ECLI:NL:RBAMS:2023:5289, Rechtbank Amsterdam, 29-03-2023, AMS 21/3383
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep dat een aantal reders hebben ingesteld tegen de besluiten om hun aanvragen om een exploitatievergunning passagiersvaart buiten behandeling te stellen, is ongegrond. Op 23 december 2019 is de Regeling op het binnenwater 2020 gepubliceerd. Hierin zijn de voorwaarden opgenomen waaraan een aanvraag moet voldoen en staat beschreven hoe de beschikbare vergunningen worden verdeeld over de aanvragen. Omdat door het vergunningenplafond sprake is van schaarse vergunningen, is het de verantwoordelijkheid van de gemeente om te zorgen dat (potentiele) aanvragers gelijke kansen hebben op een vergunning waartoe in een transparante procedure voor de verdeling van de vergunningen wordt voorzien. De rechtbank is van oordeel dat de aanvraagprocedure zoals de gemeente die heeft opgezet in zijn algemeenheid redelijk is. De aanvragers wisten vantevoren aan welke eisen zij moesten voldoen en wat daarvoor nodig was. Ook de geboden hersteltermijn van twee weken is niet onredelijk kort. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat de gevraagde documenten noodzakelijk zijn voor de aanvraag.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    Zaaknummer: AMS 21/3383 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2023 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiseres] , te Amsterdam, waarvan de vennoten zijn [eiseres] , beiden wonend te [plaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. J. Monster),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigden: mr. B. Jaasma, mr. I.M. van der Heijden en mr.. M.H.A. Bakkum).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de buiten behandeling stelling van de aanvragen om exploitatievergunningen passagiersvaart voor de [vaartuig 1] , [vaartuig 2] , [vaartuig 3] en [vaartuig 4] van eiseres.
    
    
    
      Verweerder heeft deze aanvragen met besluiten van 25 november 2020 buiten behandeling gesteld. Met het bestreden besluit van 14 mei 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de buiten behandeling stelling van de aanvragen gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      1. De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. Verweerder heeft de aanvragen voor een exploitatievergunning passagiersvaart van eiseres terecht buiten behandeling gesteld. Dat betekent ook dat eiseres haar griffierecht niet vergoed krijgt. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot haar oordeel komt. 
    
    
  
  
    Wie is de eisende partij?
    
    2. Bij e-mail van 4 november 2022 heeft de huidige gemachtigde de rechtbank bericht dat [belanghebbende] de vaartuigen van rederij [eiseres] heeft overgenomen en daarom nu de belanghebbende is bij deze procedure. Op het verzoek van de gemachtigde of er aanvullende informatie nodig is, heeft de rechtbank niet gereageerd. Op de zitting heeft de gemachtigde aangegeven dat [belanghebbende] alle vaartuigen heeft gekocht van [eiseres] en dat nu eigenlijk het verbondenheidsformulier van [belanghebbende] zou moeten worden beoordeeld. Volgens de gemachtigde heeft [eiseres] geen belang meer. 
    
    3. De rechtbank overweegt dat er geen gegevens voorhanden zijn waaruit kan worden opgemaakt wie thans eigenaar is van de [vaartuig 1] , [vaartuig 2] , [vaartuig 3] en [vaartuig 4] . Niet gesteld en ook niet gebleken is dat op enig moment in de periode voorafgaand aan het bestreden besluit deze vier vaartuigen van eigenaar zijn gewisseld. Daarom is de rechtbank van oordeel dat het in deze procedure gaat om het verbondenheidsformulier van [eiseres] [eiseres] . Omdat het voor de rechtbank niet duidelijk is hoe het precies zit met  het eigendom van deze vier vaartuigen, zal de rechtbank in de uitspraak [eiseres] aanmerken als eiseres. Voor de inhoudelijke beoordeling van het geschil maakt het niet uit of [eiseres] , dan wel [belanghebbende] als eiseres is aan te merken. 
    
  
  
    Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak? 
    
    
      4. 
    
    
      4.1.
      Verweerder en de gemeenteraad vinden dat het te druk is in de Amsterdamse binnenstad. De balans tussen bewoners en bezoekers is zoekgeraakt. Om deze balans te herstellen hebben verweerder en de gemeenteraad diverse maatregelen genomen. Één daarvan is de invoering van een vergunningenplafond en een daarbij behorend nieuw vergunningstelsel voor exploitatievergunningen voor passagiersvaart. Alle oude exploitatievergunningen voor passagiersvaart zijn medio 2020 omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De eerste van die omgezette vergunningen verlopen in 2024. Vanaf 2024 worden, in diverse tranches, maximaal 550 nieuwe vergunningen afgegeven. Voor deze rondes kunnen reders (meerdere) aanvragen doen en bij een te grote belangstelling wordt een verdeelsysteem gehanteerd. Hierbij worden de boten verdeeld in verschillende segmenten en wordt er geloot. 
      
    
    
      4.2.
      Op 1 september 2020 om 08.00 uur ging de aanvraagperiode voor de tranche van 2024 open. Deze periode sloot op 30 september 2020 om 16.00 uur. Gedurende deze periode zijn 712 aanvragen ingediend voor 155 vergunningen. Op 4 december 2020 heeft de loting voor 2024 plaatsgevonden. Van de 712 aanvragen waren er 142 aanvragen van veertien reders niet compleet. Verweerder heeft deze aanvragen, na het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten behandeling gesteld. Over deze buiten behandeling stelling gaat deze procedure. 
      
    
  
  
    De aanvraagprocedure
    
    
      5. 
    
    
      5.1.
      Op 23 december 2019 is de Regeling op het binnenwater 2020 (hierna: de Regeling) gepubliceerd.  Hierin zijn de voorwaarden opgenomen waaraan een aanvraag moet voldoen en staat beschreven hoe de beschikbare vergunningen worden verdeeld over de aanvragen. De Regeling bevat een Toelichting, waarin de bepalingen van de Regeling zijn uitgelegd. 
      
    
    
      5.2.
      Ter toelichting op de Regeling en met name op het aanvraagproces, is een concepthandleiding geschreven voor belanghebbenden. Van 24 februari 2020 tot en met 8 maart 2020 hebben belanghebbenden algemene vragen kunnen stellen over de eisen waaraan een aanvraag moet voldoen. Deze vragen zijn beantwoord in een beantwoordingsdocument. Naar aanleiding van de vragenronde is de Regeling gewijzigd en heeft verweerder de ‘Handleiding uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart’ vastgesteld. Op 13 juli 2020 heeft verweerder de aanvraagmodule opengesteld. Het was op dat moment niet mogelijk om een aanvraag te doen, maar belangstellenden konden zich wel oriënteren op de eisen die aan een aanvraag werden gesteld. Ook konden technische vragen worden gesteld over de module. Er bleken ook inhoudelijke vragen te zijn over het Bibob-formulier. Verweerder heeft vervolgens alle technische vragen en vragen over het Bibob-formulier tegelijk beantwoord voorafgaand aan de aanvraagperiode van 1 september 2020.
      
    
    
      5.3.
      Op 1 september 2020 om 08.00 uur ging de aanvraagperiode open. Deze periode liep tot 30 september 2020 om 16.00 uur. Aanvragen konden worden gedaan via de aanvraagmodule of een papieren aanvraagformulier. Per vaartuig moest een aparte aanvraag worden ingediend. Binnen de genoemde periode zijn 712 aanvragen via de aanvraagmodule ingediend. Er zijn geen aanvragen ingediend via een papieren aanvraagformulier. In totaal zijn in deze uitgifteronde 155 vergunningen uitgegeven. 
      
    
    
      5.4.
      Uit de door verweerder verstrekte informatie blijkt het volgende. Om een aanvraag in de module te doen, moest een account worden aangemaakt. De aanvrager werd vervolgens via vragen door de aanvraag geleid. Het eerste hoofdstuk betrof vragen met betrekking tot de aanvrager. Het tweede hoofdstuk betrof vragen met betrekking tot de aanvraag van het desbetreffende vaartuig. De aanvraag werd afgesloten met een aantal afrondende vragen. Bij een aantal vragen kon iets worden ingevuld. Bij andere vragen dienden bestanden te worden geüpload. Bij sommige vragen was de indiening vormvrij en bij andere vragen was een formulier voorgeschreven. Bij veel vragen werd met een drop-downmenu bij de tekst ‘Toon toelichting’ verwezen naar de wettelijke grondslag en een nadere toelichting in de Handleiding. 
      
    
    
      5.5.
      Na afloop van de aanvraagperiode heeft verweerder alle aanvragen, verkort, getoetst aan de vraag of de aanvrager had voldaan aan de wettelijke voorschriften voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Verkorte toetsing hield in dat alleen is getoetst aan de volgende aspecten die voor de loting van belang waren: 
      
        
          Betaling van leges; 
        
        
          KvK-uittreksel;
        
      
      
        
          Segment ingevuld; 
        
        
          Structuurtekening; 
        
        
          Verbondenheidsformulier; 
        
        
          Verklaringen. 
        
      
      
    
    
      5.6.
      Als de verkorte toets tot de conclusie leidde dat de aanvrager niet aan de genoemde vereisten voor het doen van een aanvraag had voldaan, is de aanvrager verzocht om de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb aan te vullen. De termijn voor het aanvullen van de aanvraag bedroeg eenmalig twee weken. Het verzoek om aanvulling werd via de module verzonden. Als de aanvrager bij de aanvraag ook had verzocht om berichten met betrekking tot de aanvraag per post te ontvangen, dan werd ook een brief verzonden met als aparte bijlage een omschrijving van de ontbrekende informatie. Indien een aanvrager een verzoek had gekregen om de aanvraag aan te vullen, werd in de module per vraag aangegeven welke gegevens aangevuld dienden te worden en wanneer de termijn voor aanvulling zou verlopen. Om te voorkomen dat een aanvrager slechts een gedeelte van de aanvulling zou indienen, was het niet mogelijk om de aanvulling in te dienen als er niet bij alle vragen aanvullende informatie was ingediend. Als een aanvrager bepaalde gevraagde informatie niet kon aanleveren, dan kon hij een document met toelichting uploaden waaruit bleek waarom hij die informatie niet kon aanleveren. Als het niet mogelijk was om aanvullingen via de module in te dienen, dan was indiening van de gevraagde stukken ook mogelijk via e-mail, post of persoonlijke overhandiging na het maken van een afspraak. 
      
    
    
      5.7.
      Indien de gevraagde informatie niet of niet volledig werd aangevuld, werd de aanvraag buiten behandeling gesteld. 
      
    
    
      5.8.
      Op 4 december 2020 zijn alle aanvragen, dus ook de aanvragen waarbij informatie ontbrak, geloot op twee lotingslijsten: één lotingslijst voor de bemande vaartuigen en één lotingslijst voor de onbemande vaartuigen. 
      
    
    
      5.9.
      Na de loting zijn de aanvragen aan de hand van de rangschikking van de lotingslijst en aan de hand van het aantal beschikbare vergunningen per segment, volledig, getoetst aan de vraag of de aanvrager heeft voldaan aan de wettelijke voorschriften voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Indien de aanvrager voor één of meer aanvragen niet had voldaan aan andere dan de onder overweging 3.5 genoemde wettelijke vereisten, is verzocht om de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb op die punten aan te vullen. Daarbij is gebruik gemaakt van dezelfde brieven en mededelingen als bij de eerdere herstelperiode. De termijn voor het aanvullen van de aanvraag bedroeg ook hier eenmalig twee weken.
      
    
    
      5.10.
      Indien de gevraagde informatie niet of niet volledig werd aangevuld, werd de aanvraag buiten behandeling gesteld. 
      
    
    
      5.11.
      Indien de aanvraag – eventueel na aanvulling – voldeed aan de wettelijke eisen, is de aanvraag inhoudelijk behandeld. In het kader van de inhoudelijke behandeling is in sommige gevallen nog op grond van artikel 4:2 van de Awb gevraagd om nadere informatie waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het niet (tijdig) aanleveren van die informatie heeft echter niet geleid tot buiten behandeling stelling van een aanvraag. Dat kon echter wel leiden tot afwijzing van de aanvraag. 
      
    
  
  
    De besluitvorming
    
    
      6.1.
      Op 30 september 2020 heeft eiseres, binnen de aanvraagperiode, vier aanvragen ingediend. Op 26 oktober 2020 heeft verweerder eiseres bericht dat haar aanvragen onvolledig waren, omdat het verbondenheidsformulier ontbrak. Eiseres kon tot 9 november 2020 haar aanvragen aanvullen. Bij e-mail van 28 oktober 2020 heeft eiseres gevraagd wat er precies ontbrak. Bij e-mail van 30 oktober 2020 heeft verweerder eiseres laten weten dat het verbondenheidsformulier moet worden ingevuld. Eiseres heeft vervolgens per email van 2 november 2020 stukken aangeleverd. Hierbij zat niet het verbondenheidsformulier. Wel zat daarbij een handgeschreven document waarop stond: “1.3 Verbondenheid: Er bestaat geen verbondenheid met andere natuurlijke of rechtspersonen.” Met een e-mail van dezelfde dag heeft verweerder laten weten dat de stukken via de online module moeten worden ingeleverd. Met een e-mail van 3 november 2020 heeft eiseres aangegeven dat het uploaden via de module niet lukt. Uit het verweerschrift blijkt dat verweerder met een email van 5 november 2020 eiseres heeft bericht dat de door eiseres per e-mail aangeleverde documenten bij de aanvragen in de digitale module zijn gevoegd.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft de aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat nog steeds het verbondenheidsformulier ontbrak. Bij de aanvragen heeft eiseres slechts een document ingeleverd met de volgende tekst: “Een structuur tekening is voor ons niet van toepassing. Wij zijn een VOF, staat beschreven in het KvK uittreksel! Geleverd bij inschrijving!” Eiseres heeft nagelaten het voorgeschreven verbondenheidsformulier te overleggen. Voor de aanvraag is het nodig dat het door verweerder voorgeschreven formulier wordt gebruikt. Bij de beoordeling van aanvragen op verbondenheid is gebruik gemaakt van software die het mogelijk maakt om de ingediende verbondenheidsformulieren van alle aanvragers geautomatiseerd met elkaar te vergelijken. Zo kan verweerder op efficiënte wijze controleren of sprake is van verbondenheid tussen de verschillende aanvragers. Wanneer aanvragers niet het gevraagde verbondenheidsforumlier inleveren, maar een ander document, kan deze automatische controle niet plaatsvinden en zou een – bewerkelijke – handmatige controle van 712 aanvragen plaats moeten vinden. Dat zou de beoordeling van de aanvragen vertragen en is foutgevoelig. Om die reden heeft verweerder ervoor gekozen om het verbondenheidsformulier verplicht te stellen. Omdat eiseres niet het vereiste formulier heeft ingediend, is niet voldaan aan een wettelijk voorschrift. 
      
    
  
  
    Standpunt eiseres
    
    
      7.1.
      Eiseres voert aan dat de buiten behandeling stelling van haar aanvragen in strijd is met het vertrouwens- en het zorgvuldigheidsbeginsel. Eiseres mocht, op basis van de communicatie met verweerder, ervan uitgaan dat zij de benodigde informatie tijdig en correct had aangeleverd. Eiseres had grote moeite met de aanvraagmodule en het uploaden van documenten. Juist daarom, en omdat in de e-mail van 26 oktober 2020 stond dat de aanvullingen ook per e-mail of post mochten worden aangeleverd, heeft zij ervoor gekozen de informatie die verweerder nodig had per e-mail aan verweerder toe te sturen. 
      
    
    
      7.2.
      Eiseres voert voorts aan dat de verwachting is gewekt dat er gekozen kon worden voor een andere manier van aanleveren van de benodigde informatie dan via het verbondenheidsformulier. Eiseres verwijst daarbij naar de volgende twee citaten. In de e-mail van 26 oktober 2020 staat “een” en dus niet “het” verbondenheidsformulier. In de aanvraagmodule zelf stond dat wanneer de aanvrager meende aan het verzoek om het formulier te uploaden niet te kunnen of hoeven te voldoen, een document kon worden ge-üpload waarin dit werd aangegeven, eventueel voorzien van een motivering.  
      
    
    
      7.3.
      Volgens eiseres is verweerder niet bevoegd om haar aanvragen buiten behandeling te stellen op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Volgens verweerder heeft eiseres niet aan de verplichting uit artikel 4:4 van de Awb voldaan. Dit artikelonderdeel kan niet als grondslag dienen voor de besluiten tot buiten behandeling stelling. Artikel 4:4 van de Awb roept geen verplichting in het leven voor eiseres. 
      
    
    
      7.4.
      Eiseres bestrijdt het standpunt van verweerder dat het op andere wijze aanleveren van informatie dan via het verbondenheidsformulier een administratief probleem oplevert. Het aantal aanvragen waarbij ook na de hersteltermijn het verbondenheidsformulier ontbrak is minimaal.
      
    
    
      7.5.
      Verder zijn de buiten behandeling stellingen volgens eiseres onevenredig en onredelijk. Eiseres heeft geen inhoudelijk relevante informatie achterhouden. Eiseres heeft de informatie enkel in een andere vorm aangeleverd. Concurrenten zijn daarmee niet benadeeld. Eiseres verliest het grootste gedeelte van haar bedrijfsvoering door de buiten behandeling stelling van haar aanvragen. Haar belangen wegen zwaarder dan de belangen van verweerder bij het handhaven van de eis dat het verbondenheidsformulier moet worden ingediend. Eiseres vindt het erg formalistisch om het gebruik van de verkeerde wijze van aanleveren van informatie tegen te werpen. Zij verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2005.
      
    
    
      7.6.
      Daarnaast is eiseres van mening dat verweerder het ontbreken van tekeningen op eenzelfde lijn had moeten stellen als het ontbreken van Bibob-informatie, in welke gevallen de aanvragen niet buiten behandeling zijn gesteld. Volgens eiseres zijn de besluiten in strijd met het recht van de Europese Unie (EU-recht).
      
    
    
      7.7.
      Volgens eiseres werpt verweerder ten onrechte tegen dat de verdeling van schaarse vergunningen er aan in de weg staat de aanvragen inhoudelijk te behandelen. Daarbij verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018. Daaruit blijkt dat alleen wanneer de later ingeleverde informatie van invloed zou zijn op de inhoudelijke beoordeling van aanvragen, het een probleem is dat die informatie na de gegeven termijn alsnog wordt aangeleverd. Die situatie doet zich hier niet voor omdat eiseres de benodigde informatie heeft ingeleverd. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      8. 
    
    
      8.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanvragen van eiseres op goede gronden buiten behandeling heeft gesteld. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
      
    
    
      8.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank heeft deze zaak samen met andere zaken van andere reders die zien op de buiten behandeling stelling van aanvragen voor exploitatievergunningen passagiersvaart, tegelijkertijd op zitting behandeld. Omdat op de zitting over en weer is verwezen naar diverse gronden, zal de rechtbank de algemene gronden samen bespreken voor zover deze betrekking hebben op de Verordening op het binnenwater (de Verordening) en de procedure. Ook als die algemene gronden niet door eiseres zijn aangevoerd.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of de Verordening wel verbindend is. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de vraag of de buiten behandeling stelling in zijn algemeen redelijk is. Daarna worden de (overige) beroepsgronden van eiseres besproken. 
      
