ECLI:NL:RVS:2023:2491, Raad van State, 28-06-2023, 202202740/1/R1 en 202202765/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tholen aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning aan de [locatie 5] in Tholen. Op 16 april 2021 heeft [partij] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij het college. De aanvraag ziet op het bouwen van een woning op het perceel. De nieuw te bouwen woning bestaat uit drie bouwlagen met een lessenaarsdak. Verder zijn een carport en garage aan de oostzijde en een souterrain met zicht op de jachthaven aan de westzijde voorzien. Een deel van de woning, waaronder de garage en carport, zijn voorzien op een hoger gelegen stuk grond dan de rest van de woning. [appellant sub 1] en anderen zijn bewoners van de [locatie 1] en [locatie 2] op ongeveer 30 m respectievelijk 55 m afstand tot het perceel. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen op het adres [locatie 3] en [locatie 4] op ongeveer 36 m respectievelijk 65 m afstand tot het perceel. Zij zijn het niet eens met het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning bij besluit van 6 juli 2021 is verleend.

202202740/1/R1 en 202202765/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, wonend te Tholen,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Tholen,
    3.       [appellant sub 3], wonend te Tholen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/596, 22/597, 22/598 en 22/599 en de uitspraak van die rechtbank van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/574 en 22/575 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en anderen,
    [appellant sub 2] en [appellant sub 3],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tholen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juli 2021 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning aan de [locatie 5] in Tholen (hierna: het perceel).
    Bij besluiten van 14 december 2021 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/596, 22/597, 22/598 en 22/599 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door [appellant sub 1] en anderen tegen de besluiten van 14 december 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek van [appellant sub 1] en anderen tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij uitspraak van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/574 en 22/575 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen de besluiten van 14 december 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en anderen, en [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.
    [partij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2023, waar [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. drs. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H.P.J.G. Berkers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. M. Van Weeren en mr. G.J.S. Pannekoek, advocaten te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Advocaat, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. P. de Haan, advocaat te 's-Hertogenbosch, en ir. J.M. Boonstra, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 16 april 2021 heeft [partij] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij het college. De aanvraag ziet op het bouwen van een woning op het perceel. De nieuw te bouwen woning bestaat uit drie bouwlagen met een lessenaarsdak. Verder zijn een carport en garage aan de oostzijde en een souterrain met zicht op de jachthaven aan de westzijde voorzien. Een deel van de woning, waaronder de garage en carport, zijn voorzien op een hoger gelegen stuk grond dan de rest van de woning.
    Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Kommen Gemeente Tholen", zoals vastgesteld op 14 maart 2013, de bestemming "Wonen - Vrijstaand" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie - 1". Op perceelgronden buiten het bouwvlak rust ook de functieaanduiding ‘oever’.
    Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat de voorziene woning gedeeltelijk wordt gebouwd buiten het bouwvlak. Daarnaast wordt de in het bestemmingsplan opgenomen maximale goothoogte met 2,5 m overschreden. Verder wordt het souterrain volgens het bouwplan lager voorzien dan 2,5 m boven NAP zonder dat de door het plan voorgeschreven voorzieningen zijn getroffen ter voorkoming van waterinstroom. Om realisering van het bouwplan mogelijk te maken heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Het college heeft in afwijking van het bestemmingsplan de gevraagde omgevingsvergunning verleend, omdat het bouwplan volgens het college stedenbouwkundig en ruimtelijk aanvaardbaar is.
    [appellant sub 1] en anderen zijn bewoners van de [locatie 1] en [locatie 2] op ongeveer 30 m respectievelijk 55 m afstand tot het perceel. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen op het adres [locatie 3] en [locatie 4] op ongeveer 36 m respectievelijk 65 m afstand tot het perceel. Zij zijn het niet eens met het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning bij besluit van 6 juli 2021 is verleend.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Leeswijzer
    3.       De Afdeling gaat hieronder eerst in op de hoger beroepsgronden die door [appellant sub 1] en anderen zijn aangedragen tegen de uitspraak van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/596, 22/597, 22/598 en 22/599. Daarna worden de gezamenlijke hoger beroepsgronden van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen de uitspraak van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/574 en 22/575 besproken.
