. In het bestreden besluit heeft de minister de overtreding van feitcode M486 gewijzigd in M491. Het boetenormbedrag van beide feitcodes is € 200,–. De minister vindt dat eiseres door die wijziging niet in haar verweermogelijkheden is geschaad. Ook heeft de minister in het bestreden besluit vermeld dat het gaat om de vrachten 3 tot en met 7 en 10, terwijl in het primaire besluit stond dat het om vracht 3 tot en met 7 en 8 ging.
    
    
    
      26. Eiseres vindt dat zij door de handelwijze van de minister wel in haar belangen is geschaad. Weliswaar wordt voor beide feitcodes hetzelfde boetebedrag gehanteerd, maar bij de toepassing van feitcode M486 ging het om vrachten 3 tot en met 8, terwijl het bij de toepassing van feitcode M491 gaat om vrachten 3 tot en met 7 en vracht 10. Aanvankelijk ging het dus (deels) om andere vrachten (vracht 8 in plaats van vracht 10). Eiseres bestrijdt overigens dat zij ten aanzien van de vrachten 3 tot en met 7 en vracht 10 feitcode M491 heeft overtreden. In bijlage 17 van het NVWA-rapport (“Overzicht van export mededelingen (vracht 3-7 en 10)”) is de kolom “Datum intrekken na aangifte” weliswaar niet ingevuld, maar dat is volgens eiseres ontoereikend voor het oordeel dat feitcode M491 is overtreden. Dat een administratieve overtreding is begaan (feitcodes M303 en M259) betekent niet dat de betreffende vrachten niet hebben plaatsgevonden. Eiseres vindt met verwijzing naar facturen en betalingsbewijzen, alsmede de verklaringen van de heren [naam 1] , [naam 5] en [naam 6] , en naar wat al is gezegd onder Overtreding 2, dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat deze vrachten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. De exportmeldingen voor deze vrachten zijn dus terecht niet ingetrokken. Van overtreding van feitcode M491 kan dus geen sprake zijn.
    
    
    
      27. De rechtbank is met de minister eens dat eiseres niet in haar belangen is geschaad door de wijziging van feitcode M486 naar M491. Zij verwijst ook in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:327) die bij nummer 12 van deze uitspraak is genoemd. Ook vindt de rechtbank dat eiseres niet in haar belangen is geschaad door de vermelding van vracht 10 in plaats van 8 in het bestreden besluit. De minister heeft tijdens de zitting toegelicht dat de vermelding van vracht 8 in het primaire besluit een verschrijving is geweest en dat uit bijlage 17 bij het NVWA-rapport duidelijk blijkt dat het om vracht 10 gaat. Eiseres had dus kunnen zien dat het om vracht 10 ging en niet om vracht 8. Bovendien heeft eiseres in beroep voldoende gelegenheid gehad om aan te voeren waarom zij vindt dat ten aanzien van vracht 10 feitcode M491 niet is overtreden. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de rechtbank het standpunt van de minister volgt dat de genoemde vrachten niet hebben plaatsgevonden. Omdat die vrachten wel waren gemeld, had eiseres de exportmeldingen moeten intrekken. De minister heeft dus terecht overtredingen van deze feitcode aangenomen.
    
    
    
      
        Overtreding 7 (M502: niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, d.m.v. analyse van het monster door een laboratorium)
      
    
    
    
      28. Eiseres heeft bestreden dat zij voor vrachten 1 en 2 feitcode M502 heeft overtreden. De minister gaat er volgens eiseres ten onrechte vanuit dat de vrachten 3 tot en met 7 niet hebben plaatsgevonden. Van deze vrachten zijn monsters genomen. Het door het laboratorium geanalyseerde monster was samengesteld uit mest afkomstig van de vrachten 1 tot en met 7. Daarmee is de mest van al deze vrachten op de juiste manier bemonsterd en houdt de minister ten onrechte vast aan het standpunt dat ten aanzien van vrachten 1 en 2 is gehandeld in strijd met feitcode M502.
    
    
    
      29. In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet dat eiseres op 11 oktober 2017 zeven monsters (vrachten 1-7) aan het laboratorium heeft gezonden om deze als mengmonster te analyseren. De zeven monsters zijn bij elkaar gevoegd om als mengmonster te onderzoeken. Onder de zeven monsters bevonden zich ook de vrachten 3 tot en met 7 waarvan is vastgesteld dat ze in werkelijkheid niet zijn getransporteerd. Het laboratorium heeft het monster van 1 en 2 vermengd met de monsters van de niet getransporteerde vrachten. Hierdoor is het stikstof- en fosfaatgehalte in de mest van vrachten 1 en 2 niet goed vastgesteld. De rechtbank volgt de minister in die uiteenzetting. Een logische gevolgtrekking van de overwegingen over de gefingeerde vrachten is dat de gehalten in die mengmonsters niet juist zijn bepaald.
    