      - Intensiteit van toetsing
      
      9. De Verordening en de Regeling bevatten algemeen verbindende voorschriften. De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de exceptieve toetsing). De rechtbank kan beoordelen of dit algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer. De enkele strijd met formele beginselen (zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel) kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechtbank als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan de rechtbank het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. De intensiteit van de beoordeling kan materieel terughoudend zijn als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
      
      - Is de Verordening verbindend? 
      
    
    
      10.1.
      Er is aangevoerd dat de Verordening onverbindend moet worden verklaard omdat er geen welstandstoets mag worden uitgevoerd. Het gaat immers om verkeer op het water en dat mag niet aan normen van welstand worden gebonden.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder wel een welstandstoets mag maken. Het exploiteren van een boot voor passagiersvaart is immers geen verkeer maar een dienst. Dit volgt ook uit het Trijber-arrest van het Hof van Justitie (HvJEU). De reders willen immers de passagiers niet vervoeren met slechts als doel ze van a naar b te brengen al dan niet tegen een vastgestelde prijs. Het zwaartepunt van hun activiteiten ligt namelijk op het rondleiden van de passagiers langs de grachten van Amsterdam dan wel het bieden van de mogelijkheid om op hun boten al varend samen te komen. Het hoofdbestanddeel van de door de reders uit te voeren dienst wordt dus gevormd door het vermaken van hun passagiers door ze de Amsterdamse binnenstad te laten zien. Verder is de rechtbank van oordeel dat, anders dan dat de reders hebben aangevoerd, wel sprake is van een locatiegebonden activiteit. Het gaat hier immers om het exploiteren van een passagiersvaartuig op de Amsterdamse binnenwateren. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een situatie, zoals omschreven in overweging 9 van de Preambule van de Dienstenrichtlijn. Het gaat hier immers niet om voorschriften die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. Niet is gebleken dat het in strijd is met de Dienstenrichtlijn om welstandseisen te stellen. De reders hebben dit ook niet aangevoerd. Verder hebben de reders ook niet gesteld dat de welstandseisen op zich in strijd zijn met de wet of andere hogere regelgeving. 
      
      - Is de aanvraagprocedure redelijk?  
      
    
    
      11.1.
      Er is aangevoerd dat de aanvraagprocedure niet redelijk is. Verweerder had meer moeten communiceren over stukken die ontbraken. Ook is aangevoerd dat de hersteltermijn van twee weken onredelijk kort is. 
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de aanvraagprocedure, zoals verweerder die heeft opgezet, in zijn algemeenheid redelijk is. Omdat door het vergunningenplafond sprake is van schaarse vergunningen, is het de verantwoordelijkheid van verweerder om te zorgen voor een ‘level playing field’. Verweerder moet ervoor zorgen dat (potentiële) aanvragers gelijke kansen hebben op een vergunning waartoe in een transparante procedure voor de verdeling van de vergunningen wordt voorzien.
      
    
    
      11.3.
      Zoals hierboven ook weergegeven onder het kopje ‘aanvraagprocedure’, heeft verweerder voordat de aanvraagperiode open ging, belanghebbenden uitgebreid geïnformeerd over de procedure, welke stukken noodzakelijk zijn en hoe er gehandeld zou worden bij onvolledige aanvragen. Belanghebbenden hebben vooraf de gelegenheid gehad om inhoudelijke vragen te stellen. Verder is er ook een Handleiding geschreven en hebben belanghebbenden kunnen oefenen met de aanvraagmodule. Belanghebbenden konden van tevoren weten wat er van hen verwacht werd, zowel qua stukken als qua termijnen. 
      
    
    
      11.4.
      Om een transparante procedure te bereiken met voor iedereen gelijke kansen, heeft verweerder in redelijkheid kunnen bepalen dat inhoudelijke vragen uitsluitend voorafgaand aan de aanvraagperiode konden worden gesteld, zodat alle belanghebbenden van de antwoorden kennis konden nemen. Verder heeft verweerder kunnen bepalen dat, indien een aanvraag niet compleet bleek, de aanvrager één herstelmogelijkheid kreeg en dat ook niet zou worden ingegaan op vragen tijdens de hersteltermijn. Dit alles om een transparante procedure te waarborgen. De geboden hersteltermijn van twee weken is ook niet onredelijk kort. De aanvragers wisten van tevoren aan welke eisen zij moesten voldoen en wat daar voor nodig was. Dat aanvragers verderop in de procedure meer mogelijkheden kregen om bijvoorbeeld op vragen van de welstandcommissie nog aanvullende stukken in te dienen, maakt niet dat de procedure zoals verweerder die heeft opgetuigd onredelijk is. De omstandigheid dat eiseres het grootste gedeelte van haar bedrijfsvoering verliest door de buiten behandeling stelling van haar aanvragen leidt niet tot een ander oordeel. 
      
      - Is er sprake van schending van het vertrouwensbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel?
      
