ECLI:NL:RBOBR:2021:101, Rechtbank Oost-Brabant, 15-01-2021, 19/2914
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Boete wegens meerdere overtredingen van het bij of krachtens de Meststoffenwet bepaalde. Zie ook ECLI:NL:RBOBR:2020:2207

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 19/2914
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 januari 2021 in de zaak tussen
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
      (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft de minister, na matiging wegens tijdsverloop tussen het boeterapport en de oplegging van de boete, een boete van in totaal € 207.700,– opgelegd wegens verschillende overtredingen van het bij of krachtens de  Meststoffenwet (Msw) bepaalde.
    
    
    
      Eiseres heeft op 20 september 2018 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
    
    
    
      Eiseres heeft op 11 november 2019 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
    
    
    
      Bij besluit van 4 december 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister alsnog beslist op bezwaar. Bij dat besluit heeft de minister de bij het primaire besluit opgelegde boete gehandhaafd.
    
    
    
      Het beroep van eiseres heeft op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het bestreden besluit.
    
    
    
      In reactie op het bestreden besluit heeft eiseres op 5 februari 2020 de gronden van het beroep aangevuld. Eiseres heeft op 14 april 2020 en op 6 november 2020 de gronden van het beroep nader aangevuld. 
    
    
    
      De minister heeft op 2 november 2020 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 18 november 2020. Namens eiseres is [naam] naar de zitting gekomen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en J.H.A.W.M. Janssen, inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiseres is een intermediaire onderneming en vervoerder. Zij vervoert (o.a.) dierlijke meststoffen. De besluitvorming in deze zaak is gebaseerd op het boeterapport (inclusief bijlagen) van de NVWA van 12 december 2017 (met rapportnummer 102623). Hierin staat dat eiseres in de periode van 16 november 2016 tot 15 juni 2017 de volgende (in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet omschreven) overtredingen (in de bijlage feitcodes genoemd) meermaals heeft gepleegd:
    
    
      
        
          M255: transportmiddel niet uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie die voldoet aan de prestatiekenmerken en behoort tot een door ASG goedgekeurd type;
      
      
        
          M258: transportmiddel niet uitgerust met satellietvolgapparatuur;
      
      
        
          M259: niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder, 
      
      
        
          M300: niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) door de vervoerder;
      
      
        
          M309: niet elektronisch indienen van de gegevens het VDM door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen;
      
      
        
          M507: niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder;
      
    
    
    
      De minister heeft eiseres bij brief van 19 januari 2018 laten weten dat hij van plan is eiseres voor deze overtredingen een boete van € 211.800,– op te leggen. Eiseres heeft hierover bij brief van 24 februari 2018 haar zienswijze gegeven. Vervolgens heeft de minister het primaire besluit genomen. 
    
    
    
      De boete is bij het primaire besluit als volgt bepaald:
    
    
  
  
    M255: 44 keer gepleegd€   13.200,–
    
      
        M258: 44 keer gepleegd				€   13.200,–
      
        M259: 182 keer gepleegd				€   54.600,–
      
        M300: 200 keer gepleegd				€   60.000,–
      
        M309: 8 keer gepleegd				€        800,–
      
        M507: 228 keer gepleegd				€   68.400,–
      						totaal		€ 210.200,–
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd, met dien verstande dat de boete met € 2.500,– is gematigd, tot € 207.700,–, vanwege het tijdsverloop tussen de datum van het boeterapport en de boeteoplegging. De minister ziet geen aanleiding voor verdere matiging.
    
    
    
      
        Het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar 
      
    
    
    
      2.1
      Bij het bestreden besluit heeft de minister eiseres de destijds maximale dwangsom van € 1.260,– toegekend omdat niet tijdig is beslist op het bezwaar tegen het primaire besluit. In het bestreden besluit is echter geen beslissing genomen op het verzoek om vergoeding van proceskosten. Evenmin is in het bestreden besluit een beslissing genomen over het griffierecht. Eiseres verzoekt de rechtbank over de proceskosten en het griffierecht alsnog uitspraak te doen.
      
    
    
      2.2
      De minister heeft na het instellen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar met het bestreden besluit alsnog beslist op het bezwaar. Zoals onder ‘procesverloop’ is vermeld, heeft het beroep mede betrekking op het bestreden besluit. Of een proceskostenvergoeding moet worden toegekend en het griffierecht moet worden vergoed, hangt af van de uitkomst van de inhoudelijke kant van de zaak, het beroep tegen het bestreden besluit.
      
