ECLI:NL:RVS:2022:551, Raad van State, 23-02-2022, 202005213/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bunnik geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een werktuigenberging op het perceel [locatie 1] in Odijk. [appellant] exploiteert een vleesvee/zoogkoeienhouderij. Hij beschikt over ongeveer 40 ha grond waarvan hij een deel verhuurt aan agrariërs in de buurt. De overige gronden worden voor zijn eigen bedrijfsvoering gebruikt. Ongeveer 10 ha ligt achter zijn woning aan de [locatie 2] en wordt gebruikt voor het weiden van zijn vee. [appellant] huurt een schuur op ongeveer 350 m afstand van zijn woning. De eigenaar van de schuur is voornemens om deze af te breken. Omdat [appellant] de schuur niet langer kan huren, heeft hij een aanvraag gedaan voor de realisering van een werktuigenberging met een oppervlakte van 700 m² op de [locatie 1].

202005213/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 5 augustus 2020 in zaak nr. 19/4928 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bunnik.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een werktuigenberging op het perceel [locatie 1] in Odijk.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2021, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P.C. Obbink, en het college, vertegenwoordigd door J. Aznag, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting niet gesloten, om een mogelijke schikking te beproeven.
    Het college heeft de aanvraag van [appellant] opnieuw beoordeeld. Bij brief van 1 november 2021 heeft het college de Afdeling bericht dat het besluit van 14 oktober 2019 wordt gehandhaafd.
    Hierop heeft [appellant] gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 2 februari 2022, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P.C. Obbink, en het college, vertegenwoordigd door F.H.M. Odijk, vergezeld door T.J.M. Broers, zijn verschenen
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert een vleesvee/zoogkoeienhouderij. Hij beschikt over ongeveer 40 ha grond waarvan hij een deel verhuurt aan agrariërs in de buurt. De overige gronden worden voor zijn eigen bedrijfsvoering gebruikt. Ongeveer 10 ha ligt achter zijn woning aan de [locatie 2] en wordt gebruikt voor het weiden van zijn vee. [appellant] huurt een schuur op ongeveer 350 m afstand van zijn woning. De eigenaar van de schuur is voornemens om deze af te breken. Omdat [appellant] de schuur niet langer kan huren, heeft hij een aanvraag gedaan voor de realisering van een werktuigenberging met een oppervlakte van 700 m² op de [locatie 1].
    2.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Vinkenburg". De beoogde bouwlocatie heeft daarin een bouwvlak en de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" en de functieaanduiding "specifieke vorm van waarde - karakteristiek verkavelingspatroon". De gronden zijn onder meer bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijvigheid in een reëel agrarisch bedrijf. Het college en [appellant] verschillen van mening over de vraag of hier sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. Het college stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is en dat de omgevingsvergunning daarom niet kan worden verleend. [appellant] is het daarmee niet eens.
    Planregels van het bestemmingsplan "Vinkenburg"
    3.       In artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan "Vinkenburg" worden de volgende begrippen als volgt gedefinieerd:
    "1.6 agrarisch bedrijf: een bedrijf dat geheel of overwegend is gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van agrarische producten door het telen van gewassen (waaronder begrepen sedumteelt) en/of het houden van dieren […].
    1.79 reëel agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf waarbij het hoofdberoep agrarisch is, de arbeidsbehoefte minimaal een halve arbeidskracht (0,5 fte) bedraagt en de continuïteit op langere termijn verzekerd is.
    1.91 volwaardig agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf waarbij het hoofdberoep agrarisch is, dat volledige werkgelegenheid biedt voor tenminste één arbeidskracht (1 fte) met een aanvaardbaar inkomen en de continuïteit op langere termijn verzekerd is."
    Artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "De voor 'Agrarisch met waarden - Landschap' aangewezen gronden zijn bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijvigheid in een reëel agrarisch bedrijf."
    Artikel 4.2.1, onder a, luidt: "Agrarische bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen mogen uitsluitend worden gebouwd, indien de noodzaak voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering is aangetoond en de bouw plaatsvindt ten behoeve van een reëel of volwaardig agrarisch bedrijf (dan wel een bedrijf dat naar verwachting binnen redelijke termijn zal uitgroeien tot een reëel of volwaardig bedrijf); het bevoegd gezag kan daaromtrent het advies van een agrarisch deskundige inwinnen."
    Het standpunt van het college
    4.       Het college heeft zich in het besluit van 14 oktober 2019 op het standpunt gesteld dat het bouwplan voor een werktuigenberging in strijd is met het bestemmingsplan. Om de gevraagde vergunning te kunnen verlenen is vereist dat de noodzaak voor de aangevraagde bouw is aangetoond ten behoeve van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering van een reëel of volwaardig agrarisch bedrijf of een bedrijf dat naar verwachting binnen redelijke termijn zal uitgroeien tot een reëel of volwaardig bedrijf. Onder overneming van het advies van de Stichting Agrarische Beoordelingscommissie (hierna: de SABc) van 12 september 2017 stelt het college zich op het standpunt dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat sprake is van reëel agrarisch bedrijf. Het college is niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken. De vereiste verklaring van geen bedenkingen is bij besluit van 14 februari 2019 door de gemeenteraad geweigerd.