    
    
      30. Ook voor feitcode M502 heeft de minister terecht een boete opgelegd.
    
    
    
      
        Overtreding 1 (M161: niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie per onderneming door de intermediair)
      
    
    
    
      31. Eiseres heeft erkend dat enkele foutjes zijn geslopen in haar administratie. In 2017 ging het echter om 7.995 mesttransporten. In zo’n 48 gevallen (0,0006%) ging er iets mis. Het invoeren van gegevens over deze transporten is en blijft mensenwerk en er kan daarbij dus iets mis gaan. Het is niet opzettelijk gebeurd. Gelet op de foutmarge van slechts 0,0006% vindt eiseres een boete van € 270,– niet evenredig.
    
    
    
      32. Gelet op de voorgaande overwegingen over de andere feitcodes, is sprake van bewuste overtredingen van de Msw. Door de foutieve registratie is ook feitcode M161 overtreden.
    
    
    
      33. De minister heeft terecht voor feitcode M161 een boete opgelegd.”
    
    
    
      
        Hoger beroep en beoordeling
      
    
    
    
      
        Wettelijk kader
        
      
    
    
      4.1
      Het wettelijk kader zoals dat ten tijde in geding luidde, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 
      
      
        
          Schending verdedigingsbeginsel
        
      
      
    
    
      4.2
      
        [naam 1] stelt in hoger beroep ten eerste dat de rechtbank haar ten onrechte niet is gevolgd in haar betoog dat het lex certa-beginsel en het nulla poena-beginsel in de weg staan aan het opleggen van de in geding zijnde boetes. De minister heeft volgens haar ten tijde van het voornemen tot het opleggen van de boetes en het daarop volgende boetebesluit bewust gegevens geheim gehouden die pas in beroep zijn overgelegd. Zoiets was volgens haar ook aan de orde in de uitspraken van het College van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652 en ECLI:NL:CBB:2018:653. [naam 1] doelt in haar geval op gegevens die de NVWA in aparte onderzoeken naar vier betrokken leveranciers en twee afnemers zou hebben verkregen, uit verhoren en administratie. Daaruit blijkt volgens [naam 1] dat de vrachten die volgens de minister niet hebben plaatsgevonden, wel hebben plaatsgevonden. De minister, op wie de last rust te bewijzen dat [naam 1] de door hem gestelde overtredingen heeft begaan, heeft volgens [naam 1] ontlastend bewijsmateriaal achtergehouden. Zij stelt daardoor in haar verdediging te zijn geschaad. Van equality of arms of een gelijk speelveld in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is volgens haar daarom geen sprake geweest. Dat is volgens [naam 1] een schending van de beginselen van een goede procesorde die niet in beroep of bezwaar gerepareerd kan worden, zodat de besluiten vernietigd moeten worden.
      
    
    
      4.3
      De minister stelt dat hij een volledig onderzoek naar de gedragingen van [naam 1] heeft overgelegd waaruit genoegzaam is vast komen te staan dat sprake is van overtredingen van de Msw. Hij heeft hierbij voldaan aan de waarborgen van het EVRM en heeft niet gehandeld in strijd met de door [naam 1] genoemde beginselen. [naam 1] en de minister beschikken over dezelfde stukken met betrekking tot de overtredingen. Van het achterhouden van bewijsmiddelen is geen sprake. De rechtbank heeft daarom volgens de minister juist geoordeeld. Ter zitting heeft de minister meegedeeld dat de onderzoeken ten aanzien van andere bedrijven, waarvan op de zitting bij de rechtbank melding is gemaakt, wegens capaciteitsgebrek niet hebben plaatsgevonden. 
      
    
    
      4.4
      Het College stelt vast dat is gebleken dat er geen stukken ontbreken. [naam 1] is dan ook niet in haar belangen geschaad. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld, is in deze zaak niet hetzelfde aan de orde als in de uitspraken van het College van 18 december 2018. Met de rechtbank ziet het College geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in deze zaak heeft gehandeld in strijd met het lex certa-beginsel, het nulla poena-beginsel of de beginselen van equality of arms en een gelijk speelveld.
      