      
        
          Het beroep tegen het bestreden besluit
        
      
      
      
        
          Bevatten de transporten dierlijke meststoffen en waren ze daarom VDM-plichtig?
        
      
      
      
        3.	Eiseres vindt dat zij ten onrechte is beboet. De minister heeft namelijk niet aangetoond dat de vrachten waarvoor de boetes zijn opgelegd dierlijke meststoffen bevatten, althans dat sprake was van een mengsel van strooisel en dierlijke meststoffen. Hiermee is niet alleen de grondslag voor feitcode M300 (niet opmaken van een VDM) komen te vervallen, maar ook de overige feitcodes in deze zaak. Die feitcodes gaan er ten onrechte van uit dat de vrachten dierlijke meststoffen bevatten. Subsidiair, voor het geval wordt aangenomen dat eiseres één of meer van de gestelde overtredingen heeft begaan, stelt eiseres zich op het standpunt dat de minister slechts voor vier vrachten boetes had kunnen opleggen, omdat alleen die vrachten (ook) dierlijke meststoffen bevatten. Wat betreft die vrachten kan gezegd worden dat eiseres de genoemde feitcodes heeft overtreden. Dit betekent in ieder geval wel dat de boete veel te hoog is vastgesteld, aldus eiseres.
      
      
    
    
      4.1.
      Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank van oordeel dat is aangetoond dat alle transporten dierlijke meststoffen hebben bevat. Voor dat oordeel is het volgende van belang. 
      
      
        Ten eerste hebben de inspecteurs Lepoutre en Janssen (zie het eerder genoemde NVWA rapport) op 14 juni 2017 een vracht zaagsel/mest afkomstig van slachterij VION Boxtel BV gevolgd. Na het lossen van die vracht hebben zij ter plaatse geconstateerd dat het product enorm naar varkens en varkensmest/gier rook. Zij hebben deze waarneming opgeschreven en als toezichthouders ondertekend. Eiseres heeft gesteld dat er op het bedrijf sowieso een mestlucht hing en dat het moeilijk is om geuren van elkaar te onderscheiden. De rechtbank volgt deze stellingname niet, omdat van deze deskundigen mag worden verwacht dat zij de op een boerenbedrijf heersende geur kunnen onderscheiden van de specifieke geur van een vracht zaagsel/mest. De waarneming van Lepoutre en Janssen vormt daarom een sterke aanwijzing voor de aanwezigheid van mest in het zaagselmengsel.
      
      
    
    
      4.2
      
        Op 14 juni 2017 heeft [naam] , medewerker Quality Assurance bij VION, tegenover Lepoutre en Janssen het volgende verklaard: 
        “Als aanvulling op de verklaring van mijn collega [naam] kan ik nog het volgende zeggen; Zolang ik hier werk gaat het “zaagsel” hier weg op de manier zoals [naam] heeft beschreven. Wat ik weet is dat er nog mestresten in kunnen zitten. Ik durf niet te zeggen dat er geen mestresten meer in zal zitten. De ene keer gaat het weg onder de noemer “zaagsel” en de andere keer als “zaagsel-mest’ (…) Zo lang ik hier werk, dat is zo’n 12 jaar, wordt het “zaagsel” afgezet in de landbouw met een CMR. Ik ken het VDM wel maar niet voor deze stroom. (…) Vanuit mijn milieurapportage moet ik aangeven waar het “zaagsel-mest” naar toe gaat. Zo rapporteer ik het al 12 jaar. U vraagt mij naar de code 39099/99052 op de weegbon. De code 99052 is voor ons een interne code voor mest/zaagsel zoals ik u nu laat zien op de product codelijst (…).. De omgevingsdienst ofwel het bevoegde gezag moet mijn afvalstoffen rapportage goed keuren. Zij keuren dit tot nu toe altijd goed.
      
      
      
        
          Ik hoor nu dus net van een collega dat (…) wij rechtstreeks handelen met [naam] om zo’n container “zaagsel-mest” af te voeren. Ook kreeg ik net een telefonische update van dhr. [naam] . Hij is Manager Facilitaire Dienst. [naam] heeft in het verleden dus wel het product “zaagsel/mest” afgevoerd met VDM en liet [naam] het onderzoeken voor ik meen de MINAS. (…) [naam] heeft gezegd dat dit per 1 januari 2017 niet meer hoeft. Daarom laat [naam] het nu niet meer onderzoeken en gaat het nu weg onder de noemer “zaagsel” en met CMR’s.” 
          
