ECLI:NL:RVS:2023:3476, Raad van State, 13-09-2023, 202203518/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2022 heeft de raad van de gemeente Haarlemmermeer het bestemmingsplan "Parapluplan Wonen" gewijzigd vastgesteld. Met het voorliggende parapluplan worden de geldende bestemmingsplannen binnen de gemeente Haarlemmermeer gedeeltelijk herzien, met als doel expliciet te regelen dat een woning door één huishouden wordt bewoond om zo de leefbaarheid te behouden, met uitzondering van de verhuur van maximaal twee kamers als hospitaverhuur. Daarnaast regelt het bestemmingsplan dat woningen niet gebruikt kunnen worden als een logiesfunctie of voor het uitoefenen van een bed &amp; breakfast (B&amp;B). [appellant sub 2] woont aan de [locatie A] in Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer. Hij beschikt over een vergunning voor een groepsaccommodatie in de vorm van kamerverhuur en een bed &amp; breakfast. [appellante sub 1] is de eigenaar van het perceel aan de [locatie B] in Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer. Zij bemiddelt onder andere in het onderdak bieden aan arbeidsmigranten door middel van het verhuren van accommodaties of woonruimten in gemeenten. Ze kunnen zich beide niet met het bestemmingsplan verenigen

202203518/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
    appellanten
    en
    de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluplan Wonen"  (hierna: het bestemmingsplan of het parapluplan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2] en [appellante sub 1] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij brief van 17 augustus 2023 heeft [appellant sub 2] nadere gronden ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op 31 augustus 2023 op zitting behandeld, waar [appellant sub 2], bijgestaan door J. van der Velden en mr. S.F. Knoop, advocaat te Amsterdam, [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plangebied van het parapluplan omvat een partiële herziening van de bestemmingsplannen van de gemeente Haarlemmermeer, met uitzondering van die gebieden waar de "Beheersverordening Haarlemmermeer 2014" van kracht is.
    Met het voorliggende parapluplan worden de geldende bestemmingsplannen binnen de gemeente Haarlemmermeer gedeeltelijk herzien, met als doel expliciet te regelen dat een woning door één huishouden wordt bewoond om zo de leefbaarheid te behouden, met uitzondering van de verhuur van maximaal twee kamers als hospitaverhuur. Daarnaast regelt het bestemmingsplan dat woningen niet gebruikt kunnen worden als een logiesfunctie of voor het uitoefenen van een bed & breakfast (B&B). Voor het gebruik van de woning voor andere woonvormen, voor een logiesfunctie en voor het uitoefenen van een B&B moet een vergunning worden aangevraagd. Passende ontwikkelingen kunnen vervolgens gefaciliteerd worden door middel van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    Het parapluplan wijzigt de begripsbepalingen en/of de bestemmingen die de functie wonen, woningen, woongebouwen dan wel andere benamingen die zien op de functie wonen, toelaten. Voor het overige blijven de oorspronkelijke plannen van kracht.
    1.1.    [appellant sub 2] woont aan de [locatie A] in Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer. Hij beschikt over een vergunning voor een groepsaccommodatie in de vorm van kamerverhuur en een bed & breakfast. [appellante sub 1] is de eigenaar van het perceel aan de [locatie B] in Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer. Zij bemiddelt onder andere in het onderdak bieden aan arbeidsmigranten door middel van het verhuren van accommodaties of woonruimten in gemeenten. Ze kunnen zich beide niet met het bestemmingsplan verenigen en hebben daartoe beroepsgronden naar voren gebracht.
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    3.       [appellant sub 2] en [appellante sub 1] betogen dat onduidelijk is waarom er lange tijd tussen vaststelling van ontwerpplan en vaststelling van het definitieve plan zat. Er is in de tussentijd een nieuwe gemeenteraad gekomen. Het was daarom volgens [appellant sub 2] en [appellante sub 1] passend geweest als er een nieuw plan ter inzage was gelegd in plaats van gewijzigd vastgesteld. [appellant sub 2] en [appellante sub 1] betogen in dit verband verder dat onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden. Verder is onduidelijk wat de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke plan zijn.
