ECLI:NL:RBOBR:2023:2407, Rechtbank Oost-Brabant, 24-05-2023, 21/2976
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Aanwijzingsbesluit voor bedrijventerrein met als gevolg een exploitatievergunningplicht voor de autobranche. Beroep gegrond. De (aanvullende) motivering kan het aanwijzingsbesluit niet dragen en daarom is het besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Vernietiging. De rechtbank draagt de burgemeester op, met in achtneming van de uitspraak, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/2976 EINDUITSPRAAK
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    V.O.F. [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. M. Peeters),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Nuenen, de burgemeester
    (gemachtigde: mr. F.A. Pommer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 19 november 2020 (gepubliceerd op 30 november 2020), waarbij de burgemeester de autobranche op het bedrijventerrein Eeneind I en Eeneind II in Nuenen heeft aangewezen als exploitatievergunningplichtig (hierna: het aanwijzingsbesluit).
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vennoten van eiseres [naam] en [naam] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. Ook was [naam] werkzaam bij de gemeente, aanwezig.
    
    
    
      Op 3 augustus 2022 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan om de burgemeester in de gelegenheid te stellen het door haar geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. Voor het verdere procesverloop tot aan de tussenuitspraak, verwijst de rechtbank naar die uitspraak.
    
    
    
      Op 27 september 2022 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan waarbij zij de geboden hersteltermijn met vier weken heeft verlengd.
    
    
    
      Naar aanleiding van de tussenuitspraak van 3 augustus 2022 heeft de burgemeester de rechtbank per brief op 1 november 2022 toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze stukken. De burgemeester heeft door middel van zijn brieven van 1 november 2022 het bestreden besluit aangevuld met een nadere motivering. 
    
    
    
      Op 11 november 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat, na kennisneming van de stukken, gewichtige redenen bestonden om beperkte kennisgeving van die stukken gerechtvaardigd te achten.
    
    
    
      De rechtbank heeft eiseres in de gelegenheid gesteld een zienswijze op de nadere motivering naar voren te brengen. Eiseres heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt en haar zienswijze op 11 april 2023 ingediend bij de rechtbank. 
    
    
  
  
    Het oordeel van de rechtbank
    
    1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694). De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit, ook na de herstelpoging van de burgemeester, onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Tussenuitspraak van 3 augustus 2022
      
    
    2. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 3 augustus 2022 overwogen dat het bestreden besluit van 26 oktober 2021 onvoldoende is gemotiveerd. In overweging 15 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank – onder andere – overwogen dat de feitelijke grondslag voor het aanwijzingsbesluit voor de rechtbank onvoldoende kenbaar, inzichtelijk en controleerbaar is. De door de burgemeester bij het bestreden besluit overgelegde informatie is hiervoor niet voldoende. 
    
    
      
        Aanvullende motivering burgemeester
      
    
    3. De burgemeester heeft in reactie op de tussenuitspraak stukken ingezonden en in zijn brief van 1 november 2021 nader toegelicht dat de onder beperkte kennisgeving ingezonden stukken volgens hem kunnen worden beschouwd als een representatieve afspiegeling van criminele en/of criminogene factoren die zich bij meerdere bedrijven in het gehele spectrum van de autobranche op Eeneind I en II (vermoedelijk) afspeelt en waarover in de rapporten ‘Konik 1.0’ en ‘Konik 2.0’, alsook in de eerder overgelegde bestuurlijke rapportage van 18 maart 2020, de sfeerrapportage van 7 juni 2021 en het Wijkversterkingsplan Eeneind 2019-2021, in algemenere zin wordt gesproken. De informatie verklaart volgens de burgemeester waarom het bedrijventerrein volgens IBIS landelijk behoort tot de slechtst scorende bedrijventerreinen op het gebied van maatschappelijke veroudering. De burgemeester heeft verder gesteld dat er nog meer onderzoeken lopen naar bedrijven in de autobranche op Eeneind I en Eeneind II, maar dat daarover, in het belang van de lopende onderzoeken, geen nadere informatie kan worden verstrekt. 
    
    
      
        Opmerking vooraf
      
    
    4. De burgemeester heeft in zijn aanvullende motivering de vraag opgeworpen in hoeverre het niet eerder kenbaar maken van de aan het bestreden aanwijzingsbesluit ten grondslag liggende stukken een motiveringsgebrek kan opleveren, aangezien de nadere opgevraagde informatie geen onderdeel kan uitmaken van de motivering van het besluit (i). Daarnaast vraagt de burgemeester zich af hoe ver de verplichting van de burgemeester reikt om stukken te verstrekken in verband met artikel 3:46 en 3:47 van de Awb, die om gewichtige redenen niet openbaar kunnen zijn, dan wel geen kenbare motivering kunnen opleveren (ii).
    
