ECLI:NL:RBAMS:2023:2659, Rechtbank Amsterdam, 01-05-2023, AMS 21/1148
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanwijzingsbesluit mondkapjesplicht ogv Noodverordening Covid-19. Procesbelang. Geringe inbreuk op art 10 Grondwet geoorloofd ivm positieve verplichting beschermen gezondheid, 2 EVRM. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/1148 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] ( [eiser 1] ) en
    
      
        
          [eiser 2] ., uit Amsterdam, eisers
      (gemachtigde: mr. R. Ruitenberg Segall)
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (verweerder)
    (gemachtigden: mr. R. Nomden en mr. M. Kappelhof).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het aanwijzingsbesluit van 5 augustus 2020 waarmee gebieden worden aangewezen als verboden gebieden zonder niet-medisch mondkapje (het aanwijzingsbesluit). 
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 15 januari 2021 op het bezwaar van eisers is verweerder bij dat besluit gebleven. 
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2022 op zitting behandeld. Namens de [eiser 1] was mevrouw [persoon] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder was niet aanwezig. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst. 
    
    
      1.4.
      De behandeling is voortgezet op de zitting van 18 april 2023. Namens [eiser 1] was mevrouw [persoon] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
      
    
  
  
    Besluitvorming door verweerder
    
    2. Met het aanwijzingsbesluit heeft verweerder op grond van artikel 2.51, eerste lid, van de Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland van [medio] augustus 2020 vanwege de wereldwijde uitbraak van het coronavirus (COVID-19) gebieden aangewezen waar het verplicht is een niet-medisch mondkapje te dragen. Een van de gebieden was de [adres 1] , waarvoor het verbod gold van maandag tot en met zaterdag van 09.00 tot 18.00 uur. Het ging daarbij om de uitvoering van een experiment tot 31 augustus 2020. Beoordeling door de rechtbank Procesbelang 
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt ambtshalve of eisers nog procesbelang hebben. De mondkapjesplicht op grond van het aanwijzingsbesluit duurde tot 31 augustus 2020 en de coronamaatregelen zijn daarna met de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 gelegaliseerd. Een vergelijkbare toekomstige situatie zal dus niet voorkomen. 
    
    
      3.2.
      Eisers voeren aan dat zij schade hebben geleden door het aanwijzingsbesluit. Een van de ondernemers, mw. [persoon] , stelt dat zij een omzetverlies heeft gehad van € 23.000 omdat er veel minder mensen op de [markt] kwamen. Zij overlegt de winst- en verliesrekening over de maanden augustus en september in 2019, 2020 en 2021. Eisers stellen dat hiermee aannemelijk gemaakt is dat zij schade hebben geleden als gevolg van het aanwijzingsbesluit. 
    
    
      3.3.
      Uit de omzetcijfers ziet de rechtbank dat er in augustus 2020 minder omzet is geweest dan augustus 2019 en augustus 2021. Dit kan allerlei oorzaken hebben. Door verweerder is bijvoorbeeld onbetwist gesteld dat bij warme dagen minder mensen op de markt zijn. De oorzaak kan ook zijn gelegen in de mondkapjesplicht. De rechtbank kan dat in ieder geval niet uitsluiten en voor wat betreft het procesbelang is voldoende dat er omzetverlies zichtbaar is in de cijfers en dat daarmee de schade tot op zekere hoogte aannemelijk moet worden geacht. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 februari 2019. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers aan deze eis voldaan en hebben zij daarom belang bij inhoudelijke beoordeling van hun beroep. Inhoudelijke beoordeling
      4. Eisers voeren - samengevat - aan dat verweerder niet bevoegd was om het aanwijzingsbesluit te nemen, omdat een wettelijke grondslag ontbreekt. Verweerder heeft daardoor het legaliteitsbeginsel geschonden en ongeoorloofde inbreuk gemaakt op artikel 10 van de Grondwet. Pas op 1 december 2020 is de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 in werking getreden, waarmee er een wettelijke grondslag is gekomen voor maatregelen en verplichtingen zoals het dragen van een mondkapje. Bevoegdheid  
    
    
      5.1.
      De rechtbank overweegt dat de minister van Volksgezondheid op grond van de Wet publieke gezondheid (Wpg) de leiding had bij de bestrijding van de corona pandemie. In dit verband heeft de minister verweerder opgedragen om op grond van artikel 7 van de Wpg een noodverordening vast te stellen met daarin maatregelen ter voorkoming van de verdere verspreiding van het coronavirus.
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsregio’s is, in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan onder meer artikelen 175 en 176, eerste lid van de Gemeentewet. 
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
      
    
    
      5.4.
      Op grond van artikel 176, eerste lid (en eerste volzin), van de Gemeentewet kan de burgemeester, wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. 
    
    
      5.5.
      
        Verweerder heeft door de Noodverordening vast te stellen op grond van artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsregio’s gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om toepassing te geven aan artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet. Het aanwijzingsbesluit is op deze Noodverordening gebaseerd. De grond van eisers dat een wettelijke grondslag voor het aanwijzingsbesluit ontbreekt, slaagt daarom niet. Inbreuk op grondrechten 
        6. 
      
    
    
      6.1.
      Niet in geschil is dat het aanwijzingsbesluit een beperking is van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10 van de Grondwet. De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of deze beperking geoorloofd is. 
      
