ECLI:NL:RVS:2023:2903, Raad van State, 28-07-2023, 202302404/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan [verzoeker] omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het huisvesten van 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij op het perceel [locatie] in Dronten.

202302404/2/R4.
    Datum uitspraak: 28 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb) hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Dronten,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 9 maart 2023 in zaak nrs. UTR 23/449 en UTR 23/450 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dronten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college aan [verzoeker] omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het huisvesten van 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij op het perceel [locatie] in Dronten.
    Bij besluit van 26 januari 2022 heeft het college aan [verzoeker] een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo voor het huisvesten van 32 arbeidsmigranten in nieuw te plaatsen "modules" op het perceel [locatie] voor een periode van vijf jaar.
    Bij besluit van 15 december 2022 heeft het college het door [partij A] en anderen tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de omgevingsvergunningen gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 9 maart 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: voorzieningenrechter van de rechtbank), voor zover hier van belang, het door [partij A] en anderen tegen het besluit van 15 december 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen, en de besluiten van 12 en 26 januari 2022 bij wijze van voorlopige voorziening geschorst. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college en de gevraagde omgevingsvergunningen alsnog geweigerd.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 juli 2023, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. J. Wildschut, en mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.M. Hoenderdaal, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       [verzoeker] is eigenaar van het perceel [locatie] in Dronten. In het zuidwestelijke deel van het perceel staat een gebouw dat voorheen in gebruik was als zorgboerderij. In de nabijheid van de zorgboerderij staan een aantal andere (bij)gebouwen, onder meer een paardenstal voor 4 paarden, tuinhuisje, en een machineberging. Verder zijn op het zuidwestelijke deel een aantal waterpartijen gerealiseerd. De overige delen van het perceel zijn onbebouwd en in gebruik voor agrarische doeleinden, althans als grasland.
    3.       Voor het perceel [locatie] geldt het bestemmingsplan "Buitengebied (D4000)", vastgesteld door de raad bij besluit van 30 april 2015. Het perceel heeft grotendeels de bestemming "Agrarisch". De gronden in het zuidwestelijke deel van het perceel, ter plaatse van de bestaande zorgboerderij, zijn bestemd voor "Maatschappelijk - Zorgboerderij".
    4.       [verzoeker] heeft bij het college twee aanvragen om omgevingsvergunning gedaan voor het huisvesten van arbeidsmigranten in onderscheidenlijk de bestaande zorgboerderij en nieuw te plaatsen modules in het zuidwestelijke deel van het perceel. De huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel is in strijd met de gebruiksregels van het bestemmingsplan "Buitengebied (D4000)".
    5.       Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college aan [verzoeker] omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan voor het huisvesten van 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij. Vervolgens heeft het college, bij besluit van 26 januari 2022, aan [verzoeker] omgevingsvergunning verleend (activiteiten bouwen en strijdig gebruik) voor het huisvesten van 32 arbeidsmigranten in nieuw te plaatsen modules of woonunits.
    6.       [partij A] en anderen zijn omwonenden van het perceel [locatie] en/of eigenaren van naastgelegen agrarische gronden. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen de aan [verzoeker] verleende omgevingsvergunningen, omdat zij vrezen dat het huisvesten van arbeidsmigranten in de nabijheid van hun agrarische gronden tot beperkingen van hun agrarische bedrijfsvoering zal leiden. Het gaat [partij A] en anderen in het bijzonder om de mogelijke beperkingen van de woonfunctie voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op hun gronden. Het perceel [locatie] ligt binnen een afstand van 50 m tot de agrarische gronden van [partij A] en anderen. Het aan de bestreden omgevingsvergunningen ten grondslag gelegde locatiespecifieke onderzoek is volgens [partij A] en anderen gebrekkig, zodat niet vaststaat dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet zal leiden tot gezondheidsrisico’s voor de op het perceel [locatie] gehuisveste arbeidsmigranten.
