ECLI:NL:RBALK:2011:BU4193, Rechtbank Alkmaar, 03-11-2011, 10/2234
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2011-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Opleiding aspirant Recherchkundige. weigering te bevorderen naar schaal 9 ondanks toezegging. Toezegging schaal 9 moet als salarisgarantie gezien worden en niet als toezegging in plaatsing schaal 9 functie. Besluitvorming over ontwikkeltraject treft eiser rechtstreeks in zijn belang. Gezien het niveau van de opleiding vindt, na afronding van de opleiding,  op grond van de regelgeving aanstelling plaats in een functie waaraan tenminste schaal 9 is verbonden

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: 10/2234 AW
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer 
    
    in de zaak van:
    
    
      [naam eiser],
      wonende te [plaatsnaam],
      eiser,
      gemachtigde mr. J. van Overdam,
    
    
    tegen
    
    
      De beheerder van het Korps landelijke politiediensten,
      verweerder.
    
    
    
    Ontstaan en loop van de zaak
    
    
      Bij besluit van 9 december 2009 heeft verweerder eiser meegedeeld dat
      -	eiser per 1 november 2008 wordt bevorderd naar schaal 8, trede 7; 
      -	de toegekende toelage werving en behoud met terugwerkende kracht tot 1 november 2008 komt te vervallen;
      -	eiser per 1 november 2009 een reguliere periodiek wordt toegekend;
      -	dat de in de nota ‘Arbeidsvoorwaarden en loopbaanperspectief van Recherchekundigen en Politiekundige Bachelors en Politiekundige Masters’ geformuleerde uitgangspunten worden gevolgd hetgeen betekent dat aan het eind van de opleiding een ontwikkel/ervaringstraject start van maximaal drie jaar waarna een besluit wordt genomen over bevordering en plaatsing in een functie binnen de tactische opsporing op schaal 9 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp).
    
    
    Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 26 mei 2010 (het bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het ontbreken van een beschrijving en waardering van zijn werkzaamheden als [naam functie]. Voor zover het bezwaar is gericht tegen de inhoud van de nota en de omstandigheid dat de in de nota verwoorde beleidslijn wordt gevolgd alsmede voor zover het bezwaar is gericht tegen beoogde toekomstige, na het behalen van het diploma, te nemen besluiten is het bezwaar eveneens niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Bij brief van 6 juli 2010 heeft eiser tegen dit besluit (het bestreden besluit) beroep ingesteld. 
    
    
      De rechtbank heeft de zaak gevoegd met de zaak 10/1847 AW ter zitting van 16 augustus 2011 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordig door mr. R.H.A. Nathans. 
      Met toepassing van artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
    
    
    Motivering
    
    1.1.	De rechtbank neemt bij de beoordeling de volgende feiten en omstandigheden in beschouwing. 
    
    1.2.	Naar aanleiding van het in september 2005 gepresenteerde rapport Posthumus (over tekortkoming in de opsporing en vervolging met betrekking tot de ‘Schiedammer Parkmoord’) is het programma Versterking Opsporing en Vervolging in het leven geroepen. Onderdeel van dit programma is de opleiding Aspirant Recherchekundige (Master of Criminal Investigation), een opleiding voor zij-instromers die buiten de politieorganisatie een HBO- of WO-opleiding hebben afgerond en eventueel werkervaring buiten de politiewereld hebben opgedaan. Eiser behoort tot één van de eerste lichtingen van deze opleiding.
    
    1.3.	Bij besluit van 8 november 2006 is eiser per 6 november 2006 aangesteld in tijdelijke dienst voor de duur van de initiële opleiding tot 6 november 2008. Eiser wordt geplaatst bij de Concerndienst Personeel & Organisatie, personeel in opleiding. Zijn functie is [naam functie], master en de bijbehorende rang is [naam rang]. De salarisschaal is schaal 7, trede 5. Zodra eiser de opleiding tijdig en met goed gevolg heeft afgesloten, zal hij worden aangesteld in vaste dient en zal eiser worden geplaatst bij een nader te bepalen dienst met een nader te bepalen tewerkstellingsplaats. 
    
