ECLI:NL:RVS:2023:1789, Raad van State, 24-05-2023, 202200231/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant A] en [appellant B] voor een tuinhuis op het perceel [locatie] in Rotterdam. [appellant A] en [appellant B] willen hun tuinhuis, dat feitelijk aanwezig is op het achtererf van het perceel [locatie] in Rotterdam, legaliseren. Zij hebben daarom op 14 maart 2019 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het tuinhuis. Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwwerk volgens het college in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Zevenkamp en Nesselande" en redelijke eisen van welstand.

202200231/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 november 2021 in zaak nr. 20/1499, in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Rotterdam
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant A] en [appellant B] voor een tuinhuis op het perceel [locatie] in Rotterdam.
    Bij besluit van 18 november 2019 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft het college het besluit van 17 juni 2019 gewijzigd.
    Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 26 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 februari 2020 vernietigd en het wijzigingsbesluit herroepen. De rechtbank heeft verder bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het college opgedragen om, met inachtneming van de uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaken met nrs. 202200231/1/R3, 202200233/1/R3 en 202200221/1/R3, gevoegd behandeld op de zitting van 26 januari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.H. Dellaert, en [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. drs. J. Rutteman, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in deze uitspraak, dan wel in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant A] en [appellant B] willen hun tuinhuis, dat feitelijk aanwezig is op het achtererf van het perceel [locatie] in Rotterdam, legaliseren. Zij hebben daarom op 14 maart 2019 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het tuinhuis.
    Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwwerk volgens het college in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Zevenkamp en Nesselande" en redelijke eisen van welstand.
    Bij besluit van 18 november 2019 heeft het college het besluit van 17 juni 2019 gewijzigd. In het wijzigingsbesluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag van 14 maart 2019 een verzoek is om het verlenen van een omgevingsvergunning in twee fasen, als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), waarbij de aangevraagde eerste fase betrekking heeft op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Anders dan in het primaire besluit van 17 juni 2019 is overwogen, betekent dit volgens het college dat bij het besluit op de aanvraag van 14 maart 2019 slechts moet worden beoordeeld of een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kan worden verleend. Het college concludeert dat het tuinhuis voldoet aan de voorwaarden van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, zodat het tuinhuis vergunningvrij is voor de activiteit bouwen. Om die reden heeft het college bij besluit van 11 februari 2010 het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard.
    3.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat tussen het college en
    [appellant A] en [appellant B] niet in geschil is dat op 14 maart 2019 een gefaseerde aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend, als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo. De rechtbank heeft overwogen dat uit de toelichting bij die aanvraag genoegzaam volgt dat [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning eerste fase hebben willen aanvragen voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    4.       Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door [appellant A] en [appellant B] aangevraagde omgevingsvergunning eerste fase betrekking heeft op de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft miskend dat bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning die is ingediend via het Omgevingsloket Online (OLO), moet worden uitgegaan van wat de aanvrager heeft ingevuld op het aanvraagformulier. Volgens het college is dat formulier leidend en kan daaruit worden begrepen dat de door [appellant A] en [appellant B] aangevraagde omgevingsvergunning eerste fase betrekking heeft op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college voert aan dat [appellant A] en [appellant B] in de bij de aanvraag gevoegde bijlage een toelichting hebben gegeven over het gehele project, als bedoeld in artikel 4.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). De rechtbank heeft die toelichting ten onrechte bepalend geacht voor de activiteit waarvoor vergunning is gevraagd, aldus het college. Verder heeft de rechtbank volgens het college miskend dat [appellant A] en [appellant B] een bouwtekening als bedoeld in artikel 2.2 van de Regeling omgevingsrecht hebben ingediend bij hun aanvraag.
    5.1.    De vraag die moet worden beantwoord is of [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning eerste fase hebben aangevraagd voor de activiteit bouwen of voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening.
    5.2.    De Afdeling  stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] op het aanvraagformulier in het Omgevingsloket online (OLO) bij de vraag "Gefaseerd" "Ja. fase 1" hebben ingevuld. Vervolgens hebben zij op het formulier "Bouwen Bijbehorend bouwwerk bouwen" ingevuld. Bij het aanvraagformulier hebben zij een bijlage gevoegd waarin een toelichting op de aanvraag wordt gegeven. In die toelichting staat, onder meer, het volgende:
    "(...) Nu wij tijdens de voorbereidingen van de bouw van ons tuinhuis de uitslag van het omgevingsloket online, in goed vertrouwen, verkeerd hebben geïnterpreteerd, vragen wij u een omgevingsvergunning te verstrekken voor ons tuinhuis op basis van Bijlage II, Art 4 lid 1, van de BOR./Art 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de WABO.
    Er is sprake is van een grotendeels vergunningsvrij bijbehorend bouwwerk: Bijlage II, Art 2 onderdeel 3 van de BOR. (...)
