ECLI:NL:RBOVE:2020:386, Rechtbank Overijssel, 31-01-2020, AWB 19/2470, AWB 19/2472 en AWB 19/2474
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2020-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De gemeente Zwolle mag de bewoners van een parkeerterrein in Zwolle dwingen om te vertrekken. Dat heeft de voorzieningenrechter in Zwolle bepaald. Sinds oktober 2018 wordt het terrein gebruikt door een groep betogers die er hun woonwagens en caravans hebben neergezet. De bewoners wilden daarmee aandacht vragen voor het tekort aan standplaatsen voor woonwagens in de gemeente.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 19/2470, AWB 19/2472 en AWB 19/2474
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    
      [verzoeker 1] , wonende te Zwolle, hierna te noemen: [verzoeker 1] ,
    
      
        
          [verzoeker 2]
        , wonende te Zwolle, hierna te noemen: [verzoeker 2] , en
      
        
          [verzoeker 3]
        , wonende te Zwolle, hierna te noemen: [verzoeker 3] ,
      gezamenlijk hierna te noemen: verzoekers,
      gemachtigde: mr. G.G.J. Geerlings,
    
    
    
      en 
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder,
      gemachtigde: H. Vervuurt.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij twee afzonderlijke besluiten van 18 juli 2019 (de primaire besluiten I en II) heeft verweerder aan [verzoeker 1] en [verzoeker 2] een last onder bestuursdwang opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 7 augustus 2019 (het primaire besluit III) heeft verweerder aan [verzoeker 3] een last onder bestuursdwang opgelegd. 
    
    
    
      Bij besluit van 26 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de hiertegen door verzoekers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, met verlenging van de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn. 
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers beroep ingesteld. Deze beroepen zijn bij de rechtbank geregistreerd met de zaaknummers AWB 19/2471 ( [verzoeker 1] ), AWB 19/2473 ( [verzoeker 2] ) en AWB 19/2475 ( [verzoeker 3] ).  Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Bij besluit van 30 december 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn uit het bestreden besluit verlengd tot vijf werkdagen nadat op de verzoeken om voorlopige voorziening uitspraak is gedaan.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet.
    
    2. Bij de beoordeling van de verzoeken om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van het volgende. 
    
    
      2.1.
      Op 18 oktober 2018 hebben [verzoeker 1] en [belanghebbende] de burgemeester schriftelijk kennis gegeven een betoging te houden op de parkeerplaats aan [straat] te Zwolle (hierna: de parkeerplaats). Ter zitting heeft verweerder het desbetreffende kennisgevingsformulier overgelegd. Op dit formulier is vermeld dat het doel van de betoging is dat meer standplaatsen voor woonwagens worden gerealiseerd. Aangegeven is dat de betoging inhoudt dat naar verwachting drie tot acht personen met drie tot acht voertuigen op de parkeerplaats gaan staan. Als soort voertuigen is vermeld: personenauto’s. Op dat moment stonden er, volgens verzoekers, twee caravans op de parkeerplaats. Verder is op het kennisgevingsformulier vermeld dat de betoging is geëindigd als men niet meer live op facebook is.
      
    
    
      2.2.
      De burgemeester heeft deze betoging niet verboden en heeft daaraan ook geen beperkingen gesteld. De gemeente heeft vervolgens op de parkeerplaats mobiele toiletten geplaatst, elektriciteit en drinkwater beschikbaar gesteld.  
      
    
    
      2.3.
      
        Volgens verweerder heeft de betoging na verloop van tijd haar karakter van betoging verloren en heeft de samenkomst meer en meer primair het karakter gekregen van een plek waarop standplaats voor (nood)huisvesting is ingenomen. Dat gebruik van de parkeerplaats heeft verweerder beoordeeld als het illegaal innemen van een openbare parkeerplaats als standplaats voor (sta)caravans en woonwagens met de bedoeling om daar te wonen. 
        Op 26 maart 2019 heeft onder meer hierover een gesprek plaatsgevonden tussen enerzijds de betogers, waaronder [verzoeker 1] , en anderzijds de wethouder voor woonwagenzaken en medewerkers van de gemeente. Van dit gesprek is een verslag gemaakt. In dit verslag is onder meer vastgelegd dat de gemeente een onderzoek naar de bestaande behoefte aan nieuwe standplaatsen voor woonwagens zal uitvoeren en op basis van de uitkomsten daarvan zal bekijken waar eventueel (de hoeveelheid is afhankelijk van de uitkomsten van het behoefteonderzoek) nieuwe standplaatsen gerealiseerd kunnen worden. Ook is in het verslag opgenomen dat de betogers de illegale woonsituatie op de parkeerplaats per 1 juli 2019 beëindigen.
      