      12. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de verwachting was gewekt dat zij de informatie op een andere manier kon aanleveren dan via het verbondenheidsformulier in de digitale aanvraagmodule. In de e-mail van 26 oktober 2020 wordt expliciet verwezen naar het in de digitale aanvraagmodule benoemde, en daar te downloaden, verbondenheidsformulier. De rechtbank onderschrijft dus het standpunt van verweerder dat niet is aangegeven dat de inhoud van het verbondenheidsformulier vormvrij ingediend kon worden. Dit volgt evenmin uit het tweede door eiseres aangehaalde citaat. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet. Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt evenmin. Eiseres is er twee keer op gewezen dat het verbondenheidsformulier nog moest worden ingevuld en ingeleverd. Dat is gebeurd bij e-mails van 26 oktober 2020 en 30 oktober 2020.
      
      - Is verweerder bevoegd om aanvragen buiten behandeling te stellen als de informatie anders dan via het verbondenheidsformulier is verstrekt?
      
      13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de buiten behandeling stelling heeft kunnen baseren op artikel 4:5, eerste lid, onder a van de Awb. De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat uit artikel 4:4 van de Awb volgt dat een formulier mag worden vastgesteld voor het verstrekken van gegevens. In de Memorie van Toelichting bij dit artikel wordt het volgende opgemerkt: 
      
        “het vaststellen van een formulier dient het ordelijk verloop van de behandeling van aanvragen. Het gebruik van formulieren ligt daarom in het bijzonder voor de hand wanneer de betrokken aanvragen ingewikkeld of talrijk zijn. Een aanvraag die anders dan via het voorgeschreven formulier is ingediend, kan onder omstandigheden op grond van artikel 4.1.1.5 (nu 4:5) buiten behandeling worden gelaten. Daartoe zal aanleiding zijn, indien essentiële gegevens ontbreken of het op een andere wijze indienen van de aanvraag voor het bestuursorgaan tot administratieve problemen aanleiding geeft.”
        Voorts overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 2.2.3 van de Verordening gelezen in samenhang met artikel 3.1.6 van de Regeling bij het indienen van een aanvraag gebruik moet worden gemaakt van het door verweerder voorgeschreven papieren aanvraagformulier of de digitale aanvraagmodule. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het verbondenheidsformulier onderdeel uitmaakt van zowel de digitale aanvraagmodule als het papieren aanvraagformulier. Het gebruik van dat formulier is dus bij de Verordening en de Regeling verplicht gesteld. De stelling van eiseres dat verweerder daartoe niet bevoegd zou zijn, slaagt dus niet. 
      
      
      - Is het gevraagde verbondenheidsformuliernoodzakelijk voor de aanvraag? 
      
      14. De rechtbank overweegt dat verweerder afdoende heeft toegelicht waarom gebruik moet worden gemaakt van het verbondenheidsformulier. In een speciaal gebouwd computersysteem worden namelijk alle verbondenheidsformulieren ingeladen. Op deze manier kon worden gecontroleerd of er sprake was van een match tussen de verschillende aanvragers. Dit is van belang omdat er een limiet is gesteld aan het aantal aanvragen per aanvrager. Aanvragen van aanvragers die met elkaar verbonden zijn, moeten bij elkaar worden opgeteld om na te gaan of niet meer aanvragen dan de toegestane limiet waren ingediend. het aanleveren van deze informatie op andere wijze dan via het verbondenheidsformulier zorgt voor administratieve problemen omdat dan de geautomatiseerde controle niet kan worden uitgevoerd. De gegevens moeten dan eerst handmatig door een ambtenaar in het systeem worden ingevoerd. Dit is, gelet op het aantal aanvragen, te belastend en is foutgevoelig. Ook als het om een beperkt aantal aanvragen zou gaan waar het verbondenheidsformulier ontbrak, dan blijft dus staan dat de handmatige controle bewerkelijk en foutgevoelig zou zijn.  De beroepsgrond van eiseres dat het op andere wijze aanleveren van informatie dan via het verbondenheidsformulier geen administratief probleem oplevert, slaagt dus niet. 
      
      - Uitspraken van de Afdeling van 12 januari 2005 en 7 februari 2018
      
      15. Het beroep van eiseres op de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2005 slaagt niet. Anders dan in die uitspraak heeft verweerder eiseres er op gewezen dat het verbondenheidsformulier ontbrak en is eiseres in de gelegenheid gesteld haar aanvraag compleet te maken. Hetzelfde geldt voor het beroep van eiseres op de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018. Er heeft een inhoudelijke beoordeling plaatsgevonden (de verkorte toets). Het verbondenheidsformulier maakt onderdeel uit van die toets. De verbondenheid is dus toen al getoetst.
      
      - Is sprake van strijd met het EU-recht?
      
      16. Omdat eiseres haar stelling dat sprake is van strijd met het EU-recht niet heeft toegelicht, laat de rechtbank deze beroepsgrond onbesproken.
      
