ECLI:NL:RBZWB:2023:5447, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 28-07-2023, AWB- 22_2187
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: WET

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/2187 WET
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, minister 
    (gemachtigde: mr. A.R. Alladin).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een bij besluit van 11 november 2021 opgelegde boete van € 1.300,00 op grond van de Meststoffenwet (Msw). In het bestreden besluit van 2 maart 2022 heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2021 herroepen en de minister heeft eiseres een boete van € 200,00 opgelegd. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en mr. A. Spriensma-Heringa als waarnemend gemachtigde van de minister. 
      
    
    
      1.2
      De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden de oorspronkelijk aan eiseres opgelegde boete van € 1.300,00 heeft herzien naar een boete van € 200,00. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
      
        Het beroep
      
    
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres handelt onder meer in bemestingsproducten en staat geregistreerd als een intermediaire onderneming die onder meer dierlijke meststoffen vervoert. Eiseres heeft in de periode van januari tot en met mei 2021 onder meer 13 transporten van dierlijke mest verzorgd. Per transport is een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) opgemaakt. Om na te gaan of eiseres de wet- en regelgeving van de Meststoffenwet (Msw) naleeft, heeft de minister gecontroleerd of eiseres bij de hiervoor genoemde transporten de administratieve verplichtingen is nagekomen. De minister heeft geconstateerd dat eiseres bij elf van de hiervoor genoemde transporten het opslagregistratienummer bij het laden niet heeft ingevuld. Bij de overige twee transporten (vrachten 12 en 13) heeft eiseres het opslagregistratienummer bij het lossen niet ingevuld. Bij besluit van 11 november 2021 heeft de minister eiseres een bestuurlijke boete van € 1.300,00 opgelegd. Eiseres heeft bezwaar gemaakt. 
    
    
      De minister heeft in het bestreden besluit het besluit van 11 november 2021 herroepen en aan eiseres een bestuurlijke boete van € 200,00 opgelegd. In bezwaar is de minister namelijk gebleken dat de eerste 11 vrachten zijn geladen in februari en maart 2021, terwijl het betreffende opslagregistratienummer pas op 12 april 2021 is geregistreerd. De bestuurlijke boete voor de eerste 11 vrachten is ten onrechte opgelegd. De minister handhaaft de overtreding van de laatste twee vrachten en legt met een gewijzigde motivering – namelijk dat de opslagregistratienummers bij het laden in plaats van het lossen niet zijn ingevuld – een bestuurlijke boete van € 200,00 op. 
    
    
    
      
        Is de oorspronkelijk opgelegde bestuurlijke boete op goede gronden herzien naar een bestuurlijke boete van € 200,00?
      
    
    
    6. Eiseres voert aan dat er bij de vrachten 12 en 13 een storingsmelding heeft plaatsgevonden, omdat de apparatuur ten tijde van het transport niet volledig werkte. De opslagregistratienummers zijn wel op het VDM ingevuld. Bij het digitaal verwerken en indienen van de mestbonnen is abusievelijk niet geconstateerd dat het opslagregistratienummer niet is ingevuld. Als het systeem goed had gewerkt, was dit niet gebeurd. Ter zitting heeft eiseres benadrukt dat het gaat om een administratieve fout. De minister heeft in de besluitvorming ook fouten hersteld en eiseres acht het niet redelijk dat zij hiervoor dan wel een boete opgelegd krijgt. Eiseres voert per jaar circa 5.000 mesttransporten in eigen beheer uit. Eiseres acht de opgelegde boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel.  
    
    
      6.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat landbouwbedrijven en intermediaire ondernemingen te allen tijde moeten kunnen verantwoorden aan wie de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheden en de op het bedrijf of de onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen – voor zover deze niet op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming zijn gebruikt of in opslag zijn genomen – zijn afgezet. Ten behoeve van de in de Msw opgenomen verantwoordingsplicht geldt er een systeem van vervoersbewijzen. Het vervoersbewijs is een aan een vracht dierlijke meststoffen gekoppeld transportdocument dat het transport vergezelt vanaf het moment van laden tot en met het moment van lossen. De gegevens van het VDM moeten stelselmatig bij de minister worden ingediend en de minister registreert de gegevens centraal. Op basis van de geregistreerde gegevens controleert de minister of eiseres haar verplichtingen naleeft. Bij geschillen hierover rust de bewijslast op eiseres. 
      
