ECLI:NL:RBROT:2021:5438, Rechtbank Rotterdam, 11-06-2021, ROT 20/4687
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 3:4, tweede lid, Awb versus exceptieve toetsing.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/4687
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juni 2021 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres], te [woonplaats eiseres], eiseres,
    
    
      en
    
    
    de Belastingdienst/Toeslagen, verweerder,
    gemachtigde: J. Blaauw.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 30 juni 2020 (het primaire besluit) heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) namens verweerder eiseres op grond van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO een vergoeding toegekend van € 73,- voor de eigen bijdrage.
    
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2021. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Als maatregel tegen het coronavirus was de kinderopvang (voor een deel) gesloten in de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020. Omdat de financiering van de sector voor een groot deel bestaat uit overheidsgeld (kinderopvangtoeslag) dat via ouders loopt, heeft het kabinet ouders opgeroepen de rekening van de kinderopvang te blijven betalen.
    
    
      Ter ondersteuning van zijn oproep heeft het kabinet besloten de kinderopvangtoeslag ontvangende ouder een tegemoetkoming uit te keren zo lang het maatregelenpakket voor kinderopvang aanhield. Daartoe is het Besluit van 6 mei 2020, houdende de vaststelling van een tijdelijke algemene maatregel van bestuur regelende een tegemoetkoming voor de eigen bijdrage van de ouder in de kosten voor kinderopvang in verband met COVID-19 (Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO) (hierna: het Besluit) vastgesteld.
    
    
    2. In artikel 5 van het Besluit is bepaald dat de gegevens die bepalend zijn voor de hoogte van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 4, eerste lid, de gegevens zijn zoals verwerkt bij de Belastingdienst/Toeslagen op 6 april 2020.
    In artikel 8 van het besluit is bepaald dat bij ministeriële regeling onder meer kan worden afgeweken van artikel 5. 
    
    
      In artikel 4 van de Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 9 juni 2020, 2020-0000077412, houdende nadere regels inzake de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO (hierna: de Regeling) is bepaald dat de tegemoetkoming als bedoeld in het Besluit eveneens kan worden vertrekt aan de ouder aan wie na 6 april 2020 over de periode van 16 maart tot en met 7 juni 2020 voor het eerst kinderopvangtoeslag is toegekend of voor een of meer volgende kinderen kinderopvangtoeslag is toegekend. In dat geval kan van een latere peildatum worden uitgegaan. 
    
    
    3. De rechtbank stelt vast dat in het onderhavig geval geen sprake is van een eerste toekenning van kinderopvangtoeslag ná 6 april 2020, zodat van deze peildatum moet worden uitgegaan.
    
    4. Op 6 april 2020 was bij verweerder bekend en verwerkt dat eiseres voor twee van haar kinderen in totaal 12 opvanguren per maand afnam. Niet in geschil is dat het toegekende bedrag van € 73,- uitgaande van deze gegevens overeenkomstig de in het Besluit gegeven regels juist is berekend.
    
    5. Eiseres heeft aangevoerd dat zij voor haar twee kinderen in februari 2019 een contract voor 46,33 uur opvang per kind per maand heeft afgesloten. Het aantal uren dat is doorgegeven aan de SVB wijkt dus af van de daadwerkelijk afgenomen opvanguren van 46,33 uur per kind per maand. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte niet heeft gecommuniceerd dat als peildatum 6 april 2020 zou worden aangehouden, waardoor zij niet heeft kunnen controleren of de opgegeven uren juist waren. 
    
    6. Het Besluit is een algemeen verbindend voorschrift. In artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld. Deze bepaling staat niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
    
    
      Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen.
    
    
    
      Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    
    7. Uit de nota van toelichting bij  het Besluit blijkt dat onderkend is dat feitelijke gegevens (onder meer als het gaat om het inkomen van ouders) kunnen afwijken van gegevens die bij de Belastingdienst/Toeslagen bekend zijn. In de nota van toelichting staat:
    
      “De gegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen op de gehanteerde peildatum zullen niet altijd volledig aansluiten bij de actuele gegevens en op de facturen van de opvangorganisatie over de maanden maart, april en mei 2020 aan de ouders. Bij het opstellen van dit besluit zijn keuzes gemaakt. Een van de keuzes betreft de peildatum. Nog niet doorgegeven wijzigingen in bijvoorbeeld het inkomen kunnen niet worden verwerkt in de kinderopvangtoeslag. Dit kan effect hebben op de hoogte van het bedrag. De reguliere systematiek van herberekening, die wel geldt voor de kinderopvangtoeslag, wordt niet meegenomen in de tegemoetkoming eigen bijdrage. De tegemoetkoming zal wegens de snelheid en het beperken van de uitvoeringslast uitgaan van een definitieve vaststelling van de tegemoetkoming (niet eerst verlenen/voorschot) op basis van de peildatum.
      Het kan zo zijn dat door de gekozen peildatum het besluit buitengewoon nadelig uitwerkt. Voor deze uitzonderlijke omstandigheden kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.”
    
