ECLI:NL:GHAMS:2019:2098, Gerechtshof Amsterdam, 18-06-2019, 18/00117
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2019-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Rioolheffing; opbrengstlimiet overschreden?

GERECHTSHOF AMSTERDAM
    
    
      kenmerk 18/00117
    
    
    
      18 juni 2019
    
    
    
      
        uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van 
    
    
    
      
        
          [naam]
        , te [woonplaats] , belanghebbende,
      (gemachtigde: mr. M. Gideonse)
    
    
    
      tegen de uitspraak van 2 februari 2018 in de zaak met kenmerk HAA 16/2947 van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) in het geding tussen  
    
    
    
      belanghebbende
    
    
    
      en 
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Bergen, de heffingsambtenaar. 
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 29 februari 2016 aan belanghebbende voor het jaar 2016 een aanslag rioolheffing ten bedrage van € 329 opgelegd ter zake van het gebruik van de onroerende zaak [adres] te [plaats] (hierna: de aanslag).
      
    
    
      1.2.
      Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar, gedagtekend 25 april 2016, de aanslag gehandhaafd.   
      
    
    
      1.3.
      Bij uitspraak van 2 februari 2018 heeft de rechtbank het daartegen door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Het tegen deze uitspraak door belanghebbende ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 15 maart 2018. De inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Op 6 maart 2019 is bij het Hof een nader stuk van belanghebbende ingekomen.
      
    
    
      1.6.
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2019. Belanghebbende is verschenen, vergezeld van zijn gemachtigde. Namens de heffingsambtenaar is verschenen
        Mr. A.G. Hendriks. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
      
      
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft de volgende feiten vastgesteld (in de uitspraak wordt belanghebbende als ‘eiser’ en de heffingsambtenaar als ‘verweerder’ aangeduid):
      
      
        “1. Eiser is eigenaar en gebruiker van de recreatiewoning [adres] . (hierna: de woning). De woning is gelegen op [naam recreatiepark] te [plaats] . De woning is via de riolering van het park aangesloten op de gemeentelijke riolering.
      
      
      
        2. De aanslag is aan eiser opgelegd als gebruiker van de woning.”
      
      
      
        Nu de hiervoor vermelde feiten door partijen op zichzelf niet zijn bestreden, zal ook het Hof daarvan uitgaan. 
      
      
      
    
  
  
    
      3Geschil in hoger beroep
    
    
      In geschil is of de aanslag rioolheffing terecht en op goede gronden aan eiser is opgelegd.
    
    
    
  
  
    
      4Uitspraak van de rechtbank
    
    
      4.1.
      De rechtbank heeft het volgende overwogen:
      
      
        “7. Artikel 228a van de Gemeentewet luidt als volgt: 
        1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
        a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en
        b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
        2. Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven.
        3. Onder de kosten, bedoeld in het eerste lid, wordt mede verstaan de omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds.
      
      
      
        8. De raad van de gemeente Bergen heeft met de Verordening rioolheffing 2016 (hierna: de Verordening) uitvoering gegeven aan artikel 228a van de Gemeentwet.
      
      
      
        Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening wordt onder perceel verstaan een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan. Op grond van voormelde bepaling onder b wordt onder gemeentelijke riolering verstaan: een voorziening of combinatie van voorzieningen voor inzameling, verwerking, zuivering of transport van afvalwater, hemelwater of grondwater, in eigendom, in beheer of in onderhoud bij de gemeente.
      
      
      
        Op grond van artikel 2 van de Verordening wordt onder de naam rioolheffing een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
        a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en
        b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
      
      
      
        Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening, voor zover van belang, wordt de belasting geheven van de gebruiker van een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a van voormeld artikel wordt onder andere als gebruiker aangemerkt degene die het perceel krachtens eigendom gebruikt.
      
      
      
        Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Verordening, wordt de belasting geheven naar het aantal kubieke meters water dat vanuit het perceel wordt afgevoerd.
      
      
      
        Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Verordening, bedraagt de belasting als bedoeld in artikel 2 bij een hoeveelheid water van 0 m³ tot en met 500 m³ € 329.
      