      
        
          Overtredingen
          
        
      
    
    
      5.1
      
        [naam 1] stelt subsidiair dat alle in geding zijnde vrachten hebben plaatsgevonden en dat de rechtbank op grond van de in bezwaar en beroep overgelegde gegevens had moeten oordelen dat de minister onvoldoende bewijs heeft geleverd voor zijn standpunt dat er vrachten gefingeerd zijn. De rechtbank had moeten oordelen dat [naam 1] ten onrechte is beboet voor de door haar betwiste overtredingen. Nu de rechtbank dat niet heeft gedaan, handhaaft [naam 1] in hoger beroep haar beroepsgronden. 
      
    
    
      5.2
      
        Bij de beoordeling van deze hogerberoepsgrond stelt het College voorop dat [naam 1] de wens te kennen heeft gegeven dat het College de bewijsmiddelen beoordeelt die ook voorlagen bij de rechtbank. In hoger beroep voert [naam 1] dus hetzelfde aan als bij de rechtbank, waarbij zij stelt dat dit had moeten leiden tot een ander oordeel. Gezien dit betoog van [naam 1] beperkt deze uitspraak zich tot een herbeoordeling van de bewijsmiddelen in hoger beroep. Dit betekent dat het College niet iedere overtreding en het door de minister en [naam 1] aangedragen (tegen)bewijs zal bespreken, maar zal volstaan met de overweging of het oordeel van de rechtbank kan worden gevolgd of niet. Het College zal de overtredingen bespreken in dezelfde volgorde als de rechtbank in de aangevallen uitspraak. 
        
          Overtreding 4 (feitcode M303); vrachten 3 tot en met 7 en 9 tot en met 11
          
        
      
    
    
      5.3
      Deze overtreding betreft het niet naar waarheid opmaken van een VDM (artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit). [naam 1] voert aan dat de mesttransporten aangeduid als vracht 7, 9, 10 en 11 wel hebben plaatsgevonden, zodat ook de VDM’s correct en naar waarheid zijn opgemaakt. Voor de vrachten 7, 9 en 10 verwijst [naam 1] daarbij naar wat zij daarover in beroep heeft aangevoerd. Het College ziet ten aanzien van deze vrachten geen aanleiding om hierover anders te oordelen dan de rechtbank. 
      
    
    
      5.4
      Over vracht 11 voert [naam 1] meer in het bijzonder aan dat haar ten onrechte wordt verweten het VDM voor het transport van een vracht vaste geitenmest vanaf de locatie [adres] te [plaats 2] naar [naam 4] te [plaats 3] niet naar waarheid te hebben opgemaakt, omdat dit mesttransport wel heeft plaatsgevonden. De minister heeft volgens [naam 1] ook erkend dat geen bewijs is geleverd voor dit feit, aangezien in de beslissing op bezwaar staat dat hetzij sprake is van het ten onrechte niet opmaken van een VDM (feitcode M300) voor het lossen van de lading champost in de buurt van de locatie in [plaats 2] , hetzij van het niet naar waarheid opmaken van een VDM (feitcode M303) voor het toevoegen van een lading vaste geitenmest aan de lading champost. De rechtbank heeft dit miskend met de overweging dat geen objectieve gegevens zijn overgelegd waaruit blijkt dat vracht 11 is geladen op de locatie [adres] te [plaats 2] en is gelost op de locatie bij [naam 4] te [plaats 3] , zoals in het VDM voor dit transport is weergegeven.
    
    
      5.5
      De minister stelt zich op het standpunt dat er geen twijfel over bestaat dat de ruim 13 ton champost niet eerst is gelost voordat de vaste geitenmest is geladen. [naam 1] heeft haar lezing dat de champost is gelost in [plaats 2] niet onderbouwd. Hiervan had dan ook een VDM moeten worden opgemaakt en de vervoersgegevens hadden moeten worden vastgelegd met behulp van AGR/GPS -apparatuur.
      