      
    
    
      2.4.
      
        Op 8 mei 2019 hebben medewerkers van verweerder geconstateerd dat er 4 caravans, 
        1 stacaravan en 1 woonwagen op de parkeerplaats stonden. Tijdens de gemeenteraadsvergadering van 13 mei 2019 en omstreeks die datum ook in een interview met TV Oost heeft [verzoeker 1] dan wel een woordvoerder van de betogers namens hen verklaard dat zij de parkeerplaats niet (vrijwillig) op 1 juli 2019 zullen verlaten. Op 22 mei 2019 is het ‘Behoefteonderzoek Woonwagenstandplaatsen in de gemeente Zwolle’ (hierna: het Behoefteonderzoek) openbaar gemaakt. 
      
      
    
    
      2.5.
      Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
      
    
    
      3.1.
      In de primaire besluiten zijn verzoekers gelast om binnen zes weken na de dagtekening van die besluiten hun woonwagen of (sta)caravan van de parkeerplaats te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij is hen meegedeeld dat, indien zij niet aan de last voldoen, verweerder bestuursdwang zal toepassen door fysieke maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen. De kosten van deze maatregelen zullen op verzoekers worden verhaald.
      
    
    
      3.2.
      
        Naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften heeft verweerder de begunstigingstermijn uit de primaire besluiten verlengd tot zes weken na het bestreden besluit. 
        Zoals hiervoor onder ‘Procesverloop’ is vermeld, is de begunstigingstermijn inmiddels verlengd tot vijf werkdagen na de uitspraak in onderhavige procedure. 
      
      
      4. De voorzieningenrechter is allereerst van oordeel dat in deze zaken sprake is van spoedeisende belangen. Verzoekers hebben verklaard dat zij geen alternatieve woonplek hebben en dat zij dakloos worden als zij hun woonwagen/(sta)caravan van de parkeerplaats moeten verwijderen. Gelet hierop hebben zij een spoedeisend belang bij de beoordeling van hun verzoeken om voorlopige voorziening.    
      
      5. Vast staat dat inmiddels op de locatie van de betoging gewoond wordt. Immers hebben verzoekers dat ter zitting erkend en heeft verweerder er onweersproken op gewezen dat verzoekers zich in de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) hebben ingeschreven op de locatie “ [straat] ”.
      Niet in geschil is dat voor het plaatsen van de woonwagens/(sta)caravans niet een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is verleend. Evenmin is in geschil dat het gebruiken van een woonwagen/(sta)caravan voor bewoning op de parkeerplaats in strijd is met de voor de parkeerplaats geldende bestemming.
      
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden te [verzoeker 1] in strijd met een bestemmingsplan. 
        Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.     
        Op grond van deze bepalingen is verweerder in beginsel bevoegd om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning in stand laten en [verzoeker 1] voor bewoning van woonwagens/(sta)caravans op de parkeerplaats. 
        Verzoekers hebben dit ook niet bestreden.
      
      
      6. Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit aangevoerd dat dit een oneigenlijke inbreuk maakt op hun recht om te demonstreren op grond van artikel 9 van de Grondwet. Zij menen dat met het bestreden besluit feitelijk een einde wordt gemaakt aan de betoging. 
      De bevoegdheid tot het beëindigen van een betoging is echter op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) een bevoegdheid van de burgemeester. Zij menen dan ook dat verweerder niet bevoegd is om de betoging te beëindigen.
      
      
        Verder zijn verzoekers van mening dat het bestreden besluit in strijd is met de nieuwe beleidsregels van het Rijk en de plannen van de gemeente Zwolle om het aantal standplaatsen uit te breiden. Ook voldoet verweerder niet aan zijn zorgplicht hieromtrent. Volgens verzoekers is het bestreden besluit tevens in strijd met het vertrouwensbeginsel. De gemeente Zwolle heeft met het verzorgen van de gerealiseerde voorzieningen namelijk bij hen het vertrouwen gewekt dat zij op de parkeerplaats mogen blijven staan, zelfs als nu wordt geoordeeld dat geen sprake meer is van een betoging. Verder hebben verzoekers aangevoerd dat er vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening geen bezwaren zijn tegen hun verblijf op de parkeerplaats. Daarbij hebben zij gesteld dat de gronden van de parkeerplaats in het verleden al eens als woonwagenstandplaats in gebruik zijn geweest, wat destijds op grond van het bestemmingsplan ook was toegestaan. 
      
      
    
    
      7.1.
      Zoals ook ter zitting is gebleken, spitsen de geschillen zich toe op de vraag of nog steeds sprake is van een betoging/demonstratie op de parkeerplaats. 
      
