ECLI:NL:RVS:2023:2962, Raad van State, 02-08-2023, 202107480/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2021 heeft de raad van de gemeente Waalwijk het bestemmingsplan "[locatie]" vastgesteld. [partij] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] aan de zuidoostrand van Waalwijk. Hij is als initiatiefnemer voornemens om op het achterterrein van het perceel twee woningen met bijbehorende voorzieningen, zoals een tuin en parkeervoorzieningen, te realiseren. Het plan maakt de realisatie van deze woningen mogelijk. De bestaande vrijstaande woning op het perceel blijft behouden. [partij] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] aan de zuidoostrand van Waalwijk. Hij is als initiatiefnemer voornemens om op het achterterrein van het perceel twee woningen met bijbehorende voorzieningen, zoals een tuin en parkeervoorzieningen, te realiseren. Het plan maakt de realisatie van deze woningen mogelijk. De bestaande vrijstaande woning op het perceel blijft behouden. [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied. Zij vrezen als gevolg van het plan voor een verslechtering van hun woon- en leefklimaat en van het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense duinen &amp; Leemkuilen".

202107480/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Waalwijk, gemeente Waalwijk,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Waalwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2021 heeft de raad van de gemeente Waalwijk het bestemmingsplan "[locatie]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij A] en [partij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partij]) hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] en anderen, de raad en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2023, waar [persoon A], [persoon B] en [persoon C], bijgestaan door mr. K.M. Peters, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door drs. L.A.F. Vorster, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] aan de zuidoostrand van Waalwijk (hierna: het perceel). Hij is als initiatiefnemer voornemens om op het achterterrein van het perceel twee woningen met bijbehorende voorzieningen, zoals een tuin en parkeervoorzieningen, te realiseren. Het plan maakt de realisatie van deze woningen mogelijk. De bestaande vrijstaande woning op het perceel blijft behouden.
    [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied. Zij vrezen als gevolg van het plan voor een verslechtering van hun woon- en leefklimaat en van het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense duinen & Leemkuilen".
    2.       Op grond van de ter plaatse geldende beheersverordening "Woonwijken (incl. kamerbewoning)" rust op het perceel een woonbestemming.
    In artikel 13 van de beheersverordening is voor deelgebied 4.9, waarin het plangebied ligt, namelijk bepaald dat het beheer van het bestaande gebruik wordt bepaald door toepassing van de bepalingen uit het bestemmingsplan "Woonwijken", op 23 februari 2006 door de raad vastgesteld. Een vermeerdering van het aantal woningen op het perceel en het bouwen buiten het bouwvlak op het perceel is op grond van artikel 13 van de beheersverordening, gelezen in samenhang met voorschrift 3.2.1, onder c en d, bij het bestemmingsplan "Woonwijken", niet toegestaan.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De gronden van beroep
    De totstandkoming van het besluit
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de vaststelling van het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de motie van de raad van 2 juli 2020. Daarin is uitgesproken dat er geen verdere woningbouw en andere grootschalige ontwikkelingen mogen plaatsvinden in onder meer het gebied grenzend aan het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense duinen & Leemkuilen". Dat de motie, zoals de raad stelt, zag op het bestemmingsplan "Akkerlanen", in samenhang daarmee moet worden gelezen en geen betrekking heeft op de wijk Meerdijk, waarin het plangebied ligt, maakt dat niet anders.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder 4.2 van haar uitspraak van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2414, is een motie en de vraag of een motie naar behoren is uitgevoerd alleen van betekenis in de verhouding tussen de raad en het college van burgemeester en wethouders. Een motie leidt niet tot een juridische verplichting die de raad bij de vaststelling van het plan in acht dient te nemen.
    Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
    Stikstof
    5.       [appellant] en anderen betogen dat voor wat betreft stikstof de gevolgen van het plan ten opzichte van de zogenoemde referentiesituatie niet deugdelijk zijn onderzocht. In het onderzoek naar de stikstofdepositie van De Roever van 15 maart 2021 (hierna: het stikstofonderzoek) is volgens hen ten onrechte uitgegaan van de aanwezigheid van een hobbypaard op het perceel in de referentiesituatie, terwijl dit hobbypaard al jaren niet meer aanwezig is op het perceel. Als het hobbypaard buiten beschouwing wordt gelaten, was de stikstofdepositie in de referentiesituatie volgens hen lager en is sprake van een verslechtering als gevolg van de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt.