    3.1.    De raad heeft toegelicht dat er inderdaad een lange periode zat tussen de terinzagelegging van het ontwerp vanaf 8 december 2020 en de vaststelling van het plan door de raad op 10 maart 2022. Redenen hiervoor zijn volgens de raad, onder andere, dat in de tussentijd nieuw relevant beleid was vastgesteld, zoals het Verblijfsaccommodatiebeleid 2021 - 2025, en dat er een politiek-bestuurlijke discussie werd gevoerd over de (on)mogelijkheden om woningen te splitsen. In het raadsvoorstel is hierop ook ingegaan. Ondanks dat het college van burgemeester en wethouders op 23 november 2021 had ingestemd met het concept-raadsvoorstel, bleek het volgens de raad niet mogelijk om de vaststelling van het plan eerder dan in maart 2022 bij de raad te agenderen. De raad heeft verder gemotiveerd toegelicht dat, anders dan wat [appellant sub 2] en [appellante sub 1] lijken te stellen, het niet zo is dat, na de verkiezingen voor de gemeenteraad op 16 maart 2022, de nieuwe raad een plan moest vaststellen waarvan die raad niet op de hoogte zou zijn. Het plan is immers vastgesteld voor de verkiezingen van de gemeenteraad en dus door de raadsleden die betrokken waren bij de reeds hiervoor genoemde discussie over woningsplitsing.
    Wat betreft de bij de vaststelling van het plan doorgevoerde wijzigingen, heeft de raad toegelicht dat in het raadsvoorstel is verduidelijkt welke wijzigingen zijn aangebracht. De raad heeft zich daarbij op het standpunt mogen stellen dat de wijzigingen betrekking hebben op de begripsbepalingen en artikel 3 van de planregels. Verder heeft de raad in aanmerking mogen nemen dat de opzet van het bestemmingsplan, waarbij het de bedoeling was eenduidigheid te bieden over de begrippen 'woning' en 'wonen' dan wel de functie wonen, teneinde een goed woon- en leefklimaat te kunnen borgen, niet veranderd is. Verder zijn de gebruiksregels ten aanzien van de bed & breakfast en de logiesfunctie, zoals de raad onbestreden heeft gesteld, niet veranderd. In artikel 3.2, onder b, van de planregels van het ontwerpbestemmingsplan was reeds zo'n bepaling opgenomen. [appellant sub 2] en [appellante sub 1] hebben hierop geen zienswijze(n) ingediend. De Afdeling is daarom van oordeel dat bij de vaststelling de doorgevoerde wijzigingen voldoende kenbaar waren en dat geen sprake was van wezenlijke aanpassingen die ertoe zouden noodzaken om een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter visie te leggen.
    Het betoog van [appellant sub 2] en [appellante sub 1] faalt.
    4.       [appellant sub 2] en [appellante sub 1] betogen verder dat zowel het gebruik van de bed & breakfast door [appellant sub 2] als het bieden van onderdak aan arbeidsmigranten door [appellante sub 1], een legitieme vorm van gebruik is. Voor die functies zijn ook vergunningen verleend. Omdat die (bedrijfs)activiteiten niet zullen eindigen binnen de planperiode, had volgens [appellant sub 2] en [appellante sub 1] een passende bestemming en/of aanduiding opgenomen moeten worden. Nu dienen zij terug te vallen op het overgangsrecht met alle daaraan gekoppelde beperkingen.
    4.1.    De raad heeft toegelicht dat het betoog van [appellant sub 2] en [appellante sub 1] terecht naar voren is gebracht. De raad heeft erkend dat in de planregels geen bepalingen over het reeds bestaande legale gebruik zijn opgenomen en dat dit wel had gemoeten.
    4.2.    Daarom is naar het oordeel van de Afdeling het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vastgesteld.
    5.       De betogen van [appellant sub 2] en [appellante sub 1] slagen in zoverre. Hun beroepen zijn gegrond, omdat in de planregels nagelaten is regels op te nemen over het bestaande legale gebruik. Het bestreden besluit moet daarom in zoverre worden vernietigd. De Afdeling zal hierna bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Definitieve geschillenbeslechting, conclusie en proceskosten
    6.       De Afdeling staat vervolgens voor de vraag of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De raad heeft de Afdeling namelijk verzocht te bepalen dat de hieronder vermelde tekst wordt toegevoegd aan artikel 3.3, onder b, van de planregels. Op basis van een dergelijke toevoeging vallen volgens de raad de al toegestane bed & breakfasts en logiesfuncties niet onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 3.3 van de planregels. Evenmin vallen die vormen van gebruik dan onder het overgangsrecht. De door de raad voorgestelde tekst luidt als volgt.
