ECLI:NL:RBMNE:2023:3543, Rechtbank Midden-Nederland, 06-07-2023, UTR 21/4810
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Wob-verzoek; bouwontwikkelingsproject; zorgvuldigheid en motivering besluit; weigeringsgronden onjuist toegepast; beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht 
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4810 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, het college  
      (gemachtigde: mr. H.E.J. den Hartog).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke weigering van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) over de voorgenomen (woning)bouwontwikkeling van de ‘ [locatie] ’ in [woonplaats] vanaf de periode 2014 tot 5 februari 2021.
    
    
    
      Het college heeft de gevraagde Wob-informatie met het besluit van 7 april 2021 (het primaire besluit) op één document na geweigerd. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Op 6 december 2021 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift. 
      Met het besluit van 29 november 2021, verzonden op 27 december 2021, heeft het college  alsnog een besluit (het bestreden besluit) genomen op het bezwaar van eiser. Daarbij heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en meer informatie uit de documenten openbaar gemaakt. Het college heeft daarbij een inventarislijst van de 217 betreffende documenten gevoegd en daarop per document de toegepaste weigeringsgrond weergegeven. 
    
    
    
      Het beroep waarmee deze procedure is begonnen, richt zich tegen het niet tijdig nemen van een besluit op eisers bezwaar. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het beroep zich ook tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Eiser heeft op 10 januari 2022 de gronden van het beroep aangevuld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college.
    
    
    
      Het college heeft tijdens de zitting op het beroep gereageerd door uit een verweerschrift te citeren. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het beroep niet tijdig beslissen
      
    
    1. Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag of bezwaarschrift kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Wel moet de betrokkene dan eerst een ‘ingebrekestelling’ aan het bestuursorgaan sturen. Dat wil zeggen dat de betrokkene per brief aan het bestuursorgaan moet laten weten dat er binnen twee weken alsnog beslist moet worden op zijn aanvraag of bezwaar. Dit volgt (onder andere) uit de artikelen 6:2, 6:12 en 7:1 van de Awb in samenhang bezien.
    
    2. Eiser heeft zijn bezwaarschriften ingediend op respectievelijk 18 mei 2021 (pro forma) en 10 juni 2021. De rechtbank stelt vast dat het college niet voor het einde van de beslistermijn een beslissing heeft genomen. De rechtbank stelt verder vast dat eiser het college op 19 oktober 2021 in gebreke heeft gesteld, zodat het college binnen twee weken daarna had moeten beslissen. Het college heeft op 27 december 2021 op het bezwaar beslist.
    
    3. Nu inmiddels is beslist op het bezwaar, is het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk. Eiser heeft immers geen belang meer bij de beoordeling van dat beroep. De rechtbank gaat er daarbij van uit dat het ondertekende bestreden besluit eerst na het ingestelde beroep aan eiser bekend is gemaakt. Weliswaar bevindt zich bij de stukken een niet ondertekend bestreden besluit van 29 november 2021, maar het college heeft geen bewijs overgelegd dat dat besluit op die datum daadwerkelijk ondertekend aan eiser is verzonden. Omdat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is, zal de rechtbank zich uitlaten over de proceskosten. Dat gebeurt in punt 38. 
    
    
      
        Het project
      
    
    4. De heer [A] , eigenaar van een stuk grond aan de [adres] in [woonplaats] (gemeente De Bilt), heeft plannen om op zijn grond woningen te laten bouwen door een projectontwikkelaar. Gemeente De Bilt heeft daartoe op 19 april 2019 een voorschotovereenkomst gesloten met een tweetal vastgoed ontwikkelaars.  Het college is als toekomstige vergunningverlener betrokken bij dit project omdat ten behoeve van de bouw een tweetal bestemmingsplannen herzien dienen te worden. Eiser woont nabij de projectlocatie. Het woningbouwproject ligt sinds langere tijd stil.
    
