ECLI:NL:OGHACMB:2023:139, Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 26-07-2023, CUR2019H00148
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2023-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek bouwvergunning voor realiseren zes appartementen afgewezen. Limitatief-imperatief stelsel van weigeringsgronden in de Bouw- en woningverordening. Er is terecht aan de bestemmingsvoorschriften bij het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao getoetst. Omdat het bouwplan niet in overeenstemming is met een van de bestemmingsvoorschriften doet zich een weigeringsgrond voor zodat de bouwaanvraag op goede gronden is geweigerd. Artikel 1 EP EVRM, vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel. Bevestiging aangevallen uitspraak.

CUR2019H00148
  Datum uitspraak: 26 juli 2023
  
    
      gemeenschappelijk hof van jusTitie 
    
    
      van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
    
    
      EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
    
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
    [appellante], wonend in Curaçao,
  
  
    appellante,
  
  
    tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 14 maart 2019 in zaak nr. CUR201703049, in het geding tussen:
  
  
    appellante
  
  
    en
  
  
    de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: de minister)
  
  
    
      Procesverloop
    
    Bij beschikking van 30 oktober 2017 heeft de minister geweigerd aan [appellante] bouwvergunning te verlenen voor het realiseren van zes appartementen op het perceel Schout bij Nacht van Staverenweg 7 (hierna: het perceel).
  
  
    Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft het Gerecht het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
  
  
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2020. [appellante] werd bijgestaan door mr. A.K.E. Henriquez, advocaat. De minister werd vertegenwoordigd door mr. H.M. van Rossum, werkzaam bij het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: het ministerie).
  
  
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de minister op 27 augustus 2020 schriftelijk gereageerd op de vraag of voor de woning op het perceel een bouwvergunning is verleend. Op deze mededeling is door [appellante] op 15 september 2020 gereageerd.
  
  
    Het Hof heeft de zaak nogmaals op zitting behandeld op 27 maart 2023. [appellante] werd vertegenwoordigd door mr. G.C.A. Scheperboer-Parris, advocaat. De minister werd vertegenwoordigd door mr. G.N. Hollander, vergezeld door [medewerker], beiden werkzaam bij het ministerie.
  
  
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante] op 17 mei 2023 haar standpunt in hoger beroep nader toegelicht. Op 4 juli 2023 heeft de minister daarop gereageerd. Met toestemming van partijen is een nieuwe zitting achterwege gebleven.
  
  
    
      Overwegingen
    
    
      Inleiding
    
  
  
    
      De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
    
    
      [appellante] is sinds 2006 eigenaar van het perceel. Toen zij het kocht stond er op het perceel, dat een oppervlakte heeft van ongeveer 660 m², een gebouw waarin een videotheek werd uitgebaat. [appellante] heeft daar een dierenwinkel van gemaakt. Het bestaande gebouw wenst [appellante] te verbouwen tot een gebouw met zes wooneenheden. [appellante] heeft op 15 maart 2017 vergunning gevraagd voor de realisering van de wooneenheden. De minister heeft bij beschikking van 30 oktober 2017 geweigerd de gevraagde vergunning te verlenen omdat het bouwplan in strijd is met artikel 22, aanhef en onder 2, 7 en 8, van de Bouw en woningverordening 1935 (hierna: Bwv). Daaraan is – samengevat – ten grondslag gelegd dat niet met voldoende zekerheid kan worden gezegd dat het gebouw in verband met de bouwwijze over voldoende hechtheid beschikt omdat reeds illegaal met de verbouwing is begonnen. Dit levert een mogelijk gevaar op voor de gebruikers van het gebouw en de omgeving. Verder is op het perceel niet genoeg ruimte om te voorzien in voldoende parkeerplaatsen, wat zal leiden tot meer parkeeractiviteiten op de openbare weg. Dit heeft tot gevolg dat de vrije loop van het verkeer wordt verhinderd, overlast voor de omgeving zal ontstaan en dat de bereikbaarheid van de woningen in de directe omgeving nadelig kan worden beïnvloed. Ten slotte is het bouwplan in strijd met de bestemmingsvoorschriften bij de Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (hierna: EOP) omdat op het bouwperceel niet per wooneenheid minstens een oppervlakte van 200 m² beschikbaar is, aldus de minister.
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
  
