ECLI:NL:RBMID:2009:BK8065, Rechtbank Middelburg, 31-12-2009, AWB 08/940
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2009-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet openbaarheid van bestuur. Geen deugdelijke motivering.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 08/940 
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    inzake
    
    
      [naam],
      gevestigd te [plaats], 
      eisers, 
      gemachtigde mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen,
      verweerder.
    
    
    
    I.	Procesverloop
    
    Eisers hebben beroep ingesteld tegen een door verweerder op 28 augustus 2008 genomen besluit op bezwaar (hierna: het bestreden besluit). 
    
    Het beroep is op 28 oktober 2009  behandeld ter zitting. Eisers en hun gemachtigde zijn niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Wysocki en A.I. Zegers. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
    II.	Overwegingen
    
    1. Bij brief van 19 februari 2008 hebben eisers een verzoek gedaan om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afschriften te verstrekken van stukken over de ontwikkeling van een zogeheten Leisurecenter in de Koegorspolder te Terneuzen. 
    
    2. Bij besluit van 18 maart 2008 heeft verweerder het verzoek gedeeltelijk toegewezen. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    3. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft een door Europe Leisure Development (ELD) verstrekte bankgarantie (met dien verstande dat in de bankgarantie vermelde bedragen en bepaalde passages onleesbaar gemaakt zullen worden) en een notariële akte van levering van het appartementsrecht c.q. het uitsluitend gebruik van de winkelpanden op de begane grond van de skihal te Terneuzen aan ING Dutch Retail Fund N.V.. 
    
    
    
    
      4. Verweerder heeft met het bestreden besluit geweigerd om de volgende stukken openbaar te maken:
      a.	de exploitatieopzet;
      b.	de exploitatieovereenkomst tussen de gemeente Terneuzen en ELD, met bijbehorend addendum;
      c.	exploitatieovereenkomsten tussen ELD en haar contractpartners (met uitzondering van de hiervoor genoemde notariële akte van levering);
      d.	adviesnota’s van AKD Prinsen Van Wijmen van 6 en 23 november 2006;
      e.	een akkoordverklaring door ELD met de inhoud van een brief van 16 oktober 2007 van verweerder.
    
    
    5. Verweerder heeft deze weigering, zoals ter zitting nader toegelicht, gegrond op de volgende overwegingen. De exploitatieopzet (a) en de akkoordverklaring (e) bestaan niet en openbaarmaking is dan niet mogelijk. De exploitatieopzet bestaat uit een aantal aparte stukken die de financiële haalbaarheid van het plan moeten aantonen. In een brief van 7 oktober 2009 heeft verweerder meegedeeld dat het gaat om de exploitatieovereenkomst tussen de gemeente Terneuzen en ELD, het document ‘Toetsing economische haalbaarheid op basis van de aangeleverde gegevens mei 2008’, taxatieverslagen en het businessplan Skipiste Terneuzen. De exploitatieovereenkomst (b) is een compilatie van stukken. Openbaarmaking van deze stukken kan de economische en financiële belangen van de gemeente Terneuzen en de belangen van ELD schaden aangezien ELD ten tijde van belang nog met de gemeente Terneuzen en met derden in onderhandeling was over de definitieve invulling van de winkelfuncties in het Leisurecenter. Bekendmaking van de exploitatieovereenkomst kan de onderhandelingspositie van de gemeente Terneuzen in lopende en toekomstige onderhandelingen over ontwikkelingen in de Koegorspolder negatief beïnvloeden. Bij de exploitatieovereenkomsten tussen ELD en contractpartners (c) gaat het om de huurovereenkomst met Health Invest N.V.. Dit zijn bedrijfsgegevens waarvan mag worden aangenomen dat ze vertrouwelijk zijn verstrekt. Openbaarmaking van de adviesnota’s van AKD (d) blijft achterwege op grond van artikel 11 van de Wob aangezien deze zijn aan te merken als stukken van intern beraad, inhoudende persoonlijke beleidsopvattingen. De stukken b en c worden niet openbaar gemaakt op grond van artikel 10, lid 1, onder c, en artikel 10, lid 2, onder b en g, van de Wob.
    
    6. Eisers hebben de informatie opgevraagd om de financiële onderbouwing van het plan voor het Leisurecenter te kunnen beoordelen. Het bestreden besluit is volgens eisers niet deugdelijk gemotiveerd. Dat openbaarmaking van de bedragen van de bankgarantie tot financieel nadeel van ELD zou kunnen leiden, is geen weigeringsgrond in de zin van de Wob. Eisers betwisten dat er geen exploitatieopzet is aangezien in de ruimtelijke onderbouwing bij het verzoek om vrijstelling ten behoeve van het Leisurecenter aan een exploitatieopzet wordt gerefereerd. Het argument dat openbaarmaking van de exploitatieovereenkomst (b) moet worden geweigerd omdat dit, gelet op de nog voortdurende onderhandelingen, tot onevenredige benadeling van de gemeente Terneuzen en ELD zou kunnen leiden, is niet steekhoudend aangezien de onderhandelingen over de exploitatie van het Leisurecenter in zijn oorspronkelijke invulling al waren afgerond. Eisers betwisten dat het bij de exploitatieovereenkomsten tussen ELD en contractpartners, dat wil zeggen: de huurovereenkomst met Health Invest N.V. (c) zou gaan om gegevens over de technische bedrijfsvoering of het productieproces danwel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Evenmin is onderbouwd dat partijen met openbaarmaking van de huurovereenkomst onevenredig worden benadeeld. De adviesnota’s van AKD (d) zijn geen stukken ten behoeve van intern beraad maar van vooroverleg. Gelet op het feit dat verweerder besluitvorming heeft aangehouden in afwachting van het advies van AKD, gaat het om informatie die is verschaft om verweerder college in staat te stellen een standpunt in te nemen. De akkoordverklaring (e) is, gegeven het feit dat in het besluit van 10 maart 2008 is vermeld dat deze niet wordt verstrekt op grond van artikel 10, lid 2, van de Wob, kennelijk in het bezit van verweerder.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    7. Met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten, waarvan verweerder openbaarmaking heeft geweigerd.
    
    
      8. 1. Artikel 1, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
      c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
      (…)
      f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
      (…)
    
     
    Artikel 2, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij die wet bepaalde, informatie verstrekt overeenkomstig deze wet en daarbij uit gaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. 
    
    
      Ingevolge artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit: 
      c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen 
      vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob, voor zover van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      (…)
      b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke
      lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
      (…)
      g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid
      betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
      Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.  
    
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
     
    9. De rechtbank stelt vast dat de ontwikkeling van het Leisurecenter in Terneuzen een bestuurlijke aangelegenheid is in de zin van de Wob. Voorts staat vast dat ELD geen publiekrechtelijk lichaam of bestuursorgaan is.
    
    10. Voorop staat dat de aanhef van artikel 10, tweede lid, van de Wob vraagt om een afweging van het belang van het verstrekken van informatie en de in dat artikellid genoemde belangen. De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit, voor zover de weigering op een of meer van die belangen steunt, steeds onvoldoende duidelijk is gemaakt welke deze belangen precies zijn, hoe zwaar deze wegen en waarom de belangenafweging tot weigering van openbaarmaking heeft geleid. In zoverre is het bestreden besluit niet van een deugdelijke motivering voorzien. De rechtbank zal dit oordeel hierna toelichten.
    
    
      11.	De bedragen en bepaalde passages van de bankgarantie
      Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen aannemelijk te achten dat het openbaar maken van deze gegevens tot financieel nadeel van ELD zal leiden. De rechtbank verstaat dit aldus dat verweerder de beslissing heeft gegrond op artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de bedragen en de passages en evenmin is per onderdeel de belangenafweging inzichtelijk gemaakt.
    
    
    
      12.	De exploitatieopzet (a)
      Verweerder heeft aanvankelijk gesteld dat er geen exploitatieopzet bestaat. Vervolgens is gesteld dat de exploitatieopzet bestaat uit aparte stukken die de financiële haalbaarheid van het plan voor het Leisurecenter moeten aantonen. Bij brief van 7 oktober 2009 heeft verweerder meegedeeld dat het gaat om de exploitatieovereenkomst tussen de gemeente Terneuzen en ELD, het document ‘Toetsing economische haalbaarheid op basis van de aangeleverde gegevens mei 2008’, taxatieverslagen en het businessplan Skipiste Terneuzen. De rechtbank stelt vast dat verweerder over de exploitatieopzet steeds wisselende standpunten heeft ingenomen en dat ten aanzien van de documenten ‘Toetsing economische haalbaarheid op basis van de aangeleverde gegevens mei 2008, taxatieverslagen en het businessplan Skipiste Terneuzen ten onrechte is nagelaten om per document gemotiveerd aan te geven op grond van welke overwegingen, bij afweging van welke belangen, tot weigering van openbaarmaking is besloten.
    
