ECLI:NL:RBMNE:2023:4184, Rechtbank Midden-Nederland, 11-08-2023, 22_1684
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 1:1 Awb. Artikel 3 Wob. Artikel 4.1 Woo.
      
      Coöperatie ParkeerService U.A. noch directeur/bestuurder van ParkeerService is een bestuursorgaan in de zin van de Awb. ParkeerService kan daarom niet op een Wob-verzoek beslissen. Rechtbank onbevoegd. Wob/Woo-verzoek kan wel bij ParkeerService worden ingediend. ParkeerService werkt onder verantwoordelijkheid van bestuursorganen en die bestuursorganen moeten op het Wob-verzoek beslissen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1684 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    Coöperatie ParkeerService U.A., gevestigd te Amersfoort, verweerder
    (gemachtigde: A.H. Geytenbeek).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke toewijzing van zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
    
    
    
      1.1.
      ParkeerService heeft deze aanvraag met het besluit van 8 februari 2022 gedeeltelijk toegewezen. Met het bestreden besluit van 10 maart 2022 op het bezwaar van eiser is de ParkeerService bij die conclusie gebleven.
      
    
    
      1.2.
      ParkeerService heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de ParkeerService.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    2. ParkeerService heeft op het Wob-verzoek van eiser een beslissing genomen. De rechtbank komt tot de conclusie dat ParkeerService geen bestuursorgaan is en daarom geen besluiten kan nemen waarover de bestuursrechter mag oordelen. De rechtbank verklaart zich daarom onbevoegd. Er kan echter wel een Wob/Woo-verzoek bij ParkeerService worden ingediend. De reden daarvoor is dat ParkeerService onder verantwoordelijkheid van bestuursorganen werkt, namelijk de leden van de Coöperatie ParkeerService U.A. Die leden, de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten en/of de heffingsambtenaren van die gemeenten, moeten daarom beslissen op het Wob (Woo)-verzoek van eiser.
    
    
    
      
        Verzoek en standpunten partijen
      
    
    3. Eiser heeft op 6 januari 2022 een verzoek gedaan op grond van de Wob. In dit verzoek vraagt eiser aan ParkeerService om de volgende documenten openbaar te maken:  1) Model van de Dienstverleningsovereenkomst met de leden;2) De thans geldende overeenkomst tussen ParkeerService en [bedrijf 1] B.V.;3) De thans geldende overeenkomst tussen ParkeerService en [bedrijf 2];4) Het mandaatregister;5) Balans en Winst- en Verliesrekening over 2020.
    
    4. ParkeerService heeft het Wob-verzoek deels toegewezen. Aan eiser is een model van de uitvoeringsopdracht, het mandaatregister en de balans en verlies- en winstrekening over 2020 toegestuurd. ParkeerService heeft geweigerd om de overige documenten openbaar te maken omdat dit volgens verweerder vallen onder de bedrijfsvoering van de organisatie. Volgens verweerder is de Wob hierop niet van toepassing omdat ParkeerService in zoverre geen bestuursorgaan is. Voor zover ParkeerService toch ook wat betreft de bedrijfsvoering moet worden aangemerkt als een bestuursorgaan, wijst hij erop dat deze documenten vertrouwelijke bedrijfsgegevens zijn, waarop weigeringsgronden van de Wob van toepassing zijn. Verweerder geeft verder aan dat er geen overeenkomst is met [bedrijf 2]. Die organisatie voert werkzaamheden uit in opdracht van [bedrijf 1] B.V. 
    5. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Volgens eiser heeft ParkeerService ten onrechte overwogen dat de Wob (deels) niet op hem van toepassing is. Het bestuur van ParkeerService kwalificeert volgens eiser als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. ParkeerService is namelijk een organisatie die publieke werkzaamheden en taken uitvoert in opdracht van gemeenten, waarop toezicht wordt uitgeoefend door de bestuursorganen van de gemeenten. De werkzaamheden die ParkeerService verricht voor zijn leden vindt plaats door mandatering van de bevoegdheden van de gemeenten. Bij het uitoefenen van deze bevoegdheden oefent ParkeerService openbaar gezag uit. ParkeerService is daarom aan te merken als een instelling, dienst of bedrijf als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob, waardoor de bepalingen van die wet volledig op hem van toepassing zijn. De door ParkeerService gebezigde motivering van het besluit om niet aan het verzoek te voldoen, is volgens eiser onjuist.
    6. Eiser stelt zich verder op het standpunt dat verweerder zich niet kan beroepen op geheimhouding van te beschermen bedrijfsprocessen of concurrentiebelangen omdat ParkeerService een coöperatieve samenwerkingsorganisatie van gemeenten zonder winstoogmerk is. ParkeerService heeft geen bedrijfseconomisch belang dat rechtvaardigt dat hij zijn leden geheimhouding oplegt van statuten, ledenreglementen, juridisch advies over het ontwijken van aanbestedingsrecht enzovoorts.
    Coöperatie ParkeerService U.A 
    7. Uit de statuten van de Coöperatie ParkeerService U.A. blijkt het volgende. ParkeerService heeft geen winstoogmerk en is in 2010 opgericht. Het doel van ParkeerService is het bewerkstellingen van samenwerking tussen ParkeerService en haar leden op het werkgebied van ParkeerService en het voorzien in de stoffelijke behoeften van de leden van ParkeerService door het sluiten van overeenkomsten van opdracht met de leden ter zake van het bedrijf dat door ParkeerService wordt uitgeoefend ten behoeve van de leden op het gebied van het adviseren en leveren van diensten ter zake van garagebeheer, straat parkeer beheer en straat parkeer handhaving in het geografisch werkgebied van de leden.
    
