ECLI:NL:CBB:2023:400, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-07-2023, 23/1447
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening hangende bezwaar.
        Aan de maatschap is door de minister LNV een last onder dwangsom opgelegd omdat zij in een aardappelverbodsgebied aardappelen heeft geteeld. Hiermee is gehandeld in strijd met artikel 37 van de Regeling plantgezondheid. 
        Het verbod om aardappelen te telen in bepaalde daartoe aangewezen gebieden is volgens de voorzieningenrechter een geschikt en noodzakelijk middel om te waarborgen dat in dat gebied geen aardappelmoeheid kan worden verspreid naar andere gewassen.
        Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1447 
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juli 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen:
      
    
    
    
      Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] (de maatschap),
      (gemachtigde: mr. R. Verkoijen)
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      (gemachtigden: mr. A.F.D. Weken en mr. P.M.M. van Bennekom).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 9 juni 2023 heeft een inspecteur van de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK) een controle uitgevoerd op twee door de maatschap gepachte percelen aan de [adres 1] te [plaats 2] . Daarbij werd geconstateerd dat op deze percelen aardappelen worden geteeld, terwijl voor deze percelen een aardappelteeltverbod geldt in verband met het risico op aardappelmoeheid (AM). Dit is een overtreding van artikel 37 van de Regeling plantgezondheid.
    
    
    
      Bij besluit van 22 juni 2023 heeft de minister de maatschap een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat zij de geconstateerde overtreding vóór 5 juli 2023 moet opheffen. Indien tijdens een hercontrole blijkt dat zij de overtreding op de percelen niet (tijdig) heeft opgeheven, dan verbeurt zij een dwangsom van € 500,- per perceel per controle tot een maximum bedrag van € 1.500,- per perceel. De minister verbindt een geldigheidsduur van één maand aan deze last. 
    
    
    
      De maatschap heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De minister heeft een reactie ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 24 juli 2023. Namens de maatschap waren aanwezig [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde. De minister werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
      
    
    
      1.2
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
        
          Beoordeling spoedeisend belang
        
      
      
      
        2.	De voorzieningenrechter stelt vast dat de uitkomst van een bodemprocedure in dit geval niet kan worden afgewacht, omdat het vernietigen van de aardappelen nadien niet meer kan worden teruggedraaid. Anders dan de minister ziet de voorzieningenrechter hierin voldoende redenen om aan te nemen dat de maatschap een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening.
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      3.1
      Verordening (EU) 2016/2031 vormt de basis van de Uniewetgeving inzake beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten. 
      
    
    
      3.2
      In Uitvoeringsverordening (EU) 2022/1192 zijn maatregelen vastgesteld om de plaagorganismen Globodera pallida (Stone) Behrens en Globodera rostochiensis (Wollenweber) Behrens uit te roeien en de verspreiding ervan te voorkomen.
      
    
    
      3.3
      Op grond van artikel 37 van de Regeling plantgezondheid (de Regeling) worden aardappelen niet geteeld in de volle grond op een productielocatie, gelegen in een in bijlage 8 aangewezen gebied.
      
    
    
      3.4
      Volgens bijlage 8, punt 5, van de Regeling geldt als aangewezen gebied: het gebied in de gemeente [plaats 2] , omsloten door: de sloot gelegen haaks op de [locatie] bij […] (in het verlengde van de [adres 2] in de Belgische gemeente [gemeente 1] , nabij [plaats 3] ), het kavelpad tussen deze sloot en de bocht in de [adres 3] , een denkbeeldige lijn tussen de bocht in de [adres 3] en de hoek van de [adres 4] – [adres 5] , [adres 4] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] , [adres 1] , [adres 12] , [adres 13] , [adres 14] , [adres 15] , [adres 16] , [adres 17] , [adres 18] , de [locatie] tot aan […] .
      
    
    
      3.5
      Op grond van artikel 42 van de Regeling zijn gedragingen in strijd met de voorschriften vastgesteld bij of krachtens de artikelen 8, eerste en tweede lid, 9, eerste lid van Uitvoeringsverordening 2022/1192, overtredingen.
      
    
    
      3.6
      Volgens artikel 28 van de Plantgezondheidswet is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet en van het bepaalde bij of krachtens Verordening 2016/2031, met betrekking tot beschermende maatregelen tegen schadelijke organismen bij planten en EU gedelegeerde- en uitvoeringshandelingen van Verordening 2016/2031.
      
    
    
      3.7
      Volgens artikel 28 van de Plantgezondheidswet, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, is de minister bevoegd tot handhaving door oplegging van een last onder dwangsom.
      
      
        
          Standpunt van de maatschap
        
      
      
      4. De minister heeft de maatschap in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb niet in staat gesteld haar zienswijze te geven. De NAK heeft op 9 juni 2023 de controle uitgevoerd en op 22 juni 2023 is het bestreden besluit genomen. Dit was lang genoeg om de maatschap in de gelegenheid te stellen eerst een zienswijze naar voren te brengen.
      
        Ter zitting heeft de maatschap betoogd dat, aangezien de op de website van de NVWA gepubliceerde kaart ‘Aardappelteeltverbodsgebied [plaats 2] ’ niet geheel overeenkomt met het in bijlage 8, punt 5, van de Regeling omschreven gebied, niet kan worden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. 
        De maatschap was van het aardappelteeltverbod niet op de hoogte. De NAK heeft bij het door de maatschap in januari 2023 aangevraagde AM-onderzoek nooit verteld dat aardappelteelt aldaar niet was toegestaan, terwijl de NAK kon weten dat de maatschap dit onderzoek had aangevraagd omdat ze van plan was hier aardappels te telen. Bij dat onderzoek is geen aardappelmoeheid is aangetroffen.
        Het weghalen van de aardappelen en het vernietigen daarvan zal leiden tot een enorme schadepost, terwijl er ook voor gekozen kan worden om na de oogst de aardappelen te testen op AM-besmetting. In dat laatste geval kan de overtreding worden opgeheven op een wijze die proportioneel en evenredig is.
      
