ECLI:NL:RBMNE:2023:2395, Rechtbank Midden-Nederland, 15-05-2023, UTR 22/4834
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: arbeidsongeval; overtreding schoonmaakbedrijf; verwijtbaarheid; matiging boete; ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 22/4834 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 mei 2023 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiseres]
        , uit [woonplaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. D.E. de Hoop),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid, verweerder
      (gemachtigde: mr. J.R. Baas).
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      Eiseres is een schoonmaakbedrijf dat zich onder andere bezighoudt met glasbewassing. Op 16 december 2020 was een glazenwasser van het bedrijf bezig met het wassen van de ramen op de eerste verdieping aan de buitenkant van een woning in [plaats] . Daarbij gebruikte de glazenwasser een draagbare ladder. Toen hij op de ladder stond, gleed de ladder onder hem weg en kwam hij ten val. Als gevolg daarvan heeft hij op drie plaatsen gebroken bekken, een gebroken stuitbeen en een gebroken ruggenwervel opgelopen. Hij heeft daarvoor twee dagen in het ziekenhuis gelegen. 
    
    
    
      De Inspectie SZW heeft onderzoek gedaan naar dit arbeidsongeval en haar bevindingen vastgelegd in een boeterapport. Op basis van dit boeterapport heeft de minister geconcludeerd dat er onvoldoende maatregelen zijn genomen om de stabiliteit van de ladder te waarborgen, wat een overtreding van artikel 7.23a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) oplevert. De minister heeft daarvoor aan eiseres een boete opgelegd van € 9.450,-. 
      Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 23 augustus 2022 heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd met 25% naar € 7.087,50. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 22 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres, [A] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
  
  
    
      1Is er sprake van een overtreding?
    
      1.1
      Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een overtreding. Volgens haar is een stabiele ondergrond voldoende om de stabiliteit van de ladder te waarborgen. Als er al maatregelen moesten worden genomen waarmee het wegglijden van de voet van de ladder wordt tegengegaan, dan vindt eiseres dat zij dit voldoende heeft gedaan. Volgens eiseres waren de voeten van de ladder voorzien van ladderschoenen en was er voldoende profiel aanwezig om veilig met de ladder gewerkt te worden. Bovendien heeft het gebruik van een antislipmat geen toegevoegde waarde bij een stabiele en stevige ondergrond en is het vastzetten van een ladder geen optie bij een particulier omdat de haken in de muur vastgezet moeten worden. Verder stelt eiseres dat een afhouder niet voor meer veiligheid zorgt, maar een stukje comfort geeft tijdens de werkzaamheden. 
    
    
      1.2
      De rechtbank stelt voorop dat artikel 7.23a, eerste lid van het Arbobesluit bepaalt dat ladders en trappen zodanig worden geplaatst dat bij gebruik hun stabiliteit altijd gewaarborgd is. In ieder geval worden hiertoe de volgende, zo nodig gecombineerde, maatregelen genomen: a. de steunpunten van draagbare ladders en trappen rusten op een stabiele, stevige en onbeweeglijke ondergrond van voldoende omvang, zodat de sporten horizontaal blijven; b. het wegglijden van de voet van draagbare ladders en trappen tijdens het gebruik wordt tegengegaan door een van de volgende, zo nodig gecombineerde maatregelen: 1. Het vastzetten van boven- en onderkant van de ladderbomen; 2. Een adequate antislipinrichting; 3. Een andere, even doeltreffende maatregel.(…) 
    
    
      1.3
      Uit dit artikel maakt de rechtbank op dat het erom gaat dat de stabiliteit van ladders bij gebruik wordt gewaarborgd door in ieder geval één van de in het artikel genoemde maatregelen of meerdere maatregelen in combinatie te nemen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor de stelling van de minister op de zitting dat het enkele wegglijden van een ladder voldoende is voor overtreding van dit artikel. In de tekst staat immers dat het gaat om het waarborgen van de stabiliteit en hiertoe bepaalde maatregelen moeten worden genomen. Ook in de totstandkomingsgeschiedenis van het artikel en in de rechtspraak vindt de rechtbank geen bevestiging voor de lezing van de minister. Daar komt nog bij dat de minister in het primaire en bestreden besluit zelf ook heeft getoetst of er adequate maatregelen zijn getroffen om de stabiliteit van de ladder te waarborgen. 
    