  3. Het Gerecht heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het bestemmingsvoorschrift in artikel 3, tweede lid, onder h, aanhef en sub 1, bij het EOP. Uit onderzoek van de minister is gebleken dat het gebouw vergund is als woning, en dat voor het in gebruik nemen van het pand voor commerciële doeleinden nooit vergunning is verleend. Het genoemde bestemmingsvoorschrift bij het EOP is daarom van toepassing. Nu vaststaat dat niet voldaan wordt aan de op grond van dat bestemmingsvoorschrift geldende omvang van het bouwperceel, volgt daaruit dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het EOP. Het betoog van [appellante] dat de minister deze bepaling niet aan haar heeft kunnen tegenwerpen gelet op het gelijkheidsbeginsel, slaagt naar het oordeel van het Gerecht niet. Ook het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel slaagt niet omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beweerdelijke toezeggingen daadwerkelijk zijn gedaan. De overige gronden heeft het Gerecht gelet op het voorgaande onbesproken gelaten.
  
    Hoger beroep
  
  4. Het meest verstrekkende betoog van [appellante] in hoger beroep is dat het bouwplan niet in strijd kan zijn met het EOP omdat het EOP niet dwingend van aard is. Zo kent het EOP alleen globale bestemmingen en volgt uit de formulering van de bijbehorende bepalingen dat het niet gaat om rigide regels. Daarvoor wijst [appellante] op artikel 3, tweede lid, onder g1, g2, en h. Volgens [appellante] geven deze bepalingen alleen uitgangspunten en kan de minister daarvan afwijken.	Indien dit betoog niet slaagt, betoogt zij dat van enige strijd met artikel 3, tweede lid, onder h, van het EOP geen sprake kan zijn omdat die bepaling niet van toepassing is. Het beoogde gebouw voldoet namelijk niet aan de definitie van 'flat' zoals opgenomen in artikel 1 van het EOP. Haar bouwaanvraag zag op het verbouwen van bestaande commerciële ruimten tot studio's voor commerciële verhuur aan studerende of werkende jongeren. Het betreft een commercieel pand met twee lagen, waarvan de begane grond voor commercieel gebruik is ingericht. Daarnaast heeft de minister bevestigd dat er geen bouwvergunning voor een woning is teruggevonden, zodat er bij de inwerkingtreding van het EOP op het perceel geen woning stond of mocht worden gebouwd. Ook om die reden is bedoelde bepaling uit het EOP niet van toepassing. Bovendien is het gebouw vóór de inwerkingtreding van het EOP al gebruikt als commercieel pand en als zodanig heeft [appellante] het gekocht. Volgens [appellante] heeft er nooit een woning gestaan.	Indien ook dit betoog niet slaagt, betoogt [appellante] dat de normen in bedoeld bestemmingsvoorschrift over het parkeren en de bebouwingsdichtheid slechts uitgangspunten vormen waarvan kan worden afgeweken. Er is geen goede reden om dat in dit geval niet te doen. Verder is geen sprake van andere stedenbouwkundige beletselen die aan vergunningverlening in de weg staan.
  
