ECLI:NL:RVS:2023:3096, Raad van State, 15-08-2023, 202303448/1/R2 en 202303448/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd in verband met de verbouwing en bewoning van een bijgebouw op het perceel [locatie] te Erp. [appellant] is samen met drie familieleden eigenaar van het perceel [locatie] te Erp. Hier bevindt zich een (bedrijfs)woning en een voormalige showroom / winkel (lampenatelier). [appellant] heeft de voormalige showroom / winkel verbouwd tot drie appartementen: een bestaande bedrijfswoonruimte is gemoderniseerd en daarnaast zijn twee nieuwe woonruimten gerealiseerd. Deze worden bewoond door personen die werken in een bedrijf van [appellant] elders in Erp. [appellant] beoogt te voorkomen dat deze personen, die voordien woonden in een gebouw dat moest worden gesloopt, op straat komen te staan.

202303448/1/R2 en 202303448/2/R2.
    Datum uitspraak: 15 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Erp, gemeente Meierijstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­-Brabant (hierna: rechtbank) van 25 mei 2023 in zaken nrs. 23/326 en 23/596 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Meierijstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 september 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd in verband met de verbouwing en bewoning van een bijgebouw op het perceel [locatie] te Erp.
    Bij besluit van 20 december 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 september 2022 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 25 mei 2023 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 van de Awb het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 [lees: 20] december 2022 vernietigd, voor zover het college daarin de last onder dwangsom met betrekking tot de (ver)bouwwerkzaamheden in stand heeft gelaten, en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 juli 2023, waar [appellant] is verschenen, bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Helmond, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], alsmede, via een videoverbinding, door [gemachtigde C]. Het college, vertegenwoordigd door L.L. Scholten en W. Vermeulen, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.       [appellant] is samen met drie familieleden eigenaar van het perceel [locatie] te Erp. Hier bevindt zich een (bedrijfs)woning en een voormalige showroom / winkel (lampenatelier). [appellant] heeft de voormalige showroom / winkel verbouwd tot drie appartementen: een bestaande bedrijfswoonruimte is gemoderniseerd en daarnaast zijn twee nieuwe woonruimten gerealiseerd. Deze worden bewoond door personen die werken in een bedrijf van [appellant] elders in Erp. [appellant] beoogt te voorkomen dat deze personen, die voordien woonden in een gebouw dat moest worden gesloopt, op straat komen te staan.
    3.       Na klachten uit de buurt over geluidoverlast hebben er controles plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat de voormalige showroom / winkel zonder omgevingsvergunning voor bouwen is verbouwd tot drie zelfstandige appartementen en dat deze in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt als woonruimte zonder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan.
    4.       Naar aanleiding hiervan heeft het college besloten om aan [appellant] een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van:
    - wat bouwwerkzaamheden betreft: het bouwen zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning : de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo);
    - wat het strijdig gebruik (de bewoning in een bijgebouw door drie zelfstandige huishoudens) betreft: het handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan "Harmonisatie van diverse regelingen (‘laaghangend fruit’)" (hierna: het bestemmingsplan).
    Artikel 15.1 "Strijdig gebruik" van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan: […]
    e. het gebruiken of laten gebruiken van een gedeelte van een bedrijfsgebouw of bijbehorend bouwwerk bij een (bedrijfs)woning als woonruimte;".
    Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd van:
    € 1.500,00 per constatering van illegale verbouwwerkzaamheden (maximaal één constatering per week) met een maximum te verbeuren bedrag van: € 15.000,00 (het bedrag waarboven er op basis van de opgelegde last geen dwangsom meer wordt verbeurd)
    en
    € 1.500,00 per constatering van illegaal gebruik (maximaal één constatering per week) met een maximum te verbeuren bedrag van: € 15.000.00 (het bedrag waarboven erop basis van de opgelegde last geen dwangsom meer wordt verbeurd).
    Samenvatting van de uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van het bijgebouw in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan. Het bedrijfsgebouw bestaat uit drie gedeelten, die elk worden gebruikt voor bewoning. Ook staat bedoeld artikel volgens de rechtbank, vanwege de zinsnede "in ieder geval" in de aanhef, niet in de weg aan de conclusie dat sprake is van een overtreding. Volgens de rechtbank heeft [appellant] gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    Over de last heeft de rechtbank geoordeeld dat, wat het strijdige gebruik betreft, voldoende duidelijk is wat van [appellant] wordt verlangd, namelijk dat [appellant] het laten bewonen van de drie zelfstandige appartementen moet stoppen.
    Met betrekking tot de (ver)bouwwerkzaamheden is de rechtbank van oordeel dat erover kan worden getwijfeld wanneer aan de last is voldaan. Zo is niet duidelijk of [appellant] alle voorzieningen uit het gebouw moet verwijderen en of hij de aangebrachte dakramen weer moet vervangen door de voorheen aanwezige dakkapel. De rechtbank vernietigt de last met betrekking tot de (ver)bouwwerkzaamheden, omdat deze volgens haar in zoverre onvoldoende duidelijk en concreet is geformuleerd.
    Ter zitting is volgens de rechtbank echter vast komen te staan dat [appellant] kan volstaan met het verwijderen van de voorzieningen die de zelfstandige bewoning van het bijgebouw mogelijk maken. [appellant] voldoet aan deze last als hij de keukens uit de appartementen verwijdert en de waterleidingen in de badkamers afdopt. De rechtbank laat daarom de rechtsgevolgen van de vernietigde last met betrekking tot de verbouwwerkzaamheden in stand.