    1.4.	Bij besluit van 29 oktober 2008 is eiser per 6 november 2008 aangesteld voor de duur van een proeftijd van één jaar. Voorts staat vermeld dat aan eiser per 1 november 2008 een toelage werving en behoud wordt toegekend in verband met uitloop van de studie en de hierdoor uitgestelde bevordering. 
    
    1.5.	Vanwege grote inschalingverschillen tijdens en na de opleiding is op 11 augustus 2009 door de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) een nota Arbeidsvoorwaarden en loopbaanperspectief voor Recherchekundigen en Politiekundige Bachelors en Masters (nota) uitgebracht. De nota is voorzien van een Uitvoeringsregeling. Voor de reeds met de opleiding gestarte studenten zijn door de politieorganisaties overgangsmaatregelen getroffen ter compensatie van het nadeel dat de opleiding en het daaraan gekoppelde ontwikkel/ervaringstraject (de zogenaamde landingsbaan) langer duurt dan de studenten bij hun aanstelling is voorgehouden. Eiser behoort tot deze laatste groep.
    
    1.6.	Op 20 augustus 2009 heeft eiser zijn opleiding afgerond en in januari 2010 is aan hem het diploma uitgereikt. 
    
    1.7.	Bij besluit van 21 oktober 2009 is eiser met ingang van 6 november 2009 in vaste dienst aangesteld in de functie van [naam functie] bij de Concerndienst Personeel en Organisatie.
    
    1.8.	Bij besluit van 19 maart 2010 is eiser per 1 februari 2010 voor één jaar verplaatst naar de functie [functie 2] bij het Team Internationale Misdrijven van de Dienst Nationale Recherche. Eiser blijft ongewijzigd ingedeeld in schaal 8. Het gesprek over de landingsbaan zal binnenkort plaatsvinden en dit traject duurt tot maximaal 1 mei 2012. Bij goed en volledig functioneren volgt na de landingsbaan plaatsing in de functie van [functie 3] (schaal 9). Tenslotte staat opgemerkt dat de gemaakte afspraken onder voorbehoud zijn van de uitkomsten van de bezwaar- en beroepsprocedure.
    
    2.	Gelet op de stellingen van partijen dient de rechtbank in de eerste plaats te beoordelen of de impliciete weigering van verweerder om eiser per 6 november 2008 te bevorderen naar schaal 9 in rechte stand kan houden. Daarnaast is in geding of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet-ontvankelijk is in zijn bezwaar waar het gaat om de na afronding van de opleiding, plaatsing in een functie waaraan schaal 9 is verbonden en zo neen, of de impliciete weigering van verweerder om eiser na afronding van de studie  te plaatsen in een schaal 9-functie en dienovereenkomstig te bevorderen in rechte stand kan houden.
    
    3.	De inschaling per 6 november 2008
    
    3.1. 	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser in het rechtspositiegesprek niet juist is geïnformeerd over de wijze van inschaling tijdens en na afronding van de opleiding Recherchekundige master. Bij eiser is de indruk gewekt dat de opleiding naar verwachting niet langer zou duren dan 2 jaar en dat hij na het behalen van de opleiding zou worden ingeschaald in schaal 9 van het Bbp. De gewekte indruk komt niet overeen met de destijds daadwerkelijk beoogde en gevolgde procedure die inhield dat zij-instromers, zoals eiser, na afronding van de opleiding gedurende één jaar in een schaal 8 functie zouden worden aangesteld en vervolgens in een schaal 9 functie. De periode tussen het voltooien van de opleiding en de aanstelling in een schaal 9 functie wordt thans de landingsbaan genoemd: de fase waarin zij-instromers na het voltooien van hun opleiding praktijkervaring kunnen opdoen in de politieorganisatie in het algemeen en het recherchewerk in het bijzonder. Voortschrijdend inzicht binnen de diverse politieorganisaties heeft geleerd dat de opleiding in praktijk niet in twee jaar afgerond kan worden en dat de landingsbaanfase van één jaar te kort is. De getroffen overgangsmaatregelen behelzen dat de eerder aan eiser als compensatie toegekende toelage voor werving en behoud (overeenkomend met een fictieve bevordering naar schaal 8) met terugwerkende kracht wordt gewijzigd in een werkelijke bevordering per 1 november 2008 naar schaal 8. Deze wijziging heeft voor eiser geen financiële gevolgen. Ter compensatie van de verwachting dat eiser na twee jaar bevorderd zou worden naar schaal 9  zijn aan eiser twee extra periodieken toegekend. 
    
