ECLI:NL:RBDHA:2023:9248, Rechtbank Den Haag, 21-06-2023, C/09/625555 / HA ZA 22-193
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Schadevergoeding na onjuist vastgestelde melkveefosfaatreferentie. Causaal verband, stelplicht en bewijslast, betekenis nieuwe besluiten.

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team Handel
    
    
    
    
      Zaaknummer: C/09/625555 / HA ZA 22-193
    
    
    
      
        Vonnis van 21 juni 2023
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1
      [eiser 1], te [plaats 1],2. [eiser 2], te [plaats 2],3. [eiser 3], te [plaats 1],4. [eiser 4], te [plaats 1],
    
      eisende partijen (in de hoofdzaak en in het incident (provisionele vordering)),
      advocaat: mr. J.M.M. Kroon te Veenendaal,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), te Den Haag,
      gedaagde partij (in de hoofdzaak en in het incident (provisionele vordering)),,
      advocaat: mr. J.C. Duyster te Den Haag.
    
    
    
      De eisende partijen worden hierna afzonderlijk ‘de V.O.F.’,  [eiser 2], ‘[eiser 3]’ en ‘[eiser 4]’ en gezamenlijk ‘[eisers]’ (mannelijk enkelvoud) genoemd. Gedaagde wordt hierna ‘de Staat’ genoemd.
    
    
  
  
    
      1Inleiding
    
    
      
        Kern van het geschil
      
    
    
      1.1.
      
        [eisers] stelt schade te hebben geleden door de onjuiste, want te lage vaststelling van de zogenoemde melkveefosfaatreferentie door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister). Deze melkveefosfaatreferentie heeft de minister voor het bedrijf van [eisers] op 5 maart 2015 vastgesteld op grond van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (hierna: de Wvgm). Bij besluit van 26 september 2017 heeft de minister deze melkveefosfaatreferentie aanzienlijk verhoogd. Daarmee staat vast dat het besluit van 5 maart 2015 jegens [eisers] onrechtmatig is. Volgens [eisers] zou hij, als de minister de melkveefosfaatreferentie op 5 maart 2015 meteen juist had vastgesteld, geen melkvee hebben afgevoerd dan wel bij een andere veehouder hebben ondergebracht (uitgeschaard). Hij zou zelfs extra melkvee hebben aangevoerd.
      
      
        Nu hij als gevolg van de te lage vaststelling zijn melkveestapel niet heeft kunnen uitbreiden en, integendeel, melkveekoeien heeft moeten afvoeren en uitscharen, is ook het referentieaantal fosfaatrechten op basis van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 en het stelsel fosfaatrechten, zoals dit per 1 januari 2018 is opgenomen in de Meststoffenwet, volgens [eisers] te laag vastgesteld. Op grond van deze regelingen wordt het aantal aan een bedrijf toekomende fosfaatrechten namelijk in beginsel berekend op basis van het aantal stuks rundvee (Regeling fosfaatreductieplan) dan wel op basis van de productie van meststoffen in een kalenderjaar door melkvee (stelsel fosfaatrechten) dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf werd gehouden. [eisers] stelt dat de schade die hij heeft geleden als gevolg van de onjuiste vaststelling van de melkveefosfaatreferentie voornamelijk hieruit bestaat dat hij minder fosfaatrechten heeft verkregen en een lagere melkproductie heeft gerealiseerd. Hij vordert vergoeding van onder meer die schade. De Staat stelt zich op het standpunt dat er geen causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit van 5 maart 2015 en de door [eisers] gevorderde schade en betwist ook de hoogte ervan.
      
      
      
        
          Indeling van dit vonnis
        
      
    
    
      1.2.
      Dit vonnis is als volgt ingedeeld. Het procesverloop wordt in nr. 2 kort weergegeven. In nr. 3 zijn enkele feiten opgenomen die van belang zijn voor de beoordeling van deze zaak. Het gaat hier over feiten waarover tussen partijen geen discussie bestaat of die blijken uit de door hen overgelegde bijlagen (producties), waarvan de inhoud niet of onvoldoende is weersproken. De rechtbank zal in deze paragraaf eerst een uiteenzetting geven van de relevante  regelgeving en daarna de feiten vermelden die specifiek op dit geschil betrekking hebben. Vervolgens wordt in nr. 4 – meer in detail – weergegeven welke vorderingen [eisers] heeft ingesteld. De rechtbank geeft in nr. 5 haar beoordeling. De beoordeling mondt uit in de beslissing die is opgenomen in nr. 6.
      
    
  
  
    
      2De procedure
    
    
      
        Het procesdossier
      
    
    
      2.1.
      Het procesdossier bevat de volgende stukken:
      
      - de dagvaarding van 17 februari 2022, met de producties 1 t/m 17;
      - de conclusie van antwoord, met de producties 1 t/m 22;
      - het tussenvonnis van 30 november 2022, waarbij een mondelinge behandeling is bevolen.
      
      
        
          Het verloop van de procedure
        
      
    
    
      2.2.
      De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 9 januari 2023. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat partijen naar voor hebben gebracht. Deze aantekeningen bevinden zich in het dossier.
      
    
    
      2.3.
      Partijen hebben de rechtbank verzocht vonnis te wijzen. De datum waarop het vonnis wordt uitgesproken is nader bepaald op 21 juni 2023.
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      
        A	Relevante Europese en nationale regelgeving
      
    
    
    
      
        De Europese Nitraatrichtlijn
      
    
    
      3.1.
      De Europese Nitraatrichtlijn uit 1991 (hierna: de Nitraatrichtlijn) is erop gericht de waterkwaliteit in heel Europa te beschermen door nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te dringen en te voorkomen. Uit de Nitraatrichtlijn volgt een gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest van 170 kilogram per hectare landbouwgrond per jaar. Van deze gebruiksnorm mag onder strikte voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie worden afgeweken. Die afwijking, op grond waarvan dus meer stikstof uit dierlijke mest op of in de bodem mag worden gebracht dan volgens de gebruiksnorm is toegestaan, wordt “derogatie” genoemd. Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie die inhoudt dat landbouwbedrijven per jaar maximaal 250 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare mogen aanwenden. Aan het verlenen van deze derogatie heeft de Europese Commissie de voorwaarde verbonden dat de mestproductie in Nederland (uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat) het productieniveau van 2002 niet mag overstijgen. Het in de derogatiebeschikking vermelde plafond voor fosfaatproductie is voor heel Nederland vastgesteld op 172,9 miljoen kilogram per jaar (“het fosfaatproductieplafond”).
      
      
        
          De Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm)
        
      
    
    
      3.2.
      Vanaf 1984 tot 1 april 2015 gold een Europees stelsel van (koe)melkquotering. Dit stelsel beperkte de melkproductie en daarmee (indirect) ook de mestproductie van melkvee. In de aanloop naar de afschaffing van de melkquota per 1 april 2015 heeft een groot aantal Nederlandse melkveehouders besloten hun melkveestapel uit te breiden. Om ervoor te zorgen dat de groei van de melkveehouderij zou plaatsvinden binnen de geldende milieuregelgeving, waaronder de Nitraatrichtlijn, is op 1 januari 2015 de Wvgm in werking getreden. Hiermee is een aantal bepalingen van de Meststoffenwet (Msw) gewijzigd. De kern van de Wvgm wordt gevormd door een productieverbod voor bedrijven om met melkvee fosfaat te produceren (artikel 21 lid 1 Msw). 
      
    
    
      3.3.
      Op dit verbod gelden op grond van artikel 21 lid 2 Msw enkele uitzonderingen. Zo is het verbod niet van toepassing op een landbouwer die in het betreffende kalenderjaar op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert (artikel 21 lid 2 sub c Msw). Het melkveefosfaatoverschot wordt berekend door de (forfaitaire) fosfaatproductie door melkvee te verminderen met (1) de fosfaatruimte op het bedrijf en (2) de melkveefosfaatreferentie (hierna ook afgekort te noemen: ‘MVFR'). De (forfaitaire) fosfaatproductie wordt berekend door het aantal stuks melkvee op een bepaald bedrijf te vermeerderen met de gemiddelde uitstoot fosfaat per dier. De fosfaatruimte van een bedrijf is gebaseerd op een berekening van de gebruiksnormen die gelden voor de percelen van de melkveehouder. Ten slotte wordt de MVFR bepaald door de forfaitaire fosfaatproductie door melkvee in het kalenderjaar 2013 op een bedrijf af te zetten tegen de fosfaatruimte die in 2013 op het bedrijf beschikbaar was. Een en ander komt erop neer dat een landbouwer het verbod om met melkvee fosfaat te produceren niet overtreedt indien de fosfaatproductie verminderd met de fosfaatruimte en de MVFR (alles in kilogrammen) gelijk is aan of kleiner is dan nul. 
      
    
    
      3.4.
      Het hiervoor beschreven stelsel sluit niet uit dat een melkveebedrijf ten opzichte van 2013 wordt uitgebreid. Daarvoor staan twee opties open: “Grondgebonden groei”, waarbij meer land wordt gekocht, gehuurd of gepacht, zodanig dat de groei van de productie wordt gecompenseerd door het verkrijgen van extra fosfaatruimte. Of “grondloze groei”, waarbij de extra geproduceerde mest volledig wordt verwerkt overeenkomstig de eisen die de Msw daaraan stelt. De mogelijkheden om grondloos te groeien zijn overigens niet onbeperkt. 
      
    
    
      3.5.
      
        Verder geldt – als algemene uitzondering – dat de minister op grond van artikel 38 lid 2 Msw ontheffing kan verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde.  
        
