ECLI:NL:RBLIM:2023:3442, Rechtbank Limburg, 08-06-2023, ROE 23/1097
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar. Verweerder heeft aan verzoekster drie lasten onder dwangsom opgelegd vanwege verschillende overtredingen binnen haar inrichting. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Verzoekster betwist niet (meer) dat er sprake is van een aantal overtredingen binnen haar inrichting. Beginselplicht tot handhaving. De ingediende aanvraag voor een milieuneutrale wijziging levert geen concreet zicht op legalisering op nu verweerder heeft toegelicht dat deze op basis van de huidige gegevens niet vergunbaar is. De voorzieningenrechter ziet daarnaast onvoldoende aanleiding voor verlenging van de begunstigingstermijn.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 23/1097
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juni 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
      
      
        [naam] ., uit [woonplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. J. Schrijnemaekers),
  
  
    en
  
  
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder 
    (gemachtigden: [namen 2 gemachtigde] ).
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    Bij besluit van 21 april 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekster een drietal lasten onder dwangsom opgelegd in verband met een aantal overtredingen binnen haar inrichting.
  
  
    Verzoekster heeft op 17 mei 2023 tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft eveneens op 17 mei 2023 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
  
  
    De zaak is behandeld op de zitting van 1 juni 2023. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
  
  
    
      Overwegingen 
    
  
  1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
  
    
      De feiten 
    
  
  2. De voorzieningenrechter is uitgegaan van de volgende feiten bij de beoordeling van het verzoek.
  
    2.1.	 Verzoekster drijft de inrichting die is gelegen aan de [adres] (hierna: de inrichting). In deze inrichting vinden opslag, logistiek en assemblage activiteiten plaats van zowel ongevaarlijke producten als gevaarlijke producten. Hiervoor is op 6 december 2018 een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting verleend (met nummer 2018-201859). 
  
  
    2.2.	In het kader van het handhavingsuitvoeringsprogramma 2022 Provincie Limburg zijn op 24 mei 2022, 16 augustus 2022, 1 maart 2023, 22 maart 2023, 27 maart 2023, 3 april 2023 en 7 april 2023 planmatige (her)controles uitgevoerd bij de inrichting. Van deze (her)controles is een controlerapport opgemaakt. Naar aanleiding van de bevindingen tijdens de controles heeft verweerder op 16 maart 2023 aan verzoekster een vooraankondiging lasten onder dwangsom verstuurd. Verzoekster heeft op 23 maart 2023 zienswijzen ingediend tegen deze vooraankondiging. Zij heeft deze zienswijzen nader toegelicht tijdens een gesprek op 24 maart 2023. 
  
  
    2.3.	De door verzoekster ingediende zienswijzen hebben voor verweerder geen aanleiding gevormd om af te zien van handhavend optreden. 
  
  
    2.4.	Verweerder heeft in het bestreden besluit besloten om een drietal lasten onder dwangsom op te leggen aan verzoekster. In het bestreden besluit heeft verweerder verzoekster gelast:
  
  
    1) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door (last 1):
  
  
    
      de opslag van baterijen/accu’s, die niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
    
    
      het samenstellen van displays, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden
    
    
      het tijdelijk opslaan van gevaarlijke stoffen op de expeditieruimte van hal 2 en 4, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
    
    
      orderpicking, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
    
    
      geen nieuwe activiteiten uit te voeren die op het moment van uitvoering niet zijn vergund. 
    
  
  
    2) de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met de voorschriften 6.7 en 6.12 van de vigerende omgevingsvergunning van 6 december 2018 in samenhang met voorschrift 3.4.8 van PGS 15:2016, versie 1.0. te beëindigen en beëindigd te houden door (last 2):
  
  a. verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen die met elkaar gevaarlijke reacties kunnen aangaan, conform de regelgeving gescheiden van elkaar op te slaan. 
  
    3) de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met voorschrift 2.5 van de vigerende omgevingsvergunning van 6 december 2018 te beëindigen en beëindigd te houden door (last 3):
  
  a. na te laten gevaarlijk afval op te slaan waarvan de verpakking beschadigd is. Gevaarlijk afval waarvan de verpakking beschadigd is, kan direct worden afgevoerd of tijdelijk in een afgesloten oververpakking worden geplaatst.
  
