ECLI:NL:RBROT:2023:7273, Rechtbank Rotterdam, 17-08-2023, ROT 22/504 en ROT 22/1313
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Wet dieren. Cameratoezicht in slachthuizen. Gebruik camerabeelden (na 28 dagen) toelaatbaar. Geen welzijnscheck uit gevoerd bij twee schapen. Overtredingen verwijtbaar. Recidive. Hoogte boetes evenredig. Beroepen ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 22/504 en ROT 22/1313
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de bestuurlijke boetes van elk € 5.000,- die de minister aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren. De minister heeft de boetes opgelegd met twee afzonderlijke besluiten van 27 augustus 2021.
    
    
    
      1.1.
      Met de bestreden besluiten van 22 december 2021 respectievelijk 3 februari 2022 op de bezwaren van eiseres heeft de minister de boetebesluiten in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft in beide zaken een nader stuk ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 19 juli 2023 heeft de rechtbank de gemachtigde van de minister in de gelegenheid gesteld nadere informatie over te leggen. De gemachtigde van de minister heeft dit bij e-mail van 24 juli 2023 gedaan. De gemachtigde van eiseres heeft hier bij brief van 1 augustus 2023 op gereageerd.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft, nadat geen van de partijen heeft aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten op 2 augustus 2023.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. De minister heeft zijn besluiten gebaseerd op de hieronder genoemde rapporten van bevindingen, die toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben opgemaakt. 
    
    
    
      
        In de zaak met kenmerk ROT 22/504
      
    
    
      2.1.
      De toezichthouders schrijven in het rapport van bevindingen van 14 januari 2021 (IBD-nummer: [nummer 1] ) onder meer het volgende:
      
      
        “(…) Bevinding(en):
        Datum en tijdstip van de bevinding: 7 januari 2021 omstreeks 13:00 uur. (…) 
      
      
      
        Wij, toezichthouder [nummer 2] en toezichthouder [nummer 4], bevonden ons bij het KDS kantoor waar wij 
        camerabeelden bekeken in het kader van cameratoezicht. Er zijn tijdens deze inspectie beelden 
        uitgekeken die willekeurig uitgekozen werden. (…) 
      
      
      
        Ik, toezichthouder [nummer 3] , ben door mijn collega toezichthouder [nummer 2] telefonisch op de hoogte gebracht op 7 januari 2021 van bovenstaande bevindingen en ben als Officiële Dierenarts verzocht om de betreffende camerabeelden te bekijken. Op 12 januari 2021 heb ik [eiseres] bezocht en heb samen met directrice [naam 1] de betreffende beelden bekeken. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts, verklaar ik, toezichthouder [nummer 3] , aan de hand van de beelden die ik bekeken heb op dinsdag 12 januari 2021 om 11.00 uur het volgende:
      
      
      
        (…) Ik zag [naam 2] , bij mij bekend als chauffeur [naam 2] , op donderdag 26 november 2020 om 4.37 uur een vrachtwagen met schapen lossen. Ik zag, na het openen van de deuren van de vrachtwagen, een schaap liggen. Ik zag dat de andere schapen de vrachtwagen uit liepen, langs het liggende schaap, het losperron op. Ik zag dat [naam 2] het schaap probeerde op te laten staan. Ik zag dat [naam 2] het liggende schaap oppakte aan de wol en deze van de klep af duwde. Ik zag dat het schaap niet zonder steun van [naam 2] de klep af kon lopen. Ik zag dat het schaap, eenmaal op het losperron, even op eigen poten kon staan. Ik zag dat het schaap na enkele minuten weer neerviel op het losperron. Ik zag dat [naam 2] nogmaals probeerde het schaap op te laten staan. Ik zag dat dit niet lukte en het schaap niet meer op de poten kon staan. Ik zag dat de overige schapen de stal in liepen en dat het liggende schaap achter bleef op het losperron. Ik zag dat [naam 2] het schaap aan de zijkant van het losperron legde. Ik zag dat het schaap stopte met bewegen. Ik zag de vrachtwagen wegrijden van het losperron. Ik heb op geen enkel moment een medewerker van [eiseres] in beeld gezien, tot 07:10 uur, dan wordt het inmiddels dood schaap ontdekt door een medewerker van het bedrijf. (…) Op de camerabeelden is te zien dat er geen slachthuismedewerker aanwezig is bij het lossen. Ook op stal is er geen medewerker van het slachthuis te zien. Er is door het slachthuis geen welzijnscheck uitgevoerd bij aankomst van het koppel schapen. (…) 
      
