ECLI:NL:RBALK:2012:BW3249, Rechtbank Alkmaar, 29-03-2012, 11/1266
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2012-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft aan de derde-partij een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking (pgb) verleend voor het permanent bewonen van een recreatiewoning. 
        Om de illegale bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Bergen terug te dringen is het ‘Handhavingsbeleid permanent wonen in recreatiewoningen’ op 
        16 december 2008 door de raad van die gemeente vastgesteld. Uitgangspunt van dit beleid is dat illegale bewoning van recreatiewoningen op termijn moet worden beëindigd, alsmede dat bewoners die vóór 1 april 2008 zijn aangevangen met permanente bewoning in aanmerking komen voor een pgb voor onbepaalde tijd. De pgb geldt totdat de bewoner overlijdt of verhuist. 
        Naar het oordeel van de rechtbank is de vaste gedragslijn (zoals neergelegd in een beleidsregel van de gemeenteraad) in dit geval algemeen en verstrekkend van aard. De omstandigheid dat in de vaste gedragslijn een peildatum is opgenomen maakt dit niet anders. Alle illegale permanente bewoning van recreatiewoningen van vóór de peildatum wordt immers gedoogd, ongeacht de specifieke feiten en omstandigheden van het concrete geval. Dat het gedogen op basis van de vaste gedragslijn een persoonsgebonden karakter heeft, kan evenmin afdoen aan het oordeel dat sprake is van een gedragslijn die algemeen en verstrekkend van aard is. Dat persoonsgebonden wordt gedoogd, betekent immers evenmin dat daarmee de specifieke feiten en omstandigheden van het concrete geval wel bij de beoordeling worden betrokken. 
        Het voeren van een algemeen gedoogbeleid ten aanzien van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zonder dat concreet zicht op legalisatie bestaat, verdraagt zich niet met de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Niet gebleken is dat in de voorliggende situatie een herziening van de desbetreffende bestemmingsplannen in gang is gezet waarmee wordt voorzien in legalisering van het gebruik van de betrokken recreatiewoningen als permanente woning. De omstandigheid dat het gedogen op basis van de vaste gedragslijn, vanwege het persoonsgebonden karakter van de gedoogbeschikkingen, in tijd is beperkt, werpt op het vorenstaande geen ander licht. Niet gezegd kan immers worden dat met het verlenen van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen (wel) sprake is van concreet zicht op (algehele) legalisatie, nu de overtredingen met het verlenen van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen niet worden beëindigd. Aldus is geen sprake van een met een in gang gezette herziening van de desbetreffende bestemmingsplannen vergelijkbare overgangssituatie op basis waarvan de in de in geding zijnde vaste gedragslijn aanvaardbaar zou kunnen worden geacht. De vaste gedragslijn moet gelet op het voorgaande in strijd met de Wro worden geacht.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 11/1266 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2012 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiser], te [plaatsnaam], eiser
      (gemachtigde: mr. E.S. Grimminck),
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen, verweerder 
      (gemachtigde: mr. P.J.M. Hink).
    
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam derde-partij]. 
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 oktober 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij  een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking (hierna: pgb) verleend voor het permanent bewonen van een recreatiewoning op het perceel [adres] te [plaatsnaam]. 
    
    Bij besluit van 5 april 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten onder wijziging van de motivering. 
    
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2012, alwaar de zaak gevoegd is behandeld met de zaak onder procedurenummer AWB 10/2548. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is in persoon verschenen, bijgestaan door ing. [naam]. Na de zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
    