    5.1.    Het plangebied ligt op de grens van het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen". [appellant] en anderen wonen op zeer korte afstand van dit Natura 2000-gebied, zodat dit onderdeel uitmaakt van de woon- en leefomgeving van [appellant] en anderen.
    5.2.    Uit artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), gelezen in samenhang met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Om te bepalen of een plan significante gevolgen kan hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden moeten de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, worden beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie. Onder de referentiesituatie wordt de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt.
    5.3.    In het stikstofonderzoek is berekend dat de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" (hierna: het Natura 2000-gebied) in de aanlegfase niet groter is dan 0,19 mol/ha/j en in de gebruiksfase niet groter is dan 0,01 mol/ha/j. Uit de berekening blijkt verder dat de beoogde situatie dezelfde of een lagere stikstofdepositie heeft op het Natura 2000-gebied ten opzichte van de referentiesituatie, zodat volgens het onderzoek sprake is van interne saldering. Het paard, dat op het perceel aanwezig was toen het stikstofonderzoek werd uitgevoerd, is tot de referentiesituatie gerekend. Omdat dit paard in de beoogde situatie niet op het perceel aanwezig zal zijn, is geconcludeerd dat het plan geen significant negatieve effecten heeft voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de referentiesituatie.
    Bij brief van 12 mei 2023 heeft [partij] een aanvullend stikstofonderzoek van De Roever van 9 mei 2023 overgelegd (hierna: aanvullend stikstofonderzoek). In het aanvullend stikstofonderzoek is gebruik gemaakt van de meest recente Aerius-berekeningen, maar is, anders dan in het stikstofonderzoek van 15 maart 2021, voor het beoordelen van de stikstofdepositie van het wegverkeer niet de afkapgrens van 5 kilometer gehanteerd. Hierdoor is de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied in de aanlegfase niet groter dan 0,14 mol/ha/j en in de gebruiksfase niet groter dan 0,01 mol/ha/j. Omdat in het aanvullend stikstofonderzoek dezelfde referentiesituatie - met een paard op het perceel - is gehanteerd als in het stikstofonderzoek, is geconcludeerd dat de beoogde situatie niet leidt tot een toename in stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie en zijn significant negatieve effecten op het Natura 2000-gebied uitgesloten.
    5.4.    De Afdeling overweegt dat het plan voorziet in het bouwen van de woningen op de plaats van de paardenstallen en -box die op het perceel stonden, maar dat partijen verdeeld zijn over de vraag of deze voorzieningen ten tijde van het opstellen van de voortoets in maart 2021 nog in gebruik waren ten behoeve van in elk geval één paard. [appellant] en anderen en [partij] hebben verschillende stukken en verklaringen overgelegd over de uitgevoerde stikstofonderzoeken en de al dan niet aanwezigheid van een paard.
    Naar het oordeel van de Afdeling was het hobbymatig houden van paarden op het perceel planologisch toegestaan en is door de raad en [partij] voldoende deugdelijk onderbouwd dat de paardenstallen en -box op het peilmoment in maart 2021 in gebruik waren ten behoeve van ten minste één paard. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [partij] op de zitting heeft toegelicht dat er weliswaar steeds verschillende paarden op het perceel stonden en dat het exacte aantal paarden per periode kon veranderen, maar dat een wisselende samenstelling inherent is aan het hobbymatig fokken van paarden en dat de stallen - ondanks de wisselende samenstelling van de paarden - steeds in gebruik zijn gebleven ten behoeve van ten minste één paard. Dat vanwege de groenvoorzieningen rondom het perceel vanaf de openbare weg geen zicht was op de paardenstallen en -box op het achterterrein, zou een verklaring kunnen zijn dat [appellant] en anderen geen paarden op het perceel hebben waargenomen. Naar het oordeel van de Afdeling bestaan onvoldoende aanknopingspunten om eraan te twijfelen dat er tijdens het opstellen van de voortoets in elk geval één paard aanwezig was op het perceel. Daarnaast hebben de raad en [partij] voldoende aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de stallen na het opstellen van de voortoets is beëindigd ten behoeve van de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. [partij] heeft immers op 31 maart 2021 een anterieure overeenkomst met de gemeente Waalwijk gesloten, waarin is vastgelegd dat [partij] of zijn rechtsopvolger na het onherroepelijk worden van de voor de bouw van de woningen te verlenen omgevingsvergunning geen dieren op het perceel zal houden. De raad en [partij] hebben op de zitting toegelicht dat met deze dieren de paarden van [partij] zijn bedoeld.
