ECLI:NL:RBALK:2010:BN5516, Rechtbank Alkmaar, 19-08-2010, 05/2104
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2010-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Zorgplicht, schadevergoeding

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: 05/2104 AW
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak van:
    
    
      [naam],
      wonende te [plaatsnaam],
      eiseres,
      gemachtigde mr. A.A. Aartse Tuijn,
    
    
    tegen
    
    
      het bestuur van de Stichting Ronduit (als rechtsopvolger van de Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs Alkmaar),
      verweerder,
      gemachtigde mr. A.C. Beck.
    
    
    
    Ontstaan en loop van de zaak
    
    Bij brief van 3 mei 2005 heeft eiseres de gemeente Alkmaar verzocht bij besluit de aansprakelijkheid te erkennen voor het ontstaan van het haar in juni 2002 overkomen (bedrijfs)ongeval op het schoolplein van de [naam school] en te bepalen dat de reeds geleden en nog te lijden schade, waaronder inkomensschade en smartengeld, zal worden vergoed. Op 27 mei 2005 heeft de gemeente Alkmaar deze aanvraag doorgezonden naar verweerder.
    
    Bij brief van 22 juli 2005 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag. De gemeente Alkmaar heeft dit bezwaarschrift doorgezonden naar verweerder.
    
    Bij brief van 6 september 2005 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    
    Bij besluit van 16 september 2005 heeft verweerder het verzoek van eiseres om erkenning van de aansprakelijkheid en vergoeding van de schade afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 18 oktober 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 1 december 2005 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Bij brief van 3 januari 2006 heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 14 november 2006. Bij tussenbeslissing van 19 december 2006 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder nadere vragen gesteld. Bij brief van 12 februari 2007 heeft verweerder de vragen beantwoord. Daarop heeft eiseres gereageerd bij brief van 16 april 2007.
    
    De behandeling van de zaak is voortgezet ter zitting van 9 juli 2010, waar eiseres is verschenen bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden mr. A.C. Beck en drs. J. Zijp.
    
    
    Motivering
    
    1.1	De rechtbank stelt vast dat eiseres aanvankelijk beroep heeft ingesteld tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar. Verweerder heeft met het besluit van 16 september 2005 alsnog inhoudelijk beslist op het bezwaar van eiseres.
    
    1.2	De rechtbank stelt vast dat eiseres geen belang meer heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het uitblijven van een tijdige beslissing op haar bezwaar. Verweerder is immers met het nemen van het besluit van 16 september 2005 tegemoetgekomen aan het beroep van eiseres. Ook kan volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geen procesbelang worden ontleend aan de door eiseres ter zitting verzochte veroordeling tot vergoeding van proceskosten (onder meer: CRvB 21 juli 2009, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-Nummer BJ3666). In zoverre moet het beroep wegens verlies aan procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    2.	Aan de orde is de vraag of het besluit om de erkenning van de aansprakelijkheid en vergoeding van de schade af te wijzen terecht is gehandhaafd.
    
    
      Feiten
      3.	Voor deze beoordeling zijn de volgende feiten van belang.
    
    
    Eiseres is per 1 augustus 2001 door verweerder in vaste dienst aangesteld in de functie van [functie] met een werktijdfactor van 0,6240 op de speciale school voor basisonderwijs [naam school] te [plaatsnaam]. De school richt zich op basisonderwijs voor kinderen met leer-, gedrags- en opvoedingsmoeilijkheden. De werkzaamheden van eiseres bestonden hoofdzakelijk uit lesgeven. Daarnaast had zij – evenals de overige docenten – onder meer toezichthoudende taken, waaronder het een dag per week surveilleren als pleinwacht tijdens de pauzes.
    
    De [naam school] beschikte over een L-vormig schoolplein voor de groepen 5 tot en met 8. De lange poot van de L besloeg een lengte van ongeveer 40 tot 50 meter. De korte, liggende poot van de L was ongeveer 20 meter lang. Bovenin de lange poot van de L bevonden zich enige speel- en klimtoestellen. 
    
