ECLI:NL:RVS:2022:566, Raad van State, 23-02-2022, 202006890/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2018 heeft de minister  van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering. [appellante] heeft niet tijdig, dat wil zeggen voor 19 november 2017, aan haar inburgeringsplicht voldaan en heeft daarmee artikel 7, eerste lid, van de Wi niet nageleefd. De minister heeft haar daarom bij brief van 20 november 2017 een vooraankondiging toegestuurd met daarin het voornemen een boete van € 1.250,00 op te leggen, waarna hij deze boete bij besluit van 28 november 2018 heeft opgelegd. De minister heeft bij Argonaut medisch advies gevraagd. Argonaut heeft op 18 oktober 2017, 15 juli 2019, 1 september 2019 en 30 januari 2020 een medisch advies gegeven. In het advies van 18 oktober 2017 staat dat er geen medische reden is waardoor [appellante] gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen.

202006890/1/V6.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 november 2020 in zaak nr. 19/7613 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 november 2018 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
    Bij besluit van 23 oktober 2019 (hierna: het besluit) heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2021, waar [appellante] en haar [echtgenoot] zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] heeft niet tijdig, dat wil zeggen voor 19 november 2017, aan haar inburgeringsplicht voldaan en heeft daarmee artikel 7, eerste lid, van de Wi niet nageleefd. De minister heeft haar daarom bij brief van 20 november 2017 een vooraankondiging toegestuurd met daarin het voornemen een boete van € 1.250,00 op te leggen, waarna hij deze boete bij besluit van 28 november 2018 heeft opgelegd. De minister heeft bij Argonaut medisch advies gevraagd. Argonaut heeft op 18 oktober 2017, 15 juli 2019, 1 september 2019 en 30 januari 2020 een medisch advies gegeven. In het advies van 18 oktober 2017 staat dat er geen medische reden is waardoor [appellante] gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. In het advies van 1 september 2019 staat dat het hebben van vermoeidheidsklachten, concentratie- en geheugenproblemen niet direct betekent dat het volgen van onderwijs geheel niet mogelijk was en dat de ernst van de problematiek en in hoeverre dit vervolgens aan het volgen van onderwijs in de weg stond niet kan worden geobjectiveerd in de medische informatie. In de adviezen van 15 juli 2019 en 30 januari 2020 staat dat geen uitspraak mogelijk is aan de hand van de aangeleverde stukken. De minister heeft het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn op basis van die medische adviezen afgewezen. [appellante] heeft het inburgeringsdiploma vervolgens binnen de tweede termijn van twee jaar, dat wil zeggen voor 19 november 2019, gehaald.
    Verzoek
    3.       De Afdeling zal eerst ingaan op het verzoek van [appellante] om te bevestigen dat de minister in de brief van 10 december 2020 heeft bevestigd dat [appellante] in het geheel geen boete zal worden opgelegd.
