ECLI:NL:RVS:2023:3373, Raad van State, 06-09-2023, 202103460/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2021 heeft de raad van de gemeente Reusel-De Mierden het bestemmingsplan "Buitengebied, Herdersdreef 3 Reusel" vastgesteld. [partij] heeft de varkenshouderij ter plaatse van [locatie] gestaakt en wil de kleinschalige transportactiviteiten die daarnaast plaatsvinden als hoofdactiviteit voortzetten. Het bestemmingsplan maakt deze ontwikkeling mogelijk. Aan het perceel [locatie] is de bestemming "Bedrijf" toegekend en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - kleinschalige transportbasis".

202103460/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] wonend te Reusel, gemeente Reusel-De Mierden,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Reusel-De Mierden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, [locatie] Reusel" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante], de raad en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. M. Sikkens en [gemachtigde], en de raad,  vertegenwoordigd door K. Schmitt en M. van der Hoff, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. M.M. Lavrijsen en [gemachtigden] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] heeft de varkenshouderij ter plaatse van [locatie] gestaakt en wil de kleinschalige transportactiviteiten die daarnaast plaatsvinden als hoofdactiviteit voortzetten. Het bestemmingsplan maakt deze ontwikkeling mogelijk. Aan het perceel [locatie] is de bestemming "Bedrijf" toegekend en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - kleinschalige transportbasis".
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    3.       In de bij deze uitspraak behorende bijlage zijn de relevante wettelijke bepalingen en planregels weergegeven.
    Interim Omgevingsverordening
    4.       [appellante] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.73 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV). Volgens haar passen de activiteiten en functies van een transportbedrijf niet in de omgeving en horen deze thuis op een bedrijventerrein. De effecten op de aspecten mobiliteit, agrarische ontwikkeling, leefbaarheid en leegstand elders zijn onvoldoende gemotiveerd. De beoogde kleinschaligheid van de bedrijvigheid is onvoldoende geborgd in de planregels. Niet valt in te zien waarom de bedrijvigheid als kleinschalig kan worden aangemerkt, omdat deze plaatsvindt op een perceel van 6.500 m2  en het bedrijf op locatie ongehinderd kan doorgroeien zolang er op die locatie geen op- en overslag voor derden plaatsvindt en er maximaal 16 zogeheten vrachtwageneenheden gestald worden. Zouden onder vrachtwageneenheden, wat volgens [appellante] onduidelijk is, ook opleggers zijn begrepen, dan is in het plan onvoldoende rekening gehouden met de mogelijkheid om op het perceel een aanzienlijke hoeveelheid opleggers te stallen. Ten onrechte is niet geregeld dat de opslag van goederen en de stalling van vrachtwagens inpandig plaats vindt, zoals is voorgeschreven in de IOV.
    4.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat bij een gebiedsgerichte benadering de vestiging van [partij] past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied, als bedoeld in artikel 3.73, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de IOV. Er zijn geen ammoniak-, geur- en salderingsrechten meer aanwezig zijn op het bedrijf. De raad stelt dat het op basis van de geldende milieuwetgeving niet mogelijk is om een volwaardige intensieve veehouderij te vestigen en dat met een kleinschalig transportbedrijf op een economisch gezonde manier een maatschappelijke meerwaarde wordt bereikt die past in de omgeving. De noodzakelijke erfverharding en bebouwing worden behouden en de voormalige stallen zullen worden gesloopt. Verder stelt de raad dat de IOV geen absolute grens stelt aan de grootte van een bedrijf en dat in dit geval sprake is van kleinschalige bedrijvigheid. De provincie houdt niet langer vast aan een maximale kavelomvang van 5.000 m2. Uit maatwerk kan blijken dat ook bedrijven met een grotere kavelomvang aanvaardbaar zijn in landelijk gebied. De provincie heeft in een vooroverleg positief op het initiatief gereageerd. De raad heeft per bedrijventerrein aangegeven waarom het volgens hem niet doelmatig is om het bedrijf daar te vestigen. De kleinschaligheid van de activiteiten is geborgd in de planregels, doordat maximaal 16 vrachtwageneenheden mogen worden gestald. Daarvoor is voldoende ruimte op het terrein. Op- en overslag van goederen van en voor derden is niet toegestaan. Het grootste gedeelte van de bedrijfslocatie is een parkeerplaats, die hoofdzakelijk wordt gebruikt in het weekend. De rest van de week is het gebruik minimaal. Het akoestisch rapport gaat uit van 36 verkeersbewegingen door zware motorvoertuigen en concludeert dat de toepasselijke wettelijke geluidsnormen door de transportactiviteiten niet worden overschreden.