      - Slotoverwegingen
      
      17. In al hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder had behoren af te zien van buiten behandeling stelling van de aanvragen van eiseres. Tot slot merkt de rechtbank op dat deze zaak verschilt van de zaak met nummer AMS 21/3202. In die zaak was –in tegenstelling tot de onderhavige zaak– wel gebruik gemaakt van het voorgeschreven verbondenheidsformulier. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond; 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
              is niet in de gelegenheid om 
              de uitspraak te ondertekenen
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:5
    
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien: 
    
      a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
      b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of 
      c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, 
      mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. 
    
    
    
      Artikel 8:42
    
    
      
        binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in. 
      
      
        De bestuursrechter kan de in het eerste lid bedoelde termijnen verlengen. 
      
    
    
    
      
        Verordening op het binnenwater 2010 (zoals die gold ten tijde hier van belang)
      
    
    
    
      Artikel 2.2.3 Aanvraag
      Voor het indienen van een aanvraag wordt gebruik gemaakt van een door het college vastgesteld aanvraagformulier.
    
    
    
      
        Regeling op het binnenwater (zoals die gold ten tijde van belang)
      
    
    
    
      Artikel 3.1.2 Verdelingsronde 2024
    
    
      
        Een exploitatievergunning voor vervoer van personen wordt slechts verleend indien daarvoor een aanvraag is ontvangen in de periode tussen 1 september 2020 om 8.00 uur en 30 september 2020 om 16.00 uur. 
      
      
        Het college kan op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid een vergunning verlenen voor een vaartuig in het segment: 
      
    
    
      a. ‘beeldbepalend en historisch groot’ als het een vaartuig betreft dat voldoet aan de eisen in bijlage 1 of bijlage 2 en het aantal zitplaatsen op het vaartuig meer dan 50 bedraagt; 
      b. ‘beeldbepalend en historisch klein en middelgroot’ als het een vaartuig betreft dat voldoet aan de eisen in bijlage 1 of bijlage 2 en het aantal zitplaatsen op het vaartuig 50 of minder bedraagt; 
      c. ‘groot’ als het aantal zitplaatsen op het vaartuig meer dan 50 bedraagt; 
      d. ‘klein en middelgroot’ als het aantal zitplaatsen op het vaartuig 50 of minder bedraagt; 
      e. ‘onbemand’ als het een vaartuig betreft dat bestemd is voor onbemande verhuur. 
    
    3. Het college verleent op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid geen exploitatievergunning voor vervoer van personen: 
    
      a. met een ongemotoriseerd vaartuig; 
      b. voor onbemande verhuur met vaartuigen langer dan 5,5 meter of breder dan 2 meter, gemeten over alles. 
    
    
    
      Artikel 3.1.3 Eisen aan een aanvraag
    
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, gaat in ieder geval vergezeld van: 
    
      a. een bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel dat niet langer dan drie maanden voor indiening van de aanvraag is verstrekt;
      b. in voorkomend geval, een bewijs dat degene die de aanvraag indient bevoegd is de aanvragende onderneming te vertegenwoordigen;
      c. voor een vaartuig met een lengte over alles van meer dan 14 meter: een voldoende gedetailleerde tekening op een schaal van ten minste 1:100 van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten, voorzien van belettering en eventuele logo’s of patronen, een aanduiding van de gebruikte of te gebruiken materialen en kleuren met de daarbij behorende RAL-codering of een aanduiding van de kleuren die binnen de RAL-codering het meest lijken op de gebruikte of te gebruiken kleuren indien het een historisch vaartuig betreft waarbij kleuren zijn gebruikt die niet overeenkomen met de RAL-codering;
      d. voor een vaartuig met een lengte over alles van 14 meter of minder: een gedetailleerde tekening op een schaal van 1:20 van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten, voorzien van belettering en eventuele logo’s of patronen, een aanduiding van de gebruikte of te gebruiken materialen en kleuren met de daarbij behorende RAL-codering of een aanduiding van de kleuren die binnen de RAL-codering het meest lijken op de gebruikte of te gebruiken kleuren indien het een historisch vaartuig betreft waarbij kleuren zijn gebruikt die niet overeenkomen met de RAL-codering;
      e. een overzicht van de gebruikte of te gebruiken materialen met een aanduiding van het onderdeel van het vaartuig waarvoor de materialen worden gebruikt;
      f. een driedimensionale impressie in kleur of vier kleurenfoto's van een bestaand vaartuig, waarvan één van schuin voor, één van opzij, één van schuin achter en één van schuin bovenaf, waarop de dekken, opbouwen en kleuren van het vaartuig goed te zien zijn.
    
