ECLI:NL:RVS:2023:2959, Raad van State, 02-08-2023, 202104861/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3303, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Oss opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 3 juni 2021, waarbij het bestemmingsplan "Heilig Kempke Lith - 2021" (hierna: het oorspronkelijke plan) is vastgesteld, te herstellen. De raad is ook opgedragen om de Afdeling en de andere partijen de uitkomst schriftelijk mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. De Afdeling heeft daarnaast bij wijze van voorlopige voorziening het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant], geschorst.

202104861/2/R2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], gevestigd te Lithoijen, gemeente Oss, en [appellant B], wonend te Lithoijen, gemeente Oss, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Oss,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3303, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 3 juni 2021, waarbij het bestemmingsplan "Heilig Kempke Lith - 2021" (hierna: het oorspronkelijke plan) is vastgesteld, te herstellen. De raad is ook opgedragen om de Afdeling en de andere partijen de uitkomst schriftelijk mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. De Afdeling heeft daarnaast bij wijze van voorlopige voorziening het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant], geschorst.
    Bij besluit van 2 maart 2023 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het plan "Heilig Kempke Lith - 2021" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    [appellant] heeft een zienswijze over het herstelbesluit naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Tussenuitspraak
    1.       De Afdeling heeft onder 5.7 van de tussenuitspraak geoordeeld dat de raad bij de vaststelling van het oorspronkelijke plan gehouden was deugdelijk te motiveren waarom hij het ruimtelijk aanvaardbaar heeft geacht om te voorzien in een woonbestemming op een afstand van ongeveer 3 meter en in woningbouw op een afstand van ongeveer 11 meter tot de agrarische percelen. De Afdeling heeft overwogen dat de raad bij de voorbereiding van het oorspronkelijke plan onvoldoende rekening heeft gehouden met het bestaande gebruik en de maximale planologische gebruiksmogelijkheden van de agrarische percelen van [appellant]. In zoverre heeft de raad mogelijke belemmeringen van het plan voor de bedrijfsvoering en de maximale planologische gebruiksmogelijkheden van de agrarische percelen van [appellant] onvoldoende onderzocht en ten onrechte niet bij zijn belangenafweging betrokken. Bij de afweging is evenmin de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat bij de beoogde woningen en bijbehorende tuinen in verband met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op de percelen van [appellant] betrokken. Het plan is daarom op deze punten niet met de daarbij vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vastgesteld.
    2.       Als gevolg van deze gebreken is het beroep van [appellant] tegen het besluit, waarbij het oorspronkelijke plan is vastgesteld, gegrond. Het besluit van 3 juni 2021 moet daarom worden vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant].
    Het herstelbesluit
    3.       In de tussenuitspraak, onder 6.1, heeft de Afdeling de raad opgedragen om met inachtneming van wat is overwogen onder 5.7 van die tussenuitspraak het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan alsnog deugdelijk te motiveren aan de hand van een locatiespecifiek spuitzoneonderzoek. Zo nodig dient de raad het bestreden besluit te wijzigen door het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen de spuitzone van het bedrijf van [appellant], aan te passen.
    4.       De raad heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak bij het herstelbesluit het bestemmingsplan opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Om te voldoen aan de opdracht van de Afdeling heeft de raad Adromi B.V. opdracht gegeven een locatiespecifiek onderzoek uit te voeren. De resultaten hiervan heeft Adromi vastgelegd in het rapport "Spuitzone onderzoek Heilig Kempke Lith" van 27 januari 2023 (hierna: het rapport). Op basis van dat onderzoek is het plan aangepast door een afschermende dubbele elzenhaag op te nemen tussen de bouwkavels en de agrarische percelen van [appellant], die aan de oostzijde van het plangebied grenzen.
    Daartoe is in de verbeelding voor de gronden aan de oostzijde binnen het plangebied de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - 1" en de gebiedsaanduiding "overige zone - inrichtingsplan 1" opgenomen.
    In artikel 3.1 van de planregels is onderdeel h toegevoegd.
    Artikel 3.1, aanhef en onderdeel h, van de planregels luidt:
    "De voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor: (…)
    h. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van groen - 1": uitsluitend een afschermende dubbele elzenhaag."
    Verder is artikel 12.1 aan de planregels toegevoegd.
