ECLI:NL:RBROT:2023:851, Rechtbank Rotterdam, 03-02-2023, ROT 22/1937
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: aanwijzing als vergunningplichtige verhuurder op grond van de APV Schiedam 2013, verweerder heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van structurele en excessieve omstandigheden, daarover in redelijkheid geen twijfel kan bestaan en eerdere handhavingsmaatregelen niet hebben geleid tot verbetering, het beroep is gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/1937 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser,
    (gemachtigde: mr. M. van Weeren),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, verweerder,
    (gemachtigde: mr. C.J. Dekker).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 22 december 2020, verzonden op 30 december 2020 (primair besluit), heeft verweerder eiser aangewezen als vergunningplichtig voor woningverhuur.
    
    
    
      Bij besluit van 21 maart 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en door mr. R. Kramer. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam]. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser was eigenaar van elf woningen in Schiedam, waarvan hij er tien verhuurde (de panden). 
    
    2. Met het primaire en bestreden besluit heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 2:40u van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Schiedam 2013 (APV). Hieraan ligt ten grondslag dat volgens verweerder zou zijn geconstateerd dat bij de verhuur van woonruimte in de panden de wet- en regelgeving structureel wordt overtreden. Die overtredingen betreffen vijfmaal het verbod om woonruimte in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning (hvv-verplichting) en tweemaal overtredingen van het zogenoemde verbod van illegale kamerverhuur. De aanwijzing houdt in dat eiser een vergunning nodig heeft om de panden te mogen verhuren. 
    
    3. Eiser heeft zich in beroep op diverse gronden tegen het bestreden besluit gekeerd. Onder meer heeft hij aangevoerd dat geen sprake is van structurele overtredingen die een aanwijzing als vergunningplichtige verhuurder rechtvaardigen.
    
    
      De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    
    4. Artikel 2:40u van de APV maakt onderdeel uit van afdeling 10c van de APV. Deze afdeling heeft blijkens de titel als doel het tegengaan van uitbuiting en onevenredige benadeling van huurders. 
    
    
      Artikel 2:40u, eerste en tweede lid, van de APV luidt:
      “1. Het college kan woningverhuur aanwijzen waarop het verbod uit het eerste lid van artikel 2:40w van toepassing is.
    
    2. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid vindt uitsluitend plaats als naar het oordeel van het college:
    a. huurders en/of gebruikers worden uitgebuit en/of onevenredig benadeeld; en/of
    b. de leefbaarheid, de volksgezondheid, de openbare orde en/of de veiligheid onder druk staan; en/of
    c. het welzijn van huurders en/of gebruikers onder druk staat; en/of
    d. er zich strafbare feiten voordoen.”
    
    
      Artikel 2:40w, eerste lid, van de APV luidt:
      ” Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester een woning te verhuren als deze woningverhuur valt onder de werking van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2:40u, lid 1.”
    
    
    
      In de beleidsregels “Aanwijzing vergunningplichtige woningverhuur gemeente Schiedam 2021” is over de verhuurdersvergunning onder meer vermeld: “De verhuurdersvergunning wordt beschouwd als één van de instrumenten die de gemeente kan inzetten bij de aanpak van ondermijning, woonoverlast en het leefbaar houden van de buurt. Doel van het instrument is het verbeteren van het (ver)huurdersklimaat, het aanpakken van excessen van
      huisjesmelkerij en malafide pandeneigenaren en het structureel verbeteren van het leef- en
      woonklimaat van de bewoners van Schiedam.
      (…)
      De vergunningplicht wordt beschouwd als een ultimum remedium. Ter verduidelijking:
    
    1. Bij een overtreding van wet- en regelgeving in een verhuurde woning, treedt de gemeente
    eerst handhavend op. Afhankelijk van de ernst van de overtreding krijgt de pandeigenaar een waarschuwing dat de overtreding moet worden beëindigd of wordt direct een bestuurlijke maatregel opgelegd.
    2. Bij herhaling van overtreding(en) van wet- en regelgeving treedt de gemeente telkens
    handhavend op tegen deze overtreding(en).
    3. Als sprake is van structurele overtreding van wet- en regelgeving, kan het college de
    woningverhuur aanwijzen als vergunningplichtig.
    4. Aanwijzing gebeurt alleen als door de structurele overtredingen:
    - huurders en/of gebruikers worden uitgebuit en/of onevenredig benadeeld, of
    - de leefbaarheid, de volksgezondheid, de openbare orde en/of de veiligheid onder druk
    komt te staan en/of
    - het welzijn van huurders en/of gebruikers onder druk staat; en/of er zich strafbare
    feiten voordoen.”
    5. Aan het primaire besluit was mede ten grondslag gelegd dat in drie gevallen de bewoners volgens hun verklaringen bemiddelingskosten aan eiser hadden moeten betalen. Bij het bestreden besluit is dat niet langer gehandhaafd. Aan het primaire besluit was mede ten grondslag gelegd dat in enkele gevallen bewoners niet stonden ingeschreven in de basisregistratie personen (brp) en dat eiser te hoge huurprijzen rekende. Volgens het bestreden besluit zijn het ontbreken van brp-inschrijvingen van bewoners en de hoge huren omstandigheden die ondersteunend zijn bij de aanwijzing als vergunningplichtige verhuurder. De rechtbank leidt hieruit af dat deze omstandigheden niet dragend zijn voor de aanwijzing, in die zin dat geen aanwijzing zou hebben plaatsgevonden louter op basis van deze omstandigheden.
    
