ECLI:NL:RBAMS:2021:659, Rechtbank Amsterdam, 03-02-2021, AWB - 19 _ 4243
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente mocht aan eiseres een last onder dwangsom opleggen, omdat zij zich met haar kroegentochten niet hield aan de nieuwe regels voor rondleidingen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/4243 
    
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigden: mr. M. Kappelhof, mr. R. Nomden)
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      1.	De rechtbank stelt [eiseres] (eiseres) niet in het gelijk. De gemeente mocht aan eiseres een last onder dwangsom opleggen, omdat zij zich met haar kroegentochten niet hield aan de nieuwe regels voor rondleidingen. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    
  
  
    Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
    
    
      2.1.
      Eiseres is een bedrijf dat sinds [jaar 1] kroegentochten (door haar [naam] genoemd) organiseert in Amsterdam. In april 2018 kwam de gemeente met strenger beleid voor rondleidingen op het Wallengebied om de leefbaarheid van de buurt te beschermen en de overlast van grote groepen te verminderen. Het was op het Wallengebied heel druk geworden onder andere omdat het toerisme erg was toegenomen. Met het nieuwe beleid zijn rondleiding met meer dan vier personen niet toegestaan, tenzij daarvoor een ontheffing is verleend en als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. 
      
    
    
      2.2.
      
        De gemeente legde eind [jaar 2] en in [jaar 3] zes bestuurlijke boetes op aan eiseres, omdat zij zich niet hield aan de voorwaarden van de nieuwe regels. Zij organiseerde nog steeds kroegentochten zonder dat zij een ontheffing had en aan de nieuwe voorwaarden voldeed. Na de bestuurlijke boetes legde de gemeente met het besluit van [datum 1] een last onder dwangsom op aan eiseres. Dit betekent dat eiseres als zij nogmaals in overtreding is bij een eerste nieuwe overtreding € 2500,- moet betalen, bij een tweede overtreding € 5000,- en bij een derde overtreding  € 7500,-. Eiseres is het hier niet mee eens en startte daarom deze procedure bij de rechtbank. De rechtbank hield zitting in de zaak op 13 januari 2021, waar partijen hun standpunten naar voren brachten. Naast bovengenoemde gemachtigden was voor de gemeente ook aanwezig [de persoon 1] , adviseur gidsenbeleid. Voor [eiseres] was tevens aanwezig [de persoon 2] , eigenaar van eiseres.
        
          Waarom legde de gemeente aan eiseres een last onder dwangsom op?
        
      
      
      
        
          De regels 
        
      
      
      
        3.1.1.
        Door de gemeente worden de kroegentochten die eiseres organiseert, aangemerkt als rondleidingen met gids en vallen zij onder de werkingssfeer van artikel 2.50, eerste lid aanhef en onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Amsterdam (APV) en het beleid over rondleidingen. Artikel 2.50, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV gaat over diensten op of aan de weg. Volgens het eerste lid is het verboden op of aan de weg of het openbaar water tegen betaling diensten aan te bieden of te verlenen voor een werkzaamheid, zoals:
        a. schoenen poetsen, gids, portrettist, fotograaf, bewaker van voertuigen of andere zaken, reiniger van auto’s, of
        b. het werven van klanten voor bedrijven zoals rondvaartrederijen, hotels, horecabedrijven en prostitutiebedrijven. 
        Volgens het vierde lid kan de gemeente van deze verboden een ontheffing verlenen. 
        
      
      
        3.1.2.
        De gemeente heeft in 2018 het ‘Beleid regulering rondleidingen met gids op de Wallen’ vastgesteld. Dit is het beleid dat gold ten tijde van het primaire besluit. Conform dit beleid golden er voor het rondleiden van groepen met een gids in het Wallengebied onder meer de volgende regels:
        - voor het rondleiden van groepen vanaf vijf personen is een ontheffing vereist, op basis van een ontheffingsstelsel als bedoeld in artikel 2.50, vierde lid, van de APV. 
        - de maximum groepsgrootte is 20 personen.
        - de rondleidingen zijn uiterlijk om 23.00 uur beëindigd.
        
        
          
            Eiseres hield zich niet aan de nieuwe regels 
          
        
        
      
    
    
      3.2.
      De gemeente constateerde dat eiseres zich meerdere malen niet hield aan de nieuwe regels voor rondleidingen. Zij hield nog steeds kroegentochten in het Wallengebied, waaraan meer dan 20 personen deelnamen en die plaatsvonden na 23.00 uur, terwijl ze geen ontheffing had. De gemeente legde naar aanleiding van deze overtredingen aan eiseres een last onder dwangsom op, zodat zij zich in de toekomst wel aan de regels zou houden. Het overtreden van de regels is vanwege de leefbaarheid van de stad ontoelaatbaar. Het belang van een schone en nette openbare ruimte die niet gebruikt wordt voor commerciële doeleinden en het tegengaan van overlast en irritatie, weegt voor de gemeente zwaarder dan het belang van eiseres bij het doorgaan met haar bedrijfsactiviteiten zoals zij altijd gedaan had. De situatie in het Wallengebied was veranderd en daarom waren de nieuwe regels nodig.
      