        
      
      
      
        Deze verklaring vormt een sterke aanwijzing dat het zaagsel mest(resten) bevatte. 
      
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank hecht er ook belang aan dat eiseres tot medio november 2016 steeds vrachten zaagsel/mest heeft vervoerd met VDM’s. Dit in combinatie met het onderzoeksresultaat van Eurofins duidt erop dat er toen dierlijke meststoffen werden vervoerd. Er is geen enkele aanwijzing dat het vanaf 16 november 2016 ging om vrachten waarin geen dierlijke meststoffen zaten. Weliswaar heeft eiseres gesteld dat het filterproces van de zaagsel/mest bij VION tussentijds is gewijzigd, maar de minister heeft er terecht op gewezen dat dit tot een wijziging in de waarden had moeten leiden. Die wijziging tekent zich in geen van de gedingstukken af. Eiseres heeft een gewijzigd procedé daarom niet aangetoond of aannemelijk gemaakt. 
      
    
    
      4.4.
      De minister heeft vier keer zaagsel bemonsterd en vier keer kwamen daar waarden uit die wijzen op de aanwezigheid van dierlijke mest. Dat is doorslaggevend bewijs voor de VDM-plichtigheid van de betreffende vrachten. 
      
    
    
      4.5.
      Eiseres heeft een monster schoon zaagsel laten onderzoeken op de aanwezigheid van fosfaat en stikstof. Uit de door eiseres overgelegde testresultaten blijkt dat schoon zaagsel 2,5 gr stikstof en 1,03 gram fosfaat per kilogram droge stof bevat. Daarmee wil eiseres aantonen dat het niet onmogelijk is dat het gewassen zaagsel van VION stikstof en fosfaat bevat, aangezien dit zelfs in schoon zaagsel zit. Janssen heeft hier op de zitting namens de minister op gereageerd. Hij heeft er op gewezen dat een test op mest en een test op zaagsel twee verschillende werkwijzen zijn. Dat maakt de uitslagen al niet vergelijkbaar. Als de minister daaraan voorbij zou gaan, dan zijn de resultaten nog steeds niet vergelijkbaar omdat schoon zaagsel veel minder vocht bevat dan een zaagsel/mest mengsel. Schoon zaagsel zou verdund moeten worden met 3 kubieke meter water om dezelfde verhouding te krijgen als in zaagsel/mest. Dat betekent dat de gevonden hoeveelheden stikstof en fosfaat vele malen verdund zouden raken. Eiseres heeft deze professionele uiteenzetting niet weersproken op de zitting. De rechtbank kan de uitleg van [naam] volgen en zal daarom aan de door eiseres ingebrachte testresultaten van schoon zaagsel niet de conclusie verbinden die eiseres daaraan verbindt.
      
    
    
      4.6.
      Dat slechts vier keer is bemonsterd, betekent niet dat de minister slechts vier keer een boete mag opleggen. Niet weersproken is dat eiseres tot november 2016 VDM’s opmaakte voor het product zaagsel/mest. Omdat een gewijzigd filterproces niet is aangetoond, kan het niet anders zijn dan dat alle vrachten (ook) dierlijke mest hebben bevat. In het boeterapport staat hierover dat uit de administratie van eiseres blijkt dat er in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 in totaal 232 vrachten zaagsel/mest door de vervoerder zijn afgevoerd, waarvan er voor 220 vrachten geen VDM was opgemaakt. Ook heeft de salesmanager verklaard dat het contract met de vervoerder was voor de afvoer van zaagsel/mest. Dat er tussen de 220 vrachten ook andere vrachten hebben gezeten, is op geen enkele wijze gebleken. 
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
    
    
      4.7.
      De minister heeft aangetoond dat eiseres in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 220 vrachten met (ook) dierlijke meststoffen heeft vervoerd zonder dat hiervoor VDM’s zijn opgemaakt. Dit is in strijd met artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Feitcodes M507 en M309
        
      
      
      5. Eiseres heeft op de zitting aangegeven dat de VDM’s [nummers] niet langer in geschil zijn wat betreft dubbele beboeting. Van dubbele beboeting is volgens verweerder geen sprake en eiseres volgt dat bij nader inzien. 
      
