ECLI:NL:RBNNE:2023:3684, Rechtbank Noord-Nederland, 07-09-2023, LEE 21/582
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Achter enkele woningen aan een singel in Groningen zijn langs het water vlonders en terrassen gebouwd, zonder dat daar een omgevingsvergunning voor is verleend.  Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen heeft de eigenaren van deze woningen opgedragen om de vlonders en andere zaken, zoals banken, tafels, trappen en een barbecue te verwijderen. Volgens het college zijn de vlonders gebouwd op grond van de gemeente met een openbare groenbestemming. Die grond mag volgens het college niet bebouwd worden voor privégebruik.  De bewoners zijn het daar niet mee eens en hebben bij de rechtbank Noord-Nederland beroep ingesteld tegen de besluiten van het college.
      
      De rechtbank heeft zeven zaken tegelijkertijd behandeld en op 7 september 2023 uitspraak gedaan. In zes zaken heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht handhavend optreedt tegen de bebouwing. De bewoners moeten de vlonders en andere zaken verwijderen omdat deze zijn gebouwd in het openbaar groen. Bouwwerken bedoeld voor privégebruik passen daar niet in. Het college mag het algemeen belang van een groene uitstraling van de singel zwaarder laten wegen dan het belang van de bewoners bij het behoud van de vlonders. In één zaak kreeg een bewoner gedeeltelijk gelijk. Deze bewoner moet de gebouwde vlonder weghalen maar mag de gemetselde grondkering laten staan.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/582 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Groningen, eiser
    (gemachtigde: mr. T. van Dijken),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. K. Timmer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom die het college hem heeft opgelegd. Eiser moet een vlonder, een trap, een schutting, twee pilaren en een grondkering op de strook grond aan het water achter zijn woning verwijderen. Doet hij dit niet, of niet op tijd, dan moet hij een dwangsom van 
      € 1.000,- per week betalen, met een maximum van € 5.000,-. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 18 januari 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. Het heeft daarbij overwogen dat er niet alleen sprake is van bouwen zonder omgevingsvergunning en in strijd met de bestemmingsplanregels, maar ook dat eiser de weg gebruikt in strijd met de publieke functie ervan. Hoewel eiser een geslaagd beroep kan doen op het gebruiksovergangsrecht, moet hij het gebruik als tuin toch staken en de bouwwerken verwijderen. Het college heeft de termijn waarbinnen eiser aan de last moet voldoen verlengd tot vier weken na dagtekening van het besluit op bezwaar. Nadat eiser beroep heeft ingesteld, heeft het college deze termijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft verzocht de zaken gezamenlijk te behandelen met een aantal vergelijkbare zaken. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023 tegelijkertijd met de zaken LEE 19/3258, LEE 20/2727, LEE 21/1109, LEE 21/1110, LEE 21/2744 en LEE 21/4047 op zitting behandeld. Aan de mondelinge behandeling van deze zaak hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, samen met mr. I. Simonides.
      
    
    
      1.4.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk op 30 september 2023 uitspraak te doen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] te [plaats] . Achter de woning ligt een tuin. Achter deze tuin ligt het Verbindingskanaal. Tussen het Verbindingskanaal en het perceel van eiser ligt een strook grond, kadastraal bekend als Groningen, [perceel] . Deze strook is volgens het Kadaster in eigendom van de gemeente Groningen. 
    
    
    
      2.1.
      In 2019 heeft het college geconstateerd dat er meerdere vlonders/houten terrassen zonder omgevingsvergunning op de strook grond zijn geplaatst. Het heeft aan eiser laten weten dat er binnenkort gecontroleerd gaat worden. Bij inspectie in 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat op de strook grond achter de woning van eiser een vlonder met hierop een hottub, banken en stoelen, een trap van hout en beton, betonnen pilaren, een hekwerk, een gemetselde grondkering en een boot op een houten frame zijn gebouwd, dan wel geplaatst zonder omgevingsvergunning. 
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft bestuursrechtelijke maatregelen aangekondigd, omdat er volgens hem sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Eiser heeft de aankondiging niet ontvangen en daarom geen zienswijze ingediend. Op 30 juni 2020 heeft het college de last onder dwangsom aan eiser opgelegd. 
      