          Het Fosfaatreductieplan
        
      
    
    
      3.6.
      Als gevolg van een forse groei van de melkveestapel in Nederland, is het fosfaatreductieplafond (zie nr. 3.1, slot) in 2015 en in 2016 overschreden. Om de derogatie te kunnen behouden, moest Nederland aan de Europese Commissie garanderen dat op korte termijn maatregelen zouden worden getroffen om de fosfaatproductie weer onder het plafond te brengen. In verband hiermee heeft het kabinet bij brief van 2 juli 2015 aan de Tweede Kamer een voorstel tot wijziging van de Msw aangekondigd waarmee een productiebegrenzing in de melkveehouderij wordt beoogd door de invoering van een stelsel van fosfaatrechten. Het daarop betrekking hebbende wetsvoorstel is op 8 september 2016 bij de Tweede Kamer ingediend. In verband met overleg hierover met de Europese Commissie is de invoering van het fosfaatrechtenstelsel opgeschort tot 1 januari 2018. 
      
    
    
      3.7.
      Omdat de noodzaak om de fosfaatproductie terug te dringen onverkort bleef gelden, is bij ministeriële regeling de ‘Regeling Fosfaatreductieplan 2017’ (hierna ook: ‘Fosfaatreductieplan’) (uitsluitend) voor het jaar 2017 ingevoerd. Deze regeling hield – kort gezegd – in dat melkveehouders het aantal grootvee-eenheden (GVE) op hun bedrijf vanaf 1 maart 2017 in vijf etappes van 2 maanden moesten terugbrengen naar het aantal GVE dat zij hielden op de referentiedatum van 2 juli 2015. Bij de berekening van het referentie-aantal gold een melkkoe als 1 GVE, een kalf jonger dan een jaar als 0,23 GVE en een kalf ouder dan 1 jaar als 0,53 GVE. Het referentie-aantal was het aantal runderen in GVE’s dat op 2 juli 2015 op naam van het bedrijf stond geregistreerd, verminderd met een generieke korting van 4% voor bedrijven die niet grondgebonden waren (de mest niet op eigen grond konden afzetten). Melkveehouders moesten een heffing betalen als hun vee, omgerekend in GVE’s, hoger was dan het referentie-aantal. Indien het aantal GVE’s lager was dan het referentie-aantal, kwam de betreffende melkveehouder in aanmerking voor een geldelijke bonus.
      
      
        
          Het fosfaatrechtenstelsel
        
      
    
    
      3.8.
      Per 1 januari 2018 is door middel van een wijziging van de Msw het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouderij in werking getreden. Volgens dit stelsel kent de minister aan melkveehouders een hoeveelheid fosfaatrechten toe dat overeenkomt met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) door het betreffende bedrijf werd gehouden, verminderd met een generieke korting van 8,3% voor niet grondgebonden bedrijven. Voor de melkveehouder geldt een verbod om op zijn bedrijf meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten (artikel 21b Msw).
      
    
    
      3.9.
      Ook hier geldt dat de minister op grond van artikel 38 lid 2 Msw ontheffing kan verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde.
      
      
        
          B	Feiten die specifiek op deze zaak betrekking hebben
        
      
      
      
        
          
            [eisers] en de uitbreiding te [plaats 2]
        
      
    
    
      3.10.
      De V.O.F. is een vennootschap onder firma, met [eiser 2], [eiser 3] en [eiser 4] als vennoten. De vennootschap drijft twee melkveebedrijven: één in [plaats 1] en één in [plaats 2]. Aanvankelijk hield de vennootschap in [plaats 1] melkvee (naast jongvee) en in [plaats 2] alleen jongvee. Maar in 2012 heeft [eisers] besloten om in [plaats 2] een nieuwe melkveestal te bouwen. Het was de bedoeling om op ook op deze locatie een zelfstandig melkveebedrijf te ontwikkelen, zodat op beide locaties melkvee zou worden gemolken en eigen jongvee zou worden opgefokt. Een door [eisers] bij de Rabobank ingediende financieringsaanvraag voor de uitbreiding te [plaats 2] is door deze bank in 2012 geaccordeerd en verstrekt. De bouw van de nieuwe stal is in het najaar van 2012 begonnen en medio 2014 voltooid. De nieuwe stal biedt plaats voor het houden van 125 melkkoeien.
      
      
        
          De beschikking tot vaststelling van de MVFR en het bezwaar en beroep daartegen
        
      
    
    
      3.11.
      Op 17 december 2014 heeft [eisers] van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) een vooraankondiging melkveefosfaatreferentie ontvangen, waarbij het bedrijf werd uitgenodigd om via het klantportaal van de RVO kennis te nemen van de MVFR die de RVO op basis van de bij haar bekende gegevens had vastgesteld, en voorts met de oproep om vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven als de gegevens niet juist zouden zijn zodat “we uw reactie nog mee (kunnen) nemen bij de vaststelling van uw definitieve melkveefosfaatreferentie”. Bij brief van 23 januari 2015 heeft (de adviseur van) [eisers] aan de RVO onder meer bericht dat medio 2014 een nieuwe stal is gerealiseerd en er ten opzichte van 2013 125 dierplekken voor melkkoeien zijn bijgekomen, die ten onrechte niet in de MVFR van het bedrijf zijn verdisconteerd. Het gaat volgens deze brief om een tekort van (125 koeien maal 44,2 kg fosfaat =) 5.525 kilogram.
      
    
    
      3.12.
      Bij beschikking van 5 maart 2015 heeft de RVO de MVFR voor de [eisers] definitief vastgesteld op 1.910 kilogram fosfaat. [eisers] was het niet eens met de lage beschikking, omdat volgens hem bij de vaststelling ten onrechte geen rekening was gehouden met de nieuw gebouwde stal. Daarom heeft [eisers] op 9 april 2015 bezwaar gemaakt tegen de vaststelling. 
      
    
    
      3.13.
      Het bezwaar van [eisers] is op 20 juli 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard, namelijk voor zover bij de berekening van de MVFR was uitgegaan van onjuiste dieraantallen. De definitieve MVFR is daarom aangepast naar 1.869 kilogram fosfaat. Tegen deze beslissing op bezwaar heeft [eisers] beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 
      
    
    
      3.14.
      Het CBb heeft de beroepszaak van [eisers] vervolgens aangehouden in afwachting van de uitkomst van enkele zogenoemde speerpuntzaken over de melkveefosfaatreferentie die al bij dit college in behandeling waren. In die zaken kwam onder meer aan de orde of de in de Wvgm voorziene maatregelen een ongerechtvaardigde inbreuk meebrengen op het door artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) beschermde eigendomsrecht. In zijn uitspraken in de speerpuntzaken van 15 juni 2016 heeft het CBb geoordeeld dat de in de Wvgm voorziene maatregelen in hun algemeenheid voldoen aan de eisen die uit artikel 1 EP EVRM voortvloeien. Wel was de CBb van oordeel dat de beslissingen op bezwaar onvoldoende zorgvuldig waren voorbereid en gemotiveerd, omdat was nagelaten te onderzoeken of de vastgestelde MVFR in het geval van de appellanten een individuele buitensporige last oplevert als bedoeld in artikel 1 EP. De CBb overwoog daartoe:
      
      
        
          “5.6.3	(…) In de kern wensen appellanten, naar het College begrijpt, ieder wegens eigen omstandigheden, dat verweerder in hun geval, bij de vaststelling van de MVFR ter compensatie van een op hen rustende individuele, buitensporige last afwijkt van de verplichtingen op grond van de Msw. Het College overweegt dat de verzoeken van appellanten kunnen worden aangemerkt als verzoeken aan verweerder om gebruik te maken van de bevoegdheid op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw om ontheffing te verlenen van de verplichtingen op grond van de Msw.
        
      
      
      
        
          Verweerder heeft de door appellanten naar voren gebrachte argumenten inzake hun omstandigheden niet kenbaar betrokken bij de bestreden besluiten. Het in dit verband door verweerder opgeworpen argument dat een individuele belangenafweging niet mogelijk is, omdat appellanten een afwijking van de wettelijke verplichtingen verzoeken, gaat voorbij aan de bevoegdheid van verweerder op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Het algemene argument van verweerder dat de wetgever niet gehouden is tot het opstellen van een (ruimere) knelgevallenregeling, laat onverlet de gehoudenheid van verweerder om, indien strijd met artikel 1 van het EP wordt gesteld op grond van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) met het oog op eventuele compensatie daarvan tot een belangenafweging over te gaan indien daar onderbouwd om wordt verzocht.
        
      
      
      
        
          Door niet in te gaan op de individuele omstandigheden van appellanten heeft verweerder de besluiten dan ook niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Hetgeen verweerder hieromtrent in het verweerschrift in algemene termen ten aanzien van categorieën van landbouwers (landbouwers die in of na het referentiejaar hebben geïnvesteerd, landbouwers met een afwijkende productie in 2013) heeft aangevoerd, acht het College niet toereikend, reeds omdat hiermee niet specifiek wordt ingegaan op de door appellanten, in hun individuele gevallen, aangevoerde argumenten.
        
      
      
    
    
      5.7
      
        Verweerder zal in het kader van het nemen van de nieuwe beslissingen op bezwaar dienen te onderzoeken of de vastgestelde MVFR op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden in verband met de daarmee samenhangende verplichtingen bij of krachtens de Msw voor (één of meer van) appellanten een individuele, buitensporige last oplevert als bedoeld in artikel 1 van het EP, die buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. (…)”
      
      
    
    
      3.15.
      
        Naar aanleiding van de uitspraak in de speerpuntzaken van 15 juni 2016 heeft het CBb de RVO in de gelegenheid gesteld opnieuw een beslissing op het ingediende bezwaar van [eisers] te nemen. Dat heeft de RVO op 26 september 2017 gedaan. De RVO heeft in de nieuwe beslissing op bezwaar (i) de bezwaren van [eisers] alsnog gegrond verklaard en (ii) de beslissing op bezwaar van 20 juli 2015 ingetrokken. Ook is (iii) de beschikking van 5 maart 2015 herroepen, in de zin dat:
        (iii.a) de MVFR is vastgesteld op 1.869 kilogram fosfaat (omdat bij de berekening is uitgegaan van onjuiste dieraantallen) en
        (iii.b.) aan het bedrijf een ontheffing is verleend van 5.338 kilogram fosfaat, gebaseerd op 125 extra melkkoeien die [eisers] na de realisatie van de nieuwe stal op het bedrijf kan houden. 
      