      
      
        Op donderdag 26 november 2020 om 8.15 uur heb ik, toezichthouder [nummer 3] , als dierenarts welke op die dag verantwoordelijk was voor de antemortem-keuring, het dier op de losplaats zien liggen. Het dier werd mij door het slachthuis aangeboden als "dood aangevoerd". Ik heb gecontroleerd of het dier daadwerkelijk dood was, dit bleek het geval. Op dat moment heb ik voor waarheid aangenomen dat het dier "dood aangevoerd" was en als zodanig op de VOS-lijst gezet. Na het bekijken van de beelden op 12 januari 2021, blijkt dat het schaap levend is aangevoerd, en is overleden nadat [naam 2] deze heeft achtergelaten op de losplaats. (…) Ik zag dat een dier bij aankomst specifieke welzijnsbehoeften had, maar het welzijn werd niet beoordeeld en er werden geen maatregelen genomen om in die behoeften te voorzien. (…)”
      
      
      
        2.1.1.
        Op 3 augustus 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen ingediend. 
        
      
      
        2.1.2.
        Vervolgens heeft de minister met het besluit van 27 augustus 2021 (boetezaaknummer 202101211) een bestuurlijke boete van € 5.000,- aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, in samenhang met artikel 15, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, punt 1.1, van de Verordening (EG) 1099/2009: de bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst worden beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien. De minister heeft het boetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd, omdat eiseres eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. 
        
      
      
        2.1.3.
        Het bestreden besluit van 22 december 2021 berust - samengevat - op de volgende overwegingen. Eiseres is op vrijwillige basis gaan deelnemen aan het cameratoezicht. Daarom is zij onderworpen aan de spelregels die daarvoor op basis van de afspraken met de Centrale Organisatie voor de Vleessector (COV) gelden en hadden die regels haar ook bekend moeten zijn. Camerabeelden mogen gebruikt worden voor het toezicht en constateren van overtredingen op het gebied van dierenwelzijn. Het cameratoezicht vormt een aanvulling op het reguliere toezicht. Er had op het moment van uitladen om 4:37 uur meteen gekeken moeten worden naar de specifieke welzijnsbehoeften van het schaap, dat moeite had om zelfstandig uit de vrachtwagen te komen en om te staan. De camerabeelden, die door twee toezichthouders onafhankelijk van elkaar, in bijzijn van eiseres, zijn bekeken en beoordeeld, bewijzen duidelijk dat er niemand aanwezig was en dat er geen maatregelen zijn genomen om in de welzijnsbehoefte van het dier te voorzien. Het losperron met daarop het inmiddels dode schaap was de hele tijd in beeld en bij het schaap is tot 7:10 uur geen enkele medewerker van eiseres aanwezig geweest. Op grond van de inhoud van het rapport van bevindingen kan wel degelijk de conclusie worden getrokken dat een dier bij aankomst specifieke welzijnsbehoeften had en dat er geen maatregelen werden genomen om in die behoeften te voorzien. Bij het uitkijken van de beelden is een overtreding vastgesteld die eiseres ook kan worden verweten. Aan haar is een verhoogde boete van € 5.000,- opgelegd, omdat zij op 16 oktober 2020 (boetezaaknummer 202001112) voor eenzelfde overtreding een boete van € 2.500,- heeft gekregen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er in haar situatie sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen geven tot een matiging van de opgelegde boete, noch heeft zij daar expliciet om gevraagd.
        
