ECLI:NL:CRVB:2023:1448, Centrale Raad van Beroep, 27-07-2023, 22 / 3264 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Uitkeringsregeling Backpay heeft het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Beperkte rechterlijke toetsing. De conclusie is dat onvoldoende vast is komen te staan dat de vader van appellanten ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement of het KNIL. Geen reden om de hardheidsclausule van artikel 7 van de Regeling toe te passen.

22/3264 AW
  
  
    Datum uitspraak: 27 juli 2023
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 augustus 2022, 21/354 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    de erven van [betrokkene] te [woonplaats] (appellanten)
  
  
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
  
  
    PROCESVERLOOP 
  
  
    Met een besluit van 16 augustus 2019 heeft de minister het verzoek van appellanten om het besluit van 22 juni 2016 te heroverwegen afgewezen. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar de minister is met een besluit van 8 december 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing gebleven.
  
  
    Appellanten hebben tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
    Namens appellanten heeft mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 15 juni 2023. Appellanten zijn niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door A.L. van de Wiel. 
  
  
    OVERWEGINGEN
  
  
    
      Samenvatting
    
  
  
    Het gaat er in deze zaak om of appellanten als erfgenamen van hun overleden vader in aanmerking komen voor een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay. Volgens de minister hebben appellanten geen recht op deze uitkering. Appellanten hebben dat standpunt bestreden.
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
  
    1.1. Appellanten hebben als erfgenamen van hun overleden vader, [betrokkene], op 20 januari 2016 een aanvraag ingediend voor de toekenning van een uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay (Regeling).
  
  
    1.2. Bij besluit van 22 juni 2016 heeft de minister de aanvraag afgewezen. Appellanten hebben geen bezwaar ingediend tegen dit besluit. 
  
  
    1.3. Op 6 mei 2019 hebben appellanten de minister gevraagd nogmaals te beoordelen of zij recht hebben op de eenmalige uitkering. De minister heeft dit verzoek om herziening bij besluit van 16 augustus 2019 afgewezen, omdat appellanten geen nieuwe feiten en omstandigheden hebben genoemd zoals is vereist op grond van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. 
  
  
    
      Uitspraak van de rechtbank
    
  
  2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank, heeft voor zover in dit hoger beroep nog van belang, overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden niet is gebleken. Appellanten hebben in de bezwaarprocedure geen nieuwe gegevens naar voren gebracht waaruit blijkt dat hun vader in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 in dienst is geweest van het NederlandsIndisch Gouvernement en hiervoor niet dan wel niet volledig betaald kreeg. Uit de groepsfoto die door appellanten als bewijsstuk is ingebracht blijkt niet dat [betrokkene] in 1941 al in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement. Ten eerste staat niet vast uit welke periode de foto afkomstig is. De enkele vermelding van de datum september 1941 op de foto, is onvoldoende om dit aan te nemen. Ook kan niet worden vastgesteld dat [betrokkene] op de foto te zien is. De foto is daarvoor op te grote afstand genomen en van te slechte kwaliteit. De ingebrachte verklaring van mevrouw [A.] kan ook niet als nieuw feit worden aangemerkt. Deze verklaring is niet door haar zelf ondertekend. En vaststaat dat zij op [geboortedag] 1938 is geboren, wat betekent dat zij in de periode waarover zij heeft verklaard nog heel jong was (3 tot 7 jaar oud). Naar het oordeel van de rechtbank kan aan haar verklaring, alleen al vanwege haar toenmalige leeftijd, geen waarde worden gehecht. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om het besluit van 22 juni 2016 als evident onredelijk aan te merken.
  
    
      Het standpunt van appellanten 
    
  
  3. Appellanten zijn het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Hun standpunt komt er in de kern op neer dat hun vader wel in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en gedurende de Japanse bezetting niet is doorbetaald, zodat aan de voorwaarden van de Regeling is voldaan.
  
