ECLI:NL:RBLIM:2021:4335, Rechtbank Limburg, 28-05-2021, ROE 19/777
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eisers hebben verweerder gevraagd eiseres in een hogere bezoldigingsklasse in te delen, dan wel eiseres toe te staan met eiser een hogere bezoldiging af te spreken dan het toepasselijke bedrag. De verzoeken zijn gebaseerd op artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT. Verweerder heeft beide verzoeken afgewezen en zijn beslissingen na heroverweging gehandhaafd. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit omdat het bestreden besluit in strijd met de WNT en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen. Gezien de gebreken die aan het bestreden besluit kleven ziet de rechtbank niet de mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. De rechtbank draagt verweerder daarom op een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Maastricht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 19/777
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2021 in de zaak tussen
    
  
  
    
      1Woningstichting Voerendaal, statutair gezeteld in Voerendaal, eiseres, en
    
      2) [eiser sub 2], wonende in [woonplaats] , eiser, hierna samen: eisers
      (gemachtigden: mr. T. Barkhuysen en mr. N. Jak),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 april 2018 heeft verweerder de verzoeken van eisers om eiseres in een hogere bezoldigingsklasse in te delen, dan wel eiseres toe te staan met eiser afspraken te maken over een hogere bezoldiging dan het toepasselijke bedrag, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 4 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2020.
      Eiser is ter zitting verschenen. Hij en eiseres hebben zich laten bijstaan respectievelijk laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden en [naam 1] en [naam 2] , beiden lid van de Raad van Commissarissen van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. J.W. Berg en F.N. Paes.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Per 1 januari 2013 is de Wet normering topinkomens (WNT) in werking getreden. In de WNT is geregeld dat voor topfunctionarissen die werkzaam zijn in de (semi)publieke sector geen bezoldiging mag worden afgesproken die hoger is dan de WNT-norm. In artikel 2.6, eerste lid, van de WNT is bepaald dat ten aanzien van de rechtspersonen en instellingen waarnaar de bepaling verwijst een bezoldigingsmaximum mag worden vastgesteld dat lager ligt dan de WNT-norm. In artikel 2.7, eerste lid, van de WNT is bepaald dat ten aanzien van de rechtspersonen en instellingen waarnaar deze bepaling verwijst een bezoldigingsklasseindeling mag worden gemaakt op grond van criteria die betrekking hebben op onder meer de omvang van de rechtspersoon of instelling. Eiseres is een instelling waarop deze bepalingen betrekking hebben. 
    
    2. Met de invoering van de Regeling bezoldigingsmaxima topfunctionarissen toegelaten instellingen volkshuisvesting 2014 (de Regeling) op 1 januari 2014 zijn alle toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: toegelaten instellingen ) en dus ook eiseres in een bezoldigingsklasse ingedeeld. Eiseres is ingedeeld in bezoldigingsklasse B. Alleen bij de hoogste bezoldigingsklasse, bezoldigingsklasse H, is het toepasselijke bedrag gelijk aan de WNT-norm. 
    
    3. De bezoldiging van eiser voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Regeling was hoger dan het toepasselijke bedrag voor bezoldigingsklasse B. Op grond van het overgangsrecht in de WNT kon eiser deze hogere bezoldiging na inwerkingtreding van de Regeling nog vier jaren behouden. Per 1 januari 2018 moest zijn bezoldiging vervolgens in drie jaren worden afgebouwd naar het toepasselijke bedrag voor bezoldigingsklasse B. 
    
    4. Op 16 januari 2018 hebben eisers verweerder verzocht eiseres in een hogere bezoldigingsklasse in te delen en wel in bezoldigingsklasse E, dan wel, als alternatief, eiseres toe te staan met eiser een hogere bezoldiging af te spreken dan het toepasselijke bedrag. De verzoeken zijn gebaseerd op artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT. 
    
    5. Verweerder heeft beide verzoeken afgewezen en zijn beslissingen na heroverweging gehandhaafd.
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    
    6. Verweerder blijft bij zijn standpunt dat geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden en neemt het standpunt in dat de in het bestreden besluit genoemde feiten en omstandigheden, verweerder doelt op de onder 4.3.1 tot en met 4.3.5 in het bestreden besluit besproken feiten en omstandigheden, ook in onderling verband en in samenhang bekeken, niet als zodanige omstandigheden zijn aan te merken. Verweerder heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EP EVRM) niet alsnog reden geeft één van de verzoeken van eisers toe te wijzen, omdat met het afwijzen van de verzoeken geen inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht van eiseres en de inbreuk die hiermee op het eigendomsrecht van eiser wordt gemaakt is toegestaan. 
    