        
          
            In de zaak met kenmerk ROT 22/1313
          
        
      
    
    
      2.2.
      De toezichthouders schrijven in het rapport van bevindingen van 14 januari 2021 (IBD-nummer: 2021/163628/129144) onder meer het volgende:
      
      
        “Bevinding(en):
        Datum en tijdstip van de bevinding: 7 januari 2021 omstreeks 14:00 uur. (…)
      
      
      
        Wij, toezichthouder [nummer 2] en toezichthouder [nummer 4], bevonden ons bij het KDS kantoor waar wij camerabeelden bekeken in het kader van cameratoezicht. Er zijn tijdens deze inspectie beelden uitgekeken die willekeurig uitgekozen werden. (…)
      
      
      
        Ik, toezichthouder [nummer 3] , ben door mijn collega toezichthouder [nummer 2] telefonisch op de hoogte 
        gebracht om 15:15 uur op 7 januari 2021 van bovenstaande bevindingen en ben als Officiële Dierenarts verzocht om de betreffende camerabeelden te bekijken. Op 12 januari 2021 heb ik [eiseres] bezocht en heb samen met directrice [naam 1] de betreffende beelden bekeken. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts, verklaar ik, toezichthouder [nummer 3] , aan de hand van de beelden die ik bekeken heb op dinsdag 12 januari 2021 om 10.30 uur het volgende:
      
      
      
        Ik heb beelden bekeken van het losperron en de onthouders stal. Ik zag [naam 2] , bij mij bekend als chauffeur [naam 2] , op donderdag 19 november 2020 om 5.04 uur een vrachtwagen met schapen lossen. Ik zag dat één schaap op de wagen lag en niet zelf op kon staan. Ik zag dat [naam 2] het schaap overeind hielp en deze ondersteunde met het uit de vrachtwagen lopen. Ik zag dat [naam 2] het schaap apart zette in het onthoudershok. Het onthoudershok is een plek in de stal waar klinisch afwijkende dieren gestald worden. Ik zag dat het schaap omviel, trilde en spartelde. Ik zag dat [naam 2] er enkele minuten later een aantal schapen bij zette. Hierna stond het schaap op, maar ik zag dat het schaap enkele minuten later weer neer viel. Ik zag
        het schaap weer trillen en spartelen. (…) Ik zag dat het schaap op een gegeven moment stopte met
        bewegen en bewegingsloos in laterale positie bleef liggen. Ik heb geen enkele maal een medewerker van [eiseres] in de buurt van het schaap gezien, tot het moment dat het inmiddels dode schaap om 7.47 uur uit de stal gesleept werd. (…)
      
      
      
        Ik verklaar dat ik deze bevindingen ook heb gezien in het opgeslagen beeldmateriaal.
      
      
      
        (…) De transporteur zet het schaap in het onthoudershok, echter is de transporteur geen medewerker
        van het slachthuis. Bovendien worden er gezonde dieren in het hok bijgeplaatst waarin het schaap ligt te trillen en te spartelen. Er is door het slachthuis geen welzijnscheck uitgevoerd bij aankomst van het koppel schapen. (…)
      
      
      
        Ik zag dat een dier bij aankomst specifieke welzijnsbehoeften had, maar er werden geen maatregelen genomen om in die behoeften te voorzien. Aangezien er andere dieren bij het zieke dier zijn geplaatst stond het dier niet apart. (…)”
      
      
      
        2.2.1.
        Op 3 augustus 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen ingediend. 
        
      
      
        2.2.2.
        Vervolgens heeft de minister met het besluit van 27 augustus 2021 (boetezaaknummer 202101207) een bestuurlijke boete van € 5.000,- aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, in samenhang met artikel 15, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, punt 1.1, van de Verordening (EG) 1099/2009: de bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst worden beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen. Hierdoor is er niet bepaald dat een schaap specifieke welzijnsbehoeften had en zijn er geen maatregelen genomen om in die behoeften te voorzien. De minister heeft het boetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd, omdat eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. 
        
      
      
        2.2.3.
        Het bestreden besluit van 3 februari 2022 berust - samengevat en voor zover afwijkend van het bestreden besluit van 22 december 2021 - op de volgende overwegingen. Er had op het moment van uitladen om 5:05 uur meteen gekeken moeten worden naar de specifieke welzijnsbehoeften van het schaap, dat moeite had om zelfstandig uit de vrachtwagen te komen en om te staan. Ook toen het schaap in de onthoudersstal aanwezig was en zichtbare gebreken vertoonde, is er op geen enkel moment een medewerker van eiseres naar het schaap komen kijken. De camerabeelden bewijzen duidelijk dat er niemand aanwezig was en dat er geen maatregelen zijn genomen om in de welzijnsbehoefte van het dier te voorzien. De onthoudersstal met daarin het inmiddels dode schaap was de hele tijd in beeld en bij het schaap is geen enkele medewerker van eiseres, althans tot 7:47 uur, aanwezig geweest.
        
