ECLI:NL:RBNNE:2023:3446, Rechtbank Noord-Nederland, 11-08-2023, LEE 22/1367
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen de afwijzing van een aanvraag om ontheffing van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Leeuwarden
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/1367 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiseres] , [eisers 1] , [eisers 2] en [eisers 3], gevestigd te [plaats 1] , eiseres en eisers (eisers),
      (gemachtigde: mr. M.J.P. Kamp),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Terschelling, verweerder, 
    (gemachtigde: A. Veenstra)
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van de aanvraag van eisers om een ontheffing van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 28 mei 2021 (primair besluit) afgewezen. Met het bestreden besluit van 3 maart 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, vertegenwoordigd door [eisers 4] en [eisers 2] en hun gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 22 mei 2021 hebben eisers verweerder verzocht een ontheffing van de coronamaatregelen te verlenen voor het ten behoeve van een huwelijksvoltrekking op zaterdag 29 mei 2021 vervoeren van 24 personen met drie huifkarren van het strand te [plaats 2] , naar [plaats 3] . 
    
    
    
      2.1.
      Op 28 mei 2021 heeft verweerder de GGD gevraagd om advies. Daar is geen reactie op ontvangen.
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 28 mei 2021 heeft verweerder geweigerd de ontheffing te verlenen. Volgens verweerder gaat het om een grote groep van passagiers en is het aannemelijk dat de passagiers voorafgaand aan de huifkartocht of na afloop samenkomen. Hoewel er bij een huwelijksvoltrekking een maximaal aantal personen geldt van 30, geldt dat niet voor het vervoer van en naar de plek van de huwelijksvoltrekking. Het vervoer staat daar los van en kan ook op een andere wijze plaatsvinden. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.  
      
    
    
      2.3.
      Op 25 oktober 2021 heeft de bezwaarschriftencommissie naar aanleiding van het bezwaarschrift en de hoorzitting geconcludeerd dat het weigeringsbesluit van 28 mei 2021 in strijd is met artikel 3:46 van de Awb. Verweerder dient alsnog advies aan de GGD te vragen of het (achteraf bezien) uit oogpunt van (volks)gezondheid en daarmee in het belang van de bestrijding van de Covid-19 epidemie, nodig zou zijn geweest om ontheffing van het verbod op het houden van een evenement en van het verbod op groepsvorming te weigeren. Op basis van dat advies en met verbetering van de motivering dient verweerder een nieuw besluit te nemen.
      
    
    
      2.4.
      Op 19 november 2021 heeft verweerder de GGD (opnieuw) om advies gevraagd. 
      
    
    
      2.5.
      Op 14 december 2021 heeft verweerder telefonisch advies ingewonnen bij de GGD. Blijkens de telefoonnotitie, die onderdeel uitmaakt van het procesdossier, verwijst de GGD naar het eerder gegeven advies van 31 mei 2021 voor het rouwvervoer. In dat advies heeft de GGD gesteld dat bij zorgvuldige naleving en handhaving van de voorschriften die door de GGD zijn gegeven het risico op een uitbraak met COVID-19 zeer klein lijkt.   
      
    
    
      2.6.
      Op 3 maart 2022 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de weigering van de ontheffing met verbetering van de motivering in stand gelaten. 
      
    
    
      2.7.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 3 maart 2021 (bestreden besluit). 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eisers. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling belangrijke wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          Was een ontheffing nodig?
        
      
      5. Eisers voeren allereerst aan dat verweerder in het bestreden besluit, de eerdere basis van het besluit, te weten het verbod op evenementen, heeft losgelaten en daarmee het betoog dat geen sprake is van evenement feitelijk gegrond heeft verklaard. Subsidiair voert ze aan dat een huifkartocht niet is aan te merken als een evenement en verwijst naar een 
      e-mail die zij namens de minister van Justitie en Veiligheid heeft ontvangen. 
    