    Ruimtelijke onderbouwing: Nu de omliggende terreinen ca 1,50 meter hoger liggen, is er sprake van een beperkende factor op de hoogte van dit bijbehorend bouwwerk ten opzichte van de omliggende terreinen en gehouwen. Door deze beperkende factor op de hoogte en de riante afmetingen van ons perceel van ruim 1245 m² is het tuinhuis ruimtelijk gezien goed inpasbaar (…)."
    5.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college de aanvraag van 14 maart 2019 in het wijzigingsbesluit ten onrechte heeft aangemerkt als een aanvraag omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college uit de enkele omstandigheid dat [appellant A] en [appellant B] op het formulier in het Omgevingsloket online, bij fase 1 "Bouwen Bijbehorend bouwwerk bouwen" hebben aangevinkt, niet de conclusie mocht trekken dat zij een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen hebben willen aanvragen. Weliswaar moet op het formulier worden vermeld wat wordt aangevraagd, maar dat betekent niet dat alleen dit formulier bepalend is voor de omvang van de aanvraag. Het college stelt zich ten onrechte op het standpunt dat in dit geval alleen het formulier de doorslag geeft en aan de bijlagen bij de aanvraag geen betekenis kan worden gehecht. In dit geval had het college ook de onderbouwing van de aanvraag die als bijlage bij het aanvraagformulier is gevoegd en daarmee onderdeel is van de aanvraag, moeten betrekken bij de beoordeling  van de aanvraag. In die aangehechte onderbouwing hebben [appellant A] en [appellant B] immers niet alleen een omschrijving gegeven van de activiteiten waaruit het project bestaat, namelijk de bouw van het tuinhuis, maar hebben zij daarbij ook nadrukkelijk  vermeld dat zij een omgevingsvergunning vragen op grond artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Deze bepalingen gaan over de bevoegdheid van het college om af te wijken van een bestemmingsplan. Dat [appellant A] en [appellant B] een aanvraag hebben gedaan voor het verlenen van een omgevingsvergunning in twee fasen maakt dat niet anders. In artikel 2.5, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo staat dat de eerste fase slechts betrekking heeft op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. Zoals hiervoor overwogen blijkt in dit geval uit de bij de aanvraag behorende onderbouwing duidelijk dat [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning vragen voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. Onder de geschetste omstandigheden mag het college aan de informatie zoals in deze bijlagen opgenomen niet voorbij gaan. Overigens heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruikelijk is dat een aanvraag eerste fase ziet op de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening en niet op de activiteit bouwen. Het college heeft dit ook erkend.
    De door het college aangevoerde omstandigheid dat [appellant A] en [appellant B] bij hun aanvraag een bouwtekening hebben overgelegd, betekent niet dat de rechtbank om die reden heeft miskend dat zij hebben bedoeld een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen aan te vragen.
    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning eerste fase hebben aangevraagd voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het college richt zich in hoger beroep tegen het dictum van de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank het college daarin heeft opgedragen om alsnog te beslissen op de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] tegen het primaire besluit van 17 juni 2019, wat betreft de ruimtelijke inpasbaarheid van de oppervlakte van het tuinhuis.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank het besluit van 11 februari 2020 heeft vernietigd, als gevolg waarvan het college een nieuw besluit diende te nemen op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen het primaire besluit van 17 juni 2019. De rechtbank heeft het college dat ook opgedragen in het dictum van de aangevallen uitspraak.
    Hoewel op andere gronden, deelt de Afdeling het standpunt van het college dat het niet een nieuw besluit hoeft te nemen op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling heeft namelijk bij uitspraak van heden, (ECLI:NL:RVS:2023:1790), een oordeel gegeven over het hoger beroep van het college in zaak nr. 202200233/1/R3. De Afdeling heeft geoordeeld dat van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor het gehele tuinhuis op het perceel. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het college heeft opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen het primaire besluit van 17 juni 2019 te nemen. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 november 2021 in zaak nr. 20/1499 voor zover de rechtbank daarbij het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam heeft opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 17 juni 2019 met kenmerk 4279147/ OMV.19.03.00315 te nemen;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Kemerink op Schiphorst-Hofman, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kemerink op Schiphorst-Hofman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    93
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)."
    Artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten."
    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    (…)"
    Artikel 4.5 van het Bor luidt:
    "1. Indien de aanvrager het bevoegd gezag heeft verzocht de omgevingsvergunning in twee fasen te verlenen, kan hij bij de aanvraag om een beschikking voor de eerste onderscheidenlijk tweede fase volstaan met het verstrekken van de gegevens en bescheiden die betrekking hebben op de activiteiten waarop de betrokken aanvraag ziet.
    2. Bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase vermeldt de aanvrager uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan.
    (…)"
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
    1°.5 m,
    2°.0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
    3°.het hoofdgebouw,
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
    maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
    2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
    e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    1°.in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,
    2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
    3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
    g. niet aan of bij:
    1°.een woonwagen,
    2°.een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat de vergunninghouder na het verstrijken van een bij die vergunning aangegeven termijn verplicht is de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand hersteld te hebben,
    3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden."
    Artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m,
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte."
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2."