    
    
      5.6
      
        Het College stelt vast dat [naam 1] het onder 5.4 vermelde betoog ook bij de rechtbank heeft gevoerd en dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak (onder 19) hierop uitgebreid is ingegaan. Het is weliswaar zo dat op het VDM naar waarheid is vermeld dat in [plaats 2] een vracht vaste geitenmest is geladen, die is gelost in [plaats 3] , maar op het VDM had ook moeten staan dat daarnaast een lading champost werd vervoerd. Anders dan [naam 1] betoogt, is niet in het midden gebleven of de champost in [plaats 2] is gelost en het VDM dus terecht vermeldde dat (alleen) een lading vaste geitenmest werd vervoerd. De beschikbare gegevens duiden er niet op dat in [plaats 2] een lading van 13,76 ton champost is gelost, die vervolgens met een ander voertuig van [naam 1] is opgehaald: er is immers geen VDM en er zijn geen AGR/GPS-gegevens waaruit dit blijkt. Zoals de rechtbank heeft overwogen, zijn de verklaring van [naam 1] van 22 oktober 2020 en de verklaring van [naam 4] hiervoor onvoldoende. Ook uit de overige stukken die [naam 1] heeft ingezonden blijkt dit niet.
        
          Overtreding 2 (feitcode M259); vrachten 7 en 10
        
      
      
    
    
      5.7
      Deze overtreding betreft het niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van AGR/GPS-apparatuur door de vervoerder (artikel 49, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling). [naam 1] voert aan dat de vrachten 7 en 10 wel degelijk hebben plaatsgevonden, anders dan de rechtbank in navolging van de minister heeft geoordeeld. De vrachten waren niet gefingeerd en dus zijn de vervoersgegevens op juiste wijze vastgelegd met behulp van AGR/GPS-apparatuur. [naam 1] verwijst hierbij naar de door haar overgelegde stukken. 
      
    
    
      5.8
      De minister handhaaft zijn standpunt en verwijst naar zijn verweer in beroep. 
      
    
    
      5.9
      Wat [naam 1] aanvoert is een herhaling van haar betoog in beroep en leidt niet tot een ander oordeel dan de rechtbank heeft gegeven in de aangevallen uitspraak.  
      
      
        
          Overtreding 6 (feitcode M491); vrachten 3 t/m 7 en 10
          
        
      
    
    
      5.10
      Deze overtreding betreft het niet of niet onverwijld intrekken van de mededeling door de vervoerder bij het niet plaatsvinden van de gemelde export of import (artikel 57b, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling). [naam 1] voert ten eerste aan dat de minister bij de beslissing op bezwaar niet zowel de feitcode had mogen wijzigen, van M486 in M491, als de vrachten waar het om ging. De minister heeft [naam 1] bij het boetebesluit immers verweten feitcode M486 te hebben overtreden bij vrachten 3 tot en met 7 en 8 en dit bij de beslissing op bezwaar gewijzigd in overtreding van feitcode M491 voor de vrachten 3 tot en met 7 en 10. Verder stelt [naam 1] over vrachten 3 tot en met 6 dat de rechtbank in overweging 27 ten onrechte verwijst naar een eerdere overweging waarin zou staan dat zij het standpunt van de minister volgt dat de vrachten niet hebben plaatsgevonden. De rechtbank heeft alleen voor vracht 7 en vracht 10 uiteengezet waarom zij uitgaat van gefingeerde vrachten. In de aangevallen uitspraak wordt niet ingegaan op de vraag of de vrachten 3 tot en met 6 al dan niet hebben plaatsgevonden. De rechtbank vermeldt over die vrachten slechts dat [naam 1] erkent dat een administratieve overtreding is begaan (feitcodes M303 en M259), maar dat wil niet zeggen dat deze mesttransporten niet hebben plaatsgevonden. De aangevallen uitspraak is op dit punt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. [naam 1] stelt zich ook in hoger beroep op het standpunt dat zij met de overgelegde facturen, betalingsbewijzen en schriftelijke getuigenverklaringen voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de mesttransporten wel degelijk hebben plaatsgevonden.
    
    
      5.11
      De minister stelt zich op het standpunt dat [naam 1] terecht is beboet voor deze overtreding. De rechtbank heeft in overweging 27 van de aangevallen uitspraak gemotiveerd hoe zij tot haar oordeel komt over deze vrachten. 
      
    
    
      5.12
      Wat betreft de wijziging van de feitcode en het vrachtnummer bij de beslissing op bezwaar volgt het College het oordeel van de rechtbank onder 27. 
      
