ECLI:NL:RBMNE:2023:3723, Rechtbank Midden-Nederland, 21-07-2023, UTR 23/184
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Studiefinanciering, migrerend werknemer. Vaststelling controletijdvakken.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/184 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.S. Folsche),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 
    (gemachtigden: mr. H. Bouhuys en mr. M.M. Remmelts).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om studiefinanciering.
    
    
    
      De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 18 januari 2022 (primaire besluit) afgewezen voor de periode van november 2021 tot en met december 2022, omdat zij de Italiaanse nationaliteit heeft en niet kwalificeert als migrerend werknemer.
    
    
    
      Bij besluit van 29 november 2022 (besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing gegrond verklaard voor de maand november 2021. Over die maand ontvangt eiseres alsnog studiefinanciering. Voor de maand december 2021 is het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. In het verweerschrift merkt verweerder op dat het besluit zo moet worden gelezen dat het bezwaar voor de maanden december 2021 tot en met december 2022 ongegrond is verklaard.
    
    
    
      Vervolgens heeft de minister op 23 februari 2023 opnieuw een besluit genomen (besluit II). In dit besluit heeft de minister de aanvraag voor studiefinanciering afgewezen voor de periode december 2021 tot en met augustus 2022 en studiefinanciering verstrekt voor de periode van september 2022 tot en met december 2022. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. G. Gabrelian, als waarnemer van de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigden van de minister. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De rechtbank vernietigt besluiten I en II
        
      
    
    1. De rechtbank stelt vast dat besluit I alleen gaat over november en december 2021, terwijl het primaire besluit en het daartegen gerichte bezwaar ook gaan over de periode januari tot en met december 2022. De rechtbank is het met de minister oneens dat besluit I zo moet worden gelezen dat het bezwaar ook voor de periode januari tot en met december 2022 ongegrond is verklaard. Dit staat niet in het besluit en valt ook niet uit de motivering van het besluit op te maken. In de motivering gaat het alleen over november en december 2021. Dat betekent dat besluit I alleen al om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. 
    
    2.  De rechtbank stelt daarnaast vast dat besluit II een herhaling is van besluit I voor wat betreft december 2021 en voor het overige een wijziging van besluit I inhoudt. In besluit II wordt namelijk geen studiefinanciering voor januari tot en met augustus 2022 verleend en wel voor september tot en met december 2022. Omdat besluit II een wijziging van besluit I inhoudt, kwalificeert dit besluit als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft aangegeven dat het in beroep voor haar nog gaat om december 2021 en de maanden januari, februari en augustus 2022. Dat betekent dat zij belang heeft bij een beoordeling van besluit II. Het beroep van eiseres heeft daarom van rechtswege mede betrekking op besluit II. De rechtbank stelt vast dat besluit II in het geheel geen motivering bevat. Daarom vernietigt de rechtbank ook dit besluit.  
    
    3. Het beroep is om deze redenen gegrond en de rechtbank vernietigt besluit I en besluit II. Wel ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten, omdat de conclusie van de minister dat eiseres geen recht heeft op studiefinanciering in december 2021 en januari, februari en augustus 2022 juist is. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij hiertoe komt. 
    
    
      
        De rechtbank laat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand 
        
      
    
    4. De rechtbank stelt voorop dat zij op basis van de feiten en omstandigheden zoals die zich nu (ten tijde van de uitspraak) voordoen, beoordeelt of eiseres aanspraak maakt op studiefinanciering in de maanden december 2021 en januari, februari en augustus 2022. Aangezien die maanden voorbij zijn, is de vraag of eiseres direct na haar aanvraag studiefinanciering had moet krijgen op basis van de toen door haar overgelegde arbeidsovereenkomst inmiddels achterhaald. Die vraag hoeft daarom niet te worden beantwoord. Het gaat erom of eiseres op basis van de informatie die er nu is over de genoemde maanden recht heeft op studiefinanciering. De rechtbank vindt van niet. 
    
    
    
    
    
      
        Toetsingskader
        
      
    
    5. Een student met de nationaliteit van een andere lidstaat, zoals eiseres, krijgt studiefinanciering als de student kan worden aangemerkt als migrerend werknemer. Voor de vraag wie migrerend werknemer is, is het Europeesrechtelijke begrip ‘werknemer’ van belang. Dit begrip heeft een Europeesrechtelijke inhoud en mag niet beperkt worden uitgelegd. Een EU-burger is – kort gezegd – werknemer als diegene reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat. Om dit te beoordelen, heeft de minister beleidsregels opgesteld. Uit de beleidsregels volgt dat een student om als migrerend werknemer te worden aangemerkt in ieder geval een arbeidsovereenkomst moet hebben afgesloten, de daarin genoemde uren moet hebben gewerkt en daarvoor loon moet hebben ontvangen. Voordat studiefinanciering wordt toegekend, kijkt de minister of een student migrerend werknemer is. Daartoe moet de student bij de aanvraag om studiefinanciering een passende arbeidsovereenkomst overleggen. Na afloop van een studiefinancieringsperiode controleert de minister of de student ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd en of de studiefinanciering rechtmatig is toegekend. 
    
