ECLI:NL:RBNHO:2023:8349, Rechtbank Noord-Holland, 25-08-2023, 22/3591
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres betwist niet dat de verkoop van brandstoffen aan particulieren dient te worden aangemerkt als detailhandel. Vaststaat dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. […]
        Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat vergunningverlening tot gevolg zou hebben dat de met de Retailvisie nagestreefde clustering van detailhandel binnen de bestaande detailhandelsgebieden zou worden doorkruist. Niet is gebleken van zwaarwegende belangen van de kant van eiseres op grond waarvan verweerder toch in strijd met de Retailvisie de omgevingsvergunning had moeten verlenen. […] Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank […] dat eiseres als bijlage 9 van haar beroepsgronden een lijst heeft overgelegd van bedrijven die onder dezelfde bestemming vallen en die volgens haar aan particulieren verkopen. […] In zijn ter zitting overgelegde pleitnota heeft verweerder […] uitgebreid alle door eiseres aangehaalde […] gelijke gevallen besproken en voldoende inzichtelijk gemotiveerd waarom die gevallen geen gelijke gevallen zijn. Gelet op de toelichting van verweerder ter zitting gaat het veelal om groothandelsbedrijven en een aantal keer om bedrijven die bijvoorbeeld gereedschappen, opslagruimtes of kleding verhuren of diensten verlenen […]. Dat zijn geen gelijke gevallen. Dat geldt ook voor de door eiseres aangehaalde gevallen waarbij sprake is van een andere bestemming of zelfs een ander bestemmingsplan. De wel vergunde detailhandelsactiviteiten zijn vergund onder een eerder geldend bestemmingsplan en ander geldend beleid. Voor een kringloopwinkel is een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de duur van drie jaar in afwachting van de bouw van een definitieve locatie elders. Gelet op het vorenstaande wordt het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel verworpen. […] De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid de omgevings-vergunning heeft mogen weigeren.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 22/3591 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2023 in de zaak tussen
    GP Groot brandstoffen en oliehandel B.V., uit Heiloo, eiseres,
    (gemachtigde: mr. B.J.P. Komen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard, verweerder, 
    (gemachtigde: mr. D.W.V. Zijlstra). 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 april 2021 heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor het legaliseren van de verkoop van brandstof aan particulieren op de locatie Galileistraat 2 te Heerhugowaard afgewezen. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 11 mei 2021 bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 7 juni 2022 heeft verweerder het bezwaar -onder aanvulling van de motivering- ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 18 juli 2022 beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 7 november 2022 op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.  
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2023 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen bij gemachtigde. Hij werd vergezeld door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Zij werd vergezeld door [naam 3] . 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Eiseres exploiteert het benzinepompstation aan de Galileistraat 2 in Heerhugowaard . Het betreft een kleinschalig, onbemand tankstation gelegen op het bedrijventerrein Zandhorst nabij de kruising van de provinciale wegen N242 en N194. Het gaat om een zogenaamde groothandelspomp; de verkoop van brandstof aan bedrijven, waarvoor een vergunning is verleend. 
      
    
    
      1.2
      Op 30 december 2020 heeft eiseres een aanvraag ingediend ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de verkoop van brandstof aan particulieren op voornoemd pompstation. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. 
      
      
        
          Standpunten partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      Verweerder heeft zich bij de weigering de omgevingsvergunning te verlenen kort gezegd op het standpunt gesteld dat de verkoop van brandstof aan particulieren in strijd is met het bestemmingsplan en hij heeft geen aanleiding gezien de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te verlenen omdat het beoogde gebruik in strijd is met het detailhandelsbeleid neergelegd in de Retailvisie Dijk en Waard 2020 (hierna: de Retailvisie). Het verlenen van de omgevingsvergunning zou leiden tot ongewenste precedentwerking. Eiseres kan niet met vrucht een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel, aldus verweerder. 
      
    
    
      2.2
      Namens eiseres is samengevat betoogd dat de verkoop van brandstof aan particulieren niet in strijd is met het bestemmingsplan omdat de regels uit het bestemmingsplan niet goed uitvoerbaar en controleerbaar zijn. Voor zover dat anders is had verweerder de omgevings-vergunning in strijd met het bestemmingsplan moeten verlenen op grond van het actualisatieplan 2017. Ten onrechte heeft verweerder bij zijn besluitvorming verwezen naar de Retailvisie. Voor zover verweerder de Retailvisie bij zijn besluit heeft mogen betrekken, is de verkoop van brandstof daarin passend. Verder heeft eiser gemotiveerd een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Van ongewenste precedentwerking is geen sprake. Voorts heeft eiseres een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          Strijd met het bestemmingsplan
        
      
      
    
    
      3.1
      Ten aanzien van het betoog van eiseres dat de verkoop van brandstoffen aan particulieren door de benzinepomp aan de Galileistraat 2 in Heerhugowaard niet in strijd is met het bestemmingsplan, overweegt de rechtbank het volgende.  
      