    3.2.	Eiser heeft aangevoerd dat hij op grond van de gemaakte afspraken en het gewekte vertrouwen per 6 november 2008 (twee jaar na zijn aanstelling) bevorderd dient te worden naar schaal 9, respectievelijk dat hij per 20 augustus 2009 (de afronding van zijn opleiding) dient te worden bevorderd naar een functie waaraan tenminste schaal 9 is verbonden. Verweerder heeft volgens eiser beleid gemaakt terwijl hij daartoe niet bevoegd is. 
    
    4.	De rechtbank moet beoordelen of verweerders weigering in strijd is met de ter zake geldende wettelijke bepalingen of met enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel,
    
    
      4.1.	Eiser is per 6 november 2006 aangesteld als aspirant. De rechtspositie van de aspirant is geregeld in het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). 
      Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Barp, geschiedt de aanstelling van de aspirant in tijdelijke dienst voor de duur van de initiële opleiding met een maximum van twee jaar. In bijzondere gevallen kan de maximale duur van de aanstelling in tijdelijke dienst op aanvraag van de aspirant of ambtshalve worden verlengd met een periode van maximaal één jaar.
      Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Barp  (voor zover hier van belang) wordt de aspirant, indien hij voldoet aan de gestelde kwalificatie-eisen, aansluitend aan de aanstelling in tijdelijke dienst, aangesteld in tijdelijke dienst voor een proeftijd van één jaar.
      Ingevolge artikel 3, derde lid, van het Barp, vindt na afloop van de proeftijd, aanstelling in vaste dienst plaats, tenzij tegen een aanstelling in vaste dienst bedenkingen bestaan. Artikel 3 van het Barp, de artikelleden in onderling verband bezien, strekt er uitsluitend toe de aard en duur van de te onderscheiden aanstellingen gedurende de opleiding (tijdelijk en vast) te regelen. Niet is beoogd de duur van de opleiding bindend vast te stellen.
    
    
    
      4.2.	Ten tijde van eisers aanstelling was de salariëring van de aspirant geregeld in artikel 3 van het Bbp (Besluit van 11 december 2001 tot wijziging van het Barp, het Besluit bezoldiging politie en het besluit rangen politie in verband met de wijziging van het politieonderwijs in 2002 (Staatsblad 2001, 660). 
      Artikel 3 van het Bbp voor zover thans relevant, luidde als volgt: 
      1.     Voor de aspirant geldt een salarisschaal die is opgenomen in bijlage II van dit besluit.
      4.    Na het succesvol afronden van de opleiding wordt het salaris vastgesteld op een bedrag dat gelijk is aan of hoger dan het bij het desbetreffende opleidingsniveau behorende garantiebedrag zoals genoemd in bijlage III van dit besluit.
      5.    In bijzondere situaties kan het bevoegd gezag ten gunste van de aspirant afwijken van het tweede en derde lid.
      In de Nota van Toelichting bij het Besluit staat ten aanzien van artikel 3 Bbp opgenomen dat het vierde lid van artikel 3 een salarisgarantie betreft na het succesvol afronden van de opleiding. Achtergrond hiervan is volgens de Nota van Toelichting dat op deze wijze bij de werving van nieuwe politieambtenaren kandidaten de zekerheid wordt geboden over de minimale hoogte van het salaris na het behalen van de opleiding. De garantie betreft alleen het salarisbedrag en niet de inschaling in een salarisschaal omdat de inschaling in een salarisschaal afhankelijk is van de functie die de politieambtenaar gaat vervullen na het behalen van de opleiding. 
      Voorts blijkt uit de Nota van Toelichting dat de opleidingen zijn ingedeeld in verschillende kwaliteitsniveaus. Deze niveaus zijn gerelateerd aan de beroepsprofielen van de politie. Conform de beroepsprofielen kent het nieuwe initiële politieonderwijs verschillende niveaus. Niveau 5 (politiekundige bachelor) en niveau 6 (politiekundige master) kennen een opleidingsduur van tenminste 4 jaar. 
    