    Op de donderdagochtend van de laatste week van het schooljaar 2001-2002 hadden eiseres en mevrouw [naam 2], toentertijd stagiaire op voornoemde school (hierna: [naam 2]), in de pauze pleindienst. Eiseres heeft tijdens het surveilleren een bal hard tegen haar achterhoofd gekregen (hierna verder te noemen: het incident). Eiseres stond in de buurt van de speel- en klimtoestellen. De bal was afkomstig van een elfjarige leerling, [naam leerling] (hierna: [naam leerling]). Tijdens de zomervakantie heeft eiseres zich wegens lichamelijke klachten ziek gemeld.
    
    Bij brief van 25 september 2003 heeft eiseres verweerder, respectievelijk de gemeente Alkmaar aansprakelijk gesteld voor de geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het incident. 
    
    Bij brief van 1 juli 2004 heeft de aansprakelijkheidsassuradeur van de gemeente Alkmaar, de Onderlinge Verzekeringen Overheid u.a., de aansprakelijkheid aan de zijde van de gemeente Alkmaar afgewezen, waarna eiseres bij voornoemde brief van 3 mei 2005 de gemeente Alkmaar heeft verzocht bij besluit alsnog de aansprakelijkheid te erkennen en te bepalen dat de reeds geleden en nog te lijden schade zal worden vergoed.
    
    
      Standpunt verweerder
      4.	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij gedaan heeft wat redelijkerwijs noodzakelijk is om te voorkomen dat eiseres in de uitoefening van haar werkzaamheden schade lijdt. 
      Een balspel, mits dit op de afgesproken plaats wordt gespeeld, is volgens verweerder niet van zodanig gevaarzettende aard dat speciale maatregelen ter bescherming van surveillerende leerkrachten dienen te worden genomen. Volgens verweerder was er geen belangrijk groter risico op schade vergeleken met een school voor regulier onderwijs.
      Ten tijde van het incident hielden twee surveillanten toezicht op het gedrag van de spelende kinderen ten einde ongelukken en ongeregeldheden te voorkomen. Ook waren er regels die ten doel hadden ongevallen te voorkomen. Deze regels werden aan elke nieuwe leerkracht ter hand gesteld en bevonden zich in een map voor invallers. Ook hingen ze in elk klaslokaal. Tijdens teamvergaderingen werd over deze regels gesproken. Een deel van het plein was aangewezen als exclusief bestemd voor balgebruik. Hierop mocht slechts met één bal worden gespeeld. 
      Een verbod tot het meevoeren van een bal of het voetballen tijdens de pauzes gaat volgens verweerder verder dan redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. Dit geldt tevens voor het afkaderen met lijnen en het afbakenen met hekken.
      Verweerder is van mening dat het tot de taak van eiseres behoorde om eventuele derden, kinderen en zichzelf te beschermen. Van onregelmatigheden waarvan te verwachten viel dat daardoor gevaar zou ontstaan, was geen sprake. Ook zou de schade zijn ontstaan wanneer de juiste maatregelen zouden zijn genomen. Er is volgens verweerder sprake van een ongelukkige samenloop van omstandigheden. Ook heeft eiseres de gestelde schade onvoldoende onderbouwd.
      Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat alvorens kan worden toegekomen aan de vraag of verweerder heeft gehandeld in strijd met een op hem rustende zorgplicht eiseres eerst zelf aannemelijk dient te maken dát zij schade heeft geleden en dat deze schade in de uitoefening van haar werk is ontstaan. Nu zij dat niet heeft gedaan heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen. 
      Voor zover eiseres haar beroep heeft aangevuld door te stellen dat verweerder ook onrechtmatig zou hebben gehandeld omdat de geldende ongevallenverzekering niet voldoende dekking zou bieden stelt verweerder zich primair op het standpunt dat deze aanvullende beroepsgrond te laat is ingediend en wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing dient te blijven. Bovendien is de vordering inmiddels verjaard. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat in het bestuursrecht artikel 7:611 van het Burgerlijk Wetboek geen analoge toepassing vindt en uiterst subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de afgesloten ongevallenverzekering wel voldoende dekking biedt en derhalve als een behoorlijke verzekering heeft te gelden. 
    