      
    
    
      3.16.
      Met betrekking tot deze ontheffing heeft de RVO in de nieuwe beslissing op bezwaar onder meer het volgende overwogen:
      
      
        “Bedrijfsuitbreiding
        
          Ik heb onderzocht of er in uw situatie sprake is van een individuele en buitensporige last, die veroorzaakt is door de toegekende mfr (melkveefosfaatreferentie, rechtbank). (…) 
        
          In dit verband is van belang of u vóór 12 december 2013 onomkeerbare (financiële) verplichtingen met betrekking tot deze bedrijfsuitbreiding bent aangegaan. Daarnaast dient het verschil tussen de vastgestelde mfr en de mfr, die u zou hebben gekregen als er rekening zou zijn gehouden met de bedrijfsuitbreiding, ten minste 10% te bedragen. Ik hanteer de datum van 12 december 2013 omdat dit de datum is van de Kamerbrief (…) waarin is aangekondigd dat er een melkveefosfaatreferentie wordt vastgesteld, met 2013 als referentiejaar. (…) 
        
        
          In uw geval is de mfr vastgesteld zonder rekening te houden met de hogere dierenaantallen die u na de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding kunt houden. Hierbij bent u voor 12 december 2013 onomkeerbare (financiële) verplichtingen aangegaan. Nu de lager vastgestelde mfr dermate zwaar drukt op uw bedrijfsvoering, ben ik van mening dat in uw geval het individuele belang prevaleert boven het algemeen belang dat gediend is met deze wet. 
        
        
          Derhalve verleen ik ontheffing van 5.338 kilogram fosfaat. Deze ontheffing krijgt u naast de reeds vastgestelde mfr van 1.869 kilogram fosfaat. Deze ontheffing is gebaseerd op de 125 extra melkkoeien die u na de realisatie van de nieuwe stal op uw bedrijf kunt houden.”. 
        
      
      
      
        
          Beschikkingen Fosfaatreductieplan 2017
        
      
    
    
      3.17.
      Bij beschikkingen van 2 december 2017 (periode 1), 6 december 2017 (periode 2), 9 december 2017 (periode 3), 16 december 2017 (periode 4) en 27 januari 2018 (periode 5) heeft de RVO ten aanzien van [eisers] besluiten genomen met betrekking tot het Fosfaatreductieplan. Voor periode 1 is aan [eisers] een solidariteitsgeldsom opgelegd, voor de perioden 2, 3, 4 en 5 een hoge geldsom. 
      
    
    
      3.18.
      
        [eisers] heeft tegen de besluiten bezwaar gemaakt, wat tussen 16 mei 2018 en 20 juli 2018 heeft geleid tot verschillende (herziene) beslissingen op bezwaar. Naar aanleiding van de verschillende beslissingen op bezwaar heeft de RVO op 25 augustus 2018 een combinatiebeschikking voor alle vijf de periodes genomen. 
      
    
    
      3.19.
      Naar aanleiding van een door [eisers] ingesteld beroep heeft de RVO op 6 oktober 2020 een herziene beslissing op bezwaar genomen met betrekking tot alle vijf de periodes. De bezwaren van [eisers] zijn hierin gedeeltelijk gegrond verklaard. De RVO heeft daartoe in de herziene beslissing onder meer overwogen, kort gezegd, dat de RVO het met [eisers] eens is dat er in zijn geval sprake is van een individuele en disproportionele last, omdat [eisers] door toedoen van de besluitvorming in het kader van de MVFR een lagere veebezetting had, die directe gevolgen had voor het berekenen van de geldsommen op grond van het fosfaatreductieplan. Omdat het gehanteerde referentieaantal daardoor niet representatief is voor het bedrijf, heeft de RVO gebruik gemaakt van de ontheffingsbevoegdheid van artikel 13 lid 3 van de Landbouwwet. Voor de berekening van de ontheffing heeft de RVO het referentieaantal met 12 melkkoeien verhoogd, omdat de RVO voor deze 12 melkkoeien voldoende bewezen heeft geacht dat [eisers] deze dieren heeft afgevoerd vanwege het MVFR-besluit van 5 maart 2015. Met inachtneming van de verleende ontheffing zijn, na herziening van de combinatiebeschikking van 25 augustus 2018, de aan [eisers] opgelegde geldsommen voor de periodes 1, 4 en 5 teruggebracht tot nihil en resteerden alleen een opgelegde hoge geldsom van € 3.787,20 voor periode 2 en een opgelegde hoge geldsom van € 1.377.60 voor periode 3.
      
    
    
      3.20.
      
        [eisers] heeft beroep ingesteld tegen het bovenstaande besluit.  Het CBb heeft dit beroep op 23 maart 2021 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Het CBb heeft in de uitspraak onder meer overwogen dat het CBb, anders dan [eisers] had betoogd, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de RVO bij het berekenen van de te verlenen ontheffing van een verkeerd aantal melkkoeien is uitgegaan. Het CBb heeft voor de motivering van dit oordeel verwezen naar zijn uitspraak van 2 februari 2021 in het kader van de beschikking fosfaatrechten, onder 6.4.1. (zie hierna onder 3.25).
      
      
        
          Beschikking fosfaatrechten, bezwaar en beroep
        
      
    
    
      3.21.
      Op 5 januari 2018 heeft [eisers] de beschikking fosfaatrechten ontvangen. Het aantal fosfaatrechten is hierbij vastgesteld op 12.058 kg. Dit is gebaseerd op de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van [eisers] aanwezig waren, namelijk:
      - 219 melk- en kalfkoeien
      - 115 stuks jongvee van jonger dan 1 jaar
      - 79 stuks jongvee van 1 jaar of ouder,
      terwijl ook een korting van 8,3% is toegepast omdat het bedrijf van [eisers] niet grondgebonden was.
      
    
    
      3.22.
      
        [eisers] heeft bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 5 juni 2018. Het bezwaar is bij besluit van 22 juni 2018 ongegrond verklaard. Wel heeft de RVO bij wijzigingsbesluiten van 15 augustus 2018 en 26 oktober 2018 het fosfaatrecht verhoogd tot 12.159 kg in verband met koeien die [eisers] had uitgeschaard.
      
    
    
      3.23.
      
        [eisers] heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Het CBb heeft het beroep bij uitspraak van 15 oktober 2019 gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en aan de RVO opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daartoe heeft het CBb, voor zover van belang, het volgende overwogen:
      
    
    
      6.4
      
        Appellante heeft aangevoerd dat zij met de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding 310 stuks melkvee met bijbehorend jongvee kan houden en dat zij ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel 29% van haar koeplaatsen niet kan benutten. Voor het College staat vast dat het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de korting van 8,3%) ertoe leidt dat voor een groot aantal melkkoeien en jongvee geen fosfaatrecht is verleend. Zelfs als van de door appellante genoemde aantallen moet worden uitgegaan, leidt dat niet zonder meer tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Voorts acht het College van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn uitspraak van 23 juli 2019, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voorts acht het College van belang dat aan appellante voor een deel van de beoogde uitbreiding wel fosfaatrechten zijn toegekend en haar in totaal 12.519 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend.
      
      
    
    
      6.5
      
        Een en ander neemt niet weg dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij in ieder geval mede door toedoen van de besluitvorming van verweerder in het kader van de mvfr op 2 juli 2015 een lagere veebezetting had en dat dat directe gevolgen heeft gehad voor het aantal fosfaatrechten dat aan haar is toegekend. Het College ziet, anders dan verweerder heeft aangevoerd, dan ook niet in waarom dat in deze procedure geen rol kan spelen. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 melkkoeien heeft afgevoerd, terwijl zij die melkkoeien niet zou hebben afgevoerd indien verweerder de mvfr meteen juist, al dan niet in combinatie met een ontheffing van de Msw, had vastgesteld. Het College heeft het exacte aantal afgevoerde melkkoeien als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 niet kunnen vaststellen; appellante geeft aan dat er in totaal 24 melkkoeien zijn afgevoerd, terwijl verweerder stelt dat slechts bewijs is geleverd van tien afgevoerde melkkoeien. Maar zelfs als moet worden uitgegaan van tien afgevoerde melkkoeien, dan is dat aantal met de daarbij behorende fosfaatrechten hier van zodanige betekenis voor appellante dat daarmee bij het vaststellen van het fosfaatrecht rekening moet worden gehouden. Verweerder heeft dat ten onrechte niet gedaan. Van een fair balance tussen enerzijds de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en anderzijds de belangen van appellante is dan ook geen sprake. In zoverre draagt appellante een individuele en buitensporige last en dienen haar belangen hier zwaarder te wegen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij als gevolg van het besluit van 5 maart 2015 koeien heeft uitgeschaard, geldt dat verweerder met die uitgeschaarde koeien reeds rekening heeft gehouden in zijn wijzigingsbesluiten door het fosfaatrecht te verhogen.
      
      
    
    
      3.24.
      Op 17 juni 2020 is een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Hierin zijn de bezwaren van [eisers] gedeeltelijk gegrond verklaard en is het aantal fosfaatrechten van [eisers] vastgesteld op 12.146 kilogram. Ook is aan [eisers] (op grond van artikel 38 lid 2 Msw) een gedeeltelijke ontheffing op het uitbreidingsverbod verleend ter hoogte van 519 kilogram. De RVO heeft als motivering voor de gedeeltelijke ontheffing gegeven, kort weergegeven, dat op [eisers] een individuele en bijzonder last rustte, omdat bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten geen rekening was gehouden met de omstandigheid dat [eisers] als gevolg van de besluitvorming in het kader van de Wvgm op 2 juli 2015 een lagere veebezetting had. De RVO is voor de omvang van de verleende ontheffing ervan uitgegaan dat als gevolg van het MVFR-besluit van 5 maart 2015 [eisers] 12 melkkoeien heeft afgevoerd (10 melkkoeien op 15 juni 2015 en 2 andere melkkoeien). 
      