      
        
          Feitcode M309: VDM 1144528054
        
      
      
      6. Op de zitting is vastgesteld dat de minister eiseres geen boete heeft opgelegd voor het achterwege laten van een elektronische indiening. Daarmee is deze VDM wat dat betreft niet meer in geschil. 
      
      
        
          Feitcodes M255 en M258 
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres vindt dat de minister ten onrechte heeft gesteld dat deze vrachten zijn vervoerd met een vrachtwagen die niet is voorzien van AGR/GPS-apparatuur (feitcodes M255 en M258). De eerste drie vrachten zijn vervoerd met de vrachtwagen met kenteken [kenteken] . Dit voertuig beschikt over AGR/GPS-apparatuur. Dit blijkt uit bijlagen 19 en 20 van het boeterapport. De vierde vracht is vervoerd met de vrachtwagen met kenteken [kenteken] . Volgens eiseres is het ambtshalve bij de NVWA bekend dat deze vrachtwagen is uitgerust met AGR/GPS-apparatuur, omdat het in 2017 alleen al duizenden mesttransporten heeft verricht waarbij de vervoersbewegingen door die apparatuur is vastgelegd. Voor deze vier vrachten zijn dus ten onrechte boetes opgelegd. De boete moet op die grond met € 2.400,– (4 x € 300,– voor M255 en 4 x € 300,– voor M258) worden verlaagd. Op de zitting heeft eiseres haar standpunt genuanceerd in de zin dat er mogelijk met verschillende laadbakken is gereden en dat andere wagens de betreffende bakken volgtijdelijk hebben verplaatst binnen het bedrijf van de opdrachtgever.
      
    
    
      7.2.
      De minister is van mening dat niet is aangetoond dat de die vier vrachten zijn verreden met de door eiseres gestelde kentekens. De minister heeft er verder op gewezen dat een handelwijze zoals door eiseres op de zitting geopperd (meerdere bakken, meerdere wagens) zichtbaar zou moeten zijn in de bijlagen 15, 17, 18 en 21 van het NVWA-rapport. Met name het aantal kilo’s zou dan navenant moeten wisselen en dat is niet het geval.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank constateert dat eiseres in feite erkent dat uit de gegevens zoals vastgelegd in het NVWA-rapport blijkt dat de dat de vrachten met wagens met andere kentekens zijn verreden die wel zijn voorzien van AGR-GPS-apparatuur. Het door eiseres gepresenteerde alternatief scenario heeft zij echter niet voorzien van bewijsstukken. Daarmee is dit scenario ook voor de rechtbank onwaarschijnlijk en moet het terzijde geschoven worden. 
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Is er ten aanzien van feitcodes M255 en M258 sprake van eendaadse samenloop?
        
      
      
    
    
      8.1
      Eiseres heeft opmerkingen gemaakt over de 44 vrachten waarbij feitcodes M255 én M258 zijn overtreden. Eiseres benadrukt dat het om exact dezelfde 44 vrachten gaat. Er is sprake van een samenloop van feiten. In het boeterapport en de besluitvorming wordt niet voor niets gesproken over AGR/GPS-apparatuur. Het gaat hierbij niet om twee verschillende machines, maar om één apparaat dat automatisch de vervoersbewegingen van de vrachtwagen vastlegt. Wanneer dit apparaat ontbreekt, worden geen vervoersbewegingen met AGR en GPS vastgelegd en kunnen vanzelfsprekend ook geen laad- en losbewegingen voor vrachten worden gedaan. Met andere woorden, door het ontbreken van deze ene machine, wordt tegelijkertijd zowel feitcode M255 als feitcode M258 overtreden. Eiseres wijst er verder op dat de omschrijving van beide feitcodes dezelfde strekking hebben, althans dat de strekking van beide codes niet wezenlijk uiteenloopt. De overtredingen leveren een met elkaar samenhangend, op dezelfde tijd en plaats afspelend, feitencomplex op. Het gaat om 44 vrachten waarbij telkens één wilsbesluit is genomen om deze transporten uit te voeren met een vrachtwagen zonder apparatuur. Derhalve wordt door de minister voor beide overtredingen aan eiseres in feite één verwijt gemaakt. Omdat op de vrachtwagens met kentekens [kenteken] (16 vrachten) en [kenteken] (28 vrachten) geen apparatuur zat, heeft de inzet van deze wagens geleid tot overtreding van beide feitcodes tezamen. Voor zover dus komt vast te staan dat eiseres feitcodes M255 en M258 heeft overtreden, had de minister moeten volstaan met een boete van € 13.200,–, in plaats van een boete van € 13.200,– voor de ene code en een boete van € 13.200,– voor de andere code.      
      