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5. Het door de NAK laten uitvoeren van een bodemonderzoek in een aardappelteeltverbodsgebied is vrijwillig en bij het aanvragen van een dergelijk onderzoek wordt door de NAK niet gevraagd (en behoeft ook niet te worden gevraagd) welk gewas op de percelen geteeld gaat worden. Een bodemonderzoek kan met verschillende doelen worden uitgevoerd. De aaltjes die aardappelmoeheid veroorzaken zijn niet enkel schadelijk voor aardappels, maar ook voor andere gewassen. Niet kan worden gesteld dat de NAK of de minister zijn tekortgeschoten in het geven van informatie richting de maatschap, die een eigen verantwoordelijkheid heeft om zich te houden aan geldende regelgeving.
      
        Dat er geen aardappelmoeheid in de grond van de percelen is aangetroffen is geen reden om af te zien van handhaving. De aardappelteeltverbodsgebieden betreffen gebieden waar veel voortkwekingsmateriaal van vaste planten en boomkwekerijproducten wordt geteeld. Het is van groot belang dat in dergelijke gebieden geen aardappelen worden geteeld, omdat op deze manier gegarandeerd blijft dat voortkwekingsmateriaal afkomstig uit deze gebieden vrij is van aardappelmoeheid. Met het na de oogst testen en eventueel vernietigen van de aardappelen kan eventuele verspreiding van aardappelmoeheid in de grond niet worden voorkomen.
        De minister vindt dat de last onder dwangsom op goede gronden is opgelegd.
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      6. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat de percelen zich bevinden binnen het in bijlage 8, punt 5, van de Regeling aangewezen gebied waar op grond van artikel 37 van Regeling plantgezondheid geen aardappelen mogen worden geteeld. Dat op de op de website van de NVWA gepubliceerde kaart ‘Aardappelteeltverbodsgebied [plaats 2] ’ de meest noordelijke getekende lijn mogelijk niet geheel overeenkomt met de loop van de in bijlage 8, punt 5, van de Regeling genoemde [adres 11] , heeft – wat daar van zij – geen gevolgen voor de beide percelen, omdat deze niet direct grenzen aan de [adres 11] , maar zijn gelegen aan de [adres 1] op ruime afstand van de [adres 11] en zich op de kaart duidelijk binnen het verbodsgebied bevinden. Dit betekent dat de maatschap, door op de percelen aardappelen te telen, heeft gehandeld in strijd met artikel 37 van Regeling.
      
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat het feit dat uit het AM-onderzoek door de NAK in januari 2023 is gebleken dat geen aardappelmoeheid op de percelen is aangetroffen, niet wegneemt dat het gebied is aangewezen als aardappelteeltverbodsgebied. Dat de NAK bij dat onderzoek de maatschap niet heeft geïnformeerd dat voor de percelen een aardappelteeltverbod geldt, betekent niet dat de maatschap er daarom op mocht vertrouwen dat dit zou zijn toegestaan. Nog daargelaten of bij NAK bekend was dat de maatschap voornemens was om op het perceel aardappelen te telen, is de maatschap een professionele akkerbouwer en had deze zich moeten laten informeren over mogelijke beperkingen die voor de door haar gepachte percelen zouden kunnen gelden. Daarbij komt nog dat het doel van een AM-onderzoek in een aardappelverbodsgebied niet is om te onderzoeken of er aardappelteelt mag plaatsvinden (er geldt immers een verbod), maar of er zonder risico op besmetting met aardappelmoeheid voortkwekingsmateriaal kan worden geteeld.
      
      
      
        Uit het voorgaande volgt dat de minister op grond van artikel 28 van de Plantgezondheidswet bevoegd was van de maatschap te verlangen dat de geconstateerde overtreding wordt opgeheven. 
      
      
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht de minister in dit geval ook van die bevoegdheid gebruik maken. Het verbod om aardappelen te telen in bepaalde daartoe aangewezen gebieden is een geschikt en noodzakelijk middel om te waarborgen dat in dat gebied geen aardappelmoeheid kan worden verspreid naar andere gewassen. Het bestrijden en uitroeien van de plaagorganismen die aardappelmoeheid veroorzaken is van groot belang voor Nederlandse telers en voor de Nederlandse export van hun producten. De nadelige (financiële) gevolgen die voor de maatschap ondervindt zijn niet onevenwichtig omdat deze het directe gevolg zijn van de overtreding van het geldende verbod. De door de maatschap voorgestelde optie om de aardappels te laten groeien en dan te rooien, en deze en de grond te laten keuren, is geen aanvaardbaar alternatief, omdat het doel van het verbod is om aardappelteelt op de percelen uit te sluiten. Er is dan ook er geen strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
      
        Voor zover sprake is van strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, omdat de maatschap voorafgaand aan het bestreden besluit niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze daarover te geven, ziet de voorzieningenrechter daarin geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit gebrek kan in de bezwaarschriftprocedure worden hersteld.
      
      
      7. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
      
      8. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2023.
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. H.G. Egter van Wissekerke
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: