ECLI:NL:RVS:2023:3144, Raad van State, 16-08-2023, 202200520/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2021 heeft de raad van de gemeente Reusel-De Mierden het bestemmingsplan "Stedelijk gebied, Centrum Reusel" vastgesteld. Het plan maakt meerdere ontwikkelingen in het centrum van Reusel mogelijk. Eén van die ontwikkelingen is de verplaatsing van de supermarkt van het noorden naar het zuiden van de Markt. Bovenop de nieuwe supermarkt zijn appartementen voorzien. Aan de Groeneweg is een parkeerterrein met 42 parkeerplaatsen en een laad- en loslocatie voor de bevoorrading voorzien. Rialto Vastgoedontwikkeling B.V. is in zoverre de ontwikkelaar van dit plan. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] en [appellant sub 2] aan de [locatie 2]. Beide adressen liggen op nog geen 100 m afstand van de voorziene supermarkt. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn het niet eens met het plan. Zij vrezen onder meer voor de verkeersveiligheid en geluidsoverlast ten gevolge van de voorziene supermarkt.

202200520/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Reusel, gemeente Reusel-De Mierden (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Reusel, gemeente Reusel-De Mierden (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Reusel-De Mierden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Stedelijk gebied, Centrum Reusel" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2023, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], bij monde van [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, ing. S. Renders, mr. M. van der Hoff en R.J.J. Koenraad, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Rialto Vastgoedontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan maakt meerdere ontwikkelingen in het centrum van Reusel mogelijk. Eén van die ontwikkelingen is de verplaatsing van de supermarkt van het noorden naar het zuiden van de Markt. Bovenop de nieuwe supermarkt zijn appartementen voorzien. Aan de Groeneweg is een parkeerterrein met 42 parkeerplaatsen en een laad- en loslocatie voor de bevoorrading voorzien. Rialto Vastgoedontwikkeling B.V. is in zoverre de ontwikkelaar van dit plan.
    2.       [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] en [appellant sub 2] aan de [locatie 2]. Beide adressen liggen op nog geen 100 m afstand van de voorziene supermarkt. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn het niet eens met het plan. Zij vrezen onder meer voor de verkeersveiligheid en geluidsoverlast ten gevolge van de voorziene supermarkt.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gronden van het beroep
    Parkeren
    4.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben ter zitting hun beroepsgrond over parkeren ingetrokken.
    Verkeersveiligheid
    5.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid en in strijd met een goede ruimtelijke ordening is genomen, omdat de manier waarop het vrachtverkeer de supermarkt zal bevoorraden tot verkeersonveilige situaties zal leiden. Om bij de laad- en loslocatie te kunnen komen, moet een vrachtwagen namelijk achteruitrijden vanaf de Groeneweg. De vrachtwagen zal daarbij beide rijbanen blokkeren. Volgens hen is de Groeneweg niet geschikt voor zo’n manoeuvre. Daarbij komt dat de zogenoemde dode hoek voor fietsers onvoldoende is onderzocht. De Groeneweg is een drukke ontsluitingsweg naar vele wijken van het dorp, naar de grootste basisschool van het dorp en naar een sportpark. De weg is smal, er is veel fietsverkeer en automobilisten houden zich niet aan de voorgeschreven snelheid van 30 km per uur. Ook blokkeren de grote bomen en geparkeerde auto’s het zicht van de vrachtwagenchauffeur. Ook de nabijheid van de rotonde die de Groeneweg met onder andere de Wilhelminalaan verbindt, is volgens hen problematisch. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] verwachten namelijk dat de wachtrij van auto’s en fietsers deze rotonde zal blokkeren. Zij vrezen dat ongeduldige fietsers daardoor langs de auto’s gaan fietsen.
    De "second opinion" van Exante (hierna: de second opinion) van 21 december 2021 die de raad heeft laten uitvoeren, is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onvolledig. Uit de notitie van PRANA Consult (hierna: de notitie van PRANA Consult) van 31 januari 2022 blijkt volgens hen dat er verschillende aspecten in de second opinion ten onrechte niet zijn onderzocht. Zo is er onvoldoende rekening gehouden met de aanwezigheid van fietsers op de Groeneweg en verwacht PRANA Consult dat langere wachtrijen zullen ontstaan dan is berekend in de second opinion.