    
    
      8.2.
      De minister heeft benadrukt dat de wetgever bij de totstandkoming van de regelgeving al afgewogen heeft dat het niet beschikken over de apparatuur voor AGR en apparatuur voor GPS twee verschillende overtredingen zijn. De minister heeft verwezen naar de prestatiekenmerken in bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Msw. Verder heeft de minister benadrukt dat de GPS ook werkt als de AGR onverhoopt defect is.
      
    
    
      8.3.
      Voor de vraag of sprake is van samenloop of voortgezette handeling moet volgens vaste rechtspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aansluiting worden gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad (HR). In zijn arrest van 20 juni 2017 (ECLI:NL:HR:2017:1111) heeft de HR enige algemene overwegingen over de eendaadse samenloop en de voortgezette handeling gegeven. De overwegingen uit dit arrest laten zich als volgt samenvatten. De eendaadse samenloop en de voortgezette handeling vervullen een wezenlijke functie bij het voorkomen van onevenredige aansprakelijkheid en bestraffing in geval van gelijktijdige berechting van sterk samenhangende strafbare feiten. Voor de eendaadse samenloop komt het vooral aan op de vraag of de bewezenverklaarde gedragingen in die mate een samenhangend, zich min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Voor de voortgezette handeling komt het erop aan of de verschillende bewezenverklaarde, elkaar in de tijd opvolgende gedragingen (ook met betrekking tot het “wilsbesluit”) zo nauw met elkaar samenhangen dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat de wetgever heeft nagedacht over het belang van het werkend aanwezig zijn van beide systemen. Dat in de wetgeving twee verschillende feitcodes zijn opgenomen, is daarom ook niet vreemd. Op de zitting heeft eiseres gesteld dat het om één apparaat gaat; één kastje met een aantal knopjes en aansluitingen. Het zijn geen twee afzonderlijk aanschafbare apparaten. De minister heeft dat op de zitting niet ontkend. De rechtbank leest in informatie van Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) (zie www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest/uw-intermediaire-bedrijf/apparatuur-gebruiken-en-goedkeuring) dat ook RVO uitgaat van één apparaat dat beide systemen in zich bergt. Ook de prestatiekenmerken spreken van AGR-apparatuur die over een voorziening moet beschikken waarmee de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de positie van het transportmiddel alsmede de datum en het tijdstip waarop de positiegegevens zijn bepaald voortdurend en automatisch worden vastgelegd. Dat wijst eveneens op één samenstel van apparatuur.
      
    
    
      8.5.
      Het voorgaande brengt met zich dat de handeling om te rijden met een wagen of laadbak die geen AGR/GPS apparatuur bevat in dit geval automatisch via één handeling, op één moment, twee overtredingen oplevert. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van één enkel feitencomplex dat twee overtredingen oplevert, waarvan de overtreder in dit geval (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Daarmee is voldaan aan de voorwaarden voor eendaadse samenloop zoals bedoeld in de rechtspraak van CBb en HR. Dat heeft de minister niet onderkend. 
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Is er sprake van eendaadse samenloop voor alle 220 vrachten en de 706 overtredingen? 
        
      
      
    
    
      9.1.
      Ten aanzien van de 220 vrachten waarvoor geen VDM is opgemaakt, heeft eiseres gesteld dat die overtredingen in eendaadse samenloop zijn begaan, althans moeten worden beschouwd als één voortgezette handeling. Eiseres heeft hierbij verwezen naar uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (HvJEG), de Hoge Raad (HR) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Omdat de 220 vrachten geen dierlijke meststoffen bevatten, heeft eiseres in één wilsbesluit besloten deze vrachten niet te bemonsteren, daarvoor geen VDM’s op te maken, de vervoersbewegingen van 182 vrachten niet vast te leggen met AGR/GPS-apparatuur, dan wel vrachten uit te voeren met vrachtwagens zonder die apparatuur. In zoverre zijn de verschillende overtredingen van feitcodes in eendaadse samenloop begaan, dan wel is sprake geweest van een voortgezette handeling.
      
    
    
      9.2.
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij door het gedifferentieerde wettelijke systeem voor elke overtreding een boete mag opleggen. De wetgever heeft al een evenredigheidstoets verricht bij het opstellen van de regelgeving. De door eiseres (niet) uitgevoerde handelingen zijn volgens de minister los van elkaar gepleegd.
      