    
    
      5.13
      Het College is het met [naam 1] eens dat in de aangevallen uitspraak een uitdrukkelijke overweging over de toepassing door de minister van feitcode M491 op de vrachten 3 tot en met 6 ontbreekt. Uit de erkenning van [naam 1] dat zij administratieve overtredingen heeft begaan (feitcodes M303 (VDM’s niet naar waarheid ingevuld) en M259 (niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder)), volgt nog niet dat zij ook erkent dat feitcode M491 (niet of niet onverwijld intrekken van de mededeling door vervoerder bij het niet plaatsvinden van de gemelde export of import) van toepassing is. Zij stelt zich immers op het standpunt dat voor deze vrachten op het VDM een verkeerd kenteken is ingevuld van het voertuig waarmee deze mesttransporten zijn verricht. Dat impliceert nog niet dat haar ook verweten kan worden dat zij de exportmelding niet heeft ingetrokken, aangezien [naam 1] stelt dat de transporten wel hebben plaatsgevonden. Ook in rechtsoverweging 27 van de aangevallen uitspraak leest het College anders dan de minister geen uitdrukkelijke motivering van het oordeel van de rechtbank dat het transport van deze vrachten niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft het over de ‘genoemde vrachten’. Aangenomen dat dit slaat op de vrachten genoemd in die overweging, zegt de rechtbank daarmee niets over de vrachten 3 tot en met 6. De aangevallen uitspraak is in zoverre onvoldoende duidelijk gemotiveerd. Dit baat [naam 1] uiteindelijk echter niet, omdat het College de minister volgt in zijn standpunt dat het transport van de vrachten 3 tot en met 6 niet heeft plaatsgevonden. Uit het rapport blijkt dat het vervoer gezien de Data2Trackgegevens niet kan zijn uitgevoerd met de door [naam 1] opgegeven vervoermiddelen, terwijl [naam 1] wel voor deze vervoermiddelen een storingsmelding heeft gedaan en deze heeft vermeld op de VDM’s. De minister is ook voor de andere vervoermiddelen van [naam 1] de track- en tracegegevens nagegaan en heeft geconstateerd dat ook deze voertuigen / combinaties niet nabij het bedrijf van de op het VDM vermelde leverancier ( [naam 5] B.V. te Ospel) zijn geweest. De door [naam 1] ingebrachte stukken – een factuur, rekeningafschrift van de betaling, getuigenverklaringen van [naam 1] , [naam 5] B.V. en [naam 6] – zijn onvoldoende om haar stelling dat de transporten van de vrachten 3 tot en met 6 wel hebben plaatsgevonden, aannemelijk te maken. Nog steeds blijft immers onduidelijk met welk vervoermiddel dit transport dan zou hebben plaatsgevonden. De factuur en het betalingsbewijs kunnen met een gefingeerde grondslag worden opgemaakt en de verklaringen kunnen eveneens in strijd met de waarheid zijn opgesteld. Als het vervoer met andere vervoermiddelen is uitgevoerd, dan had het op de weg van [naam 1] gelegen om mee te delen om welke vervoermiddelen het ging en dit te onderbouwen. De minister heeft erop gewezen dat hij ook AGR/GPS-gegevens had moeten binnenkrijgen indien andere transportmiddelen op de locatie van leverancier [naam 7] waren geweest, zoals [naam 1] stelt. Nu ervan uitgegaan moet worden dat het transport van de vrachten 3 tot en met 6 niet heeft plaatsgevonden, had [naam 1] de exportmeldingen moeten intrekken. 
    
    
      5.14
      Voor de vrachten 7 en 10 verwijst het College naar de overwegingen 11, 17 en 27 van de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank heeft uiteengezet dat zij het standpunt van de minister volgt dat het transport van deze vrachten niet heeft plaatsgevonden. Omdat de vrachten wel waren gemeld, had [naam 1] de exportmeldingen moeten intrekken. In hoger beroep voert [naam 1] niets anders aan dan in beroep. Het College volgt het oordeel van de rechtbank dat de minister terecht overtredingen van artikel 57b, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft aangenomen. 
      
      
        
          Overtreding 1 (feitcode M161)
        
      
      
    
    
      5.15
      Ook bij overtreding 1, het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie per onderneming door de intermediair (artikelen 34, eerste lid, en 39 van het Uitvoeringsbesluit), ziet het College in wat [naam 1] aanvoert geen aanleiding voor een ander oordeel dan de rechtbank heeft gegeven onder 32 en 33 van de aangevallen uitspraak.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      
        6.	[naam 1] heeft het College verzocht de boetes (verder) te matigen onder de voorwaarde dat het College zijn uitspraak doet op of na 11 augustus 2023. Nu het College zijn uitspraak eerder dan 11 augustus 2023 doet, is deze voorwaarde niet vervuld, zodat het College niet hoeft in te gaan op de hogerberoepsgrond van [naam 1] over overschrijding van de redelijke termijn.
        