    
      6.1.
      
        De discussie tussen partijen over de aan eiser verweten overtredingen heeft betrekking op de panden aan de adressen [adres 1], [adres 2], [adres 3], [adres 4] en [adres 5].
        Overtreding van de hvv-verplichting zou volgens verweerder zijn vastgesteld op 9 maart 2020 voor de panden aan de [adres 1] en [adres 2], op 11 september 2020 voor het pand aan de [adres 3] en op 28 november 2019 en 25 juni 2020 voor het pand aan de [adres 4].
        Illegale kamerverhuur zou volgens verweerder zijn vastgesteld op 29 september 2009 voor het pand aan de [adres 1] en op 11 september 2020 voor het pand aan de [adres 5].
        In drie gevallen heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke waarschuwing gegeven, in twee gevallen is een handhavingsprocedure opgestart en in een geval is een bestuurlijke boete opgelegd.
      
      
    
    
      6.2.
      Eiser heeft verweerders vaststellingen bestreden, onder inzending van diverse stukken. 
      
      
        7. 	Bij de toetsing van het bestreden besluit is het volgende in aanmerking te nemen.
      
      
    
    
      7.1.
      
        In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de uitoefening van eisers rechten als eigenaar van de panden in geding is. Hoewel deze uitoefening niet onbeperkt is en gereguleerd kan worden komt aan de bescherming ervan een groot gewicht toe. Dit gewicht blijkt bijvoorbeeld uit de bescherming die is neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat luidt: 
        “Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven	 
      
      1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
      2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”
      
      
        De bescherming blijkt voorts uit artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, dat luidt:
        “Bescherming van eigendom	 
        Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
      
      
      
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
      
      
    
    
      7.2.
      In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat uit verweerders beleidsregels volgt dat het aanwijzen van een verhuurder als vergunningplichtig een ultimum remedium is nadat eerst met waarschuwingen en bestuurlijke maatregelen handhavend is opgetreden, met als doel het aanpakken van excessen van huisjesmelkerij en malafide pandeneigenaren. Dit brengt mee dat verweerder zelf reeds een stringente normering aanlegt op grond waarvan slechts in geval van structurele overtredingen die als excessen moeten worden beschouwd een aanwijzing aan de orde kan komen.
      
    
    
      7.3.
      In de derde plaats is in aanmerking te nemen dat de vaststellingen waar verweerder zich op beroept deels zijn gebaseerd op Engelstalige verklaringen van personen die in of bij de panden zijn aangetroffen en die zijn opgetekend door verweerders toezichthouders. Nu niet blijkt in hoeverre deze personen die taal voldoende machtig waren en ook niet blijkt van de bijstand van een tolk kan het risico niet worden uitgesloten dat aan verklaringen een onjuiste uitleg wordt gegeven.
      
    
    
      7.4.
      Uit 7.1 tot en met 7.4 moet volgen dat verweerder slechts tot het oordeel kan komen dat zich een van de omstandigheden voordoet als bedoeld in artikel 2:40u, tweede lid, van de APV, in geval deze van structurele en excessieve aard is, daarover in redelijkheid geen twijfel kan bestaan en eerdere handhavingsmaatregelen niet hebben geleid tot verbetering.  
      
    
    
      7.5.
      Verweerder heeft dit onvoldoende aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft eiser enkele waarschuwingen gegeven. Op 23 november 2020 is een boete opgelegd. Het primaire besluit is op 22 december 2020 genomen. Dit betekent dat verweerder één maand na het opleggen van de eerste bestuurlijke boete is overgegaan tot het aanwijzen van eiser als vergunningplichtige verhuurder. Dit strookt niet met de inzet van dit instrument als ultimum remedium. Daarnaast kan uit de stukken worden afgeleid dat in gevallen waarin volgens verweerder de hvv-verplichting was overtreden veelal na korte tijd alsnog een huisvestingsvergunning is verleend. In het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd dat desondanks de leefbaarheid in de desbetreffende straten onder druk zou zijn gezet. Wat betreft de illegale kamerverhuur is in het bestreden besluit in zijn algemeenheid gesteld dat dit de leefbaarheid onder druk kan zetten. Hoewel dit in zijn algemeenheid wellicht niet onjuist is, blijkt onvoldoende dat daarvan in geval van eiser ook sprake was, temeer daar een van de twee gevallen van illegale kamerverhuur die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit zich reeds in 2009 zou hebben voorgedaan. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd hoe ondanks dit tijdsverloop het aan eiser in 2009 verweten gedrag thans nog de leefbaarheid onder druk zet.  
      