    
      
        Het procesbelang
      
    
    5. Hoewel het project op dit moment stilligt, neemt de rechtbank wel procesbelang aan. Eiser heeft hierover op zitting naar voren gebracht dat er op dit moment grondwerkzaamheden op het gebied plaatsvinden en dat niet is uitgesloten dat het project in de toekomst een vervolg zal krijgen. Het college heeft dat ook niet weersproken. Daarnaast heeft eiser een procesbelang in het verkrijgen van de verzochte proceskosten van de bezwaarprocedure.  
    
    
      
        Het Wob-verzoek
      
    
    6. Eiser heeft op 5 februari 2021 verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van alle documenten over het woningbouwproject ‘ [locatie] ’ in [woonplaats] . Concreet heeft eiser verzocht om de communicatie (per e-mail of per brief), verslagen, notities, onderzoeken, haalbaarheidsstudies, schetsontwerpen, beeldkwaliteitsplannen, voorontwerpen, (concept) overeenkomsten en overige relevante informatie over het project vanaf 2014 tot aan de datum van het Wob-verzoek.    
    
    
      
        De besluitvorming 
      
    
    7. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dit betekent dat op het primaire besluit van 7 april 2021 en het bestreden besluit van 29 november 2021, verzonden op 27 december 2021 de Wob nog van toepassing is, omdat het is genomen voor 1 mei 2022.
    
    8. Het college heeft in het primaire besluit ten aanzien van de 217 aangetroffen documenten, 216 documenten geweigerd openbaar te maken, met gebruikmaking van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob. Daarbij heeft het college als motivering gegeven dat openbaarmaking van de documenten de (financiële) belangen of de onderhandelingsposities van betrokken zal schaden, wat kan leiden tot onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokken partijen of derden. Het college heeft daarbij een belangenafweging gemaakt. Ook heeft het college informatie in de documenten die persoonsgegevens bevatten geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Verder heeft het college geweigerd bepaalde documenten openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat deze documenten informatie bevatten die volgens het college persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad zijn. 
    
    9. Bij het bestreden besluit heeft het college een inventarislijst van de aangetroffen 217 documenten gevoegd, waarop per document de toegepaste weigeringsgrond is vermeld. Het college heeft daarbij ten behoeve van dit besluit, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder e en g en van artikel 11, eerste lid, van de Wob gehanteerd. De inventarislijst maakt deel uit van het bestreden besluit.   
    
    
      
        Is het bestreden besluit voldoende zorgvuldig en gemotiveerd genomen? 
      
    
    10.   Eiser voert aan dat het college met de enkele vermelding van de weigeringsgrond op de inventarislijst, zonder nadere toelichting daarop, onvoldoende heeft gemotiveerd waarom per document of onderdeel daarvan openbaarmaking wordt geweigerd. Daarmee heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie niet opgevolgd. Eiser voert vervolgens aan dat de door het college gestelde onevenredige benadeling van artikel 10, tweede lid, aanhef onder g, van de Wob niet is gemotiveerd en dat het college niet duidelijk heeft gemaakt waarom openbaarmaking van (delen van) complete documenten achterwege moet blijven. Doordat het college alleen de weigeringsgronden heeft genoemd, zonder nader te motiveren waarom deze zijn toegepast, kan eiser geen inhoudelijke beroepsgronden per document formuleren. 
    
      Het college heeft ook niet gemotiveerd waarom bepaalde documenten gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt (bijvoorbeeld de bebouwingsstudies in documenten 1 en 104) terwijl andere vergelijkbare documenten niet openbaar zijn gemaakt (documenten 87 en 103). Eiser wijst eiser in dit verband ook op een kaart van het plangebied (document 107) die niet openbaar is gemaakt, terwijl de kaarten van een ander (plan)gebied (documenten 28, 29 en 70) wel openbaar zijn gemaakt. Daarmee is voor eiser niet inzichtelijk waarom toetsing van deze documenten aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tot een verschillende uitkomst leidt. Eiser verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 juni 2021. In dit kader voert eiser nog aan dat de Wob geen grondslag biedt voor het weigeren tot openbaarmaking van feitelijke informatie. 
      Tot slot is volgens eiser sprake van advisering of gestructureerd overleg dat niet valt onder de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob. 
    
