ECLI:NL:RVS:2022:561, Raad van State, 23-02-2022, 202100442/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas een verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen overtredingen van Forellenvijvers "De Peelvisser" aan de Katsberg 26 te Meijel, afgewezen.  "De Peelvisser" is een recreatieterrein met visvijvers, kanoverhuur en (ondergeschikte) horecafaciliteiten aan de Katsberg 26 in Meijel. [appellant A] woont aan de [locatie 1] en [appellant B] exploiteert "[camping]" aan de [locatie 2]. Bij brief van 12 september 2019 hebben [appellanten] het college om handhavend optreden verzocht, omdat zij overlast hebben ondervonden van activiteiten op het perceel. Volgens hen zijn een aantal activiteiten niet toegestaan op grond van de aan "De Peelvisser" verleende omgevingsvergunningen. Het handhavingsverzoek ziet op de volgende activiteiten, het organiseren van een familiedag op 7 september 2019, waarbij buiten de openingstijden van "De Peelvisser" gebruik is gemaakt van de visvijvers, kanoverhuur en horecafaciliteiten.

202100442/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Meijel, gemeente Peel en Maas,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 december 2020 in zaak nr. 20/663 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college een verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen overtredingen van Forellenvijvers "De Peelvisser" (hierna: "De Peelvisser") aan de Katsberg 26 te Meijel, afgewezen.
    Bij besluit van 27 januari 2020 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.H. Stringes, vergezeld van drs. A.P. Langerak, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       "De Peelvisser" is een recreatieterrein met visvijvers, kanoverhuur en (ondergeschikte) horecafaciliteiten aan de Katsberg 26 in Meijel (hierna: het perceel).
    [appellant A] woont aan de [locatie 1] en [appellant B] exploiteert "[camping]" aan de [locatie 2]. Bij brief van 12 september 2019 hebben [appellanten] het college om handhavend optreden verzocht, omdat zij overlast hebben ondervonden van activiteiten op het perceel. Volgens hen zijn een aantal activiteiten niet toegestaan op grond van de aan "De Peelvisser" verleende omgevingsvergunningen. Het handhavingsverzoek ziet, voor zover in hoger beroep relevant, op de volgende activiteiten:
    - het organiseren van een familiedag op 7 september 2019, waarbij buiten de openingstijden van "De Peelvisser" gebruik is gemaakt van de visvijvers, kanoverhuur en horecafaciliteiten;
    - het gebruik van gebouwen en het terras voor horecadoeleinden;
    - het organiseren van diverse nevenactiviteiten, zoals barbecues en feesten, op het perceel.
    Het college heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek op 2 oktober 2019 een controle uitgevoerd bij "De Peelvisser". Omdat tijdens deze controle geen overtredingen zijn geconstateerd, heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen, omdat het college voldoende controles heeft uitgevoerd en daarbij niet is gebleken van een overtreding van een wettelijk voorschrift, waartegen handhavend kon worden opgetreden. Voor zover relevant, overweegt de rechtbank daartoe dat tijdens de controle op 2 oktober 2019 niet is gebleken dat de openingstijden voor de (ondergeschikte) horeca tijdens de familiedag op 7 september 2019 zijn overschreden. De openings- en sluitingstijden van de ondergeschikte en ondersteunende horecafaciliteiten op het perceel zijn op grond van de bij besluit van 26 april 2013 verleende omgevingsvergunning dezelfde als die van de visvijvers, de hoofdactiviteit van "De Peelvisser". Omdat de (specifieke) openingstijden voor de visvijvers niet in de omgevingsvergunning zijn vastgelegd, moet deze vergunningsvoorwaarde zo worden gelezen dat de horeca op het terrein niet geopend mag zijn als de visvijvers niet zijn geopend, aldus de rechtbank. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat er daadwerkelijk mensen aan het vissen moeten zijn, maar dat het op dat moment mogelijk is om gebruik te maken van de visfaciliteiten, omdat de visvijvers niet gesloten zijn. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat ter plaatse sprake is van nevenactiviteiten die op grond van de aan "De Peelvisser" verleende omgevingsvergunningen niet zijn toegestaan en/of dat het college onvoldoende toezicht heeft gehouden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat [appellanten] de gestelde overtredingen pas negen dagen na de familiedag hebben gemeld en het college door dit tijdsverloop geen overtredingen heeft kunnen vaststellen. De rechtbank is ook niet gebleken dat het inspectierapport van 2 oktober 2019 of de besluitvorming onzorgvuldig is.