    
      
        De beoordeling van het beroep
      
    
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    
    7. In artikel 2.7, derde lid, van de WNT is bepaald dat een rechtspersoon of instelling de minister wie het aangaat kan verzoeken om in een andere bezoldigingsklasse te worden ingedeeld. In het vierde lid is bepaald dat de minister wie het aangaat kan besluiten dat partijen een hoger bedrag mogen overeenkomen dan het toepasselijke bedrag. Artikel 4 van de Regeling bevat de procedureregels voor het aanvragen van een wijziging van de bezoldigingsklasseindeling.
    
    8. Uit de toelichting op artikel 2.7 in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT blijkt dat de Regeling een procedure moet bevatten waarbij een instelling kan verzoeken om de indeling te wijzigen, omdat er sprake kan zijn van een omstandigheid op grond waarvan speciale deskundigheid van de topfunctionaris wordt gevergd, waardoor op een ander segment van de arbeidsmarkt moet worden geworven dan gebruikelijk is. Het gaat volgens de toelichting dan om uitzonderlijke gevallen, waarbij de betreffende instelling moet aantonen dat afwijking van de indeling en de bijbehorende norm noodzakelijk is. In de toelichting is verder te lezen dat de wetgever het niet voor de hand vindt liggen dat de betrokken minister vaak een dergelijke uitzondering zal toestaan, omdat in dat geval beter de indeling in klassen kan worden aangepast.  
    
    9. In de toelichting op de Regeling is verwezen naar wat onder 8 uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT is vermeld. Daarbij is aangegeven dat zeer terughoudend met deze afwijkingsmogelijkheid zal worden omgegaan om ‘inflatoire werking’ ervan te voorkomen. In de toelichting op de Regeling is verder uitgelegd dat bij de totstandkoming van de Regeling ervoor gekozen is om de omvang van een toegelaten instelling, één van de criteria op grond waarvan de bezoldigingsklasseindeling van toegelaten instelling is gemaakt, te bepalen aan de hand van het aantal verhuureenheden dat de toegelaten instelling in eigendom of beheer heeft. Aangegeven is dat de aspecten omzet en aantal medewerkers, omdat deze aspecten in zekere zin samenhangen met het aantal verhuureenheden, in het aantal verhuureenheden verdisconteerd zijn. De omvang van een toegelaten instelling weegt volgens de toelichting voor 80% mee bij het bepalen van de bezoldigingsklasseindeling. Dit zou aansluiten bij de gedachte dat de omvang de meeste invloed heeft op de functie. De zwaarte van de functie komt volgens de toelichting tot uitdrukking in het aantal inwoners van de gemeente waarin een toegelaten instelling 20% of meer van haar verhuureenheden heeft en weegt voor 20% mee bij het bepalen van de bezoldigingsklasseindeling. Op deze manier is volgens de toelichting rekening gehouden met omgevingskenmerken die van invloed kunnen zijn op de zwaarte van de functie.
    
    
      
        Het verzoek op grond van artikel 2.7, derde lid, van de WNT
      
    
    
    10. Eisers kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen. Zij voeren aan dat verweerder een onjuist toetsingskader gehanteerd heeft en daarom in strijd met de WNT en  het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel heeft beslist. 
    
    
      10.1
      Verweerder heeft onder verwijzing naar artikel 2.7, derde, van de WNT en de toelichting op de Regeling in eerste instantie beoordeeld of sprake is van uitzonderlijke feiten en omstandigheden waarmee in de Regeling geen rekening is gehouden en die indeling in een hogere bezoldigingsklasseindeling rechtvaardigen. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat hij met feiten en omstandigheden waarmee bij de totstandkoming van de Regeling rekening is gehouden indirect rekening heeft gehouden, dat uitzonderingen op de bezoldigingsklasseindeling moeten kunnen worden gemaakt, maar alleen in uitzonderlijke gevallen die niet in algemene methodiek te vangen zijn, dat (zeer) terughoudend wordt omgegaan met de mogelijkheid een uitzondering te maken op de bezoldigingsklasseindeling, dat dus (zeer) restrictief gebruik dient te worden gemaakt van deze mogelijkheid en dat in geval van reguliere taken pas sprake kan zijn van uitzonderlijke omstandigheden als een toegelaten instelling zich daarin onderscheidt van andere toegelaten instellingen. 
      
    
    
      10.2
      De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.7, derde lid, van de WNT, noch uit de toelichting op artikel 2.7 in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT, blijkt, maar ook overigens niet blijkt, dat verweerder met de mogelijkheid een instelling in een andere bezoldigingsklasse in te delen (zeer) terughoudend dient om te gaan en daarom van deze mogelijkheid alleen (zeer) restrictief gebruik dient te maken. In de toelichting staat weliswaar dat het om uitzonderlijke gevallen gaat en de wetgever het niet voor de hand vindt liggen dat de minister die het aangaat vaak een uitzondering op de bezoldigingsklasseindeling zal toestaan, maar, gelet op de zin die volgt, niet om de minister die het aangaat in het gebruik van die mogelijkheid te beperken. De wetgever heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank enkel willen zeggen dat als de minister vaak van de mogelijkheid gebruik gaat maken het in de rede ligt alsdan de bezoldigingsklasseindeling aan te passen.
      