    
      5.1.
      Verweerder stelt onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het verzoek van eisers is opgevat als een aanvraag om ontheffing te verlenen van het verbod op evenementen als bedoeld in artikel 58e, tweede lid, onder a, en artikel 58i van de Wet publieke gezondheid (Wpg). Volgens verweerder is vervoer per huifkar per definitie niet bedrijfsmatig maar recreatief van aard. Uit de mailwisseling met de minister van Justitie en Veiligheid volgt niet dat een huifkartocht niet te kwalificeren is als evenement. Volgens verweerder volgt daaruit juist dat huifkartochten niet zijn toegestaan. 
      
    
    
      5.2.
       De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen dat hij ontheffing kon verlenen van het verbod op het organiseren van evenementen en van op groepsevenementen. Dat verweerder de grondslag van het primaire besluit heeft verlaten volgt daaruit niet. Hoe dan ook is niet in geschil dat sprake was van een verbod op groepsvorming van meer dan twee personen op grond van artikel 58g in samenhang met artikel 3.1. van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19, zodat een ontheffing noodzakelijk was. 
      
    
    
      5.3
      Ten overvloede overweegt de rechtbank, dat daargelaten dat het niet aan de minister is om vast te stellen of sprake is van een evenement maar aan verweerder, zij met verweerder van oordeel is dat de e-mail van 20 mei 2021, namens de minister van Justitie en Veiligheid, het betoog van eisers dat huifkartochten niet als ‘evenement’ gedefinieerd kunnen worden, niet ondersteunt. Daarin is aangegeven dat voor de vraag of sprake is van een evenement geldt dat dit afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval. In de regel zal een tocht met een enkele huifkar geen evenement vormen, maar bijvoorbeeld wel als het om meerdere huifkarren gaat, er muziek wordt gedraaid, er verkoop van eten en drinken plaatsvindt of er (op een andere manier) publiek wordt getrokken. Aan de hand van dit soort omstandigheden zal de gemeente een afweging zal moeten maken of er sprake is van een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak, alsmede een herdenkingsplechtigheid, braderie, optocht op de weg, voorstelling of feest op een andere plaats. Deze afweging kan niet in algemene zin op landelijk niveau worden gemaakt, aldus de minister. Naar  het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een huifkartocht waarbij in totaal 24 personen met drie huifkarren vervoerd worden ten behoeve van een huwelijksvoltrekking terecht aangemerkt als een evenement. Dat zoals eisers betogen geen onderscheid kan worden gemaakt tussen vervoer per huifkar en vervoer per bus is niet relevant omdat verweerder moest beslissen op hetgeen was aangevraagd, namelijk ontheffing voor een huifkartocht. Het betoog van eisers slaagt niet. 
      
      
        
          Is de ontheffing op goede gronden geweigerd?
        
      
    
    
      5.4.
      Eisers voeren aan dat niet duidelijk is of er nu een advies was ten tijde van het nemen van het weigeren van de ontheffing. De GGD heeft gesteld dat er een algemeen geldend en positief advies was over het vervoer per huifkar. Verder wordt betwist dat de GGD slechts het vervoer heeft beoordeeld. Tenslotte menen eisers dat de motivering dat de ontheffing is geweigerd omdat mensen anders zouden kunnen denken dat er nog meer is toegestaan het bestreden besluit niet kan dragen. 
      
    
    
      5.5.
      
        Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat de aanvraag voor de huifkartocht op zaterdag 22 mei 2021 is ingekomen en pas op maandag 24 mei 2021 in behandeling kon worden genomen. Verweerder had daarom 5 dagen de tijd om op de aanvraag te beslissen. 
        Omdat er op 28 mei 2021 geen advies was van de GGD heeft verweerder het besluit genomen zonder dat advies af te wachten. Daarbij voert verweerder aan dat het enkele ontbreken van dat advies niet in de weg stond aan het nemen van een besluit. Verweerder heeft verder op advies van de bezwaarschriftencommissie voorafgaand aan het te nemen besluit op bezwaar, de GGD (opnieuw) gevraagd om advies. De GGD heeft daarbij verwezen naar het al eerder uitgebrachte advies met betrekking tot de huifkartochten als rouwvervoer waarvoor aan eisers op 31 mei en 5 juni 2021 ontheffing is verleend. Ook bij het verlenen van die ontheffingen is het GGD-advies niet afgewacht. Volgens verweerder is de verlening van de ontheffing een discretionaire bevoegdheid. Volgens verweerder zouden mensen die een strandwandeling maakten niet begrijpen waarom het wel mogelijk was om 24 mensen recreatief te vervoeren in drie huifkarren terwijl zij gehouden waren om zich in groepsverband van niet meer dan 4 personen op te houden. 
      
