ECLI:NL:RVS:2023:3214, Raad van State, 23-08-2023, 202101217/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft bij het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aanvragen ingediend voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan de [locatie 2] en de [locatie 1] in Nijmegen in onzelfstandige woningen. Het college heeft besloten de vergunningen niet te verlenen, omdat het niet gaat om omzetting in onzelfstandige woningen, maar om omzetting in zelfstandige woningen. Dit betekent dat geen omzettingsvergunning als bedoeld in de ‘Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020’, zoals deze gold op het moment dat de besluiten van 21 januari 2020 en 5 februari 2020 werden genomen, is vereist. Voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in meerdere zelfstandige woningen is een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vereist, aldus het college.

202101217/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2021 in zaken nrs. 20/554 en 20/921 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    Procesverloop
    Zaak 20/554
    Bij besluit van 8 november 2019 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte op het perceel [locatie 1] in Nijmegen in maximaal vier onzelfstandige woonruimtes.
    Bij besluit van 21 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Zaak 20/921
    Bij besluit van 6 augustus 2019 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend om de zelfstandige woonruimte op het perceel [locatie 2] in Nijmegen om te zetten in maximaal vier onzelfstandige woonruimtes.
    Bij besluit van 5 februari 2020 heeft het college het bezwaar van omwonenden gegrond verklaard en de omzettingsvergunning niet gehandhaafd.
    Beide zaken
    Bij uitspraak van 5 februari 2021 heeft de rechtbank de door [appellant]  ingestelde beroepen tegen de besluiten van 21 januari 2020 en 5 februari 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 augustus 2023, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door K. Bisschops, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Besluit en beroep
    1.       [appellant] heeft bij het college aanvragen ingediend voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan de [locatie 2] en de [locatie 1] in Nijmegen in onzelfstandige woningen. Het college heeft besloten de vergunningen niet te verlenen, omdat het niet gaat om omzetting in onzelfstandige woningen, maar om omzetting in zelfstandige woningen. Dit betekent dat geen omzettingsvergunning als bedoeld in de ‘Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020’, zoals deze gold op het moment dat de besluiten van 21 januari 2020 en 5 februari 2020 werden genomen (hierna: de Huisvestingsverordening), is vereist. Voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in meerdere zelfstandige woningen is een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vereist, aldus het college.
    2.       De rechtbank heeft de door [appellant] ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit."
    4.       Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, zoals deze gold op het moment dat de besluiten van 21 januari 2020 en 5 februari 2020 werden genomen, luidt:
    "Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]."
    5.       Artikel 13, eerste lid, van de Huisvestingsverordening luidt:
    "Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet:
    […]
    b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt."
    Hoger beroep en beoordeling daarvan
    [locatie 1]
    6.       Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 28 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1145, onder 3.2, hoeft de bestuursrechter een bij hem ingediend (hoger) beroep alleen inhoudelijk te beoordelen als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het voorliggende besluit. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Met andere woorden, de indiener dient een actueel en reëel belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het (hoger) beroep.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor de woning aan de [locatie 1] geen omzettingsvergunning is vereist. De Afdeling overweegt daartoe dat het college bij besluit van 9 december 2021 aan [appellant] een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwkundig splitsen van de woning aan de [locatie 1] in drie appartementen en het plaatsen van een kozijn op dit adres. Deze vergunning staat in rechte vast. Dit betekent dat sprake is van een vergunde splitsing. Tijdens de zitting in hoger beroep heeft [appellant] desgevraagd bevestigd dat hij voor het pand aan de [locatie 1] heeft bereikt wat hij wilde bereiken.
    6.2.    Het hoger beroep is daarom niet-ontvankelijk voor zover het ziet op  de woning aan de [locatie 1]. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de inhoudelijke behandeling van het hoger beroep over deze woning.
    [locatie 2]
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het rechtzekerheidsbeginsel heeft geschonden. Het college had het besluit van 6 augustus 2019 niet in zijn nadeel mogen herroepen.
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden. De afgelopen jaren is er door het college consistent beleid gevoerd en zijn er in vergelijkbare gevallen wel omzettingsvergunningen verleend. Dit betekent volgens [appellant] dat hij ervan uit mocht gaan dat het college een omzettingsvergunning voor het pand op het perceel [locatie 2] zou verlenen.
    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld.
    7.1.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat het college niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door de verlening van de omzettingsvergunning bij het besluit van 5 februari 2020 alsnog te weigeren. Zoals tijdens de zitting in hoger beroep is besproken, heeft het college het besluit van 6 augustus 2019 naar aanleiding van het bezwaar van een omwonende heroverwogen. Het college heeft het bezwaar van de omwonende gegrond verklaard en aanleiding gezien het besluit van 6 augustus 2019 te herroepen en een nieuw besluit te nemen. Het college heeft hiermee gehandeld overeenkomstig artikel 7:11 van de Awb.
    De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college aan hem een omzettingsvergunning zou verlenen. Eerder verleende omzettingsvergunningen voor andere panden zijn geen toezeggingen, uitlatingen of gedragingen waaruit [appellant] mocht afleiden dat hij voor het pand aan de [locatie 2] ook een omzettingsvergunning zou krijgen.
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het college het gelijkheidsbeginsel niet heeft geschonden. Dat in het verleden in vergelijkbare gevallen ten onrechte omzettingsvergunningen zijn verleend, betekent niet dat het college de verkeerd ingeslagen weg moet blijven bewandelen. In het geval van het pand aan de [locatie 2] is sprake van omzetting in meerdere zelfstandige woningen. Dit is ook niet meer in geschil. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] daarvoor geen omzettingsvergunning in het kader van de Huisvestingsverordening nodig heeft.
    Voor het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel geldt dat [appellant] niet heeft onderbouwd waarom het college dit beginsel heeft geschonden.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep voor zover dit ziet op de woning aan de [locatie 1] is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep voor zover dit ziet op de woning aan de [locatie 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet in zoverre worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep voor zover dit ziet op de woning aan de [locatie 1] niet-ontvankelijk;
    II        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    85-1033