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Mogen de camerabeelden worden gebruikt als bewijs?
        
        5. Eiseres betoogt dat de camerabeelden om meerdere redenen niet gebruikt mogen worden als bewijs en voor het opleggen van een boete. Eiseres heeft de camera’s volgens de uitdrukkelijke instructie en goedkeuring van de NVWA opgehangen. Zij heeft dit enkel en alleen gedaan met de zekerheid dat de beelden niet gebruikt zouden worden voor het opleggen van boetes. De minister handelt dus in strijd met gemaakte afspraken en gewekt vertrouwen. Onderdeel van de gemaakte afspraken over het gebruik van camerabeelden is dat er per locatie, per slachthuis een protocol wordt opgesteld waarin het gebruik is vastgelegd. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Eiseres heeft er niet mee ingestemd dat de NVWA wel boetes ging uitdelen voor overtredingen die op de camerabeelden te zien zijn. De minister heeft de spelregels en afspraken over de cameraplaatsing en controle ten onrechte eenzijdig aangepast. Dit was eiseres overigens niet bekend tijdens de controles op 7 en 12 januari 2021. De toezichthouders hebben bovendien - zonder eiseres daarin te kennen - zelf besloten om beelden op te zoeken die ouder waren dan vier weken. Op grond van de geldende privacyregels en de gemaakte afspraak, mochten deze camerabeelden op 7 en 12 januari 2021 niet meer bekeken worden. De bewaartermijn van vier weken was immers verstreken. Ten onrechte gaat de minister hieraan voorbij.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      5.2.
      De minister heeft met betrekking tot (het invoeren van) het cameratoezicht in het verweerschrift verwezen naar brieven van 28 november 2019 en 21 augustus 2020, die hij aan de directies van alle slachthuizen heeft verzonden, en naar een e-mail van 19 juli 2021 die specifiek naar eiseres is gestuurd. Deze brieven en e-mail heeft de minister ook bij het verweerschrift overgelegd. De verzendlijst heeft de minister na de zitting, bij email van 24 juli 2023 overgelegd.
      
      
        5.2.1.
        In de brief van 28 november 2019 staat, voor zover van belang, het volgende: 
        
        
          “Beste directeur,
        
        
        
          (…) Sinds 2017 werkt de NVWA aan cameratoezicht in alle slachthuizen, in overleg met de
          brancheorganisaties (Nepluvi, COV, VSV en recent ook VZS), als uitwerking van een verzoek hierom van de Tweede Kamer.
          Inzet is om op basis van vrijwillige medewerking van de sector te komen tot invoering van
          cameratoezicht als ondersteuning van het toezicht van de NVWA.
        
        
        
          (…) Rond de zomer van 2019 zijn de circa 50 middelgrote slachthuizen (meer dan 10 GVE per week, zonder permanent toezicht) individueel bezocht. Doel was te bespreken of de slachthuizen vrijwillig mee willen werken aan cameratoezicht.
        
        
        
          Uw slachthuis heeft aangegeven niet mee te willen werken, dat betreur ik. In een overleg met de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de Tweede Kamer op 15 oktober 2019 heeft minister Schouten aangegeven dat er in alle slachthuizen cameratoezicht zal komen. Als er geen vrijwillig cameratoezicht komt, overweegt de minister permanent toezicht op deze slachthuizen.
        
        
        
          In dat licht zou ik u willen verzoeken mee te werken aan cameratoezicht. (…)”
        
        
      
      
        5.2.2.
        In de brief van 21 augustus 2020 staat, voor zover van belang, het volgende:
        
      
    
  
  
    “(…) Nieuw keurings- en toezichtsysteem
    Op 27 maart 2020 heb ik u geïnformeerd over het uitstellen van de implementatie van het nieuwe keurings- en toezichtsysteem naar het najaar van 2020. Daarnaast heb ik u geïnformeerd over cameratoezicht. Met deze brief wil ik u nadere informatie geven over de stand van zaken van deze onderwerpen.
    