    Naar aanleiding van de zitting van de Afdeling op 31 maart 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant] opnieuw beoordeeld. Daarbij heeft het college het advies van SABc van 27 september 2021 betrokken. Bij brief van 1 november 2021 heeft het college de Afdeling bericht dat het besluit van 14 oktober 2019 wordt gehandhaafd.
    Bespreking van het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college er ten tijde van het besluit van 14 oktober 2019 van mocht uitgaan dat er geen sprake was van een reëel of volwaardig agrarisch bedrijf. Daartoe voert [appellant] aan dat het college zijn standpunt niet op het advies van de SABc van 12 september 2017 heeft mogen baseren. Dat advies is volgens [appellant] niet zorgvuldig tot stand gekomen, mede omdat [appellant] onvoldoende is voorgelicht over de gang van zaken en over het gewicht dat aan het advies wordt gehecht. Verder zijn er niet de juiste vragen gesteld. [appellant] heeft zelf een advies laten opstellen door DLV Advies (hierna: DLV) van 18 maart 2019. Volgens [appellant] hebben de rechtbank en het college onvoldoende waarde gehecht aan dat rapport. Voor zijn bedrijf is, ook ten tijde van het besluit van 14 oktober 2019, meer dan 0,5 fte noodzakelijk en ook is de continuïteit van zijn bedrijf - ook op langere termijn - verzekerd.
    In reactie op het advies dat de SABc op 27 september 2021 aan het college heeft uitgebracht, werpt [appellant] een aantal formele bezwaren op. Ten eerste voert hij aan dat het advies niet onafhankelijk is, aangezien de rapporteur gelijk is aan de eerdere rapporteur en het doel was om een onafhankelijk advies te verkrijgen. Ten tweede voert hij aan dat in het advies opeens andere criteria worden gehanteerd. Ten derde voert [appellant] aan dat er feitelijke onjuistheden in het advies staan, die gecorrigeerd hadden kunnen worden als het advies eerst ter inzage was aangeboden. Verder is [appellant] het inhoudelijk niet met het advies eens. In dat verband wijst hij onder meer op bewijsstukken in verband met de continuïteit van het bedrijf.
    5.1.    Om medewerking aan het bouwplan te kunnen verlenen, moet volgens de onder 3 aangehaalde planregels aan twee voorwaarden zijn voldaan. De eerste voorwaarde is dat de noodzaak voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering moet zijn aangetoond. Als tweede voorwaarde geldt dat het bouwplan wordt opgericht voor een bedrijf met als hoofdberoep agrarisch, waarvan de continuïteit op langere termijn is verzekerd, en:
    - een arbeidsbehoefte van minimaal een halve arbeidskracht (0,5 fte), of
    - dat volledige werkgelegenheid biedt voor ten minste één arbeidskracht (1 fte) met een aanvaardbaar inkomen.
    Daarbij geldt dat het mag gaan om een bedrijf dat binnen redelijke termijn zal uitgroeien tot een dergelijk bedrijf.
    5.2.    De SABc beoordeelt de agrarische activiteit van [appellant] in het advies van 12 september 2017 als hobbymatig. De SABc concludeert dat er jaarrond voor minder dan 0,5 volwaardige arbeidskracht agrarisch werk voorhanden is. Zij gaat daarbij uit van circa 15 hectare grond in eigen gebruik en een veestapel met een omvang van 23 stuks vee. Volgens de SABc is de continuïteit ook niet verzekerd, gezien de leeftijd van [appellant]. De SABc acht het niet logisch dat de beoogde opvolger een flinke veestapel vanuit het buitenland gaat exploiteren.
    5.3.    DLV beoordeelt de agrarische activiteit van [appellant] blijkens het advies van 18 maart 2019 als agrarisch. DLV concludeert dat er jaarrond voor ruimschoots 1 volwaardige arbeidskracht agrarisch werk voorhanden is. Zij gaat daarbij uit van 40 hectare grond die [appellant] in eigendom en gebruik heeft. DLV gaat uit de van de mogelijkheid tot het houden van 62 zoogkoeien en 38 stuks jongvee. Dat de veestapel die omvang nog niet heeft, heeft geen invloed op de conclusie van DLV, omdat veruit het grootste deel van de werkzaamheden bestaat uit de werkzaamheden die betrekking hebben op het grasland en de ruwvoerteelt.