    
    Per 1 oktober 2008 is artikel 3 Bbp gewijzigd ten aanzien van de inschaling bij aanstelling wanneer sprake is van een eerder genoten inkomen en is een wijziging opgenomen ten aanzien van de plaatsing in een functie na afronding van de opleiding (Besluit van 15 september 2008 tot wijziging van het Besluit algemene rechtspositie politie, het Besluit bezoldiging politie en het Besluit rechtspositie vrijwillige politie in verband met de harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden, Staatsblad 2008, nr. 384). 
    
    5.1.	De rechtbank stelt vast dat de aanstelling van eiser met ingang van 6 november 2008 in tijdelijke dienst met een proeftijd van één jaar, geheel overeenkomstig artikel 3. tweede lid, van het Barp is. De vraag of verweerder in strijd met de wettelijke bepalingen heeft gehandeld door te weigeren eiser tegelijkertijd te bevorderen naar schaal 9, beantwoordt de rechtbank ontkennend. Daartoe heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat artikel 3 van het Bbp en de daarop gegeven toelichting duidelijk maken dat een verhoging van de salariëring is gekoppeld aan het met succes afronden van de opleiding, en dat wanneer daarvan sprake is, op grond van het vierde lid van artikel 3 van het Bbp de salariëring wel is verbonden aan een schaal maar in feite een salarisgarantie is. Nu eiser op 6 november 2008 de opleiding nog niet met succes had afgerond, bestond er reeds op die grond geen rechtsplicht om eiser te bevorderen naar schaal 9.  
    
    5.2.	Ten aanzien van de vraag of verweerder met zijn weigeringsbesluit heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel stelt de rechtbank vast dat, naar verweerder ook heeft erkend, aan eiser bij zijn rechtspositiegesprek op 19 oktober 2006 is voorgehouden dat de opleiding twee jaar zou duren en dat hij na de opleiding zal worden ingeschaald in schaal 9. Uit de notities van dit gesprek, uit de akte van aanstelling, uit de nota noch uit de getroffen overgangsmaatregelen blijkt echter dat eiser na twee jaar een plaatsing in een schaal 9 functie is toegezegd. Nu de inschaling is gekoppeld aan een bepaalde functie moet het er naar het oordeel van de rechtbank voor worden gehouden dat de tijdens het aanstellingsgesprek gedane toezegging niet verder strekt dan dat na het met succes afronden van de opleiding - waarvan werd verondersteld dat deze twee jaar zou duren - een salarisgarantie conform schaal 9 zou gelden. Deze toezegging heeft verweerder bij het bestreden besluit gestalte gegeven door eiser na twee jaar te bevorderen naar schaal 8 met twee extra periodieken. Met deze inschaling is aan de gegeven salarisgarantie voldaan omdat eiser hetzelfde salarisbedrag ontvangt als wanneer hij in schaal 9 zou zijn ingedeeld. 
    
    5.3.	Voor zover het beroep is gericht tegen de weigering eiser per 6 november 2008 in te schalen in schaal 9, is dit ongegrond. 
    
    6.	De plaatsing in het ontwikkeltraject, respectievelijk het besluit eiser na afronding van de opleiding niet aan te stellen in een functie waaraan schaal 9 is verbonden.
    
    6.1.	Verweerder heeft zich op dit punt in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat het bezwaar niet-ontvankelijk is, omdat eiser met de in het primaire besluit van 9 december 2009 omschreven beleidslijn is geïnformeerd over besluiten die in de toekomst zullen worden genomen zodat sprake is van een prematuur bezwaar.
    
