ECLI:NL:RVS:2023:3223, Raad van State, 23-08-2023, 202301036/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 4 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland het verzoek van de Stichting van 6 juli 2020 om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalverenigingen KVV Quick Boys en VV Katwijk aan Laan van Nieuw Zuid 50 respectievelijk De Krom 57 te Katwijk doorgezonden aan het college van burgemeester en wethouders van Katwijk.   Op locatie 1 onderscheidenlijk locatie 2 zijn sportcomplexen Nieuw-Zuid van KVV Quick Boys respectievelijk De Krom van VV Katwijk gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Katwijk is eigenaar en beheerder van deze complexen. De afzonderlijke voetbalverenigingen zijn gebruikers. Op locatie 1 bevinden zich twee kunstgrasvelden (velden 4 en 5) die voorzien zijn van rubbergranulaat als "infill-materiaal" en op locatie 2 bevindt zich ook een dergelijk kunstgrasveld (veld 3). In 2019 heeft een renovatie van de toplaag van deze velden plaatsgevonden.

202301036/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij brief van 4 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek van de Stichting van 6 juli 2020 om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalverenigingen KVV Quick Boys en VV Katwijk aan Laan van Nieuw Zuid 50 respectievelijk De Krom 57 te Katwijk (hierna: locatie 1 respectievelijk locatie 2) doorgezonden aan het college van burgemeester en wethouders van Katwijk.
    Bij uitspraak van 14 juni 2021 (zaak nr. 202101473/1/R1) heeft de Afdeling het college van gedeputeerde staten opgedragen om binnen 6 weken na verzending van de uitspraak een besluit te nemen op het bezwaar van de Stichting tegen de brief van het college van gedeputeerde staten van 4 augustus 2020.
    Bij uitspraak van 22 augustus 2022 (zaak nr. 202200510/3/R1) heeft de Afdeling het college van gedeputeerde staten opgedragen om uiterlijk op 1 december 2022 een besluit te nemen op het bezwaar van de Stichting tegen de brief van het college van gedeputeerde staten van 4 augustus 2020.
    Bij besluit van 1 december 2022 heeft het college van gedeputeerde staten afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de kunstgrasvelden op locatie 1 onderscheidenlijk locatie 2.
    De Stichting heeft hiertegen bezwaar gemaakt bij het college van gedeputeerde staten. Het college van gedeputeerde staten heeft dit bezwaar met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ter behandeling als beroepschrift doorgezonden aan de Afdeling.
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting en het college van burgemeester en wethouders hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld, samen met zaak nr. 202106765/1/R1, op 11 mei 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door E.L.M. van Oostrum, M.J.M. Daudt en C.J. van der Meulen, zijn verschenen. Voorts is op de zitting het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door M.J.W. Plessius, H.K. Haaksma, R.E. van der Gugten en J. Keijzer, bijgestaan door mr. H.C. Lagrouw, advocaat te Leiden, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op locatie 1 onderscheidenlijk locatie 2 zijn sportcomplexen Nieuw-Zuid van KVV Quick Boys respectievelijk De Krom van VV Katwijk gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Katwijk is eigenaar en beheerder van deze complexen. De afzonderlijke voetbalverenigingen zijn gebruikers. Op locatie 1 bevinden zich twee kunstgrasvelden (velden 4 en 5) die voorzien zijn van rubbergranulaat als "infill-materiaal" en op locatie 2 bevindt zich ook een dergelijk kunstgrasveld (veld 3). In 2019 heeft een renovatie van de toplaag van deze velden plaatsgevonden.
    2.       De Stichting heeft het college van gedeputeerde staten op 27 oktober 2019, herhaald en aangevuld op 2 juli 2020, verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locaties. Volgens haar wordt met dit gebruik onder meer artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaatkorrels uit bodemverontreinigende stoffen bestaan, die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij de verzoeken gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college van gedeputeerde staten alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.
    3.       Bij brief van 4 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek doorgestuurd naar het college van burgemeester en wethouders van Katwijk. Hiertegen heeft de Stichting op 7 september 2020 bezwaar gemaakt. Nadien heeft de Stichting beroep ingesteld tegen het door het college van gedeputeerde staten niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar tegen de brief van 4 augustus 2020. In de uitspraak van 14 juni 2021 heeft de Afdeling, onder meer, het beroep van de Stichting gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van de Stichting vernietigd en het college van gedeputeerde staten opgedragen om uiterlijk 6 weken na verzending van deze uitspraak een besluit te nemen. Het college van gedeputeerde staten heeft geen gehoor gegeven aan deze uitspraak van de Afdeling. Nadien heeft de Stichting beroep ingesteld tegen het andermaal niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar. In de uitspraak van 22 augustus 2022 heeft de Afdeling, onder meer, het beroep van de Stichting gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van de Stichting vernietigd en het college van gedeputeerde staten opgedragen om uiterlijk op 1 december 2022 een besluit te nemen.
    4.       Bij brief van 13 juli 2022 heeft het college van gedeputeerde staten het standpunt in de brief van 4 augustus 2020 herroepen en medegedeeld het handhavingsverzoek van 27 oktober 2019, herhaald en aangevuld op 2 juli 2020, alsnog inhoudelijk in behandeling te nemen.