    7.       Het college heeft bij besluit op bezwaar van 15 december 2022 de bestreden omgevingsvergunningen gehandhaafd. Tegen dit besluit hebben [partij A] en anderen beroep ingesteld en zij hebben de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht de omgevingsvergunningen te schorsen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:86 van de Awb direct uitspraak gedaan op het beroep van [partij A] en anderen, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2022 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit (op bezwaar) te nemen, en de omgevingsvergunningen van 12 en 26 januari 2022 geschorst. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft geoordeeld dat de bestreden omgevingsvergunningen zijn verleend in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. In overweging 15 van de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank overwogen dat het spuitzoneonderzoek van Adromi, dat ten grondslag ligt aan de onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de huisvesting van de arbeidsmigranten, ondeugdelijk is. Aan het spuitzoneonderzoek ligt namelijk het verspreidingsmodel van de European Safety Authority (het EFSA-model) ten grondslag. Onder verwijzing naar de rechtspraak van de Afdeling, dat wil zeggen de uitspraken van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3023, en 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3387, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank overwogen dat het EFSA-model niet geschikt is om spuitzones in het kader van een goede ruimtelijke ordening te beoordelen en dat daarom een onderzoek dat op dit model berust niet kan dienen als een locatiespecifiek onderzoek naar de aanvaardbaarheid van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen een afstand van 50 m tot gevoelige functies.
    8.       [verzoeker] heeft hoger beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening gedaan tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank. [verzoeker] bestrijdt het oordeel dat het spuitzoneonderzoek van Adromi ongeschikt is voor het onderbouwen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de huisvesting van de arbeidsmigranten binnen de spuitzone van 50 m, omdat dit onderzoek is gebaseerd op het verspreidingsmodel van de EFSA. Bij wijze van voorlopige voorziening wenst [verzoeker] dat de voorzieningenrechter bepaalt dat de omgevingsvergunningen van 12 en 26 januari 2022 van kracht blijven zolang de Afdeling niet heeft geoordeeld op het hoger beroep. In dit verband is mede van belang dat het college bij besluit van 11 mei 2023 een last onder dwangsom heeft opgelegd aan [verzoeker] die strekt tot het beëindigen van het strijdige gebruik van het perceel. Inmiddels heeft het college, bij besluit van 30 mei 2023, het besluit van 15 december 2022 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunningen alsnog geweigerd. Aan deze (nieuwe) beslissing op bezwaar heeft het college in wezen de motivering van de voorzieningenrechter van de rechtbank ten grondslag gelegd.
    Beoordeling van het verzoek
    9.       De voorzieningenrechter is van oordeel dat [verzoeker] een spoedeisend belang heeft bij zijn verzoek, omdat door de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank en het (nieuwe) besluit op bezwaar van 30 mei 2023, de situatie is ontstaan dat [verzoeker] in strijd handelt met de regels van het van kracht zijnde bestemmingsplan "Buitengebied (D4000)". Zoals hiervoor al is vermeld, heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd bij besluit van 11 mei 2023. [partij A] en anderen hebben gesteld dat [verzoeker] niet bij de voorzieningenrechter van de Afdeling moet zijn, maar dat hij de voorzieningenrechter van de rechtbank moet verzoeken om schorsing van het handhavingsbesluit. Materieel gaat het [verzoeker] om het mogen voortzetten van het gebruik van zijn perceel voor het huisvesten van arbeidsmigranten hangende het hoger beroep, en dat doel kan hij bereiken als in deze procedure de verzochte voorlopige voorziening wordt toegewezen. Dat [verzoeker] een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als het handhavingsbesluit wordt geschorst, maakt niet dat hij geen belang heeft bij het nu voorliggende verzoek.
    10.     Over het betoog van [verzoeker] dat de voorzieningenrechter van de rechtbank [partij A] en anderen ten onrechte niet het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb heeft tegengeworpen wat betreft hun betogen over de gevolgen van de huisvesting voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op naastgelegen percelen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het gaat in dit verband om de norm van een goede ruimtelijke ordening van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Weliswaar kunnen [partij A] en anderen niet rechtstreeks opkomen voor het belang van de gezondheid van de gehuisveste personen, maar een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat op het perceel [locatie] kan leiden tot beperkingen van de bedrijfsvoering op hun gronden. Artikel 3.1 strekt tot de bescherming van het belang van [partij A] en anderen bij een ongestoorde bedrijfsuitoefening, zodat het relativiteitsvereiste zich niet verzet tegen de vernietiging van de bestreden omgevingsvergunningen op de grondslag dat het spuitzoneonderzoek ondeugdelijk is.