    
    
      Standpunt eiseres
      5.	Eiseres houdt verweerder aansprakelijk voor de schade die zij heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van letsel dat verband houdt met het incident. Zij is nog altijd voor een substantieel deel arbeidsongeschikt. 
      Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ondanks dat hij zich bewust was van de gevaren van het spelen met een bal op het schoolplein, in het geheel niets, dan wel onvoldoende heeft gedaan om de schadebrengende gebeurtenis te voorkomen.
      De populatie van onderhavige school bestaat uit kinderen met leer-, gedrags- en opvoedproblemen. Zij handelen eerder, dan wel meer ondoordacht en ongeconcentreerd dan doorsnee leeftijdsgenootjes. Dit brengt volgens eiseres mee dat verweerder meer op bescherming gerichte maatregelen had behoren te nemen dan wanneer er sprake zou zijn geweest van een school voor regulier onderwijs.
      [naam 2] kan volgens eiseres niet worden aangemerkt als tweede (volwaardige) pleinwacht. Zij liep niet mee op grond van een op beveiliging gerichte maatregel. Eiseres diende haar begeleiding en bescherming te geven. Een enkele pleinwacht kan nooit alziend zijn en heeft het evenmin in zijn macht om een groep van pupillen als de onderhavige in het gareel te houden. Ook was het schoolplein zodanig gesitueerd dat niet steeds zicht op alle activiteiten mogelijk was. Volgens eiseres hadden er drie of vier pleinwachten aanwezig moeten zijn.
      Volgens eiseres waren er geen pleinregels. Deze regels waren niet bekend gemaakt. Zij is niet als pleinwacht geïnstrueerd. De pleinregels hingen niet in de gangen en de lokalen. Tijdens teamvergaderingen werd niet gesproken over pleinregels. Deze regels zijn eerst na het incident afgekondigd. Er werd bij haar en haar collega’s met grote regelmaat met meerdere ballen op het plein gespeeld. Volgens eiseres heerste er een organisatorische wanorde op school.
      Eiseres is van mening dat verweerder een deel van het schoolplein met lijnen had moeten afkaderen als exclusief bedoeld voor balgebruik en dit gedeelte met een adequaat hek had moeten afbakenen, waardoor – zoveel mogelijk – wordt voorkomen dat een bal buiten het spel zou geraken. 
      Verweerder heeft ten onrechte de verantwoordelijkheid bij eiseres gelegd door te overwegen dat eiseres nooit op- of aanmerkingen heeft gemaakt over de haar toegedichte taak en de omstandigheden waaronder zij deze taak zou moeten uitoefenen.
      Met het oog op een tweede behandeling van de zaak heeft eiseres nog aanvullend als grond aangevoerd dat verweerder artikel 7:611 van het BW heeft geschonden door na te laten een verzekering af te sluiten die alle risico’s dekt die een leerkracht tijdens de vervulling van zijn functie loopt.
    
    
    
      Juridisch kader
      6.1	Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft de ambtenaar – voor zover dit niet reeds voortvloeit uit van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften – recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van de werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar (onder meer: CRvB 8 juni 2010, LJ Nummer BM8428).
    
    
    6.2	Volgens vaste rechtspraak van de CRvB strekt de zorgplicht van het betreffende bestuursorgaan niet op voorhand tot het uitbannen van ieder denkbaar risico, maar tot het treffen van alle maatregelen die in de gegeven situatie redelijkerwijs van het betreffende bestuursorgaan kunnen worden gevergd om de veiligheid van het personeel te waarborgen (onder meer: CRvB 5 januari 2006, LJ-Nummer AU9654). 
    