     
    Overwegingen
    
    
      1.	De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
      De derde-partij bewoont sinds 2000 een gebouw op het perceel, gelegen aan de achterzijde van het perceel [adres]. Het perceel waarop de derde-partij woont is sinds 1997 in de gemeentelijke basisadministratie geregistreerd als [adres].  Het gebouw is volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Bergen Schoorl-kernen en buurtschappen’ aan te merken als recreatiewoning.
      In maart en april 2009 heeft verweerder bewoners en eigenaren van recreatiewoningen bij brief meegedeeld dat de gemeenteraad bij besluit van 16 december 2008 heeft ingestemd met nieuw beleid inzake het tegengaan van permanente bewoning van recreatiewoningen. 
      Bij brief van 4 september 2009 heeft verweerder aan de derde-partij meegedeeld dat is gebleken dat zij eigenaar of bewoonster is van een recreatieverblijf. Bij de brief is tevens een aanvraagformulier gevoegd, waarop de derde-partij heeft kunnen aangeven op welke wijze zij het recreatieverblijf gebruikte alsmede of zij in aanmerking wenste te komen voor een pgb of een persoonsgebonden ontheffing. In de brief heeft verweerder de derde-partij verzocht het aanvraagformulier voor 1 december 2009 in te dienen.
      Op 29 september 2009 heeft de derde-partij het voornoemde aanvraagformulier bij verweerder ingediend. In overleg met verweerder heeft de derde-partij deze aanvraag ingetrokken. 
      Bij besluit van 24 december 2009 heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen het zonder bouwvergunning gebouwd zijn en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de recreatiewoning afgewezen. Bij besluit van 23 augustus 2010 heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 24 december 2009 onder wijziging van de motivering in stand gelaten. 
      Op 18 januari 2010 heeft de derde-partij wederom het voornoemde aanvraagformulier bij verweerder ingediend. De derde-partij heeft op het formulier aangegeven in aanmerking te willen komen voor een persoonsgebonden ontheffing. 
      Bij besluit van 20 september 2010 heeft verweerder geweigerd aan de derde-partij een persoonsgebonden ontheffing te verlenen, omdat voor het bouwen van de recreatiewoning geen bouwvergunning is verleend. 
      Verweerder heeft vervolgens aan de derde-partij een pgb verleend voor het permanent bewonen van een recreatiewoning op het perceel [adres] te [plaatsnaam]. 
    
    
    2.	Verweerder heeft aan het bestreden besluit een advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) van 14 maart 2011 ten grondslag gelegd. De commissie heeft overwogen dat verweerder aan de derde-partij een pgb heeft kunnen verlenen en daarnaast eisers verzoek om handhaving heeft kunnen afwijzen. De commissie is voorts van mening dat verweerder de pgb op goede gronden heeft verleend. 
    
    3.1	Met betrekking tot het betoog van eiser dat verweerder – formeel gezien – niet bevoegd was de pgb te verlenen, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    3.2	De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat het primaire besluit een ambtshalve beschikking is en de beschikking om die reden onbevoegd is genomen. Hoewel verweerder de aanvraag van de derde-partij van 18 januari 2010 om een persoonsgebonden ontheffing bij besluit van 20 september 2010 heeft afgewezen, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien waarom verweerder die aanvraag, nadat hem was gebleken dat het verlenen van een persoonsgebonden ontheffing niet tot de mogelijkheden behoorde, niet heeft kunnen converteren naar een aanvraag om een pgb en daarop heeft kunnen beslissen. Daar komt bij dat eiser door de handelwijze van verweerder niet in zijn belangen is geschaad. Eiser heeft immers rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen het besluit waarbij de pgb is verleend.  
    
    3.3	Het betoog van eiser dat verweerder geen pgb (meer) heeft mogen verlenen, omdat hij in het kader van de handhavingsprocedure (de zaak onder procedurenummer AWB 10/2548) met het afwijzen van eisers handhavingsverzoek reeds een – impliciet – gedoogbesluit heeft genomen, faalt evenzeer.  De rechtbank overweegt hiertoe, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 juli 2004 (LJN: AQ3698), dat het primaire besluit in het onderhavige geschil een reactie vormt op een verzoek van andere aard, afkomstig van een andere natuurlijke persoon dan die welke het verzoek om handhaving heeft gedaan. Aldus is sprake van een primair besluit met zelfstandige betekenis. In het door eiser aangehaalde (en inmiddels ingetrokken) wetsvoorstel ‘Wet vergunning onrechtmatige bebouwing’ zijn geen aanknopingspunten te vinden voor een ander oordeel. Het primaire besluit in het onderhavige geschil en de bij besluit van 24 december 2009 gehandhaafde afwijzing van eisers verzoek om handhaving staan met andere woorden los van elkaar. 
    
    
      3.4	De rechtbank ziet voorts onvoldoende grond voor het oordeel dat de termijn van 
      1 december 2009 voor het indienen van een aanvraag om een pgb of een persoonsgebonden ontheffing, zoals genoemd in de voornoemde brief van 4 september 2009, als een fatale termijn dient te worden aangemerkt. Voor dat oordeel zijn geen aanknopingspunten te vinden in de brief, enig wettelijk voorschrift en/of de rechtspraak. Het betoog van eiser dat verweerder niet (meer) op de na die termijn ingediende aanvraag van 18 januari 2010 heeft mogen beslissen faalt dientengevolge. 
    
    
    3.5	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder bevoegd was inhoudelijk te beslissen op de aanvraag van de derde-partij om een pgb. 
    