    Artikel 12.1 van de planregels luidt:
    "In aanvulling op het bepaalde in de overige artikelen geldt ter plaatse van de aanduiding "overige zone - inrichtingsplan 1" (Inrichtingsschets dubbele elzenhaag) het volgende:
    a. de gronden zijn tevens bestemd voor de inrichting conform bijlage 8, met dien verstande dat de aanduiding van bouwwerken geen onderdeel vormt van de inrichting;
    b. onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval verstaan gebruik, daaronder mede begrepen het doen en/of laten gebruiken, van gronden in afwijking van het inrichtingsplan dat als bijlage 3 onderdeel uitmaakt van deze regels, met dien verstande dat de aanduiding van bouwwerken geen onderdeel vormen van de inrichting."
    De raad stelt zich op het standpunt dat in het herstelbesluit voldoende is onderbouwd dat, met de daarin opgenomen wijzigingen, sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de te bouwen woningen en dat het naastgelegen agrarisch bedrijf van [appellant] niet wordt belemmerd in zijn bedrijfsvoering. De motivering daarvoor is voorts uiteengezet in het voorstel van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van 7 februari 2023 aan de raad en de bijlage met aanvullende motivering van 2 februari 2023, die deel uitmaken van het herstelbesluit.
    5.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    6.       Het herstelbesluit is een besluit ter vervanging van het besluit van 3 juni 2021 en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding.
    Beoordeling herstelbesluit
    7.       [appellant] heeft zich in de zienswijze op het standpunt gesteld dat met het herstelbesluit geen gevolg is gegeven aan de tussenuitspraak. Hij bestrijdt de uitkomsten van het in opdracht van de raad uitgevoerde spuitzoneonderzoek.
    [appellant] wijst er op dat het rapport van Adromi ongeschikt is als locatiespecifiek onderzoek, omdat daarin gebruik is gemaakt van het EFSA-model. Hij voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3023) en die van 23 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3387) aan dat dit model niet geschikt is geacht om spuitzones in het kader van een goede ruimtelijke ordening te beoordelen. Er blijft daardoor volgens [appellant] onduidelijkheid bestaan of er, gelet op de beoogde afstand, sprake zal zijn van gezondheidsrisico’s voor de toekomstige bewoners bij hun percelen als gevolg van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij de agrarische percelen van [appellant]. Hij vindt het daarom onverantwoord om het EFSA-model te hanteren voor het bepalen van een veilige afstand tussen de beoogde woningen en zijn naastgelegen agrarische percelen. Verder voert [appellant] aan dat het herstelbesluit weliswaar voorziet in een afschermende dubbele elzenhaag, maar dat deze volgens het spuitzoneonderzoek open van structuur moet zijn. Hij stelt dat niet duidelijk is of het effect van de open haag voldoende is om de drift van de gewasbeschermingsmiddelen te filteren en te reduceren.
    7.1.    In de uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3023, en 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3387, is de bruikbaarheid van het EFSA-model voor de beoordeling van veilig te achten afstanden tussen percelen met gevoelige functies en agrarische percelen met hoogstam en laagstam teelt, al aan de orde geweest. De Afdeling heeft daarbij overwogen dat het EFSA-model, als daar aan de orde, te veel onzekerheden kent om op verantwoorde wijze te bepalen of en zo ja, in hoeverre het gebruik van dat EFSA-model leidt tot een voldoende betrouwbare inschatting van de in de daar voorliggende plannen veilig te achten afstanden ten opzichte van de spuitzone(s). Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de onderbouwing van Adromi inzake het niet kunnen betrekken van de gezondheidseffecten op kinderen onder de één jaar en zwangeren, niet overtuigend is. Door in het model de effecten van stoffen bij elkaar op te tellen, zodat in het geval van een stof met effect op de longen en een stof met effect op het hart voor beide stoffen uitgegaan wordt van effect op de longen en het hart, wordt volgens de Afdeling onvoldoende inzicht gegeven op het punt van cumulatie en aggregatie. Dat is uitgegaan van 100% meewind neemt volgens de Afdeling bovendien niet weg dat de verspreiding van drift in de hoogte en de invloed op die drift van gebouwen niet is meegenomen in de gehanteerde versie van het EFSA-model. Dit geldt ook voor de driftreducerende werking van bijvoorbeeld een windhaag, aldus de Afdeling in de vermelde uitspraken.
    7.2.    De raad heeft voor de onderbouwing van de in het voorliggende plan gebruikte afstanden tussen de beoogde woonpercelen en de agrarische percelen van [appellant], verwezen naar het rapport van Adromi.