    
    
      9.3.
      Bij de beoordeling van deze beroepsgrond betrekt de rechtbank dezelfde jurisprudentie als genoemd onder 8.3 van deze uitspraak. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling. Om te beginnen heeft de wetgever er voor gekozen dat één vracht kan uitmonden in verschillende overtredingen. De minister is dus bevoegd om per vracht meerdere boetes op te leggen, voor verschillende overtredingen. Bovendien kan niet gezegd worden dat de gedragingen van eiseres een min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren en dat eiseres daarvan in wezen één verwijt gemaakt kan worden. De gedragingen hebben zich niet afgespeeld op hetzelfde tijdstip. Het gaat om meer dan 200 vrachten die op verschillende data zijn geladen en gelost. Reeds hierom is geen sprake van eendaadse samenloop. Van een voorgezette handeling is evenmin sprake. Eiseres heeft gesteld dat zij op een gegeven moment heeft besloten om voortaan voor bij VION geladen vrachten geen VDM’s meer op te maken, te bemonsteren, etc. Dat besluit kan niet worden beschouwd als één wilsbesluit in de zin van het leerstuk van voorgezette handeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft te gelden dat eiseres ten aanzien van elke vracht steeds opnieuw de beslissing heeft genomen om geen VDM’s op te maken, te bemonsteren, etc.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Evenredigheid 
        
      
      
    
    
      10.1.
      Eiseres vindt de opgelegde boete niet evenredig. Wanneer het standpunt dat geen sprake is geweest van het vervoer van dierlijke meststoffen niet wordt gevolgd, heeft dit direct tot gevolg dat meerdere feitcodes worden overtreden. Het is niet evenredig om vervolgens voor alle vrachten waarop dit betrekking heeft (maximaal 228 vrachten) afzonderlijk te beboeten. De minister had moeten volstaan met eenmalig de maximale boete.
      
    
    
      10.2.
      De minister  heeft gewezen op de wettelijke systematiek en de keuzes die de wetgever heeft gemaakt. Het is niet aan de minister om in het geval van een groot aantal overtredingen de boete te matigen als vaststaat dat in alle gevallen één of meerdere overtredingen zijn begaan. 
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank overweegt dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete een punitieve sanctie is. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Vaste rechtspraak van het CBb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290), is dat voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader vormt waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In wat eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de boete moet worden gematigd. Eiseres is volledig verwijtbaar ten aanzien van de geconstateerde overtredingen, de aard van de overtreding is ernstig en ook het aantal overtredingen maakt dat de boete niet onevenredig is.   
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      11.1.
      Eiseres is van mening dat de boetes in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. In een vergelijkbare zaak waarover de rechtbank Overijssel op 24 april 2017 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746) was sprake van 187 verschillende overtredingen. De minister heeft in die zaak echter volstaan met twee boetes van elk € 300,–, dus een boete van in totaal van € 600,–. Eiseres vindt dat de minister in haar geval ook moet volstaan met een veel lagere boete. De minister heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel afgewezen, omdat eiseres volgens de minister in het verleden vaker soortgelijke overtredingen van de meststoffenregelgeving heeft overtreden en omdat de thans begane overtredingen volgens de minister als ‘ernstig’ zijn te kwalificeren. Eiseres vindt het argument ‘ernstige overtredingen’ gekunsteld. Volgens eiseres worden in het door de minister gehanteerde boetebeleid alle overtredingen van de meststoffenregelgeving als ernstig bestempeld. Wat betreft het argument dat eiseres een ‘boeteverleden’ heeft, merkt eiseres op dat de minister in het bestreden besluit niet heeft gesteld dat eiseres in het verleden dergelijke overtredingen heeft gepleegd. 
      