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen de uitspraak van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/596, 22/597, 22/598 en 22/599
    Toepassen afwijkingsbevoegdheid
    4.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank in de uitspraak met nrs. 22/596, 22/597, 22/598 en 22/599 ten onrechte heeft overwogen dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan kon afwijken. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college deugdelijk heeft onderbouwd dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hen is het bouwplan niet passend in de omgeving en maakt het inbreuk op de open structuur die kenmerkend is voor de buurt. [appellant sub 1] en anderen wijzen er in dit verband op dat het bouwvlak ruimschoots wordt overschreden, terwijl een aanzienlijk deel van het bestaande bouwvlak onbenut wordt gelaten. De woning wordt geroteerd ten opzichte van het bouwvlak en het hoofdgebouw wordt feitelijk buiten het bouwvlak gebouwd, zo stellen [appellant sub 1] en anderen. Zij wijzen erop dat bij het vaststellen van het bestemmingsplan een bewuste stedenbouwkundige afweging is gemaakt en dat daar niet eenvoudig van kan worden afgeweken.
    [appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet van het bestemmingsplan mocht afwijken, omdat meer gewicht had moeten worden toegekend aan de belangen van de omwonenden bij het behouden, beschermen en ontwikkelen van de gebiedswaarden dan aan het belang van [partij] bij het bouwplan. Verder voeren zij aan dat hun uitzicht op de vlakbij gelegen jachthaven en hun privacy onevenredig worden aangetast als gevolg van de voorziene forse bebouwing buiten het bouwvlak. Volgens [appellant sub 1] en anderen had de rechtbank een meer integrale benadering moeten hanteren voor de beoordeling van alle afwijkingen en overschrijdingen van het bouwplan. De overschrijding van het bouwvlak, het ontwerp, de bouwmassa van het gebouw met de uitstraling van een appartementencomplex, de rotatie van het gebouw en de afwijkende kleurstelling zorgen er tezamen voor dat het bouwplan onevenredige gevolgen heeft voor omwonenden en een negatieve invloed heeft op de omgeving, zo stellen [appellant sub 1] en anderen. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte al deze onderdelen afzonderlijk beoordeeld.
    4.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen verlenen omdat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Weliswaar is in het bestemmingsplan al een stedenbouwkundige afweging gemaakt voor het perceel, maar dat neemt niet weg dat het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van [appellant sub 2]age II van het Bor, een omgevingsvergunning kan verlenen in afwijking van dat bestemmingsplan. Dat kan alleen als de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft gemotiveerd toegelicht dat de overschrijding van het bouwvlak en de afwijkende goothoogte niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college is het planologisch aanvaardbaar om buiten het bouwvlak te bouwen, omdat de woning aan de [locatie 5] de laatste woning in een straat is en de woning op 3 m afstand van een groenbestemming ligt. Daartussen ligt grond waarop de bestemming "Wonen - Vrijstaand" en de functieaanduiding ‘oever’ rust. Het college heeft, mede gelet op de ter zitting bekeken foto’s van de omgeving en de situering van het bouwplan, voldoende toegelicht dat de openheid en het zicht op de oesterputten niet onevenredig worden aangetast door te bouwen binnen een deel van de grond met de functieaanduiding ‘oever’. Verder heeft het college voldoende toegelicht dat de toegestane overschrijding van de maximaal toelaatbare goothoogte ook planologisch aanvaardbaar is, omdat daarmee de in het bestemmingsplan opgenomen maximale bouwhoogte van 11 m op deze locatie niet wordt overschreden. Het college heeft ook gemotiveerd toegelicht dat de woning past in de beoogde stedenbouwkundige context met vrijstaande woningen, omdat de woning zich in een rij voegt met acht vrijstaande woningen, waarvan er vier reeds zijn gerealiseerd. Het college heeft van belang mogen achten dat meer clusters van vrijstaande woningen voorkomen in het plangebied, zoals de geschakelde woningen aan Schelde-Rijnweg 64 tot en met 78.