    
      1.4
      De vraag is vervolgens welke maatregelen in een concreet geval nodig zijn om de stabiliteit te waarborgen. Dat is niet in alle gevallen hetzelfde. In het ene geval kan worden volstaan met één maatregel, in het andere geval is een combinatie van maatregelen nodig. Dit is afhankelijk van de feitelijke situatie. Anders dan eiseres op de zitting heeft gezegd, is het dus niet zo dat als er sprake is van een stabiele ondergrond (als genoemd in het artikel onder a) de stabiliteit altijd voldoende is gewaarborgd. In dit geval heeft de inspectie SZW vastgesteld dat er weliswaar een stabiele ondergrond was, maar dat ook het wegglijden van de voet van de ladder had moeten worden tegengegaan door het vastzetten van de ladder, een adequate antislipinrichting of een andere even doeltreffende maatregel. Nu dit niet is gedaan, is de stabiliteit van de ladder onvoldoende gewaarborgd volgens de inspectie SZW.  
      
    
    
      1.5
      De minister heeft deze bevindingen van de inspectie SZW aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen. In wat eiseres aanvoert, ziet de rechtbank geen reden voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de inspectie SZW dat de minister deze niet als grondslag heeft mogen gebruiken. De enkele stelling van eiseres dat een stabiele ondergrond afdoende is, is daarvoor onvoldoende. De minister heeft daarom ook mogen betrekken of het wegglijden van de voet van de ladder is tegengegaan. Niet ter discussie staat dat de ladder niet is vastgezet aan de boven- of onderkant van de ladderbomen en dat er geen gebruik is gemaakt van een antisliprichting zoals een antislipmat. Daarnaast heeft de minister op basis van het rapport van de inspectie SZW mogen vaststellen dat er geen andere even doeltreffende maatregelen zijn genomen. Dat de ladder beschikte over ladderschoenen heeft de minister niet als andere even doeltreffende maatregel hoeven zien. Zoals op de zitting ook door eiseres is beaamd, is een ladder altijd voorzien van ladderschoenen. Het gaat het er juist om dat bij ladders (met ladderschoenen) het wegglijden verder moet worden tegengegaan. Het standpunt van eiseres dat er geen andere adequate maatregelen zijn om het wegglijden tegen te gaan, volgt de rechtbank daarnaast niet. Zo heeft eiseres zelf tijdens de gehoren gezegd dat het beter is een afhouder te gebruiken, omdat er dan minder kans is om onderuit te glijden. Dat eiseres nu zegt dat een afhouder geen extra veiligheid biedt maar slechts meer comfort, volgt de rechtbank daarom niet. 
      
    
    
      1.6
      Dit betekent dat de minister op basis van het rapport van de inspectie SZW heeft mogen concluderen dat eiseres onvoldoende maatregelen heeft getroffen om de stabiliteit van de ladder te waarborgen en er dus sprake is van een overtreding van artikel 7.23a, eerste lid, van het Arbobesluit. 
      
    
  
  
    
      2Valt eiseres een verwijt te maken?
    
      2.1
      Eiseres voert aan dat haar of haar werknemer geen verwijt valt te maken (of in ieder geval een verminderd verwijt), omdat zij alles heeft gedaan wat er van haar mag worden verwacht. De ladder is per ongeluk weggegleden en een ongeluk kan gebeuren. 
    
    
      2.2
      De rechtbank stelt voorop dat artikel 7.23a van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel van de overtreding bevat. Het artikel maakt daarnaast geen onderscheid tussen rechtmatige en onrechtmatige gedragingen van de werknemer. Dit betekent dat de overtreding vaststaat als niet aan alle inhoudelijke regels van het artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Als een werkgever betoogt dat hem geen enkel verwijt valt te maken, zal door hem aannemelijk gemaakt moeten worden dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    
      2.3
      De rechtbank vindt niet dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij al wat redelijkerwijs mogelijk is heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Eiseres had maatregelen moeten en kunnen treffen om de stabiliteit van de ladder te waarborgen, maar heeft dit onvoldoende gedaan. Het is daarom niet zo dat het alleen een ongeluk met de ladder was en eiseres als werkgever niets te verwijten valt. Wel is er sprake van verminderde verwijtbaarheid, zoals ook door de minister is vastgesteld. Eiseres heeft namelijk wel de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Dit leidt tot een matiging van de boete van 25%.  
      
    
  
  
    
      3Moet de boete verder worden gematigd?  
    
      3.1
      Eiseres vindt dat er aanleiding bestaat voor een verdere matiging van de boete op grond van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel). Dat ziet op twee punten, die hierna worden besproken.
      
      
        
          (i) Duur ziekenhuisopname  
        
      
    
    
      3.2
      In de eerste plaats vindt eiseres dat de minister ten onrechte de duur van de ziekenhuisopname als factor heeft meegenomen voor het bepalen van de hoogte van de boete, zoals in de Beleidsregel is opgenomen. Volgens eiseres past het niet om de ernst van de overtreding en het ongeval mee te wegen. De duur van de ziekenhuisopname is bovendien willekeurig en zegt niets over de ernst van de overtreding of gevolgen van het ongeval. Als hier al naar zou moeten worden gekeken, dan vindt eiseres bovendien dat zou moeten meespelen dat de werknemer in kwestie geen blijvend letsel heeft overgehouden aan het ongeval.  
    