    6. De minister gaat ervan uit dat iedere student die in de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. Tot een hoogte van één maand kan daarbij rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte. Als de student minder dan 56 uur gemiddeld per maand heeft gewerkt, dan kan de minister nader onderzoek doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Daarbij worden de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van de afgesloten arbeidsovereenkomst, het aantal gegarandeerde werkuren per maand en de hoogte van het loon. 
    
    7. Bij uitspraak van 14 april 2023 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geoordeeld dat het beleid met het urencriterium van 56 uur een te beperkte invulling geeft aan het begrip werknemerschap. Een vertrekpunt van gemiddeld 32 uur per maand, zoals neergelegd in het beleid dat de minister tot 1 januari 2014 voerde, is naar het oordeel van de CRvB wel aanvaardbaar. De rechtbank hanteert daarom bij de beoordeling een urencriterium van gemiddeld 32 uur per maand. Als een student minder dan 32 uur gemiddeld per maand heeft gewerkt, dan moet er volgens de CRvB een nader onderzoek plaatsvinden naar de individuele omstandigheden van het geval. Daarbij heeft de CRvB in aanvulling op de in de beleidsregels genoemde uitgangspunten nog opgemerkt dat naarmate de omvang van de werkzaamheden en/of het loon geringer zijn, meer gewicht toekomt aan de bestendigheid van de arbeidsverhouding. Ook moet worden gekeken naar de arbeidsverhouding voor en na het controletijdvak. Dat geldt in ieder geval voor elkaar opvolgende controletijdvakken. 
    
    8. Uit de rechtspraak van de CRvB volgt verder dat bij EU-studenten de studiefinanciering voor een bepaalde periode wordt toegekend om controle te kunnen uitoefenen op het werknemerschap. Een controletijdvak is gelijk aan het studiefinancieringstijdvak. Een studiefinancieringstijdvak is volgens artikel 1.1 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) het kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode tenminste 1 kalendermaand is. De controle moet volgens de CRvB dus plaatsvinden over één of meerdere tijdvakken van minimaal een kalendermaand en maximaal een kalenderjaar waarop de aanvraag van studiefinanciering betrekking heeft. De vaste uitvoeringspraktijk van de minister om binnen deze grenzen een concreet studiefinancieringstijdvak te bepalen, was om bij EU-studenten met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd het studiefinancieringstijdvak te koppelen aan de duur van de arbeidsovereenkomst. Dat betekent dat de student studiefinanciering ontving voor de duur van de arbeidsovereenkomst en de minister na afloop daarvan controleerde of dit terecht was geweest. Deze praktijk is door de CRvB goed bevonden. Op de zitting is gebleken dat deze praktijk van de minister inmiddels is gewijzigd. Tegenwoordig kent de minister studiefinanciering toe voor zes maanden en controleert na afloop van die zes maanden of dit terecht is geweest. De minister heeft op de zitting gezegd dat hij niet weet wanneer deze praktijk is veranderd, maar dat de datum van de aanvraag leidend is voor de vraag welke praktijk wordt aangehouden. 
    
    9. Tot slot is relevant dat als een student wordt aangemerkt als migrerend werknemer, voor de aanvang daarvan de peildatum van artikel 1.2 van de Wsf 2000 geldt. In dat artikel staat het uitgangspunt dat de toestand op de eerste dag van de maand bepalend is. Als de student pas in de loop van de maand toetreedt tot de arbeidsmarkt in Nederland, wordt diegene op zijn vroegst op dat moment werknemer. Artikel 1.2 van de Wsf 200 staat dan in de weg aan toekenning van studiefinanciering voor die maand. Wel wordt er rekening gehouden met de in die maand gewerkte uren.
    