    3.1.    In de brief van 10 december 2020 staat dat [appellante] inburgeringsplichtig is, zij tot en met 18 november 2019 de tijd had om in te burgeren en dit niet op tijd heeft gedaan. Ook staat erin dat de minister haar daarover op 19 november 2019 een brief heeft gestuurd. In die brief staat dat [appellante] inburgeringsplichtig is en de inburgeringstermijn al een keer heeft overschreden. In die brief staat dat zij ook niet voor de nieuwe einddatum heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. In de brief van 10 december 2020 staat dat de minister nieuwe informatie heeft ontvangen waaruit blijkt dat [appellante] alsnog op tijd aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan. Uit de brief van 10 december 2020 kan daarom alleen worden afgeleid dat het niet opleggen van een boete door de minister betrekking heeft op de tweede inburgeringstermijn.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vertraging is veroorzaakt doordat de minister ontbrekende medische informatie niet zou hebben aangeleverd bij Argonaut. Ook betoogt zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de medische adviezen van Argonaut onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Zij voert daartoe aan dat Argonaut niet aan de behandelend artsen heeft gevraagd of zij als gevolg van haar onderliggende medische problematiek gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs kon volgen. Ook voert zij aan dat Argonaut in het advies van 30 januari 2020 heeft opgemerkt dat er geen nieuw oordeel kan worden gestart zonder nieuwe informatie, terwijl zij een overzicht heeft gestuurd van haar medische dossier en toestemming heeft gegeven voor het benaderen van haar behandelaars. Argonaut had daarom volgens haar zich wel een nieuw oordeel kunnen vormen. Tot slot voert zij hierover aan dat sprake is van willekeur, omdat niet duidelijk is wanneer een inburgeraar op grond van zijn medische situatie in aanmerking komt voor uitstel of vrijstelling van de inburgeringsplicht.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:278), mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
    4.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    4.3.    In de brief van 9 oktober 2017 van de huisarts aan Argonaut is vermeld dat [appellante] bij haar bekend is met een in Brazilië behandeld maag- en ovariumcarcinoom, en dat zij bij haar laatste bezoek heeft gemeld dat zij vermoeid is en last heeft van concentratieproblemen.
    In de brief van 9 mei 2019 aan Argonaut heeft de huisarts vermeld dat in 2014 in Brazilië een maagcarcinoom bij [appellante] is vastgesteld, waarvoor een operatie en aanvullend chemotherapie heeft plaatsgevonden. Verder is in die brief vermeld dat [appellante] aangeeft last te hebben van vermoeidheid en concentratie- en geheugenproblemen als gevolg van de chemobehandelingen die zij heeft ondergaan.
    [appellante] heeft bij brief van 15 april 2019 gewezen op het rapport van het Integraal Kankercentrum Nederland waarin staat dat geheugen- of concentratieproblemen vaak voorkomen als gevolg van chemotherapie.
    In de adviesrapportage van Argonaut van 1 september 2019 staat dat de huisarts van [appellante] heeft aangegeven dat [appellante] tweemaal in het buitenland is behandeld voor een nieuwvorming, de tweede maal in 2014. Argonaut acht het aannemelijk dat [appellante] gedurende een dergelijk behandeltraject niet in staat was onderwijs te volgen, maar merkt op dat de inburgeringstermijn startte op 19 november 2014. Op basis van wat is beschreven in de medische informatie kan daarom volgens Argonaut niet gesteld worden dat ten minste drie aaneengesloten maanden van het behandeltraject binnen de inburgeringstermijn vielen. Ook vermeldt Argonaut dat de huisarts heeft vermeld dat [appellante] aangeeft klachten van vermoeidheid, concentratie- en geheugenproblemen te hebben. Argonaut stelt hierover dat het hebben van dergelijke klachten echter niet direct betekent dat het volgen van onderwijs in het geheel niet mogelijk was. De ernst van deze problematiek en in hoeverre dit vervolgens aan het volgen van onderwijs in de weg stond kan niet worden geobjectiveerd in de medische informatie, aldus Argonaut.
    Ter zitting heeft [appellante] nog nader toegelicht dat zij een maand voor binnenkomst in Nederland haar laatste chemokuur heeft gekregen, en dat zij aan de chemotherapie veel last heeft overgehouden van vermoeidheid en concentratieproblemen. Zo moet zij tijdens het douchen bijvoorbeeld soms zitten omdat dit te vermoeiend is, en kan zij bijvoorbeeld nog steeds geen boek lezen, zelfs niet in haar moedertaal. De tekst dringt niet tot haar door.
