ECLI:NL:CBB:2023:389, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-07-2023, 21/527
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep gegrond. De minister heeft ten tijde van het voornemen van 6 juni 2019 de maatschap inzicht geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges. Verder is op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat de gestelde afvoer van dikke fractie heeft plaatsgevonden. Ook heeft de maatschap niet voldaan aan meerdere derogatievoorwaarden waardoor de minister terecht de derogatievergunning van de maatschap heeft ingetrokken. Tot slot heeft de minister ten onrechte een onjuiste feitcode aan een viertal overtredingen ten grondslag gelegd. Dit betekent dat de gedragingen die de minister de maatschap verwijt, gedragingen betreft die de maatschap niet heeft begaan.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/527
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juli 2023 op het hoger beroep van:
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , (de maatschap)
    (gemachtigde: N. Bikker),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 april 2021, kenmerk AWB 20/766, in het geding tussen
    
    
    
      de maatschap
      en
      
        de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (de rechtbank) van 9 april 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:1700); hierna: de aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een verweerschrift ingediend.
      
        De zitting was op 29 maart 2023. Namens de maatschap hebben aan de zitting deelgenomen [naam 1] , [naam 3] en de gemachtigde van de maatschap. Namens de minister hebben aan de zitting deelgenomen [naam 4] , [naam 5] en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Het College geeft hieronder een overzicht van de relevante feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      1.2
      De maatschap exploiteert een veehouderij met graasdieren, bestaande uit 61,05 hectare gras- en bouwland, 125 melk- en kalfkoeien, 39 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee ouder dan 1 jaar.
      
    
    
      1.3
      In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwamen de naam en vestiging van de maatschap naar voren. Er heeft daar een bedrijfscontrole plaatsgevonden op 20 april 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 28 mei 2018 van de NVWA.
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 6 juni 2019 heeft de minister de maatschap medegedeeld het voornemen te hebben om meerdere bestuurlijke boetes op te leggen voor verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) voor het jaar 2016 met een totaalbedrag van € 29.968,-. De maatschap heeft in een zienswijze van 20 juni 2019 gereageerd op dat voornemen.
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 30 augustus 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan de maatschap in totaal € 27.348,- aan boetes opgelegd; € 25.668,- voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, € 300,- voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie door de landbouwer (inclusief wijzigingen in de administratie), € 300,- voor het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de landbouwer en € 1.080,- voor het niet naar waarheid opmaken van vier vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM's) door de leverancier. 
      
    
    
      1.6
      Bij zijn besluit van 13 december 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.7
      De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.	De maatschap heeft verschillende hogerberoepsgronden naar voren gebracht. Die zien op de al dan niet kenbaarheid van door de minister gehanteerde marges bij de boeteberekening, de vraag in hoeverre er wel of geen afvoer van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden, de vraag of de maatschap in 2016 al dan niet voldeed aan de voorwaarden voor derogatie, de vraag in hoeverre de maatschap al dan niet bepaalde administratieve overtredingen heeft begaan, de vraag in hoeverre deze zaak binnen een redelijke termijn is afgedaan en, ten slotte, op de vraag of er sprake is van (verdere) boetematigende omstandigheden.
    
    
    
      
        Kenbaarheid marges
      
    
    
    
      3.1
      De maatschap voert aan dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan en de controles door de NVWA de tolerantie-, zekerheids- en handhavingsmarges (hierna: de marges) nog niet openbaar waren gemaakt door de minister en dat daarom geen boete opgelegd kan worden. Het wel opleggen van een boete acht zij in strijd met de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 tot en met ECLI:NL:CBB:2018:654). De maatschap heeft niet de mogelijkheid gehad om in 2016 en/of tijdens de controle in december 2017 te anticiperen op het openbaar maken van de geheime marges. De maatschap vraagt zich af welk verschil er bestaat met de bedrijven uit deze uitspraak en haar bedrijf. 
      
    
    
      3.2
      De minister is het eens met het door de rechtbank in 3.4 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel dat niet in strijd met de uitspraken van het College van 18 december 2018 is gehandeld. Op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen kenbaar maakte aan de maatschap (op 6 juni 2019), waren de marges al gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Daarom werd voldaan aan de door het College gestelde voorwaarde. Hierin ligt bovendien het verschil met de situatie in de aangehaalde uitspraken. 
      
    
    
      3.3
      Onder verwijzing naar de uitspraken van 18 december 2018 (onder 5.3 en 5.4) heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat uit deze uitspraken volgt dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, al in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Vaststaat dat de minister de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 heeft gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat de minister ten tijde van het voornemen van 6 juni 2019 de maatschap inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges. Deze hoger beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Afvoer dierlijke meststoffen
        
      
      
    
    