    Als verzoekster de overtredingen niet vóór 20 mei 2023 opheft, moet zij de volgende dwangsommen aan verweerder betalen:
    1) € 10.000,- per geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo met een maximum van € 100.000,-. (dwangsom behorende bij last 1)
    2)  € 10.000,- per geconstateerde combinatie van twee pallets met verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen die met elkaar gevaarlijke reacties kunnen aangaan met een maximum van € 100.000,-. (dwangsom behorende bij last 2) 
    3) € 1.000,- per geconstateerde emballagesoort met gevaarlijk afval waarvan de verpakking beschadigd is met een maximum van € 50.000,-. (dwangsom behorende bij last 3) 
  
  3. Verzoekster is het niet eens met het bestreden besluit. Op hetgeen zij heeft aangevoerd, zal de voorzieningenrechter hierna ingaan. 
  
    
      Is er sprake van een spoedeisend belang? 
    
  
  4. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
  5. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. De begunstigingstermijn is op 20 mei 2023 verstreken en een besluit op het bezwaar wordt niet op korte termijn verwacht. Reeds hierom acht de voorzieningenrechter het spoedeisend belang gegeven. 
  
    
      Is er sprake van een overtreding? 
    
  
  6. In eerste instantie (in het bezwaarschrift en het verzoek om voorlopige voorziening) werd door verzoekster betwist dat er sprake is van de in de lasten onder dwangsom omschreven overtredingen. Uit hetgeen besproken is op zitting is de voorzieningenrechter gebleken dat verzoekster niet (meer) betwist dat er sprake is van overtredingen binnen haar inrichting. De voorzieningenrechter gaat er daarom vanuit dat sprake is van overtredingen en dat verweerder bevoegd is handhavend op te treden. Overigens ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding om te twijfelen aan de van de zijde van verweerder ingebrachte controlerapporten waarin de overtredingen beschreven zijn en ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat dit geen overtredingen zijn.
  
    
      Beginselplicht tot handhaving 
    
  
  7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat hij hangende het besluit op bezwaar slechts een voorlopig oordeel kan geven. Dat oordeel gaat over de vraag of het bestreden besluit moet worden geschorst totdat verweerder op het bezwaar heeft beslist, wat feitelijk neerkomt op een verlenging van de begunstigingstermijn tot dat moment. Gelet op hetgeen onder 6 is vastgesteld, betekent dit dat de voorzieningenrechter moet beoordelen of de overtredingen nog langer mogen voortduren. Op zitting is dit door verzoekster ook expliciet verwoord: verzoekster wil de overtredingen beëindigen, maar heeft langer de tijd nodig om dit op een veilige en zorgvuldige manier te doen. Op voorhand vindt de voorzieningenrechter het van belang daarover te vermelden dat verzoekster zichzelf in deze situatie heeft gebracht. Verzoekster beschikt over een omgevingsvergunning en voert activiteiten uit die niet vergund zijn en/of die in strijd zijn met de aan de vergunning verbonden voorschriften. Hoewel de voorzieningenrechter er begrip voor heeft dat verzoekster deze overtredingen op een veilige en zorgvuldige manier wil beëindigen en op zitting uiteen is gezet dat voor de manier waarop verzoekster dat wil doen een aantal maanden de tijd nodig is, moet de voorzieningenrechter dat toch afwegen tegen de door verweerder gestelde gevaarzetting in die langere periode. Bij die (belangen)afweging speelt zoals gezegd een belangrijke rol dat verzoekster zichzelf in deze positie heeft gebracht en daarmee het risico op handhaving en de gevolgen daarvan moet dragen.
  8. Nu (voldoende) vaststaat dat er sprake is van overtredingen, is verweerder bevoegd om handhavend op te treden tegen deze overtredingen wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en wegens strijd met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. 
  9. Het is vaste rechtspraak dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
  10. Hierna gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of er, naar voorlopig oordeel, bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien
  
    
      Concreet zicht op legalisering
    
  
  11. Verzoekster stelt dat er concreet zicht op legalisering is. Zij wijst in dit kader erop dat zij op 16 mei 2023 bij verweerder een aanvraag voor een milieuneutrale wijziging heeft ingediend. Deze aanvraag strekt volgens verzoekster tot legalisering van (het merendeel van) de activiteiten zoals opgenomen in de lasten onder dwangsom 1 en 3. 
  
    
      12De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. 
    
    
      12.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de enkele aanvraag milieuneutrale wijziging van 16 mei 2023 geen concreet zicht op legalisering oplevert. Deze aanvraag moet immers nog door verweerder beoordeeld worden. Daarnaast is door verweerder ter zitting toegelicht dat is gebleken dat, op basis van de (huidige) gegevens in de aanvraag, deze niet voor verlening in aanmerking komt. Of daadwerkelijk sprake is van een milieuneutrale wijzing is daarmee onvoldoende duidelijk. 
      
    
    
      12.2.
      Bovendien zou, zo is de voorzieningenrechter ter zitting gebleken, ook verlening van de aangevraagde vergunning op zichzelf nog niet tot legalisering of beëindiging van de betreffende overtredingen leiden. Er zullen dan namelijk nog feitelijke aanpassingen moeten worden doorgevoerd om de inrichting in overeenstemming te brengen met hetgeen in de vergunningaanvraag wordt beschreven. Voor die aanpassingen heeft verzoekster nog geruime tijd nodig. De overtredingen betreffen dus niet enkel ‘administratieve overtredingen’ die worden beëindigd door vergunningverlening daarvoor en vergunningverlening op zichzelf (nog daargelaten hetgeen onder 12.1 is overwogen) legaliseert de overtredingen niet.
      
    
    
      12.3.
      Deze grond van verzoekster slaagt niet. 
      
      
        
          Evenredigheid (van de korte begunstigingstermijn) 
        
      
      
      13. Verzoekster heeft daarnaast aangevoerd dat het opleggen van de lasten onder dwangsom onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Volgens verzoekster is er geen sprake van een acuut risico vanuit de bedrijfsvoering/opslag voor de werknemers of voor de omgeving van de inrichting en het milieu waardoor het opleggen van de last onder dwangsom met een korte begunstigingstermijn niet noodzakelijk is. Daarnaast is de begunstigingstermijn volgens verzoekster te kort omdat het volgens haar bewerkelijk is, zowel qua tijd en als qua kosten, om aan de lasten onder dwangsom te voldoen. Verzoekster heeft daarom verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen tot september 2023. 
      
      14. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. 
      
    
    
      14.1.
      Het standpunt van verzoekster komt er, eenvoudig en kort gezegd, op neer dat het wel mee valt met de gevaarzetting. Verzoekster heeft dit echter niet of onvoldoende nader onderbouwd. Zo heeft verzoekster geen deskundigenrapport overgelegd waaruit blijkt dat er geen sprake is van een (grote) gevaarzetting voor de omgeving. Ter zitting hebben de vertegenwoordigers van verzoekster dit weliswaar nader toegelicht (bijvoorbeeld met de stelling dat een brand in een bepaalde bedrijfshal gecontroleerd uit kan branden zonder risico voor de omgeving) maar de voorzieningenrechter kan ten eerste de feitelijke juistheid daarvan niet beoordelen op basis van de overgelegde stukken en ten tweede is de voorzieningenrechter geen deskundige op het gebied van gevaarzetting en calamiteitenbestrijding. Zonder deskundigenrapport van de zijde van verzoekster kan de voorzieningenrechter dan ook niet tot het oordeel komen dat er geen wezenlijke of acute gevaarzetting is. Daar staat tegenover dat degenen die namens verweerder toezicht houden op deze inrichting, geacht mogen worden op dit gebied wel voldoende deskundig te zijn om in te schatten of er sprake is van gevaarzetting. De voorzieningenrechter heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van hetgeen de toezichthouders hierover hebben vermeld in de door hen opgemaakte controlerapporten en hierover (ter zitting) naar voren hebben gebracht. Hoewel verweerder wijst op het gevaar voor werknemers binnen het bedrijf (waarvoor verweerder niet het bevoegd gezag is) heeft verweerder ook gevaar voor de omgeving en het milieu ten grondslag gelegd aan het handhavend optreden.
      
    
    
      14.2.
      Ook verzoeksters stelling dat een veilige en zorgvuldige beëindiging van de overtreding (veel) meer tijd kost dan de gegunde vier weken, is weliswaar ter zitting nader toegelicht, maar niet onderbouwd. Ter zitting is deze stelling door verweerder bovendien weersproken, omdat dit volgens verweerder met de inzet van voldoende middelen wel mogelijk is (geweest). In dit verband wijst de voorzieningenrechter verder op hetgeen onder 7 is overwogen.
      