    5.4.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
    5.5.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college zijn besluit van 14 oktober 2019 niet zonder meer heeft kunnen baseren op het advies van de SABc van 12 september 2017. Het advies van DLV van 18 maart 2019, dat [appellant] heeft ingebracht in zijn zienswijze op het ontwerpbesluit, had samen met zijn zienswijze voor het college aanleiding moeten zijn om de SABc om een nadere reactie te vragen. De Afdeling is van oordeel dat er in het bijzonder aanleiding was om de SABc om een reactie te vragen met betrekking tot de werkzaamheden die betrekking hebben op het grasland en de ruwvoerteelt en de vraag naar het groeiperspectief van het bedrijf. Weliswaar heeft het een tijd geduurd voordat [appellant] inhoudelijk op het advies van de SABc heeft gereageerd, maar dat betekent niet dat het college aan de door [appellant] opgeworpen bezwaren tegen het advies van de SABc voorbij kon gaan. Te meer nu het advies van de SABc reeds twee jaar oud was ten tijde van het nemen van een besluit op de aanvraag. In zoverre bevat het besluit van 14 oktober 2019 dan ook een motiveringsgebrek.
    De conclusie van de Afdeling is dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aanvraag voor het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank is ten onrechte niet tot die conclusie gekomen. Het betoog slaagt. De Afdeling zal hierna beoordelen of het motiveringsgebrek is geheeld met de hernieuwde beoordeling van de aanvraag.
    5.6.    Naar aanleiding van de zitting van de Afdeling op 31 maart 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant] opnieuw beoordeeld. Bij brief van 1 november 2021 heeft het college gesteld dat het besluit van 14 oktober 2019 wordt gehandhaafd. Daarbij heeft het college het advies van de SABc van 27 september 2021 betrokken. De SABc concludeert in dat advies opnieuw dat er jaarrond voor minder dan 0,5 volwaardige arbeidskracht agrarisch werk voorhanden is. De SABc concludeert dat het hoofdberoep van [appellant] niet agrarisch is. Daarbij betrekt zij dat [appellant] voor zijn levensonderhoud niet alleen afhankelijk is van het vleesveebedrijf, en betrekt zij de omvang van het bedrijf en de daarmee samenhangende verdiencapaciteit. De veestapel heeft geen omvang van 100 zoogkoeien inclusief jongvee die zou neerkomen op 1 volwaardige arbeidskracht. Volgens de SABc is de continuïteit niet verzekerd. Daarbij betrekt zij dat het zwaartepunt van de bedrijfsvoering ligt bij de locatie aan de Nachtdijk 5 in Cothen en niet op het woonadres aan de [locatie 2] in Odijk. Daarbij betrekt zij ook dat het na de bedrijfsovername niet te verwachten is dat het hoofdberoep van de opvolger agrarisch is, omdat daarvoor de verdiencapaciteit van de vleesveehouderij te gering is.
    DLV heeft op 10 december 2021 een reactie gegeven op het advies van de SABc van 27 september 2021. Daarin wijst DLV op feitelijke onjuistheden en op de al eerder aangekondigde ingebruikname van verhuurde grond. Ook wijst zij op de voorziene groei naar 62 zoogkoeien met daarnaast jongvee. Verder wijst zij op de in haar ogen onjuiste koppeling die de SABc maakt tussen de continuïteit en verdiencapaciteit.
    5.7.    De Afdeling is van oordeel dat het motiveringsgebrek in het besluit van 14 oktober 2019 niet is geheeld met de brief van 1 november 2021. De SABc heeft er in het advies van 27 september 2021 onvoldoende blijk van gegeven dat en hoe het grasland en de ruwvoerteelt in de beoordeling zijn betrokken. Daarbij geldt in het bijzonder dat onvoldoende is ingegaan op het meermaals door [appellant] naar voren gebrachte voornemen om de volledige 40 hectare in gebruik te nemen, en het daaraan gekoppelde toekomst- en groeiperspectief van het bedrijf, ook wat betreft het aantal zoogkoeien. Hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht, biedt naar het oordeel van de Afdeling voldoende aanknopingspunten voor de opvatting dat het hoofdberoep agrarisch is en dat het bedrijf binnen een redelijke termijn zal uitgroeien tot een bedrijf met een arbeidsbehoefte van ten minste een halve arbeidskracht. Het door het college ingenomen standpunt wordt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gedragen door het advies van de SABc, omdat de wijze waarop de SABc tot haar conclusie is gekomen onvoldoende is vervat in het advies. Er is daarin onvoldoende rekening gehouden met de context van [appellant], zoals beschreven in de adviezen van DLV, en op de zitting van 2 februari 2022 kon het advies van SABc slechts in algemene termen worden toegelicht, terwijl niet kon worden verduidelijkt op welke wijze de beoordeelde criteria concreet zijn toegepast.
    Aan een bespreking van de overige argumenten van [appellant] komt de Afdeling niet toe. De conclusie van de Afdeling is dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aanvraag voor het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het besluit van 14 oktober 2019 na vernietiging daarvan in stand zouden kunnen blijven.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 14 oktober 2019 vernietigen. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 5 augustus 2020 in zaak nr. 19/4928;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bunnik van 14 oktober 2019, kenmerk OU 463839;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bunnik tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.795,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bunnik aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
    672