    
    11. De rechtbank stelt vast dat het college in bezwaar, in navolging van het advies van haar bezwaarschriftencommissie, het primaire besluit heeft herroepen. Daarmee is echter ook de motivering van het primaire besluit herroepen. Op zitting heeft het college toegelicht dat voor de motivering van de geweigerde documenten in het bestreden besluit wordt volstaan met een verwijzing naar de daarbij behorende inventarislijst, waarop per document de toegepaste weigeringsgrond is vermeld. De rechtbank is van oordeel dat het college met het enkel benoemen van de toegepaste weigeringsgrond niet, althans onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten is geweigerd. Ook heeft het college onzorgvuldig gehandeld door niet per zelfstandig onderdeel van een document te beoordelen of de betreffende weigeringsgrond van toepassing is, dan wel of de informatie openbaar gemaakt kan worden. bestreden besluit is alleen daarom al gebrekkig. Het beroep is om die reden  gegrond.  
    
    11. Hierna zal de rechtbank de overige beroepsgronden van eiser tegen het bestreden besluit bespreken, teneinde het college duidelijkheid te geven over hoe het Wob-verzoek opnieuw beoordeeld dient te worden. De rechtbank heeft met toestemming als bedoeld in artikel 8:29 vijfde lid, Awb kennis genomen van de geheime stukken.  
    
    
      
        Omvang van het Wob-verzoek
      
    
    12. Eiser heeft op zitting naar voren gebracht dat hij zich niet verzet tegen de gedeeltelijke weigering tot openbaarmaking van nietszeggende documenten, zoals documenten die alleen zien op het prikken van een datum voor een vergadering. Eisers Wob-verzoek ziet op die documenten, waaronder ook e-mails, waarin inhoudelijk over het bouwproject wordt gecommuniceerd. Gelet hierop laat de rechtbank de documenten met de titel ‘datumprikkers’ en de e-mails die alleen tekst bevatten over het maken en accepteren van vergaderafspraken onbesproken. Dat zijn de documenten: 48, 49, 50 en 51 (e-mails met de ontwikkelaar), documenten 163 en 164 (afspraak en geaccepteerd), 165 tot en met 170 (afspraak), 171 tot en met 175 (datumprikkers), 183 tot en met 193 (afspraak en geaccepteerd datum verzoek), 198 tot en met 203 (datumprikkers), 207 (datumprikker) en de documenten 211 tot en met 214 (datum verzoek en geaccepteerd). 
    
    12. De rechtbank stelt vast dat document 52 (e-mail ontwikkelaar van 30 maart 2017) alleen privéinformatie bevat en daarmee buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De rechtbank laat dit document daarom buiten beschouwing. 
    
    
      
        Is de openbaarmaking op de juiste weigeringsgrond geweigerd?
      
    
    13. De rechtbank bespreekt hierna de vraag of het college de openbaarmaking van de documenten op de juiste grond heeft geweigerd en - indien daarvan sprake is - of de weigering ook terecht is toegepast. Daarbij beperkt de rechtbank zich niet tot de documenten die eiser in zijn beroepschrift heeft genoemd, omdat het voor eiser niet mogelijk is geweest om op meer documenten commentaar te geven gelet op de handelwijze van het college. De rechtbank heeft voor de beoordeling van de 217 documenten een selectie gemaakt van de (deels) geheim gehouden documenten, waarbij het college de weigeringsgronden vermeld op de inventarislijst heeft toegepast. Deze selectie is gemaakt omdat het voor de rechtbank een onevenredige belasting zou zijn om alle 217 documenten stuk voor stuk te beoordelen. De rechtbank benoemt per weigeringsgrond welke documenten zij heeft beoordeeld en of die documenten informatie bevatten, waarvan openbaarmaking op grond van de Wob geweigerd kan worden.   
    