    
      Overwegingen
      7.	De rechtbank stelt vast dat verweerder zich zowel in het primaire besluit van 
      16 september 2005 als in het bestreden besluit heeft beperkt tot de vraag of hij voldaan heeft aan zijn verplichtingen de werkzaamheden van eiseres op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van de werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat eiseres in de uitoefening van haar werkzaamheden schade lijdt. Zoals verweerder heeft aangevoerd kan aan de beantwoording van deze vraag eerst worden toegekomen indien is vastgesteld dat eiseres schade heeft geleden in de uitoefening van haar werkzaamheden. Door zich te beperken tot het weerleggen van de door eiseres gestelde schending van de zorgplicht is verweerder er kennelijk van uitgegaan dat eiseres schade heeft geleden in de uitoefening van haar werkzaamheden. Op grond van het rechtszekerheidsbeginsel kan verweerder hier in beroep niet meer op terugkomen. De beoordeling van de rechtbank dient zich derhalve te beperken tot de beantwoording van de vraag of verweerder heeft voldaan aan zijn zorgplicht jegens eiseres.
    
    
    8.	De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Zij is van oordeel dat verweerder in zijn zorgplicht jegens eiseres is tekortgeschoten. Zij overweegt daartoe als volgt.
    
    
      9.	Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat de leerlingen van de school [naam school] leer-, gedrags- en opvoedproblemen hebben, waaronder de stoornis Attention Deficit Hyperactivity Disorder (ADHD). Verweerder eist van haar leerkrachten extra kwaliteiten in de zin van het hebben van ervaring met, en/of een opleiding gericht op het omgaan met dit type leerling. Ook op het schoolplein zijn deze kwaliteiten noodzakelijk. Niet in geschil is dat eiseres over deze extra kwaliteit beschikt.
      Gelet op het speciale karakter van (een deel van) de leerlingen op onderhavige school moeten er naar het oordeel van de rechtbank zwaardere eisen worden gesteld aan de wijze van inrichting van de werkzaamheden, de voor de te verrichten werkzaamheden te treffen maatregelen en de te verstrekken aanwijzingen dan wanneer het een school voor regulier onderwijs betreft. Uit de rechtspraak leidt de rechtbank af dat de norm voor toezicht op normaal begaafde leerlingen op een reguliere basisschool ligt op één toezichthouder op de 15 á 20 leerlingen (zie onder meer Gerechthof Arnhem, 7 september 2000, LJ-nummer AA7344 en Rechtbank Rotterdam, 13 mei 2009, LJ-nummer BJ2084) Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat eiseres ten tijde van het incident samen met [naam 2] toezicht hield op ongeveer 45 á 60 leerlingen. Hieruit leidt de rechtbank af dat verweerder onvoldoende maatregelen heeft getroffen om eiseres op een verantwoorde manier toezicht te laten houden tijdens de pauze. Dat [naam 2] haar vergezelde maakt dat niet anders nu niet weersproken is dat zij stagiaire was en dus niet als een volwaardige toezichthouder kan worden beschouwd.
    
    
    
      10.	Voorts is het rechtbank gebleken dat er ten tijde van incident geen eenduidige pleinregels golden. Verweerder heeft aangegeven dat na de fusie van de basisscholen [naam school] en [naam school 2] tot basisschool [naam school 3] in 2004 het bestaande archief, behoudens leerling informatie, is vernietigd. Verweerder kan om deze reden de pleinregels die volgens hem waren vastgesteld en bekendgemaakt en de notulen van de teamvergaderingen niet (meer) achterhalen. Ook kan verweerder geen stukken overleggen waaruit blijkt hoe nieuwe leerkrachten in het schooljaar 2001-2002 over het houden van pleinwacht werden geïnstrueerd. Naar het oordeel van de rechtbank dient het niet meer kunnen aantonen van op schrift gestelde pleinregels voor rekening en risico van verweerder te komen. Verweerder was immers reeds voor de fusie aansprakelijk gesteld door eiseres en heeft desondanks het archief vernietigd.
      Op grond van de gedingstukken, waaronder de door eiseres overgelegde verklaring van toenmalig adjunct directeur [naam toenmalig directeur] van 27 maart 2007, acht de rechtbank aannemelijk dat er ten tijde van het incident als (ongeschreven) pleinregel gold dat er op de korte poot van het L-vormige plein gevoetbald mocht worden. Verweerder heeft evenwel onvoldoende aangetoond dat op andere gedeelten van het plein niet ge(voet)bald mocht worden en dat op het gehele plein slechts één bal aanwezig mocht zijn. 
      De door verweerder overgelegde verklaringen van medewerkers van de school over de aanwezigheid van pleinregels, de inhoud van deze regels, de onderwerpen die tijdens teamvergaderingen aan de orde kwamen en de instructie van nieuwe leerkrachten zijn in het laatste kwartaal van 2006 en het eerste kwartaal van 2007, dus (ruim) vier en een half jaar na het incident afgelegd, en maken grotendeels een gestandaardiseerde indruk. De rechtbank hecht derhalve niet die waarde aan de getuigenverklaringen toe die verweerder daaraan wenst toe te kennen. Bovendien acht de rechtbank in dit verband niet zonder betekenis dat de organisatorische situatie op de onderhavige school in de aanloop naar de fusie in het schooljaar 2001 2002 turbulent was en dat de school geen vaste directeur had. 
    