    Gelet op de door de huisarts van [appellante] verstrekte informatie, in combinatie met het rapport van het Integraal Kankercentrum Nederland waaruit volgt dat vermoeidheidsklachten, concentratie- en geheugenproblemen veelvuldig voorkomen bij mensen die chemotherapie hebben gehad, kon Argonaut in dit geval niet volstaan met de conclusie dat het hebben van vermoeidheidsklachten, concentratie- en geheugenproblemen niet direct betekent dat het volgen van onderwijs geheel niet mogelijk was en dat de ernst van de problematiek en in hoeverre dit vervolgens aan het volgen van onderwijs in de weg stond niet kan worden geobjectiveerd in de medische informatie. Daarbij betrekt de Afdeling mede in de beoordeling dat uit het adviesrapport van Argonaut van 1 september 2019 volgt dat Argonaut uitsluitend in de beoordeling heeft betrokken of de chemotherapie nog doorliep na de aanvang van de inburgeringstermijn, maar niet in de beoordeling lijkt te hebben betrokken of de gevolgen van deze chemotherapie zich ook nog naderhand, gedurende de inburgeringstermijn, hebben voorgedaan in de vorm van vermoeidheid en concentratie- en geheugenverlies. De in het rapport van Argonaut getrokken conclusie biedt gelet op het voorgaande onvoldoende basis om de vraag te beantwoorden of [appellante] niet in staat was om gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden onderwijs te volgen. De adviezen van Argonaut bieden daarom niet het inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen als bedoeld in 4.1. De minister heeft dan ook niet voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht door desondanks zonder nader onderzoek de adviezen van Argonaut aan het besluit ten grondslag te leggen. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand gekomen. Nu de minister de adviezen van Argonaut ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, is het besluit ook onvoldoende gemotiveerd.
    Het is aan [appellante] om aannemelijk te maken dat zich feiten en omstandigheden voordoen die aanleiding geven voor verlaging van de bestuurlijke boete. Gelet op wat [appellante] gedurende de procedure heeft aangevoerd en de stukken die zij heeft overgelegd, is zij daarin geslaagd. Het was daarom aan de minister om aan te tonen dat [appellante] niettemin verwijtbaar te laat is ingeburgerd. Zoals volgt uit wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen is de minister hier niet in geslaagd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.4.    Het betoog slaagt alleen al daarom.
    4.5.    Wat betreft de vraag of de minister de gelegenheid moet krijgen het hiervoor geconstateerde gebrek te herstellen, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818, onder 6.1, volgt dat in boetezaken de goede procesorde leidend is ter begrenzing van de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus. Uit deze uitspraak volgt verder dat in gevallen waarin naar aanleiding van de discussie in hoger beroep nader onderzoek of een nadere toelichting van het bestuursorgaan nodig is om tot een juiste vaststelling van de hoogte van de boete te komen, ruimte bestaat voor toepassing van de bestuurlijke lus.
    De Afdeling is van oordeel dat er in dit geval geen ruimte is voor toepassing van de bestuurlijke lus. Weliswaar is nader onderzoek door de minister, bijvoorbeeld bestaande uit een nadere vraagstelling aan Argonaut, in beginsel mogelijk, maar dit zou neerkomen op nader onderzoek naar de medische situatie van [appellante] ten tijde van de inburgeringstermijn, die inmiddels meer dan vier jaar geleden is verstreken. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat een dergelijk onderzoek zou leiden tot een verdere verlenging van deze procedure, die al meer dan vier jaar heeft geduurd, verzet de goede procesorde zich in dit geval tegen toepassing van de bestuurlijke lus.
    4.6.    Omdat uit 4.3-4.5 volgt dat de minister de boete niet had mogen opleggen, behoeft de beroepsgrond over de evenredigheid van de boete geen bespreking.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit wordt vernietigd. Gelet op het onder 4.5 overwogene zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 november 2018 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 november 2020 in zaak nr. 19/7613;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 23 oktober 2019, kenmerk J SCI 240/0 043 704 79, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 23 oktober 2019;
    V.       herroept het besluit van 28 november 2018;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.G.M. Laarhoven, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
    850
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Wet inburgering
    Artikel 7
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    […].