    
      Het oordeel van de Raad
    
  
  4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit, waarin is geweigerd om het besluit van 22 juni 2016 te herzien, in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    4.1. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
      Herhaalde aanvraag
    
  
  
    4.2. De aanvraag van appellanten van 6 mei 2019 is een herhaling van de aanvraag waarop de minister bij besluit van 22 juni 2016 heeft beslist. De minister heeft hierop beslist met toepassing van artikel 4:6 van de Awb. 
  
  
    4.3. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
  
  
    4.4. Als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op die aanvraag of dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek.
  
  
    4.5. De Raad stelt aan de hand van het bestreden besluit vast dat het verzoek van 6 mei 2019 door de minister (ook) inhoudelijk is beoordeeld. De omstandigheden uit de aanvraag van januari 2016 worden weer benoemd. Er is gemotiveerd ingegaan op alle genoemde feiten en omstandigheden. Dit betekent dat ook de Raad de zaak in volle omvang zal beoordelen als ware het een eerste aanvraag. 
  
  
    
      Eenmalige uitkering
    
  
  
    4.6. Zoals de Raad eerder heeft overwogen vindt de Regeling geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft de Regeling het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast.
  
  
    4.7. De kern van de zaak betreft de vraag of [betrokkene] als ambtenaar of militair ten tijde van de capitulatie aan de Japanse bezetters op 8 maart 1942 in dienst was van het NederlandsIndisch Gouvernement en of aan hem gedurende de Japanse bezetting geen dan wel niet volledig salaris is uitbetaald. 
  
  
    4.8. Uit de bij de minister bekende gegevens blijkt niet van een vooroorlogs dienstverband, dat bestond ten tijde van de Japanse bezetting, met het Nederlands-Indisch Gouvernement of het KNIL. Evenmin van een dienstverband tijdens de bezetting. Zo staat in het verslag van het interview met [betrokkene] op 18 april 1978: 
  
  
    “In de laatste jaren voor W.O. II was hij leerling op de Sekatah Goeroe Djàemaat (School tot opleiding tot godsdienstleraar) te Batoegantoeng, de hoofdplaats Ambon. Hij verbleef in het bij deze school behorende internaat (directeur ds. Sapulette). De leerlingen van deze school werden ingeschakeld bij de civiele verdediging van de hoofdplaats Ambon en ingedeeld bij de sectie E.H.B.O. van de luchtbeschermingsdienst (opleider dr. A. Saboe, hoofd van de Leprorerie). Bij de inval van de Japanners op 31 jan. 1942 bevond [betrokkene] zich met enkele medeleerlingen in de E.H.B.O.-post bij het havenkantoor.”
  
  
    Uit historische gegevens van het KNIL is gebleken dat jongeren werden opgeroepen om zich te melden als vrijwilliger voor trainingen bij de luchtbeschermingsdienst (LBD), brandweer of politie. Als vrijwilliger bestond geen aanspraak op salaris. 
  
  
    4.9. Uit de door appellanten overgelegde stukken blijkt niet dat [betrokkene] ten tijde van de capitulatie op 8 maart 1942 daadwerkelijk in dienst was van het NederlandsIndisch Gouvernement of het KNIL. Appellanten hebben foto’s overgelegd en verklaringen van mevrouw [A.]. 
  
  
    4.9.1. Van de foto’s kan niet worden vastgesteld dat ze daadwerkelijk in 1941 zijn genomen en of de omcirkelde persoon [betrokkene] is. Van de rekrutering van [betrokkene] door het KNIL, die zou zijn geëindigd in september 1941, is in de gegevens van het KNIL geen bevestiging gevonden. 
  
  
    4.9.2. De verklaring van mevrouw [A.] heeft onvoldoende bewijskracht. Het is een naderhand opgemaakt relaas, kennelijk aan de hand van een tweetal gesprekken van onder meer F.H. Kiriwenno met haar in juli 2017. [A.] verhaalt van algemene herinneringen aan de kazerne ter plaatse, de trainingen en opleiding van soldaten en aan de oorlog. Over [betrokkene] zegt zij alleen dat zij had gehoord dat hij op een geven moment in het militair hospitaal lag. De verklaring is naar het oordeel van de Raad te weinig concreet om daaruit ten aanzien van een dienstverband met het Nederlands-Indisch Gouvernement of het KNIL iets af te leiden. Daar komt bij dat [A.] ten tijde van bezetting circa 7 jaar oud was, zodat aan haar herinneringen gezien haar leeftijd niet die bewijswaarde kan toekomen die appellanten daaraan willen toekennen. 
  
