ECLI:NL:RVS:2023:3235, Raad van State, 25-08-2023, 202302187/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2023 hebben provinciale staten van Gelderland het inpassingsplan "Herziening inpassingsplan en reparatie inpassingsplan tuinbouw Bommelerwaard" vastgesteld. Het inpassingsplan ziet op het "verschuiven" van bevoegdheden van gedeputeerde staten van Gelderland naar de colleges van burgemeester en wethouders van Maasdriel en Zaltbommel. Daarnaast zijn enkele wijzigingen in de verbeelding en de regels opgenomen. In deze zaak gaat het om de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] in Poederoijen. Hierop zijn twee bedrijfswoningen van [partij] gelegen. Deze bedrijfswoningen behoren feitelijk niet meer tot een bedrijf en worden als burgerwoning gebruikt. In het inpassingsplan is de bestemming van deze gronden veranderd van "Agrarisch - Tuinbouw", met de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" naar "Agrarisch", zonder die gebiedsaanduiding. De twee woningen hebben de functieaanduiding "bedrijfswoning" behouden.

202302187/2/R4.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoekster], gevestigd te [plaats] (hierna: de chrysantenkwekerij),
    en
    provinciale staten van Gelderland,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2023 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Herziening inpassingsplan en reparatie inpassingsplan tuinbouw Bommelerwaard" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de chrysantenkwekerij beroep ingesteld.
    De chrysantenkwekerij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Provinciale staten hebben twee verweerschriften ingediend.
    De chrysantenkwekerij en [partij] hebben een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 3 augustus 2023, waar de chrysantenkwekerij, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en bijgestaan door mr. A.G. van Keulen, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. Z. van der Meulen, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], in persoon en bijgestaan door mr. W. Krijger, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het inpassingsplan ziet op het "verschuiven" van bevoegdheden van gedeputeerde staten van Gelderland naar de colleges van burgemeester en wethouders van Maasdriel en Zaltbommel. Daarnaast zijn enkele wijzigingen in de verbeelding en de regels opgenomen.
              In deze zaak gaat het om de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] in Poederoijen. Hierop zijn twee bedrijfswoningen van [partij] gelegen. Deze bedrijfswoningen behoren feitelijk niet meer tot een bedrijf en worden als burgerwoning gebruikt. In het inpassingsplan is de bestemming van deze gronden veranderd van "Agrarisch - Tuinbouw", met de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" naar "Agrarisch", zonder die gebiedsaanduiding. De twee woningen hebben de functieaanduiding "bedrijfswoning" behouden.                                                
              Ten noorden van de [locatie 1] en [locatie 2] zijn de gronden van de chrysantenkwekerij gelegen. De chrysantenkwekerij kan zich er met name niet mee verenigen dat voor de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] niet langer de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" is opgenomen.
    Spoedeisend belang
    3.       Provinciale staten en [partij] stellen dat de chrysantenkwekerij geen spoedeisend belang heeft bij het verzoek om een voorlopige voorziening. De chrysantenkwekerij betoogt dat zij wel een spoedeisend belang heeft bij het verzoek om een voorlopige voorziening. Gelet op het volgende neemt de voorzieningenrechter spoedeisend belang aan.
    3.1.    De bedrijfswoningen van [partij] aan de [locatie 1] en [locatie 2] hebben in het inpassingsplan de functieaanduiding "bedrijfswoning" bij een agrarische bestemming. Deze bedrijfswoningen behoren feitelijk echter niet meer tot een agrarisch bedrijf en worden als burgerwoning gebruikt. Gebleken is dat [partij] dit gebruik wil legaliseren.