    Hoger beroep
    Openingstijden van "De Peelvisser"
    3.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat "De Peelvisser" op 7 september 2019 de voorschriften van de bij de besluiten van 26 april 2013 en 14 mei 2019 verleende omgevingsvergunningen heeft overtreden, omdat op die dag de horeca tot 20:30 uur was geopend. Volgens [appellanten] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de visvijvers variabele en indicatieve openingstijden hebben. Volgens hen blijkt uit onder meer de website en de Facebookpagina van "De Peelvisser" dat de visvijvers op de familiedag op 7 september 2019 van 9:00 tot 17:30 uur waren geopend. Verder blijkt volgens [appellanten] uit de bedrijfsvoering van "De Peelvisser" dat dagelijks, en dus ook op 7 september 2019, in twee dagdelen van elk vier uur kan worden gevist, waarbij het eerste dagdeel om 9:00 uur begint en het tweede dagdeel om 17:00 uur eindigt. Gelet hierop achten zij aannemelijk dat "De Peelvisser" tot oktober om 17:30 uur sluit en dat afwijkende openings- en sluitingstijden worden vermeld op de website of de Facebookpagina. Daarnaast voeren [appellanten] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de visvijvers zijn geopend als gebruik kan worden gemaakt van de visfaciliteiten, terwijl volgens hen relevant is of daadwerkelijk in de vijvers worden gevist. Gelet hierop betogen [appellanten] dat de rechtbank heeft miskend dat de horeca op het perceel gesloten moet zijn als daadwerkelijk niet meer wordt gevist. Uit de vergunningvoorschriften blijkt dat de openingstijden van de (ondergeschikte) horeca hetzelfde moeten zijn als de openingstijden van de hoofdactiviteit, de visvijver, aldus [appellanten]. Ook blijkt volgens hen uit de vergunningvoorschriften dat alleen gedurende de dagperiode, en dus in daglicht/schemering, mag worden gevist. Doordat de horeca op 7 september 2019 tot 20:30 uur was geopend, terwijl die dag tot 17:30 uur kon worden gevist en de zon om 20:15 uur onderging, heeft de rechtbank volgens [appellanten] niet onderkend dat "De Peelvisser" deze vergunningvoorschriften heeft overtreden.
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat het college bij besluit van 26 april 2013 een omgevingsvergunning eerste fase aan "De Peelvisser" heeft verleend voor het oprichten van een commerciële forellenvisvijver met ondergeschikte en ondersteunende horeca. In de voorschriften bij deze omgevingsvergunning staat dat de openings- en sluitingstijden van de ondergeschikte en ondersteunende horeca op het perceel hetzelfde moeten zijn als de openings- en sluitingstijden van de hoofdfunctie of hoofdactiviteit (vissen). De openingstijden van de visvijvers zelf zijn niet in de omgevingsvergunning geregeld.