    
    
      2.3.
      Het verdere verloop van de procedure is beschreven onder 1 tot en met 1.4.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Leeswijzer
        
      
      5. In een geschil over handhavend optreden moet allereerst worden nagegaan of er sprake is van een overtreding. Als dat zo is, moet het bevoegd gezag in de regel hiertegen optreden, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor het bevoegd gezag toch niet handhavend mag optreden. Dat kan aan de orde zijn als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank bespreekt eerst de vraag of er sprake is van een overtreding op grond van het bestemmingsplan, daarna komt aan de orde of legalisatie daarvan mogelijk is. Vervolgens bespreekt zij of er sprake is van strijd met de APVG. Tot slot bespreekt de rechtbank of handhaving evenredig is. 
      
      
        
          Kunnen de bouwwerken vergunningvrij worden geplaatst?
        
      
      6. Tussen partijen is niet in geschil dat het gaat om bouwwerken die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. Volgens eiser is er echter sprake van bouwwerken die vergunningvrij gebouwd mogen worden. Het gaat volgens hem om tuinmeubilair en een keerwand. Omdat de gronden toegankelijk zijn vanaf het water, is er sprake van openbaar toegankelijk gebied. 
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de hottub, de trap, de betonnen pilaren, het hekwerk, de grondkering en de boot op een houten frame geen tuinmeubilair zijn. Bovendien kan in een beschermd stadsgezicht volgens het college alleen vergunningvrij worden gebouwd ten behoeve van infrastructuur en openbare voorzieningen, met een publieke functie. Dat is hier volgens hem niet aan de orde. 
      
    
    
      6.2.
      Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat in sommige gevallen geen omgevingsvergunning voor het bouwen en/of het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan vereist is. In artikel 2 van bijlage II van het Bor staan die gevallen. Als er sprake is van een beschermd stadsgezicht, dan zijn er minder mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen. Dat staat in artikel 4a, tweede lid, van bijlage II van het Bor. In dit artikel is vermeld dat gevallen zoals genoemd in artikel 2, onderdeel 4 tot en met 21, van bijlage II van het Bor vergunningvrij zijn, mits deze onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied. Openbaar toegankelijk gebied is volgens artikel 1 van Bijlage II van het Bor – voor zover hier van belang – onder andere parken, plantsoenen, openbaar vaarwater, ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het bouwwerk dat door het college is aangemerkt als ‘gemetselde grondkering’ vergunningvrij kan worden gebouwd. De overige bouwwerken zijn naar het oordeel van de rechtbank niet vergunningvrij. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
      
        
          De houten/betonnen constructie is geen tuinmeubilair
        
      
      
        6.3.1.
        De rechtbank komt op basis van de door het college overgelegde foto’s in het inspectierapport tot het oordeel dat de vlonder en de trap van hout en beton met aan weerszijden betonnen pilaren moeten worden gezien als één geheel, dat niet op één lijn is te stellen met tuinmeubilair. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2011 waarin is vastgesteld dat een vlonder niet op één lijn is te stellen met voorbeelden van tuinmeubilair, zoals een pergola of een zonnewijzer. Dit geheel kan niet vergunningvrij worden geplaatst. Er is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
        
        
          
            De boot op het houten frame, het hekwerk en de hottub zijn geen tuinmeubilair
          
        
      