    
      
        Weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
      
    
    14. De rechtbank stelt aan de hand van de inventarislijst vast dat openbaarmaking van een aantal documenten (deels) is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef, en onder e, van de Wob. De rechtbank heeft de eerste acht documenten die onder deze weigeringsgrond (deels) zijn geweigerd bekeken en constateert dat de weigeringsgrond daarin onjuist is toegepast. De informatie in het merendeel van deze documenten bevat namelijk ook andere gegevens, zoals data, een tekening en andere inhoudelijke informatie, die geen persoonsgegevens zijn en waarvoor deze weigeringsgrond dus niet geldt. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de documenten 4, 6, 34, 36 en 37. Het college heeft op de zitting desgevraagd medegedeeld dat als er een naam in een document staat, het document in zijn geheel enkel op de daarop betrekking hebbende weigeringsgrond is beoordeeld. Het college heeft daarmee voor de integrale geheimhouding van deze documenten een onjuiste weigeringsgrond gehanteerd. Daar komt bij dat de naam ‘ [A] ’ in een aantal documenten ten onrechte is weggelakt, zoals het college op zitting heeft erkend, omdat deze naam, die gekoppeld is aan het project, algemeen bekend is en in andere documenten niet is gelakt. 
    
    15. De rechtbank is van oordeel dat het college de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob onjuist heeft toegepast in het merendeel van de door de rechtbank geselecteerde documenten. De rechtbank ziet, gelet op hetgeen in nummer 13 is overwogen, aanleiding om het voor deze weigeringsgrond bij deze steekproef te laten. De beroepsgrond slaagt. 
    
    
      
        Weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
      
    
    16. De rechtbank heeft een aantal documenten beoordeeld, waarvan de openbaarmaking blijkens de inventarislijst (gedeeltelijk) is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, en stelt vast dat daarin (voornamelijk) namen zijn weggelakt. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de documenten 1 (brief bebouwingsstudie 28 november 2016) en 2 (memo gespreksverslag 30 april 2014). Ten aanzien van document 14 (bebouwingstudie 5 november 2016), document 15 (stappenplan, versie december 2016) en document 16 (herontwikkeling locatie 2016), heeft het college nagelaten te motiveren wie volgens haar onevenredig wordt benadeeld bij openbaarmaking van de informatie en waarom. Ook op zitting heeft het college hierover geen toelichting kunnen geven. Ten aanzien van document 26 (kernrandzonevisie, april 2020) en 71 (kernrandzonevisie met opmerkingen, 10 januari 2020) heeft het college nagelaten het document ten aanzien van de toegepaste weigeringsgrond per passage te beoordelen.  Daarbij is in document 22 op pagina 3 ook de naam [A] weggelakt, terwijl dat niet had gehoeven. Het college heeft verder met de enkele verwijzing naar de in de inventarislijst opgenomen weigeringsgronden de volgens hem aan de orde zijnde onevenredige benadeling van bepaalde personen niet gemotiveerd. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar document 26 (kernrandzondevisie, april 2020). Niet duidelijk is wie bijvoorbeeld de derden zijn die betrokken zijn bij de herontwikkeling en de kernrandzonevisie en ook de onevenredige bevoordeling en/of benadeling van die derden is niet gemotiveerd. Ook op zitting heeft het college die motivering niet kunnen gegeven. 
    
    17. Uit de stukken komt verder een beeld naar voren dat er in april/mei 2021 informatieavonden zijn geweest, georganiseerd door de projectontwikkelaars en de gemeente, waar ook omwonenden en potentiële  kopers aanwezig waren. Op de zitting is gebleken dat het voor het college onduidelijk is welke informatie op die informatieavonden openbaar is gemaakt en of die informatie overlap vertoont met de informatie in documenten genoemd op de inventarislijst die op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is geweigerd.  Daarbij vindt de rechtbank van belang dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan- de meest algemene uitzonderingsgrond is die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Gelet daarop mag van het college ook al per document meer motivering worden verwacht.
    