    Gelet op het voorgaande mocht bij de berekening van de stikstofdepositie als gevolg van het plan worden uitgegaan van de aanwezigheid van een (hobby)paard op het perceel in de referentiesituatie en zijn de gevolgen van het plan terecht vergeleken met de feitelijk bestaande planologisch legale situatie. Van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie is dan ook geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    Het ruimtelijk beleid
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de ruimtelijke ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt niet in overeenstemming is met het ruimtelijk beleid van de gemeente Waalwijk. Uit dit beleid volgt namelijk dat bebouwing in de bestaande stedenbouwkundige (lint)bebouwingsstructuur moet passen, waardoor de bebouwing moet zijn georiënteerd op en zichtbaar moet zijn vanaf de openbare weg. De bouw van de beoogde twee woningen op het perceel, waarbij de woningen achter elkaar zijn gesitueerd, niet in het bestaande lint langs de Akkerlaan zijn ingepast en niet op de Akkerlaan zijn georiënteerd, past dus niet in dit beleid. Het toevoegen van een extra ontsluiting voor de twee woningen met een brug naar de Jozef Israëlsstraat maakt dit niet anders.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de raad het bestemmingsplan heeft beoordeeld aan de hand van het beleid in de "Structuurvisie Waalwijk 2025", zoals vastgesteld op 4 februari 2016, en de "Beleidsnotitie Gemengd Gebied", zoals vastgesteld op 17 december 2015.
    Op de bij de Structuurvisie behorende totaalkaart is het plangebied aangeduid als "Kleinstedelijk wonen". Ten aanzien van de functie "Wonen" is in paragraaf 4.4.2 van de Structuurvisie aangegeven dat nieuwe ontwikkelingen die zijn gericht op de gemeentelijke speerpunten voor wonen gefaciliteerd, gestimuleerd en ondersteund moeten worden, zoals het benutten van inbreidingslocaties binnen bestaand stedelijk gebied.
    Daarnaast staat in paragraaf 4.3.1 van de "Beleidsnotitie Gemengd Gebied", zoals vastgesteld op 17 december 2015, dat het ruimtelijke beleid van de gemeente Waalwijk erop is gericht dat het toevoegen van nieuwe woningen slechts onder voorwaarden mogelijk is. Een belangrijk uitgangspunt is dat woningen passen in de bestaande stedenbouwkundige (lint)bebouwingsstructuur, wat betekent dat ze georiënteerd zijn op en zichtbaar zijn vanaf de openbare weg. Een opzet waarbij woningen achter elkaar zijn gesitueerd of georiënteerd/gelegen zijn op achterterreinen past niet binnen de bestaande stedenbouwkundige structuur van lintbebouwing. Bovendien leidt dit tot een niet acceptabel woonklimaat en gaat het ten koste van de rust en de privacy in de (aangrenzende) buitenruimte. In zeer uitzonderlijke gevallen zou een uitzondering gemaakt kunnen worden om een woning toe te staan die niet direct aan de openbare weg ligt. Er moet dan sprake zijn van een plan dat zelf een positieve bijdrage levert aan de ruimtelijke kwaliteit, bijvoorbeeld in het geval van een monument met meerdere woningen voor een woongroep, zo staat in die Beleidsnotitie.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt in overeenstemming is met het ruimtelijk beleid van de gemeente Waalwijk.
    De raad heeft in paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting aangegeven dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met de Structuurvisie, omdat met de ruimtelijke ontwikkeling in het plangebied de kans op inbreiding binnen bestaand stedelijk gebied wordt benut. Ook wordt met de ruimtelijke ontwikkeling een bijdrage geleverd aan zorgvuldig ruimtegebruik. De ruimtelijke ontwikkeling is verder in overeenstemming geacht met de voorwaarden in de beleidsnotitie.
    Het bestemmingsplan voorziet in de aanleg van een brug om het perceel te ontsluiten. Daargelaten of deze brug feitelijk wordt gerealiseerd en ondanks de tussengelegen watergang, zullen de woningen in het plangebied zo aansluiten op de bestaande stedenbouwkundige (lint)bebouwingsstructuur aan de Jozef Israëlsstraat. Hierdoor zijn de woningen in het plangebied bovendien georiënteerd op en zichtbaar vanaf een openbare weg. De ontsluitingsweg waarin het bestemmingsplan voorziet is overigens in eigendom van de gemeente Waalwijk en toegankelijk voor het wegverkeer, zodat de woningen in het plangebied ook in zoverre zijn georiënteerd op en zichtbaar zijn vanaf een openbare weg.