    
    
      11.2.
      De minister heeft benadrukt dat geen sprake is van gelijke gevallen. Het ging in de Overijsselse zaak om een systeemcontrole, waarbij overtredingen in het systeem van de RVO zichtbaar waren terwijl bij eiseres sprake is van een administratieve controle, waarbij de overtredingen niet eenvoudig uit het systeem bleken maar pas na uitvoerig onderzoek in de administratie. Bovendien betreft het in het geval van eiseres ernstige overtredingen en heeft eiseres al eerder overtredingen begaan en de minister ziet eiseres dan ook als een notoire overtreder. Bovendien is eiseres op heterdaad betrapt zodat zij ook in die zin niet hetzelfde behandeld hoeft te worden.
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank stelt voorop dat degene die zich beroept op het gelijkheidsbeginsel aannemelijk moet maken dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het is niet in eerste instantie aan de minister om aan te tonen dat het bedrijf in de Overijsselse uitspraak wel of niet verschilt van eiseres. Met de door de minister genoemde verschillen (aard van de controle, heterdaad, recidivist) is door de minister overtuigend betoogd dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Trage besluitvorming
        
      
      
    
    
      12.1.
      Eiseres is van mening dat de minister de boete onvoldoende heeft gematigd wegens de trage besluitvorming. Eiseres is het op zich eens met de gebruikte matigingsmaatstaf, namelijk 10% van de boete, met een maximum van € 2.500,–, maar eiseres vindt dat de minister die maatstaf niet op de juiste manier heeft toegepast. Hij heeft alle boetes bij elkaar opgeteld en vervolgens de totale boete van € 210.200,– gematigd met € 2.500,– (omdat 10% van de boete ruim meer is dan het maximum van € 2.500,–). De minister had echter voor iedere overtreden feitcode apart moeten matigen. Dit had er toe geleid dat de boete als volgt was gematigd:
      
      
        
          M255 met € 1.320,–, naar € 11.880,–
        
        
          M258 met € 1.320,–, naar € 11.800,–
        
        
          M259 met € 2.500,–, naar € 52.100,–
        
        
          M300 met € 2.500,–, naar € 57.500,–
        
        
          M309 met 10%, naar € 720,–
        
        
          M507 met € 2.500,–, naar € 65.900,–
        
      
      
      
        De boete bedraagt dan in totaal € 199.980,–, een verschil van € 7.720,– met de bij het bestreden besluit bepaalde boete.
      
      
    
    
      12.2.
      De minister zegt dat de afzonderlijke boetes niet voor matiging in aanmerking komen; bezien moet worden of de totale boete gematigd moet worden wegens tijdsverloop. De minister noemt in dat kader een passage uit het Boetebeleid van het RVO:
      
      
        
          “(…) worden boetes die hoger zijn dan € 1.000 verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500.”
      
      
    
    
      12.3.
      De rechtbank is het met de minister eens dat het totaalbedrag aan boetes beschouwd moet worden om te bepalen of, en zo ja, welke korting moet worden toegepast. Als al afgestapt zou moeten worden van het voorgaande uitgangspunt dan zouden de individuele boetes beschouwd moeten worden en dat leidt gelet op het minimum van € 1.000,– euro in geen van de individuele gevallen tot een korting. Een bundeling per feitcode vindt geen steun in de wet en rechtspraak. De rechtbank is van oordeel dat de minister op juiste wijze de initiële boete heeft verlaagd met € 2.500,–.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Matiging in verband met financiële situatie
        
      
      
    
    
      13.1.
      Eiseres vindt verder dat de boete ten onrechte niet is gematigd vanwege haar financiële situatie. Eiseres heeft per 31 december 2018 een negatief eigen vermogen van € 1.521.296,– en bijna geen vaste activa. Daarom had de minister de boete met 50% moeten matigen. Het is juist dat eiseres een fiscale eenheid vormt met [eiseres] . Dat is echter niet relevant voor de vraag of de beboete rechtspersoon, in dit geval eiseres, in staat is de boete te betalen. Wanneer aan een natuurlijke persoon een boete wordt opgelegd wordt de voldoende draagkracht van de partner ook niet tegengeworpen. Als al moet worden aangenomen dat juist is dat [eiseres] of een ander bedrijf eiseres in het verleden ‘flink heeft ondersteund’, roept dit de vraag op waaruit de minister afleidt dat een ander bedrijf ditmaal de boete in deze zaak zal en/of kan voldoen. Het in stand laten van de boete is in ieder geval een zware financiële aanslag op eiseres.  
      
    
    
      13.2.
      De minister wijst er in dit verband op dat eiseres met andere bedrijven tot [eiseres] behoort en dat die BV of die andere bedrijven eiseres eerder hebben geholpen bij het voldoen aan financiële verplichtingen. De minister verwacht dat de groep dat ook nu weer zal doen. 
      