      
        6.3.2.
        Hoewel ter zitting is komen vast te staan dat de hottub inmiddels is verwijderd, ziet de last ook op het verwijderd houden van de bouwwerken. Daarom geeft de rechtbank ook over de hottub nog oordeel. Een boot, een hekwerk en een hottub zijn naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als tuinmeubilair. Het hekwerk is kennelijk bedoeld om de toegang tot de strook grond achter [adres] vanaf de strook grond achter de naastgelegen percelen te belemmeren, en is daarmee aan te merken als perceelafscheiding. Een perceelafscheiding wordt in het Bor onderscheiden van tuinmeubilair. Een hottub wordt in het Bor ook afzonderlijk genoemd en wel .  in  artikel 3, onderdeel 5, van bijlage II van het Bor (zwembad, bubbelbad of soortgelijke voorziening).  De hottub is echter niet gebouwd op een erf bij een woning maar, zoals door eiser terecht is gesteld, in openbaar toegankelijk gebied. Ook het bouwen van deze bouwwerken zonder omgevingsvergunning is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
        
        
          
            Gemetselde grondkering achter [adres] is een keerwand
          
        
      
      
        6.3.3.
        De gemetselde grondkering is volgens de rechtbank aan te merken als een constructie van een terreinhoogteverschil van niet meer dan 1 meter die niet hoger is dan het afgewerkte terrein, en valt daarmee onder artikel 2, onderdeel 13, van bijlage II van het Bor, zoals eiser heeft gesteld. Dit betekent dat het bouwwerk vergunningvrij mag worden gebouwd op grond van artikel 4a, tweede lid, onder b, onder 4°, van bijlage II van het Bor. Tussen partijen is immers niet in geschil dat het hier gaat om openbaar toegankelijk gebied. 
        
        
          
            De openbare functie is geen criterium
          
        
      
      
        6.3.4.
        Het standpunt van het college dat deze mogelijkheid slechts is bedoeld om bouwwerken te bouwen ten behoeve van de infrastructuur en openbare voorzieningen, volgt de rechtbank niet. In de nota van toelichting op artikel 4a van bijlage II van het Bor staat dat het vooral, en dus niet uitsluitend, gaat om bouwwerken ten behoeve van de infrastructuur en openbare voorzieningen. De regelgever heeft keerwanden, genoemd in artikel 2, onderdeel 13, van bijlage II van het Bor, niet uitgesloten van de werking van artikel 4a, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor. Dat dergelijke bouwwerken in de regel worden gebouwd ten behoeve van openbare functies, is het gevolg van de feitelijke situatie ter plaatse, namelijk de openbare bestemming en de eigendom van de grond van een openbaar lichaam, zoals een gemeente. De wetgever heeft het vereiste van de openbare functie echter niet opgenomen in artikel 4a, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor. Er is slechts vereist dat het bouwwerk staat in openbaar toegankelijk gebied. De beroepsgrond slaagt in zoverre. 
        
      
      
        6.3.5.
        Dat betekent echter niet dat er met betrekking tot de plaatsing van de keerwand geen sprake is van een overtreding. Het college heeft immers ook aan de last ten grondslag gelegd dat er in strijd met de APVG wordt gehandeld. De beroepsgrond hiertegen bespreekt de rechtbank onder 8.
        
        
          
            Roerende zaken zijn geen bouwwerken
          
        
      
      
        6.3.6.
        Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat banken en stoelen tuinmeubilair zijn, omdat het roerende zaken zijn. De rechtbank merkt hierover op dat banken en stoelen die los op de vlonder zijn neergezet, geen bouwwerken zijn in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Het college heeft in het bestreden besluit ook niet gesteld dat deze voorwerpen zijn geplaatst in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, maar dat er sprake is van overtreding van de APVG. De rechtbank bespreekt de beroepsgrond hiertegen onder 8.
        
        
        
          
            Kunnen de bouwwerken gelegaliseerd worden?
          
          7. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of er een omgevingsvergunning voor het bouwen kan worden verkregen. Er is namelijk volgens hem geen strijd met de bestemmingsplanregels, omdat deze letterlijk moeten worden uitgelegd. Nergens in het bestemmingsplan is vermeld dat de bouwwerken in de bestemming ‘Groen’ een openbare functie moeten hebben. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt voorop dat de gemeente eigenares is van de grond en geen toestemming verleent voor het bouwen op haar grond. Dit betekent dat eiser geen aanvraag voor legalisering van de bouwwerken in kan dienen. Daarnaast geeft het college aan dat het gebruik van de grond als tuin niet in de planregels is opgenomen. De planwetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. De gronden met de bestemming ‘Groen’ zijn bedoeld voor het gebruik als openbaar groen, niet voor privédoeleinden. Hoewel eiser een geslaagd beroep kan doen op het gebruiksovergangsrecht uit het bestemmingsplan, wil dat nog niet zeggen dat hij ten behoeve van dat gebruik bouwwerken mag oprichten.
      