    5.1.    Volgens de raad levert de bevoorrading van de supermarkt zoals die nu is voorzien geen verkeersonveilige situaties op. De raad heeft er daarbij op gewezen dat vier tot vijf vrachtwagens per dag naar de supermarkt komen en dat het manoeuvreren ongeveer anderhalve minuut duurt. Verder voldoen de Groeneweg en het ontwerp met de inrit voor een laad- en losdock volgens de raad aan de CROW-normen. Voor fietsers is de Groeneweg daarnaast veilig ingericht volgens de principes van Duurzaam Veilig van het CROW, met onder meer fietssuggestiestroken.
    Volgens de raad is het logisch dat in de second opinion bepaalde aspecten niet aan de orde zijn gekomen. Dit onderzoek diende namelijk om de knelpunten die door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zelf in een eerder stadium zijn aangegeven, te onderzoeken.
    5.2.    De Afdeling vindt het begrijpelijk dat appellanten zich zorgen maken over de verkeersveiligheid ter plaatse en dat zij de manoeuvres die een vrachtwagen van en naar de supermarkt zal moeten maken verre van ideaal achten. De Afdeling benadrukt echter dat onvoorzichtig gedrag van (jonge) fietsers niet te voorkomen is en dat de raad daar bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet volledig rekening mee kan houden. Gelet op de beleidsruimte die de raad toekomt, had de raad alleen moeten afzien van de vaststelling van het plan als het plan zal leiden tot situaties die op voorhand onaanvaardbaar zijn uit een oogpunt van verkeersveiligheid. De raad heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot zulke situaties. Daarbij heeft de raad van belang mogen achten dat de overlast beperkt is en steeds maar anderhalve minuut duurt.
    De second opinion bevestigt het standpunt van de raad. Uit de rijcurvesimulatie in de second opinion volgt namelijk dat de Groeneweg breed genoeg is om de manoeuvres in één keer te maken. Ook heeft de vrachtwagenchauffeur volgens de second opinion bij het maken van de manoeuvres voldoende zicht om deze veilig te kunnen maken. In wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om daaraan te twijfelen.
    5.3.    Bij dit oordeel neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting naar voren is gekomen dat Exante bij het in kaart brengen van de zichtlijnen vanaf de vrachtwagen met één boom die er nu staat geen rekening heeft gehouden, omdat deze juist wordt gekapt om die manoeuvres mogelijk te maken. Bovendien belemmeren de bomen en geparkeerde auto’s slechts het zicht op voetgangers, maar niet het zicht op fietsers of andere weggebruikers. Verder heeft Exante bij de zichtlijnen rekening gehouden met de dode hoek. Ook met inachtneming van die dode hoek is de conclusie in de second opinion dat de vrachtwagenchauffeur voldoende zicht heeft om de manoeuvres veilig te maken. Bij het verlaten van de laad- en loslocatie is er geen of beperkt sprake van een dode hoek. Ook bij het manoeuvreren naar de laad- en loslocatie kan de chauffeur volgens Exante een groot deel van de rijbaan overzien. Volgens Exante kan enige belemmering in het zicht door de dode hoek niet voorkomen worden maar volgens Exante is zoveel mogelijk gedaan om de veiligheid te waarborgen en voldoet het ontwerp aan de relevante richtlijnen. Daarmee kon de raad ervan uit gaan dat ook het bestaan van de dode hoek niet tot onaanvaardbare situaties leidt.
    5.4.    De argumenten die in de notitie van PRANA Consult tegen de uitgevoerde rijcurvesimulatie in de second opinion zijn aangevoerd, leiden niet tot het oordeel dat de raad niet van die simulatie uit mocht gaan. Een verkeersmodel geeft noodzakelijkerwijs een abstracte weergave van de werkelijkheid. De betrouwbaarheid van een verkeersmodel wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Uit de notitie van PRANA Consult volgt niet dat dit het geval is. De vergelijking in de notitie van PRANA Consult van de rijcurvesimulatie uit de second opinion met een eerder uitgevoerde rijcurvesimulatie, toont naar het oordeel van de Afdeling niet aan dat de rijcurvesimulatie uit de second opinion te zeer afwijkt van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Beide simulaties leiden immers tot een vergelijkbare conclusie, namelijk dat de vrachtwagen veilig kan manoeuvreren.
