ECLI:NL:CBB:2023:444, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-08-2023, 21/429
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister met de ingebrachte dagstaten onvoldoende bewijs heeft geleverd dat er daadwerkelijk champost is aangevoerd bij naam 2. Bovendien heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de bestuurlijke boete in overeenstemming met het boetebeleid Meststoffenwet moet worden gematigd met 50%.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/429
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 22 augustus 2023 op het hoger beroep van:
        
      
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister),
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2021, kenmerk AWB 20/7029, in het geding tussen
    
    
    
      de ministeren
      
        
          [naam 1] h.o.d.n. Landbouwbedrijf [naam 2], te [plaats 1] ( [naam 2] ),
      (gemachtigde: W.C. Bikker).
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (de rechtbank) van 10 februari 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:557) (de aangevallen uitspraak).
      
        
        [naam 2] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 29 maart 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
    
      1.1
      In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de NVWA een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwam de naam [naam 2] naar voren, gevestigd aan de [adres 1] te [plaats 1] . Er hebben bedrijfscontroles plaatsgevonden op 29 december 2017, 26 januari 2018 (administratiekantoor) en 17 mei 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in een op ambtsbelofte opgesteld rapport van bevindingen van 21 augustus 2018 van de NVWA. Bij brief van 29 oktober 2019 heeft de minister aan [naam 2] gemeld dat bij die controles is vastgesteld dat hij de fosfaatgebruiksnorm in 2015 heeft overschreden met 2.613 kilogram. De minister heeft daarbij het voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 28.743,-. Vervolgens heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.918,60. Volgens de minister is de fosfaatgebruiksnorm in 2015 overschreden met 2.214 kilogram. De daarbij behorende boete van € 24.354,- is gematigd met 10%, omdat tussen het NVWA-rapport en het boetebesluit meer dan 26 weken zijn verstreken.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 27 mei 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep van [naam 2] gegrond verklaard, het besluit van 27 mei 2020 vernietigd en de hoogte van de bestuurlijke boete vastgesteld op € 7.029,-. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende - waarin de zogenoemde vervoersbewijzen dierlijke mest als VDM’s worden aangeduid - overwogen:
    
    
    
      “(…)
    
    
    
      
        De champost
      
    
    
    
      Op de VDM’s staat weliswaar dat de vrachten zijn gelost bij [naam 4] B.V. op het adres [adres 2] te [plaats 2] , maar op dit adres in het centrum van [plaats 2] is geen ruimte om tonnen mest op te slaan. Volgens de minister zijn de VDM’s in strijd met de waarheid opgemaakt. Op de dagstaten van de chauffeurs van [naam 7] B.V. van 3, 5 en 7 december 2015 staat vermeld dat de champost is gelost bij ‘ [naam 5] ’, ‘ [plaats 1] ’ of ‘ [naam 6] ’ en op een dagstaat van 14 december 2015 staat vermeld dat de champost niet gelost kon worden in ‘ [plaats 1] ’ omdat ‘alles vol lag met bieten’, wat weer past bij het gegeven dat uit de administratie van eiser blijkt dat hij bieten had geoogst. De minister stelt hiermee aangetoond te hebben dat de 5 vrachten champost in werkelijkheid bij eiser zijn gelost. Omdat de champost niet is opgenomen in het overzicht van de eindvoorraad mest op het bedrijf van 31 december 2015, stelt de minister dat de champost wel moet zijn uitgereden over de percelen van eiser.
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister met enkel deze dagstaten onvoldoende bewijs heeft geleverd dat er daadwerkelijk champost is gelost bij eiser. Eiser heeft steeds ontkend in december 2015 champost te hebben ontvangen en uitgereden. In zijn administratie komen deze ladingen champost niet terug. Verdere informatie ontbreekt. De chauffeurs van [naam 7] B.V. zijn hierover niet gehoord en met [naam 4] B.V. is geen contact opgenomen. De rechtbank vindt daarom dat deze ladingen buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de berekening van het fosfaatgebruik van eiser in 2015. De beroepsgrond slaagt.
    
    
    
      Dit betekent dat het fosfaatgebruik van eiser in 2015 met 794 kilogram(…) verminderd moet worden. Eiser heeft de fosfaatgebruiksnorm in 2015 overschreden met (2.214 minus 794 =) 1.420 kilogram. De bestuurlijke boete bedraagt dan (€ 11,- x 1.420 =) € 15.620,-.(…)
    
    
    
      (…) 
    
    
    
      
        De matiging van de boete vanwege het ontbreken van economisch voordeel
      
    
    
    
      Daarnaast schrijft het Boetebeleid Meststoffenwet in paragraaf 5.2.2.7 voor dat de boete met 50% wordt verlaagd als alleen een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest. Deze beleidsregel is in bijlage 5 bij het Boetebeleid Meststoffenwet nog eens expliciet vastgelegd in een tabel.
    
    
    
      De rechtbank stelt vast dat het bedrijf van eiser een landbouwbedrijf is dat uitsluitend mest aanvoert en zelf geen mest produceert. Eiser heeft geen financieel voordeel genoten door mest niet volgens de regels af te voeren. De rechtbank is daarom van oordeel dat de bestuurlijke boete in overeenstemming met het Boetebeleid Meststoffenwet moet worden gematigd met 50%.
    
    
    
      Dit betekent dat de door de rechtbank berekende bestuurlijke boete dient te worden gematigd met 50% tot een bedrag van € 7.029,-.
    