    
    
      3.25.
      
        [eisers] heeft tegen de (nieuwe) beslissing op bezwaar van 17 juni 2020 beroep ingesteld.  In dit beroep heeft [eisers] onder meer aangevoerd dat de RVO bij het bepalen van de omvang van de ontheffing ten onrechte geen rekening heeft gehouden met 16 in het kader van de Wvgm afgevoerde melkkoeien, te weten 8 melkkoeien die vóór (het besluit van) 5 maart 2015 zijn afgevoerd en 8 (van 10) melkkoeien die na die datum zijn afgevoerd. Het CBb heeft hierover in zijn uitspraak van 2 februari 2021 het volgende geoordeeld:
      
      
        
          “6.4.1. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het berekenen van de omvang van de te verlenen ontheffing van een verkeerd aantal melkkoeien is uitgegaan en overweegt daartoe als volgt.
        
        
          Ten aanzien van 8 vóór 5 maart 2015 van het bedrijf afgevoerde melkkoeien heeft appellante aangevoerd dat zij daarmee heeft willen anticiperen op de inwerkingtreding van de Wvgm per 1 januari 2015. (…) Dat appellante, zo overweegt het College, met haar handelen heeft bedoeld te anticiperen op de nog vast te stellen mvfr, mag zo zijn, maar daarbij is zij van de veronderstelling uitgegaan dat de mvfr op basis van de gegevens uit het referentiejaar 2013 juist zouden worden vastgesteld. Hieruit valt af te leiden dat ook als in het besluit van 5 maart 2015 de mvfr correct zou zijn vastgesteld, appellante daaraan voorafgaand de 8 melkkoeien van haar bedrijf zou hebben afgevoerd. Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de afvoer van 8 melkkoeien vóór 5 maart 2015 geen gevolg is van het besluit van 5 maart 2015 en die melkkoeien daarom bij het berekenen van de ontheffing buiten beschouwing worden gelaten.
        
        
          Met betrekking tot de 10 na 5 maart 2015 van het bedrijf afgevoerde melkkoeien, heeft verweerder in het bestreden besluit puntsgewijs uiteengezet dat en waarom – en op basis van welke factoren – de afvoer van 8 melkkoeien zijns inziens niet aan het besluit van 5 maart 2015 kan worden toegerekend, maar een gevolg is van de algemene bedrijfsvoering. Appellante is er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat het tegendeel het geval is. (…)”
        
      
      
    
    
      3.26.
      Het CBB heeft het beroep op twee overige punten wel gegrond verklaard, omdat (i) de RVO bij de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte niet van 116 stuks jongvee jonger dan 1 jaar is uitgegaan maar van 115 stuks, en (ii) de RVO op de berekende ontheffing een generieke korting heeft toegepast, terwijl daarvoor geen wettelijke grondslag is. Het CBb heeft om deze redenen de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 5 januari 2018 te herroepen, het aantal fosfaatrechten van [eisers] vast te stellen op 12.528 kilogram, en daarnaast op grond van artikel 38 lid 2 Msw aan [eisers] een ontheffing te verlenen om 566 kilogram fosfaat dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken.
      
      
        
          Aansprakelijkstelling van de Staat en verdere verloop
        
      
    
    
      3.27.
      
        [eisers] heeft de Staat schriftelijk aansprakelijk gesteld voor de schade die [eisers] heeft geleden door de besluitvorming rondom de (te lage) melkveefosfaatreferentie. De correspondentie en gesprekken hierover tussen partijen hebben niet tot een regeling geleid, waarna [eisers] bij dagvaarding van 17 februari 2022 deze procedure is begonnen. 
      
    
  
  
    
      4De vordering
    
    
      
        In de hoofdzaak
      
    
    
    
      4.1.
      
        [eisers] vordert, samengevat, dat de rechtbank, voor zover mogelijk bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:
      
        
          de Staat veroordeelt tot betaling van een bedrag van € 80.035,80 aan schadevergoeding;
        
        
          voor recht verklaart dat de Staat gehouden is de schade te vergoeden die [eisers] heeft geleden door de misgelopen bonusgeldsommen op grond van het Fosfaatreductieplan en de gederfde melkinkomsten over de jaren 2015 tot en met 2021, afgaand op een jaarlijkse veebezetting van 310 melkkoeien, deze schade nader op te maken bij staat;
        
        
          de Staat veroordeelt tot tenaamstelling van 2.206 fosfaatrechten op naam van [eisers];
        
        
          de Staat veroordeelt tot betaling van de wettelijke rente over de bedragen onder i., ii. en iii. vanaf de dag van verschuldigdheid van die bedragen;
        
        
          de Staat veroordeelt tot betaling van € 1.575,36 aan buitengerechtelijke kosten.
        
      
      met veroordeling van de Staat in de proceskosten en de nakosten, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de veertiende dag na de datum van dit vonnis.
      
    
    
      4.2.
      
        Aan de vorderingen legt [eisers], kort weergegeven, het volgende ten grondslag. Met de uitkomst van de verschillende bestuursrechtelijke procedures is gegeven dat het besluit van 5 maart 2015 waarin de MVFR is vastgesteld op 1.910 kilogram fosfaat (hierna: ‘het MVFR-besluit’) onrechtmatig is. Datzelfde geldt voor de eerdere vaststelling van de geldsommen in het kader van het Fosfaatreductieplan en voor het primaire besluit van 5 januari 2018 in het kader van de fosfaatrechten, waarbij het aantal beschikbare fosfaatrechten voor [eisers] is vastgesteld op 12.058 kilogram fosfaat.
        De onrechtmatigheid van deze besluiten is aan de Staat toe te rekenen. De Staat is op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW) verplicht om de schade te vergoeden die [eisers] door de onrechtmatige besluiten lijdt en heeft geleden.
        
          [eisers] baseert de vordering tot schadevergoeding primair op de schade die is geleden door de onjuiste vaststelling van de MVFR in het onrechtmatige MVFR-besluit. Hierdoor heeft [eisers] schade heeft geleden, bestaande uit:
      
      - gemiste melkinkomsten (over de jaren 2015 tot en met 2021),
      - het extra pachten van grond (tussen 2015 en 2017) om meer grondgebonden te zijn,
      - kosten voor het uitscharen van jongvee,
      - mestverwerkingskosten,
      - mislopen van bonusgeldsommen in het kader van het Fosfaatreductieplan,
      - het verkrijgen van te weinig fosfaatrechten (2.606 kilogram fosfaat).
      
        [eisers] zou al deze schade niet hebben geleden, als op 5 maart 2015 direct de juiste MVFR zou zijn vastgesteld (waarbij ook rekening werd gehouden met de gerealiseerde stalcapaciteit voor 125 melkkoeien). In dat geval zou [eisers] op 2 juli 2015 op de beide bedrijfslocaties samen 310 melkkoeien en circa 160 stuks jongvee hebben gehouden. [eisers] zou dan vanaf 2015 melkinkomsten van 310 melkkoeien hebben genoten. Doordat [eisers] op 2 juli 2015 veel meer melkvee zou hebben gehouden, zou het referentieaantal voor het Fosfaatreductieplan en de vaststelling van de fosfaatrechten ook veel hoger zijn geweest en zou [eisers] dus ook bonusgeldsommen hebben ontvangen en fosfaatrechten hebben gekregen voor 310 melkkoeien, wat neerkomt op 15.700 kilogram fosfaat, in plaats van (12.528 kilogram + 566 kilogram ontheffing =) 13.094 kilogram nu, aldus [eisers]. 
      
      
        
          In het incident (de provisionele vordering)
        
      
      
    
    
      4.3.
      Ook heeft [eisers] in de dagvaarding een provisionele vordering op grond van artikel 223 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) ingesteld. De provisionele vordering houdt in dat de rechtbank de Staat bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis veroordeelt tot betaling van een bedrag van € 54.913,83, als voorschot op de gevorderde schadevergoeding, met veroordeling van de Staat in de proceskosten. 
      
    
    
      4.4.
      
        [eisers] voert als grondslag voor de provisionele vordering aan dat de Staat in zijn beslissing op bezwaar van 17 juni 2020 inzake de fosfaatrechten al voor 12 melkkoeien heeft erkend dat deze niet van het bedrijf zouden zijn afgevoerd, als de MVFR al begin 2015 juist zou zijn vastgesteld. De aan de afvoer van deze twaalf melkkoeien verbonden schade bestaat uit het ten onrechte hebben moeten pachten van grasland (tussen 2015 en 2017) om mestplaatsingsruimte te creëren (tegen een bedrag van € 16.055,50) en gemiste melkinkomsten voor deze 12 melkkoeien tussen 2015 tot en met 2020, volgens [eisers] neerkomend op een bedrag van € 38.858,33. Het is zeer waarschijnlijk dat de vergoeding van de schade in elk geval voor dit deel in de hoofdzaak zal worden toegekend en [eisers] heeft ook belang bij betaling van dit voorschot omdat de schadevergoedingsprocedure lang kan duren en met het voorschot verdere bedrijfsinvesteringen en noodzakelijke kosten kunnen worden betaald, aldus [eisers].
      
      
        
          Verweer Staat 
        
      
      
    
    
      4.5.
      De Staat heeft verweer gevoerd, zowel tegen de vordering in de hoofdzaak als tegen de provisionele vordering. Het standpunt van de Staat en de verdere stellingen van partijen worden hierna, voor zover van belang, verder besproken. 
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      
        In de hoofdzaak
      
    
    
    
      
        Is er causaal verband tussen het onrechtmatige MVFR-besluit en de gestelde schade?
      
    
    
      5.1.
      In deze zaak moet de vraag worden beantwoord of en zo ja, in welke mate, [eisers] schade heeft geleden door onrechtmatige besluiten van de Staat. Daarbij staat het op 5 maart 2015 genomen MVFR-besluit centraal, omdat uit de stellingen van [eisers] volgt dat hij de onjuiste vaststelling van de MVFR in dit besluit aan de basis legt van de door hem gevorderde schadeposten (zie 4.2). 
      