      
        10.2.1
        De rechtbank overweegt verder dat uit artikel 2.7, derde lid, van de WNT en de toelichting op artikel 2.7 in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT, maar ook overigens niet blijkt, dat alleen in geval sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden waarmee niet al bij de totstandkoming van de Regeling rekening is gehouden of ten aanzien waarvan geacht wordt dat er bij de totstandkoming van de Regeling rekening mee is gehouden en van reguliere taken waarin een toegelaten instelling zich onderscheidt van andere toegelaten instellingen, er reden is om een bekostigingsklasseindeling te wijzigen. Uit de toelichting op artikel 2.7 in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT blijkt alleen dat de instelling die om bezoldigingsklasseindelingswijziging vraagt moet aantonen dat de wijziging noodzakelijk is.
        
      
      
        10.2.2
        Verweerder legt daarom niet alleen de mogelijkheid om van de bezoldigingsklasseindeling af te wijken te beperkt uit, maar ook een toetsingsmaatstaf aan die beperkter is dan de wetgever blijkens de toelichting op artikel 2.7 in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT, waarin geen enkel voorbehoud wordt gemaakt ten aanzien van de feiten en omstandigheden waarmee de noodzaak om tot een bezoldigingsklasseindelingswijziging te komen kan worden aangetoond, voor ogen had. Het bestreden besluit, voor zover verweerder heeft besloten bij de afwijzing van het verzoek op grond van artikel 2.7, derde lid, van de WNT te blijven is daarom in strijd met de WNT en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel genomen. Het beroep van eisers slaagt dus in zoverre.
        
        
          
            Het verzoek op grond van artikel 2.7, vierde lid, van de WNT
          
        
        
        
          11.	Eisers voeren verder aan dat de beslissing tot afwijzing van hun verzoek om eiseres toe te staan met eiser een hogere bezoldiging af te spreken dan het toepasselijke bedrag ook in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen. Eisers vinden dat verweerder voor de motivering van deze afwijzing niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de paragrafen 4.3.1 tot en met 4.3.5 van het bestreden besluit, omdat de door hen aangedragen feiten en omstandigheden daar niet worden beoordeeld. Zij verwijzen naar hun verzoek (randnummers 32 – 49) en bezwaarschrift (randnummers 50 – 53). Verweerder heeft volgens eisers daarom al ook niet mogen volstaan met de enkele niet onderbouwde stelling dat de aangevoerde feiten en omstandigheden in onderling verband en in samenhang bekeken niet dusdanig anders zijn dan die van bestuurders van andere woningcorporaties die zijn ingedeeld in bezoldigingsklasse B. Eisers voeren verder nog aan dat verweerder de persoonlijke omstandigheden van eiser niet buiten beschouwing heeft mogen laten.
        
        
      
    
    
      11.1
      Verweerder heeft de persoonlijke omstandigheden van eiser niet mee in overweging genomen omdat hij van mening is dat artikel 2.7, vierde lid, van de WNT geen basis biedt om niet functie-gerelateerde feiten en omstandigheden mee in overweging te nemen bij de beoordeling van de vraag of een hogere bezoldiging dan het toepasselijke bedrag mag worden afgesproken. Verweerder heeft voor de motivering van zijn beslissing verwezen naar hetgeen hij onder 4.3.1 tot en met 4.3.5 van het bestreden besluit heeft overwogen en concludeert dat geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, ook niet als deze in onderling verband en in samenhang worden bekeken. Verweerder is ook niet gebleken dat deze feiten en omstandigheden in onderling verband en in samenhang bekeken dusdanig anders zijn dan die van bestuurders van andere woningcorporaties die zijn ingedeeld in bezoldigingsklasse B dat daarom aanleiding is eiseres toe te staan met eiser een hogere bezoldiging af te spreken dan het toepasselijke bedrag.  
      