    Het betoog slaagt niet.
    De uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan: de ontsluiting
    7.       [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is, omdat de brug die nodig is om het perceel met de twee nieuwe woningen op de Jozef Israëlsstraat te kunnen ontsluiten niet kan worden aangelegd op grond van de ter plaatse geldende beheersverordening.
    7.1.    De gronden met de watergang waar de brug is voorzien liggen buiten het plangebied. Ter plaatse van deze gronden is de beheersverordening "Woonwijken (incl. kamerbewoning)" van toepassing. Deze beheersverordening verklaart ter plaatse van de betreffende gronden de planregels en plankaart uit het bestemmingsplan "Woonwijken", van toepassing.
    Op grond van het bestemmingsplan "Woonwijken" rust op de gronden waar de brug is voorzien onder meer de bestemming "Water". De voor "Water" aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels bestemd voor bouwwerken, geen gebouw zijnde, waaronder bruggen ten behoeve van het wegverkeer, dammen en/of duikers.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat er in de huidige situatie geen ontsluiting is op de Jozef Israëlsstraat. In paragraaf 1.1 van de plantoelichting staat dat de te realiseren woningen niet via de Akkerlaan bereikt kunnen worden en dat daarom een talud met duiker of brug in het verlengde van de Jozef Israëlsstraat is voorzien waarover de beoogde woningen worden ontsloten. De raad heeft op de zitting echter toegelicht dat het waterschap bezwaren heeft tegen de realisatie van een duiker, waardoor er uitsluitend een brug wordt gerealiseerd om het perceel te kunnen ontsluiten. Er is overigens nog geen omgevingsvergunning voor deze brug aangevraagd of verleend.
    7.3.    De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen over de ontsluiting van het perceel hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd.
    De raad heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat de realisatie van de ontsluiting niet in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels, omdat de brug openbaar toegankelijk is en door alle typen wegverkeer kan worden gebruikt. De brug blijft eigendom van de gemeente, die ook verantwoordelijk is voor het beheer en het onderhoud ervan. De omstandigheid dat de brug voor de ontsluiting van het perceel op dit moment nog niet gerealiseerd is, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat het plan niet uitvoerbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep van [appellant] en anderen is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B.J.A. Pellegrom, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pellegrom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    975
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming (Wnb)
    Artikel 2.7 luidt:
    "1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8."
    Artikel 2.8, eerste tot en met derde lid, luidt:
    "1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."
    Bestemmingsplan "Woonwijken"
    Artikel 3.2.1, aanhef en onder c en d, luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    [..]
    c. per bestemmingsvlak mag maximaal het op de plankaart aangegeven aantal woningen worden gebouwd;
    d. een hoofdgebouw mag uitsluitend binnen het "variabel bouwvlak" en binnen de "maximale contour" worden gebouwd."
    Artikel 15.1, aanhef en onder e, luidt:
    "De op de plankaart voor water aangewezen gronden zijn bestemd voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder bruggen ten behoeve van het wegverkeer, dammen en/of duikers."
    Beheersverordening "Woonwijken (incl. kamerbewoning)"
    Artikel 13 (Deelgebied 4.9) luidt:
    "Op de gronden die zijn aangegeven als 'Deelgebied 4.9', wordt het beheer van het bestaande gebruik, waaronder mede bouwen is begrepen, bepaald door toepassing van:
    a.       de planregels die zijn opgenomen in de van deze verordening deel uitmakende Bijlage Planregels deelgebied 4;
    b.       de verbeelding die is opgenomen in de van deze verordening deel uitmakende Bijlage Verbeelding deelgebied 4.9;
    danwel,
    c.       de na inwerkingtreding van het bestemmingsplan onherroepelijk geworden besluiten bij of krachtens artikelen 11, 15 en 19 van de WRO, dan wel de artikel 3.6, 3.10, 3.22 en 3.23 (Wro) dan wel artikel 2.12 Wabo, dan wel de na inwerkingtreding van de 'beheersverordening Woonwijken' (2016) en de 'beheersverordening Woonwijken (incl. parkeren)' (2018) onherroepelijk geworden besluiten bij of krachtens artikel 2.12 Wabo, één en ander zoals blijkt uit het gemeentelijk archief."