    
    
      13.	De exploitatieovereenkomst tussen de gemeente Terneuzen en ELD (b)
      Verweerder heeft verklaard dat de exploitatieovereenkomst een compilatie van stukken is, zijnde de stukken 1 tot en met 12 van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten. Ook ten aanzien van deze documenten heeft verweerder ten onrechte nagelaten om per document gemotiveerd aan te geven op grond van welke overwegingen, bij afweging van welke belangen, tot weigering van openbaarmaking is besloten.
      14.	De exploitatieovereenkomsten tussen ELD en haar contractpartners (c)
      Aannemelijk is dat het uitsluitend gaat om een huurovereenkomst tussen ELD en Health Invest N.V.. Verweerder heeft ter zake een beroep gedaan op artikel 10, lid 1, onder c, van de Wob. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dient dit artikelonderdeel naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de gegevens waarom is gevraagd niet aan te merken als bedrijfsgegevens in de hiervoor omschreven zin. Verweerder heeft dit artikelonderdeel niet aan zijn weigering tot verstrekking van de gevraagde gegevens ten grondslag mogen leggen.
    
    
    
      15.	De adviesnota’s van AKD Prinsen Van Wijmen (d)
      Met betrekking tot artikel 11 van de WOB geldt dat vier vragen dienen te worden beantwoord. Allereerst is de vraag aan de orde of er sprake is van een document dat bestemd is voor intern beraad. Bij een bevestigend antwoord moet een bestuursorgaan zich afvragen of het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer dit het geval is, dient te worden bezien of het document ook informatie bevat niet zijnde persoonlijke beleidsopvattingen dan wel gegevens die zozeer met dergelijke opvattingen zijn verweven dat niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan. De vierde vraag die beantwoord moet worden is of informatie kan worden verstrekt waarbij de persoonlijke beleidsopvattingen niet meer te herleiden zijn tot bepaalde personen. 
    
    
    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van het door verweerder vertrouwelijk overgelegde adviesnota’s van 6 en 23 november 2006. Het gaat om documenten van mr. B.J.P.G Roozendaal, advocaat bij AKD Prinsen Van Wijmen, gericht aan verweerder en het betreft de ontwikkeling van het Leisurecenter. Volgens rechtspraak van de Afdeling kunnen ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden beschouwd als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de adviesnota’s, gelet op de aard en inhoud, aan te merken als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en zijn daarin persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat blijkens de definitie van ‘persoonlijke beleidsopvatting’ in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob en de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet, hieronder moet worden verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Dat is in de adviesnota’s het geval.
    
    De rechtbank stelt vast dat uit het bestreden besluit niet is op te maken dat verweerder heeft onderzocht of de adviesnota’s ook informatie bevatten niet zijnde persoonlijke beleidsopvattingen dan wel gegevens die zozeer met dergelijke opvattingen zijn verweven dat niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan. Evenmin is vast te stellen of is onderzocht of informatie kan worden verstrekt waarbij de persoonlijke beleidsopvattingen niet meer te herleiden zijn tot bepaalde personen. Het bestreden besluit is in zoverre onvolledig.
    
    
    
    
      16.	Een akkoordverklaring door ELD (e) 
      Verweerder heeft stellig verklaard dat een akkoordverklaring niet bestaat. De rechtbank heeft in de stukken onvoldoende aanknopingspunten gevonden om verweerder hier niet in te volgen. Verweerder heeft dan ook het standpunt kunnen innemen dat openbaarmaking niet mogelijk is.
    
    
    17. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in rechte geen stand houdt. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal, met uitzondering van de beslissing van verweerder over de akkoordverklaring door ELD (e), wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb worden vernietigd. Verweerder zal ten aanzien van de overige onderdelen van het bestreden besluit een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder dit nieuwe besluit binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak aan eisers bekend moet maken.
    
    18. Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 322,-, uitgaande van een zaak van gemiddeld gewicht en één proceshandeling.
    
    
    III.	Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    
      vernietigt het besluit op bezwaar van 28 augustus 2008, voor zover het betreft:
      -	de bedragen en bepaalde passages van de bankgarantie;
      -	de exploitatieopzet (a);
      -	de exploitatieovereenkomst tussen de gemeente Terneuzen en ELD, met bijbehorend 	addendum (b);
      -	de exploitatieovereenkomsten tussen ELD en haar contractpartners (c);
      -	adviesnota’s van AKD Prinsen Van Wijmen van 6 en 23 november 2006 (d);
    
    
    draagt verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en het besluit op bezwaar binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak aan eisers bekend te maken;
    
    bepaalt dat de gemeente Terneuzen aan eisers het griffierecht ten bedrage van € 288,-(tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt;
    
    
      veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eisers begroot op 
      € 322,- (driehonderdtweeëntwintig euro), te betalen door de gemeente Terneuzen aan eisers.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H. Nomes, in tegenwoordigheid van W.J. Steenbergen, griffier, en op 31 december 2009 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 31 december 2009