    5.5.    Het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat in de second opinion te weinig rekening is gehouden met fietsers volgt de Afdeling niet. In de second opinion is aandacht besteed aan de intensiteit op de Groeneweg. Deze ligt volgens het gemeentelijke verkeersmodel met 3.170 motorvoertuigen per etmaal ruim onder de grens van 4.000 motorvoertuigen voor erftoegangswegen type 2 die een kleinschalige inrichting hebben. Deze grens is ontleend aan de principes van Duurzaam Veilig van het CROW, waarbij ook rekening is gehouden met fietsers, zo heeft de raad ter zitting toegelicht. In dat wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat onvoldoende rekening is gehouden met fietsers.
    5.6.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de wachtrij vanaf de rotonde geen verkeersonveilige situatie zal opleveren. In de anderhalve minuut die de manoeuvre duurt, kan weliswaar een wachtrij ontstaan, maar die zal de rotonde met de Wilhelminalaan zelfs op piekmomenten niet blokkeren, zo is de conclusie uit de second opinion. Daarbij is volgens de raad nog geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de Groeneweg minder druk wordt ten gevolge van de te treffen verkeersmaatregelen in het centrum.
    De Afdeling wijst erop dat wachten op een rotonde niet ideaal is, maar uit het oogpunt van verkeersveiligheid niet direct onaanvaardbaar is. De fietspaden op de rotonde liggen namelijk vrij zodat fietsers op het grootste deel van de rotonde niet langs wachtende auto’s hoeven te fietsen. Daardoor zal er minder snel sprake zijn van een verkeersonveilige situatie. De vrees dat er bij een langere wachtrij eerder verkeersonveilige situaties ontstaan vanwege ongeduldige fietsers, volgt de Afdeling daarom niet. De Afdeling laat daarom in het midden of in de second opinion de wachtrijen juist zijn berekend.
    5.7.    Verder is van belang dat het overschrijden van de toegestane snelheid van 30 km p/u een kwestie van handhaving betreft die niet in het plan wordt geregeld. Deze kwestie kan daarom in deze procedure geen rol spelen. Ook wijst de Afdeling erop dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat alle aanbevelingen uit de second opinion zijn overgenomen en zullen worden gerealiseerd. De raad mocht het plan ruimtelijk aanvaardbaar achten zonder dat is voorzien in het treffen van de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde maatregelen, zoals venstertijden.
    5.8.    De Afdeling komt tot de conclusie dat het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over de verkeersveiligheid niet slaagt.
    Geluid
    6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de uitgangspunten waarmee in het Onderzoek geluidsuitstraling supermarkt van K+Adviesgroep van 13 juli 2021 (hierna: het akoestisch onderzoek) rekening is gehouden, ten onrechte niet in het plan zijn vastgelegd. Er is niet vastgelegd waar de in- en uitweg en de laad- en loslocatie van de supermarkt komen. Ook is niet vastgelegd dat er maar vijf vrachtwagens per dag mogen komen en dat deze alleen tussen 07:00 en 19:00 uur mogen laden en lossen. Ten slotte is in het onderzoek rekening gehouden met stille winkelwagens met een rubberen loopvlak en een vlakke verharding van dicht asfalt of daarmee akoestisch gelijkwaardig. In het plan is ten onrechte niet vastgelegd dat de supermarkt deze winkelwagens moet (laten) gebruiken of hoe de buitenruimte verhard moet worden.
    6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet nodig is de gehanteerde uitgangspunten te borgen in het plan.
    Wat betreft het bevoorraden tussen 7:00 en 19:00 uur, wijst de raad erop dat het college van burgemeester en wethouders maatwerkvoorschriften aan de supermarkt wil opleggen, waarin deze tijdstippen worden vastgelegd. Daarin zal het college de supermarkt ook verplichten stille winkelwagens te gebruiken.
    Verder stelt de raad zich op het standpunt dat vijf vrachtwagens een representatief aantal is. Ten slotte wijst de raad erop dat de gemeente zelf de stille verharding zal realiseren, dit is namelijk op openbaar gebied.
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat begrijpelijk is dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] graag de grootst mogelijke zekerheid hebben als het om geluidsmaatregelen gaat, maar dat is niet de maatstaf waaraan de Afdeling het plan toetst. De toets die de Afdeling aanlegt is of het plan rechtmatig is zonder dat de genoemde akoestische uitgangspunten daarin zijn vastgelegd.