    5. Dat het besluit van de burgemeester moet berusten op een deugdelijke en kenbare motivering houdt in dat inzichtelijk gemaakt moet worden op welke feitelijke en juridische grondslag het besluit is gebaseerd. Dat geldt temeer omdat  die feitelijke grondslag door eiseres wordt betwist. In het aanwijzingsbesluit is ter onderbouwing van het besluit – onder andere – meegewogen dat:
    - de politie in 2017, 2018 en 2019 bij verschillende bedrijven op het bedrijventerrein Eeneind I en II strafbare feiten heeft geconstateerd; 
    - de politie in 2017, 2018 en 2019 verschillende eigenaren van bedrijven op het bedrijventerrein Eeneind I en Eeneind II in verband heeft gebracht met het plegen van strafbare feiten; 
    - in de bestuurlijke rapportage geconcludeerd wordt dat in de autobranche in Nuenen mogelijk sprake is van faciliteren van georganiseerde criminaliteit;
    - er misstanden zijn aangetroffen tijdens diverse integrale controles in 2017, 2018, 2019 en 2020 bij autobranche gerelateerde bedrijven op Eeneind, en 
    - de criminaliteit binnen de autobranche op Eeneind tot gevolg heeft dat de openbare orde, veiligheid en economische ontwikkeling ter plaatse worden verstoord.
    Op de zitting heeft de burgemeester te kennen gegeven dat hij over meer concrete informatie beschikt om deze gestelde feiten  te onderbouwen, maar dat deze niet kan worden verstrekt vanwege de gevoeligheid van die informatie. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak geoordeeld dat de feitelijke grondslag voor het aanwijzingsbesluit voor de rechtbank onvoldoende kenbaar, inzichtelijk en controleerbaar is. 
    
    6. Hierop heeft de burgemeester met een beroep op artikel 8:29 van de Awb een verzoek gedaan om de rechtbank alsnog kennis te kunnen laten nemen van de onderliggende stukken. Uit artikel 8:29, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen partijen die verplicht zijn stukken in te dienen een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. Een verplichting bestaat bij de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dat is het leidende criterium. In het hier aan de orde zijnde geval gaat om de stukken die ten grondslag hebben gelegen aan het aanwijzingsbesluit en het daarop gebaseerde bestreden besluit, dat ter toetsing voorligt. De rechtbank is na kennisneming van de stukken in de beslissing van 11 november 2022 tot het oordeel gekomen dat gewichtige redenen bestonden om beperkte kennisgeving van die stukken gerechtvaardigd te achten. De burgemeester heeft in die zin gelijk dat die stukken dus geen onderdeel hoefden uit te maken van de motivering van de bestreden beslissing (i), en in die zin niet konden bijdragen aan een kenbare motivering van het bestreden besluit (ii). Maar zoals de burgemeester zelf heeft aangegeven op de zitting heeft hij kennelijk meer stukken aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag gelegd dan hij in eerste instantie aan de rechtbank heeft verstrekt. De rechtbank heeft na de tussenuitspraak alsnog kennis genomen  van de inhoud van een groot deel van die stukken en de nadere motivering van het aanwijzingsbesluit en daarmee van de feitelijke grondslag van het besluit. De rechtbank heeft haar oordeel hier mede op gebaseerd. 
    
    6. De  rechtbank volgt niet de stelling van eiseres dat de burgemeester met het weglakken van bepaalde informatie teveel informatie heeft weggelakt en dat dit in strijd is  met het beginsel van equality of arms. Zoals hiervoor al is overwogen heeft de rechtbank de beperkte kennisneming van de desbetreffende passages uit de stukken en de aanvullende motivering gerechtvaardigd geacht. Toepassing van artikel 8:29 van de Awb houdt weliswaar een beperking in van de openbaarheid en van de equality of arms, maar deze beperking kan slechts om gewichtige redenen worden aangebracht, en wordt getoetst door de rechter. Acht de rechter de beperking gerechtvaardigd, zoals in deze zaak het geval is, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheim gehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. Aan de noodzaak tot bescherming van belang van derden (waaronder die van personen en bedrijven die onderwerp zijn of gaan worden van vervolgacties en die van betrokken overheidsdiensten), komt meer gewicht toe dan aan het belang van eiseres om van (de verdere inhoud van) deze stukken kennis te nemen. De rechtbank is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid op deze manier met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering niet in zijn essentie wordt beperkt. De burgemeester heeft bovendien telkens, in concrete en soms meer algemene bewoordingen, medegedeeld wat de strekking is van de inhoud van die stukken. Daarop heeft eiseres kunnen reageren en dat heeft zij ook gedaan.
    