    4.2.    De raad heeft mogen stellen dat de vestiging van het transportbedrijf niet in strijd is met artikel 3.73, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de IOV. De raad heeft voldoende onderbouwd dat het om een kleinschalig bedrijf gaat. Daarbij is van belang dat artikel 4.4.3 van de planregels het aantal vrachtwageneenheden aan een maximum van 16 bindt. Daarvoor is voldoende ruimte op het perceel. De Afdeling acht duidelijk wat onder een vrachtwageneenheid moet worden verstaan. De planregels geven geen definitie van dit begrip. Dus zoekt de Afdeling aansluiting bij het normale spraakgebruik. Daarin betekent vrachtwageneenheid of vrachtwagencombinatie een vrachtwagen al dan niet met oplegger of aanhanger. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat vestiging op een bedrijventerrein niet doelmatig is. Het betoog van [appellante] geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie van het akoestisch rapport. De Afdeling acht ook niet aannemelijk dat de Herdersdreef niet berekend is op de afwikkeling van komend en vertrekkend vrachtverkeer. Er is ook nu al zwaar landbouwverkeer van de omliggende agrarische bedrijven en de zware agrarische verkeersbewegingen van het eigen bedrijf zijn vervallen. De raad heeft voldoende onderzoek gedaan naar de effecten op mobiliteit, agrarische ontwikkeling, leefbaarheid en leegstand elders, als bedoeld in artikel 3.73, eerste lid, van de IOV.
    Het betoog van [appellante] geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.73, tweede lid, onder c, van de IOV. De Afdeling acht voldoende verzekerd dat opslag en stalling van materieel, anders dan vrachtwagens, inpandig zal plaatsvinden. Het voorschrift strekt niet zo ver dat vrachtwagens niet buiten op het perceel mogen worden geparkeerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Structuurvisie Noord-Brabant
    5.       [appellante] betoogt dat het plan in strijd is met de Structuurvisie 2010 - partiele herziening 2014 (hierna: de Structuurvisie). Zij geeft aan dat de structuurvisie multifunctioneel gebruik van de primair agrarische gebieden ingevolge de Structuurvisie uitsluit. Activiteiten die agrarische ontwikkelingen beperken of strijdig zijn met de landbouwfunctie moeten juist in deze gebieden worden geweerd. Het vergunde transportbedrijf beperkt de ruimte voor agrarische ontwikkelingen.
    5.1.    De raad stelt dat de Structuurvisie multifunctioneel gebruik van primair agrarische gebieden niet uitsluit. Kleinschalige, stedelijke, functies die niet ten koste gaan van de ruimte voor agrarisch gebruik of niet conflicteren met de landbouw worden niet geweerd. Het is inherent aan de transitie van het landelijk gebied dat ook in primair agrarische gebieden locaties ontstaan met vrijkomende agrarische bebouwing, de zogeheten VAB- locaties. De Structuurvisie bepaalt niet dat deze ruimte exclusief gereserveerd blijft voor het behoud van agrarische bedrijven.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat de raad niet gebonden is aan de Structuurvisie. Wel dient de raad daarmee rekening te houden. Dit betekent dat dit beleid in de belangenafweging moet worden betrokken. Dat is gebeurd. De raad heeft gemotiveerd dat het bestemmingsplan niet in strijd is met de Structuurvisie. Daarbij heeft de raad terecht in aanmerking genomen dat voortzetting van agrarische activiteiten ter plaatse in een andere vorm dan een intensieve veehouderij geen beleidsuitgangspunt is in de Structuurvisie.
    Het betoog faalt.