    
    
      6.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht aangevoerd dat bij gebruikmaking van de noodbevelsbevoegdheid de grondwettelijke voorschriften in acht moeten worden genomen, maar dat dit niet betekent dat niet is toegestaan dat grondrechten überhaupt niet worden beperkt. Uit de jurisprudentie blijkt dat noodverordeningen een voldoende wettelijke basis kunnen zijn voor het inperken van grondrechten, zelfs als die grondrechten zelf, zoals ook artikel 10 van de Grondwet, niet voorzien in een beperkingsmogelijkheid. Bovendien volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Gemeentewet, dat beperking van grondrechten, gelet op de noodrechtpraktijk, in uitzonderingssituaties mogelijk moet zijn: “In de derde plaats zij erop gewezen, dat niet alleen een grondrechtartikel op redelijke wijze moet worden uitgelegd, maar dat ook aan de redelijkheid grenzen kunnen worden ontleend waarbuiten een grondrecht geen toepassing meer behoort te vinden: wanneer een overheidsmaatregel een grondrecht naar de letter genomen beperkt doch de intrekking of vernietiging van die maatregel in flagrante strijd zou zijn met wat algemeen als redelijk wordt aangemerkt, dan zal zo'n maatregel niet licht ongrondwettig mogen worden geacht. Daarbij kan de eis van proportionaliteit en van het rekening houden met maatschappelijke en persoonlijke belangen een rol spelen. Zo kan onder omstandigheden het belang van een bepaalde grondrechtbeperkende maatregel zo zwaar wegen en de inbreuk op het grondrecht zo gering zijn, dat een ongrondwettigverklaring buiten de grenzen der redelijkheid zou liggen.” 
    
    
      6.3.
      De rechtbank verwijst in dit kader tevens naar het vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Amsterdam van 28 oktober 2020, waarin een inperking van artikel 10 van de Grondwet door het invoeren van de 1,5 meter maatregel op basis van artikel 176 van de Gemeentewet tijdens de coronacrisis toegestaan werd. De maatregel vloeit daarnaast voort uit de positieve verplichting van de overheid om het leven en de gezondheid van de inwoners van Nederland te beschermen. Ook op grond van recente jurisprudentie van de Afdeling is in dat geval een beperking van het grondrecht toegestaan. Daarnaast is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de inbreuk gering is. De kern van het grondrecht, het huisrecht, wordt niet geraakt. De mondkapjesplicht geldt uitsluitend in de publieke ruimte en men kon, met mondkapje, nog steeds de [markt] op. 
    
    
      6.4.
      De maatregel dient echter wel te voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Met de brieven van 29 en 30 juli 2020 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s aanwijzingen gegeven voor de mogelijkheid tot verplicht gebruik van een niet-medisch mondkapje in de publieke ruimte, als ondersteunend middel ter bevordering van de 1,5 meter afstandsnorm. Verweerder had te kampen met grote groepen (buitenlandse) toeristen en jongeren die zich, mede onder invloed van drank en verdovende middelen, niet aan de regels hielden. Het aantal besmettingen nam snel toe en moest naar beneden gebracht worden. Daarbij bleken andere maatregelen, zoals het plaatsen van hekken en borden, het aangeven van looprichtingen en instellen van eenrichtingsverkeer, extra handhavings- en politie-inzet onvoldoende om de 1,5 meterregel te waarborgen. Daarom is gekozen om met het experiment na te gaan of de mondkapjesverplichting een gedragsverandering – zich aan de 1,5 meter houden – zou bewerkstelligen. Daarnaast was verweerder van mening dat mondkapjes ook zouden werken om besmetting tegen te gaan. Om die reden waren mondkapjes in andere landen in Europa immers verplicht. De maatregel gold voor een beperkte duur, gedurende het experiment van 5 tot 31 augustus, alleen tussen 09.00 en 18.00 uur van maandag tot en met zaterdag, en was beperkt tot de drukste gebieden. Op grond van het voorgaande voldoet de maatregel naar het oordeel van de rechtbank aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
    
    
      6.5.
      
        Namens eisers is nog betoogd, een en ander zoals de rechtbank heeft begrepen, dat de invoering van de mondkapjesplicht een willekeurige maatregel is, omdat deze alleen gold op de [markt] en niet in de straten daar omheen, of in heel Amsterdam of in de rest van Nederland. Uit het dossier en uit hetgeen op de zitting is gezegd blijkt dat verweerder de [markt] heeft aangewezen, omdat dat een van de drukste gebieden was en mensen zich daar niet aan de 1,5 meter regel hielden. Naast de [markt] waren andere drukke plaatsen aangewezen, zoals het [naam gebied] , [adres 2] , [adres 3] , en [adres 4] . De maatregel gold niet in heel Nederland maar alleen op plaatsen in Amsterdam en Rotterdam, omdat in die steden de besmettingscijfers sneller opliepen dan in de rest van het land. Daarom hadden de voorzitters van die veiligheidsregio’s de minister van VWS gevraagd naar mogelijkheden voor extra maatregelen. Doel van de tijdelijke maatregel was om te kijken of mensen zich beter aan de 1,5 meter regel zouden houden en niet alleen om te beschermen tegen een Covid-besmetting. Er werd gezocht naar middelen om de maatregelen na te leven. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Conclusie en gevolgen 
        7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:497. 
  
  
     Zie de uitspraken van de rechtbank Den Haag d.d. 24 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6856 en de rechtbank Amsterdam d.d. 9 juni 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:2878. 
  
  
     Kamerstukken II 1975/76, nr. 3, p. 21-22. 
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2020:5194. 
  
  
     Artikel 2 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
  
  
     Zie de uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2839. 
  
  
     Zie tevens de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:4057.