    4.1. Het Hof overweegt als volgt. Artikel 22 van de Bwv bevat een zogeheten limitatief-imperatief stelsel van weigeringsgronden. Dat houdt in dat de minister moet beoordelen of zich één of meer weigeringsgronden uit artikel 22 voordoen. Als dat niet het geval is, moet de gevraagde vergunning worden verleend. Op dit punt heeft de minister geen ruimte om een nadere belangenafweging te maken. Als zich wel een weigeringsgrond voordoet, is de minister bevoegd te weigeren de gevraagde vergunning te verlenen. Eén van de in artikel 22 opgenomen weigeringsgronden is dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan. Vaststaat dat het EOP een ontwikkelingsplan is en dat artikel 3, tweede lid, onder h, van het EOP een bestemmingsvoorschrift is in de zin van artikel 22, aanhef en onder 8, van de Bwv. De minister moet dus beoordelen of het bouwplan van [appellante] in overeenstemming is met de bestemmingsvoorschriften van het EOP. Als dat niet het geval is, is de minister op grond van artikel 22, aanhef en onder 8, van de Bwv bevoegd om de aangevraagde vergunning te weigeren. Voor het oordeel dat het EOP niet dwingend van aard is, bestaat reeds hierom geen grond. Het betoog slaagt niet.
    4.2. Voorts is het Hof met het Gerecht van oordeel dat de minister terecht aan het bestemmingsvoorschrift in artikel 3, tweede lid, onder h, bij het EOP heeft getoetst. [appellante] kan niet worden gevolgd in haar betoog dat haar bouwaanvraag niet ziet op de bouw van een flat. Op grond van artikel 1 van het EOP is een flat een gebouw, op 1 bouwperceel, dat uit twee of meer boven en/of aan elkaar gebouwde woningen bestaat. Blijkens haar bouwaanvraag heeft [appellante] vergunning gevraagd voor het verbouwen van een bestaand gebouw naar appartementen met zes wooneenheden. Uit de bijbehorende bouwtekening blijkt dat op de begane grond een winkel met wasruimte, kantoor en opslagruimte en drie 'units' worden gerealiseerd, en op de bovenverdieping zes aan elkaar gebouwde appartementen. Daarmee is in ieder geval op de bovenverdieping sprake van minimaal twee aan elkaar gebouwde woningen. Dat de begane grond feitelijk al is gerealiseerd en de appartementen op de bovenverdieping bedoeld zijn als studio's voor commerciële verhuur, maakt niet dat er geen sprake is van een flat als bedoeld in het EOP. Voor de beoordeling is alleen het bouwplan zoals aangevraagd van belang en niet hetgeen feitelijk is of zal worden gerealiseerd.	Daarnaast is er naar het oordeel van het Hof ook sprake van een bouwperceel waarop slechts 1 woning staat of mag worden gebouwd. Weliswaar staat op het perceel feitelijk niet slechts 1 woning, maar de minister heeft aannemelijk gemaakt dat daarop slechts 1 woning mag worden gebouwd. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat niet is gebleken van een bouwvergunning voor de bouw van de voormalige videotheek op het perceel, of een bouwvergunning voor de bouw van de dierenwinkel van [appellante]. Volgens de minister is er alleen in de jaren '50 of '60 vergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel, maar het afschrift van deze bouwvergunning is verloren gegaan als gevolg van waterschade in het archief van het ministerie. Wel heeft de minister ambtelijke stukken uit de jaren '80 en '90 ingebracht die verband houden met bouwaanvragen voor de percelen aan de Schout bij Nacht van Staverenweg 2, 7, 10, 25, 41 en de Schout bij Nacht Karel Doormanweg 22. In deze stukken is vermeld dat de percelen van origine een woonfunctie hebben dan wel dat voor die percelen alleen bouwvergunningen voor woningen zijn verleend. Steeds is in de stukken gewezen op de woonfunctie en het woonkarakter van de wijk en de Schout bij Nacht van Staverenweg en de negatieve verkeersaantrekkende werking die het veranderen van de woonfunctie naar een commerciële functie met zich zal brengen. Blijkens de ambtelijke stukken zijn herhaaldelijk bezwaren geuit tegen het vestigen van commerciële bedrijven in de woonstraat Schout bij Nacht van Staverenweg. Dit blijkt ook uit de ambtelijke stukken behorende bij de bouwaanvraag van 13 november 1984 van de voormalige eigenaar van het perceel voor het bouwen van een videotheek. In een naar aanleiding van deze bouwaanvraag opgesteld memo van een ambtenaar is vermeld dat de wijk is opgezet als woonwijk en dat leegstand is ontstaan door veroudering van de woningen waardoor er diverse commerciële vestigingen zijn gerealiseerd. Er bestaan planologische bezwaren tegen