ECLI:NL:CBB:2023:499, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-09-2023, 22/886
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fytosanitaire maatregelen o.g.v. Plantgezondheidswet en Verordening 2016/2031 wegens aangetroffen quarantaineorganisme spintmijt in kerstster. Duur van de maatregelen. Noodzaak en evenredigheid van de maatregelen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/886 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 september 2023 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., gevestigd te [plaats] ,
    (gemachtigde: mr. A. Durmus),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 18 november 2021 (besluit 1) heeft de minister in afwachting van de officiële bevestiging van de aanwezigheid van Eotetranychus lewisi (spintmijt) op Euphorbia pulcherrima (kerstster) [naam 1] fytosanitaire maatregelen aangezegd voor de op de bedrijfslocatie aanwezige planten van deze soort en alle overige waardplanten om het risico op verspreiding van het schadelijk organisme weg te nemen.
    
    
    
      Met het besluit van 22 november 2021 (besluit 2) heeft de minister alle kerststerren en overige waardplanten op de bedrijfslocatie van [naam 1] besmet verklaard met spintmijt en maatregelen aangezegd ter bestrijding en voorkoming van dit schadelijk organisme.
    
    
    
      Met het besluit van 6 april 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 18 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , bijgestaan door mr. A. Durmus, en mr. P.M.M. van Bennekom, mr. E.M. Scheffer en dr. ing. D.C. van der Graaf namens de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Deze zaak gaat over de vraag of de minister aan [naam 1] fytosanitaire maatregelen mocht opleggen ter bestrijding en voorkoming van spintmijt op zijn bedrijfslocatie, en zo ja, of die maatregelen evenredig waren. Spintmijt is opgenomen op de lijst van de EU-quarantaineorganismen bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten (Verordening 2016/2031). EU-quarantaineorganismen zijn schadelijk voor planten of plantaardige producten en komen niet of slechts zeer beperkt voor in de Europese Unie. Ze mogen niet worden binnengebracht op, in het verkeer zijn binnen, of gehouden, vermeerderd of vrijgelaten worden op het grondgebied van de Europese Unie.
    
    
    
      2.1
      
        [naam 1] is actief op het gebied van de kweek, teelt en groot- en detailhandel in bloemen en planten. Nadat [naam 1] de aanwezigheid van een mijtsoort constateerde heeft zij een algemene gewasbehandeling tegen mijten uitgevoerd, voor het laatst op 5 oktober 2021. 
      
    
    
      2.2
      Op donderdag 11 november 2021 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie gedaan op [naam 1] bedrijf. Vanwege een verdenking van besmetting met spintmijt op de aanwezige kerststerren zijn drie monsters genomen. Deze monsters zijn op maandag 15 november 2021 onderzocht in het laboratorium van het Nationaal Referentie Centrum fytosanitair (NRC) van de NVWA. Het NRC heeft op 16 november 2021 officieel bevestigd dat op alle bemonsterde planten een matige aantasting van spintmijt is vastgesteld. Volgens het NRC zijn er geen levende organismen aangetroffen en leken de planten zwaar te zijn bestreden met een acaricide (een fytofarmaceutisch preparaat om teken en mijten te bestrijden). Vervolgens zijn [naam 1] op 16 november 2021 mondeling fytosanitaire maatregelen aangezegd om het risico op verspreiding van het schadelijk organisme weg te nemen.
      
    
    
      2.3
      Tussen 11 en 16 november 2021 heeft [naam 1] een partij van de besmette kerststerren naar Zwitserland geëxporteerd. Uit een e-mailbericht van 1 december 2021 van de Swiss Federal Plant Protection Service blijkt dat in de partij levende spintmijt is gevonden.
      
    
    
      2.4
      Met het besluit 1 is aan [naam 1] gemeld dat de monsteruitslagen positief zijn voor spintmijt en dat nader onderzoek wordt uitgevoerd (dit betrof traceringsonderzoek en onderzoek van het gewasbeschermingslogboek). 
      