    11.     De voorzieningenrechter overweegt dat de voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent voor een beoordeling van de deugdelijkheid van het spuitzoneonderzoek van Adromi, dat ten grondslag ligt aan de onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de huisvesting van de arbeidsmigranten op het perceel van [verzoeker]. Daarom zal de voorzieningenrechter de vraag of vooruitlopend op de beoordeling van het hoger beroep van [verzoeker], de verzochte voorlopige voorziening moet worden toegewezen, beantwoorden aan de hand van een belangenafweging.
    12.     De voorzieningenrechter stelt vast dat het belang van [verzoeker] bij het mogen blijven huisvesten van de arbeidsmigranten op zijn perceel financieel van aard is. [verzoeker] heeft zelf geen overeenkomsten met de gehuisveste arbeidsmigranten: hij verhuurt zijn gronden en/of opstallen aan een ander bedrijf, dat al dan niet rechtstreeks de kamers/woonunits verhuurt aan de personen die er verblijven. [verzoeker] heeft toegelicht dat de op zijn perceel gehuisveste arbeidsmigranten voornamelijk in Dronten werken en dat zij niet elders in Dronten kunnen worden gehuisvest. Uit een door de gemeente uitgevoerde doelgroepenonderzoek is volgens [verzoeker] gebleken dat er in de gemeente een tekort is van (ongeveer) 1.000 verblijfplaatsen voor arbeidsmigranten. Het college heeft op de zitting deze toelichting van [verzoeker] bevestigd. Ook dit belang, dat gerelateerd is aan het belang van [verzoeker] als eigenaar van het perceel en de opstallen waarin arbeidsmigranten zijn gehuisvest, betrekt de voorzieningenrechter in de belangenafweging.
    De toewijzing van de voorlopige voorziening kan de bedrijfsvoering van [partij A] en anderen belemmeren, voor zover hun agrarische gronden zich bevinden binnen een afstand van 50 m tot de locaties waar de arbeidsmigranten worden gehuisvest, dat wil zeggen de zorgboerderij en de woonunits. De aangrenzende gronden ten noorden en ten oosten van de [locatie] zijn in gebruik als grasland bij een veehouderij. De eigenaar van deze gronden is geen partij in deze zaak. Eventuele beperkingen kunnen aan de orde zijn op de percelen van [partij A] en anderen ten zuiden en te westen van de gronden van [verzoeker]. Op de zitting is vast komen te staan dat op deze percelen biologische teelt plaatsvindt en dat er bovendien tot voor kort geen fruitbomen waren binnen een afstand van 50 m tot de [locatie]. Op de zitting hebben [partij A] en anderen gesteld dat zij recent fruitbomen hebben aangeplant op deze gronden, maar zij hebben verder niet toegelicht wat voor bomen dit zijn, of deze (jonge) bomen bespoten moeten worden, en zo ja met welke middelen. De voorzieningenrechter is er niet van overtuigd dat de tijdelijke voortzetting van de huisvesting van de arbeidsmigranten zal leiden tot ernstige belemmeringen voor het gebruik van de gronden ten zuiden en westen van de [locatie]. Hierbij wijst de voorzieningenrechter erop dat ook in de bestaande situatie, dat wil zeggen zonder de mogelijkheid van het huisvesten van de arbeidsmigranten, sprake is van een planregeling die een gevoelige functie op het perceel [locatie] mogelijk maakt, namelijk de zorgboerderij. Voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op gronden van [partij A] en anderen maakt het niet, of hoogstens in geringe mate uit, of in het gebouw arbeidsmigranten dan wel "cliënten" van de zorgboerderij worden gehuisvest.
    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de verzochte voorlopige voorziening toe te wijzen. De voorzieningenrechter zal bepalen dat besluiten van 12 en 26 januari 2022 van kracht blijven zolang de Afdeling niet heeft geoordeeld op het hoger beroep van [verzoeker].
    Proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Dronten van 12 januari 2022 (OV 2021-1451) en 26 januari 2022 (OV 2021-1263) van kracht blijven totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist;
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dronten tot vergoeding van de bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzieningenrechter
    w.g. Milosavljević
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2023
    739