    6.2.	De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Met het besluit van 9 december 2009 heeft verweerder eiser  immers  - naast de inschaling per 1 november 2008 - in kennis gesteld van diens plaatsing in de zogenaamde landingsbaan van maximaal drie jaar, hetgeen impliceert dat een aanstelling in een schaal 9-functie eerst na ommekomst daarvan aan de orde zal zijn. Door deze plaatsing is eiser rechtstreeks in zijn belang getroffen. Dat deze plaatsing eerst in de toekomst zal worden gerealiseerd neemt niet weg dat het besluit tot plaatsing als zodanig een definitief karakter heeft. Dat deze plaatsing berust op een beleidsnota, waartegen op zichzelf geen rechtstreeks bezwaar of beroep openstaat, doet daaraan evenmin af. In zoverre heeft verweerder eiser ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat ook het feit dat eiser formeel geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 19 maart 2010 waarbij hij is aangesteld in een schaal-8 functie onverlet laat dat hij door het besluit van 9 december 2009 rechtstreeks in zijn belang is getroffen. Bovendien is in dat aanstellingsbesluit uitdrukkelijk opgenomen dat één en ander onder voorbehoud is van de uitkomst van de(ze) beroepsprocedure. 
    
    
      6.3.	Verweerder heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat voor zover het bezwaar wel ontvankelijk zou zijn, de nota zich er tegen verzet dat eiser na afronding van de opleiding wordt aangesteld in een functie waaraan schaal 9 is verbonden.
      De rechtbank overweegt in dat verband dat de wettelijke regeling in deze bepalend is. 
      Ten tijde van het nemen van het primaire (en bestreden) besluit was van toepassing het Besluit van 15 september 2008 waarbij onder meer het Barp en het Bbp op onderdelen zijn gewijzigd. Het besluit werkt terug tot en met 1 juli 2008.
      Ingevolge het - gewijzigde - artikel 3, lid 7, onder e, van het Bbp vindt na het afronden van de opleiding aanstelling plaats in een functie waaraan tenminste salarisschaal 9 is verbonden van de aspirant die een opleiding heeft afgerond op niveau 6. 
      Niet in geschil is dat eiser een opleiding heeft afgerond op niveau 6. Voorts staat vast dat eiser de opleiding heeft afgerond op 20 augustus 2009 en dat het diploma hem in januari 2010 is uitgereikt. Hieruit volgt dat het besluit om eiser na afronding van de opleiding niet aan te stellen in een schaal 9-functie maar hem gedurende een maximale termijn van drie jaar in een ontwikkeltraject te plaatsen in functies waaraan een schaal 8 is verbonden, in strijd is met artikel 3, lid 7, onder e, van het Bbp. Dat dit besluit wel in overeenstemming is met de nota doet daaraan niet af. De nota is immers niet op één lijn te stellen met het Bbp en het Bbp  voorziet ook niet in de mogelijkheid dat de RHC afwijkende regelen stelt. 
    
    
    6.4.	Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit in zoverre niet in stand kan blijven. Verweerder zal op dit punt een nieuwe beslissing op bezwaar dienen te nemen. Verweerder zal daarbij tevens de keuze moeten maken welke datum bepalend is: de datum van feitelijke afronding van de opleiding of de datum waarop het diploma is uitgereikt. Het beroep zal gegrond worden verklaard.
    		 	 
    7.	Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de kosten voor een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00. Deze kosten zijn gemaakt in deze beroepszaak alsmede in de andere met deze zaak samenhangende en gevoegd behandelde zaak met procedurenummer 10/1847. Aan eiser zal derhalve de helft van dit bedrag worden toegekend, zijnde € 437,00. 
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      - verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar en gegrond voor zover gericht tegen de plaatsing in het ontwikkeltraject, respectievelijk het besluit eiser na afronding van de opleiding niet aan te stellen in een schaal 9-functie;
      - vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
      - verstaat dat verweerder een nadere beslissing op bezwaar zal nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
      - veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 437,00; 
      - bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 150,00 vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zijp, rechter, in tegenwoordigheid van 
      D.M.M. Luijckx, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 3 november 2011 te Alkmaar.
    
    
    
    
    griffier				rechter
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.