    
    
      13.3.
      Voor de rechtbank staat als uitgangspunt voorop dat eiseres de boete moet betalen. Als eiseres een beroep op matiging doet vanwege haar gestelde penibele financiële situatie, is het aan eiseres om aan te tonen dat zij niet in staat de boete te betalen, althans dat betaling een (dreigend) faillissement veroorzaakt. Eiseres is daarin niet geslaagd. De minister heeft eiseres gewezen op de mogelijkheid van een betalingsregeling. Daar gelden vaste contouren voor, maar de minister is bereid om daar flexibel in te zijn. Ook het aflossingsbedrag kan variabel zijn naar gelang de financiële ruimte van eiseres. Door eiseres is niet ontkend dat het concern waartoe zij behoort in het verleden is bijgesprongen. Eiseres betwijfelt of het concern dat normaals zal doen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er deze keer geen financiële ondersteuning zal zijn.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn (artikel 6 EVRM)
        
      
      
    
    
      14.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat de procedure in zijn geheel te lang heeft geduurd. Eiseres doet een beroep op de redelijke termijn zoals opgenomen in artikel 6 van het EVRM.
      
    
    
      14.2.
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit moment is in dit geval 19 januari 2018, de datum waarop aan eiseres kenbaar is gemaakt dat haar een boete zal worden opgelegd. 
      
    
    
      14.3.
      Voor procedures als deze geldt dat de bestuurlijke fase 6 maanden mag duren. De rechterlijke fase (eerste aanleg) mag 1,5 jaar in beslag nemen. Dit brengt mee dat de totale procedure ter zake van de boete op het moment van deze uitspraak met 11 maanden is overschreden. De overschrijding van de termijn is geheel te wijten aan de minister.
      
    
    
      14.4.
      
        Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32) wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500,– ). De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval van dat uitgangspunt af te wijken. Om die reden zal de rechtbank de boete verlagen met 
        € 2.500,–. 
      
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Afronding
        
      
      
    
    
      15.1.
      Het beroep is gelet op wat is overwogen in de onderdelen 8 en 14 van deze uitspraak gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen, wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank zal de boete verlagen met € 15.700,– (€ 13.200,– in verband met samenloop voor de feitcodes M255 en M258 en € 2.500,00 in verband met de redelijke termijn) en vaststellen op € 192.000,–.
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank zal de minister veroordelen in de proceskosten van eiseres. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 2.403,– vanwege door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 0,5 punt voor het indienen van het beroep niet tijdig beslissen, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 534,– en een wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voorzover daarbij een boete van € 207.700,– is opgelegd;
      
      
        herroept het primaire besluit wat betreft de hoogte van de boete; 
      
      
        legt eiseres een boete op van € 192.000,–;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.403,–
      
      
        bepaalt dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 345,– moet vergoeden;
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Vries, voorzitter, en mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 15 januari 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
      
        Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan; 
    
    
  
  
    Artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b 
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken (…) van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op (…) de afgevoerde hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen (…).
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) 
      
      
        Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, u en v
      
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf. 
      leverancier van meststoffen: landbouwer of ondernemer die meststoffen feitelijk overdraagt met het oogmerk de meststoffen buiten zijn bedrijf of onderneming te brengen. 
      afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen. 
    
    
  
  
    Artikel 53, eerste lid 
    Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Ur Msw)
      
      
        Artikel 61 (gelezen in samenhang met artikel 60, eerste lid)
      
    
    1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1 (leverancier), 3a (vervoerder), met uitzondering van het CMR-nummer, 3b (vervoer), met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c (bemonstering), met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
    2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 (afnemer) van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
    
  
  
    Artikel 130 
    De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
    
  
  
    Bijlage M
    De boete voor het niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer (feitcode M300) bedraagt € 300.
    
    
      De boete voor een transportmiddel dat niet is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie die voldoet aan de prestatiekenmerken en behoort tot een door ASG goedgekeurd type (feitcode M255) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor een transportmiddel niet uitgerust met satellietvolgapparatuur (feitcodeM258) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder (feitcode M259) bedraagt € 300.
    
    
    
      De boete voor het niet elektronisch indienen van de gegevens het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen (feitcode M309) bedraagt  € 100.
    
    
    
      De boete voor niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder (feitcode M507) bedraagt € 300.
    
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
  
  
    Artikel 5:46, derde lid
    Het bestuursorgaan legt indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
  
  
     Zie het boeterapport van de NVWA (pagina 7 van 18)
  
  
     Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, Bijlage E, onder d, 4.1
  
  
     Hoge Raad 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191