    8. Lid van ParkeerService kunnen slechts zijn (a) publiekrechtelijke lichamen; en (b) naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid naar Nederlands recht, waarvan de aandelen uitsluitend en geheel rechtstreeks of middellijk worden gehouden door publiekrechtelijke lichamen, die een opdracht aan ParkeerService hebben gegeven en in stand houden. 
    
    9. Op de zitting is door de directeur-bestuurder van Coöperatie ParkeerService U.A. verklaard dat er 14 gemeenten lid zijn van ParkeerService.
    
    10. Het bedrijf dat door ParkeerService wordt uitgeoefend bestaat volgens de modeluitvoeringsovereenkomst met de leden en wat op de zitting is besproken, in hoofdzaak uit:
    
    
      
        De uitgifte van parkeerrechten: vergunningen, abonnementen en uitrijkaarten, ontheffingen, gehandicaptenparkeerkaarten, afhandelen bezwaar.
      
      
        Parkeeropbrengsten veiligstellen: geldmanagement, naheffingsaanslagen.
      
      
        Betalingsbereidheid van parkeerders: handhaving, technisch beheer op straat.
      
      
        Service aan parkeerders: beheer op locatie, service op afstand.
      
    
    
    11. Om de fiscale werkzaamheden voor de leden te kunnen verrichten hebben de colleges van burgemeester en wethouders van de leden de directeur-bestuurder van Coöperatie ParkeerService U.A., tevens zijnde de directeur van Coöperatie ParkeerService U.A., aangewezen om als heffings- en invorderingsambtenaar in de zin van art. 231, lid 2, onder b en c, van de Gemeentewet met betrekking tot parkeerbelastingen te fungeren, inclusief alle bijbehorende werkzaamheden. De directeur-bestuurder van Coöperatie ParkeerService U.A. is door de colleges van burgemeester en wethouders van de leden ook aangewezen als belastingdeurwaarder/betekenaar in de zin van art. 231, lid 2, onder e, Gemeentewet, voor zover deze bevoegdheid ziet op de in Nederland uitgevaardigde en in zowel Nederland als het buitenland te innen naheffingsaanslagen parkeerbelastingen.
    
    12. De directeur-bestuurder van Coöperatie ParkeerService U.A. mandateert de medewerkers van het team handhaving tot het opleggen en uitreiken van naheffingsaanslagen en de medewerkers van het team parkeerrechten tot het afhandelen van bezwaarschiften gericht tegen naheffingsaanslagen.
    
    13. Om de niet-fiscale werkzaamheden voor de leden te kunnen verrichten hebben de colleges van burgemeester en wethouders van de leden de directeur-bestuurder van Coöperatie ParkeerService U.A. en de teamleider van het team parkeerrechten gemandateerd om besluiten te nemen, waarbij deze ondermandaat kunnen verlenen. De besluiten worden genomen door de (onder)gemandateerde medewerker namens het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente.
    
    14. Op de zitting is door de directeur-bestuurder van Coöperatie ParkeerService U.A. verklaard dat ParkeerService ook voor private opdrachtgevers werkzaamheden uitvoert. Het aandeel van de publiekrechtelijke werkzaamheden voor de leden bedraagt meer dan 80%. 
    
    
      
        Toepasselijk recht
      
    
    15. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden en is de Wob ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 de Woo van toepassing is op besluiten over Wob-verzoeken die vóór de inwerkingtreding van de Woo zijn ingediend. Het bestreden besluit dateert van vóór de inwerkingtreding van de Woo en daarom is de Wob dus nog van toepassing.
    
      
      Is ParkeerService een bestuursorgaan?
    
    16. De rechtbank moet allereerst de vraag beantwoorden of (een orgaan van) ParkeerService een bestuursorgaan is zoals bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Alleen wanneer deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is de Wob van toepassing.
    17. De Coöperatie ParkeerService U.A. is een als coöperatie opgerichte vereniging, dat wil zeggen een privaatrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in artikel 2:53 van het Burgerlijk Wetboek. Zij is dan ook geen rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld en geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
    
    18. Bepalend voor de vraag of Coöperatie ParkeerService U.A. kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, is de vraag of aan (een orgaan van) ParkeerService een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan in de zin van de Awb.
    