    18. Eiser verzet zich – in het kader van deze weigeringsgrond - tegen de weigering tot openbaarmaking van de tekst die in document 204 (e-mail 7 mei 2020) staat. De rechtbank stelt vast dat de gelakte versie van document 204 niet aan eiser is verstrekt en zich niet in het dossier bevindt. In de ongelakte versie van dit document ziet de rechtbank dat onderdelen zijn gelakt die niet onder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob vallen. De rechtbank draagt het college daarom op om dit document opnieuw te beoordelen en alsnog (gedeeltelijk) openbaar te maken door het aan eiser te verstrekken onder vermelding van de te hanteren weigeringsgrond. De beroepsgrond slaagt. 
    
    
      
        Weigeringsgrond artikel 11, eerste lid, van de Wob
      
    
    19. De rechtbank stelt vast dat openbaarmaking van de documenten waarop artikel 11, eerste lid, van de Wob is toegepast in zijn geheel zijn geweigerd. Het college heeft echter niet gemotiveerd waarop het baseert dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en of ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, die in zijn geheel geweigerd moeten worden. Daarbij is ook hier niet per passage een beoordeling gemaakt en is ook niet bekeken of in de documenten feitelijke informatie staat die niet zodanig is verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat die informatie wel openbaar gemaakt kan worden. Dit levert een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek op. 
    
    20. De rechtbank merkt in dat kader op dat het de vraag is of de communicatie van en met de projectontwikkelaar, de architect of een politieke partij een bestuurlijke aangelegenheid betreft die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt, en zo ja, of deze weigeringsgrond wel van toepassing is. Communicatieve stukken kunnen alleen bestemd zijn voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Het college moet daarom opnieuw beoordelen of de bedoelde communicatie wel onder het Wob-verzoek valt en zo ja, op grond waarvan openbaarmaking van die communicatie op grond van de Wob kan worden geweigerd. 
    
    21. De rechtbank stelt verder vast dat de documenten die volledig zijn geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, ook gegevens bevatten die onder een andere weigeringsgrond kunnen vallen. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de documenten 7, 8 en 11, waarin onder meer ook persoonsgegevens (namen) zijn weggelakt. De motivering voor de geheimhouding van deze documenten is daarom gebrekkig en daarmee onjuist.    
    
    22. De rechtbank stelt verder vast dat in document 3 (memo particuliere ontwikkeling 7 juli 2014) op pagina 1 alleen namen zijn gelakt, zodat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob onjuist is. Op pagina 2 van dit document is geen informatie weggelakt, terwijl die informatie op pagina 3 van dit document wel deels is weggelakt. Dit strookt niet met elkaar. Verder bevat document 7 (memo van 22 november 2016) een toelichting op de bestemming die op het gebied rust. Een bestemming die voor een gebied geldt, is naar zijn aard informatie die openbaar en waarop de Wob niet ziet. Het college heeft openbaarmaking van deze informatie daarom ten onrechte in zijn geheel op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd. Wat betreft het hiervoor al genoemde document 8 geldt verder dat dit document feitelijke informatie bevat, waarvan onduidelijk is of die zodanig is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat openbaarmaking daarom geweigerd moet worden. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Het college moet ook dat nader motiveren. Tenslotte moet het college bezien of sprake is van advisering of gestructureerd overleg waarmee het interne karakter van het beraad is ontvallen en indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt.
    
    23. De rechtbank stelt verder vast dat de openbaarmaking van veel interne e-mails van de gemeente volledig op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar document 11 (interne e-mail, 15 november 2016). Dit document is slechts een begeleidende e-mail zonder inhoud, die alleen persoonsgegevens bevat. De openbaarmaking van het document is daarmee ten onrechte op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd. Het college moet dat document opnieuw beoordelen en indien het daarbij een weigeringsgrond toepast, motiveren waarom openbaarmaking is geweigerd. 
    