    Omgevingsvisie Reusel-De Mierden
    6.       [appellante] betoogt dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie van de gemeente Reusel-De Mierden (hierna: de Omgevingsvisie). [appellante] betoogt dat volgens de Omgevingsvisie een regulier varkensbedrijf in 2020 3.400 varkens bevatte. Bij het oordeel dat op deze locatie geen intensief varkensbedrijf meer kan worden gehouden, is daarom gerekend met een te groot aantal vleesvarkens. In strijd met de Omgevingsvisie is de haalbaarheid van andere agrarische activiteiten of meer omgevingsvriendelijke activiteiten, niet inzichtelijk gemaakt. [appellante]ziet  niet in hoe de ontwikkeling ter plaatse ruimtelijke meerwaarde creëert. Er is geen daadwerkelijke landschapsontwikkeling die van meerwaarde is voor dit gebied. Zij zet ook vraagtekens bij de door de raad aangenomen maatschappelijke meerwaarde van het bestemmingsplan. De Omgevingsvisie vereist dat initiatiefnemers die meerwaarde expliciet maken. Geldelijke bijdragen aan maatschappelijke projecten zijn  daarvoor niet voldoende.
    6.1.    De raad stelt in de toelichting op het bestemmingsplan dat volgens de Kwantitatieve Informatie Veehouderij op een regulier varkensbedrijf in een reguliere stal 4.200 vleesvarkens worden gehouden. De raad heeft dit aantal aangehouden als minimale omvang voor een levensvatbaar bedrijf. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in zoverre in strijd met de Omgevingsvisie is gehandeld. De Omgevingsvisie verbiedt niet dat de raad een varkensbedrijf planologisch onmogelijk maakt, ook al zou dat ter plaatse wel kunnen functioneren. Het betoog van [appellante] geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hierbij van onjuiste cijfers is uitgegaan.
    6.2.    De raad stelt dat de Omgevingsvisie niet aangeeft dat op voormalige intensieve veehouderijlocaties omschakeling naar een andere bestemming onmogelijk is. Zo’n verbod zou leegstand en verloedering in de hand werken. Vestiging van een nieuwe gevoelige functie zoals wonen is hier niet aan de orde. De Omgevingsvisie verplicht niet om eerst een onderzoek naar de haalbaarheid van andere, omgevingsvriendelijke, agrarische activiteiten te doen. Uit zorgvuldigheid is dit onderzoek overigens wel uitgevoerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet in strijd met de Omgevingsvisie gehandeld.
    6.3.    De raad betoogt dat de landschappelijke inpassing in overleg met de stedebouwkundige van de gemeente tot stand is gekomen en akkoord bevonden. Thans zijn 18 vrachtwagens in gebruik waarvan er 3 niet op de bedrijfslocatie worden gestald. Deze vrachtwagens komen alleen sporadisch op de bedrijfslocatie langs voor reparatie. Het bestemmingsplan borgt dat er maximaal 16 vrachtwagens op het bedrijf gestald worden. De Notitie: Uiteenzetting (on)mogelijkheden vestiging veehouderij en effecten vervoersbedrijf t.o.v. grootschalige veehouderij onderbouwt het aantal vervoersbewegingen voor een vleesvarkensbedrijf met 7000 varkens.   Daaruit blijkt dat het aantal vervoersbewegingen per week bij het transportbedrijf slechts iets hoger ligt. Daarom mocht de raad aannemen dat het komend en vertrekkend vrachtverkeer geen onevenredige hinder voor de omgeving zal veroorzaken.
    6.4.    De raad stelt dat het doen van een geldelijke bijdrage aan enig maatschappelijk project of gemeentelijk fonds op zichzelf geen reden mag zijn om de gewenste ontwikkeling planologisch mogelijk te maken. De maatschappelijke meerwaarde is meer dan de geldelijke bijdrage. Door het toelaten van het kleinschalige transportbedrijf wordt geïnvesteerd in sponsoring van het verenigingsleven van de gemeente Reusel-De Mierden. De initiatiefnemer levert een bijdrage aan vele sociale initiatieven in de Kempen-regio. Ook levert het werkgelegenheid op voor circa 20 personen. Dat een andere ontwikkeling ook voor werkgelegenheid zou kunnen zorgen doet daar niet aan af. Derhalve heeft de raad voldoende onderbouwd dat het bedrijf een maatschappelijke meerwaarde heeft.