      
        
          Het gebruik past niet binnen de bestemming ‘Groen’
        
      
    
    
      7.2.
      Vast staat dat op de strook grond waarop de bouwwerken zijn opgericht het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (het bestemmingsplan) van toepassing is. De gronden hebben daarin de bestemming ‘Groen’. Deze gronden zijn -voor zover van belang- bestemd voor: groen voorzieningen, bermen en beplantingen, recreatieve voorzieningen (waaronder speelvoorzieningen), fiets- en voetpaden, waterlopen en waterpartijen en additionele voorzieningen. Onder additionele voorzieningen worden verstaan: voorzieningen die een onderdeel vormen van en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie. De tuin achter de woning van eiser heeft, tot aan de perceelsgrens, de bestemming ‘Tuin’. Hetzelfde geldt voor de naastgelegen tuinen achter de woningen aan de [straat] . Deze gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen, parkeervoorzieningen (uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft), speelvoorzieningen en natuurlijke en landschappelijke waarden.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is het met eiser eens dat in de bestemmingsomschrijving niet is vermeld dat privégebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ is uitgesloten. Dat maakt echter niet dat het gebruik van de gronden als privétuin is toegestaan. De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
      
      
        7.3.1.
        De rechtbank stelt vast dat op de plankaart en in de planregels een onderscheid is gemaakt tussen de gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. Daar komt bij dat de bestemming ‘Groen’ is toegekend aan gronden langs openbaar vaarwater, plantsoenen bij kerken en bomensingels langs de openbare weg. Uit dit samenstel van regels en verbeelding concludeert de rechtbank dat gronden met de bestemming ‘Groen’ niet bedoeld zijn voor privégebruik als tuin, maar voor openbaar groen met een publieke functie. 
        
      
      
        7.3.2.
        Voor zover er sprake is van onduidelijkheid, merkt de rechtbank op dat in de plantoelichting in paragraaf 3.7 een kaartje is opgenomen waaruit blijkt dat de gronden langs het Verbindingskanaal deel uitmaken van het ‘openbaar groen’. Dit kaartje komt overeen met de verbeelding op de plankaart. Verder is in deze paragraaf in de plantoelichting opgenomen dat ook de oevers van het Verbindingskanaal en Winschoterkade openbaar groen zijn. 
        
      
      
        7.3.3.
        De verwijzing van eiser naar de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 slaagt niet, omdat het in die zaak ging om een begrip (‘klimbos’) waarvan in het bestemmingsplan een begripsbepaling was opgenomen. In de zaak van eiser gaat het om de begrippen ‘groenvoorzieningen’ en ‘recreatieve voorzieningen’, die nu juist niet zijn gedefinieerd in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan.
        
        
          
            Het beoogde gebruik is in strijd met het bestemmingsplan
          
        
      
      
        7.3.4.
        De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eiser dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat de vlonder bereikbaar is vanaf het water. Gelet op de plaatsing van de vlonder achter de tuin van [adres] , de trap naar de tuin van eiser en het feit dat de vlonder alleen toegankelijk is vanaf het openbare vaarwater en niet vanaf de groenstrook aan de zijkanten van de vlonders, heeft het geheel onmiskenbaar de functie om het woongenot van de bewoner van [adres] te vergroten. Bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen moet worden beoordeeld wat het beoogde gebruik van de bouwwerken is. Het beoogde gebruik – wat op grond van het gebruiksovergangsrecht zelfs wordt toegestaan – is gebruik als privétuin. Dat betekent dat het beoogde gebruik in strijd is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan.
        