    
    
      2.5
      Met het besluit 2 is aan [naam 1] de uitslag van het onderzoek meegedeeld. Hoewel de spintmijt in de monsters dood waren, is op basis van de ruime hoeveelheid van alle ontwikkelingsstadia geconcludeerd dat er een uitbraak van spintmijt is geweest en zijn alle kerststerren en overige waardplanten op de bedrijfslocatie, en ook de inhoud van de afvalcontainer, besmet verklaard. De opgelegde fytosanitaire maatregelen hielden mede in een verbod om tot en met 1 december 2021 middelen toe te passen gericht op de bestrijding van spintmijten. Verder is meegedeeld dat de maatregelen eindigen als na 1 december 2021 geen levende spintmijt meer wordt aangetroffen op de besmet verklaarde planten. 
      
    
    
      2.6
      Nadat op 1 december 2021 op het bedrijf van [naam 1] geen levende spintmijt op de planten werden aangetroffen zijn met het besluit van diezelfde datum de opgelegde maatregelen en verboden vervallen verklaard.
      
      
        3.	Met het bestreden besluit heeft de minister besluit 2 gehandhaafd. Aangezien de vondst van de spintmijt al op 15 november 2021 officieel was bevestigd is dat een besluit op grond van artikel 17 van Verordening 2016/2031. De minister realiseert zich dat de timing van de maatregelen, vanwege de beperkte periode waarin kerststerren worden verkocht, voor [naam 1] zeer vervelend was en financiële gevolgen voor haar heeft. Desondanks vindt de minister de aangezegde maatregelen passend, ook wat betreft de duur, en de minst restrictieve. De duur ervan tot 1 december 2021 was noodzakelijk om de met het besluit te dienen doelen – de bescherming van de plantgezondheid – te verwezenlijken. 
      
      
    
    
      4.1
      Volgens [naam 1] waren de maatregelen die haar zijn opgelegd niet passend. Uit de monstername bleek dat de spintmijten dood waren en desondanks werd zij tot 1 december 2021 geheel beperkt in haar activiteiten op het gebied van kerststerren. Dit product wordt vrijwel alleen in de periode voor kerst verkocht. Door de maatregelen heeft zij schade geleden. De schade betreft met name de naar Zwitserland geëxporteerde partij. De minister heeft niet onderbouwd waarom hij de maatregelen passend vindt. Van een EU-quarantaineorganisme is sprake als is voldaan aan alle voorwaarden in de definitie in artikel 3 van Verordening 2016/2031, waaronder dat het organisme het vermogen heeft om binnen te komen, zich te vestigen en te verspreiden in het gebied. Dode spinmijten hebben niet het vermogen tot binnenkomen, vestigen en verspreiden. Om die reden zijn zij geen quarantaineorganismen. Dit betekent dat voor de minister de bevoegdheid ontbrak om de maatregelen op te leggen.  
      
    
    
      4.2
      Het College overweegt over deze eerste beroepsgrond als volgt. Op grond van artikel 17 van Verordening 2016/2031 neemt de minister, indien de aanwezigheid van een EU-quarantaineorganisme officieel is bevestigd, onmiddellijk alle fytosanitaire maatregelen die noodzakelijk zijn om het organisme in het betrokken gebied uit te roeien. Deze maatregelen worden genomen overeenkomstig bijlage II van die verordening. Een quarantaineorganisme is een EU-quarantaineorganisme indien het – kort gezegd – op het grondgebied van de Europese Unie wordt aangetroffen en het op de in artikel 5 van Verordening 2016/2031 bedoelde lijst staat (artikel 4 van Verordening 2016/2031). Een plaagorganisme is – kort gezegd en voor zover hier van belang – een quarantaineorganisme indien dat het vermogen heeft binnen te komen, zich te vestigen en te verspreiden in het gebied (artikel 3, aanhef en onder c, van Verordening 2016/2031). 
      
    
    
      4.3
      Tijdens de inspectie op 11 november 2021 zijn drie monsters genomen en daarop is spintmijt (in alle levensstadia, in de vorm van eitjes, larven, nymfen en aldulten) aangetroffen. Verder heeft [naam 1] in de periode tussen 11 en 16 november 2021 een partij kerststerren geëxporteerd naar Zwitserland, waarin de Zwitserse autoriteiten levende spintmijt hebben aangetroffen. Er bestaat geen grond te twijfelen aan de juistheid van dat bericht. [naam 1] heeft ook de kosten in verband met de vernietiging van die partij voor haar rekening genomen. Hieruit volgt genoegzaam dat op het bedrijf van [naam 1] (zelfs levende) spintmijt aanwezig was. Dit betekent dat de eerste beroepsgrond van [naam 1] niet slaagt. 
      