    
    11.	Tot slot overweegt de rechtbank dat verweerder geen onderzoek heeft verricht naar de toedracht van het incident nadat eiseres zich in verband daarmee in de daaropvolgende zomervakantie ziek heeft gemeld. Eerst op 17 november 2003 heeft Cunningham Boschman B.V., Experts Personenschade te Ede, op verzoek van verweerders verzekeringsmaatschappij een toedrachtsonderzoek onderzoek gedaan. In het op 25 februari 2004 van dit onderzoek opgemaakte rapport zijn echter weinig concrete gegevens opgenomen. Het rapport bevat geen foto’s omdat de locatie niet werd bezocht. Het rapport bevat evenmin getuigenverklaringen. Nu de gedingstukken ook overigens geen concrete gegevens over de toedracht bevatten staat niet vast op welke wijze het incident heeft plaatsgevonden. Onduidelijk is of [naam leerling] de bal heeft geschoten, dan wel gegooid en met wat voor een soort bal eiseres is geraakt. Ook is niet duidelijk geworden of eiseres is geraakt door een bal vanaf een plek waar het toegestaan was te (voet)ballen. Bij deze stand van zaken kan dan ook niet worden vastgesteld of het incident niet het gevolg is van het feit dat onvoldoende maatregelen waren genomen ter voorkoming van het incident als waar het hier om gaat. Deze onduidelijkheid komt voor rekening en risico van verweerder en leidt er ook toe dat niet kan worden vastgesteld dat er sprake is geweest van een ongelukkige samenloop van omstandigheden zoals ook betoogd door verweerder.
    
    12.	De conclusie dat verweerder in zijn zorgplicht jegens eiseres is tekortgeschoten brengt mee dat hij aansprakelijk is voor de schade die is veroorzaakt door het incident en hij die schade dient te vergoeden. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel zijn neergelegd. Verweerder zal een nadere beslissing op bezwaar dienen te nemen en daarbij, uitgaande van zijn aansprakelijkheid ter zake, de schade ten gevolge van het eiseres overkomen incident dienen vast te stellen en te vergoeden. Gelet hierop behoeven de overige gronden van eiseres geen bespreking.
    
    12.	Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 885,50. Hierbij heeft de rechtbank voor het opstellen van het beroepschrift van 6 september 2005 één punt toegekend en het gewicht aangemerkt als zeer licht. Voor het opstellen van het beroepschrift van 3 januari 2006 heeft de rechtbank één punt toegekend, voor het verschijnen ter zitting op 14 november 2006 en op de nadere zitting  op 9 juli 2010 anderhalf punt en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld.
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      - verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk;
      - verklaart het beroep tegen het besluit van 1 december 2005 gegrond;
      - vernietigt het besluit van 1 december 2005;
      - bepaalt dat verweerder een nadere beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht ten bedrage van € 138,00 	vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseres redelijkerwijs gemaakte 	proceskosten ten bedrage van € 885,50;
      - bepaalt dat de betaling van € 885,50 dient te worden gedaan aan eiseres.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zijp, voorzitter, mr. drs. C.M. van Wechem en mr. J. Blokland, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Bankert, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2010 te Alkmaar.
    
    griffier						voorzitter
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.