    2. Een aanvraag gaat tevens vergezeld van:
    
      a. documenten waarmee wordt aangetoond dat de aanvrager over het vaartuig kan beschikken op het moment waarop de aangevraagde vergunning van kracht wordt, waarin, voor zover het een vaartuig betreft dat nog moet worden gebouwd, in ieder geval de financiering en afspraken over de bouw van het vaartuig zijn opgenomen;
      b. een verklaring waarin de aanvrager aangeeft dat door of namens hem geen afspraken met derden zijn gemaakt waarbij een derde zich ertoe verplicht aanvragen te doen voor exploitatievergunningen voor vervoer van personen om die vergunningen vervolgens direct of indirect over te dragen of ten behoeve van de aanvrager te exploiteren;
      c. een document waaruit de structuur blijkt van de natuurlijke personen of rechtspersonen die in de aanvrager feitelijke zeggenschap of een overwegend belang in het geplaatste kapitaal hebben en een document waaruit blijkt hoe deze natuurlijke personen of rechtspersonen onderling verbonden zijn;
      d. een verklaring waarin de aanvrager aangeeft dat het document als bedoeld in artikel 3.1.3, tweede lid, onderdeel c, volledig en juist is; 
      e. [vervallen]
    
    3. De aanvrager geeft in de aanvraag in ieder geval aan:
    
      a. hoeveel zitplaatsen op het vaartuig aanwezig zijn;
      b. voor welk segment, bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, een vergunning wordt aangevraagd;
      c. of de aanvraag ziet op een beeldbepalend of een historisch vaartuig; 
      d. op welke wijze is voldaan aan de voorwaarden in bijlage 1, indien de aanvraag ziet op een beeldbepalend vaartuig; 
      e. op welke wijze is voldaan aan de voorwaarden in bijlage 2, indien de aanvraag ziet op een historisch vaartuig; 
      f. of voor het vaartuig op het moment van het indienen van de aanvraag een exploitatievergunning voor vervoer van personen is verleend en, in voorkomend geval, het kenmerk van deze exploitatievergunning; en 
      g. in voorkomend geval, de verschillende verschijningsvormen waarin het vaartuig zal worden gebruikt voor de activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd.
    
    4. Een aanvraag wordt ingediend door een onderneming in de zin van de Handelsregisterwet 2007.
    
    
      Artikel 3.1.6 Indieningswijze aanvraag
    
    1. Voor een aanvraag wordt gebruik gemaakt van de aanvraagmodule op de website van de gemeente Amsterdam of een papieren aanvraagformulier dat op aanvraag beschikbaar is.
    
      2. Een aanvraag wordt ingediend door verzending via de aanvraagmodule op de website van de gemeente Amsterdam of door overhandiging van het aanvraagformulier op een nader te bepalen locatie te Amsterdam.
      3. Een aanvraag kan slechts door overhandiging van het aanvraagformulier worden ingediend nadat daarvoor een afspraak is gemaakt.
    
    
    
      Artikel 3.1.7 Wijzigen of aanvullen van een aanvraag
    
    
      
        Een ingediende aanvraag kan door de aanvrager uit eigen beweging worden gewijzigd of worden aangevuld in de periode, genoemd in artikel 3.1.2, eerste lid.
      
      
        Indien sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht stelt het college de aanvrager eenmaal in de gelegenheid om binnen 14 dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
      
    
    
  
  
     Vennootschap onder firma. 
  
  
     Over de vraag of deze omzettingen in strijd zijn met het geschreven en ongeschreven recht, heeft de rechtbank zich uitgelaten in de uitspraak van 22 februari 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:563. 
  
  
     Deze Regeling is op 19 mei 2020 nog aangepast, waardoor de aanvraagperiode voor een vergunning is verschoven van juni 2020 naar september 2020. 
  
  
     Artikel 3.1.3 van de Regeling. 
  
  
     Beantwoording vragenronde, beantwoording van vragen die zijn gesteld in het kader van de vragenronde over het proces van uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart in september 2020. 
  
  
     Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. 
  
  
     Beantwoording technische vragen over het vaarvergunningenplatform & vragen over het Bibob-formulier. 
  
  
     Op grond van artikel 3.1.2, eerste lid, van de Regeling. 
  
  
     Bijvoorbeeld de naam van het vaartuig of het aantal zitplaatsen. 
  
  
     Zoals bij de structuurtekening of de tekeningen van het vaartuig. 
  
  
     Bijvoorbeeld bij de vraag over ‘overwegend belang en feitelijke zeggenschap’ en het Bibob-formulier. 
  
  
     Kamer van Koophandel. 
  
  
     Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Zie artikel 3.1.7, tweede lid, van de Regeling. 
  
  
     Zie artikel 3.1.7, tweede lid, van de Regeling. 
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2005:AS2201.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:408.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, rechtsoverweging 6. 
  
  
     HvJEU, Trijber-arrest, C-340/14 en C-341/14, van 1 oktober 2015, rechtsoverweging 59. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160, rechtsoverweging 9. 
  
  
     Richtlijn 2006/123/EC van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdeling, 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3418, rechtsoverweging 4.2. 
  
  
     Zie de uitspraak van deze rechtbank van 15 december 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:7429, rechtsoverweging 7.4. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdeling, 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:722, rechtsoverweging 3.1. 
  
  
     Kamerstukken II 1988/1989, 21221, nr. 3, blz. 91. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2005:AS2201.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:408.