    24. De rechtbank verwijst ook naar de documenten 108 tot en met 113 die tekstvoorstellen bevatten voor de website ‘woningbouw’ van de gemeente. Met uitzondering van document 110 is openbaarmaking van deze documenten geheel geweigerd op grond van 11, eerste lid, van de Wob. Het college heeft niet gemotiveerd in hoeverre deze documenten zijn opgesteld voor intern beraad en of de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die op grond van 11, eerste lid, van de Wob in zijn geheel geweigerd moeten worden. De rechtbank verwijst ook naar de documenten 108 en 109 die conceptteksten voor een website bevatten en naar document 110 die een definitieve tekst voor de website bevat. De rechtbank overweegt dat openbaarmaking van conceptteksten waarvan de definitieve versie openbaar is gemaakt, op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd kan worden. Het college heeft in dit geval echter niet duidelijk gemaakt waarom openbaarmaking van de document 108 en 109 op grond van artikel 11 van de Wob is geweigerd. Dat geldt ook voor de documenten 111, 112 en 113 met tekstvoorstellen voor een andere website. Onduidelijk is of deze documenten conceptteksten zijn, waarvan openbaarmaking  op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd kunnen worden. De beroepsgrond slaagt.
    
    25. Over het verschil in de openbaarmaking van documenten met een vergelijkbaar karakter, genoemd in het beroepschrift, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      
        Bebouwingstudies ontwikkelaar
      
    
    26. De rechtbank stelt vast dat documenten met een vergelijkbaar karakter, zoals de ‘bebouwingsstudies ontwikkelaar’, deels openbaar zijn, terwijl de openbaarmaking van eerdere of latere versies van dezelfde documenten in zijn geheel is geweigerd. Zo heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarom document 104 (versie 17 november 2018) deels openbaar is gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, terwijl openbaarmaking van document 103 (versie 12 juni 2014) en document 105 (versie 17 november 2020) in zijn geheel is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Daarbij staan deze documenten op de inventarislijst vermeld als ‘bebouwingsstudie ontwikkelaar’, terwijl document 105 in feite plantekeningen zijn, zodat de documentnaam niet klopt.
    
    
      
        Plankaarten
      
    
    27. De rechtbank stelt vast dat de documenten 28 en 29 (plankaarten van de locatie waar het project zou worden uitgevoerd) openbaar zijn gemaakt, terwijl document 70 (indicatieve plangrens, 10 mei 2019) deels is geopenbaard op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Verder is document 107, ook een kaart van het plangebied, geheel geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Op zitting heeft het college toegelicht dat op deze laatste twee plankaarten de verkavelingsnummers zijn vermeld en openbaarmaking van deze documenten daarom op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob is geweigerd. Gelet op deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat het college (gedeeltelijke) openbaarmaking van de betrokken plankaarten heeft mogen weigeren. Wat echter wel ontbreekt is de toelichting op de weigeringsgrond onder g voor wat betreft document 107, met andere woorden: waarom deze grond wordt gehanteerd teneinde onevenredige bevoordeling of benadeling te voorkomen. 
    
    
      
        Kaarten GeoWeb
      
    
    28. Blijkens de inventarislijst zijn de kaarten uit GeoWeb, documenten 84 (versie 8 april 2015), document 85 (versie 13 november 2014) en document 86 (versie 11 november 2015) openbaar gemaakt. De documenten 67, 68, 73, 77 en 78 met de titels ‘luchtfoto met verkaveling’ en ‘tekening GeoWeb’ zijn hiermee naar het oordeel van de rechtbank echter niet verglijkbaar, omdat deze documenten informatie bevatten over de verkaveling. Zoals hiervoor onder punt 27 is geoordeeld, heeft het college de openbaarmaking van die informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob kunnen weigeren. Ook hier geldt echter dat het college het gebruik van deze weigeringsgrond nog wel nader dient te motiveren, net als ten aanzien van de plankaarten door de rechtbank is bepaald. 
    
    
      
        Slotsom
      
    
    31. De rechtbank komt tot de slotsom dat het college met de weigeringsgronden vermeld op de inventarislijst onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten geheel of gedeeltelijk is geweigerd. De rechtbank constateert verder dat het college de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en die van artikel 11 van de Wob onjuist heeft toegepast. Het bestreden besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd en niet zorgvuldig voorbereid. 
    