een commerciële vestiging in een woonwijk tussen woningen in, aldus het memo. Anders dan [appellante] heeft gesteld, is niet gebleken dat de bouwaanvraag voor de videotheek is ingewilligd. Uit de stukken volgt juist dat de bouwaanvraag moest worden afgewezen in verband met planologische bezwaren. Gelet op de stelling van de minister dat voor het perceel een bouwvergunning voor een woning is verleend, hetgeen strookt met de ingebrachte ambtelijke stukken waarin het woonkarakter en de aanwezigheid van vergunde woningen in de wijk en de Schout bij Nacht van Staverenweg is benadrukt, én bij gebreke aan enige bouwvergunning voor het perceel anders dan voor een woning, moet het er naar het oordeel van het Hof voor worden gehouden dat op het perceel slechts 1 woning mag worden gebouwd als bedoeld in het bestemmingsvoorschrift in artikel 3, tweede lid, onder h, bij het EOP. Daar doet niet aan af dat het woonkarakter van de wijk feitelijk onder druk is komen te staan als gevolg van de realisering van gebouwen voor commerciële activiteiten, zoals ook op het perceel van [appellante] het geval is. Het bouwplan van [appellante] is dan ook terecht aan het bestemmingsvoorschrift in artikel 3, tweede lid, onder h, van het EOP getoetst. Het betoog slaagt niet.
    4.3. Ten slotte is het Hof met het Gerecht van oordeel dat het bouwplan van [appellante] in strijd is met het bestemmingsvoorschrift in artikel 3, tweede lid, onder h, aanhef en sub 1, bij het EOP. Op grond daarvan geldt als uitgangspunt dat per woning in de flat ten minste een oppervlakte van 200 m² van het bouwperceel beschikbaar moet zijn. Het bouwperceel heeft een oppervlakte van 660 m² terwijl de aanvraag betrekking heeft op een gebouw met zes wooneenheden. Voor zes wooneenheden is een bouwperceel van 1.200 m² vereist. Niet in geschil is dat hier niet aan wordt voldaan. Voor het oordeel dat het bestemmingsvoorschrift slechts een uitgangspunt vormt waarvan eenvoudig kan worden afgeweken, ziet het Hof geen grond. Weliswaar staat in het bestemmingsvoorschrift de term uitgangspunt, maar dat kan niet zo worden uitgelegd dat in gevallen waarin niet aan het uitgangspunt wordt voldaan, geen sprake is van strijd met het bestemmingsvoorschrift. Ook volgt niet uit het EOP dat de minister gehouden is om van een in een bestemmingsvoorschrift opgenomen uitgangspunt af te wijken indien daar niet aan wordt voldaan. Een dergelijke uitleg zou afbreuk doen aan de werking van de bestemmingsvoorschriften bij het EOP als planologisch-juridisch toetsingskader. Het betoog slaagt niet. Overigens is ook niet gebleken dat de minister planologische medewerking wil verlenen aan het realiseren van het bouwplan van [appellante].
    4.4. Gelet op het voorgaande heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan het bestemmingsvoorschrift in artikel 3, tweede lid, onder h, aanhef en sub 1, van het EOP. Daarmee doet zich de weigeringsgrond in artikel 22, aanhef en achtste lid, van de Bwv voor. Alleen al daarom heeft de minister op goede gronden geweigerd de door [appellante] gevraagde bouwvergunning te verlenen. In verband hiermee laat het Hof een bespreking van de beroepsgronden tegen de overige weigeringsgronden achterwege.
    4.5. Voor zover [appellante] – zonder verdere onderbouwing – betoogt dat de weigering haar vergunning te verlenen in strijd is met het beginsel van ongestoord eigendomsgenot bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt het Hof als volgt. Daargelaten of de weigering leidt tot een inmenging in het eigendomsrecht van [appellante], was de minister bevoegd de gevraagde bouwvergunning te weigeren omdat zich een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 22 van de Bwv voordeed. Het reguleren van het gebruik van eigendom door middel van bouwvoorschriften in de Bwv en bestemmingsvoorschriften in het EOP dient een gerechtvaardigd algemeen belang. Verder is het niet zo dat de bouw- en bestemmingsvoorschriften in de Bwv dan wel het EOP het [appellante] onmogelijk maken het perceel te bebouwen of te gebruiken. Van een individuele of buitensporige last is dan ook geen sprake. Ook is niet gebleken van enig opgewekt vertrouwen dat de door [appellante] gevraagde bouwvergunning zou worden verleend. Evenmin is gebleken van strijd met het gelijkheidsbeginsel, in die zin dat de minister in gelijke of vergelijkbare omstandigheden een bouwplan in strijd met genoemde bepaling uit het EOP toch heeft vergund. Het betoog slaagt niet.
    