    6.5.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Zwemstra
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
     
    BIJLAGE
     
    BESTEMMINGSPLAN
    ARTIKEL 1 BEGRIPPEN
    1.40 KLEINSCHALIGE TRANSPORTBASIS
    een terrein of plaats geheel of gedeeltelijk ingericht t.b.v. een kleinschalig transportbedrijf, waar uitsluitend stalling van ten hoogste 16 vrachtwageneenheden, onderhoud en reparatie aan vrachtwageneenheden en administratieve werkzaamheden voor het aldaar gevestigde bedrijf mogen plaatsvinden. Op- en overslag van goederen van en voor derden is niet toegestaan.
    1.53 OP- EN OVERSLAG
    overslag is het verplaatsen van goederen van de ene goederenwijze naar een andere goederenwijze of het overzetten van goederen naar een andere verpakking. Onder opslag wordt het opslaan van goederen en producten van derden verstaan;
    ARTIKEL 4 BEDRIJF
    4.1 BESTEMMINGSOMSCHRIJVING
    4.1.1 ALGEMENE BESTEMMINGSOMSCHRIJVING
    De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. niet-agrarische bedrijven conform de in 4.1.2 opgenomen tabel;
    b. aan-huis-verbonden beroep of bedrijfsmatige activiteiten aan huis;
    c. paden, wegen en parkeervoorzieningen ten behoeve van het bedrijf;
    d. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    e. erfbeplanting;
    met bijbehorende bouwwerken en voorzieningen en overeenkomstig de in 4.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemmingsomschrijving.
    4.1.2 NADERE DETAILLERING VAN DE BESTEMMINGSOMSCHRIJVING
    a Staat van niet-agrarische bedrijven
    Op de gronden met deze bestemming zijn overeenkomstig de onderstaande aanduidingen uitsluitend toegestaan de bedrijven genoemd in de onderstaande tabel:
    b Aantal bedrijven
    Per bestemmingsvlak is maximaal één bedrijf toegestaan.
    […]
    4.4.3 STRIJDIG GEBRUIK
    Als met de bestemming strijdig gebruik geldt in ieder geval het volgende gebruik van gronden en/of opstallen:
    het stallen van meer dan 16 vrachtwageneenheden;
    op- en overslag van goederen van en voor derden;
    […]
    INTERIM OMGEVINGSVERORDENING
    Artikel 3.73
    lid 1
    Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in de vestiging van een niet-agrarische functie op een bestaand bouwperceel als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    a.       de vestiging past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken:
    1. een gebiedsgerichte benadering welke activiteiten en functies passen in de omgeving;
    2. welke effecten de mogelijke ontwikkeling heeft op andere aspecten, waaronder mobiliteit, agrarische ontwikkeling, leefbaarheid en leegstand elders;
    3. hoe de vestiging bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstaand vastgoed in het Landelijk gebied.
    b. er vindt geen splitsing (IOV) plaats van het bouwperceel;
    c. overtollige bebouwing wordt gesloopt;
    d. de vestiging heeft geen betrekking op:
    1. een kantoor met baliefunctie;
    2. lawaaisport;
    3. mestbewerking.
    Lid 2
    Het bestemmingsplan dat de vestiging mogelijk maakt, borgt dat de functie, ook op langere termijn, past binnen de ontwikkelingsrichting en stelt daartoe regels:
    a. over een bij de omgeving passende omvang en publieksaantrekkende werking;
    b. welke specifieke gebruiksactiviteit is toegestaan;
    c. dat opslag en stalling plaatsvindt in gebouwen;
    d. dat de ontwikkeling verplaatst naar een passende locatie als deze niet langer past binnen de maximaal toegestane omvang.
    Lid 3
    Als een binnen de omgeving passende omvang geldt voor:
    a. bedrijvigheid, dat deze kleinschalig is en past binnen een gemengde omgeving waardoor het niet doelmatig is om deze te vestigen op een bedrijventerrein;
    b. een detailhandelsvoorziening, een omvang van het verkoopvloeroppervlak van ten hoogste 200 m²;
    c. een voorziening ten dienste van vrije tijd en zorg, een omvang van de bebouwing van ten hoogste 1 hectare."