    
    
      5.2.
      In het MVFR-besluit was de MVRF voor [eisers] vastgesteld op 1.910 kilogram fosfaat. Uiteindelijk zijn in de herziene beslissing op bezwaar van 26 september 2017 de bezwaren tegen het MVFR-besluit gegrond verklaard en is het MVFR-besluit herroepen. Hierin is ook een nieuw besluit met betrekking tot de MVFR genomen door (a) de MVFR voor [eisers], met verbetering van de dieraantallen, vast te stellen op 1.869 kilogram fosfaat en (b) aan [eisers] een ontheffing te verlenen voor 5.338 kilogram fosfaat (gebaseerd op 125 extra melkkoeien die in de nieuwe stal gehouden kunnen worden).
      
    
    
      5.3.
      De Staat betwist niet dat met de uitkomst van deze bestuursrechtelijke rechtsgang vaststaat dat het MVFR-besluit onrechtmatig was en dat die onrechtmatigheid aan de Staat is toe te rekenen.
      
    
    
      5.4.
      Het geschil tussen partijen richt zich, in de eerste plaats, op de vraag of er causaal verband bestaat tussen de door [eisers] gestelde schade en het onrechtmatige MVFR-besluit. Een belangrijk deel van dit geschil ziet op de schade die [eisers] stelt te hebben geleden doordat hij op 2 juli 2015 – als gevolg van het besluit –  een lagere veebezetting had. [eisers] stelt dat hij bij een directe juiste vaststelling van de MVFR zijn melkveebezetting zou hebben uitgebreid en op 2 juli 2015 in totaal 310 melkkoeien en 160 stuks jongvee zou hebben gehouden. In die hypothetische situatie zou hij dus vanaf 2015 melkinkomsten hebben genoten van 310 melkkoeien, die hij nu door de onjuiste vaststelling van de MVFR (deels) heeft moeten missen. Daarnaast zou [eisers] in dat geval voor 310 melkkoeien en 160 stuks jongvee fosfaatrechten hebben gekregen, meer dan nu, aldus het standpunt van [eisers].  
      
    
    
      5.5.
      De Staat heeft het door [eisers] gestelde causaal verband betwist. De Staat stelt zich primair op het standpunt in dat het onrechtmatige besluit helemaal niet tot schade heeft geleid. Subsidiair voert de Staat aan dat de schade, als het gaat om verlies aan melkinkomsten, is beperkt tot de afvoer van 12 melkkoeien in de periode van 5 maart 2015 tot 2 juli 2015.
      
    
    
      5.6.
      De rechtbank komt hierna tot het oordeel dat het primaire verweer van de Staat niet slaagt. Het subsidiaire verweer slaagt wel. De rechtbank zal hierna toelichten waarom zij tot dit oordeel komt.
      
      
        
          Hoe zou de Staat hebben beslist als een rechtmatig MVFR-besluit zou zijn genomen?
        
      
    
    
      5.7.
      Op grond van artikel 6:162 BW is hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt die hem kan worden toegerekend, verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden. Uit het woord ‘dientengevolge’ volgt dat alleen de schade die in causaal verband staat tot de onrechtmatige daad voor vergoeding in aanmerking komt. Om te bepalen of causaal verband bestaat, moet een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie waarin [eisers] in werkelijkheid is komen te verkeren en de hypothetische situatie waarin [eisers] zou hebben verkeerd als de onrechtmatige daad niet was gepleegd. 
      
    
    
      5.8.
      Bij aansprakelijkheid wegens onrechtmatige bestuursrechtelijke besluiten moeten voor het maken van de hierboven bedoelde vergelijking twee achtereenvolgende deelvragen worden gesteld en beantwoord. Allereerst moet worden onderzocht hoe de Staat zou hebben beslist of gehandeld als de Staat het onrechtmatige besluit niet zou hebben genomen. Bij die beoordeling moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen (hier dus: 5 maart 2015). Vervolgens moet de vraag worden gesteld of de door [eisers] gestelde schade zich in dat geval ook had voorgedaan. Als het antwoord op die vraag bevestigend luidt, ontbreekt causaal verband tussen de schade en het onrechtmatige besluit. 
      
    
    
      5.9.
      Uit de nieuwe beslissing op bezwaar van 26 september 2017 volgt dat het oorspronkelijke MVFR-besluit gebrekkig was omdat bij de berekening van de MVFR onjuiste dieraantallen waren gehanteerd. Daarnaast is niet in geschil dat het MVFR-besluit gebrekkig was omdat de Staat had nagelaten direct op 5 maart 2015 te onderzoeken of er door de vastgestelde MVFR bij [eisers] sprake was van een individuele, buitensporige last die aanleiding gaf om op grond van artikel 38 lid 2 Msw aan [eisers] een ontheffing te verlenen. Beide partijen nemen immers tot uitgangspunt dat dit is wat de Staat had moeten doen, als er op 5 maart 2015 een rechtmatig besluit in het kader van de MVFR zou zijn genomen (zie ook de conclusie van antwoord van de Staat, randnummers 6.2.1 en 6.2.6).
      
    
    
      5.10.
      De Staat betoogt echter dat in dat hypothetische geval voor de beoordeling van het bestaan van een individuele en buitensporige last het bedrijfscontinuïteitscriterium zou zijn toegepast en niet, zoals later, het ‘onomkeerbare verplichtingen-criterium’. Het bedrijfscontinuïteitscriterium hield in dat er een aanzienlijk risico moest zijn voor de continuïteit van het bedrijf. Als hieraan werd voldaan, kon een geslaagd beroep op artikel 1 EP worden gedaan. De Staat betoogt verder dat niet is gesteld of gebleken dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar was, zodat er in de hypothetische situatie een zorgvuldig voorbereid en goed gemotiveerd besluit op bezwaar zou zijn genomen, waarin het verzoek om ontheffing met toepassing van het bedrijfscontinuïteitscriterium zou zijn afgewezen. Artikel 1 EP biedt ook ruimte voor het ongewijzigd handhaven van het primaire MVFR-besluit van 5 maart 2015, aldus de Staat. De Staat stelt zich om deze redenen op het standpunt dat er in de hypothetische situatie zonder normschending een rechtmatig besluit zou zijn genomen met dezelfde rechtsgevolgen als het MVFR-besluit.  
      
    
    
      5.11.
      Dit verweer slaagt niet. Hoofdregel is dat de stelplicht en de bewijslast van het causaal verband op [eisers] rusten (artikel 150 Rv). Dat geldt ook bij besluitaansprakelijkheid.  Hierbij is wel relevant dat in dit geval na herroeping van het onrechtmatige besluit, op 26 september 2017 een nieuw rechtmatig (onherroepelijk) besluit is genomen, met een andere inhoud en een ander rechtsgevolg dan het herroepen besluit. Hierin is aan [eisers] een ontheffing verleend voor 125 melkkoeien omdat de Staat, met toepassing van het onomkeerbare verplichtingen-criterium, van oordeel was dat in de situatie van [eisers] door de vastgestelde MVFR sprake was van een individuele en buitensporige last. Uit de rechtspraak volgt dat onder deze omstandigheden tot uitgangspunt moet worden genomen dat de Staat ditzelfde zou hebben beslist, als hij direct op 5 maart 2015 een rechtmatig besluit zou hebben genomen. Dit nieuwe besluit van 26 september 2017 rechtvaardigt dat als de Staat in deze procedure, ter betwisting van het causaal verband, betoogt dat hij in de hypothetische situatie een rechtmatig besluit met een andere inhoud zou hebben genomen, op hem een verzwaarde verplichting rust om die stelling te motiveren.
      
    
    
      5.12.
      Dat heeft de Staat onvoldoende gedaan. De kern van het verweer van de Staat is dat het bestaan van een individuele en buitensporige last in 2015 met toepassing van het bedrijfscontinuïteitscriterium zou zijn getoetst, en niet met toepassing van het onomkeerbare verplichtingen-criterium zoals in het nieuwe besluit van 26 september 2017 (zie de in 3.16 aangehaalde overwegingen van dit besluit waarin dit criterium wordt toegelicht). De Staat heeft aangevoerd dat hij het bedrijfscontinuïteitscriterium aanvankelijk, dat wil zeggen vóór de speerpuntzaken, hanteerde bij de beoordeling van bezwaren in het kader van de MVFR. Dat de Staat begin 2017 ervoor heeft gekozen om een ander criterium (het onomkeerbare verplichtingen-criterium) te hanteren, was geen gevolg van de door het CBb geconstateerde onrechtmatigheid. Het toe te passen criterium is in de uitspraak in de speerpuntzaken immers niet aan de orde geweest. Het bedrijfscontinuïteitscriterium bleek (mede gelet op de grote omvang van het aantal zaken) in de praktijk lastig toe te passen. De beoordeling van de actuele financiële situatie van een melkveehouderij was ingewikkeld, omdat daarbij met een groot aantal variabelen kon/moest worden gerekend. Begin 2017 heeft de Staat er – om pragmatische, administratieve redenen – voor gekozen om bij de individuele beoordeling het onomkeerbare verplichtingen-criterium  te hanteren en aldus de door het CBb geconstateerde gebreken het hoofd te bieden. Door een ‘ruim’ (ruimer dan door de uit artikel 1 EP voortvloeiende normen vereist) criterium te hanteren, heeft de Staat de geconstateerde zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken snel kunnen herstellen, aldus – steeds – de Staat. 
      
    
    
      5.13.
      