    
      (…)
    
    
  
  
    Cameratoezicht
    
      Bij bedrijven met een slachtvolume groter dan gemiddeld 10 GVE per week, ondersteunt cameratoezicht het slachthuis en de NVWA bij toezicht op dierenwelzijn. Cameratoezicht brengt alle handelingen met levende dieren in beeld.
      De bedrijfsbeheerder en de officiële dierenarts (OD) kunnen u om inzage in de beelden vragen, om die in hun toezicht te betrekken. Daarnaast bezoeken officiële assistenten (OA NVWA) periodiek de slachthuizen voor camera-inspecties. Het gaat om inspecteurs in dienst van de NVWA.
    
    
    
      In beginsel bezoeken zij de slachthuizen met permanent toezicht twee keer per maand, de middelgrote slachthuizen 1 keer per maand. Zij vragen daarbij inzage in beelden. 
      Cameratoezicht werkt met de reguliere wet- en regelgeving rond dierenwelzijn. Camerabeelden kunnen dan ook de basis zijn voor het nemen van maatregelen conform het reguliere interventiebeleid. Waar nodig zullen de OD of OA afschrift van de relevante beelden opvragen. (…)”
    
    
    
      5.2.3.
      Uit de inhoud van de brieven volgt dat dus het cameratoezicht dient ter ondersteuning van het toezicht door de NVWA op dierenwelzijn, dat de beelden in het toezicht worden betrokken, dat cameratoezicht werkt met de reguliere wet- en regelgeving rond dierenwelzijn en dat camerabeelden de basis kunnen zijn voor het nemen van maatregelen conform het reguliere interventiebeleid. Deze brieven zijn naar eiseres gestuurd voordat het cameratoezicht op haar bedrijf feitelijk is geïmplementeerd. Dat was volgens eiseres op 17 november 2020. 
      
    
    
      5.2.4.
      De rechtbank ziet niet in hoe eiseres zou kunnen denken dat de camerabeelden niet zouden worden gebruikt voor interventies. De tekst van de brieven geeft daar geen enkele houvast voor. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat zou zijn afgesproken of toegezegd dat de beelden niet zouden worden gebruikt voor beboeting. Zij heeft die stelling ook niet met stukken onderbouwd. Uit het door haar overgelegde verslag “Overleg slachterijen inzake gebruik Camera’s voor toezicht” op 13 april 2017 volgt een dergelijke toezegging in ieder geval niet. In dit stuk staat juist: “De beschikbaarheid van CCTV beelden voor de NVWA zal niet in de plaats komen van (delen van) het vigerende NVWA toezicht. Het biedt extra transparantie en de mogelijkheid beelden van gebeurtenissen ‘terug te halen’ voor analyse en bespreking.” Dit bevestigt dat cameratoezicht dient ter ondersteuning van het toezicht door de NVWA. 
      
    
    
      5.2.5.
      Verder was aanvankelijk sprake van een pilot waarbinnen niet werd beboet. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister verklaard dat dit gebeurde omdat er nog niet in alle slachthuizen cameratoezicht was en het dus niet eerlijk werd gevonden om de slachthuizen met cameratoezicht wel te beboeten en de andere slachthuizen niet. Die situatie deed zich op 19 en 26 november 2020 echter niet meer voor. De werkwijze in het kader van een pilot duidt er naar het oordeel van de rechtbank juist op dat in een normale situatie (waarin geen sprake meer is van een pilot) wél wordt beboet. 
      
    
    
      5.2.6.
      Ook de omstandigheid dat eiseres op vrijwillige basis is gaan deelnemen aan het cameratoezicht heeft bij haar niet redelijkerwijs het vertrouwen kunnen wekken dat de beelden niet zouden worden gebruikt om boetes op te leggen. In de brief van 28 november 2019 staat namelijk “Als er geen vrijwillig cameratoezicht komt, overweegt de minister permanent toezicht op deze slachthuizen”. Met andere woorden: het was voor eiseres kiezen of delen. Verder is niet zonder betekenis dat de camera’s op kosten van de NVWA zijn geïnstalleerd, terwijl anders het toezicht op reguliere wijze zou plaatsvinden op kosten van eiseres. 
      