    
      
        De situatie van eiseres
        
      
    
    10. De rechtbank stelt vast dat eiseres op 23 oktober 2021 studiefinanciering heeft aangevraagd met ingang van 1 november 2021. Ze heeft een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met [bedrijf 1] gehad met een looptijd van 29 oktober 2021 tot en met 28 september 2022. Op de zitting is door eiseres bevestigd dat zij per 1 maart 2022 is gestopt met werken bij [bedrijf 1] . De maanden daarna heeft eiseres niet gewerkt. Vervolgens heeft zij een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met [bedrijf 2] gesloten met een looptijd van 19 augustus 2022 tot en met (in ieder geval) 31 december 2022. 
    
    11. Dit levert drie controletijdvakken op: november-december 2021; januari-februari 2022; en augustus tot en met december 2022. De rechtbank licht toe hoe zij aan die drie controletijdvakken komt. In de eerste plaats vindt de rechtbank niet dat het controletijdvak – zoals eiseres op de zitting stelde – sowieso het hele kalenderjaar is. Uit de wet- en regelgeving, en zoals bevestigd door de CRvB, gaat het om één of meer controletijdvakken van minimaal een kalendermaand en maximaal een kalenderjaar. Dat een controletijdvak maximaal een kalenderjaar behelst, laat zien dat dat dit dus niet altijd een kalenderjaar moet zijn. Daarnaast onderschrijft de rechtbank het standpunt van de minister dat bij EU-studenten na een bepaalde periode het werknemerschap moet kunnen worden gecontroleerd. De rechtbank volgt daarin de uitvoeringspraktijk van de minister voor het vaststellen van de periode waarvoor studiefinanciering vooraf wordt toegekend en waarna wordt gecontroleerd, zoals hiervoor onder 8 beschreven. Hoewel in dit geval aan eiseres vooraf geen studiefinanciering is toegekend, ziet de rechtbank voor het vaststellen van de controletijdvakken  wel aanleiding om aan te sluiten bij deze uitvoeringspraktijk. De rechtbank zal aansluiten bij de uitvoeringspraktijk dat het studiefinancieringstijdvak wordt gekoppeld aan de duur van de arbeidsovereenkomst. Daarbij merkt de rechtbank op dat als zou worden aangesloten bij de inmiddels gewijzigde uitvoeringspraktijk van toekenning van zes maanden na de aanvraag, dit eiseres niet in een gunstiger positie zou brengen, omdat zij in de maanden maart en april 2022 niet heeft gewerkt. Dit levert de volgende controletijdvakken op. De arbeidsovereenkomst met [bedrijf 1] liep van 29 oktober 2021 tot en met februari 2022. Toen is eiseres op eigen initiatief immers gestopt met werken, waardoor de rechtbank ervan uitgaat dat de arbeidsovereenkomst met ingang van 1 maart 2022 is beëindigd. Omdat deze periode over twee kalenderjaren is verspreid, zijn er twee controletijdvakken: november (eerste maand waarover studiefinanciering is aangevraagd) tot en met december 2021 en januari tot en met februari 2022. De arbeidsovereenkomst met [bedrijf 2] liep van 19 augustus 2022 tot en met (in ieder geval) 31 december 2022 en dit vormt daarom het derde controletijdvak. 
    
    
      
        Controletijdvakken: november – december 2021 en januari – februari 2022
        
      
    
    12. Uit de door eiseres verstrekte gegevens blijkt dat zij in het controletijdvak november – december 2021 de volgende uren heeft gewerkt: 
    
      - november 2021: 47,5 uur 
      - december 2021: 8 uur
      Dit betekent dat zij gemiddeld per maand 27,75 uur heeft gewerkt. Zij heeft in dit controletijdvak dus niet gemiddeld per maand 32 uur of meer gewerkt. 
    
    
    13. Uit de door eiseres verstrekte gegevens blijkt verder dat zij in het controletijdvak januari – februari 2022 de volgende uren heeft gewerkt: 
    
      - januari 2022: 8 uur 
      - februari 2022: 14 uur 
      Dit houdt in dat zij gemiddeld per maand 11 uur heeft gewerkt. Zij heeft dus ook in dit controletijdvak niet gemiddeld 32 uur per maand of meer gewerkt. 
    
    
    14. Dat betekent dat voor deze twee controletijdvakken moet worden gekeken naar de individuele omstandigheden. In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding om op basis daarvan eiseres alsnog als migrerend werknemer aan te merken. Eiseres had een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die zij zelf na een paar maanden heeft opgezegd. Het was een oproepcontract waarin geen minimum aantal oproepuren was opgenomen (een nulurencontract). Ze ontving voor haar werkzaamheden € 10,34 bruto (exclusief vakantietoeslag en vakantierecht). Daarnaast heeft eiseres in de tijd dat ze werkzaam was bij [bedrijf 1] weinig uren gemaakt. Eiseres heeft aangevoerd dat dit het gevolg was van de coronamaatregelen. Zij vindt dat daarmee rekening moet worden gehouden en dat zij conform het door de minister gevoerde corona coulance beleid alsnog als migrerend werknemer moet worden aangemerkt. 
    