    
  
  
    Waarom is eiseres het niet eens met het besluit van de gemeente?
    
    
      4.1.
      Samengevat voert eiseres aan dat zij artikel 2.50, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV niet heeft overtreden. Dit artikel ziet niet op de kroegentochten die eiseres organiseert, maar op het werven van klanten op de openbare weg. Verder is het organiseren van een kroegentocht iets anders dan het geven van een rondleiding, zodat eiseres niet onder het beleid valt, zoals dat gold op het moment van het bestreden besluit. Kroegentochten vinden voornamelijk binnen plaats en de deelnemers gaan direct van kroeg naar kroeg, zonder te stoppen en naar een verhaal te luisteren. Eiseres verwijst in dit kader naar de uitleg van de hoger beroepsrechter in een zaak die ook over dit artikel gaat. In die zaak oordeelde de hoger beroepsrechter dat het aanbieden van deelfietsen via een app geen overtreding oplevert van artikel 2.50, eerste lid, van de APV. Verder verwijst eiseres naar het nieuwe artikel 2:16b van de APV dat in werking is getreden in april 2019. De gemeenteraad erkent hiermee impliciet dat artikel 2.50, eerste lid, van de APV niet ziet op een verbod op rondleidingen voor vijf of meer personen. Anders was dit nieuwe artikel niet nodig geweest. 
      
    
    
      4.2.
      Eiseres is doorgegaan met haar bedrijfsvoering, maar dan op een andere manier. De deelnemers gaan zonder begeleider en met een kaart van kroeg naar kroeg. Op deze manier is er geen sprake van een rondleiding met gids en is er geen strijdigheid meer met de regels van de gemeente. Hierdoor is er echter meer kans op overlast dan wanneer er een begeleider meegaat, die er op toeziet dat er geen overlast wordt veroorzaakt. Doordat de gemeente vasthoudt aan haar regels ten opzichte van eiseres, bereikt zij dus het omgekeerde van wat zij wil bereiken. 
      
    
    
      4.3.
      Eiseres voert daarnaast aan dat het ontheffingsstelsel in strijd is met het in de Dienstenrichtlijn neergelegde recht op vrij ondernemerschap. Verder is de last onder dwangsom opgelegd in strijd met het vertrouwensbeginsel. Eiseres organiseerde al jaren kroegentochten en had daarover afspraken gemaakt met de gemeente en de politie. Er waren geen klachten over het bedrijf van eiseres. De gemeente heeft verder aan eiseres geen overgangstermijn gegeven en heeft het financiële belang van eiseres onvoldoende meegewogen. De gemeente had eiseres ten slotte financieel moeten compenseren.
      
    
  
  
    Waarom stelt de rechtbank de gemeente in het gelijk?
    
    
      
        De kroegentochten vielen onder de verbodsbepaling in de APV
      
    
    
    
      5.1.
      Anders dan eiseres aanvoert, oordeelt de rechtbank dat het organiseren van kroegentochten met een gids wel onder de verbodsbepaling van artikel 2.50, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV valt. In het artikel staat dat het verboden is op of aan de weg tegen betaling diensten aan te bieden of te verlenen voor een werkzaamheid zoals gids. Bij de kroegentochten van eiseres leidde een gids een groep toeristen van de ene kroeg naar de andere kroeg door de stad. De rechtbank oordeelt dat deze activiteit onder het begrip gidsen valt. Het gaat om een dienst die werd aangeboden in de openbare ruimte. De dienst die verleend wordt, is het gidsen van de ene kroeg naar de volgende, zodat artikel 2.50, eerste lid, van de APV van toepassing is. Het klopt dat er ook andere manieren van gidsen zijn, waarbij toeristen bijvoorbeeld een rondleiding met verhaal krijgen door de stad. Dat er verschillende manieren van gidsen zijn, maakt echter niet dat de kroegentochten van eiseres niet zien op het gidsen van toeristen. 
      
    
    
      5.2.
      De uitleg van de hoger beroepsrechter in de uitspraak waar eiseres naar verwees, maakt niet dat de rechtbank anders naar de zaak van eiseres kijkt. De hoger beroepsrechter oordeelde in die zaak alleen dat artikel 2.50, eerste lid, van de APV ook ziet op het voorkomen dat voorbijgangers in de openbare ruimte bij verrassing allerlei diensten, zoals schoenpoetsen, worden aangeboden. De hoger beroepsrechter oordeelde niet dat dit artikel uitsluitend ziet op het bij verrassing aanbieden van diensten. 
    
    
      5.3.
      Eiseres voert aan dat de gemeente impliciet erkent dat haar kroegentochten niet vallen onder artikel 2.50, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV doordat zij in 2019 het nieuwe artikel 2.16b opnam in de APV. Hierin staat dat de burgemeester in het belang van onder meer de leefbaarheid of ter bestrijding van overlast in bepaalde perioden of gebieden een verbod kan instellen op het rondleiden van vijf of meer personen op of aan de weg. De gemeente legde op de zitting uit dat dit artikel is opgenomen om de burgemeester de bevoegdheid te geven om gebieden of perioden aan te wijzen waar helemaal geen rondleidingen met meer dan vier persoenen mogen worden gehouden. Dit artikel heeft dus een hele andere strekking. Uit het opnemen van dit artikel in de APV kan niet worden afgeleid dat de kroegentochten van eiseres niet onder artikel 2.50, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV vallen.
      