      
        De minister heeft in het bestreden besluit de motivering gewijzigd naar het ontbreken van het opslagregistratienummer van de leverancier in plaats van het opslagregistratienummer van de afnemer. Bij de elektronisch doorgegeven informatie van de vrachten 12 en 13 ontbreekt het opslagregistratienummer. De door eiseres aangevoerde storing ziet op verplichtingen die tíjdens het vervoer door de vervoerder moeten worden uitgevoerd. De bestuurlijke boete ziet echter op de verplichtingen van eiseres ná afwikkeling van de vrachten 12 en 13, namelijk het elektronisch versturen van de volledige VDM-gegevens naar de minister. De minister is niet bekend met een storing op het moment dat eiseres de informatie elektronisch indiende noch dat eiseres hiervan een melding heeft gemaakt. Eiseres is zelf verantwoordelijk voor het goed functioneren van het gehanteerde bedrijfsmanagementsysteem. 
      
      
    
    
      6.2
      Partijen zijn het eens over de in het verweerschrift van de minister aangegeven achtergronden van de strenge normen op grond van de Msw, het wettelijke systeem met verplichtingen voor mesttransporten en het door de minister gevoerde boetebeleid. 
      
    
    
      6.3
      Een bestuurlijke boete kan pas worden opgelegd als er sprake is van een overtreding. De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres aldus dat eiseres niet betwist dat de relevante regels niet volledig zijn nagekomen, maar dat de opgelegde boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      6.4
      Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
    
    
      6.5
      De rechtbank zal beoordelen of de door eiseres aangedragen omstandigheden aanleiding geven om de bepalingen in het Boetebeleid aangaande de hoogte van de boete in dit concrete geval buiten toepassing te laten. 
      
    
    
      6.6
      
        Volgens de Nota van Toelichting bij het Ubm is de distributie van dierlijke meststoffen een essentiële, maar ook kwetsbare schakel in het gebruiksnormenstelsel. De borging dat dierlijke mest daadwerkelijk en aantoonbaar getransporteerd wordt naar het opgegeven bedrijf, is dan ook essentieel voor de sturingskracht van het systeem. Daarom is het noodzakelijk dat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker transparant is en dat de afvoer van dierlijke mest sluitend administratief is verantwoord. 
        In dat verband bepaalt artikel 61, eerste en tweede lid, van de Urm wat bij het laden en het lossen op het VDM moet worden ingevuld. Artikel 64, tweede lid, van de Urm bepaalt dat eiseres de betreffende gegevens van het VDM binnen 30 werkdagen na het vervoer digitaal bij de minister indient. De minister heeft in bijlage A van het verweerschrift de door eiseres digitaal ingediende gegevens overgelegd. Hieruit volgt dat voor beide transporten van de vrachten 12 en 13 het opslagregistratienummer bij het laden niet is ingevuld en dat die gegevens dus ook niet digitaal bij de minister zijn ingediend. Daarmee staat vast dat eiseres de relevante regels heeft overtreden. Dat betekent dat de minister op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd is om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
      
      
    
    
      6.7
      Het door de minister toegepaste beleid heeft eiseres niet betwist, ook niet voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete en het matigingsbeleid van de minister. Eiseres vindt dat de boete niet evenredig is en onderbouwt dat standpunt met de stelling dat deze fout in het niet valt in relatie tot het totale aantal door eiseres verzorgde mesttransporten. Verder stelt eiseres dat zij, net als de minister, de gelegenheid moet krijgen fouten te herstellen. De rechtbank stelt vast dat de toepassing van de bevoegdheid om de boete op te leggen en de hoogte van de boete in lijn is met het beleid. De minister heeft rekening gehouden met de ernst van het aan eiseres gemaakte verwijt en de minister heeft de laagst mogelijke boete opgelegd. Nu het beleid niet in geding is, ziet de rechtbank geen aanleiding om de boete verder te matigen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eiseres geschetste omstandigheden niet van zodanig gewicht dat de minister in dit geval geen boete had mogen opleggen. Het voor eiseres nadelige gevolg van het opleggen van de boete is niet onevenredig in verhouding tot het belang van een goed functionerend registratie- en monitoringssysteem bij de afvoer en het vervoer van meststoffen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 28 juli 2023 door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                      rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage:
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 5:1, tweede en derde lid:
    
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. (…)
    
    
      Artikel 5:40, eerste lid:
    
    1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. 
    