      4.1
      De maatschap handhaaft haar stelling dat op 2 december 2016, na mestscheiding, dikke fractie van het bedrijf is afgevoerd. De heer [naam 1] heeft gezien dat de mest is gescheiden door loonbedrijf [naam 3] en is afgevoerd door [naam 6] BV. De maatschap heeft de vrachten zelf geladen en toegezien op de bemonstering daarvan. Op mijn.rvo.nl heeft de maatschap vervolgens gezien dat de afgevoerde mest is geregistreerd. Door de betrokken partijen (door middel van verklaringen van [naam 7] , [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ) is verklaard dat de afvoer van dikke fractie daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. De reden voor het ontbreken van facturen van de mestscheiding en mestafvoer is dat de maatschap al jarenlang een samenwerkingsverband heeft met loonbedrijf [naam 3] waarin ze over en weer diensten aan elkaar verlenen. De kosten voor de mestscheiding en -afvoer zijn destijds ook op die wijze verrekend. De maatschap is zich ervan bewust dat op haar als leverancier de taak rust om de registratie van mesttransporten te controleren, maar met het oog op de redelijkheid en billijkheid kan van de maatschap niet meer verwacht worden dan dat zij nu binnen haar mogelijkheden heeft gedaan. Voor zover sprake is van administratieve onregelmatigheden, is daarmee niet aangetoond dat er geen mest van het bedrijf is afgevoerd. 
      
    
    
      4.2
      De maatschap heeft in de visie van de minister op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat op 2 december 2016 mest van haar bedrijf is afgevoerd. Uit het NVWA rapport blijkt dat de vermeende mestafvoer niet heeft kunnen plaatsvinden, omdat de daarbij (vermeend) gebruikte transportmiddelen zich op de genoemde datum elders bevonden. Een (vermeende) enkele waarneming van een maat of maten van de maatschap, die niet wordt ondersteund met objectief, verifieerbaar bewijsmateriaal, maakt dat niet anders. Ook de stelling van de maatschap dat facturen voor mestscheiding en -afvoer ontbreken, omdat sprake is van verrekening met loonbedrijf [naam 3] , acht de minister gelet op een ontbrekende onderbouwing van die stelling niet aannemelijk.
      
    
    
      4.3
      Zoals de rechtbank in 4.4 van de aangevallen uitspraak heeft uiteengezet blijkt uit het NVWA rapport dat een toezichthouder een controle heeft uitgevoerd bij de opslag van [naam 6] en heeft vastgesteld dat enkel compost aanwezig was en geen vaste dierlijke meststoffen. Ook blijkt uit het rapport van de NVWA dat een onderzoek heeft plaatsgevonden naar de vervoersbewegingen van de vrachtwagens van [naam 6] . Hieruit is gebleken dat de vrachtwagens op 2 december 2016 niet in de buurt van het bedrijf van de maatschap zijn geweest en ook niet bij de door [naam 6] gebruikte opslag te [plaats 2] . Bovendien zijn er tijdens de door de NVWA uitgevoerde controle in de administratie van de maatschap geen documenten aangetroffen waaruit blijkt dat de vier vrachten zijn gewogen, bemonsterd of geanalyseerd en zijn er geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) aangetroffen die betrekking hebben op de afvoer. Het College is net als de rechtbank van oordeel dat uit het NVWA rapport blijkt dat de vermeende afvoer niet heeft kunnen plaatsvinden omdat de transportmiddelen die daarbij gebruikt zouden zijn, die transporten niet hebben kunnen uitvoeren nu deze zich elders bevonden. De waarneming van een maat of maten van de maatschap en die niet wordt ondersteund met objectief verifieerbaar bewijsmateriaal maakt dat niet anders. Ook de door de maatschap gestelde verrekening met loonbedrijf [naam 3] is niet met stukken onderbouwd. Het College is dan ook van oordeel dat de rechtbank in 4.4 van de aangevallen uitspraak terecht heeft overwogen dat de maatschap op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar gestelde afvoer daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
      
      
        
          Derogatievoorwaarden
        
      
      
    
    
      5.1
      Wat betreft het niet voldoen aan de voorwaarden voor derogatie voor het jaar 2016, voert de maatschap aan dat de afwijking van de graslandareaalnorm van 80% slechts 1,02 % bedraagt. Op pagina 34 van het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’ staat dat in dat geval slechts een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven en dat de derogatievergunning niet wordt ingetrokken. De maatschap beroept zich op een gelijke behandeling en stelt zich op het standpunt dat voor dit feit had kunnen worden volstaan met een schriftelijke waarschuwing.
      
    
    
      5.2
      De minister heeft hierover op de zitting opgemerkt dat hij in de situatie van de maatschap terecht heeft geconcludeerd dat de maatschap niet voldeed aan de voorwaarden voor derogatie. De minister heeft in dit verband toegelicht dat in het geval van de maatschap niet wordt voldaan aan twee verschillende derogatievoorwaarden. Zo heeft de maatschap, zoals zij ook zelf aangeeft, in 2016 niet ten minste 80% van de landbouwgrond gedurende de periode 15 mei tot en met 15 september onafgebroken beteeld met gras. Daar komt bij dat de minister heeft aangetoond dat de maatschap het bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgemaakt omdat in dat plan onterecht staat vermeld dat mestscheiding en afvoer op 2 december 2016 heeft plaatsgevonden. Indien in het geval van de maatschap enkel niet was voldaan aan de voorwaarde dat tenminste 80% van de landbouwgrond gedurende de periode 15 mei tot en met 15 september onafgebroken beteeld is met gras, zou de minister hiervoor alleen een schriftelijke waarschuwing geven. 
      