    
      
        Is de feitelijke grondslag van het besluit voldoende kenbaar, inzichtelijk en controleerbaar en voldoende gemotiveerd?
      
    
    7. Na de tussenuitspraak heeft de rechtbank, met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennisgenomen van inhoud van de door de burgemeester vertrouwelijk overgelegde stukken en de aanvullende motivering. 
    8. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak overwogen dat de burgemeester  heeft volstaan met een algemeen beeld van het gehele bedrijventerrein Eeneind en de daar aanwezige bedrijven die zijn gerelateerd aan de autobranche. De rechtbank heeft verder overwogen dat, ondanks het spanningsveld dat bestaat tussen een concretiserend besluit van algemene strekking waarbij algemene toepasbaarheid is beoogd en het toespitsen op het onderzoek naar een aantal bedrijven, wel controleerbaar moet zijn of er voldoende feitelijke basis voor het aanwijzingsbesluit bestaat. De burgemeester heeft na de tussenuitspraak een groot aantal stukken ingediend, maar met die stukken heeft de burgemeester het aanwijzingsbesluit niet die feitelijke (en concrete) onderbouwing gegeven die is vereist om te kunnen stellen dat in het aangewezen gebied een deel van de bedrijven kan worden gelieerd aan een malafide ondernemersklimaat en dat daarmee de leefbaarheid, openbare orde en veiligheid, zoals gesteld in artikel 2.40a van de Algemene plaatselijke verordening (APV) van de gemeente Nuenen, in het geding zijn. De burgemeester heeft weliswaar de feitelijke grondslag voor het aanwijzingsbesluit voor de rechtbank kenbaar, inzichtelijk en controleerbaar gemaakt, maar de (aanvullende) motivering kan het aanwijzingsbesluit niet dragen en daarom is het besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Voor dat oordeel overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    9. De burgemeester heeft stukken ingediend die voor het overgrote deel zien op controles en feiten die zijn vastgesteld ná het aanwijzingsbesluit. Het gaat daarbij in ieder geval om: het vertrouwelijke rapport ‘Konik 2.0’, waarvoor het daaraan ten grondslag liggende onderzoek ruim na de datum van het aanwijzingsbesluit is gestart en afgerond; het voornemen van 17 januari 2022 tot weigering van een aangevraagde exploitatievergunning; een mutatierapport van de politie van 21 augustus 2022, en een bestuurlijke rapportage. Deze stukken kunnen dan ook niet dienen als onderbouwing van de gestelde ondermijnende problematiek op het bedrijventerrein Eeneind I en Eeneind II, die heeft geleid tot het aanwijzingsbesluit. 
    
    10. Uit een aantal andere in het geding gebrachte stukken blijkt weliswaar dat er aanwijzingen zijn en vermoedens bestaan dat op het gehele bedrijventerrein ondermijnende activiteiten plaatsvinden, maar een concrete onderbouwing ontbreekt daarvoor. Het gaat dan met name om de stukken die als bijlage bij ‘brief B’ zijn gevoegd. Zo heeft de burgemeester een aantal logboeken ingebracht van bestuurlijke controles en politiecontroles die gaan over de periode oktober 2020 – januari 2021. In die logboeken worden verschillende waarnemingen en vermoedens gerapporteerd (de burgemeester spreekt zelf over opvallende en verdachte situaties) en daar wordt door middel van controles op geacteerd. Als overheidsinstanties vervolgens nader onderzoek instellen, leidt dit echter niet tot de constatering dat er daadwerkelijk ondermijnende activiteiten, zoals strafbare feiten of andere misstanden, plaatsvinden of het gaat om activiteiten van zo een geringe aard dat die constateringen niet, ook niet in onderlinge samenhang bezien, de conclusie kunnen dragen dat het om ondermijning gaat. Daarnaast blijkt uit de stukken ook niet dat een deel van de in het gebied gevestigde bedrijven wordt bestuurd of geëxploiteerd door personen die in verband worden gebracht met het plegen van strafbare feiten, zoals in de onderbouwing van het aanwijzingsbesluit wordt gesteld. Uit de stukken blijkt dat het gaat om enkele personen met antecedenten, waarbij het soms gaat om oude feiten en het nog maar de vraag is of en in hoeverre die antecedenten verband houden met de autobranche. Evenmin blijkt dat bedrijven op het terrein, op een zeer gering aantal bedrijven na, in relatie tot strafbare feiten voorkomen in mutaties of onderzoeken van de politie. Er worden weliswaar veel controles uitgevoerd, maar dit levert zelden iets concreets op. Uit de eerste rapportage van het RIEC (Konik 1.0) blijkt eveneens dat er aanwijzingen zijn voor ondermijning op het bedrijventerrein, maar uit het rapport blijkt dat er vervolgens niets is geconstateerd bij de meest in het oog springende ondernemingen. Tenslotte is een aantal door de burgemeester ingebrachte rapportages niet gedateerd, zodat daaraan geen betekenis kan worden toegekend voor de onderbouwing van het aanwijzingsbesluit. 
    