    Strijd met bestemmingsplan?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht heeft gesteld dat in strijd is gehandeld met artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan. Op grond van dit artikel is namelijk het gebruiken van een gedeelte van een bedrijfsgebouw als woonruimte aan te merken als strijdig gebruik. Op zijn perceel wordt echter niet een gedeelte van het bedrijfsgebouw, maar het gehele bedrijfsgebouw gebruikt als woonruimte. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte gesteld dat ingeval een gedeelte niet als woonruimte gebruikt mag worden, dit eveneens geldt voor gebruik van het gehele bedrijfsgebouw. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat vanwege de zinsnede "in ieder geval" in de aanhef van artikel 15.1, deze bepaling er niet aan in de weg staat dat ook de bewoning van het gehele gebouw als strijdig met de planregels moet worden aangemerkt.
    [appellant] voert hiertoe aan dat de rechtszekerheid vergt dat een planregel letterlijk moet worden uitgelegd, hoe onredelijk de letterlijke toepassing van die regel ook is. Als de planregel duidelijk is, is er geen aanleiding daar een ruimere uitleg aan te geven. Dit geldt volgens [appellant] zelfs als heel duidelijk is dat de letterlijke tekst in strijd is met de bedoeling van de planwetgever. Overigens is daar volgens [appellant] hier geen sprake van. Volgens hem is de achterliggende gedachte van de planregel dat het gebruik als bedrijfsruimte naast het gebruik als woonruimte in hetzelfde gebouw, tot conflictsituaties kan leiden. Als het gehele gebouw als woonruimte wordt gebruikt, worden die conflictsituaties juist voorkomen. Verder kan de redenering van de rechtbank, voor zover die zich baseert op de zinsnede "in ieder geval", volgens [appellant] niet worden aanvaard. Dit betekent volgens [appellant] dat een open norm zou zijn gecreëerd over strijdig gebruik, wat volgens [appellant] in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    6.1.    Het college stelt dat een redelijke uitleg meebrengt dat een gedeelte een groter of kleiner deel van het bedrijfsgebouw of bijbehorende bouwwerk kan zijn. Om welk gedeelte het gaat, is niet bepaald. Het college wijst er verder op dat in paragraaf 4.4.4 van de plantoelichting van het bestemmingsplan staat: "In vrijstaande bijgebouwen mogen echter geen primaire woonfuncties worden ondergebracht, tenzij er sprake is van een mantelzorgvoorziening. Permanente bewoning van vrijstaande bijgebouwen is uitgesloten".
    6.2.    Op het bijgebouw rust de bestemming "Wonen", met de functieaanduiding "bedrijf". Niet bestreden is dat het bijgebouw gelet hierop een bedrijfsgebouw is, en [appellant] dit in zijn geheel gebruikt dan wel laat gebruiken als woonruimte.
    Een verbodsbepaling als deze, die het gebruiken of laten gebruiken van elk willekeurig deel van een bedrijfsgebouw als woonruimte verbiedt, verbiedt ook het gebruiken of laten gebruiken van het gehele bedrijfsgebouw als woonruimte. Anders dan [appellant] stelt, betekent dit dat ook het gebruiken of laten gebruiken van het gehele bedrijfsgebouw als woonruimte, een overtreding oplevert van artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan. Als het gehele bedrijfsgebouw wordt gebruikt als woonruimte, dan wordt immers ook elk willekeurig deel als zodanig gebruikt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college terecht heeft gesteld dat in strijd is gehandeld met artikel 15.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    De last
    7.       [appellant] betoogt dat de last, zoals nader omschreven in de rechtbankuitspraak, onevenredig is omdat verwijdering van de voorzieningen zoals de keukens en het afdoppen van de waterleiding niet nodig is om het strijdig gebruik op te heffen. Daarbij wijst hij erop dat deze voorzieningen vergunningvrij zijn uitgevoerd. De vermeende overtreding met betrekking tot het gebruik kan ook worden weggenomen door simpelweg het gebruik te staken, en dat is inmiddels ook gebeurd. Bovendien wordt hij zo gedwongen om voorzieningen te verwijderen, terwijl in hoger beroep nog kan worden geoordeeld dat er geen sprake is van strijdig gebruik. [appellant] betoogt dat voor de vergunningplichtige verbouwing inmiddels een omgevingsvergunning is aangevraagd.
    7.1.    De voorzieningenrechter volgt de rechtbank in haar oordeel dat, wat het strijdige gebruik betreft, voldoende duidelijk is wat van [appellant] wordt verlangd, namelijk dat [appellant] het laten bewonen van de drie zelfstandige appartementen moet stoppen.
    Wat de last met betrekking tot de (ver)bouwwerkzaamheden betreft, stelt de voorzieningenrechter vast dat voor de rechtbank op de zitting vast is komen te staan dat [appellant] voldoet aan deze last als hij de keukens uit de appartementen verwijdert en de waterleidingen in de badkamers afdopt. Dit betekent dat deze last geen betrekking heeft op de overige aangebrachte wijzigingen, zoals de nieuwe gevelopeningen in de voorgevel en de werkzaamheden aan het dak. Anders dan [appellant] meent, gaat het hierbij dus om de last met betrekking tot de (ver)bouwwerkzaamheden en niet om de last met betrekking tot het strijdige gebruik. Ter zitting heeft [appellant] laten weten dat hij zich er bij nader inzien in kan vinden dat de last met betrekking tot de (ver)bouwwerkzaamheden aldus moet worden begrepen dat deze alleen betrekking heeft op het verwijderen van de keukens en het afdoppen van de waterleiding.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het betoog van [appellant] over het in stand laten van de rechtsgevolgen door de rechtbank, behoeft gelet op het vorenstaande geen verdere bespreking.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover deze is aangevallen, te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    11.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzieningenrechter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2023
    Verzonden: 15 augustus 2023
    271