    4.1	De rechtbank overweegt verder als volgt. 	
    
    
      4.2	Om de illegale bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Bergen terug te dringen is het ‘Handhavingsbeleid permanent wonen in recreatiewoningen’ op 
      16 december 2008 door de raad van die gemeente vastgesteld. Uitgangspunt van dit beleid is, voor zover van belang, dat illegale bewoning van recreatiewoningen op termijn moet worden beëindigd, alsmede dat bewoners die vóór 1 april 2008 zijn aangevangen met permanente bewoning in aanmerking komen voor een pgb voor onbepaalde tijd. De pgb geldt totdat de bewoner overlijdt of verhuist. 
    
    
    4.3	Eiser heeft gesteld dat het voornoemde beleid in strijd is met de uitgangspunten voor beleid inzake permanente bewoning van recreatiewoningen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en daarom onverbindend is. Volgens eiser heeft verweerder het beleid dan ook niet aan het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit ten grondslag kunnen leggen. Eiser heeft daartoe, voor zover van belang, aangevoerd dat op basis van het beleid alle permanente bewoning van recreatiewoningen van voor 1 april 2008 wordt gedoogd. Niet gemotiveerd is waarom al die permanente bewoning als uitzonderingsgeval dient te worden aangemerkt. Voorts heeft volgens eiser in het beleid noch in het besluit waarbij de pgb is verleend een zorgvuldige en kenbare belangenafweging plaatsgevonden. Aan de derde-partij is een pgb verleend enkel en alleen omdat zij de recreatiewoning reeds voor 1 april 2008 permanent bewoonde, aldus eiser.
    
    4.4	Het handhavingsbeleid is vastgesteld door de gemeenteraad. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat, zo al sprake is van op voorgeschreven wijze bekendgemaakt beleid en daarmee van beleidsregels, de beleidsregels uitsluitend de gemeenteraad binden en de regels slechts kunnen gelden als vaste gedragslijn van verweerder, voor zover verweerder de regels als zodanig heeft omarmd. Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank blijk van gegeven de regels te omarmen door het beleid aan het gehandhaafde primaire besluit ten grondslag te leggen. Aldus gelden de regels als vaste gedragslijn van verweerder. Dit heeft als gevolg dat verweerder ter motivering van het bestreden besluit niet kon volstaan met een verwijzing naar het handhavingsbeleid. 
    
    
      4.5	De rechtbank stelt vast dat verweerder noch in het primaire noch in het bestreden besluit het belang van de derde-partij heeft afgewogen tegen het belang dat met de handhaving van het bestemmingsplan is gemoeid. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder het belang van eiser niet kenbaar bij de besluitvorming heeft betrokken. Dit laatste klemt naar het oordeel van de rechtbank te meer nu eiser zijn onder 1 genoemde verzoek om handhaving reeds voorafgaand aan het verlenen van de pgb bij verweerder had ingediend, zodat niet kan worden gezegd dat verweerder niet van het bestaan van eisers belangen op de hoogte was.  Voor zover verweerder meent dat geen aanleiding bestond voor het betrekken van het belang van eiser omdat het verzoek om handhaving reeds was afgewezen stelt de rechtbank vast dat die afwijzing op andere gronden berustte, namelijk op een – volgens verweerder bestaand – zicht op beëindiging van de illegale situatie. Aldus was het besluit in die procedure minder verstrekkend dan het persoonsgebonden gedoogbesluit en had verweerder eisers belang bij het besluit in deze procedure moeten betrekken.
      Reeds in zoverre is het besluit derhalve onvoldoende gemotiveerd en komt het voor vernietiging in aanmerking.
    
    
    