    15. De rechtbank overweegt hierover dat een feit van algemene bekendheid is dat in december 2021 en januari 2022 een harde lockdown was en dat alle horeca moest sluiten. Het is echter ook algemeen bekend dat veel restaurants (een deel van) hun personeel op andere wijze inzette, bijvoorbeeld door afhalen mogelijk te maken. Om die reden heeft de minister eiseres gevraagd om een verklaring van haar werkgever dat zij in die periode vanwege de coronamaatregelen niet of minder kon werken. De rechtbank vindt dit geen onredelijke eis. Eiseres heeft deze verklaring echter niet verstrekt. Nu zij deze verklaring niet heeft verstrekt, is er onvoldoende aanleiding om eiseres op basis van het corona coulance beleid alsnog als migrerend werknemer aan te merken voor bovengenoemde controletijdvakken. Ook legt deze omstandigheid, samengenomen met de andere hierboven kenmerken van haar arbeidsverhouding met [bedrijf 1] , te weinig gewicht in de schaal om haar als migrerend werknemer te kwalificeren. Eiseres heeft daarom geen recht op studiefinanciering voor december 2021, januari en februari 2022. 
    
    
      
        Controletijdvak: augustus – december 2022 
        
      
    
    16. Voor wat betreft het controletijdvak augustus – december 2022 staat vast dat eiseres gemiddeld meer dan 32 uur per maand heeft gewerkt. Eiseres heeft daarom recht op studiefinanciering in de maanden september tot en met december 2022. Dit staat niet ter discussie; eiseres vindt alleen dat zij ook voor de maand augustus 2022 studiefinanciering zou moeten krijgen. De rechtbank is het daarmee oneens. Op 19 augustus 2022 is eiseres feitelijk opnieuw toegetreden tot de arbeidsmarkt na een aantal maanden niet te hebben gewerkt. Zoals volgt uit de onder 9 genoemde wetgeving en rechtspraak, heeft de student over die maand geen recht op studiefinanciering, omdat volgens artikel 1.2 van de Wsf 2000 de toestand op de eerste dag van de maand bepalend is. Dat in de beleidsregels niet expliciet staat opgenomen dat dit zo werkt, betekent niet dat de regel uit de wet niet van toepassing is. Daarnaast ziet de rechtbank geen aanleiding om op grond van de in artikel 11.5 van de Wsf 2000 opgenomen hardheidsclausule af te wijken van de wet. Eiseres heeft dit enkel op de zitting gezegd, maar heeft verder niet toegelicht dat en waarom toepassing van de wet in haar geval leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Eiseres heeft daarom geen recht op studiefinanciering voor de maand augustus 2022. 
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 29 november 2022 en het besluit van 23 februari 2023. Wel laat de rechtbank de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand. Dat betekent dat eiseres haar recht op studiefinanciering behoudt voor de maand november 2021 en voor de maanden september tot en met december 2022. Eiseres heeft geen recht op studiefinanciering voor de maand december 2021 en de maanden januari, februari en augustus 2022. 
    
    
    
      Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor het door haar betaalde griffierecht. Ook krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- in verband met het ingediende beroepschrift en de deelname aan de zitting. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.  
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 29 november 2022 en het besluit van 23 februari 2023;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb. 
  
  
     Of de rechtsgevolgen van een besluit in stand kunnen worden gelaten, is namelijk een zogeheten ‘ex nunc’ beoordeling. 
  
  
     Artikel 2.2, aanhef en onder b, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf) en de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap. 
  
  
     Artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 
  
  
     Volgens rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, zie onder meer het arrest van 3 juni 1986, C-139/85, ECLI:EU:C:1986:223 (Kempf), het arrest van 3 juli 1986, C-66/85, ECLI:EU:C:1986:284 (Lawrie-Blum), het arrest van 26 februari 1992, C-357-89, ECLI:EU:C:1992:87 (Raulin), het arrest van 21 februari 2013, C-46/12, ECLI:EU:C:2013:97 (L.N.) en het arrest van 1 oktober 2015, C-432/14, ECLI:EU:C:2015:643 (O).  
  
  
     Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap. 
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2023:700. 
  
  
     Zie de in voetnoot 7 genoemde uitspraak en de uitspraak van 21 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8968. 
  
  
     Zie de uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2973.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 7 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1592 en de in voetnoot 7 genoemde uitspraak.