  
    4.9.3. Tot slot is van betekenis dat als het gaat om activiteiten voor de luchtbeschermingsdienst in ieder geval niet is komen vast te staan dat [betrokkene] tot het kernpersoneel van de LBD behoorde. Alleen dan brengen de toepasselijke beleidsregels mee dat er van uit gegaan kan worden dat er een arbeidsovereenkomst was. De conclusie is dan ook dat onvoldoende vast is komen te staan dat de vader van appellanten ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement of het KNIL. 
  
  
    
      Hardheidsclausule
    
  
  
    4.10. De minister heeft toegelicht waarom er in dit geval geen reden is om de hardheidsclausule van artikel 7 van de Regeling toe te passen. De Raad kan zich in dit standpunt vinden. De hardheidsclausule in de Regeling is bedoeld om situaties waarin sprake is van een particuliere werkgever of waarin de overheid niet als werkgever maar wel als financier is opgetreden te kunnen gelijkstellen met het in de Regeling bedoelde dienstverband met het NederlandsIndisch Gouvernement of het KNIL. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor. Bovendien komt de lezing die appellanten geven en met bewijsmateriaal geprobeerd hebben te ondersteunen niet overeen met wat [betrokkene] zelf destijds heeft verklaard en heeft ook geen bevestiging gevonden in de historische gegevens van het KNIL.
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  
    4.11. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Appellanten komen niet in aanmerking voor de eenmalige uitkering.
  
  5. Appellanten krijgen daarom geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
  
    BESLISSING
  
  
    De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en H. Lagas en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2023.
  
  
    						(getekend) J.J.T. van den Corput
  
  
    						(getekend) L.C. van Bentum
  
  
    Bijlage:
  
  
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
  
  
    Artikel 4:6 
    
      Eerste lid: Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.Tweede lid: Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
    
    
      
        Uitkeringsregeling Backpay
      
    
    
  
  
    Artikel 1 
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    a. a) Minister: de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
    b) Uitvoeringsorganisatie: de door de minister aan te wijzen organisatie die onderhavige regeling uitvoert;
    c) Backpay: eenmalige uitkering van netto 25.000 euro – op morele gronden – als finale financiële tegemoetkoming voor niet uitbetaalde salarissen aan belanghebbende;
    d)Belanghebbende: de persoon die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende de Japanse bezetting in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 geen dan wel niet volledig salaris is uitbetaald;
    e) Aanvrager: diegene die overeenkomstig artikel 5 via de bevestigingsbrief verklaart dat hij belanghebbende is; of die overeenkomstig artikel 6 via het aanvraagformulier een aanvraag indient.
    
  
  
    Artikel 2 
    De minister kan aan een belanghebbende Backpay toekennen.	
    
  
  
    Artikel 3 
    
      Eerste lid: Recht op Backpay heeft de belanghebbende die: a. op 15 augustus 2015 in leven was; b. niet door de rechter is veroordeeld wegens collaboratie met de Japanners; c. gedurende (een deel van) de Japanse bezetting niet de Japanse nationaliteit heeft bezeten.Tweede lid: Indien de belanghebbende op of na 15 augustus 2015 is overleden hebben diens erfgenamen recht op Backpay.
  
  
    Artikel 7 
    De minister kan in bijzondere gevallen tegemoetkomen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich naar het oordeel van de minister bij de toepassing van deze regeling mochten voordoen.
    