    
    
      3.2
      Niet in geschil is dat op de grond ingevolge het bestemmingsplan Zandhorst e.o. de bestemming Bedrijf 2 rust. 
      
    
    
      3.3
      Eiseres betwist niet dat de verkoop van brandstoffen aan particulieren dient te worden aangemerkt als detailhandel. Vaststaat dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Dat het voor eiseres lastig is vast te stellen welke bezoekers van het tankstation als particulier brandstof tanken en welke niet, doet aan vorenstaande niet af. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012: BX9726) waarop eiseres zich beroept, maakt dit niet anders. Het ging in dat geval om de vraag of een overtreding van het bestemmingsplan waartegen handhavend wordt opgetreden al dan niet lastig is vast te stellen. In het onderhavige geval gaat het echter om de vraag of sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan in het kader van de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Dat betreft een andere situatie. 
      
      
      
      
      
        
          Het beroep op het actualisatieplan
        
      
      
      4. Het betoog van eiseres dat op grond van artikel 5.16 van het Actualisatieplan Heerhugowaard 2017 particuliere verkoop van brandstof is toegestaan, volgt de rechtbank niet gelet op artikel 1.22 van de voorschriften van het bestemmingsplan Zandhorst e.o. De verkoop van brandstoffen kan gelet op de definitie van detailhandel in ABC goederen niet op één lijn worden gesteld met de handel in auto’s, auto-onderdelen, boten en caravans, machinerieën ten behoeve van bedrijven en landbouwwerktuigen.
      
      
        
          Had verweerder de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan moeten verlenen?
        
      
      
      5. Het besluit om een omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te weigeren of te verlenen, betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het primaat dienaangaande ligt bij hem. De rechtbank moet het door verweerder genomen besluit terughoudend toetsen en kan geen eigen oordeel geven over de vraag of een bepaald gebruik dient te worden toegestaan. Alleen als het besluit apert onjuist is of evident in strijd is met het recht, kan de rechtbank ingrijpen. Deze beoordeling is daarom beperkt tot de beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te weigeren. 
      
      
        
          De Retailvisie
        
      
      
    
    
      5.1
      Het betoog van eiseres dat verweerder bij zijn besluitvorming ten onrechte de Retailvisie heeft betrokken, volgt de rechtbank niet. De Retailvisie is op 10 februari 2021 gepubliceerd en was derhalve geldend beleid ten tijde van zowel het primaire besluit van 6 april 2021 als het bestreden besluit van 7 juni 2022. 
      
    
    
      5.2
      Ten aanzien van het betoog van eiseres dat de verkoop van brandstoffen aan particulieren niet in strijd is met de Retailvisie overweegt de rechtbank het volgende.  
      
    
    
      5.3
      Gelet op de Retailvisie bestaan er binnen de gemeente Dijk en Waard meerdere gebieden waarbinnen detailhandel is toegestaan. De Retailvisie spreekt van ‘gewenste structuur’. Daarbij gaat om bepaalde gebieden binnen de gemeente waarbinnen detailhandel wordt geconcentreerd. Het is derhalve ingevolge de Retailvisie de bedoeling detailhandel zoveel mogelijk te clusteren binnen die gewenste structuur en daarmee versnippering tegen te gaan. Nieuwe initiatieven dienen bij te dragen aan de versterking van de gewenste structuur in de gemeente. Initiatieven die voorzien in de realisering of uitbreiding van verspreid (of solitair) gevestigd detailhandelsaanbod zijn op grond van de Retailvisie niet mogelijk, mede vanwege het feit dat er sprake is van een ruim overschot aan winkelmeters binnen de gewenste structuur. 
      