        De rechtbank maakt hieruit op dat de keuze voor het onomkeerbare verplichtingen-criterium in 2017 was ingegeven door verschillende factoren: hoge werkdruk, tijdsdruk, de omvang van het aantal zaken en (mede daardoor) praktisch lastige toepasbaarheid van het 
        bedrijfscontinuïteitscriterium. Het moet ervoor worden gehouden dat de Staat tegen dezelfde obstakels zou zijn aangelopen, als de Staat in 2015 het bestaan van een individuele en buitensporige last aan de hand van het bedrijfscontinuïteitscriterium had willen beoordelen. 
        Het zou immers minstens evenveel zaken hebben betroffen die min of meer tegelijk aan genoemd criterium getoetst hadden moeten worden, naast alle andere fosfaatbesluiten die in 2015 moesten worden genomen. De Staat heeft ook niet deugdelijk toegelicht waarom hij het bedrijfscontinuïteitscriterium wél bij een onmiddellijke toetsing in 2015 zou hebben gebruikt, terwijl de Staat in werkelijkheid heeft vastgesteld dat toepassing van dit criterium gezien de grote hoeveelheid zaken en het grote aantal variabelen lastig en ingewikkeld was. 
        De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat hij in 2015 voor het verstrekken van een ontheffing wegens een individuele en buitensporige last, het bedrijfscontinuïteitscriterium zou hebben gebruikt in plaats van het onomkeerbare verplichtingencriterium. 
      
      
    
    
      5.14.
      De rechtbank neemt daarmee met [eisers] in deze procedure tot uitgangspunt dat de Staat – als het onrechtmatige MVFR-besluit niet zou zijn genomen – eenzelfde besluit als het nieuwe besluit van 26 september 2017 zou hebben genomen, en dus direct op 5 maart 2015 aan [eisers] een MVFR van 1.869 kilogram fosfaat en een gedeeltelijke ontheffing voor 5.338 kilogram fosfaat zou hebben verleend. 
      
      
        
          Wat zou de stalbezetting op 2 juli 2015 zijn geweest bij een rechtmatig MVFR-besluit? 
        
      
    
    
      5.15.
      Vervolgens ligt ter beantwoording voor in welke positie [eisers] in dat geval zou hebben verkeerd. De rechtbank richt zich hierbij, om praktische redenen, nu eerst op de schade die is geleden als gevolg van een lagere veebezetting en de daaruit voortvloeiende gemiste melkinkomsten. Relevant daarbij is de peildatum van 2 juli 2015, omdat de feitelijke melkveebezetting op het bedrijf op die datum leidend is voor het aantal fosfaatrechten dat [eisers] onder het fosfaatrechtenstelsel kon krijgen. Het geschil tussen partijen is ook ingestoken op de beantwoording van de vraag hoe de feitelijke melkveebezetting zich tot 2 juli 2015 zou hebben ontwikkeld, als [eisers] op 5 maart 2015 direct een ontheffing voor 125 melkkoeien zou hebben gekregen. [eisers] stelt dat hij in dat (hypothetische) geval de stalcapaciteit volledig zou hebben benut en op 2 juli 2015 over 310 melkkoeien en 160 stuks jongvee zou hebben beschikt, waarmee hij ook voor al dat melkvee fosfaatrechten zou hebben gekregen (zie de dagvaarding 1.25, 1.32 en 1.34). De Staat bestrijdt die stelling van [eisers]: de Staat gaat slechts uit van de aanvullende aanwezigheid van 12 melkkoeien, die zonder het onrechtmatige besluit niet zouden zijn afgevoerd.
      
    
    
      5.16.
      Op zichzelf stipt de Staat terecht aan dat in de bestuursrechtelijke rechtsgang over de fosfaatrechten en het Fosfaatreductieplan al een vergelijkbare causaliteitsvraag aan de orde is geweest. Het CBb heeft in de uitspraak van 15 oktober 2019 geoordeeld dat bij het vaststellen van het aantal fosfaatrechten rekening moet worden gehouden met de lagere veebezetting die [eisers] op 2 juli 2015 had door toedoen van het onrechtmatige MVFR-besluit. De Staat heeft dit vervolgens in zijn herziene besluitvorming onderzocht en aannemelijk geacht dat als gevolg van het onrechtmatige besluit tussen 5 maart 2015 en 2 juli 2015 12 melkkoeien zijn afgevoerd. Op basis van dat aantal koeien zijn ontheffingen (op basis van respectievelijk de artikelen 38 lid 2 van de Msw en 13 lid 3 van de Landbouwwet) verleend. Het CBb heeft vervolgens in beroep de klachten van [eisers] tegen de vaststelling van het aantal afgevoerde koeien verworpen (zie de besluiten en de uitspraken van het CBb in het kader van het Fosfaatrechtenstelsel en het Fosfaatreductieplan, weergegeven in dit vonnis onder 3.19, 3.20, 3.23 en 3.25). 
      
    
    
      5.17.
      Anders dan de Staat betoogt, betekent het bovenstaande niet dat in deze civielrechtelijke procedure helemaal geen ruimte meer is voor een discussie over de gevolgen van het onrechtmatige besluit voor de veebezetting op 2 juli 2015. Indien de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan over een besluit waarvan beroep bij hem openstaat, is de burgerlijke rechter gebonden aan het oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van dat besluit. De burgerlijke rechter is bij de beoordeling van een geschilpunt dat niet de geldigheid van het besluit betreft niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit.  De bestuursrechtelijke procedures zagen op de rechtmatigheid van het aantal vastgestelde fosfaatrechten en de vastgestelde geldsommen op basis van het Fosfaatreductieplan. De vraag hoeveel melkinkomsten [eisers] door het onrechtmatige MVFR-besluit is misgelopen, is geen onderdeel van de bestuursrechtelijke besluitvorming geweest. Het staat de rechtbank dan ook vrij om zich ter beantwoording van die (losstaande) vraag een eigen oordeel te vormen over wat zonder het onrechtmatig besluit de omvang van de melkveebezetting per 2 juli 2015 zou zijn geweest. De rechtbank is hierbij niet gebonden aan het oordeel van het CBb over diezelfde feitelijke causaliteitsvraag. 
      
    
    
      5.18.
      Dat betekent niet dat de discussie daarover in de bestuursrechtelijke procedure in deze procedure helemaal zonder betekenis is. Hoofdregel is, zoals al overwogen, dat [eisers] de stelplicht en de bewijslast draagt van het causaal verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit. In hoeverre [eisers] zijn stellingen op dit punt moet onderbouwen en aannemelijk moet maken, hangt af van het partijdebat en de mate waarin de Staat zijn betwisting van het causaal verband heeft onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank kan gezien het al gevoerde debat over de gevolgen van het besluit in de bestuursrechtelijke procedure, en de uitkomst daarvan, tot uitgangspunt worden genomen dat er een gemotiveerde betwisting ligt van de kant van de Staat dat het onrechtmatige MVFR-besluit méér of andere gevolgen voor de veebezetting heeft gehad dan de afvoer van 12 melkkoeien. Het ligt dan op de weg van [eisers] om daartegenover zijn andersluidende stellingen in deze procedure goed te onderbouwen. 
      
    
    
      5.19.
      
        [eisers] heeft gesteld dat hij al in 2014 na de aankondiging van de Wvgm heeft voorgesorteerd op de (toekomstige) lagere referentie door koeien af te voeren. Voor zover [eisers] heeft willen stellen dat ook de afvoer van deze koeien schade is die het gevolg is van het onrechtmatige MVFR-besluit, gaat de rechtbank daarin niet mee. De rechtbank sluit zich wat dit betreft aan bij het oordeel van het CBb in de uitspraak van 2 februari 2021, rechtsoverweging 6.4.1. Dat [eisers] met haar handelen heeft bedoeld te anticiperen op de nog vast te stellen MVFR, mag zo zijn, maar daarbij is hij van de veronderstelling uitgegaan dat de MVFR op basis van de gegevens uit het referentiejaar 2013 juist zouden worden vastgesteld. Het ligt niet voor de hand dat [eisers] al op voorhand is uitgegaan van een onjuist besluit. Hieruit valt af te leiden dat ook als in het besluit van 5 maart 2015 de MVFR correct zou zijn vastgesteld, [eisers] daaraan voorafgaand de melkkoeien van zijn bedrijf zou hebben afgevoerd. De afvoer van de koeien staat daarmee niet in causaal verband tot het onrechtmatige besluit.
      
    
    
      5.20.
      
        [eisers] heeft verder gesteld dat, als hij direct op 5 maart 2015 een ontheffing voor de nieuwe stal zou hebben gekregen, hij niet alleen geen koeien zou hebben afgevoerd, maar juist meer koeien zou hebben gekocht. Dit zouden volgens [eisers] waarschijnlijk dieren van melkveehouder [naam] zijn geweest, die in mei 2015 met zijn melkveebedrijf stopte en zijn veestapel ging verkopen. Het vee van [naam] paste qua melkproductie, rantsoen en overige kenmerken goed bij de veestapel van [eisers]. Daar kwam bij dat de zoon van [eiser 2] de veestapel al goed kende, omdat hij bij [naam] werkte. [eisers] zou dan op 2 juli 2015 op beide locaties samen 310 melkkoeien hebben gehad. Maar omdat [eisers] over te weinig MVFR beschikte, heeft hij moeten afzien van de aankoop van de veestapel van [naam]. Ook de melkproductie van dit melkvee dat [eisers] had willen aanvoeren, is schade die het gevolg is van het onrechtmatige MVFR-besluit. Volgens [eisers] moet voor de schade door gemiste melkinkomsten worden uitgegaan van een veebezetting van 310 melkkoeien op 2 juli 2015.
      
    
    
      5.21.
      De rechtbank heeft hiervoor al vooropgesteld (zie 5.18) dat het op de weg van [eisers] ligt om zijn stellingen op dit punt goed te onderbouwen. Dit klemt te meer, nu de Staat in deze procedure met verschillende argumenten heeft betoogd dat en waarom de gestelde groei tot 310 melkkoeien niet aannemelijk is. Dit zou volgens de Staat een aankoop van tachtig koeien in een periode van minder dan vier maanden hebben gevraagd, waarmee een investering gemoeid zou zijn geweest van  € 112.000,- tot € 160.000,- (exclusief btw). Dat [eisers] een investering van die omvang zou hebben gedaan, acht de Staat te meer onaannemelijk omdat uit de brief van de Rabobank van 5 januari 2017 (productie 1 bij dagvaarding) blijkt dat [eisers] tot 2015 rekening hield met een liquiditeitstekort. Daar komt bij dat [eisers] een groei wilde realiseren met eigen opfok (ook ter voorkoming van ziektes). Dat strookt niet met de aankoop in één keer van een groot aantal koeien van een andere melkveehouder. [eisers] heeft tegenover deze stellingen van de Staat onvoldoende met concrete gegevens onderbouwd dat hij bij een directe juiste vaststelling van de MVFR op 5 maart 2015 (financieel) in staat zou zijn geweest om de gestelde uitbreiding tot 310 melkkoeien op 2 juli 2015 te realiseren en daartoe ook daadwerkelijk zou zijn overgegaan. Deze stelling wordt dan ook als onvoldoende onderbouwd verworpen. 
      