    
    
      5.3
      Het College volgt de minister in zijn standpunt. Nu vaststaat dat de maatschap niet heeft voldaan aan meerdere derogatievoorwaarden kon de minister tot de vaststelling komen dat de maatschap niet in aanmerking kwam voor derogatie, wat betekent dat de minister kon uitgaan van de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar en die norm vervolgens als uitgangspunt mocht nemen bij de berekening van de boete. Deze vaststelling is in overeenstemming met het nu geldende Boetebeleid Meststoffenwet RVO, waar de maatschap een beroep op heeft gedaan. Van ongelijke behandeling is dus ook geen sprake. De hoger beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
      
        
          De administratieve overtredingen
        
      
      
    
    
      6.1
      De maatschap bestrijdt dat sprake is van de door de minister gestelde administratieve overtredingen. Alle gegevens zijn steeds naar waarheid opgemaakt en verstrekt. Subsidiair voert de maatschap aan dat de minister ten onrechte vier boetes heeft opgelegd voor het niet naar waarheid opmaken van vier VDM’s. Omdat de transporten van de afvoer van vier vrachten dierlijke mest op dezelfde dag, namelijk 2 december 2016, hebben plaatsgevonden, moet dit beschouwd worden als één gebeurtenis, waarvoor slechts eenmaal een boete dient te worden opgelegd. 
      
    
    
      6.2
      Ten aanzien van het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie door de landbouwer (inclusief wijzigingen in de administratie), en het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de landbouwer (eerste en tweede administratieve overtreding) heeft de maatschap geen concrete beroepsgronden naar voren gebracht. Mede gelet op wat het College onder 4 heeft overwogen over de afvoer van dierlijke meststoffen, is er geen reden het in 5.2 tot en met 5.6 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank niet te volgen.
      
    
    
      6.3
      
        Ten aanzien van het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s overweegt het College als volgt. De maatschap stelt in hoger beroep dat niet zij, maar intermediair [naam 6] BV op 2 december 2016 bij de afvoer van vier vrachten dierlijke mest van haar bedrijf de vier VDM’s heeft opgemaakt. Ter zitting heeft zij verklaard deze VDM’s nooit te hebben gezien of te hebben ondertekend. Het College is van oordeel dat de minister aan deze overtredingen ten onrechte feitcode M303 ten grondslag heeft gelegd. Het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s door de maatschap is hier niet aan de orde omdat intermediair [naam 6] BV de VDM’s heeft opgemaakt. Dit betekent dat de gedragingen die de minister de maatschap verwijt, gedragingen betreft die de maatschap niet heeft begaan. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de minister bevoegd was tot het opleggen van de boete van
        € 1.080,- vanwege het niet naar waarheid opmaken van vervoersbewijzen. Het beroep is ten aanzien van deze overtredingen gegrond.
      
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Ten aanzien van het betoog van de maatschap dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden, overweegt het College dat in een procedure met bezwaar, beroep en hoger beroep de redelijke termijn is overschreden als de totale lengte van de procedure langer dan vier jaar duurt. Verder geldt in punitieve zaken dat de redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de belanghebbende en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      7.2
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging op 6 juni 2019. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de termijn van vier jaar overschreden met zeven weken.. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32) wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. Dit betekent dat de opgelegde boetes dienen te worden gematigd met 5%, wat neerkomt op een verlaging met een totaalbedrag van € 1.313,40. 
      
      
        
          Verdere matiging boete?
        
      
      
      8. De maatschap heeft nog gewezen op een aantal persoonlijke omstandigheden die zouden moeten leiden tot (verdere) matiging van de boete. Het College ziet, net zoals de rechtbank in 7.3 van de aangevallen uitspraak, geen aanknopingspunten om op grond van de deze gestelde, maar niet nader onderbouwde, persoonlijke omstandigheden tot (verdere) boetematiging over te gaan.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9. Uit het voorgaande volgt dat het College de uitspraak van de rechtbank zal vernietigen, voor zover daarin de boete voor het niet naar waarheid opmaken van een viertal vervoersbewijzen op 2 december 2016 in stand is gebleven, het beroep in zoverre gegrond zal verklaren, het bestreden besluit in zoverre zal vernietigen, in zoverre het primaire besluit zal herroepen en zelf in de zaak zelf zal voorzien door het totaalbedrag van de boetes vast te stellen op € 24.954,60,- (95% van € 26.268,-).
      
      10. Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.542,- (één punt voor het indienen van het bezwaarschrift, één punt voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1 , één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, één punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, één punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 9 april 2021 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van 13 december 2019 gegrond; 
      
      
        vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het besluit van 30 augustus 2019 voor zover de hoogte van de aan de maatschap opgelegde boete daarbij is vastgesteld op in totaal € 27.348,-;
      
      
        stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 24.954,60,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 13 december 2019;
      
      
        gelast dat de minister aan de maatschap het door haar in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 895,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de minister tot vergoeding van de door de maatschap in de proceskosten tot een bedrag van € 4.542,-.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. T. Pavićević en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt					w.g. T. Kuiper