    
      Artikel 5:46, derde lid:
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      Artikel 15, eerste lid:
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, voervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen. 
    
    
      Artikel 34, eerste lid, sub b:
      Bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door (…) rechtspersonen (…) die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    
    b. de (…) aangevoerde, afgevoerde, verhandelde (…) hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen (…);
    
    
      Artikel 51: 
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 15, (…).
    
    
    
      Artikel 60, eerste lid:
    
    1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen van de artikelen 57, eerste lid, 58, eerste lid, 58a en 59 afwijkende tarieven worden vastgesteld. 
    
    
      Artikel 62, tweede lid:
    
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel (…) 15 (…) bepaalde. 
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm)
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, sub o:
    
    1. In die besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
    
    
      Artikel 50, eerste lid: 
    
    1. Een vracht dierlijke meststoffen gaat tijdens het vervoer vergezeld van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs, dat overeenkomstig de regels gesteld bij of krachtens paragraaf 2 van dit hoofdstuk is opgemaakt.
    
    
      Artikel 53, eerste en zesde lid:
    
    1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 
    6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend. 
    
    
      Artikel 54, sub d:
      Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
    
    d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens (…) worden ingediend;
    
    
      Artikel 73, eerste lid, sub c:
    
    1. De hoogte van de op grond van artikel 62, tweede lid, van de wet te bepalen bestuurlijke boete bedraagt voor de volgende categorieën:
    c. niet volledig administreren, registreren melden of invullen of niet ondertekenen: € 300; 
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)
      
    
    
    
      Artikel 61, eerste en tweede lid:
    
    1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en worde het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
    2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend. 
    
    
      Artikel 64, eerste lid:
    
    1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend.
    
    
      Artikel 124, eerste lid:
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid. 
    
      Artikel 130:
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomst artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. 
    
    
    
      
        Bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
    
    
  
  
    Omschrijving regelovertredingFeitcodeHoogte bestuurlijke boete
    
      Niet volledig indienen van de op een 		M310		€ 200
      vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde
      gegevens door de vervoerder
    
    
    
      
        Boetebeleid Meststoffenwet RVO versie 2.0 van 1 februari 2022 (beleid)
      
    
    
    
      4.3.1 Bestuursrechtelijke handhaving:
      (…)
      Bij een overtreding van administratieve voorschriften (…) wordt een bestuurlijke boete opgelegd van maximaal € 300 per overtreding. (…)
    
    
    
      5.2.2.4 Meerdere overtredingen bij één controle:
      RVO voert administratieve controles uit. Deze administratieve controles hebben ook betrekking op de naleving van de administratieve voorschriften die zijn benoemd in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. (…) De boete die bij herhaalde (semi) automatisch geconstateerde administratieve overtredingen wordt opgelegd wordt in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% gematigd. De matiging is van toepassing op opgelegde boetes voor de feitcodes M268, M269, M309, M315, M485, M486, M491 en M513 uit bijlage M Urm. De minimale boete bedraagt eenmaal het boetebedrag dat voor de bewuste overtreding kan worden opgelegd. De matiging van drie staffels wordt vanaf 2020 toegepast.
      (…)
    
    
    
  
  
     De 11 transporten betreffende de volgende VDM-nummers: 1143675134, 1181912130, 1184353557, 1144127092, 1169437389, 1184354715, 1186993677, 1169437400, 1140916254, 1151204692 en 1151204749. 
  
  
     VDM-nummers: 1194273041 en 1194273050.
  
  
     Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2021. 
  
  
     Op basis van de Richtlijn 91/676/EEG van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn).
  
  
     Op grond van de Msw, het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm).
  
  
     Boetebeleid Meststoffenwet RVO versie 2.0 van 1 februari 2022 (beleid).
  
  
     Stb. 2005, nr. 645, pagina 49 en verder.
  
  
     Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Msw in samenhang met de artikelen 50, eerste lid, 53, zesde lid en 54, sub d, van het Ubm in samenhang met artikel 64, tweede lid, van de Urm.