      
    
    
      5.6.
      Op grond van artikel 58e, vierde lid, van de Wpg verleent de burgemeester geen ontheffing, indien het belang van de bestrijding van de epidemie zich daartegen naar zijn oordeel verzet. Bij de afweging van de betrokken belangen betrekt de burgemeester in ieder geval:
      a. de aard van de plaats, de aard van de activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft;
      b. de gevolgen die verlening van de ontheffing zou hebben voor de naleving van het bepaalde in artikel 58f, eerste lid, of van de krachtens artikel 58f, vierde of vijfde lid, vastgestelde regels, in en buiten de plaats waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft.
      
    
    
      5.7.
      In de Nota naar aanleiding van het verslag over de Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19), heeft de regering onderstaande toelichting gegeven op artikel 58e:
      
    
  
  
    “Artikel 58e
    
    
      
        428 – D66
      
      
        De leden van de D66-fractie lezen dat de burgemeester de bevoegdheid krijgt ontheffing te verlenen van de groepsvormingsnorm (artikel 58g, eerste lid) en geldende voorschriften ten aanzien van de openstelling van publieke plaatsen (artikel 58h) en organisatie van evenementen (artikel 58i). Deze leden begrijpen de wens (lokaal) maatwerk toe te passen, maar vragen ook aandacht voor de begrijpelijkheid van regels en het daarmee samenhangende draagvlak. Zij vragen de regering toe te lichten hoe ze de begrijpelijkheid ziet als in verschillende gemeenten verschillende regimes gaan gelden als gevolg van het gebruik van de ontheffingsmogelijkheid.
      
    
    
    
      De bevoegdheid tot het verlenen van ontheffingen is bedoeld voor bijzondere gevallen. Ontheffingen dienen als individuele uitzondering op de algemene regel en zijn dus niet bedoeld om nieuwe algemene uitzonderingen te maken of een ander regime te laten gelden. 
    
    
    
    
      Omdat de regering met deze leden meent dat begrijpelijkheid en draagvlak van belang zijn, is in artikel 58e, vierde lid, opgenomen dat de burgemeester beziet welke gevolgen de ontheffing zou hebben voor de naleving van de norm waarvan ontheffing wordt verleend. Een heldere motivering van het ontheffingsbesluit is van belang voor het draagvlak.”. 
    
    
    
      5.8.
      In het bestreden besluit en op de zitting is door verweerder gemotiveerd aangegeven wat de aspecten waren die voor verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om ontheffing van belang waren, zoals de groepsgrootte en het doel van de huifkartocht, maar ook de beeldvorming en dat de besmettingen in die periode snel opliepen en er nog veel onduidelijk was over het verloop van de epidemie. Verweerder heeft in redelijkheid mogen meewegen dat een recreatieve huifkartocht van 24 personen, de indruk bij mensen kon wekken dat er kennelijk meer mogelijk was dan op basis van wet- en regelgeving op dat moment was toegestaan. Dat er achteraf gezien een positief GGD-advies was maakt dat niet anders. De rechtbank concludeert dat verweerder de ontheffing heeft mogen weigeren en dit in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat het bestreden besluit waarbij verweerder het bezwaar ongegrond heeft verklaard in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Eisers krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.  
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. T. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Wet publieke gezondheid
      
      Hoofdstuk Va. Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19
    
    
    
      § 1. Algemene bepalingen
      Artikel 58a. Begripsbepalingen
    
    1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
      […]
      evenement: elke voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak, alsmede een herdenkingsplechtigheid, braderie, optocht op de weg, voorstelling of feest op een andere plaats dan in een woning of op een daarbij behorend erf of in een gebouw of op een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, wedstrijd, beurs of congres. Onder evenementen worden niet begrepen betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties;
    