    
    
      14.3.
      De voorzieningenrechter constateert verder dat er sprake is van een al langer lopend traject, waarbij de handhavingsprocedure (formeel) begonnen is met de vooraankondiging van 16 maart 2023. Dit pleit enerzijds tegen verzoekster omdat zij al eerder de voorbereidingen had kunnen treffen om een einde te maken aan de overtredingen. Anderzijds pleit dit tegen de relatief korte begunstigingstermijn van verweerder nu dit langere voortraject niet te rijmen is met de nu gestelde noodzaak van een korte begunstigingstermijn vanwege acuut gevaar, hoewel verweerder daarover wel heeft toegelicht dat die gevaarzetting alleen maar groter is geworden na de vooraankondiging. De voorzieningenrechter neemt, op basis van hetgeen ter zitting naar voren is gebracht, aan dat het voor verzoekster bewerkelijk is om te voldoen aan de lasten onder dwangsom. De korte begunstigingstermijn moet in dit licht dus goed gemotiveerd zijn. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de korte begunstigingstermijn is ingegeven door de gevaarzetting voor de omgeving. In het bestreden besluit is hierover opgenomen dat sprake is van “een enorme hoeveelheid gevaarlijke stoffen” en staat dat bij een brand “de brand zich razendsnel zal uitbreiden”. Verder staat in het bestreden besluit dat het risico op een incident groter is dan verantwoord, dat het risico op een ongeval enorm is en dat als er een incident plaatsvindt, de kans op een grote tot zeer grote calamiteit aanzienlijk is. De gevaarzetting is hiermee in grote mate subjectief geformuleerd zonder deze objectief te duiden. De duur van de begunstigingstermijn is bovendien op zichzelf nauwelijks gemotiveerd, hoewel een korte begunstigingstermijn wel logischerwijs voortvloeit uit de genoemde grote gevaarzetting. De korte duur van de begunstigingstermijn is hiermee naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter erg summier gemotiveerd. Echter, de voorzieningenrechter ziet hierin toch geen aanleiding de voorlopige voorziening toe te wijzen. Zoals gezegd heeft verzoekster haar stelling dat geen sprake is van een grote gevaarzetting voor de omgeving niet onderbouwd en de voorzieningenrechter neemt zonder dat tegenbewijs, uitgaande van de deskundigheid van (de toezichthouders van) verweerder, aan dat sprake is van een zodanige gevaarzetting dat een korte begunstigingstermijn vereist is. In het licht van alle omstandigheden, acht de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn daarom niet zodanig kort dat een voorlopige voorziening ter verlenging daarvan aangewezen is. Een verlenging tot september 2023 zoals verzoekster wil, acht de voorzieningenrechter op basis van de thans voorhanden informatie zeker niet op zijn plaats. Verweerder zal echter in het nog te nemen besluit op bezwaar de duur van de begunstigingstermijn nader moeten motiveren aan de hand van een objectieve weergave van de gevaarzetting, die een dergelijke korte termijn vereist, en aan de hand van een afweging van alle belangen en gerelateerd aan een reële inschatting van de tijd die nodig is om de overtredingen op een veilige en verantwoorde wijze te beëindigen. Hierbij kan ook de op zitting getoonde meewerkende houding van verzoekster worden meegewogen, zodat wellicht ook alternatieve maatregelen om acute gevaarzetting op korte termijn te verminderen, kunnen worden meegenomen.
      
    
    
      14.4.
      Deze grond van verzoekster slaagt niet. 
      
      
        
          Inschakeling deskundige
        
      
      
      
        15.	Tot slot merkt de voorzieningenrechter nog op dat in deze zaak is overwogen om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de StAB) in te schakelen. Hiervan is echter afgezien wegens het ontbreken van deskundig tegenbewijs aan de zijde van verzoekster. Indien dit geding uitmondt in een hoofdzaak bij de rechtbank en daarbij sprake zou zijn van elkaar tegensprekende deskundigen, kan het aangewezen zijn dan alsnog de StAB in te schakelen. 
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
  
  
    
      16De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. 
    
    
      17. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Genders, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2023 		.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 8 juni 2023
    
    
    
    
      
        Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
      
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2640.