      
      
        7.3.5.
        Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het plaatsen van de bouwwerken op de grondstrook ten behoeve van zijn tuin door eiser in strijd is met artikel 8 van het Bestemmingsplan. 
        
        
          
            Geen concreet zicht op legalisering
          
        
      
    
    
      7.4.
      Uit voorgaande overwegingen volgt dat het bouwen van bouwwerken ten behoeve van privégebruik als tuin naar het oordeel van de rechtbank niet is toegestaan, tenzij het bevoegd gezag wil meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Nu het college heeft aangegeven dat het niet wil meewerken aan een dergelijke omgevingsvergunning, is dat voldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisering. Het college hoefde naar het oordeel van de rechtbank om die reden niet af te zien van handhavend optreden. De beroepsgrond kan alleen al daarom niet slagen. Wat het college heeft aangevoerd over het al dan niet kunnen doen van een aanvraag in verband met de eigendom van de grond, kan daarom onbesproken blijven.
      
      
      
        
          Strijd met de APVG
        
        8. Eiser stelt dat de strook grond nog steeds publiek toegankelijk is, ongeacht of er een vlonder is geplaatst of niet. Daarom is er volgens hem geen sprake van strijd met de APVG.
      
      
    
    
      8.1.
      Artikel 2:7 van de APVG bepaalt dat het verboden is om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan. Onder de ‘weg’ op grond van de APVG worden onder andere verstaan: de – al dan niet met enige beperking – voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen. Het gaat daarbij om feitelijke toegankelijkheid.
      
    
    
      8.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een weg in de zin van artikel 2:7 van de APVG. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van de strook grond door deze in te richten als onderdeel van de privétuin, zoals hierboven onder 7.3.4 overwogen, een overtreding is van dit verbod. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. 
      
    
    
      8.3.
      Met betrekking tot de gemetselde grondkering, die naar het oordeel van de rechtbank vergunningvrij kan worden gebouwd, overweegt de rechtbank dat een keerwand in een groenstrook niet in strijd is met de publieke functie van de weg. De grondkering heeft slechts tot doel om de lager gelegen gronden te beschermen tegen afglijden van hoger gelegen grond. Zij belemmert de toegang niet. Het bouwen van de keerwand is niet in strijd met het verbod van artikel 2:7 van de APVG. Of de gemeente als – vermoedelijke – eigenaar van de grond kan optreden tegen het bouwen op haar grond, kan in deze procedure niet aan orde komen. 
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
        9. Eiser geeft aan dat hij bereid is de oever groen in te richten, en dat het gebruik van de oever al decennialang bestaat. Deze belangen zijn volgens hem onvoldoende meegewogen. Bovendien past het aanleggen van vlonders in de Watervisie en zijn er meer plaatsen waar gebouwd wordt in de groenstructuur. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het college wijst op de beginselplicht tot handhaving. Verder heeft de groenstrook een sterk beeldbepalende functie voor de openbare ruimte. De bebouwing levert een rommelig beeld op en de hoofdgroenstructuur wordt aangetast. Het college ziet het beeld van de groenstructuur langs het water tussen de Oosterbrug en de Herebrug, dat volledig groen is, als een wenselijk beeld. Daarnaast vreest het college voor precedentwerking; die vrees is terecht gebleken, gelet op de wildgroei van bouwwerken in de groenstrook in de afgelopen jaren. Uit de Watervisie blijkt volgens het college niet dat het positief staat tegen privévlonders.
      
    
    
      9.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemene belang van behoud en herstel van de groene uitstraling van de groenstrook langs het Verbindingskanaal zwaarder weegt dan het belang van eiser om de groenstrook voor zijn eigen genot te bebouwen en te gebruiken. Ook volgt de rechtbank het standpunt van het college inzake de Watervisie. Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft eiser geen concrete gevallen genoemd waartegen het college niet zou optreden. Eiser erkent dat tegen de bebouwing door de andere bewoners van de [straat] wordt opgetreden. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is de rechtbank dan ook niet gebleken. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond. Wat betreft de gemetselde grondkering is geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. De rechtbank ziet daarom aanleiding het besluit te vernietigen voor zover dit ziet op het verwijderen van de grondkering.  
    