    3.2.    Omdat de openings- en sluitingstijden van de visvijvers niet zijn vastgelegd in de omgevingsvergunning, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de visvijvers indicatieve en variabele openings- en sluitingstijden hebben. Dat op de website en de Facebookpagina van "De Peelvisser" is vermeld dat in dagdelen kan worden gevist, vormt naar het oordeel van de Afdeling slechts een indicatie van de openingstijden van de visvijvers, maar dat laat onverlet dat de openings- en sluitingstijden per dag of periode kunnen wijzigen. Gelet op het ontbreken van openings- en sluitingstijden in de vergunningsvoorschriften is dat toegestaan. Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat voormeld vergunningsvoorschrift zo moet worden uitgelegd dat de horeca alleen geopend mag zijn als recreanten gebruik kunnen maken van de visfaciliteiten van "De Peelvisser". Anders dan [appellanten] betogen, betekent dit niet dat de horeca alleen geopend mag zijn als daadwerkelijk in de vijvers wordt gevist. Voor zover [appellanten] betogen dat de vergunningsvoorschriften zijn overtreden, omdat alleen tijdens de dagperiode (daglicht/schemering) mag worden gevist en de horeca op 7 september 2019 na zonsondergang was geopend, overweegt de Afdeling dat in de bij het besluit van 26 april 2013 verleende omgevingsvergunning niet is bepaald dat het vissen uitsluitend tijdens de dagperiode mag plaatsvinden. Bij besluit van 14 mei 2019 is aan "De Peelvisser" een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de verhuur en opslag van kano’s op het perceel, alsmede het gebruik van de aangrenzende kanalen voor extensieve dagrecreatie. In de aan deze vergunning verbonden voorschriften staat dat de kano’s alleen gedurende de dagperiode/schemering (tussen 8:00 en 22:00 uur) mogen worden verhuurd. In de voorschriften is wat betreft de horeca bepaald dat die hoofdzakelijk gedurende de dagperiode/schemering geopend is, maar dat de exacte openingstijden zijn beperkt tot de openings- en sluitingstijden van de visvijvers. Omdat uit het controlerapport van 2 oktober 2019 blijkt dat de familiedag heeft plaatsgevonden van 13:00 tot 20:30 uur, en dit, voor zover de toezichthouder nog kon vaststellen, tijdens de openingstijden van de visvijvers was, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de vergunningvoorschriften zijn overtreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Onzorgvuldige besluitvorming?
    4.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming. Volgens hen is in de bij besluit van 26 april 2013 verleende omgevingsvergunning bepaald dat de horeca op het perceel gesloten moet zijn als er niet meer (daadwerkelijk) wordt gevist. Ook voeren zij aan dat het college zich in het besluit van 22 oktober 2019 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kanoverhuur, en niet het vissen, de hoofdactiviteit van "De Peelvisser" is. Verder betogen [appellanten] dat in het advies van 7 januari 2020 van de Commissie bezwaarschriften Peel en Maas (hierna: de bezwaarschriftencommissie) ten onrechte staat dat de barbecue met drank op de familiedag op 7 september 2019 tot 20:30 uur en na zonsondergang kan worden aangemerkt als aan de visvijvers ondergeschikt horecagebruik en dat dit horecagebruik in direct verband staat met het vissen. Volgens [appellanten] kon er op dat moment niet meer worden gevist in de visvijvers, dus was het horecagebruik op dat moment in strijd met de voorschriften. Anders dan in de bij het besluit van 26 april 2013 verleende omgevingsvergunning staat, heeft de bezwaarschriftencommissie het in het advies bovendien ten onrechte over aanvullend gebruik van de horeca, aldus [appellanten].
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het betoog van [appellanten] over de openings- en sluitingstijden van de visvijvers en de ondergeschikte functie van de horeca geen grond geeft voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is. Dat het college een andere uitleg geeft aan de vergunningvoorschriften over de openings- en sluitingstijden van de visvijvers dan [appellanten], betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de besluitvormingsprocedure onzorgvuldig is. Verder is de Afdeling niet gebleken dat het college het kanoën als hoofdactiviteit heeft aangemerkt. In het besluit van 22 oktober 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de vergunningvoorschriften niet zijn overtreden, omdat het gebruik van de horeca in direct verband staat met de activiteiten tijdens de familiedag, het vissen en het kanoën. Anders dan [appellanten] betogen, heeft het college daarmee niet gesteld dat het kanoën als hoofactiviteit van "De Peelvisser" moet worden beschouwd. Dit blijkt ook uit het verweerschrift van het college voor de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie. Daarin heeft het college toegelicht dat in het besluit van 22 oktober 2019 staat dat tijdens de familiedag gebruik mocht worden gemaakt van de horecafaciliteiten, omdat sprake was van een ondersteunende functie aan de hoofdfunctie. Tijdens de familiedag is zowel gevist als gekanood, waarmee de vergunningvoorschriften volgens het college niet zijn overtreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarmee niet bedoeld is dat het kanoën op zichzelf een hoofdactiviteit is. Ook de omstandigheid dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie staat dat het ondergeschikte gebruik van de horeca was toegestaan gezien de activiteiten die hebben plaatsgevonden tijdens de familiedag, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de besluitvorming daardoor onzorgvuldig is. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de bezwaarschriftencommissie in het advies andere woorden heeft gebruikt dan in de vergunningvoorschriften staan. De rechtbank heeft dit niet miskend.