    
    
      Artikel 58e. Differentiatie en lokaal maatwerk
      […]
    
    2. De burgemeester kan met het oog op bijzondere omstandigheden ontheffing verlenen van:
    
      a. het bepaalde bij of krachtens artikel 58g, eerste lid, 58h, eerste lid, of 58i;
      b.de krachtens artikel 58j, eerste lid, onder a tot en met e, gestelde regels, indien dat in die regels is bepaald;
      c.de krachtens artikel 58j, eerste lid, onder f, gestelde regels, indien dat in die regels is bepaald.
      Aan de ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    3. Voordat de burgemeester een beslissing neemt omtrent de verlening van een ontheffing als bedoeld in het tweede lid, onder a of b, vraagt hij advies aan de gemeentelijke gezondheidsdienst.
    4. De burgemeester verleent geen ontheffing, indien het belang van de bestrijding van de epidemie zich daartegen naar zijn oordeel verzet. Bij de afweging van de betrokken belangen betrekt de burgemeester in ieder geval:
    
      a.de aard van de plaats, de aard van de activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft;
      b.de gevolgen die verlening van de ontheffing zou hebben voor de naleving van het bepaalde in artikel 58f, eerste lid, of van de krachtens artikel 58f, vierde of vijfde lid, vastgestelde regels, in en buiten de plaats waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft.
      […]
      Artikel 58g. Groepsvorming
    
    1. Bij ministeriële regeling kunnen plaatsen, niet zijnde woningen, worden aangewezen, waar het niet is toegestaan zich in groepsverband op te houden met meer dan een bij die regeling vast te stellen aantal personen.
    […]
    
    
      Artikel 58i. Evenementen	 
      Bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen aan het evenement mag deelnemen.
      
        Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
      
    
    
    
      Hoofdstuk 3. Groepsvorming
      Artikel 3.1.
    
    1. Plaatsen waar het niet is toegestaan zich in groepsverband op te houden met meer dan vier personen, zijn: 
    a. een openbare plaats; 
    b. een erf behorende bij een publieke plaats; 
    c. een erf behorende bij een besloten plaats, niet zijnde een woning. 
    2 Het eerste lid geldt niet voor: 
    a. personen tot en met twaalf jaar; 
    b.personen tot en met zeventien jaar die deelnemen aan georganiseerde jeugdactiviteiten en personen die deze activiteiten organiseren of begeleiden; 
    c. bezoekers bij een uitvaart, mits het groepsverband niet groter is dan honderd personen; 
    d. bezoekers bij een huwelijksvoltrekking of de registratie van een partnerschap, mits het groepsverband niet groter is dan dertig personen; 
    e. personen die beroeps- of bedrijfsmatig podiumkunsten beoefenen of acteren; 
    f. groepsverbanden die noodzakelijk zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden van instellingen, bedrijven en andere organisaties; 
    g. zorgverleners of zorgvrijwilligers enerzijds en personen met een handicap die zij begeleiden anderzijds, alsmede de personen die zij begeleiden onderling; 
    h. ambtenaren die werkzaam zijn in het kader van de behandeling van een asielaanvraag, opvang, begeleiding, bewaring of gedwongen terugkeer van vreemdelingen in de uitoefening van hun functie enerzijds en degenen jegens wie zij hun taak uitoefenen anderzijds, alsmede deze laatste personen onderling; 
    i. personen in een woongedeelte van een voertuig of vaartuig; personen die anders dan beroeps- of bedrijfsmatig podiumkunsten beoefenen of acteren, mits het groepsverband niet groter is dan dertig personen.
    j. In afwijking van het eerste lid wordt van 15 december 2020 tot en met 8 juni 2021 in het eerste lid in plaats van ‘vier personen’ gelezen ‘twee personen’.
    
    
      Artikel 5.1. Evenementen 
    
    1. Evenementen worden niet georganiseerd.
  
  
    Kamerstuk 35 526 Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19), Nr. 23 Nota naar aanleiding van het verslag, Vergaderjaar 2020-2021,