    
    
      (…)”.
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Aanvoer champost
      
    
    
    
      3.1
      De minister voert aan dat hij het niet eens is met de overwegingen van de rechtbank over de aangevoerde champost. De minister is van mening dat met betrouwbaar en verifieerbaar bewijs is komen vast te staan dat er vijf vrachten champost bij het bedrijf van [naam 2] zijn aangevoerd in het controlejaar 2015, ondanks dat er geen AGR-gegevens (gegevens uit de automatische gegevensregistratie met GPS) zijn en [naam 2] niet als afnemer op de betreffende vijf VDM’s is opgenomen. Volgens de minister wordt in het NVWA-rapport onomstotelijk aangetoond dat de betwiste mesttransporten zijn uitgevoerd. Weliswaar zijn de VDM’s van de vijf vrachten champost niet naar waarheid ingevuld, maar uit de dagstaten én het NVWA-rapport blijkt voldoende dat de vrachten champost wel degelijk bij het bedrijf van [naam 2] zijn aangevoerd. Bovendien blijkt uit de dagstaten van drie verschillende chauffeurs van [naam 7] B.V., de onderneming die de champost zou vervoerde, ieder afzonderlijk dat ze op het bedrijf van [naam 2] champost hebben gelost.
      
    
    
      3.2
      
        [naam 2] voert aan dat de minister in hoger beroep geen nieuwe gezichtspunten naar voren brengt. [naam 2] stelt dat de bestreden uitspraak helder is. Er is door de minister onvoldoende bewijs geleverd waaruit zou moeten blijken dat [naam 2] in 2015 champost heeft gebruikt. 
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister met de ingebrachte dagstaten onvoldoende bewijs heeft geleverd dat er daadwerkelijk champost is aangevoerd bij [naam 2] . Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is door [naam 2] steeds ontkend dat hij in december 2015 champost heeft ontvangen en heeft uitgereden. Bovendien komen de vijf ladingen champost niet in zijn eigen administratie terug. Het College is van oordeel dat uitsluitend de vermelding op de dagstaten van de chauffeurs van [naam 7] B.V. dat er champost is gelost bij [naam 2] onvoldoende is om aan te tonen dat er daadwerkelijk champost bij hem is aangevoerd. Deze hoger beroepsgrond van de minister slaagt niet. 
      
      
        
          Matiging boete
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister voert verder aan dat de boete ten onrechte met 50% is gematigd door de rechtbank. Volgens de minister voldoet [naam 2] niet aan de voorwaarden die gelden voor deze matiging op grond van het boetebeleid, ondanks dat sprake is van een boete vanwege overschrijding van de gebruiksnormen vanwege de aanvoer van mest. Zoals aangegeven in het boetebeleid onder ‘geen economisch voordeel’ dient naast de hiervoor genoemde voorwaarde tevens sprake te zijn van een eenvoudig vast te stellen overtreding en het geven van openheid van zaken door het betreffende bedrijf. Ook mag er geen sprake zijn van recidive. In dit verband wijst de minister naar de uitspraak van het College van                             15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211). In dit geval is geen sprake van een eenvoudig vast te stellen overtreding. De overtreding is immers vastgesteld na uitvoerig onderzoek door de NVWA. De in het boetebeleid aangehaalde jurisprudentie is een zaak waarbij de overtreding door de minister is vastgesteld door een administratief onderzoek, zonder enig onderzoek door de NVWA. Ook is in dit geval geen sprake van het (direct) openheid geven van zaken en het nemen van de verantwoordelijkheid voor de overtreding. De omstandigheden in dit geval zijn niet te vergelijken met die genoemd in de hiervoor genoemde uitspraak van 15 juli 2016.
      
    
    
      4.2
      
        [naam 2] stelt te voldoen aan de voorwaarden beschreven in het boetebeleid en wijst erop dat volledige medewerking is verleend aan de controle door de NVWA en steeds inzicht is gegeven in de eigen administratie. 
      
    
    
      4.3
      Het College stelt vast dat, op grond van het door de minister gehanteerde boetebeleid, een opgelegde boete kan worden gematigd als wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden uit het boetebeleid. Zoals de minister in hoger beroep aanvoert volgt uit de paragraaf ‘Geen economisch voordeel’ van het boetebeleid dat geen sprake mag zijn van een economisch genoten voordeel. Uit dezelfde paragraaf volgt bovendien dat voor boetematiging eveneens moet worden voldaan aan specifieke omstandigheden zoals dat de landbouwer verantwoordelijkheid heeft genomen, de landbouwer openheid van zaken geeft, er geen sprake is van het heimelijk ontduiken van de Meststoffenwet en dat het om een eerste overtreding moet gaan. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat [naam 2] geen openheid van zaken heeft gegeven. De minister geeft in dat verband aan dat [naam 2] meermaals van standpunt is gewisseld ten aanzien van zijn fosfaatproductieberekeningen. Het College is van oordeel dat de minister hiermee onvoldoende heeft onderbouwd dat er door [naam 2] geen openheid van zaken is gegeven. De omstandigheid dat [naam 2] meermaals van standpunt is gewisseld is betekent niet dat hij geen openheid van zaken heeft gegeven. Het College is daarom van oordeel dat de rechtbank terecht de conclusie heeft getrokken dat de bestuurlijke boete in overeenstemming met het boetebeleid Meststoffenwet moet worden gematigd met 50%. Ook deze hoger beroepsgrond van de minister slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt					w.g. T. Kuiper