    
    
      5.22.
      De rechtbank acht daarmee aannemelijk dat [eisers] als gevolg van het onrechtmatige besluit tussen 5 maart 2015 en 2 juli 2015 12 melkkoeien heeft afgevoerd, die hij zonder het onrechtmatige besluit zou hebben gehouden. Tussen partijen is niet in geschil dat [eisers] in werkelijkheid op 2 juli 2015 in totaal 219 melk- en kalfkoeien hield, zodat tot uitgangspunt dient dat [eisers] bij een direct rechtmatig besluit op 2 juli 2015 over 231 melkkoeien zou hebben beschikt. 
      
      
        
          Begroting gemiste melkinkomsten
        
      
    
    
      5.23.
      
        [eisers] vordert vergoeding van de gemiste melkinkomsten die zijn verbonden aan de 12 afgevoerde koeien, over de jaren 2015 tot en met 2021. De Staat heeft niet (voldoende) weersproken dat dit inderdaad schade is die het gevolg is van het onrechtmatige MVFR-besluit en daarom op grond van artikel 6:162 BW door de Staat moet worden vergoed. Wel twisten partijen over de omvang van de schade. 
      
    
    
      5.24.
      
        [eisers] heeft in de hoofdzaak gevorderd om de schade te begroten in een schadestaatprocedure, maar het debat over de gemiste melkinkomsten van de 12 koeien is in het kader van de provisionele vordering al grotendeels gevoerd. [eisers] heeft daarin voor de gemiste melkinkomsten van deze 12 melkkoeien (over de periode van 2015 tot en met 2020) een bedrag van € 38.858,22 gevorderd. [eisers] stelt dat voor de berekening van de melkkoeien moet worden uitgegaan van een gemiddelde melkproductie van 10.183 kilogram melk per koe, tegen een gemiddeld melksaldo van € 5,30 per 100 kilogram melk (dagvaarding 2.11). 
      
    
    
      5.25.
      De Staat heeft deze schadeberekening betwist. Volgens de Staat produceerde een koe tussen 2015 en 2019 gemiddeld € 9.156 kilogram melk per jaar en is het zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet realistisch om van een niveau van meer dan € 1.000 kilogram hoger uit te gaan. Wat de opbrengst van de melk betreft moet volgens de Staat niet worden uitgegaan van de gemiddelde cijfers van agrimatie.nl, maar van de eigen opbrengst van [eisers]. Het ligt volgens de Staat op de weg van [eisers] om gegevens te verschaffen over de winst die hij zelf realiseert per kilogram melk (zie randnummers 7.3.5 tot en met 7.3.7 van de conclusie van antwoord. 
      
    
    
      5.26.
      Gelet op de stand van het debat is het naar het oordeel van de rechtbank mogelijk, en vanuit proceseconomisch oogpunt ook wenselijk en doelmatig, om de gemiste melkinkomsten in deze procedure te begroten in plaats van de zaak naar de schadestaat te verwijzen. De rechtbank zal [eisers] in het kader van hoor en wederhoor eerst nog gelegenheid geven om bij akte op de hierboven weergegeven verweren van de Staat tegen de schadeberekening te reageren. De Staat kan daarop vervolgens bij antwoordakte reageren. Daarna zal de rechtbank bij eindvonnis beslissen.
      
      
        
          Schade fosfaatrechten
        
      
    
    
      5.27.
      
        [eisers] heeft gevorderd dat de Staat 2.606 fosfaatrechten op naam van [eisers] stelt. Aan deze vordering ligt als kernstelling ten grondslag dat [eisers] bij een direct juist MVFR-besluit op de referentiedatum (2 juli 2015) een stalbezetting van 310 melkkoeien en circa 160 stuks jongvee zou hebben gehad, zodat in dat geval ook fosfaatrechten voor deze aantallen zouden zijn verstrekt. Dat zou volgens [eisers] neer zijn gekomen op 15.700 kilogram fosfaatrechten, terwijl [eisers] in werkelijkheid 13.094 kilogram fosfaatrechten heeft gekregen (12.528 kilogram en een ontheffing voor 566 kilogram). Het verschil tussen die twee (2.606 fosfaatrechten) wordt nu gevorderd. 
      
    
    
      5.28.
      De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de door [eisers] gestelde vee-uitbreiding tot 310 melkkoeien niet is onderbouwd en dat voor de hypothetische veebezetting op 2 juli 2015 zonder onrechtmatig besluit alleen van 12 (niet) afgevoerde melkkoeien moet worden uitgegaan. Die 12 afgevoerde melkkoeien zijn al meegenomen in de ontheffing van 566 kilogram fosfaat waarover [eisers] beschikt. Er is alleen al hierom geen verplichting voor de Staat om nog extra fosfaatrechten aan [eisers] te leveren. De vordering moet dan ook worden afgewezen. Het verweer van de Staat dat het überhaupt niet mogelijk is voor de Staat om aan de vordering te voldoen omdat de Staat geen fosfaatrechten kan kopen, kan hiermee onbesproken blijven.
      
      
        
          Schade Fosfaatreductieplan
        
      
    
    
      5.29.
      
        [eisers] heeft ook schadevergoeding gevorderd, nader op te maken bij staat, wegens misgelopen bonusgeldsommen in het kader van het Fosfaatreductiestelsel. 
      
    
    
      5.30.
      Ook aan deze vordering ligt als centrale stelling ten grondslag dat [eisers] zonder onrechtmatig MVFR-besluit op 2 juli 2015 310 melkkoeien en 160 stuks jongvee zou hebben gehouden, waarmee het referentieaantal in het kader van het Fosfaatreductieplan 346,4 GVE zou zijn geweest. Zoals al overwogen, wordt die stelling niet gevolgd. De rechtbank acht alleen de afvoer van 12 melkkoeien tussen 5 maart 2015 en 2 juli 2015 aannemelijk. Uit de herziene beslissing op bezwaar van 6 oktober 2020 met betrekking tot het Fosfaatreductieplan (zie 3.19) volgt dat deze 12 melkkoeien al zijn meegenomen in de daadwerkelijk opgelegde geldsommen, in die zin dat op grond van artikel 13 lid 3 van de Landbouwwet een ontheffing is verleend en dat voor de berekening van de ontheffing het referentieaantal van het bedrijf met 12 melkkoeien is verhoogd. De opgelegde geldsommen zijn vervolgens, met inachtneming van die ontheffing, vastgesteld op een totaalsom van € 5.164,80. Nu daarmee de 12 afgevoerde melkkoeien al in de opgelegde geldsommen zijn verdisconteerd, valt niet in te zien dat [eisers] door het onrechtmatige MVFR-besluit financiële schade heeft geleden in het kader van het stelsel van het Fosfaatreductieplan. De vordering moet dus worden afgewezen. 
      
      
        
          Pacht grond, uitbesteden jongvee en aankoop VVO’s
        
      
    
    
      5.31.
      
        
          [eisers] stelt verder dat hij als gevolg van het onrechtmatige MVFR-besluit over de periode 2015 tot en met 2017 de volgende schade heeft geleden:
        Allereerst (1) heeft [eisers] vanaf 2015 tot en met 2017 grond gepacht om meer grondgebonden te zijn (12,22 ha grasland in 2015, minimaal 8,60 ha in 2016 en 12,82 ha in 2017), tegen een totaal bedrag aan pachtpenningen van € 23.719,50.
        Ten tweede (2) heeft [eisers] vanaf 2014 jongvee (42 pinken) uitgeschaard bij drie bedrijven, om zijn veebezetting te laten dalen en te voldoen aan de eisen van grondgebondenheid. Dit heeft volgens hem € 43.306,- gekost. 
        Ten derde (3) heeft [eisers] voor 2015 en 2016 Vervangende Verwerkingsovereenkomsten (‘VVO’s) afgesloten om mest te verwerken, tegen een bedrag van € 3.916,-.
      
      
    
    
      5.32.
      
        De Staat heeft ten aanzien van deze schade, kort weergegeven, de volgende verweren gevoerd.
        Ten aanzien van de pacht (1) heeft de Staat aangevoerd dat [eisers] niet heeft aangevoerd (i) hoeveel fosfaat hij in 2015 tot en met 2017 produceerde, (ii) hoeveel fosfaat hij in die jaren op haar toebehorende grond kon verwerken, (iii) hoeveel grond hij in die jaren pachtte en (iv) hoeveel grond hij in de jaren vóór 2015 en na 2017 pachtte. Zonder die informatie kan volgens de Staat niet zonder meer worden aangenomen dat de pacht in causaal verband staat tot het onrechtmatige MVFR-besluit.
        Ten aanzien van de kosten voor het uitscharen van jongvee (2) heeft de Staat eenzelfde verweer gevoerd. Om aan te merken welke kosten als schade kunnen worden aangemerkt, moet volgens de Staat worden toegelicht (i) welke kosten [eisers] normaal gesproken maakte voor het uitscharen van jongvee, (ii) welke kosten hij feitelijk heeft gemaakt en (iii) welk deel van deze feitelijke kosten moet worden aangemerkt als schade. Ook biedt de overgelegde winst- en verliesrekening geen onderbouwing voor de schade, te meer omdat er zowel positieve als negatieve bedragen worden genoemd en de totale kosten volgens de winst- en verliesrekening maar € 10.823,57 bedragen.
        Ten aanzien van de VVO’s (3) heeft de Staat, ten slotte, aangevoerd dat [eisers] kennelijk in 2014 al VVO’s afsloot, wat er ook op duidt dat het afsluiten van zulke VVO’s kennelijk tot op zekere hoogte tot haar normale bedrijfsuitoefening behoorde (en dus niet het gevolg is van het onrechtmatige besluit). 
      