    19. Er is geen wettelijk voorschrift dat enige openbaar gezag aan (een orgaan van) ParkeerService toekent en dat betekent dat ParkeerService noch een orgaan van ParkeerService als bestuursorgaan kan worden aangemerkt. De publiekrechtelijke bevoegdheden van (een orgaan van) ParkeerService zijn aan haar toegekend door de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende leden van ParkeerService en niet krachtens een wettelijk voorschrift. De omstandigheid dat de directeur-bestuurder van ParkeerService heffings- en invorderingsambtenaar en belastingdeurwaarder/betekenaar van de leden van de ParkeerService is, betekent niet dat hij als orgaan van ParkeerService een bestuursorgaan is. De directeur-bestuurder van ParkeerService is in dat opzicht bestuursorgaan van de leden van ParkeerService en neemt ook als zodanig besluiten. Dit volgt ook uit het intern mandaatregister waarin staat dat fiscale besluiten worden genomen namens de heffings- en invorderingsambtenaar van de gemeente [naam invullen]. Niet-fiscale besluiten worden genomen namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam invullen]. ParkeerService en de directeur-bestuurder oefenen dan ook geen eigen, door een wettelijk voorschrift verkregen, publiekrechtelijke bevoegdheden uit maar de bevoegdheden van deze colleges.
    
    20. Uit het voorgaande volgt dat ParkeerService noch de directeur-bestuurder van ParkeerService een bestuursorgaan is.
    
    
      
        Is ParkeerService werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan?
      
    
    21. Om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is, werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, is bepalend in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, de dienst of het bedrijf en/of in hoeverre de instelling, de dienst of het bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, de dienst of het bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, de dienst of het bedrijf gesloten overeenkomst.
    
    22. Het aandeel van de publiekrechtelijke werkzaamheden van ParkeerService voor de leden bedraagt meer dan 80%. Die werkzaamheden worden verricht door de directeur-bestuurder van ParkeerService als heffingsambtenaar van de leden dan wel door medewerkers van ParkeerService die hiervoor (onder)mandaat hebben van de leden. Het gaat bij het uitoefenen van de werkzaamheden om het uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden die de leden hebben op grond van de Gemeentewet en verordeningen van de gemeenteraad. Daarmee is gegeven dat de bestuursorganen die lid zijn van ParkeerService opdrachten of aanwijzingen kunnen geven. Dit is inherent aan de mandaatverhouding die tussen de leden en de medewerkers bestaat en blijkt ook uit de omschrijving van de producten en diensten die ParkeerService op grond van de dienstverleningsovereenkomst levert en die verwijzen naar wettelijke taken, zoals uitgifte parkeerrechten (vergunningen, gehandicaptenparkeerkaart en afhandelen bezwaar) en naheffingsaanslagen.
    
    23. ParkeerService is dan ook voor deze werkzaamheden werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan en valt in zoverre onder de reikwijdte van de Wob. Onder de Woo is dit niet anders.
    
  
  
    Conclusies en gevolgen
    
    
      
        Geen bestuursorgaan, geen besluit met publiekrechtelijke rechtshandeling
      
    
    24. Uit het voorgaande volgt dat ParkeerService noch de directeur-bestuurder van ParkeerService een bestuursorgaan is. De brief (het bestreden besluit) van 10 maart 2022, waarin de directeur-bestuurder van ParkeerService op bezwaar beslist, is dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Daaronder wordt immers verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. De rechtbank is daarom niet bevoegd om van het beroep kennis te nemen. 
    
    25. De rechtbank komt daarom niet toe aan de beoordeling van de inhoudelijke redenen op grond waarvan informatie is geweigerd.
    
    
      
        Eisers Wob-verzoek
      
    
    26. Eiser heeft zijn Wob-verzoek aan ParkeerService kunnen richten. Artikel 3 van de Wob bepaalde immers dat eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In die situatie zijn de leden van ParkeerService en/of de heffingsambtenaren van die leden de bestuursorganen die bevoegd zijn om op het Wob-verzoek te beslissen. Artikel 4.1, eerste lid, van de Woo bevat dezelfde regel en verduidelijkt voor deze situatie dat het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek beslist. Deze bestuursorganen, de leden van ParkeerService, kunnen de directeur-bestuurder van ParkeerService mandaat verlenen om namens hen op een Wob- of Woo-verzoek te beslissen. In deze zaak is echter niet gebleken dat een dergelijk mandaat is verleend. Eisers Wob-verzoek dient dan ook door (de directeur/bestuurder) van ParkeerService aan de bevoegde bestuursorganen overgedragen te worden om door hen als Woo-verzoek te worden behandeld.
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    27. Omdat ParkeerService het bezwaar van eiser ontvankelijk heeft geacht en in het bestreden besluit heeft vermeld dat daartegen beroep bij de rechtbank openstaat, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat ParkeerService het door eiser betaalde griffierecht moet te vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart zich onbevoegd;
    - bepaalt dat de ParkeerService het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van mr.B.L. Kosterman-Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 3 van de Wob kan immers slechts een verzoek om informatie op grond van die wet worden ingediend bij een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2023:392.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2014:1723 en ECLI:NL:RVS:2019:2626.
  
  
     Artikel 4.1 van de Woo.