ECLI:NL:RBALK:2007:BA3447, Rechtbank Alkmaar, 12-04-2007, AWB 05/3397
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2007-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Ten onrechte bouwvergunning verleend ten aanzien van bestemming, oppervlakte en hoogte met bestemmingsplan strijdig bouwplan. Exploitatie van muziek- en theaterpodium valt niet onder zaalverhuur zoals in het bestemmingsplan omschreven. De -planologisch niet relevante-  wijze waarop de activiteiten worden georganiseerd is daarbij niet van belang. Deels ondergronds gelegen ruimte die door keerwand wordt omsloten is onderdeel van het gebouw en moet voor het bepalen van de oppervlakte worden meegerekend. Dat volgens de planvoorschriften 1 meter boven peil moet worden gemeten doet daaraan geen afbreuk. Peilvaststelling -en daarmee hoogte gebouw- onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: WW44 05/3397
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerhugowaard,
      verweerder.
    
    
    
    Ontstaan en loop van de zaak
    
    
      Bij besluit van 3 februari 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) bouwvergunning verleend voor de bouw van muziekcentrum 
      De Waerdse Tempel op het perceel [adres] te Heerhugowaard.
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 22 februari 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief van 28 april 2005 heeft verweerder aan vergunninghouder meegedeeld akkoord te gaan met een aantal wijzigingen in het bouwplan en daarbij aangegeven dat de revisietekeningen gewaarmerkt zijn als behorende bij de verleende bouwvergunning.
     
    Bij besluit van 22 november 2005, verzonden op 28 november 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft bij brief van 21 december 2005 tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 11 januari 2006 heeft verweerder aan vergunninghouder bouwvergunning verleend voor een gewijzigd bouwplan met betrekking tot De Waerdse Tempel.
    
    
      De zaak is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank op 
      17 november 2006. Eiser is in persoon verschenen en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder]. Na de sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank het  onderzoek op 2 februari 2007 heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. De zaak is opnieuw ter zitting behandeld op 13 maart 2007. Eiser is in persoon verschenen en verweerder heeft zich opnieuw laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder].
    
    
    
    
    
    Motivering
    
    
      1.1.	Verweerder is bij brief van 28 april 2005 akkoord gegaan met wijzigingen in het bouwplan, waarvoor op 3 februari 2005 vergunning was verleend. Het betrof hier, zo blijkt uit de gewijzigde aanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen, enkele inpandige wijzigingen, een vergroting en verdieping van de kelderruimte en het aanbrengen van een ruimte omsloten door een keerwand. Verweerder heeft de op 3 februari 2005 verleende bouwvergunning dus bij besluit van 28 april 2005 gewijzigd. Vervolgens is bij besluit van 
      22 november 2005 op eisers bezwaren beslist. Ofschoon in deze beslissing niet uitdrukkelijk naar de wijziging van 28 april 2005 wordt verwezen, is tussen partijen niet in geschil dat de wijzigingen wel in de heroverweging zijn betrokken. 
    
    
    
      1.2.	Bij besluit van 11 januari 2006 is opnieuw bouwvergunning verleend voor een op onderdelen gewijzigd bouwplan. De wijzigingen betreffen, blijkens de gewijzigde aanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen, wederom enkele inpandige wijzigingen en een wijziging aan het onderdeel van het gebouw dat wordt omsloten door een keerwand. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat de wijzigingen niet van dien aard zijn dat niet langer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Gelet daarop is met het besluit van 
      11 januari 2006 de beslissing op bezwaar van 22 november 2005 gewijzigd als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nu met deze wijziging niet aan het beroep van eiser tegemoet gekomen is, wordt het beroep ingevolge artikel 6:19 van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 11 januari 2006. Ter beoordeling ligt dan ook voor het besluit van 22 november 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 11 januari 2006. 
    
    
    2.	De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder de verleende vergunning voor de bouw van De Waerdse Tempel op goede gronden heeft gehandhaafd. Daarbij is het volgende van belang.
    
    Op het perceel [adres] te Heerhugowaard rust ingevolge het bestemmingsplan “Recreatiegebied Heerhugowaard-Zuid” de bestemming “Recreatieve doeleinden intensief (Rdi)”. Op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart heeft het perceel de aanduiding  “+h” (horeca toegestaan).
    
    Ingevolge artikel 3, lid A, onder 1, sub j, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor “Recreatieve doeleinden intensief” (Rdi), met de aanduiding “horeca  toegestaan” bestemd voor maximaal één horecabedrijf conform artikel 1, sub H onder h1 van deze voorschriften.
    