    De raad heeft toegelicht dat het college aan de supermarkt maatwerkvoorschriften zal opleggen over de genoemde bevoorradingstijden en de stille winkelwagens. Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1116, onder 8.3, overweegt de Afdeling dat maatwerkvoorschriften niet al vóór de vaststelling van een bestemmingsplan hoeven te zijn vastgesteld, maar dat de raad er op voorhand redelijkerwijs van moet kunnen uitgaan dat de maatwerkvoorschriften stand kunnen houden in een beroepsprocedure. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ervan uit had moeten gaan dat maatwerkvoorschriften over de bevoorradingstijden en de stille winkelwagens geen stand kunnen houden in een beroepsprocedure.
    Verder heeft de raad toegelicht de stille verharding op het openbare gebied rondom de supermarkt zelf te kunnen realiseren en dit ook te zullen doen.
    Voorts heeft de raad toegelicht dat het hanteren van vijf vrachtwagens per dag een realistische hoeveelheid is. Daarbij is mede van belang dat dit aantal is gebaseerd op de ervaringen van de exploitant van de supermarkt. De huidige supermarkt aan de Noordkant wordt nu vier keer per dag bevoorraad. Er is rekening gehouden met een extra rit van een vuilniswagen, omdat de vuilniscontainer van de supermarkt twee keer per week wordt geleegd. In dat wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te betwijfelen dat een aantal van vijf vrachtwagens een representatieve invulling is van de maximale planologische mogelijkheden. De Afdeling wijst er bovendien op dat wanneer het aantal vrachtwagens per dag zodanig toeneemt dat dit leidt tot het overschrijden van de grenswaarden voor het laden en lossen in het Activiteitenbesluit milieubeheer, [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zo nodig om handhaving van deze grenswaarden kunnen verzoeken.
    Ten slotte heeft de raad ter zitting toegelicht dat de laad- en loslocatie op geen andere plek in het plangebied past en daarmee feitelijk vastligt. Bovendien heeft de raad erop gewezen dat de locatie van de laad- en losplek zoals die nu in de plannen voor de bouw staat voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de slechtst mogelijke locatie is. Met andere woorden, in het onderzoek is uitgegaan van een zogenoemd worst case scenario voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en ook met die slechtst mogelijke locatie is de geluidsoverlast aanvaardbaar. Een verandering van locatie zou voor hen alleen een verbetering opleveren. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben dit niet betwist.
    Gelet op het voorgaande hoefde de raad de genoemde akoestische uitgangspunten niet in het plan vast te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Ruimtelijke inpassing en groenvoorziening
    7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het plan tot gevolg heeft dat de Groeneweg, die is aangewezen als beschermd dorpsgezicht, aangetast wordt. Vanaf de Groeneweg zal worden uitgekeken op het parkeerterrein, de laad- en loslocatie en de achterkant van de supermarkt. Dat past niet in het straatbeeld.
    Dat de raad in de nota van zienswijzen heeft geschreven dat de laad- en losstraat en het aangrenzende parkeerterrein worden ingepast met groen en daardoor onttrokken wordt aan het straatbeeld, is onvoldoende. De locatie van het groen, het soort groen, de afmetingen van het groen en of het groen er überhaupt komt, is niet in het plan vastgelegd. Daardoor is het plan in strijd met de rechtszekerheid.
    7.1.    Niet in geschil is dat het plangebied zelf niet als beschermd dorpsgezicht is aangewezen.
    Ter zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk is dat het parkeerterrein met groen wordt ingericht. Het huidige groen langs de Groeneweg zal volgens de raad al voldoende het zicht op het parkeerterrein, de laad- en loslocatie en de achterkant van de supermarkt beperken. Dat is naar het oordeel van de Afdeling geen onredelijk standpunt. De Afdeling betrekt bij haar oordeel dat er aan de Groeneweg slechts één boom wordt gekapt, zoals in overweging 5.2 al werd aangegeven. De bomen langs de Groeneweg zijn in eigendom van de gemeente. Het groene karakter van de Groeneweg blijft dus behouden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor de conclusie dat het toevoegen van groen aan het parkeerterrein als voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan had moeten worden opgenomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De beroepen zijn ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023
    703-1008