      
        
          De gemeente heeft de vrijheid om keuzes te maken die bepaalde belangen dienen 
        
      
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank begrijpt dat eiseres de manier waarop zij kroegentochten organiseerde in Amsterdam graag wilde voortzetten. Het is echter een bevoegdheid van de gemeente om de wijze van handhaving van artikel 250, eerste lid aanhef en onder a, van de APV neer te leggen in beleidsregels. De beleidsregels vindt de rechtbank niet onredelijk. Bij de keuzes die de gemeente maakt, moet zij rekening houden met verschillende belangen. In dit geval vond de gemeente de druk op de schaarse openbare ruimte die toeneemt in het Wallengebied en de overlast die dit geeft voor bewoners en ondernemers zwaarder wegen dan de belangen van ondernemers als eiseres (ook al hielden die zich aan de regels en deden zij hun best om overlast te voorkomen). Daarbij is van belang dat de kroegentochten van eiseres op een andere manier toch door kunnen gaan: zonder een gids, maar met een app. 
      
      
        
          De overige beroepsgronden van eiseres
        
      
      
    
    
      5.5.
      Anders dan eiseres aanvoert oordeelt de rechtbank dat er geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt in de rechtspraak niet zo snel. Er is in deze zaak niet gebleken dat er van de zijde van de gemeente concrete toezeggingen zijn gedaan, waaruit eiseres had kunnen afleiden dat zij haar bedrijf altijd zou kunnen voortzetten. De concrete afspraken die eiseres in de loop van de tijd met de gemeente en de politie heeft gemaakt, kunnen niet als zulke toezeggingen worden gekwalificeerd. 
      
    
    
      5.6.
      De rechtbank oordeelt anders dan eiseres aanvoert, dat de gemeente niet verplicht was haar een langere begunstigingstermijn te geven zodat zij zich goed kon voorbereiden op  de nieuwe situatie. Allereerst is het nieuwe beleid gefaseerd ingevoerd en kwam het dus niet uit de lucht vallen. Er is een inspraakronde geweest en aan eiseres is een brief gestuurd over het nieuwe beleid. Verder heeft eiseres het voornemen van de gemeente om een last onder dwangsom op te leggen, gekregen op [datum 2] en is het primaire besluit op [datum 3] genomen, zodat zij ook hier nog enige tijd had om haar werkzaamheden aan te passen. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter dat de vraag of een begunstigingstermijn lang genoeg is ervan afhangt of de overtreder binnen de gestelde termijn aan de last kan voldoen. Gesteld noch gebleken is dat eiseres niet binnen die termijn aan de last kon voldoen. Daarbij is het niet relevant of de begunstigingstermijn vanuit een bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijk is. 
      
    
    
      5.7.
      Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het eisen van een ontheffing in strijd is met de Dienstenrichtlijn, met name omdat er geen dwingende reden van algemeen belang is om een ontheffingsstelsel in te voeren. De rechtbank oordeelt met de gemeente dat er wel degelijk een dwingende reden van algemeen belang was, namelijk het terugdringen van overlast, verkeersonveiligheid en onveiligheid voor bewoners en bezoekers van het Wallengebied. De conclusie is dat er geen strijd is met de Dienstenrichtlijn. Voor een uitgebreide motivering verwijst de rechtbank naar de uitspraak ECLI:NL:RBAMS:2019:9755.
      
    
    
      5.8.
      Wat betreft het betoog van eiseres dat zij recht heeft op nadeelcompensatie, overweegt de rechtbank dat zij hierover niet kan oordelen zonder een besluit van de gemeente daarover.  
      
    
  
  
    Krijgt eiseres de kosten van deze procedure vergoed?
    
    
      6. 	Omdat de rechtbank eiseres niet in het gelijk stelt, heeft zij geen recht op een vergoeding van de kosten die zij maakte voor deze procedure .
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Teggelaar, griffier. 
    
    
    
      griffier 		
      					rechter 
      (niet aanwezig om te tekenen)
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze beslissing?
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.raadvanstate.nl).
    
    
      Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening. Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden. 
    
    
  
  
     De gemeente legde de last onder dwangsom in eerste instantie op met het primaire besluit van [datum 3] en verklaarde het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond met het besluit op bezwaar van [datum 1] . 
  
  
     Inmiddels gelden er striktere voorwaarden. 
  
  
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1767.
  
  
     Zie de uitspraak in de voetnoot hiervoor (voetnoot 3). 
  
  
     Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179.
  
  
     Dit betekent dat de hoger beroepsrechter een voorlopige uitspraak kan doen, als partijen de uitkomst van de procedure in hoger beroep niet kunt afwachten vanwege een spoedeisend belang.