      
      
      8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal moeten worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van de artikelen 8:41a en 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb voorziet de rechtbank zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dit betekent dat eiser niet is aangewezen als vergunningplichtige verhuurder op grond van artikel 2:40u van de APV. 
      
      9. Gelet op hetgeen boven is overwogen behoeven de overige beroepsgronden geen nadere bespreking.  
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
      
      11. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert vier punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-, bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt € 2.868,-. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.868,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr. F. van Ommeren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2023.
    
    
    
    
    
      
        de voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage: wet- en regelgeving
    
    
      
        Het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
    
    
    
      Artikel 1. Bescherming van eigendom
    
    
    
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    
    
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
      
        De Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Schiedam 2013 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
    
    
    
      Artikel 2:40u Aanwijzing vergunningplichtige woningverhuur
    
    
    1. Het college kan woningverhuur aanwijzen waarop het verbod uit het eerste lid van artikel 2:40w van toepassing is.
    2. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid vindt uitsluitend plaats als naar het oordeel van het college:
    a.	huurders en/of gebruikers worden uitgebuit en/of onevenredig benadeeld; en/of
    b.	de leefbaarheid, de volksgezondheid, de openbare orde en/of de veiligheid onder druk staan; en/of
    c.	het welzijn van huurders en/of gebruikers onder druk staat; en/of
    d.	er zich strafbare feiten voordoen.
    3. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid kan zich beperken tot:
    a.	de woningverhuur van één of meer verhuurders; en/of
    b.	de verhuur van één of meer woningen binnen een straat, wijk of gebied; en/of
    c.	alle woningverhuur binnen een straat, wijk, of gebied; en/of
    d.	een bepaalde vorm van woningverhuur al dan niet beperkt tot een straat, wijk, of gebied; en/of
    e.	één of meer onder verantwoording van of in opdracht van een verhuurder of meerdere verhuurders werkende natuurlijke personen of rechtspersonen.
    4. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid welke betrekking heeft op alle woningverhuur binnen een wijk of gebied of op (een) bepaalde vorm(en) van woningverhuur binnen de gehele gemeente geschiedt niet eerder voordat de gemeenteraad hierover vooraf is geïnformeerd.
    
    
      Artikel 2:40w Vergunning woningverhuur en/of woningbemiddeling
    
    
    1. Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester een woning te verhuren als deze woningverhuur valt onder de werking van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2:40u, lid 1.
    (…)
    
    
      
        De Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Schiedam houdende regels omtrent invulling van de verkregen bevoegdheid tot woningverhuur door een pandeigenaar, woningbemiddeling en het toetsingskader van de vergunningprocedure luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
    
    
    
      Artikel 1. Toepasbaarheid aanwijzingsbesluit
    
    
    
      De verhuurdersvergunning wordt beschouwd als één van de instrumenten die de gemeente kan inzetten bij de aanpak van ondermijning, woonoverlast en het leefbaar houden van de buurt. Doel van het instrument is het verbeteren van het (ver)huurdersklimaat, het aanpakken van excessen van huisjesmelkerij en malafide pandeneigenaren en het structureel verbeteren van het leef- en woonklimaat van de bewoners van Schiedam.
    
    
    
      Het instrument staat niet op zichzelf maar moet worden bezien in samenhang met de andere instrumenten die de gemeente kan inzetten bij de aanpak van woonoverlast. Het instrument zal zorgvuldig en in samenhang met deze andere instrumenten die de gemeente ter beschikking staan, worden ingezet. De vergunningplicht wordt beschouwd als een ultimum remedium. Ter verduidelijking:
    
    
    1. Bij een overtreding van wet- en regelgeving in een verhuurde woning, treedt de gemeente eerst handhavend op. Afhankelijk van de ernst van de overtreding krijgt de pandeigenaar een waarschuwing dat de overtreding moet worden beëindigd of wordt direct een bestuurlijke maatregel opgelegd.
    2. Bij herhaling van overtreding(en) van wet- en regelgeving treedt de gemeente telkens handhavend op tegen deze overtreding(en).
    3. Als sprake is van structurele overtreding van wet- en regelgeving, kan het college de woningverhuur aanwijzen als vergunningplichtig.
    (…)