      
      
        9. Met betrekking tot de grieven van eiser dat het ontbreken van een tariefgroep voor recreatieve gebruikers zoals hij, die slechts een gering gebruik maken van het rioleringssysteem, leidt tot een onbillijke en willekeurige heffing en discriminatie, overweegt de rechtbank als volgt. Blijkens de parlementaire geschiedenis van artikel 228a van de Gemeentewet (§ 8 van de Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel 30 578) heeft de wetgever het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag en de heffingsmaatstaf overgelaten aan de desbetreffende gemeenteraad. Daarbij is een aantal mogelijke heffingsmaatstaven voorgesteld, waaronder zodanige die geen verband houden met de daadwerkelijke omvang van het afgevoerde afvalwater. De raad van de gemeente Bergen heeft voor een dergelijke heffingsmaatstaf gekozen. Het gerechtshof Amsterdam heeft op basis van de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis in de - bij partijen bekende - uitspraak van 15 januari 2014 (ECLI:NL:GHAMS:2014:116) geoordeeld dat het de raad van de gemeente Bergen in beginsel vrijstond om in de Verordening een grondslag op te nemen die onderscheid maakt naar de hoeveelheid afgevoerd afvalwater en om daarbinnen een categorie op te nemen van 0-500 m³ afgevoerd afvalwater. De rechtbank overweegt voorts dat uit deze uitspraak tevens volgt dat eisers stellingen dat de gemeente binnen die categorie nog onderscheid had moeten maken naar de mate van gebruik die individuele belastingplichtigen van het rioleringssysteem maken of naar het bedrag aan kosten dat redelijkerwijs aan de recreatieve gebruikers kan worden toegerekend, geen steun vindt in de tekst van de wet, noch in de wetsgeschiedenis. Voor zover eiser in dit verband een beroep doet op HR 10 december 2004 (ECLI:NL:HR:2004:AF7505), overweegt de rechtbank dat het er in het onderhavige geval voor moet worden gehouden dat - anders dan in de situatie waarover dit arrest gaat - alle belastingplichtigen daadwerkelijk in de heffing van het rioolrecht worden betrokken, nu eiser geen andersluidend standpunt verdedigt (vgl. HR 15 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BD5477). Dat de raad van de gemeente Apeldoorn, zoals eiser stelt, heeft gekozen voor een andere heffingssystematiek, maakt dat niet anders. Gemeenten zijn immers vrij in het bepalen van onder meer de heffingsgrondslag. Van een keuze die leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing die de formele wetgever niet op het oog kan hebben gehad of discriminatie is geen sprake. Eiser heeft onvoldoende onderbouwd dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Van uit het oogpunt van de heffingsmaatstaf zijn namelijk de recreatieve- en andere gebruikers van het rioleringssysteem gelijke gevallen, ondanks dat de mate van gebruik verschilt. In hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd ziet de rechtbank evenmin aanleiding voor een andersluidend oordeel. Deze grieven slagen derhalve niet.
      
      
      
        10. Met betrekking tot de grief van eiser dat de opbrengstlimiet is overschreden, stelt de rechtbank het volgende voorop. Volgens het arrest van de Hoge Raad van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282) moet de kostendekkendheid op het niveau van de gehele Verordening worden beoordeeld. Hoewel op eiser in beginsel de stelplicht en bewijslast rust dat sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet, heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968) overwogen dat ingeval een belanghebbende zich op het standpunt stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, voor de heffingsambtenaar (verzwaarde) eisen gelden voor de betwisting van dat standpunt. Reden daarvoor is gelegen in het feit dat een belanghebbende doorgaans niet beschikt over de gegevens die hij nodig heeft voor de onderbouwing van zijn standpunt. De verzwaarde eisen houden volgens de Hoge Raad onder meer in dat de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de ramingen indien belanghebbende aan de orde stelt dat de geraamde baten de geraamde ‘lasten ter zake’ hebben overschreden.
        Uit het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:777) volgt dat het voorgaande betekent dat van de heffingsambtenaar mag worden verlangd dat inzichtelijk en controleerbaar wordt gemaakt dat de raming is gebaseerd op gegevens die zijn terug te voeren op (gegevens van) de gemeentebegroting. Van de heffingsambtenaar mag echter niet worden verlangd dat van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze wordt vastgelegd hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. 
      
      
      
        11. Voor zover eiser klaagt dat verweerder een aantal stukken eerst zeer kort voor de behandeling ter zitting heeft overgelegd, wijst de rechtbank erop dat hij daarbij niet heeft verzocht om schorsing van het onderzoek teneinde in de gelegenheid te worden gesteld dienaangaande een nader standpunt in te nemen. Nu eiser bovendien ter zitting heeft gereageerd op de overgelegde stukken, ziet de rechtbank geen aanleiding deze stukken buiten beschouwing te laten. 
        De rechtbank oordeelt voorts als volgt. Verweerder stelt dat geen sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. Hij heeft de volgende cijfers - afkomstig uit de (separaat opgestelde) kostenonderbouwing bij de programmabegroting 2016-2019 van de gemeente Bergen - aan zijn standpunt ten grondslag gelegd:
      
      
      
        Kosten:
        Direct met de rioolheffing samenhangende kosten 			€ 5.094.000
        (exploitatielasten € 1.506.000 plus kapitaallasten € 3.588.000)
      
      
      