    
    
      7.2.
      
        Verzoekers zijn van mening dat er nog steeds sprake is van een betoging in de zin van artikel 9 van de Grondwet en de Wom. Zij wijzen in dat verband op de contacten die er met de pers zijn over hun motieven (krantenartikelen die in De Stentor zijn verschenen), de wijze waarop zij zich presenteren op de locatie van de betoging (spandoeken en verblijf), de (dagelijkse) contacten die zij met andere woonwagenbewoners/-sympathisanten (neven en nichten) hebben in Zwolle en elders over hun acties en hun sympathie-acties naar derden (ter zitting verklaarden zij dat er bijvoorbeeld een taart is uitgedeeld). Verder zijn zij actief om via de media en de sociale media hun boodschap uit te dragen. 
        Zij hebben er op gewezen dat het doel inmiddels wel is gewijzigd. Inmiddels wordt er betoogd tegen de uitkomsten van het Behoefteonderzoek en de wijze waarop dit onderzoek is uitgevoerd. In dat verband hebben zij er op gewezen dat zij een handtekeningenactie hebben georganiseerd onder hun doelgroep met een resultaat van 181 handtekeningen.  
      
      
    
    
      7.3.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de gronden door  verzoekers, voor wat betreft het wonen ter plaatse, niet meer kan worden aangemerkt als het houden van een betoging in de zin van artikel 9 van de Grondwet, omdat wonen een hoofdactiviteit is geworden. Verweerder is van mening dat verzoekers hun aanvankelijke doel hebben bereikt, omdat er een behoefteonderzoek is uitgevoerd en verweerder in het gesprek van 26 maart 2019 heeft toegelicht hoe hij zich verder zal inzetten voor het bereiken van de doelen waarvoor werd betoogd. Verweerder heeft ter zake van de bruikbaarheid van de uitkomst van de handtekeningenactie kritische opmerkingen gemaakt.
      
      
        8. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
      
      
    
    
      8.1.
      In haar uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat het bij een betoging volgens de grondwetgever en de wetgever gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, doch waarbij andere elementen overheersen, zijn geen betogingen als bedoeld in de vorige zin. 
      
    
    
      9.1.
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester ten tijde van de kennisgeving in oktober 2018 terecht geconcludeerd dat de actie en de wijze van actievoeren op dat moment was aan te merken als een betoging in de zin van artikel 9 van de Grondwet en de Wom. 
        Met hun betoging wensten de betogers toen te bereiken dat er meer standplaatsen beschikbaar zouden komen voor woonwagenbewoners. Tussen de betogers en de gemeente hebben meerdere gesprekken plaatsgevonden en het verslag van het gesprek op 26 maart 2019 getuigt daarvan. Tijdens dat gesprek is de conclusie getrokken dat de betoging effect heeft gehad omdat de gemeente onderzoek doet naar het aantal extra standplaatsen dat gerealiseerd zal moeten worden. 
      
      
      
        In dat gesprek is van de zijde van verweerder gesteld dat de betoging ook bewoning is geworden. Met betrekking tot de bewoning is van de zijde van de gemeente vervolgens aangegeven dat die nog tot 1 juli 2019 gedoogd zal worden. In het verslag valt voorts te lezen: “De betogers beëindigen de illegale woonsituatie op de parkeerplaats aan [straat] per 1 juli.”
      
      
      
        Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hiermee een afspraak is vastgelegd die tussen verweerder en de betogers is gemaakt. Door [verzoeker 1] is ter zitting verklaard dat voor zover hij zich kan herinneren een dergelijke afspraak niet is gemaakt.
        De voorzieningenrechter leest evenwel de geciteerde zin als een afspraak tussen de betogers en verweerder. Immers er staat geschreven dat de betogers iets zullen doen en niet dat verweerder de betogers opdraagt iets te doen. De voorzieningenrechter neemt bij zijn beoordeling van dit citaat in overweging dat tot op heden geen op- of aanmerkingen van de zijde van verzoekers zijn gemaakt over de inhoud van het verslag. 
      
      
      
        In het verslag leest de voorzieningenrechter niet dat ook de betoging diende te worden beëindigd. De afgesproken beëindiging ziet dus alleen op de bewoning die op de parkeerplaats plaatsvindt.
        In dit verband wijst de voorzieningenrechter er op dat ook ter zitting door de vertegenwoordigster van verweerder expliciet is vermeld dat het verzoekers vrij staat om ter plaatse te blijven betogen. De mogelijkheid tot betogen wordt dan ook niet verhinderd of verboden.
      
      
    
    
      9.2.
      