    
    8. Uit de nota van toelichting bij het Besluit blijkt dat de wetgever eventuele nadelige gevolgen van de snelheid waarmee deze regeling tot stand is gebracht, van de gevolgen van een eenvoudige en dus snelle uitvoering en voor de keuze van de peildatum van 6 april 2020, heeft onderkend. De wetgever heeft bewust afgezien van een voorschotregeling op basis van op 6 april 2020 bekende en verwerkte gegevens en een latere definitieve vaststelling op basis van nadien bekend geworden en mogelijk afwijkende gegevens. 
    
      De wetgever heeft met artikel 8 van het besluit ruimte gegeven voor afwijking van de peildatum van 6 april 2020 en dus voor vaststelling van een latere peildatum, al dan niet voor nader aan te duiden groepen van ouders die in bijzondere omstandigheden verkeerden en voor wie spoedig bij het uitvoering van de regeling buitengewoon nadelige gevolgen zouden blijken. 
      Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting nader toegelicht dat bij de totstandkoming van het Besluit de nadruk is gelegd op de uitvoerbaarheid van deze regeling.
    
    
    9. Hoewel de kring van rechthebbenden op een tegemoetkoming als bedoeld in het Besluit in de Regeling is uitgebreid, is in het Besluit niet voorzien in een mogelijkheid om uit te gaan van andere gegevens wanneer de gegevens zoals verwerkt op 6 april 2020 afwijken van de feitelijke (opvang)situatie. Met andere woorden, er is voor de gevallen waarin de daadwerkelijke situatie afwijkt van de situatie waarvan verweerder op de peildatum uitgaat, geen mogelijkheid om alsnog aanspraak te kunnen maken op de tegemoetkoming waarop zij uitgaande van de daadwerkelijk afgenomen opvanguren op 6 april 2020, recht zouden hebben. Er is dus geen mogelijkheid gecreëerd om in deze gevallen maatwerk te leveren. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECDLI:NL:RVS:2019:3536) is de rechtbank van oordeel dat het besluit daarom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarbij merkt de rechtbank op dat door het vaststellen van een peildatum vóór de totstandkoming van de tegemoetkomingsregeling de mogelijkheid voor ouders om de juistheid van de bij verweerder op de peildatum bekende gegevens te controleren, ontbreekt. Dat daarmee werd beoogd oneigenlijk gebruik van de tegemoetkomingsregeling te voorkomen, getuigt naar de het oordeel van de rechtbank van een zeker wantrouwen jegens de ouders. 
    
    10. Uit het procesdossier en wat ter zitting naar voren is gebracht volgt dat er sprake is van een kennelijke vergissing van eiseres om vóór de peildatum, 6 april 2020, het juiste aantal opvanguren per kind per maand aan verweerder door te geven. Eiseres heeft de rechtbank ervan overtuigd dat zij op de peildatum daadwerkelijk 46,33 uur per kind per maand kinderopvang afnam. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom hij in het onderhavige geval geen aanleiding heeft gezien om de tegemoetkoming eigen bijdrage te herzien. 
    
    11. De rechtbank onderkent dat in eerdere uitspraken van verschillende rechtbanken in vergelijkbare gevallen anders is geoordeeld, zoals in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2020 (ECLI:NL:RBAMS:2020:6980). In die zaak heeft de rechtbank een zogenoemde exceptieve toetsing toegepast en gelet op de uitkomst daarvan het beroep ongegrond verklaard. In de uitspraken van deze rechtbank van heden in de beroepen met zaaknummers ROT 20/5802 en ROT 20/5993 is eveneens anders geoordeeld. Hoewel genoemde uitspraken gelet op de geldende jurisprudentie navolgbaar zijn voor wat betreft de uitkomst van de exceptieve toetsing, wordt in deze uitspraak daarvan afgeweken in die zin dat voorrang wordt gegeven aan wat is bepaald in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Uiteindelijk gaat het voor de burger immers over een rechtvaardige uitkomst in een concrete zaak, niet om de rechtmatigheidstoetsing van een algemeen verbindend voorschrift. Die uitkomst zou in dit geval voor eiseres kennelijk onredelijk zijn en dient om die reden te worden gecorrigeerd. 
    
    12. Gelet op wat hiervoor is overwogen, verklaart de rechtbank het beroep van eiseres gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder dient binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eiseres opnieuw moet beoordelen, uitgaande van de daadwerkelijk afgenomen opvanguren op de peildatum 6 april 2020. 
    
    13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. C.H.I. Zwaneveld-Butter, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 
      11 juni 2021.
    
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat				de rechter is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.