    11. Dan is er een aantal stukken waarnaar de burgemeester verwijst die in beginsel wel relevant kunnen zijn voor het aanwijzingsbesluit, omdat deze zien op de betreffende periode en op activiteiten die plaatsvinden binnen het aangewezen gebied. Het gaat dan met name om de stukken die als bijlage bij ‘brief A’ zijn gevoegd. Uit de onderliggende stukken die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke rapportage van 18 maart 2020, volgt dat er verschillende politieonderzoeken hebben plaatsgevonden naar – samengevat – criminele activiteiten. De rechtbank merkt daarover op dat het in een aantal gevallen om concrete voorbeelden gaat waarbij strafbare feiten zijn geconstateerd. De rechtbank constateert echter ook dat voor die feiten geldt dat deze zien op een zeer beperkt aantal adressen op Eeneind II. In een aantal andere gevallen worden  verdachte situaties waargenomen, maar deze kunnen niet worden aangemerkt als concrete strafbaar feit of misstand. In de rapporten ‘Konik’ worden veel vragen opgeworpen en vermoedens gerapporteerd, maar deze worden niet door nader onderzoek bevestigd. 
    
    12. Dat het bedrijventerrein Eeneind een zeer hoge concentratie van autoverhuurbedrijven kent, dat het om een verouderd bedrijventerrein gaat en dat landelijk is gebleken dat de autoverhuurbranche een ernstig gevaar in zich heeft voor (ondermijnende) criminaliteit, heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt, maar het is op grond van de beschikbare en de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken onvoldoende gebleken dat dit specifiek ook geldt voor de gehele autobranche op het bedrijventerrein Eeneind in Nuenen. De rechtbank oordeelt dat de burgemeester onvoldoende feitelijke onderbouwing heeft gegeven aan zijn stelling dat bij verschillende bedrijven op het bedrijventerrein Eeneind I en II strafbare feiten zijn geconstateerd, dat verschillende eigenaren van bedrijven op het bedrijventerrein in verband zijn gebracht met strafbare feiten en dat het dus zou gaan om een crimineel besmette branche. De beschikbare stukken bieden een algemeen, te weinig concreet beeld. De geconstateerde feiten bieden ook onvoldoende onderbouwing voor het standpunt dat sprake is een representatieve afspiegeling van criminele en/of criminogene factoren op het gehele bedrijventerrein, dat de openbare orde, veiligheid en economische ontwikkeling op het bedrijventerrein Eeneind in het geding is en dat de noodzaak is gegeven voor het aanwijzingsbesluit en het instellen van exploitatievergunningplicht.
    
    13. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Uit de tussenuitspraak volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Omdat de burgemeester er niet in is geslaagd om de daarin geconstateerde gebreken te herstellen, kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit niet in stand worden gelaten. De burgemeester heeft aangegeven dat er nog (strafrechtelijke) onderzoeken lopen waarover hij op dat moment geen concrete informatie heeft ontvangen van de politie in het belang van die onderzoeken, maar welke informatie wel kan bijdragen aan de motivering van het aanwijzingsbesluit. Daardoor is het niet uitgesloten dat de burgemeester het aanwijzingsbesluit alsnog deugdelijk kan motiveren. De rechtbank gaat om die reden niet over tot het herroepen van het aanwijzingsbesluit, maar zij volstaat met de vernietiging van het bestreden besluit. De burgemeester zal een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiseres moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
    
    15. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, veroordeelt de rechtbank de burgemeester in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,– (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting van 12 mei 2022 en 1 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus , met een waarde per punt van € 837,– en een wegingsfactor 1). Ook moet de burgemeester het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de burgemeester op om binnen 6 weken een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 360,– aan eiseres te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van  
      
    
    	€ 2.511,–.  
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Venderbosch, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en
      mr. M.H. Dworakowski-Kelders, leden, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 7 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:392.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367.