    4.3.    Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat hun belang zwaarder had moeten wegen dan het belang van [partij] bij het bouwplan, slaagt naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college een groter gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van [partij] bij het bouwplan. Zoals de Afdeling onder 4.2 van deze uitspraak heeft overwogen, heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat het bouwplan stedenbouwkundig en ruimtelijk aanvaardbaar is. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun uitzicht op de vlakbij gelegen jachthaven en hun privacy zodanig onevenredig worden aangetast als gevolg van de voorziene bebouwing buiten het bouwvlak dat het college niet tot deze uitkomst had kunnen komen. De Afdeling betrekt hierbij dat [appellant sub 1] en anderen op ongeveer 30 m tot 55 m afstand wonen tot het bouwplan.
    Het betoog faalt.
    Redelijke eisen van welstand
    5.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank in de uitspraak met nrs. 22/596, 22/597, 22/598 en 22/599 ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het welstandsadvies aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Zij voeren aan dat het welstandsadvies gebrekkig is, omdat het op onjuiste feiten is gebaseerd. Het advies is volgens [appellant sub 1] en anderen namelijk gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat meer omgevingsvergunningen voor vergelijkbare bouwplannen in de omgeving zijn verleend. Het bouwplan bestaat uit een woning met drie bouwlagen met een lessenaarsdak, terwijl in de omgeving enkel woningen met puntdaken en twee bouwlagen zijn gerealiseerd, zo stellen zij. Dit had volgens hen bij het college als bekend mogen worden verondersteld. Daarnaast blijkt uit het welstandsadvies niet dat de welstandscommissie zich er voldoende rekenschap van heeft gegeven dat het gebouw niet in de omgeving past vanwege de afwijkende architectuur, vorm, hoogte en omvang, zo stellen [appellant sub 1] en anderen.
    5.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies gebonden is en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het welstandsadvies niet zodanige gebreken vertoont dat het college daarop bij zijn oordeel over de welstand niet heeft mogen afgaan. Uitgegaan wordt van het aanvullend welstandsadvies van 27 augustus 2021 (hierna: het welstandsadvies) dat het college aan de besluiten van 14 december 2021 ten grondslag heeft gelegd. Daarbij is getoetst aan de welstandsnota "Welstandsnota gemeente Tholen" (hierna: de welstandsnota). In het welstandsadvies is gemotiveerd toegelicht waarom de welstandscommissie het bouwplan niet strijdig acht met de welstandscriteria en het voldoet aan redelijke eisen van welstand. De welstandscommissie stelt daarin dat de woning is gelegen in een uitbreidingsgebied nabij de haven met nieuwbouwwoningen, en op voldoende afstand van het beschermd dorpsgezicht, zodat het niet zichtbaar is vanaf de historische kern van Tholen. Daarnaast sluit het ontwerp van de woning met zijn eenduidige uitstraling en gevels van wit pleisterwerk aan bij de maritieme uitstraling van de haven. Verder stelt de welstandscommissie dat in de directe omgeving meerdere bouwvolumes van twee bouwlagen met een plat dak of lessenaarsdak zijn vergund en reeds zijn of worden gerealiseerd.
    Tijdens de zitting is door het college erkend dat in de directe omgeving van het bouwplan geen gebouwen van twee bouwlagen met een plat dak of lessenaarsdak zijn vergund. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat het college het welstandsadvies niet aan zijn besluit om de omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag mocht leggen. Het college heeft zich redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de overweging van de welstandscommissie over gebouwen in de omgeving met twee bouwlagen en een plat dak of lessenaarsdak, niet de dragende motivering van het welstandsadvies is. Van belang is vooral dat de woning niet zichtbaar is vanaf de historische kern en dat de woning aansluit bij de maritieme uitstraling van de haven. Bovendien heeft het college gemotiveerd toegelicht dat het bouwplan, met name aan de oostzijde ervan, hoger oogt dan de woningen in de omgeving door het hoogteverschil op het perceel. Verder zorgt de afwisseling in hoog- en laagbouw en bebouwingstypologieën volgens het college voor variatie in het plangebied. De voorziene woning stoort daarom niet in het totaalbeeld. Er zijn bovendien meer woningen afwijkend gerealiseerd ten opzichte van bestaande woningen, zoals de eerder genoemde geschakelde woningen aan Schelde-Rijnweg 64 tot en met 78 met een afwijkende kleurstelling, zo heeft het college toegelicht. Zo ontstaat er een afwisselend en samenhangend totaalbeeld in de omgeving met dezelfde typologische (maritieme) uitstraling.