    
    
      5.1
      In de tweede beroepsgrond betoogt [naam 1] dat de duur van de maatregelen niet noodzakelijk was. Op 15 november 2021 was al bekend dat de aangetroffen spintmijten dood waren. Hierdoor is niet te volgen waarom de maatregelen tot 1 december 2021 moesten duren. Over spintmijt is in binnen- en buitenlandse wetenschappelijke kringen nog zo weinig bekend dat er geen eenduidige conclusies zijn te trekken, zodat er geen gedegen onderbouwing is voor het eliminatiescenario dat door de minister is toegepast. Vanwege de beperkte informatie over spintmijt had de minister eerder dan op 1 december 2021 nader onderzoek moeten doen om vast te stellen dat zich op de bedrijfslocatie geen (levende) spintmijten bevonden. Dat had [naam 1] veel schade bespaard. Op de zitting heeft [naam 1] er daarnaast nog op gewezen dat ook de periode tussen de mondelinge aanzegging van de maatregelen (11 november 2021) en besluit 1 (18 november 2021) lang heeft geduurd. Tegen [naam 1] is verteld dat het haar vrijstond om de bedrijfsvoering verder voort te zetten totdat een officieel bericht haar namens de minister zou bereiken. Als de NVWA al vermoedde dat levende organismen aanwezig waren en zij ook wist dat een lading verscheept zou worden naar het buitenland, dan had het op de weg van de NVWA gelegen om meteen meer onderzoek te doen naar de monsters. Nu heeft [naam 1] in de periode tussen 11 november 2021 en de mondelinge aanzegging op 16 november 2021 een grote partij kerststerren verkocht die zij moest vernietigen.
      
    
    
      5.2
      In de derde beroepsgrond betoogt [naam 1] dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet voldoende is gemotiveerd. Ook is het in strijd met het evenredigheidsbeginsel, want de gevolgen en de duur van de maatregelen staan niet in redelijke verhouding tot het doel dat de besluiten dienen. Met de kritieke timing van de maatregelen is onvoldoende rekening gehouden. Het stilleggen van de verkoop en kweek van kerststerren vlak voor de feestdagen heeft tot € 35.000,- schade geleid. Dit diende ook geen duidelijk doel, want er was al vastgesteld alle spintmijten dood waren. De minister had op basis van het subsidiariteitsbeginsel moeten kiezen voor het minst ingrijpende middel voor de kortst mogelijke duur. Ook dit beginsel is volgens [naam 1] geschonden. Op de zitting heeft [naam 1] er nog op gewezen dat de opgelegde maatregelen niet geschikt en noodzakelijk waren om het doel te bereiken en bovendien niet evenwichtig waren.
      
    
    
      5.3
      Deze beroepsgronden, die het College gezamenlijk bespreekt, slagen evenmin. 
      
    
    
      5.4
      Indien de aanwezigheid van een EU-quarantaineorganisme officieel is bevestigd verplicht artikel 17 van Verordening 2016/2031 de minister onmiddellijk alle fytosanitaire maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om het organisme in het betrokken gebied uit te roeien. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Wel dienen die maatregelen genomen te worden overeenkomstig bijlage II bij die verordening. 
      
    
    
      5.5
      De aan [naam 1] opgelegde maatregelen zijn maatregelen genoemd in deel 1 van bijlage II bij Verordening 2016/2031. De minister heeft na de ontvangst van de officiële bevestiging op 16 november 2021 mondeling maatregelen aangezegd, die hij met besluit 1 heeft bevestigd. Die kwamen erop neer dat de planten op de locatie moesten blijven en [naam 1] verdere verspreiding van de spintmijt moest voorkomen. Besluit 2 is enkele dagen later genomen nadat over de (eerdere) gewasbehandeling door [naam 1] duidelijkheid was verkregen. Mede op basis van de informatie over het daartoe gebruikte middel en het toegepaste schema en met inachtneming van het ‘Eliminatiescenario voor Eotetranychus lewisi in de bedekte teelt van bloemisterijgewassen en vruchtgroenten’ van maart 2019 (Eliminatiescenario), is vanaf 18 november 2021 een monitoringsperiode van 14 dagen aangehouden teneinde de bedrijfslocatie pas vrij te geven als er op 1 december 2021 geen levende spintmijt meer aanwezig zou zijn. Tot die tijd bleven (hygiëne)maatregelen van kracht, die voor [naam 1] in ieder geval tot gevolg hadden dat haar planten op de bedrijfslocatie moesten blijven. 
      