    
      
        Is ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar toegekend? 
      
    
    32 Eiser voert aan dat het college ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend. 
    
    33. Deze beroepsgrond slaagt ook. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Gemachtigde heeft in de gronden van bezwaar van 10 juni 2021 verzocht om een kostenvergoeding in bezwaar. Desondanks heeft het college daarover in het bestreden besluit niets opgenomen. Ook deze beroepsgrond slaagt  De rechtbank ziet aanleiding wat betreft dit punt zelf in de zaak te voorzien en veroordeelt het college alsnog tot betaling van de proceskosten van eiser in bezwaar. De rechtbank verwijst voor de hoogte van deze vergoeding naar punt 38. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    34. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om aan het college op te dragen de gebreken te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat het onderzoek dat nodig is om de gebreken te herstellen ziet op een totale herbeoordeling van de documenten in kwestie, en daarna een nadere motiveringsplicht daar waar van belang. 
    
    35. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op dat wat in nummer 7 is overwogen over het ontbreken van overgangsrecht en het intrekken van de Wob, moet het college op grond van de Woo op het Wob-verzoek van eiseres beslissen.
    
    36. Het college moet alle documenten, waarover eiser zich tegen de niet openbaarmaking heeft verzet, opnieuw beoordelen, in een enkel geval anders benoemen en motiveren op welke grond openbaarmaking geheel of gedeeltelijk geweigerd wordt. Verder moet het college in beginsel per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, beoordelen of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang genoemd in de te hanteren weigeringsgrond. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel per zin of zinsdeel te bepalen of de weigeringsgrond zich voordoet als aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van dit zelfstandige onderdeel. Het college moet daarbij ook bezien in hoeverre de documenten gaan over een bestuurlijke aangelegenheid en daarmee onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Verder moet het college de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob nader concretiseren. In dat kader moet het college nader motiveren wiens en welke belangen in de documenten aan de orde zijn en waarom die belangen maken dat openbaarmaking daarom geweigerd moeten worden. Ook moet het college per zelfstandig onderdeel van een document motiveren of het is opgesteld voor intern beraad en/of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat, die op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd moet worden. Daarbij moet het college aangeven of sprake is van advisering of gestructureerd overleg. Daarbij geeft de rechtbank het college mee dat bezien moet worden of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
    
    37. Omdat het beroep gegrond is moet het college het door eiser betaalde griffierecht vergoeden. Eiser heeft voor de gehele procedure, die begon met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, een keer € 181,- griffierecht betaald. 
    
    38. Eiser krijgt een vergoeding voor proceskosten vanwege het beroep niet tijdig en het beroep tegen het reële besluit. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de proceskosten van eiser in bezwaar. De vergoedingen worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een inhoudelijk beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Voor het beroep niet tijdig krijgt eiser een vergoeding van € 418,50 (1 punt met een wegingsfactor van 0,5). De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.286,50 waarvan € 1.194,- als kosten in bezwaar. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
       verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk; 
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt dat besluit ;
    - draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser in de bezwaarprocedure tot een bedrag van € 1.194,-
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser in de beroepsprocedure tot een bedrag van € 2.092,50;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzitter, mr. L.A. Banga en 
      mr. M.M. Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dit volgt uit artikel 7:10 van de Awb.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1158. 
  
  
     Zie voor deze goedgekeurde werkwijze bijvoorbeeld de uitspraak van 15 maart 2023 van de Afdeling , ECLI:NL:RVS:2023:1046, punt 10.5.
    
  
  
     Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37. 
  
  
     Zie de uitspraak van 2 juni 2021 van de Afdeling , ECLI:NL:RVS:2021:1158.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610.
    
  
  
     Dit document is niet fysiek genummerd, maar zit in het dossier na document 86. 
  
  
     Nu breder verankerd in artikel 5.1, tweede lid, van de Woo.
  
  
     Met zijn huidige equivalent in artikel 5.2, van de Woo.