    De Afdeling overweegt verder dat de welstandscommissie het bouwplan toetst aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en zich daarbij in beginsel heeft te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3596). Hoewel de welstandscommissie het aantal bouwlagen betrekt in haar welstandsadvies is dit een resultaat van de door het college toegestane maatvoering, omdat het college heeft toegestaan om in afwijking van het bestemmingsplan de maximale goothoogte te overschrijden en het souterrain lager te bouwen dan 2,5 m boven NAP. Daarnaast is het aantal bouwlagen niet gemaximeerd binnen het bestemmingsplan, waardoor het aantal voorziene bouwlagen past binnen de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Gelet hierop dient het aantal aangevraagde bouwlagen door de welstandscommissie te worden gerespecteerd. Er bestaat daarom ook in dit opzicht geen grond voor het oordeel dat het college het welstandsadvies niet aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag mocht leggen.
    Het betoog faalt.
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen de uitspraak van 29 maart 2022 in zaak nrs. 22/574 en 22/575
    Goede procesorde
    6.       [appellant sub 3] heeft op 8 maart 2023 een nader stuk met bijlagen ingediend, dat door de Afdeling is ontvangen op dezelfde dag. De Afdeling stelt vast dat het nadere stuk onder meer een niet eerder aangevoerd beroep op het vertrouwensbeginsel bevat.
    6.1.    Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Ook kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken ter motivering van een eerdere beroepsgrond worden ingediend. Deze mogelijkheden worden begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van nieuwe beroepsgronden, argumenten, gegevens of stukken niet toe als die verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    6.2.    Het nadere stuk met bijlagen van 8 maart 2023 wordt bij de beoordeling betrokken. Gelet op de aard en omvang van dit nadere stuk en de datum waarop het door de Afdeling naar de andere partijen is doorgestuurd, was het voor de overige partijen redelijkerwijs niet mogelijk ter zitting te reageren op het daarin opgenomen beroep op het vertrouwensbeginsel. Tijdens de behandeling ter zitting zijn het college en [partij] daarom door de Afdeling in de gelegenheid gesteld om tot en met 3 april 2023 schriftelijk te reageren op de door [appellant sub 3] ingediende beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel. Van die mogelijkheid hebben zij gebruik gemaakt. In overweging 10.2 zal de Afdeling inhoudelijk ingaan op het beroep op het vertrouwensbeginsel.
    Bevoegdheid besluit van 6 juli 2021
    7.       Over het betoog van [appellant sub 3] dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 6 juli 2021 onbevoegd is genomen, overweegt de Afdeling dat, voor zover er al sprake van is dat het besluit van 6 juli 2021 onbevoegd is genomen, de besluiten van 14 december 2021, die ter beoordeling bij de rechtbank voor lagen, wel bevoegd zijn genomen. Van een bevoegdheidsgebrek van een besluit dat bij de rechtbank ter beoordeling voor lag, is dus geen sprake.
    Het betoog faalt.
    Beoogd gebruik
    8.       [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank in de uitspraak met nrs. 22/574 en 22/575 heeft miskend dat  het beoogde gebruik van de woning afwijkt van het aangevraagde gebruik. Het bouwplan bestaat namelijk uit drie volledige woonlagen met drie zelfstandige woonruimten die alle relevante woonfuncties bevatten en ieder met een eigen buitenruimte. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wijzen erop dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voorzien van een keuken op slechts één van de drie verdiepingen cruciaal is voor beantwoording van de vraag of één of meerdere woningen worden gebouwd. Zij stellen dat de bouw van een keuken in een woning niet vergunningplichtig is en nog altijd kan worden toegevoegd. Om het voorgenomen gebruik te kunnen beoordelen zou volgens hen moeten worden gekeken naar de bouwtekening en de bouwtechnische en functionele uitvoering. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn er bijvoorbeeld veel meer parkeerplaatsen aanwezig dan voor één vrijstaande woning noodzakelijk zou zijn. Dat ondersteunt de stelling dat feitelijk en bouwtechnisch sprake is van een woongebouw met drie appartementen, zo stellen zij. Verder wijzen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] op volgens hen tegenstrijdige verklaringen van [partij] over het al dan niet realiseren van één of meer keukens. Zij stellen dat [partij] tijdens de rechtbankzitting heeft verklaard dat zij en haar partner ieder op een eigen etage gaan wonen en dat zij van plan was meerdere keukens te bouwen. Dit betekent volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat het college dus niet kon afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, omdat ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bor, het aantal woningen gelijk moet blijven bij toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor en daar is niet aan voldaan.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de aanvraag en de bijbehorende tekeningen blijkt dat het beoogd gebruik niet afwijkt van het aangevraagde gebruik.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1006, moet bij de beoordeling van de aanvraag ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op de wijze zoals omschreven is in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt.