    11. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf een beslissing en herroept de last onder dwangsom voor zover deze ziet op het verwijderen van de gemetselde grondkering. Voor het overige blijft de last in stand. Dit betekent dat eiser binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak de andere bouwwerken zoals vermeld in de last moet verwijderen.
    
    12. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het besluit van 18 januari 2021 voor zover daarin is beslist dat eiser de gemetselde grondkering moet verwijderen;
       herroept het besluit van 30 juni 2020 voor zover daarin is beslist dat eiser de gemetselde grondkering moet verwijderen;
       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 18 januari 2021;
       laat het besluit van 18 januari 2021 voor het overige in stand;
       bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
       veroordeelt het college tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      Artikel 2.1 
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
      Artikel 2.3. Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten 
    
    1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II Besluit omgevingsrecht
    
    
    
      
        Bijlage II
      
    
    
    
      Artikel 1
      1.In deze bijlage wordt verstaan onder:
      
        achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    
    
    
      
        bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    
    
      
        erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    
    
    
      
        openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
      
        […]
      
    
    
    
    
      Artikel 2
      Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
      […]
      10.tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m;
      […]
    
    13. een constructie voor het overbruggen van een terreinhoogteverschil van niet meer dan 1 m die niet hoger is dan het aansluitende afgewerkte terrein; 
    […]
    
    
      Artikel 4a
      […]
    
    
    2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
    
      a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of
      b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft:
      1°. inpandige veranderingen,
      2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,
      3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of
      4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.
    
    
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Binnenstad’
      
    
    
    
      Artikel 8 Groen
    
    
      8.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a.	groen voorzieningen;
      b.	bermen en beplantingen;
      c.	recreatieve voorzieningen, waaronder speelvoorzieningen;
      d.	kunst;
      e.	een theeschenkerij, ter plaatse van de aanduiding 'horeca';
      f.	fiets- en voetpaden;
      g.	nutsvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening';
      h.	waterlopen en waterpartijen;
      i.	additionele voorzieningen.
      
    
    
      8.2
      Bouwregels
      
        8.2.1
        
          Algemene bouwregels
          a.	Er zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 8.1 genoemde doeleinden.
          […]
        
        
        
          Artikel 11 Tuin
        
      
    
    
      11.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
      a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
      b. parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft;
      c. een ondergrondse parkeergarage, ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage';
      d. speelvoorzieningen;
      e. natuurlijke en landschappelijke waarden.
      
      
        Artikel 21 Overgangsrecht
      
    
    
      21.1
      Overgangsrecht bouwwerken
      1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
      
        a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
        b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
        […]
      
      3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
    
    
      21.2
      Overgangsrecht gebruik
      
        
          Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
        
        
          Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
        
        
          Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
        
        
          Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
        
      
      
      
      
        
          Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021
        
      
      
      
        Artikel 1:1 Begripsomschrijvingen
        In deze verordening wordt verstaan onder:
        […]
        weg:
      
      
      1. de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;
      
      2. de - al dan niet met enige beperking- voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;
      
      3. de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;
      
      4. andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.
      
      
        Artikel 2:7 Vergunning voor het plaatsen van voorwerpen op, aan of boven de weg in strijd met de publieke functie van de weg
      
      1. Het is verboden de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
      
      
        […]
      
      
      
      
    
  
  
     Overtreding van artikel 2:7 van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (APVG).
  
  
     Artikel 2, onderdeel 10 en onderdeel 13, van bijlage II van het Bor. 
  
  
    ECLI:NL:RVS:2011:BP2811.
    
  
  
     Stb. 2011, 339, p. 19.
  
  
     Het college verwijst naar rechtspraak van de Afdeling van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5842, en 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002. 
  
  
     Artikel 8 van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 1.18 van het bestemmingsplan.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1384.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:2833. 
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:29.
  
  
     Artikel 1:1, eerste lid en onder b, van de APVG.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:534.