        Doorberekening 30% veegkosten 					€    246.000
        Doorberekening 50% baggerkosten 				€    139.000
        BTW 								€    262.000
        Kosten uitvoering heffing 						€    159.000
        Totaal 								€ 5.899.000
      
      
      
        Opbrengsten:
        Rioolheffing 							€ 5.696.000
        Subsidie provincie + rioolbuis strand 				€      20.000
        Kwijtschelding 						-/- 	€    138.000
        Onttrekking voorziening 						€    321.000
        Totaal 								€ 5.899.000
      
      
      
        Deze posten zijn door verweerder in zijn verweerschrift van 13 januari 2017 nader toegelicht. Voorts heeft verweerder op verzoek van de rechtbank op 19 juni 2017 ter toelichting nadere stukken overgelegd. Het betreft een notitie ‘Toerekening veegkosten gemeente Bergen’ van advies- en ingenieursbureau [Q] van 17 december 2010 (hierna: de notitie [Q]), pagina 129 van de programmabegroting 2016-2019 van de gemeente Bergen en een berekening van de rioolkosten over de periode 2016-2019. Eiser heeft hiervan voorafgaande aan de zitting kennis genomen. 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het verweerschrift en de door hem overgelegde stukken, alsmede met de ter zitting gegeven toelichting, voldoende inzicht in de ramingen verschaft en blijkt daaruit dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake in beginsel niet hebben overschreden. 
      
      
      
        12. Vervolgens geldt dat, ingeval de heffingsambtenaar inzicht heeft verschaft in de ramingen en belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’, de heffingsambtenaar gehouden is om nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde deze twijfel weg te nemen. Dit volgt uit het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009. Het geldt alleen voor zover belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom die twijfel gerechtvaardigd is en betekent niet dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat de door belanghebbende gestelde twijfel of sprake is van een last ter zake, ongegrond is. Dit volgt uit het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014. 
      
      
      
        13. Eiser heeft ter zitting gereageerd op de door verweerder in geding gebrachte bescheiden. Eiser heeft in dat verband naar voren gebracht dat verweerder weliswaar in zijn verweerschrift de kosten en de opbrengsten inzichtelijk heeft trachten te maken, maar dat de ramingen voor hem moeilijk zijn te volgen, althans nauwelijks vallen te verifiëren. Volgens eiser vormen de opbrengsten van de rioolheffing een zodanig groot aandeel van de totale programmabegroting dat er voor de gemeente Bergen de mogelijkheid bestaat ‘iets te schuiven’ ten gunste van de totale gemeentelijke begroting. Eiser acht de aangegeven kosten en opbrengsten weliswaar in evenwicht, maar op sommige punten is volgens eiser nogal royaal en willekeurig geraamd of toegerekend. Eiser stelt in dit verband de vraag over welke periode wordt afgeschreven met betrekking tot de opgevoerde kapitaallasten in relatie tot de vraag of en, zo ja, wanneer de genoemde investeringskosten daadwerkelijk worden gemaakt. Ook heeft eiser vraagtekens gesteld bij de doorberekening van veegkosten. Hem is onvoldoende duidelijk wat de relatie tot de kostenbegroting van de afvalstoffenheffing is en waarom een percentage van 30% is toegerekend. Voor wat betreft de opgevoerde toerekening van 50% van de baggerkosten stelt eiser dat niet duidelijk is dat deze kosten met de riolering samenhangen.
      
      
      
        14. Met betrekking tot de door eiser geuite twijfel over de bagger- en veegkosten oordeelt de rechtbank dat verweerder in zijn stukken, alsmede ter zitting, voldoende nadere inlichtingen heeft gegeven teneinde deze twijfel weg te nemen. Met betrekking tot zowel de bagger- als de veegkosten heeft verweerder aangegeven dat baggeren en straatvegen meerdere doelen heeft, waaronder het onderhoud van het gemeentelijk riool. Om die reden wordt een gedeelte van de kosten toegerekend aan de rioolheffing. Met betrekking tot de veegkosten in het bijzonder heeft verweerder gesteld dat het uitvoeren van straatvegen een positief effect heeft op het technisch functioneren van het riool en daarmee zorgt voor lagere onderhoudskosten. Voorts verwijst verweerder naar de notitie [Q], waarin een gemotiveerde onderbouwing wordt gegeven voor het toerekenen van 30% van de veegkosten aan de riolering. Met betrekking tot de baggerkosten in het bijzonder heeft verweerder gesteld dat het baggeren wordt uitgevoerd vanwege de rioleringsfunctie van sloten en watergangen. Eiser heeft weliswaar gesteld dat hij niet inziet dat de baggerkosten met de riolering samenhangen, maar hij heeft niet weersproken dat de sloten en watergangen in het onderhavige geval onderdeel uitmaken van de gemeentelijke riolering als gedefinieerd in de Verordening. De rechtbank acht dit gelet op de wetsgeschiedenis ook niet onaannemelijk (vgl. de uitspraak van deze rechtbank van 6 oktober 2016, nr. 15/5791, bevestigd door Hof Amsterdam bij uitspraak van 11 juli 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:2900). Voorts heeft verweerder voldoende onderbouwd dat het merendeel van de baggerkosten samenhangt met het riool, dus dat toerekening van 50% van die kosten aan de riolering eerder een te laag dan een te hoog percentage is. Hetgeen eiser ter zitting heeft gesteld over de voorgenomen overname per 1 januari 2017 door het hoogheemraadschap van het beheer en onderhoud van het openbaar water binnen het stedelijk gebied doet voor het onderhavige jaar 2016 niet ter zake. De verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 maart 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:1413, waarin de rechtbank op grond van de stellingen van partijen tot een ander oordeel kwam dan de rechtbank in de onderhavige zaak, kan eiser niet baten. Al met al dient gelet op het voorgaande te worden aangenomen dat de doorberekende bagger- en veegkosten kunnen worden aangemerkt als ‘last ter zake’. 
      