    Het betoog slaagt niet.
    Onzorgvuldig controlerapport?
    5.       Volgens [appellanten] heeft de rechtbank miskend dat het controlerapport van 2 oktober 2019 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daartoe voeren zij aan dat uit het rapport niet blijkt dat de toezichthouder het vergunningvoorschrift dat de horeca dezelfde openings- en sluitingstijden heeft als de visvijvers en dat de horeca dus gesloten moet zijn als niet wordt gevist, ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat geen sprake is van een overtreding. Ook blijkt volgens [appellanten] niet uit het rapport dat "De Peelvisser" heeft erkend dat op 7 september 2019 in strijd met de vergunningvoorschriften is gehandeld door na zonsondergang eten en drank aan te bieden. Anders dan de toezichthouder heeft geconcludeerd, betogen zij dat de afsluitende barbecue met drank tot 20:30 uur op die dag niet in direct verband staat met de (eerder) ontplooide activiteiten die samenhangen met de hoofdfunctie.
    5.1.    Het college heeft het controlerapport van 2 oktober 2019 aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 oktober 2019 ten grondslag gelegd. In dit rapport staat dat de toezichthouder heeft vastgesteld dat er op 7 september 2019 een familiedag heeft plaatsgevonden bij "De Peelvisser". Daarbij is gebruik gemaakt van de visvijvers en de horeca op het perceel en is een kanotocht gemaakt. Volgens de toezichthouder zijn de vergunningvoorschriften niet overtreden, omdat de familiedag om 13:00 uur begon en om 20:30 uur eindigde, en dit tijdens de openingstijden van de visvijvers was. Verder staat in het rapport dat de afsluitende barbecue (met drank) in direct verband staat met ontplooide activiteiten, namelijk vissen en kanoën.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich bij het nemen van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 oktober 2019 in redelijkheid op de inhoud van het controlerapport heeft kunnen baseren. De omstandigheid dat de toezichthouder in het rapport niet expliciet heeft opgenomen wat in de vergunningsvoorschriften over de openingstijden van de visvijvers, en dus ook van de horeca, staat, betekent, anders dan [appellanten] stellen, niet dat het college het rapport niet ten grondslag mocht leggen aan zijn besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek of dat het rapport onzorgvuldig is. Uit het controlerapport blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat de toezichthouder aan de hand van de aan "De Peelvisser" verleende omgevingsvergunningen heeft beoordeeld of sprake was van een overtreding. Dat [appellanten] het niet eens zijn met de conclusie van de toezichthouder dat de afsluitende barbecue met drank in rechtstreeks verband staat met het vissen en kanoën, en dat daarom sprake is van ondergeschikt horecagebruik, maakt het rapport niet onzorgvuldig. De Afdeling acht daarbij, net als de rechtbank, van belang dat uit het rapport blijkt dat controle op een groot aantal punten met betrekking tot de familiedag niet meer mogelijk was, omdat de gestelde overtredingen pas negen dagen erna zijn gemeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Verwijzing naar de gronden in bezwaar en beroep
    6.       [appellanten] hebben in hoger beroep voor het overige verzocht de in bezwaar en beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak ingegaan op de gronden die [appellanten] in beroep hebben aangevoerd. Voor zover wordt verwezen naar eerder ingebrachte stukken blijkt niet waarom [appellanten] het niet eens zijn met het oordeel van de rechtbank. Het verwijzen naar die stukken vormt volgens de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
    531-975