      Slotsom
    
  
  5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
  6. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
  
    Beslissing
  
  
    Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
  
  
    
      bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
  
  
    
      
      
      
        
          
            w.g. Bel
            voorzitter
          
          
            w.g. Van der Heide
            griffier
          
        
      
    
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023.
  
  
    
      BIJLAGE
    
  
  
    
      Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 1. Bescherming van eigendom
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
  
  
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    […]
  
  
    Bouw- en Woningverordening 1935
    
      […]
      Artikel 22
      Een beslissing tot het verlenen van voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op een of meer der volgende omstandigheden:
      [...]
    
    2. dat het gebouw ook in verband met de toegepaste bouwwijze niet zodanige hechtheid kan geacht worden te zullen bezitten, dat het voor het leven van de bewoners of gebruikers of voor de omgeving geen gevaar oplevert;
    [...]
    7. Het gebruik van het gebouw dan wel het gebruik van de zich aan, bij of in het gebouw bevindende of in het gebouw te realiseren faciliteiten, gevaar zal opleveren voor de veiligheid van het verkeer, de vrije loop van het verkeer zal hinderen, de bereikbaarheid va de bebouwing in de omgeving zal verminderen of door haar verkeersaantrekkende karakter de omgeving overlast zal bezorgen.
    8. Dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorende bij een goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond is begrepen.
    […]
    
  
  
    Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao
    
      Artikel 1. Begripsomschrijvingen
      […]
    
    7. bouwperceel:
    
      een aanééngesloten stuk grond, waarop krachtens deze bestemmingsvoorschriften zelfstandige bebouwing toelaatbaar is;
      […]
    
    
    10. flat:
    
      een gebouw, op 1 bouwperceel, dat uit twee of meer boven en/of aan elkaar gebouwde woningen bestaat;
      […]
      Artikel 3. Stedelijk woongebied
      […]
      2.
      […]
      g1. In woonbuurten worden functies geweerd, die op grond van de te verwachten activiteiten aantoonbaar hinder opleveren, waaraan door maatregelen onvoldoende kan worden tegemoet gekomen.
      g2. Onder hinder als bedoeld in g1. wordt in ieder geval verstaan:
      	a. overmatige hinder door brand- of ontploffingsgevaar;
      b. overmatige lawaai-, stank- of stofproduktie ten opzichte van de aangrenzende percelen;
      c. overmatige uitstoot of kans op overmatige uitstoot van voor de gezondheid gevaarlijke stoffen of gassen;
      d. geen of een gebrekkige aansluiting op, danwel overmatige vervuiling van de aanwezige openbare riolering;
      e. onvoldoende voorzieningen met betrekking tot de opslag en afvoer van vast of vloeibaar vuil;
      f. overmatige overlast voortkomend uit conflicten tussen voertuigen onderling of tussen voertuigen en voetgangers;
      g. overmatige overlast door parkeren van voertuigen op de openbare weg; 
      h. extra spitsuurbelasting door het woon-/werkverkeer, welke verkeerscongestie in de omgeving zal veroorzaken;
      i. een anderszins onaanvaardbare verhoging van de verkeersdruk in de aangrenzende woongebieden;
      j. activiteiten in de late avonduren en de nacht, welke overlast veroorzaken voor de omwonenden.
    
    h. Indien bouwvergunning of bestemmingswijziging wordt aangevraagd voor de bouw van een flat op een bouwperceel, waarop slechts 1 woning staat of mag worden gebouwd, geldt, indien er geen andere stedenbouwkundige beletselen zijn, als uitgangspunt, dat:
    1. per woning in die flat tenminste een oppervlakte van 200 m² van het bouwperceel beschikbaar moet zijn
    2. per woning in die flat tenminste 1 parkeerplaats op het bouwperceel beschikbaar moet zijn.
    […]