    
    
      5.2.7.
      In reactie op de stelling van eiseres dat er ten onrechte geen protocol met haar is afgesproken, heeft de minister in het verweerschrift het standpunt ingenomen dat in 2017 nog de gedachtegang was om met individuele protocollen per bedrijf te gaan werken, maar dat de afspraken met de brancheorganisaties daarvoor in de plaats zijn gekomen. De rechtbank ziet geen reden om de minister daar niet in te volgen, zeker niet nu eiseres dit standpunt van de minister niet heeft weersproken.
      
    
    
      5.2.8.
      Het voorgaande duidt er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat het cameratoezicht was bedoeld om vrijblijvend aan deel te nemen. De minister mag daarom in beginsel camerabeelden gebruiken voor toepassing van zijn interventiebeleid. 
      
    
    
      5.2.9.
      Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat de door de minister overgelegde verzendlijst alleen als een adressenbestand kan worden geduid en dat zij uit het document niet kan opmaken dat dit de verzendlijst is die gebruikt is voor het versturen van de brief van 21 augustus 2020, leidt dat niet tot een ander oordeel, alleen al omdat zij de ontvangst van de brief van 28 november 2019 niet (gemotiveerd) heeft betwist.
      
    
    
      5.2.10.
      De specifiek in deze zaken gebruikte camerabeelden mochten volgens eiseres ook om een andere reden niet aan de boetes ten grondslag worden gelegd, namelijk omdat de beelden ouder waren dan 28 dagen. De rechtbank volgt eiseres niet in dat standpunt. De bewaartermijn van minimaal 28 dagen is een termijn die geldt voor eiseres. Eiseres stelt terecht dat het in het kader van privacy van belang is om de beelden niet langer dan noodzakelijk te bewaren, maar die verplichting rust op haar en niet op de minister. Dit betekent dat zij de beelden vanaf de 29e dag mag verwijderen. Omdat eisers beschikte en kon beschikken over de beelden, lag het op haar weg om uit privacyoverwegingen de beelden ook daadwerkelijk te verwijderen. Dat het langer bewaren van deze beelden zijn oorzaak vindt in de, naar gesteld, onjuiste instellingen door het bedrijf dat de camera’s levert, heeft eiseres niet onderbouwd maar is bovendien een omstandigheid die voor haar rekening en risico komt. De rechtbank stelt vast dat over het terugkijken door de toezichthouders niets beperkends is afgesproken. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de toezichthouders in de rapporten van bevindingen hebben verklaard dat de beelden willekeurig zijn uitgekozen.
      
      
        
          Heeft de minister de overtredingen deugdelijk vastgesteld?
        
        6. Eiseres betoogt – subsidiair en samengevat – dat ook als de camerabeelden wel zouden mogen worden gebruikt, de gestelde overtredingen daarmee niet worden aangetoond. Zij stelt dat de welzijnschecks buiten beeld van de camera’s kunnen hebben plaatsgevonden. Het enkele feit dat de toezichthouders in beide gevallen op de beelden van twee camera’s geen medewerker van eiseres hebben gezien, wil niet zeggen dat er geen medewerker aanwezig was en dat er geen welzijnscheck heeft plaatsgevonden. Ook de tijdsduur maakt dat er geen compleet beeld wordt geschetst: de beelden zijn bekeken van 4:37 uur - 4:44 uur respectievelijk van 5:04 uur - 5:13 uur en om 7:10 uur respectievelijk om 7:47 uur. De beelden van voor deze laatste tijdstippen zijn niet bekeken en zijn niet benoemd in het rapport van bevindingen. Niet is uit te sluiten dat daarop wel medewerkers van eiseres te zien zijn. Verder blijkt uit de camerabeelden niet dat de specifieke welzijnsbehoeften van de schapen niet zijn vastgesteld of dat niet is voorzien in de specifieke welzijnsbehoeften. Als het schaap ten tijde van de aanwezigheid van de vervoerder of kort na zijn vertrek is gestorven, dan hoefde en kon eiseres niets meer te doen. Er kan op grond van alleen de camerabeelden dus niet geconcludeerd worden dat eiseres niet voorzien zou hebben in specifieke welzijnsbehoeften van de dieren.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.1.1.
        Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen.
        