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van verzoekers met hun woonwagens en caravans in de loop van de inmiddels verstreken 15 maanden na de start van de ingebruikname van de locatie steeds meer en inmiddels voornamelijk het karakter heeft gekregen van standplaats voor huisvesting. De voorzieningenrechter is tot dat oordeel gekomen op grond van het niet weersproken feit dat verzoekers zich inmiddels in de BAG hebben ingeschreven op het adres aan [straat] . Daarmee geven zij aan dat die locatie hun permanente woonadres is. Tevens wijst de voorzieningenrechter op het gespreksverslag van 26 maart 2019 waarin de conclusie is getrokken dat er sprake is van een woonsituatie die beëindigd zal worden en waarop verzoekers vervolgens geen op- of aanmerkingen hebben gemaakt.
        De voorzieningenrechter heeft daarnaast geconstateerd dat zich in het dossier verklaringen van [verzoeker 2] bevinden die enkel betrekking hebben op huisvesting ter plaatse alsmede dat [verzoeker 2] ter zitting soortgelijke opmerkingen heeft gemaakt. Voorts wijst de voorzieningenrechter er op dat ook [verzoeker 3] ter zitting heeft verklaard daar aanwezig te zijn omdat hij nergens anders huisvesting heeft.
        Weliswaar heeft [verzoeker 1] verklaard dat hij als starter van de betoging ter plaatse nog steeds daar aanwezig is vanwege het thans nog na te streven doel, maar de voorzieningenrechter is ook gebleken dat [verzoeker 1] heeft verklaard ter plaatse te wonen en dat hij elders geen woonmogelijkheid heeft.
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat bij de beoordeling of nog sprake is van een betoging ook het inmiddels grote tijdsverloop een rol speelt. 
      
      
      
        De voorzieningenrechter is voorts niet gebleken en verzoekers hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat het thans nog met de betoging nagestreefde doel de voortdurende aanwezigheid in de vorm van wonen noodzakelijk maakt.  
      
      
      
        Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat de woonwagens/caravans primair ter plaatse nog aanwezig zijn ten behoeve van de bewoning van verzoekers en derhalve dat deze daar niet meer in hoofdzaak aanwezig zijn als onderdeel van de voortdurende betoging. 
      
      
      
        De voorzieningenrechter is gelet daarop van oordeel dat met verweerders vordering tot verwijdering van de woonwagens/caravans en beëindiging van de bewoning ook niet feitelijk de beëindiging van een betoging als bedoeld in artikel 9 van de Grondwet dan wel de Wom wordt bereikt. Immers de aanwezigheid en het bewonen van de woonwagens ter plaatse is inmiddels niet aan te merken als een betoging in voornoemde zin.
      
      
      10. In wat verzoekers voor het overige hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen reden om te oordelen dat het bestreden besluit naar verwachting niet in stand kan blijven. Omdat inmiddels sprake is van bewoning van de parkeerplaats in strijd met de regels van de geldende bestemming en daarvoor niet de vereiste omgevingsvergunning is verleend, is verweerder bevoegd daartegen op te treden. Ook valt niet in te zien waarom dit vanwege de nieuwe beleidsregels van het Rijk omtrent standplaatsen voor woonwagens of vanwege de plannen van de gemeente Zwolle om het aantal standplaatsen uit te breiden niet zou mogen. 
      
      
        Verzoekers hebben voorts niet aangetoond dat een daartoe bevoegde persoon concreet en ondubbelzinnig heeft toegezegd dat zij nog steeds op de parkeerplaats mogen blijven wonen. De verwijzing naar de door de gemeente gerealiseerde voorzieningen is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. 
      
      
      
        Verder begrijpt de voorzieningenrechter dat het bestreden besluit ingrijpende gevolgen voor verzoekers heeft, nu zij hebben verklaard geen alternatieve woonruimte te hebben. Toch leidt dit niet tot het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat dat op een onjuiste of onevenredige belangenafweging zou berusten. Verweerder kan niet worden verplicht om toe te staan dat verzoekers de parkeerplaats illegaal als woonplek in gebruik blijven houden totdat zij andere woonruimte hebben gevonden. Dat de gronden van de parkeerplaats in het verleden al eens als standplaats voor woonwagens in gebruik zouden zijn geweest, maakt dit niet anders.  
      
      
      11. De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat de verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen niet voor toewijzing in aanmerking komen. 
      
      12. Vanwege het principiële karakter van de geschillen en omdat verzoekers ter zitting hebben verklaard hun beroepen nader te willen aanvullen en onderbouwen, zal de voorzieningenrechter niet tevens direct uitspraak doen op de beroepen. 
      
      13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.