      4.6	Ten aanzien van de inhoud van de vaste gedragslijn overweegt de rechtbank voorts, onder verwijzing naar - onder meer - de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 1999 (LJN: AA3610), als volgt.
      In de vaste gedragslijn zijn algemene regels neergelegd omtrent het gebruik van verweerders bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het gebruik van recreatiewoningen in strijd met de geldende bestemmingsplannen. Het gaat niet om het verlenen van ontheffing van het bestemmingsplan, maar om het afzien van handhavend optreden. 
      Gedogen kan alleen dan worden aanvaard, indien na zorgvuldige afweging de belangen van de gedoogde meer zwaarwegend zijn dan het belang, dat met de handhaving van het bestemmingsplan is gemoeid. Dit zal slechts bij uitzondering het geval zijn. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is de vaste gedragslijn in dit geval algemeen en verstrekkend van aard. De omstandigheid dat in de vaste gedragslijn een peildatum is opgenomen maakt dit niet anders. Alle illegale permanente bewoning van recreatiewoningen van vóór de peildatum wordt immers gedoogd, ongeacht de specifieke feiten en omstandigheden van het concrete geval. Dat het gedogen op basis van de vaste gedragslijn een persoonsgebonden karakter heeft, kan evenmin afdoen aan het oordeel dat sprake is van een gedragslijn die algemeen en verstrekkend van aard is. Dat persoonsgebonden wordt gedoogd, betekent immers evenmin dat daarmee de specifieke feiten en omstandigheden van het concrete geval wel bij de beoordeling worden betrokken. 
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling verdraagt het voeren van een algemeen gedoogbeleid ten aanzien van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zonder dat concreet zicht op legalisatie bestaat, zich niet met de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Niet gebleken is dat in de voorliggende situatie een herziening van de desbetreffende bestemmingsplannen in gang is gezet waarmee wordt voorzien in legalisering van het gebruik van de betrokken recreatiewoningen als permanente woning. De omstandigheid dat het gedogen op basis van de vaste gedragslijn, anders dan het gedogen op basis van het in de voormelde uitspraak in geding zijnde beleid, vanwege het persoonsgebonden karakter van de gedoogbeschikkingen in tijd is beperkt, werpt op het vorenstaande geen ander licht. Niet gezegd kan immers worden dat met het verlenen van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen (wel) sprake is van concreet zicht op (algehele) legalisatie, nu de overtredingen met het verlenen van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen niet worden beëindigd. Aldus is geen sprake van een met een in de voormelde uitspraak in gang gezette herziening van de desbetreffende bestemmingsplannen vergelijkbare overgangssituatie op basis waarvan de in de in geding zijnde vaste gedragslijn aanvaardbaar zou kunnen worden geacht. 
      De vaste gedragslijn (zoals neergelegd in een beleidsregel van de gemeenteraad) moet gelet op het voorgaande in strijd met de Wro worden geacht.
    
    
    4.7	Uit het voorgaande volgt dat de derde-partij aan de vaste gedragslijn geen aanspraak kan ontlenen op permanente bewoning van de recreatiewoning. Verweerder heeft de vaste gedragslijn niet aan zijn bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit ten grondslag kunnen leggen. Het betoog van eiser slaagt. 
    
    5.	Het bestreden besluit is gelet op het voorgaande in strijd met het in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb neergelegde zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel onzorgvuldig voorbereid alsmede ondeugdelijk gemotiveerd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiser dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 
    
    6.	De overige beroepsgronden van eiser behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking (meer). 
    
    
      7.1	Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als volgt vastgesteld. 
      De rechtbank heeft voor het opstellen van het beroepschrift één punt toegekend (€ 437,00). Aangezien de rechtbank deze zaak gelijktijdig heeft behandeld met de zaak onder procedurenummer AWB 10/2548, is wat betreft de kosten voor het verschijnen ter zitting van de gemachtigde van eiser in beide zaken een half punt (€ 218,50) toegekend (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2009 (LJN: BK1361)). 
    
    
    7.2	Het verzoek van eiser om verweerder te veroordelen in bovenforfaitaire kosten die hij voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, wijst de rechtbank af. Er bestaat, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen, geen grond voor het oordeel dat ten aanzien van het verzoek om handhaving en het verlenen van een pgb één besluit had moeten worden genomen. Van een onnodige beroepsprocedure ten gevolge waarvan eiser onnodige kosten zou hebben gemaakt is aldus geen sprake (geweest).  
    
    
      7.3	Voor zover eiser tevens heeft bedoeld een verzoek te doen verweerder te veroordelen in (bovenforfaitaire) kosten die eiser voor de behandeling van zijn bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, wijst de rechtbank ook dat verzoek af. De rechtbank overweegt hiertoe dat deze kosten, gelet op het bepaalde in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in samenhang bezien met artikel 7:15, derde lid, van de Awb, niet voor vergoeding in aanmerking komen, reeds omdat niet is gebleken dat eiser een daartoe strekkend verzoek heeft gedaan voordat verweerder op het bezwaar heeft beslist. 
      De vergoeding bedraagt derhalve in totaal  € 655,50. 
      Verweerder dient tevens aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.  
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank
      
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit; 
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak; 
      - veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 655,50; 
      - bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 150,00 vergoedt. 
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, rechter, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2012.
    
     
    griffier			rechter
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.