    
      Ingevolge artikel 1, sub H, onder h1, van de planvoorschriften is een horecabedrijf een bedrijf dat in zijn algemeenheid is gericht op het verstrekken van nachtverblijf, op het ter plaatse nuttigen van voedsel en dranken en/of op het exploiteren van zaalaccommodatie. In deze voorschriften worden onder horecabedrijf uitsluitend de volgende specifieke vormen daarvan begrepen:
      1. restaurant (…);
      2. koffie-/theehuis (…);
      3. cafetaria/snackbar (…);
      4. café (…);
      5. zaalverhuur: een bedrijf gericht op het verhuren van één of meerdere zalen ter plaatse alsmede gericht op het ter plaatse verstrekken van al dan niet ter plaatse bereide etenswaren alsmede het verstrekken van al dan niet alcoholische dranken.
      Ingevolge artikel 3, lid B, onder 4, van de planvoorschriften geldt ten aanzien van een horecabedrijf:
      a.	de oppervlakte van de bebouwing ten behoeve van horeca mag niet meer bedragen dan 1500 m²;
      b.	de hoogte van de gebouwen ten dienste van de onder a genoemde doeleinden mag niet meer bedragen dan 9 meter;
      c.	(…). 
    
    
    
      Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften wordt de hoogte van bouwwerken gemeten vanaf het peil tot het hoogste punt van de bouwwerken (…).
      Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, van de planvoorschriften wordt de bebouwde oppervlakte per perceel van een bebouwingsvlak of een ander terrein gemeten: buitenwerks en 1 meter boven peil, met dien verstande, dat de grondoppervlakten van alle op een terrein gelegen gebouwen en andere bouwwerken worden opgeteld.
    
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en sub P, onder p1, van de planvoorschriften, wordt verstaan onder peil bij nieuwe bouwwerken: de door de gemeenteraad of burgemeester en wethouders vastgestelde hoogte van de weg, waaraan het bouwwerk is gelegen of, indien het bouwwerk niet direct aan de weg is gelegen, de hoogte van het aansluitende afgewerkte terrein.
    
    Ingevolge artikel 44, aanhef en onder c, van de Woningwet moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    3.	Verweerder heeft zich in het besluit van 22 november 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 11 januari 2006, op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, zodat daarvoor bouwvergunning moet worden verleend. Er is in het geval van De Waerdse Tempel sprake van horeca zoals omschreven in het bestemmingsplan, nu bij de activiteiten die in De Waerdse Tempel plaatsvinden sprake is van zaalverhuur. Aan de bebouwingsvoorschriften in het bestemmingsplan is volgens verweerder eveneens voldaan, nu het bouwplan voorziet in de bouw van een gebouw met een oppervlakte van niet meer dan 1.500 m² en een hoogte, gemeten op basis van het door verweerder vastgestelde peil, van 8,9 meter. 
    
    4.	Eiser kan zich daarmee niet verenigen en heeft daartoe aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat een dancing niet binnen de omschrijving van horeca past. Ook overschrijdt het gebouw de maximaal toegestane oppervlakte en is het te hoog. Eiser heeft aangegeven dat hij zich met de wijze waarop verweerder het peil heeft vastgesteld niet kan verenigen. Verweerder heeft dit peil aangepast aan de door vergunninghouder gewenste bouwhoogte. Het stoort eiser dat verweerder vergunninghouder in zijn besluitvorming steeds tegemoet lijkt te komen. Het besluit is dan ook onzorgvuldig tot stand gekomen, aldus eiser.
    
    5.1.	De rechtbank stelt vast dat blijkens de oorspronkelijke aanvraag bouwvergunning is gevraagd voor een gebouw ten behoeve van horeca, muziek en zaalverhuur. In een schriftelijk stuk van 25 maart 2005 is door vergunninghouder nader toegelicht waaruit de activiteiten in De Waerdse Tempel zullen bestaan. Daarin is aangegeven dat sprake zal zijn van een multifunctioneel zalencentrum, onder meer gericht op het aanbieden van muziek en andere culturele activiteiten. Uit de toelichting en de bouwtekeningen blijkt dat De Waerdse Tempel een grote en een kleine zaal met een flexibel podium zal herbergen, met een bezoekerscapaciteit van respectievelijk 2000 en 250 personen. In de grote zaal zullen onder meer muziekconcerten, theatervoorstellingen en dance-avonden plaatsvinden. Daarnaast zijn in het gebouw een restaurant en een conferentieruimte gevestigd. De ruimten zijn blijkens de toelichting ook in combinatie met elkaar te gebruiken, bijvoorbeeld voor festivals en grote zakelijke evenementen.
    