    De vraag die voorligt is of [partij] heeft beoogd om één of meerdere zelfstandige wooneenheden op het perceel te realiseren. Vast staat dat [partij] op 16 april 2021 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend bij het college voor het bouwen van één zelfstandige woning op het perceel. In de door [partij] ingediende aanvraag staat als projectomschrijving vermeld: "Nieuwbouw woning Tholen [partij]". In de toelichting op de bouwwerkzaamheden staat in de aanvraag vermeld: "Nieuwbouw woning v.r.v. mevr. [partij] aan de Schelde-Rijnweg kavel 8 te Tholen". Op basis van de in de aanvraag gegeven omschrijving moet in dit geval ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk is aangevraagd en zal worden gebruikt als één zelfstandige woning. Ook op basis van de bouwtekeningen bij de aanvraag moet daarvan worden uitgegaan. Op de bouwaantekeningen zijn namelijk niet op elke verdieping voorzieningen ingetekend die noodzakelijk zijn voor een zelfstandige wooneenheid. Weliswaar wordt op alle verdiepingen minimaal in een slaapkamer, een toilet en een badkamer voorzien, maar uit de aangepaste bouwtekeningen van
    27 juni 2019 blijkt dat alleen op de begane grond een ruimte is aangemerkt als keuken met de benodigde technische aansluitingen. De verschillende verdiepingen hebben verder geen eigen entree en zijn niet met een eigen voordeur af te sluiten. Het souterrain en de eerste verdieping zijn alleen via een intern trappenhuis bereikbaar, zoals [partij] ook heeft toegelicht. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, blijkt uit de bouwtekeningen bovendien niet dat veel meer parkeerplaatsen zijn voorzien dan voor een vrijstaande woning noodzakelijk is. Daarop is slechts zichtbaar dat één garage en een carport worden voorzien waar een beperkt aantal voertuigen kan staan.
    [partij] heeft verder ter zitting toegelicht dat zij voornemens is om met haar partner in de woning te gaan wonen, en dat zij ieder een eigen leefruimte krijgen. Ook stelt zij dat in de toekomst haar zieke dochter mogelijk in de woning zal komen wonen, als blijkt dat zij niet zelfstandig kan wonen. In het souterrain komen logeerkamers voor familieleden. De rechtbank heeft deze toelichting bij zijn oordeel mogen betrekken.
    Onder deze omstandigheden valt niet redelijkerwijs aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, bestaat er, gelet op het voorgaande, dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het aantal woningen wijzigt in strijd met artikel 5, eerste lid, van het Bor. Het vorenstaande laat onverlet dat het college handhavend kan optreden als het uiteindelijke gebruik wel blijkt af te wijken van het aangevraagde gebruik.
    Het betoog faalt.
    Toepassen afwijkingsbevoegdheid
    9.       [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank in de uitspraak met nrs. 22/574 en 22/575 ten onrechte heeft overwogen dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan kon afwijken. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het bouwplan past binnen de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van [appellant sub 2]age II van het Bor. Volgens hem kan in deze situatie geen toepassing worden gegeven aan vorengenoemd artikel om van het bestemmingsplan af te wijken, omdat niet een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan buiten het bouwvlak wordt gerealiseerd. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voeren verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat de openheid van de woonomgeving en hun uitzicht onevenredig wordt aangetast als gevolg van de voorziene forse bebouwing buiten het bouwvlak. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat, al zou het bouwplan zijn gesitueerd binnen het bouwvlak, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] toch hun uitzicht kwijt zouden raken. Zij stellen dat evident meer vrij uitzicht en openheid bewaard zou blijven als een woning binnen het bouwvlak zou worden gerealiseerd, terwijl zij nu vanuit de tuinen aan de achterzijde van hun woning uitkijken op de voorziene woning in plaats van de jachthaven. [appellant sub 3] heeft ter zitting verder aangevoerd dat zijn privacy onevenredig wordt aangetast als gevolg van de voorziene balkons en buitenruimten op iedere verdieping van de voorziene woning. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] stellen verder dat het toestaan van dit bouwplan zal leiden tot precedentwerking waardoor in de toekomst meer woningen van deze omvang ter plaatse van de aanduiding 'oever’ mogen worden gebouwd. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] vrezen dat de open ruimte in de omgeving en hun uitzicht daardoor nog meer worden aangetast. [appellant sub 3] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het voorziene gebouw 12 m hoog is en daarmee de maximale toegestane bouwhoogte van 11 m wordt overschreden, terwijl op dat punt geen toestemming voor afwijking van het plan is verleend. Het souterrain moet als volledige bouwlaag worden aangemerkt, zo stelt hij.