      
      
        15. De overige grieven van eiser betreffen slechts door hem opgeworpen vragen en geplaatste kanttekeningen. Deze zijn eerst bij de in het geding gebrachte pleitnota opgeworpen en door hem niet verder geconcretiseerd. Hiermee is daarom niet voldaan aan het hierboven genoemde vereiste dat eiser voldoende gemotiveerd moet hebben gesteld waarom zijn twijfel is gerechtvaardigd. 
      
      
      
        16. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
      
      
      
        Proceskosten
        17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.”
      
      
      
    
  
  
    
      5Beoordeling van het geschil
    
    
      5.1.
      In hoger beroep heeft belanghebbende zijn in beroep aangevoerde grieven herhaald, erop neerkomend dat het ontbreken van een tariefgroep voor recreatieve gebruikers van een vakantiewoning zoals hij, die slechts een gering gebruik maken van het rioleringssysteem, leidt tot discriminatie en tot een onredelijke en willekeurige heffing (1), alsmede dat de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake hebben overschreden (2).
      
    
    
      5.2.
      Het Hof is van oordeel dat de rechtbank grief 1 terecht en op goede gronden - die het Hof overneemt en tot de zijne maakt - heeft verworpen.
      
    
    
      5.3.
      
        Blijkens de parlementaire geschiedenis van artikel 228a van de Gemeentewet (en paragraaf 8 van de Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel 30 578) heeft de wetgever het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag en de heffingsmaatstaf overgelaten aan de desbetreffende gemeente. Door vakantiewoningen van recreatieve gebruikers, die slechts beperkt worden gebruikt, tot hetzelfde bedrag in de rioolheffing te betrekken als gebruikers van normale woningen (door belanghebbende aangeduid als “burgermanwoning”) heeft de gemeente Bergen de grenzen van de haar blijkens genoemde Memorie van Toelichting toekomende vrijheid niet overschreden. De door belanghebbende opgeworpen vragen inzake de “heffingssystematiek” doen aan dit oordeel niet af, en behoeven geen beantwoording.
        Voor de door belanghebbende voorgestane “dubbele redelijkheidstoets” c.q. hantering van een “nieuw element” ziet het Hof geen aanleiding, nu zulks geen steun vindt in het recht.
      
      
    
    
      5.4.
      Ook grief 2 is naar het oordeel van het Hof op goede gronden - die het Hof overneemt en tot de zijne maakt - door de rechtbank verworpen. De rechtbank heeft daarbij het juiste toetsingskader - zoals neergelegd in de arresten van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, (ECLI:NL:HR:2009:BI1968), 4 april 2014, 12/02475, (ECLI:NL:HR:2014:777), en 13 februari 2015, nr. 14/00655, (ECLI:NL:HR:2015:282) - gehanteerd, en terecht geoordeeld dat bagger- en veegkosten als lasten ter zake kunnen worden aangemerkt, en dat de heffingsambtenaar in de gegeven omstandigheden niet gehouden was (nog) meer inzicht in de geraamde baten en lasten te verschaffen.
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      5.5.
      De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is, zodat de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. 
      
    
  
  
    
      6Kosten
    
    
      Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
  
  
    
      7Beslissing
    Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    
    
      
        De uitspraak is gedaan door mrs. A. Bijlsma, voorzitter, C.J. Hummel en B.A. van Brummelen, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van 
      mr. C. Lambeck als griffier. De beslissing is op 18 juni 2019 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
    2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    a. de naam en het adres van de indiener;
    b. een dagtekening;
    c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
    d. de gronden van het beroep in cassatie.
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.