    3.2.    In het hiervoor geldende inpassingsplan "Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard", vastgesteld op 27 september 2017, behoorden de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] tot het intensiveringsgebied voor de glastuinbouw door middel van de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied". Onder die gebiedsaanduiding bestond de mogelijkheid om de bestemming van een bedrijfswoning om te zetten naar die van een voormalige agrarische bedrijfswoning. Daarbij was het zogeheten "legalisatiebeleid" van toepassing. Dat provinciale beleid houdt in dat de herbestemming inpasbaar moet zijn binnen de herstructureringsdoelstellingen van een intensiveringsgebied. Het beleid is nader uitgewerkt in de Notitie criteria herbestemming bedrijfswoningen van 28 oktober 2014. Eén van de voorwaarden in dit legalisatiebeleid om een bedrijfswoning te bestemmen als voormalige agrarische bedrijfswoning is dat de achter en naast de huiskavel gelegen gronden beschikbaar moeten komen voor de herstructurering van het intensiveringsgebied of de magneetlocatie waarin de gronden zijn gelegen. Daarbij is nader toegelicht dat onder "huiskavel" de gronden worden begrepen waarop zich het woongebouw bevindt, met dien verstande dat de minimale diepte en breedte (aan weerszijden) 14 meter bedraagt, gemeten vanaf (het verlengde van) de zij- en achtergevel van het woongebouw. Achtergrond van deze voorwaarde is dat het gevolg van legalisatie van de burgerbewoning niet mag zijn dat de gronden van de ruime en diepe kavels waarop een bedrijfswoning veelal staat, niet blijvend ten behoeve van die burgerbewoning mogen worden gebruikt. Niet in geschil is dat [partij] onder dit planologische regime voor legalisering van het huidige gebruik van de bedrijfswoningen, via het bestemmen van die woningen tot voormalige agrarische bedrijfswoning, de gronden die zijn gelegen achter en naast een diepte en breedte van 14 meter vanaf (het verlengde van) de zij- en achtergevel van de bedrijfswoningen beschikbaar zou moeten stellen voor de herstructurering van het intensiveringsgebied. Niet in geschil is ook dat de gronden die zijn gelegen achter een diepte van ongeveer 14 meter vanaf (het verlengde van) de achtergevels van de bedrijfswoningen niet binnen het plangebied van het inpassingsplan vallen en dus nog steeds binnen het intensiveringsgebied liggen. In zoverre stellen provinciale staten en [partij] terecht dat er geen spoedeisend belang is bij het verzoek om een voorlopige voorziening. Echter is niet in geschil dat de huiskavel niet alleen meer dan 14 m dieper, maar ook 14 m breder is, gerekend vanaf (het verlengde van) de zijgevels van de bedrijfswoningen. Deze gronden zijn wel opgenomen binnen het plangebied van het inpassingsplan en zijn daarin buiten het intensiveringsgebied geplaatst. Deze gronden, die in eigendom zijn van [partij], zouden onder het vorige planologische regime dus beschikbaar moeten worden gesteld voor de herstructurering van het intensiveringsgebied indien [partij] het bestaande gebruik van de bedrijfswoningen had willen legaliseren.
    3.3.    Onder het inpassingsplan zijn de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] bestemd als "Agrarisch" en is niet langer de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" opgenomen. Op die gronden is artikel 3.6.2 van de planregels van toepassing. Op grond van dat artikel kan het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verlenen om wonen, anders dan ten behoeve van een agrarisch bedrijf, in een bedrijfswoning toe te staan. Het college is daarbij niet gebonden aan het legalisatiebeleid voor de intensiveringsgebieden.
    3.4.    Gelet op het voorgaande, is legalisering van het gebruik van de bedrijfswoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] als burgerwoning onder het inpassingsplan mogelijk door middel van een door het college van burgemeester en wethouders te verlenen omgevingsvergunning, waarbij voor [partij] niet de voorwaarde geldt dat hij bepaalde gronden beschikbaar moet stellen voor de herstructurering van het intensiveringsgebied. Gebleken is dat [partij] voornemens is een dergelijke omgevingsvergunning aan te vragen. Indien de voorzieningenrechter geen voorlopige voorziening zou treffen, kan [partij] deze omgevingsvergunning aanvragen en kan deze worden verleend. Dat zou betekenen dat het gebruik van de bedrijfswoningen als burgerwoning wordt gelegaliseerd, zonder dat [partij] de onder 3.2 vermelde gronden beschikbaar heeft gesteld voor de herstructurering van het intensiveringsgebied. De voorzieningenrechter gaat er daarbij vanuit dat de chrysantenkwekerij er belang bij heeft dat [partij] bij gewenste legalisatie gronden beschikbaar moet stellen voor de herstructurering van het intensiveringsgebied, omdat niet is uitgesloten dat die gronden voor de chrysantenkwekerij dan beter verkrijgbaar zijn.                