    "met uitzondering van bestaande bed & breakfast en logiesfuncties".
    6.1.    [appellant sub 2] heeft op de zitting in reactie hierop naar voren gebracht dat hij het eens is met het voorstel van de raad en heeft daarbij de wens uitgesproken dat zijn woning concreet wordt genoemd als uitzondering op artikel 3.3 van de planregels.
    De raad heeft hierover naar voren gebracht dat in het verleden veelvuldig gebruik is gemaakt van de B&B-regeling. In sommige gevallen gebeurde dat op grond van een vergunning, maar in het grootste deel van de gevallen gebeurde dat zonder vergunning. Daarom heeft de raad geen totaalbeeld van de situatie. Het opnemen van concrete adressen kan volgens de raad daarom niet.
    6.2.    [appellante sub 1] heeft op de zitting naar voren gebracht dat zij het in principe eens is met het voorstel van de raad, zij het dat zij vindt dat bestaande kamerverhuur ook als uitzondering moet worden opgenomen.
    De raad heeft hierover naar voren gebracht dat de raad beleidsmatig de afweging heeft gemaakt om te sturen op bedrijfsmatige kamerverhuur, om op deze wijze overlast tegen te gaan. Kamerverhuur aan arbeidsmigranten positief bestemmen gaat in tegen de wens van de raad. De raad heeft verder toegelicht dat kamervehuur in het verleden zowel op grond van een vergunning als zonder vergunning plaatsvond. Daar waar kamerverhuur zonder vergunning plaatsvond, heeft het college handhavend opgetreden. Omdat de raad greep wil houden op kamerverhuur aan arbeidsmigranten, wil hij dit niet als uitzondering op artikel 3.3 van de planregels opnemen, maar laten onder het overgangsrecht.
    6.3.    De Afdeling zal bepalen dat aan artikel 3.3, onder b, van de planregels een nieuw onderdeel wordt toegevoegd dat als volgt komt te luiden: "3.3: […] met uitzondering van bestaande bed & breakfast en logiesfuncties". De Afdeling acht het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden hierdoor in hun belangen kunnen worden geraakt.
    Gelet op de hiervoor onder 6.1 en 6.2 gegeven toelichting van de raad, die de Afdeling volgt, ziet de Afdeling geen aanleiding het voorstel van de raad aan te vullen op de wijze zoals [appellant sub 2] en [appellante sub 1] dat willen. De Afdeling neemt hierbij ook in aanmerking dat [appellante sub 1] pas op de zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht dat ook bedrijfsmatige kamerverhuur uitgezonderd moet worden van strijdig gebruik als bedoeld in artikel 3.3 van de planregels.
    7.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    8.       De raad moet de proceskosten van [appellant sub 2] en [appellante sub 1] vergoeden.   
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmermeer van 10 maart 2022, waarbij het bestemmingsplan "Parapluplan Wonen" is vastgesteld, voor zover daarin een planregel ontbreekt over de bestaande bed & breakfast en logiesfuncties;
    III.      bepaalt dat aan de regels van het bestemmingsplan het volgende nieuwe onderdeel wordt toegevoegd dat als volgt luidt:
    - artikel " 3.3: […] met uitzondering van bestaande bed & breakfast en logiesfuncties […]";
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover vernietigd;
    V.       draagt de raad van de gemeente Haarlemmermeer op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III, wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
    VI.      veroordeelt de raad van de gemeente de gemeente Haarlemmermeer tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten aan de hierna genoemde appellanten, tot een bedrag van:
    a. € 1.674,00 aan [appellante sub 1], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    b. € 1.674,00 aan [appellant sub 2], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Haarlemmermeer aan de hierna genoemde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a. € 365,00 aan [appellante sub 1];
    b. € 184,00 aan [appellant sub 2].
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
    594