    
    
      5.4
      Vaststaat dat de benzinepomp op bedrijventerrein Zandhorst is gelegen buiten de gewenste structuur.
      
    
    
      5.5
      Verweerder brengt naar voren dat de verkoop van benzine aan particulieren wel degelijk is te vergelijken met andere vormen van detailhandel. De verkoop van benzine is reguliere (niet volumineuze) detailhandel. Het toestaan van een losse detailhandelsvestiging op het bedrijventerrein Zandhorst zorgt daarom voor een ongewenste precedentwerking. Vestiging van detailhandel op een bedrijventerrein is doorgaans immers goedkoper dan vestiging binnen de gewenste structuur. Indien dit wordt toegestaan worden andere detailhandelsbedrijven ook uitgenodigd zich te vestigen op Zandhorst. Dat zou leiden tot versnippering, terwijl op grond van de Retailvisie binnen de gewenste structuur juist clustering van de detailhandelsstructuur wordt nagestreefd. Het toestaan van detailhandel op het bedrijventerrein heeft daarom ook gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van het bedrijventerrein. 
      
    
    
      5.6
      Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verkoop van benzine aan particulieren op het bedrijventerrein Zandhorst in strijd is met de Retailvisie. Het betoog van eiseres dat sprake is van een geringe afwijking van het bestemmingsplan, kan geen afbreuk doen aan de conclusie dat de verkoop van brandstof aan particulieren een vorm van detailhandel is die op het bedrijventerrein niet is toegestaan. Het standpunt van verweerder dat indien hij daarvoor een omgevingsvergunning zou verlenen er een onwenselijk precedent zou worden geschapen, is evenmin onredelijk. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      5.7
      Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat vergunning-verlening tot gevolg zou hebben dat de met de Retailvisie nagestreefde clustering van detailhandel binnen de bestaande detailhandelsgebieden zou worden doorkruist. Niet is gebleken van zwaarwegende belangen van de kant van eiseres op grond waarvan verweerder toch in strijd met de Retailvisie de omgevingsvergunning had moeten verlenen. Argumenten zoals de verwaarloosbare verkeersinvloed en dat de pomp voorziet in een behoefte voor personen die het bedrijventerrein bezoeken of daar werken, leiden gelet op het vorenstaande niet tot een ander oordeel. Het feit dat er al een aanvraag voor een omgevingsvergunning was ingediend voordat de Retailvisie was vastgesteld, vormt evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder in afwijking van de Retailvisie toch de omgevingsvergunning had dienen te verlenen.
      
      
        
          Het beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
      6. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseres niet met vrucht een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Het klopt dat een medewerker van de omgevingsdienst per email bevestigend heeft gereageerd op het verzoek van eiseres of hij/zij wil bevestigen dat de verkoop van benzine kan blijven plaatsvinden op het pompstation na de overname daarvan door eiseres van Shell. Het feit dat planologisch gezien het aanbod van verschillende soorten brandstof bij het pompstation niet aan banden wordt gelegd, betekent echter niet dat de verkoop van benzine aan particulieren is toegestaan. De omstandigheid dat verweerder een vergunning heeft toegekend voor het plaatsen van een elektronisch prijzenbord zodat men kan zien wat de brandstof kost, betekent ook niet dat eiseres er op mocht vertrouwen dat verkoop aan particulieren is toegestaan. 
      
      
        
          Het beroep op het gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      7. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank tot slot  dat eiseres als bijlage 9 van haar beroepsgronden een lijst heeft overgelegd van bedrijven die onder dezelfde bestemming vallen en die volgens haar aan particulieren verkopen. Verweerder heeft daarop (betrekkelijk summier) gereageerd in het verweerschrift. In zijn ter zitting overgelegde pleitnota heeft verweerder vervolgens uitgebreid alle door eiseres aangehaalde - in haar ogen - gelijke gevallen besproken en voldoende inzichtelijk gemotiveerd waarom die gevallen geen gelijke gevallen zijn. Gelet op de toelichting van verweerder ter zitting gaat het veelal om groothandelsbedrijven en een aantal keer om bedrijven die bijvoorbeeld gereedschappen, opslagruimtes of kleding verhuren of diensten verlenen (Loogman Carwash). Dat zijn geen gelijke gevallen. Dat geldt ook voor de door eiseres aangehaalde gevallen waarbij sprake is van een andere bestemming of zelfs een ander bestemmingsplan. De wel vergunde detailhandelsactiviteiten zijn vergund onder een eerder geldend bestemmingsplan en ander geldend beleid. Voor een kringloopwinkel is een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de duur van drie jaar in afwachting van de bouw van een definitieve locatie elders. Gelet op het vorenstaande wordt het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel verworpen. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      8. De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. De verkoop van brandstof aan particulieren is in strijd met het bestemmingsplan en past niet binnen de Retailvisie. Het beroep van eiseres op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
              
              
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.