      
      
        6.1.2.
        De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten van bevindingen. In de rapporten is duidelijk beschreven dat drie toezichthouders, waaronder een officiële dierenarts, hebben verklaard dat er op de camerabeelden geen medewerker van eiseres bij aankomst van het koppel schapen aanwezig is om een welzijnscheck uit te voeren. Dat geldt dus niet alleen ten aanzien van (in beide zaken) het ene, zieke schaap maar ten aanzien van het hele koppel. Alleen daarom al heeft de minister terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. 
        
      
      
        6.1.3.
        De stelling dat er geen compleet beeld wordt geschetst, volgt de rechtbank niet. De rapporten van bevindingen biedt daarvoor geen aanknopingspunten (onderstreping door rechtbank):
        
        
          
            “Ik heb 
            op geen enkel moment
             een medewerker van [eiseres] in beeld gezien, 
            tot 07:10 uur
            , dan wordt het inmiddels dood schaap ontdekt door een medewerker van het bedrijf.” 
          
        
        
        
          en 
        
        
        
          
            “Ik heb 
            geen enkele maal
             een medewerker van [eiseres] in de buurt van het schaap gezien, 
            tot het moment
             dat het inmiddels dode schaap 
            om 7.47 uur
             uit de stal
          
          
            gesleept werd.” 
          
        
        
        
          Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de dierenarts de beelden integraal heeft bekeken en dat ook in de periodes die zijn gelegen tussen de genoemde tijden geen welzijnschecks zijn uitgevoerd door het personeel van eiseres.
          De ter zitting ingenomen stelling dat de welzijnscheck bij aankomst op allerlei andere punten in de stal kan hebben plaatsgevonden is niet relevant: de beide schapen zijn op een bepaalde plek steeds in beeld geweest alwaar de welzijnscheck niet is verricht. 
        
        
      
      
        6.1.4.
        In de zaak met kenmerk ROT 22/1313 heeft eiseres erop gewezen dat de chauffeur het schaap in het onthoudershok heeft geplaatst. Dit leidt echter niet tot de conclusie dat eiseres dus geen overtreding heeft gepleegd. Bijlage III, punt 1.1 schrijft namelijk voor dat de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst worden beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert. De chauffeur valt daar niet onder.
        
      
      
        6.1.5.
        Wat eiseres aanvoert over specifiek de zieke schapen kan ook niet tot een ander oordeel leiden. Bij een uit te voeren welzijnscheck hoort ook dat een medewerker van eiseres controleert of een dier specifieke welzijnsbehoeften heeft en daartoe dan de benodigde maatregelen neemt, dan wel in voorkomende gevallen moet constateren dat een dier al is overleden. Dit betekent dat een ziek of zelfs stervend dier niet zomaar aan zijn lot kan worden overgelaten, hetgeen in beide zaken feitelijk is gebeurd.
        
        7. Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan en dat deze aan haar kunnen worden verweten. De minister was dus bevoegd om eiseres daarvoor boetes op te leggen.
        
        
          
            Hoogte en evenredigheid van de boete
          
        
        8. Eiseres betoogt dat ze de boetes te hoog vindt en dat het standaard boetebedrag niet verdubbeld mag worden.
        
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        8.1.1.
        De wetgever heeft al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening (EG) nr. 1099/2009 gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. 
        
      
      
        8.1.2.
        In dit geval heeft de minister in beide zaken de boete verhoogd tot € 5.000,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De rechtbank vindt de verhoogde boete in deze gevallen niet onevenredig of onredelijk. 
        
      
      
        8.1.3.
        Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boetes in deze gevallen gematigd zouden moeten worden. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de boetebesluiten in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1099/2009 
      
      
        Artikel 15, eerste lid
      
      De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
    
    
    
      
        Bijlage III, punt 1.1
      
      De welzijnsomstandigheden van elke zending dieren worden systematisch bij aankomst beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien.
    
    
    
      
        Wet dieren
      
      
        Artikel 6.2, eerste lid
      
      Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      
        Artikel 8.7
      
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      
        Artikel 8.8, eerste lid
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
      
        Artikel 5.8
      
      Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c
      
      De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    
    c. categorie 3: € 2500.
    
    
      
        Artikel 2.3
      
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      
        Artikel 2.5, eerste lid
      
      Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Artikel 1.2
      
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
        Regeling houders van dieren							Categorie
      
      Artikel 5.8									3
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
  
  
     Kamerstukken II 2018/19, 28286, nr. 1060.
  
  
     Onder andere de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168.