    
    
      5.6
      Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat de aan [naam 1] opgelegde maatregelen niet voldoen aan de in deel 2 van bijlage II van Verordening 2016/2031 genoemde beginselen (noodzaak, evenredigheid, minimale impact, non-discriminatie, technische onderbouwing en haalbaarheid). Wat betreft de noodzaak is van belang dat maatregelen om het risico op een plaagorganisme te beheersen, uitsluitend mogen worden toegepast indien zij noodzakelijk zijn om te voorkomen dat dat plaagorganisme binnendringt, zich vestigt en zich verspreidt. Zoals hiervoor in 4.3 is vastgesteld was op het bedrijf van [naam 1] spintmijt aanwezig. De aan [naam 1] opgelegde maatregelen waren noodzakelijk om te voorkomen dat de spintmijt binnendringt, zich vestigt en zich verspreidt. Daaraan doet niet af dat de op de monsters aangetroffen spintmijten dood waren, omdat in de partij kerststerren die [naam 1] na het nemen van de monsters naar Zwitserland heeft geëxporteerd levende spintmijten zijn aangetroffen. Wat betreft de evenredigheid is van belang dat de maatregelen om het risico op een plaagorganisme te beheersen, evenredig moeten zijn met het risico dat het betrokken plaagorganisme oplevert en het vereiste beschermingsniveau. De minister heeft toegestaan dat [naam 1] niet (nogmaals) hoefde te beginnen met de gewasbehandelingen voor de duur van 28 dagen, maar heeft wel vastgehouden aan het vereiste dat na een monitoringsperiode van 14 dagen geen levende stadia van de spintsmijt meer zouden worden waargenomen. Een spintmijt ontwikkelt zich gemiddeld in 14 dagen van eitje tot een volwassen spintmijt. Pas na die termijn valt met voldoende zekerheid vast te stellen of de spintmijt daadwerkelijk is geëlimineerd. Met de minister is het College verder van oordeel dat hij als startdatum van die monitoringsperiode terecht is uitgegaan van 18 november 2021. [naam 1] heeft pas op die datum het volledige gewasbeschermingslogboek toegezonden, zodat de minister niet eerder kon beoordelen of de door [naam 1] uitgevoerde gewasbehandeling afdoende was. Dat bleek op 18 november 2021 het geval en vanaf die datum kon de situatie ter plaatse 14 dagen worden gemonitord en daarmee is 1 december 2021 de eerste dag waarop een eindonderzoek mogelijk was. Om die reden heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de maatregelen eerder dan 1 december 2021 te beëindigen. 
      
    
    
      5.7
      
        [naam 1] heeft tussen 11 november 2021 en de mondelinge aanzegging op 16 november 2021 een grote partij kerststerren verkocht die zij door die aanzegging moest vernietigen. Dat is volgens [naam 1] mede te wijten aan de minister, omdat de toezichthouder, zoals [naam 1] op de zitting voor het eerst heeft gesteld, tijdens de inspectie op 11 november 2021 haar had meegedeeld dat het [naam 1] vrijstond om de bedrijfsvoering onveranderd voort te zetten tot een officieel bericht van de minister, en zij op basis daarvan geen beletselen zag om de grote partij kerststerren te exporteren. Het College stelt voorop dat als [naam 1] een partij verhandelt of levert waarop (nog slechts) de verdenking van de aanwezigheid van spintmijt rust, hij dit in beginsel op eigen risico doet. [naam 1] heeft de voor het eerst op de zitting genoemde uitlatingen van de toezichthouder niet met bewijs onderbouwd. Het College acht het daarom onvoldoende aannemelijk dat deze toezichthouder die de monsters nam vanwege de verdenking van spintmijt [naam 1] vrij baan heeft gegeven om de kerststerren zonder meer aan een klant te leveren. 
      
      
        6.	Het beroep is ongegrond. Omdat de minister niet onrechtmatig heeft gehandeld, hoeft hij de door [naam 1] gestelde schade niet te vergoeden. De minister hoeft evenmin de proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. J.H. de Wildt en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      R.C. Stam
      M.B. van Zantvoort