    5.       Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van 1 december 2022 het handhavingsverzoek van 27 oktober 2019, herhaald en aangevuld op 2 juli 2020, afgewezen. Hieraan heeft het, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat op de locaties alle maatregelen bij de velden zijn genomen die redelijkerwijs konden worden gevergd teneinde bodemverontreiniging als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" te voorkomen.
    De Stichting kan zich hier niet mee verenigen.
    Heeft het college van gedeputeerde staten het bezwaar terecht doorgezonden?
    6.       Het college van gedeputeerde staten heeft het bezwaar van 22 december 2022 van de Stichting op grond van artikel 6:15 van de Awb aan de Afdeling doorgezonden ter behandeling als beroepschrift, omdat het besluit van 1 december 2022 volgens het college van gedeputeerde staten moet worden aangemerkt als een besluit op het bezwaar van 7 september 2020 van de Stichting. Daartegen kan op grond van artikel 7;1, eerste lid, onder a, van de Awb geen bezwaar worden gemaakt, maar moet beroep worden ingesteld.
    7.       De Stichting betoogt dat het college van gedeputeerde staten het besluit van 1 december 2022 ten onrechte heeft aangemerkt als een besluit op bezwaar. Daartoe voert zij, kort gezegd, aan dat dit besluit geen blijk geeft van een heroverweging op basis van het bezwaarschrift van 7 september 2020 en geen oordeel bevat over de rechtmatigheid van de brief van 4 augustus 2020, en dat de opvatting dat het gaat om een besluit op bezwaar in strijd is met de onder het besluit opgenomen rechtsmiddelenclausule.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat het besluit van 1 december 2022 niet kan worden aangemerkt als een besluit op bezwaar. Daartoe overweegt zij als volgt. Het besluit van 1 december 2022 is gericht aan de Stichting en in de aanhef staat "besluit afwijzen (herhaald) handhavingsverzoek De Krom 57 en Laan van Nieuw Zuid 25 in Katwijk". In het besluit is het bezwaar van de Stichting van 7 september 2020 niet vermeld. De Stichting is voorafgaand aan het besluit van 1 december 2022 ook niet in overeenstemming met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb gehoord over haar bezwaar. Er wordt daarmee niet alleen niet besloten op de grondslag van het bezwaar, maar evenmin bevat het besluit van 1 december 2022 een conclusie over de houdbaarheid van het in de doorzendbrief van 4 augustus 2020 ingenomen standpunt. Voorts wijst de Afdeling erop dat in het besluit van 1 december 2022 niet is aangegeven dat dit is genomen naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2021 en 22 augustus 2022, waarin het college van gedeputeerde staten is opgedragen een besluit te nemen op het bezwaar van de Stichting tegen de brief van het college van gedeputeerde staten van 4 augustus 2020. Het betoog van het college, eerst ter zitting, dat de brief van 13 juli 2022 en het besluit van 1 december 2022 tezamen het besluit op het bezwaar van de Stichting van 7 september 2020 vormen, volgt de Afdeling niet. Het besluit van 1 december 2022 geeft namelijk geen aanknopingspunten voor de gedachte dat dit is genomen in het licht van de brief van 13 juli 2022. Wel is in het besluit van 1 december 2022 verwezen naar het voornemen in de brief van 20 juli 2022 tot afwijzing van het handhavingsverzoek van de Stichting van 27 oktober 2019, herhaald en aangevuld op 2 juli 2020, waarbij de Stichting tevens in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen.
    Alles bijeengenomen vormt het besluit van 1 december 2022, naar het oordeel van de Afdeling, geen sluitstuk van een bestuurlijke heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb. Dat betekent dat het besluit van 1 december 2022, waarbij het handhavingsverzoek van de Stichting is afgewezen, niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Gelet op artikel 7:1, eerste lid, aanhef van de Awb moet tegen het besluit van 1 december 2022, voordat beroep kan worden ingesteld tegen dat besluit, dan ook eerst bezwaar worden gemaakt.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3959), moet een beroep in rechte tegen een primair besluit, als het tot een uitspraak komt, niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit betekent dat het beroep van de Stichting niet-ontvankelijk is. De Afdeling zal het als beroep doorgezonden bezwaarschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Awb aan het college van gedeputeerde staten terugzenden ter verdere behandeling.
    Conclusie
    8.       Het beroep van de Stichting is niet-ontvankelijk.
    Proceskosten en griffierecht
    9.       Hoewel het beroep niet gegrond is, ziet de Afdeling in het door het college van gedeputeerde staten ten onrechte doorzenden van het bezwaar naar de Afdeling - waardoor de Stichting onnodig kosten heeft gemaakt - aanleiding om het college van gedeputeerde staten te veroordelen in de proceskosten van de Stichting en het college van gedeputeerde staten te gelasten aan de Stichting het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te betalen.
    10.     De Stichting heeft verzocht om een vergoeding van reiskosten. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling stelt, uitgaande van één zittingsdag en op basis van reizen per openbaar vervoer, de totale hoogte van de reiskosten vast op € 64,99. Dat komt per behandelde zaak op deze zitting die tot een gegrond beroep dan wel - zoals hier - anderszins tot een proceskostenveroordeling heeft geleid, namelijk 6 zaken, neer op € 10,83 per zaak. Omdat het in het onderhavige geval om één zaak gaat, wordt een bedrag aan reiskosten van € 10,83 toegekend.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Stichting InStreptius in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.684,83, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Stichting InStreptius het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    890