    5.2.	De rechtbank is van oordeel dat het beoogde – en zoals ter zitting is gebleken ook gerealiseerde – gebruik niet past binnen de bestemming “horeca” zoals omschreven in artikel 1, sub H, onder h1, van de planvoorschriften. Dit artikel geeft een algemene omschrijving van horecabedrijf en beperkt horecabedrijf in de planvoorschriften vervolgens uitdrukkelijk tot de daarin opgenomen vijf specifieke vormen van horeca. Noch in de algemene omschrijving, noch in de definitie van een van deze specifieke vormen van horeca is omtrent het houden van muziek- of theatervoorstellingen en dance-avonden iets opgenomen. Zaalverhuur wordt  gedefinieerd als: “een bedrijf gericht op het verhuren van één of meerdere zalen ter plaatse alsmede gericht op het ter plaatse verstrekken van al dan niet ter plaatse bereide etenswaren alsmede het verstrekken van al dan niet alcoholische dranken”. Naar het oordeel van de rechtbank past het exploiteren van een muziek- en theaterpodium voor grootschalige muziek- en theatervoorstellingen en dance-avonden niet binnen deze omschrijving. Dat de activiteiten (deels) door tussenkomst van evenementenbureau’s plaatsvinden maakt dit niet anders, nu dit geen afbreuk doet aan de aard van de activiteiten. De aard van deze activiteiten is naar het oordeel van de rechtbank beslissend voor het antwoord op de vraag of ze binnen de in het bestemmingsplan opgenomen bestemming passen, en niet de  – planologisch niet relevante – wijze waarop de activiteiten worden georganiseerd. De rechtbank betrekt hierbij dat ook uit de toelichting op artikel 3 van de planvoorschriften niet blijkt dat de planwetgever bij het opstellen van het bestemmingsplan het oog heeft gehad op activiteiten als hiervoor omschreven. De rechtbank stelt voorts vast dat de activiteiten evenmin te scharen zijn onder één van de andere vormen van horeca die in artikel 1, sub H, onder h1, van de planvoorschriften worden omschreven. 
    
    5.3.	Reeds op die grond is de rechtbank van oordeel dat het bouwplan strijdig is met het bestemmingsplan, zodat artikel 44, aanhef en onder c, van de Woningwet aan het verlenen van een bouwvergunning daarvoor in de weg staat.
     
    6.1	Met betrekking tot de oppervlakte van het gebouw voegt de rechtbank daaraan het volgende toe.
    
    
      6.2.	Zoals hiervoor onder 2. aangegeven mag de oppervlakte van de bebouwing ten behoeve van horeca niet meer bedragen dan 1500 m². Verweerder heeft in het besluit van 
      22 november 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 11 januari 2006, het standpunt ingenomen dat het bouwplan aan deze voorwaarde voldoet. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde echter bevestigd dat bij de totale oppervlakte van het gebouw geen rekening is gehouden met een ruimte van ongeveer 300 m², die deels ondergronds en deels boven het maaiveld is gesitueerd, is omsloten door een keerwand en is afgedekt. De rechtbank stelt vast – en dit is ook niet langer in geschil – dat deze ruimte onderdeel is van het gebouw en dus moet worden meegeteld bij de bepaling van de oppervlakte. Of de ruimte al dan niet beneden peil gelegen is speelt daarbij, ondanks hetgeen in artikel 2, aanhef en onder e, van de planvoorschriften is opgenomen, geen rol. De rechtbank verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 
      3 september 1991, gepubliceerd in Bouwrecht 1992, 134. In deze uitspraak is de vraag aan de orde of de oppervlakte van een ondergronds bouwwerk terecht niet was meegerekend, omdat volgens de planvoorschriften de oppervlakten van gebouwen werden gemeten boven het peil van de begane grond. De Afdeling overweegt in dat verband dat, tenzij blijkt dat de planwetgever heeft beoogd een onderscheid te maken tussen onder- en bovengrondse bouw, aan bepalingen in planvoorschriften die niet zelf bouwvoorschriften behelzen, maar regels geven omtrent de wijze van toepassing van dergelijke voorschriften en in die zin een onzelfstandig, ondersteunend karakter hebben, in geval van ondergrondse bouw niet een uitsluitend aan de bewoordingen van die bepalingen ontleende uitleg kan worden gegeven die ertoe leidt dat aan de gelding van de bouwvoorschriften zelf ten principale afbreuk wordt gedaan. Vervolgens oordeelt de Afdeling dat een redelijke uitleg van het aan de orde zijnde planvoorschrift met zich brengt dat de oppervlakte van ondergrondse gebouwen wordt gemeten buitenwerks en ter hoogte van de vloer van het gebouw.
    
    
    6.3.	Ook in het onderhavige geval is gesteld noch gebleken dat de planwetgever heeft beoogd een onderscheid te maken tussen onder- en bovengrondse bouw. Niet in geschil is voorts dat als de door een keerwand omsloten ruimte wordt meegeteld, de oppervlakte van het gebouw de maximaal toegestane oppervlakte van 1500 m² overschrijdt. Ook in dit opzicht is het bouwplan dus strijdig met het bestemmingsplan.
    