      
    
    
      5.33.
      De rechtbank stelt voorop dat ook ten aanzien van het bestaan en de omvang van schade in beginsel de gewone bewijsregels gelden. Dat houdt in dat de stelplicht en de bewijslast daarvan op [eisers] rusten. Aan de stelplicht kunnen geen hoge eisen worden gesteld. Over het algemeen is voldoende dat de benadeelde feiten stelt waaruit kan worden afgeleid dat hij schade heeft geleden. Als de stellingen van de benadeelde onvoldoende zijn om de omvang van de schade vast te stellen, dan kan de rechter de zaak naar de rol verwijzen voor uitlating over de omvang van de schade, of naar de schadestaat verwijzen. Ook kan de rechter, als hij van oordeel is dat de omvang van de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, de omvang van de schade op de voet van art. 6:97 BW schatten.
      
    
    
      5.34.
      Vast staat dat [eisers] op 5 maart 2015 een MVFR van 1.910 kilogram fosfaat kreeg die was gebaseerd op zijn gemiddelde melkveefosfaatoverschot in 2013. Tussen partijen is niet in geschil dat met de bouw van de nieuwe stal de hoeveelheid melkvee op het bedrijf (en ook de fosfaatproductie) begin 2015 sterk was toegenomen ten opzichte van 2013. Volgens de gegevens van de Staat hield [eisers] op 5 maart 2015 231 melkkoeien op het bedrijf, terwijl dit volgens het MVFR-besluit in 2013 nog gemiddeld 164 melkkoeien waren. In de oorspronkelijke (onjuiste) MVFR was de groei van de nieuwe stal (met 125 melkkoeien, gelijk aan 5.538 kilogram fosfaat) niet meegenomen. Voldoende aannemelijk is dan ook – en de Staat heeft dat ook niet gemotiveerd betwist – dat er na 5 maart 2015 op het bedrijf sprake was van een melkveefosfaatoverschot, waarvoor een oplossing moest worden gevonden. Niet ter discussie staat dat het pachten van land, het uitscharen van vee en het aankopen van VVO’s middelen zijn waarmee een melkveehouder onder het stelsel van de Wvgm een melkveefosfaatoverschot kon voorkomen. [eisers] heeft toegelicht dat hij deze middelen in dit geval heeft aangewend om de veebezetting omlaag te krijgen en extra mestverwerkingsruimte te krijgen, en zodoende zoveel mogelijk vee te behouden. Die stelling acht de rechtbank op zichzelf begrijpelijk en aannemelijk. Gezien het voorgaande wil de rechtbank – in beginsel – ook met [eisers] aannemen dat [eisers] deze maatregelen (geheel of voor een deel) niet zou hebben genomen, als hij gelijk op 5 maart 2015 een ontheffing voor de nieuwe stal zou hebben gekregen. 
      
    
    
      5.35.
      
        [eisers] heeft daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van het onrechtmatige besluit mogelijk schade heeft geleden in de vorm van extra pacht van land, uitscharingskosten voor jongvee en aankopen van VVO’s. De rechtbank beschikt op dit moment nog over onvoldoende concrete gegevens om de omvang van de schade vast te stellen, of deze – zo nodig – te schatten. De Staat heeft terecht opgemerkt dat daarvoor inzichtelijk moet worden gemaakt hoeveel fosfaat [eisers] tussen 2015 en 2017 produceerde, hoeveel grond (inclusief gepachte grond) [eisers] vóór 2015 tot haar beschikking had om mest te verwerken (met andere woorden: hoeveel fosfaatruimte hij had), wat het fosfaatoverschot in die jaren was, en hoe de gestelde drie maatregelen (pacht, uitscharing en VVO’s) zich hiertoe verhouden. Anders gezegd, [eisers] dient meer met concrete cijfers inzichtelijk te maken en te onderbouwen welk deel van de gestelde pachtkosten, uitscharingskosten en VVO’s in causaal verband staat tot het onrechtmatige MVFR-besluit en waarom. Ook dient [eisers] meer inzichtelijk te maken en te onderbouwen waarom het uitscharen van de door hem genoemde 42 pinken tussen 2015 en 201 € 43.306,- heeft gekost en waaruit dat blijkt. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, maken de overgelegde winst- en verliesrekeningen over de jaren 2014 tot en met 2017 en de grootboekkaart over 2016 dit vooralsnog voor de rechtbank onvoldoende duidelijk. 
      
    
    
      5.36.
      De rechtbank zal [eisers] in de gelegenheid stellen om deze nadere toelichting op de omvang van de schade in een akte te geven (samen met de reactie op het verweer ten aanzien van de gemiste melkopbrengsten). De Staat krijgt vervolgens de gelegenheid om daarop bij antwoordakte te reageren. De rechtbank zal daarna bij eindvonnis over de drie gestelde schadeposten beslissen. Iedere verdere beslissing daarover wordt in afwachting van de aktewisseling aangehouden.
      
      
        
          Vergoeding kosten Agro-advies, buitengerechtelijke incassokosten en rente
        
      
    
    
      5.37.
      De kosten van € 3.940,- (netto, zonder btw) voor het schade rapport van K&G komen als redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid (artikel 6:96 lid 2 sub b BW) voor vergoeding in aanmerking.
      
    
    
      5.38.
      
        Ten aanzien van het gevorderde bedrag van € 1.575,36 aan buitengerechtelijke incassohandelingen wordt het volgende overwogen. [eisers] heeft gesteld, en de Staat heeft niet betwist, dat partijen diverse keren hebben getracht om tot een minnelijke regeling te komen. Evenmin is betwist dat in dat kader twee keer ingebrekestellingen namens [eisers] zijn gestuurd en dat een uitgebreide bespreking bij de Staat heeft plaatsgevonden. Dat deze handelingen overlappen met de rechtsbijstandskosten voor de bestuursrechtelijke procedures, ziet de rechtbank niet in, nu het kennelijk immers gesprekken over de schadevergoeding betreft.  
        Aldus staat voldoende vast dat van de kant van [eisers] buitengerechtelijke handelingen tot verhaal van zijn vordering zijn verricht, die meer omvatten dan de werkzaamheden ter instructie van de zaak en ter voorbereiding van de processtukken, waarvoor de proceskostenveroordeling een vergoeding biedt. Op grond van artikel 6:96 lid 2 sub c BW komen de redelijke kosten voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank acht, met [eisers], een vergoeding die overeenstemt met de staffel van het Besluit vergoeding voor buitengerechtelijke incassokosten redelijk. De rechtbank zal voor de berekening niet aansluiten bij de gevorderde hoofdsom van € 80.035,80, maar bij de hoofdsom die zal worden toegewezen. Omdat die hoofdsom nog in het eindvonnis moet worden vastgesteld, zal de rechtbank de begroting van de incassokosten aanhouden tot het eindvonnis. 
      
      
      
        
          Samenvatting
        
      
      
    
    
      5.39.
      Het voorgaande komt, samengevat, op het volgende neer. Van de gevorderde schadevergoeding zijn in elk geval bedragen van € 3.940 (schade-advies) en de – nog nader te begroten– buitengerechtelijke incassokosten toewijsbaar, evenals de gemiste melkinkomsten van de 12 afgevoerde melkkoeien over de periode 2015 tot en met 2021. Deze gemiste melkinkomsten zullen na een aktewisseling worden begroot. Ook zal na een aktewisseling worden vastgesteld in hoeverre de gevorderde extra pachtkosten, uitscharingskosten en de VVO’s toewijsbaar zijn. 
      
    
    
      5.40.
      De rechtbank geeft partijen dringend in overweging om  te onderzoeken of zij langs de lijnen van dit vonnis alsnog tot een minnelijke regeling kunnen komen.
      
      
        
          In het incident (de provisionele vordering)
        
      
      
    
    
      5.41.
      De rechtbank ziet geen aanleiding om de gevorderde voorziening toe te wijzen, nu de omvang van de gemiste melkinkomsten nog duidelijk moet worden en van de kant van [eisers] onvoldoende is onderbouwd dat hij spoedeisend belang heeft bij het verkrijgen van een voorschot, te meer nu een schadestaatprocedure niet nodig is maar alle schade op korte termijn in deze hoofdzaak kan worden begroot. 
      
    
    
      5.42.
      De rechtbank is het overigens met de Staat eens dat het bedrag van € 16.055,50 voor het creëren van mestplaatsingsruimte sowieso niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat niet valt in te zien waarom mestplaatsingsruimte moest worden gecreëerd voor de 12 koeien die al in 2015 zijn afgevoerd. 
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      6.1.
      verwijst de zaak naar de rol van 2 augustus 2023 voor het nemen van een akte aan de kant van [eisers] met het onder 5.26 en 5.35 omschreven doel; vervolgens krijgt de Staat gelegenheid om zes weken later op de rol een antwoordakte te nemen;
      
    
    
      6.2.
      houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
      
      
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. M.A. van de Laarschot en in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2023.
      
    
  
  
     Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.
  
  
     ELI:NL:CBB:2016:49 en ECLI:NL:CBB:2016:150
  
  
     Zie Hoge Raad 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, r.o. 3.4
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Hoge Raad van 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18, UWV/X) en Hoge Raad 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112 (Hengelo/Wevers)
  
  
     Zie eveneens Hoge Raad 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, r.o. 3.4
  
  
     Zie onder meer Hoge Raad van 17 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:738
  
  
     zie onder meer Hoge Raad 8 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1483
  
  
     Zie Hoge Raad 9 december 2011, ECLI:NL:HR:2011:BR5211