              Gelet op het voorgaande neemt de voorzieningenrechter spoedeisend belang aan.
    Belangenafweging
    4.       In het inpassingsplan staat dat de begrenzing van het intensiveringsgebied en extensiveringsgebied voor een aantal locaties is gewijzigd, omdat het daar gaat om woonlinten, dan wel vierkante meters, die, vanwege de ligging en/of het aantal bestaande woningen, niet efficiënt inzetbaar (meer) zijn voor de intensivering. Daarnaast gaat het om stroken die tevens een overgang markeren naar andere gebieden of bestemmingen en dus niet volledig zijn gelegen in een intensiveringsgebied. Provinciale staten hebben erop gewezen dat het gebied aan de overzijde van de Maarten van Rossumweg is bestemd tot extensivering. De chrysantenkwekerij heeft bestreden dat de gronden niet efficiënt inzetbaar (meer) zijn voor de intensivering.
    4.1.    De vraag of provinciale staten deugdelijk hebben gemotiveerd waarom in het inpassingsplan voor de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] niet langer de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" is opgenomen, moet in de bodemprocedure worden beantwoord. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter hebben provinciale staten daarbij echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de belangen van de chrysantenkwekerij bij de afweging zijn betrokken. Het inpassingplan maakt namelijk mogelijk dat het gebruik van de bedrijfswoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] als burgerwoning wordt gelegaliseerd, zonder dat de naast de bedrijfswoningen gelegen gronden beschikbaar moeten worden gesteld voor de herstructurering van het intensiveringsgebied. De chrysantenkwekerij heeft bestreden dat die gronden niet efficiënt inzetbaar (meer) zijn voor de glastuinbouw en ook aangegeven welke mogelijke uitbreiding van haar chrysantenkwekerij op die gronden zou kunnen plaatsvinden. Provinciale staten hebben naar voorlopig oordeel er onvoldoende blijk van gegeven op welke wijze deze belangen van de chrysantenkwekerij zijn betrokken bij het niet langer opnemen van de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" voor de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2]. Niet is uit te sluiten dat daarom het besluit van 8 februari 2023 voor deze locatie in de bodemprocedure niet in stand zal blijven.
    4.2.    Om te voorkomen dat onder het nieuwe planologische regime een omgevingsvergunning kan worden verleend zonder dat bepaalde gronden beschikbaar worden gesteld voor de herstructurering van het intensiveringsgebied, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de voorlopige voorziening treffen dat het besluit van provinciale staten tot vaststelling van het inpassingsplan wordt geschorst, voor zover het betreft de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] in Poederoijen. Het belang van de chrysantenkwekerij weegt daarbij zwaarder dan het belang van [partij] om op korte termijn het bestaande gebruik van de bedrijfswoningen te legaliseren anders dan met toepassing van de onder het vorig planologisch regime al bestaande mogelijkheid. Voor zover provinciale staten hebben verzocht de overdracht van bevoegdheden naar het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel ten aanzien van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in stand te laten, ziet de voorzieningenrechter daartoe, met name gelet op de onder 3.4 beschreven mogelijke gevolgen, geen aanleiding. Dit betekent dat die gronden hangende de bodemprocedure de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" blijven behouden met de gebiedsaanduiding "overige zone - intensiveringsgebied" en dat de bijbehorende regels uit het vorige planologische regime blijven gelden.
    Conclusie
    5.       Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    6.       Provinciale staten moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van provinciale staten van Gelderland van 8 februari 2023 tot vaststelling van het inpassingsplan "Herziening inpassingsplan en reparatie inpassingsplan tuinbouw Bommelerwaard", voor zover het betreft de gronden van de [locatie 1] en [locatie 2] in Poederoijen;
    II.       veroordeelt provinciale staten van Gelderland tot vergoeding van bij [verzoekster] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat provinciale staten van Gelderland aan [verzoekster] het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoeden.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Es
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2023
    826