    7.1. Wat betreft de hoogte van het gebouw overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    7.2.	Verweerder heeft in de bestreden besluiten het standpunt ingenomen dat de hoogte van het gebouw vanaf peil 8,9 meter bedraagt en is er daarbij van uitgegaan dat het peil moet worden vastgesteld op 1,3 meter beneden NAP. Aanvankelijk had verweerder het peil vastgesteld op 1,7 meter beneden NAP en daarbij aansluiting gezocht bij het gehanteerde peil in de woonwijk in het tegenover gelegen plangebied. Verweerder had daaraan ten grondslag gelegd dat de weg waaraan het bouwwerk gelegen is, verhoogd zou worden aangelegd, terwijl de hoogte van het aansluitende terrein sterk fluctueert. Zo is een deel van het gebouw direct aan het strand gelegen, bevindt de entree zich aan een hoger liggend plein en is de laad- en losruimte aan de weg, en daarmee op een nog hoger niveau, gelegen. Wanneer als peil de vastgestelde hoogte van de weg zou worden aangehouden, zou dat een volgens verweerder onwenselijke en niet in de omgeving passende bouwmassa mogelijk maken. Omdat op voorhand al duidelijk was dat het aansluitende afgewerkte terrein sterk in hoogte zou fluctueren, was vaststelling van het peil op basis daarvan evenmin goed mogelijk. Aansluiting zoeken bij het in de tegenoverliggende woonwijk gehanteerde peil was volgens verweerder daarom het meest passend. De rechtbank acht de wijze waarop verweerder oorspronkelijk tot een vaststelling van het peil gekomen is en de daaraan ten grondslag gelegde uitgangspunten niet onredelijk.
    
    7.3.	Nadien heeft verweerder het peil naar boven bijgesteld op 1,3 meter beneden NAP. Dit is gebeurd op verzoek van vergunninghouder. Uit de gedingstukken blijkt dat het verzoek is gedaan in verband met de waterstand ter plaatse en de in verband daarmee voorziene wateroverlast. Vergunninghouder wenste het gebouw daarom 40 centimeter hoger te situeren.   
    
    7.4.	De rechtbank stelt vast – en verweerders gemachtigde heeft dat ter zitting ook bevestigd – dat aan de gewijzigde vaststelling van het peil geen planologische overwegingen ten grondslag liggen. De vaststelling is voorts niet in overeenstemming met artikel 1, aanhef en sub P, onder p1, van de planvoorschriften. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende gemotiveerd dat als peil 1,3 meter beneden NAP moet worden aangehouden. Dit brengt mee dat ook het standpunt dat het gebouw niet hoger is dan 9 meter en dat het bouwplan dus in overeenstemming is met artikel 3, lid B, onder 4, sub b, van de planvoorschriften, een draagkrachtige motivering ontbeert. De rechtbank overweegt in dit verband nog dat het standpunt van verweerder dat omtrent de vaststelling van het peil rechtens onaantastbare besluiten zijn genomen, geen stand kan houden. In artikel 1, aanhef en sub P, onder p1, van de planvoorschriften is omschreven wat onder peil moet worden verstaan. Bij de vraag of de hoogte van een bouwwerk in overeenstemming is met het bestemmingsplan, zal steeds aan die definitie moeten worden getoetst. Niet de peilvaststelling als zodanig, maar een (mede) op het peil gebaseerd besluit, zoals een bouwvergunning, is aan te merken als een op rechtsgevolg gericht besluit waartegen in bezwaar en beroep kan worden opgekomen, ook voor zover daarbij van een bepaald peil is uitgegaan. De door verweerder genomen peilbesluiten zijn derhalve geen besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
    
    8.	 Gelet op al het voorgaande heeft verweerder ten onrechte het standpunt ingenomen dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Verweerder heeft de bouwvergunning dus in strijd met het bepaalde in artikel 44, aanhef en onder c, van de Woningwet verleend. Het beroep is gegrond en het besluit van 22 november 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 11 januari 2006, kan geen stand houden. De rechtbank zal dit  besluit vernietigen en verweerder opdragen opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    9.	De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, nu eiser niet heeft gespecificeerd op welke kosten de door hem gevraagde kostenvergoeding ziet.
    
     Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 22 november 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 11 januari 2006;
      - bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op eisers bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat de gemeente Heerhugowaard aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 138,00 vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 12 april 2007 door mr. M.A.J. Berkers, voorzitter, 
      mr. M. Kraefft en mr. drs. W.P. van der Haak, leden, in tegenwoordigheid van 
      mr. P.C. van der Vlugt, griffier.
    
    
    griffier									voorzitter
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.