    9.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan kon afwijken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het bouwplan en daarmee de uitbreiding buiten het bouwvlak kunnen aanmerken als een afwijking die past binnen de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van [appellant sub 2]age II van het Bor. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de voorziene woning, voor zover gelegen binnen het bouwvlak, moet worden aangemerkt als hoofdgebouw omdat daarmee de bestemming wordt verwezenlijkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1515), bevat artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor niet de beperking dat de uitbreiding van het hoofdgebouw functioneel of bouwkundig moet zijn te onderscheiden van de rest van het gebouw en evenmin dat de uitbreiding daaraan ondergeschikt moet zijn. Artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor bevat verder niet de beperking dat het moet gaan om een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953). Gelet hierop is de uitbreiding van de woning buiten het bouwvlak aan te merken als een uitbreiding van het hoofdgebouw, die valt onder definitie van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1 van bijlage II van het Bor.
    9.2.    Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat hun belangen met dit bouwplan onevenredig worden aangetast doordat het voor een groot deel is voorzien buiten het bouwvlak, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college gemotiveerd heeft toegelicht dat de voorziene bouw niet leidt tot een onevenredige aantasting van de openheid van de woonomgeving en het uitzicht van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Hoewel een fors deel van de voorziene woning buiten het bouwvlak wordt gebouwd, heeft het college, zoals de Afdeling al in overweging 4.2 van deze uitspraak heeft overwogen, voldoende gemotiveerd dat de openheid van de woonomgeving en het zicht op de oesterputten met dit bouwplan niet onevenredig wordt aangetast. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan ook niet leidt tot een onevenredige beperking van het uitzicht van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] nu de woning gedeeltelijk is voorzien buiten het bouwvlak. Daarbij heeft de rechtbank mogen betrekken dat ook als het bouwplan zou zijn gesitueerd binnen het bouwvlak, [appellant sub 2] en [appellant sub 3], gelet op de ligging van het perceel, een deel van hun vrije uitzicht kwijt zouden raken. Dat geldt eveneens voor hun uitzicht vanuit de tuinen aan de achterzijde van hun woningen. Ook heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan niet leidt tot een onevenredige beperking van de privacy van [appellant sub 3]. De Afdeling neemt bij het vorenstaande in aanmerking dat de percelen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] op ongeveer 36 m respectievelijk 65 m afstand tot het bouwplan liggen. Mede gelet hierop acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het uitzicht van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] onevenredig wordt beperkt als gevolg van het bouwplan.
    Voor zover [appellant sub 3] betoogt dat de maximale bouwhoogte wordt overschreden, is de Afdeling met het college van oordeel dat de voorziene woning de ter plaatse maximaal toegestane bouwhoogte van 11 m niet overschrijdt. Op grond van artikel 2.3 van de planregels wordt de bouwhoogte van een bouwwerk gemeten vanaf het peil. Op grond van artikel 1.79 van de planregels is het peil in dit geval de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld, op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld heeft berekend door de gemiddelde hoogte van het souterrain en het maaiveld samen te nemen. Vanaf dit peil omvat het bouwplan een goothoogte van 10,5 m.
    Het betoog faalt.