    
    
      11.2
      De rechtbank stelt vast dat eisers in hun verzoek (randnummer 32 - 49) en bezwaarschrift (randnummer 50 – 53) gemotiveerd hebben dat eiseres een bestuurder heeft aangetrokken op een ander segment van de arbeidsmarkt, een topfunctionaris met een speciale deskundigheid, waarom eiseres een topfunctionaris met een speciale deskundigheid heeft aangetrokken en nodig heeft, waarom eiser de geschikte bestuurder is voor eiseres, wat het negatieve gevolg voor eiseres is als zij eiser moet laten gaan, dat eiseres eiser om deze redenen als haar bestuurder wil behouden en het daarom noodzakelijk is dat zij aan eiser een hogere bezoldiging kan toekennen dan het toepasselijk bedrag. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder in de paragrafen 4.3.1 tot en met 4.3.5 van het bestreden besluit overwogen heeft dat de benoemde taken die eiseres heeft en die eiser voor haar uitvoert of uitgevoerd heeft, geen uitzonderlijke omstandigheden zijn, dat eiseres niet onderbouwd heeft dat het moeilijk is een financieel adviseur of capabele bestuurder te werven en dat het een keuze is van eiseres zoveel taken bij eiser te beleggen. Gelet hierop is de rechtbank het met eisers eens dat verweerder niet de feiten en omstandigheden heeft beoordeeld die eisers hebben aangevoerd. Verweerder heeft dan ook niet de nodige zorgvuldigheid in acht genomen bij het nemen van het bestreden besluit en dit besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Verweerder heeft zich daarom al niet op het standpunt kunnen stellen dat de aangevoerde feiten en omstandigheden in onderling verband en in samenhang bekeken niet dusdanig anders zijn dan die van bestuurders van andere woningcorporaties die zijn ingedeeld in bezoldigingsklasse B dat eiseres zou moeten worden toegestaan met eiser bezoldigingsafspraken te maken voor een bezoldiging boven het toepasselijke bedrag.
      
      
        11.2.1
        Verweerder heeft ook de aangevoerde persoonlijke omstandigheden van eiser niet buiten beschouwing mogen laten. Geen rechtsregel schrijft voor dat alleen functie- gerelateerde feiten en omstandigheden ter motivering van een verzoek om met de bestuurder een bezoldiging te mogen afspreken boven het toepasselijke bedrag naar voren mogen worden gebracht. Verweerder had de door eisers aangevoerde persoonlijke omstandigheden van eiser daarom bij zijn belangenafweging naar aanleiding van het verzoek moeten betrekken.
        
      
      
        11.2.2
        Het bestreden besluit is daarom ook in zoverre in strijd met het zorgvuldig- en motiveringsbeginsel genomen. Het beroep slaagt dus ook in zoverre.
        
        
          
            Inbreuk op het eigendomsrecht
          
        
        
        12. Eisers stellen zich verder nog op het standpunt dat als niet één van hun verzoeken wordt toegewezen dit strijd oplevert met het recht op eigendom als bedoeld in artikel 
        1. EP van het EVRM, dit recht verweerder daarom dwingt een ruimere toepassing te geven aan de afwijkingsmogelijkheden van de WNT en één van beide verzoeken toe te wijzen. 
        
      
    
    
      12.1.
      Voor het standpunt van verweerder verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 6.
      
    
    
      12.2
      Nu verweerder zijn beslissingen op de verzoeken van eisers om in hun geval van de WNT af te wijken geen stand houden, ziet de rechtbank geen reden meer om te beoordelen of het eigendomsrecht verweerder reden had moeten geven één van beide verzoeken alsnog toe te wijzen. De rechtbank gaat daarom aan hetgeen ter zake is aangevoerd voorbij.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. Gezien de gebreken die aan het bestreden besluit kleven ziet de rechtbank niet de mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. De rechtbank gaat verweerder daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Samengevat zal verweerder bij het nemen van een nieuw besluit het volgende moeten doen:
      
      - verweerder zal moeten beoordelen, of eisers met alle feiten en omstandigheden die zij ter onderbouwing van hun verzoek, om eiseres in een hogere bezoldigingsklasse in te delen, hebben aangevoerd, hebben aangetoond dat het noodzakelijk is om af te wijken van het toepasselijke bedrag voor bezoldigingsklasse B;
      - verweerder zal in elk geval aan de hand van alle feiten en omstandigheden die eisers hebben aangevoerd ter onderbouwing van hun verzoek, om eiseres toe te staan met eiser bezoldigingsafspraken te maken over een bezoldiging die hoger is dan het toepasselijke bedrag, moeten beoordelen of zich een situatie voordoet waarin hij toepassing geeft aan zijn bevoegdheid om toe te staan dat partijen een hogere bezoldiging overeenkomen dan het toepasselijke bedrag. Verweerder zal deze feiten en omstandigheden afzonderlijk maar ook in onderling verband en in samenhang dienen te beoordelen en bij zijn beoordeling ook moeten betrekken de feiten en omstandigheden die al in de Regeling verdisconteerd zijn of geacht worden in de Regeling verdisconteerd te zijn; 
      - verweerder zal zijn beoordelingen en beslissingen kenbaar en deugdelijk moeten motiveren.
      
      14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). 
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.068,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, voorzitter, en 
      mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. P. J.M. Bruijnzeels, leden, in aanwezigheid van 
      mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	                                                                  voorzitter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 28 mei 2021
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.