          
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak, in verband met het overwogene onder 5.13 met verbetering van gronden, bevestigen.
      
    
    
      7.2
      Het College ziet in het gegeven dat de rechtbank een uitdrukkelijke overweging over de vrachten 3 tot en met 6 achterwege heeft gelaten aanleiding om de minister te veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Verder zal het College de minister veroordelen tot vergoeding van het door [naam 1] betaalde griffierecht.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    Het College: 
    
    
      
        bevestigt de uitspraak, met verbetering van gronden;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 541,- aan [naam 1] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.674,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman							w.g. M.G. Ligthart
      Bijlage: wettelijk kader
    
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 15	   
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
    […]
    
    
      Artikel 34	    
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
    b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
    c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
    d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
    […]
    
    
      Artikel 51 
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, u en v 
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
    […]
    q. intermediair: ondernemer die een intermediaire onderneming voert;
    […]
    s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf;
    u. leverancier van meststoffen: landbouwer of ondernemer die meststoffen feitelijk overdraagt met het oogmerk de meststoffen buiten zijn bedrijf of onderneming te brengen.
    v. afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.
    
      Artikel 341. De administratie wordt per kalenderjaar, tijdig, volledig en naar waarheid bijgehouden.
      […]
      
        Artikel 391. De intermediair houdt per onderneming een inzichtelijke administratie bij.
    
    2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, alsmede gegevens over:
    a. de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen waarbij, voor zover van toepassing, wordt aangegeven dat de aan- of afvoer heeft plaatsgevonden ter uitvoering van artikel 21, tweede lid, onderdeel d, onder 1°, artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, onder 1°, vierde of vijfde lid, en artikel 33d, eerste lid, van de wet, de datum waarop de aan- en afvoer plaatsvond en het bedrijf of de onderneming van herkomst, onderscheidenlijk van bestemming dan wel, ingeval geen sprake is van een bedrijf of onderneming, gegevens over de leverancier onderscheidenlijk afnemer van de meststoffen;
    b. de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt;
    c. de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor de intermediair ten aanzien van een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten, en
    d. de hoeveelheden meststoffen die bij de overdracht van een opslagruimte voor meststoffen aan of door een andere intermediair op het moment van overdracht aanwezig is in de desbetreffende opslagruimte.
    3. Indien op een onderneming dierlijke meststoffen worden behandeld, bevat de administratie tevens gegevens over:
    a. de methode van behandeling;
    b. de hoeveelheid behandelde dierlijke meststoffen;
    c. de hoeveelheid, de aard en de samenstelling van de tezamen met de dierlijke meststoffen behandelde stoffen; en
    d. de hoeveelheid en de samenstelling van de eindproducten van de behandeling.
    4. Artikel 34 is op de administratie, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing.
    5. De intermediair bewaart de mestverwerkingsovereenkomsten als onderdeel van zijn administratie.
    
    
      Artikel 491. Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd.
    
    2. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
    3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
    4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.
    
    
      Artikel 53	  
    
    1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
    c. de hoeveelheid meststoffen; en
    d. het soort meststoffen.
    4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
    5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
    6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
    7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
      
        Artikel 551. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
    
    2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
    a. het serienummer van de AGR-apparatuur; 
    b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en
    c. het combinatienummer.
    3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
    4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
    5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.
    
    
      Artikel 56Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:
    
    a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;
    b. het gegeven, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet hoeft te worden vastgelegd.
    
    
      Artikel 57b 1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit.
      […]
    
    5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in.
    
    
      Artikel 1241. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.[…]
    
    
    
      Artikel 130
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
    
    
    
      
        Bijlage M
      
    
    
    
      De boete voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie per onderneming door de intermediair, waaronder een administratie (H1-staat, formulier Dienst Regelingen) voor de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte zijn aangevoerd en uit die opslagruimte zijn afgevoerd (incl. wijzigingen in de administratie) (feitcode M161) bedraagt € 300,-. 
    
    
    
      De boete voor niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder (feitcode M259) bedraagt € 300,-.
    
    
    
      De boete voor het niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer (feitcode M303) bedraagt € 300,-. 
    
    
    
      De boete voor het niet of niet onverwijld intrekken van de mededeling door vervoerder bij het niet plaatsvinden van de gemelde export of import (feitcode M491) bedraagt € 200,-.