    Beroep op het vertrouwensbeginsel
    10.     [appellant sub 3] betoogt dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend in strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellant sub 3] heeft hij er op mogen vertrouwen dat het project Waterfront II zou worden gerealiseerd zoals in eerste instantie voorzien op grond van het bestemmingsplan "Kom Tholen, 3e herziening (Waterfront II)". Hij wijst er op dat in vorengenoemd plan uitdrukkelijk is opgenomen dat de structuur en de identiteit van bebouwing op de locatie van het bouwplan zou aansluiten bij de eerste fase van het project Waterfront II, terwijl het bouwplan daarvan afwijkt. Daarnaast stelt [appellant sub 3] dat hij een gerechtvaardigd vertrouwen heeft ontleend aan een gesprek met wethouder Hoek en het besluit van het college van 26 juni 2012 waarin volgens [appellant sub 3] is besloten om niet in te stemmen met wijziging van een deel van het bestemmingsplan "Kom Tholen, 3e herziening (Waterfront II)".
    10.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
    10.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 3] niet aannemelijk heeft gemaakt dat toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bouwplan onder het voorliggende bestemmingsplan niet zou worden toegestaan. De Afdeling stelt voorop dat in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend aan een geldend bestemmingsplan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1047). [appellant sub 3] kon aan het voorheen geldende bestemmingsplan "Kom Tholen, 3e herziening (Waterfront II)" alleen al hierom niet het vertrouwen ontlenen dat het project Waterfront II zou worden gerealiseerd zoals in eerste instantie was beoogd op grond van dat plan. De raad van een gemeente kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Gelet op het feit dat sinds de vaststelling van het bestemmingsplan "Kom Tholen, 3e herziening (Waterfront II)" 11 jaren zijn verstreken, heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat in deze periode maatschappelijke en ruimtelijk-planologische veranderingen hebben plaatsgevonden die aanleiding hebben gegeven om een omgevingsvergunning voor dit bouwplan te verlenen.
    De Afdeling betrekt verder bij haar oordeel dat [appellant sub 3] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de wethouder heeft toegezegd dat bebouwing op de locatie van het bouwplan zou aansluiten bij de eerste fase van het project Waterfront II. De stelling van [appellant sub 3] dat de wethouder dit mondeling aan hem heeft toegezegd, is - nog afgezien van de vraag of die uitlating vervolgens aan het college mag worden toegerekend - onvoldoende om een dergelijke toezegging aan te nemen, nu dat niet met stukken is onderbouwd.
    Het betoog faalt.
    Conclusie in beide zaken
    11.     Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de ontwikkeling waarop de aanvraag om de omgevingsvergunning ziet, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en [appellant sub 1] en anderen niet onevenredig worden aangetast door het bouwplan. Van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals door [appellant sub 3] gesteld, is dus geen sprake. Uit het vorenstaande volgt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning mocht verlenen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Slotoverwegingen
    12.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    374-996
     
    bijlage - Wettelijk kader
     
    Besluit omgevingsrecht
    bijlage II
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […].
    Bestemmingsplan "Kommen gemeente Tholen"
    Artikel 30 Wonen - Vrijstaand
    30.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen - Vrijstaand' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen daaronder begrepen de uitoefening van aan-huis-gebonden-beroepen, logies met ontbijt en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'oever': uitsluitend voor tuin, oever, waterpartijen alsmede aanlegplaatsen, boothellingen en daarmee vergelijkbare voorzieningen behorende bij de aangrenzende woonpercelen;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk-praktijk': tevens een praktijk;
    d. Bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, tuinen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen en toegangswegen.
    30.2 Bouwregels
    Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    a. als woningtypen zijn toegestaan: vrijstaand;
    b. uitsluitend grondgebonden woningen zijn toegestaan;
    c. ter plaatse van de 'specifieke bouwaanduiding-4' geldt het peil als bepaald in artikel 1 lid 1.79 onder b;
    d. ter plaatse van de 'specifieke bouwaanduiding-5' mogen gebouwen en overkappingen uitsluitend worden gebouwd op een hoogte van ten minste 2,5 m +N.A.P., met dien verstande dat deze bepaling niet van toepassing is voor:
    1. gebouwen die zodanig zijn geconstrueerd dat zij in geval van hoog water kunnen drijven;
    2. gebouwen of delen van gebouwen waarbij voorzieningen zijn getroffen ter voorkoming van waterinstroom bij een waterstand tot en met 2,5 m + N.A.P.
    […].