    In het rapport staat dat aan de hand van het EFSA-model de driftblootstelling voor neerwaarts spuiten van gewasbeschermingsmiddelen kan worden berekend op afstanden van 2-3 meter, 5 meter en 10 meter vanaf de rand van het gewasperceel. Voor opwaarts spuiten kan de driftblootstelling worden berekend op afstanden van 5 en 10 meter. Het rapport vermeldt dat bij de beoordeling van het risico op driftverspreiding vanaf de percelen van [appellant] is uitgegaan van teelt, die neerwaarts wordt bespoten, zoals akkerbouw of laagblijvende sierteelt of fruitteelt. De conclusie van het onderzoek luidt dat uit berekeningen blijkt dat er, als er wordt uitgegaan van neerwaarts spuiten, op een afstand van 2 tot 3 meter uit het gewasperceel geen overschrijding van de gangbare blootstellingsnormen plaatsvindt voor iedere afzonderlijke teelt.
    Uit voorzorg, vooral vanwege het aspect cumulatie en blootstelling van personen met een bijzondere kwetsbaarheid (zoals bijvoorbeeld kinderen, zwangeren en personen met een bepaalde ziekte) wordt in het rapport geadviseerd om tussen de beoogde woonpercelen en de agrarische percelen van [appellant] afschermende maatregelen, bijvoorbeeld in de vorm van een driftreducerende windhaag, te nemen die gerealiseerd moeten worden in het plangebied.
    7.3.    De Afdeling overweegt dat Adromi voor het onderzoek gebruik heeft gemaakt van het EFSA-model. Verder is van belang dat het rapport vermeldt dat het gebruikte EFSA-model geen inzicht biedt in de blootstellingsrisico's voor mensen met een bijzondere kwetsbaarheid en ook geen inzicht geeft in de cumulatieve effecten van blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen noch in de eventuele gecombineerde werking tussen gewasbeschermingsmiddelen onderling. Ten slotte staat in het rapport dat het met het EFSA-model niet mogelijk is om afscherming van drift middels een haag of een scherm te modelleren. Gelet hierop trekt de Afdeling de conclusie dat wat de bruikbaarheid betreft van het voor dit plan gebruikte EFSA-model dezelfde kritiekpunten gelden als aan de orde in de uitspraken van 19 oktober 2022 en 23 november 2022. In hetgeen is uiteengezet in het van het herstelbesluit deel uitmakende voorstel van het college en de daarbij behorende aanvullende motivering ziet de Afdeling daarom ook geen aanleiding om nu anders te oordelen dan in die uitspraken. De vraag of Adromi bij haar onderzoek is uitgegaan van de juiste feiten laat de Afdeling in het midden, omdat het rapport daarmee op zichzelf geen deugdelijke grondslag voor een locatiespecifiek onderzoek vormt. De raad mocht zich niet op de conclusies in dit rapport baseren. Dit betekent dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom ter plaatse van de met het plan beoogde woonpercelen, waar tuinen en woningen zijn voorzien op een afstand korter dan 50 meter van de agrarische percelen van [appellant], een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd door tussen die agrarische percelen en de beoogde woonpercelen in een windhaag te voorzien met artikel 3.1 en artikel 12.1 van de planregels. Het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is gelet hierop niet hersteld.
    Conclusie herstelbesluit
    8.       De conclusie is dat het besluit van de raad van 2 maart 2023, waarbij het plan "Heilig Kempke Lith - 2021" opnieuw en gewijzigd is vastgesteld, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb genomen is. Dit betekent dat het beroep van [appellant] gegrond is. Het besluit van 2 maart 2023 wordt daarom vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant].
    Het besluit van 2 maart 2023, voor zover het betreft de plandelen gelegen buiten een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant], blijft in stand en komt in de plaats van het besluit van 3 juni 2021.
    9.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Proceskosten
    10.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 3 juni 2021 gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oss van 3 juni 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Heilig Kempke Lith - 2021", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant];
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 2 maart 2023 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oss van 2 maart 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Heilig Kempke Lith - 2021", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen - vrijstaand", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter vanaf de agrarische percelen van [appellant];
    V.       draagt de raad van de gemeente Oss op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II en IV worden verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    VI.      veroordeelt de raad van de gemeente Oss tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Oss aan [appellante A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Polak
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    408