    
    
    
      
        Beleidsregels Sociale Verzekeringsbank Uitkeringsregeling Backpay
      
    
    
    
      
        A. Beleidsregels die zijn gebaseerd op artikel 1, sub d van de Uitkeringsregeling Backpay:
      
    
    
    
      In artikel 1 sub d van de uitkeringsregeling Backpay wordt verstaan onder belanghebbende: de persoon die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende de Japanse bezetting in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 geen dan wel niet volledig salaris is uitbetaald.
    
    
    
      Ten aanzien van dit artikel hanteert de SVB het volgende beleid:
    
    
    
      (…)
    
    
    7. Luchtbeschermingsdienst.
    
    
      De SVB maakt binnen de luchtbeschermingsdienst (LBD) onderscheid tussen personen die duidelijk onderdeel zijn geweest van de kaderbezetting en de overige personen die werkzaamheden hebben verricht binnen de LBD, bijvoorbeeld naast hun reguliere werkzaamheden of opleiding. Het kernpersoneel genoot krachtens een met hen gesloten arbeidsovereenkomst met de Nederlands-Indische overheid een maandbezoldiging en kan, als dit dienstverband vast staat, daardoor in aanmerking komen voor de Backpay-uitkering.
    
    
    
      (…)
    
    
    
      
        E. Beleidsregels die zijn gebaseerd op artikel 7 van de Uitkeringsregeling Backpay
      
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Ten aanzien van artikel 7 hanteert de SVB het volgende beleid:
    
    
    
      (…)
    
    
    5. Aan de mogelijkheid om in bijzondere gevallen af te wijken van de voorwaarden in de Uitkeringsregeling Backpay geeft de SVB de volgende invulling. Zij acht de Uitkeringsregeling Backpay ook van toepassing op de volgende categorieën personen
    
    a. Personen met een Wiv-erkenning.
    Het plegen van verzet tijdens de Japanse bezetting en het zich 'formeel' in dienst stellen van de overheid in Nederlands-Indië vertoont dusdanig veel overeenkomsten met de groep van personen waarvoor deze regeling is bedoeld, dat een strikte toepassing van de bepalingen van de Uitkeringsregeling Backpay, met name het vereiste van een dienstverband bij het Nederlands-Indische Gouvernement, in deze situatie onbillijk zou zijn.
    
    b. Personeel gesubsidieerd lager onderwijs.
    Dit betreft leerkrachten die op 8 maart 1942 werkzaam waren in het particulier onderwijs dat gesubsidieerd werd door de overheid in Nederlands-Indië. Deze subsidiëring werd als dekking gebruikt voor de gehele begroting van deze scholen, inclusief de salarissen van de leerkrachten. Nu de financiële afhankelijkheid van het Nederlands-Indische Gouvernement voor deze groep van personen zoveel overeenkomsten vertoont met de groep van personen waarvoor deze regeling is bedoeld, acht de SVB een strikte toepassing van de bepalingen van de Uitkeringsregeling Backpay, met name het vereiste van een dienstverband bij het Nederlands-Indische Gouvernement, in deze situatie onbillijk.
    
    c. Verpleegkundig personeel gesubsidieerde particuliere ziekenhuizen.
    Het gaat om verpleegkundig personeel werkzaam in een particulier ziekenhuis dat structureel gesubsidieerd werd door de Nederlands-Indische overheid. Personeel in die ziekenhuizen verkeerde in een soortgelijke positie als verplegend personeel in overheidsziekenhuizen. Nu de financiële afhankelijkheid van het Nederlands-Indische Gouvernement voor deze groep van personen zoveel overeenkomsten vertoont met de groep van personen waarvoor deze regeling is bedoeld, acht de SVB een strikte toepassing van de bepalingen van de Uitkeringsregeling Backpay, met name het vereiste van een dienstverband bij het Nederlands-Indische Gouvernement, in deze situatie onbillijk.
  
  
     Uitkeringsregeling Backpay van 16 december 2015, Stcrt. 2015, nr. 47434. 
  
  
     Zie CRvB 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872 en CRvB 16 januari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:88.
  
  
    Zie CRvB 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1 tot en met ECLI:NL:CRVB:2018:3.
  
  
    Zie CRvB 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383.
  
  
     Zie bijlage.