    
      3.3
      
        Anders dan eiseres, is de rechtbank van oordeel dat de ernst van de overtreding wel een rol speelt bij het bepalen van de hoogte van de boete. Dit volgt uit artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Daarnaast vindt de rechtbank het niet onredelijk dat de minister volgens zijn Beleidsregel rekening houdt met de gevolgen van het ongeval en de ernst van het opgelopen letsel. Dit zegt namelijk iets over de ernst van de overtreding. Ook vindt de rechtbank het niet onredelijk dat de minister voor het bepalen van de ernst van het opgelopen letsel vervolgens onder meer rekening houdt met de duur van de ziekenhuisopname, omdat dit een indicatie voor de ernst is. In dit geval heeft de werknemer twee nachten in het ziekenhuis verbleven omdat hij ernstig letsel heeft opgelopen, namelijk op drie plaatsen gebroken bekken, een gebroken stuitbeen en een gebroken ruggenwervel. Dit leidt tot een vermenigvuldiging van het boetenormbedrag met factor 3,5. Het standpunt van eiseres dat de werknemer geen blijvend letsel heeft overgehouden, betekent niet dat de minister tot een andere factor had moeten komen. Volgens de Beleidsregel wordt ook gekeken of iemand blijvend letsel overhoudt aan het arbeidsongeval. Daarvoor gelden aparte factoren waarmee wordt gerekend (factor 4 bij ernstig blijvend letsel, factor 3,5 bij matig blijvend letsel en factor 3 bij licht blijvend letsel). Als iemand zowel in het ziekenhuis heeft gelegen als blijvend letsel heeft opgelopen, dan wordt gerekend met de hoogst toepasselijke factor. Dit kan de rechtbank goed volgen. Tot slot heeft de rechtbank gekeken of zij in dit geval de vermenigvuldiging met 3,5 passend en geboden vindt en dat is zo. De werknemer heeft veel en ernstig letsel opgenomen wat gelukkig niet blijvend is. Ook heeft de werknemer twee nachten in het ziekenhuis doorgebracht en dat is ook niet niks. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te oordelen dat de minister de boete niet met een factor van 3.5 heeft mogen vermenigvuldigen. 
        
          (ii) Maatregelen genomen direct na ongeval
        
      
    
    
      3.4
      In de tweede plaats vindt eiseres een verdere matiging van de boete op zijn plaats, omdat zij zo snel mogelijk na het ongeval adequate maatregelen heeft getroffen die zijn gericht op het voorkomen van nieuwe soortgelijke overtredingen. Zo heeft eiseres direct alle ladderschoenen vervangen, voorziet zij haar werknemers van de juiste veiligheidsmiddelen en instrueert zij haar werknemers regelmatig over veilig werken. 
      
    
    
      3.5
      
        De rechtbank vindt niet dat de boete om deze redenen verder moet worden gematigd. Dat eiseres de ladderschoenen direct heeft vervangen is goed, maar zoals hierboven is geoordeeld waren juist alleen ladderschoenen niet voldoende. Dat eiseres haar werknemers van de juiste veiligheidsmiddelen voorziet, wordt daarnaast door de minister beaamd en heeft al geleid tot een boetematiging van 25%. Het gaat dus niet om een adequate maatregel die direct na het ongeval is genomen die nog een keer een matiging rechtvaardigt. Verder heeft eiseres alleen gesteld dat zij haar werknemers regelmatig instrueert over veilig werken, maar zij heeft niet inzichtelijk gemaakt dat zij dit daadwerkelijk heeft gedaan en op welke wijze dit is gebeurd. De rechtbank kan daarom niet vaststellen dat dit direct na het ongeval is gebeurd en dat dit een adequate maatregel is om toekomstige overtredingen te voorkomen. Daarnaast heeft eiseres geen andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij direct na het ongeval adequate maatregelen heeft getroffen. 
        
          Conclusie en gevolgen 
          
        
        De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd voor overtreding van artikel 7.23a, eerste lid, van het Arbobesluit. Voor verdere matiging van de boete ziet de rechtbank daarnaast geen aanleiding. 
        Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Sari, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2023. 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
    
  
  
     Zie ook de nota van toelichting bij het Arbobesluit, stb. 2016, 341. 
  
  
     Zie p. 3 van de verklaring van Vergeer, bijlage bij het boeterapport. 
  
  
     Zie in deze lijn ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3856). 
  
  
     Zie in dit verband bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1757).
  
  
     Zie artikel 10, tiende lid, onder c, van de Beleidsregel. 
  
  
     Zie artikel 10, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel. 
  
  
     Zie artikel 10, tiende lid, onder d, van de Beleidsregel. 
  
  
     Zie voor deze matigingsgrond artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel.