ECLI:NL:RVS:2023:3291, Raad van State, 30-08-2023, 202206159/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht bedoeld in artikel 7b, eerste lid, van de Wet inburgering. In een brief van 4 juli 2014 heeft de minister [appellante] laten weten dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is op 10 juni 2014 gestart en zij moest voor 9 juni 2017 aan haar inburgeringsplicht voldoen. De minister heeft deze termijn verlengd tot en met 5 september 2019, omdat er medische redenen waren waarom [appellante] twaalf maanden geen onderwijs kon volgen. Omdat [appellante] vervolgens niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd. In hoger beroep zijn partijen het erover eens dat de minister [appellante] terecht een boete heeft opgelegd. Deze uitspraak gaat alleen over de hoogte van de boete.

202206159/1/V6.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2022 in zaak nr. 21/3558 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht bedoeld in artikel 7b, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
    Bij besluit van 22 juni 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 27 juli 2023.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op dit geding is de Wi van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    2.       In een brief van 4 juli 2014 heeft de minister [appellante] laten weten dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is op 10 juni 2014 gestart en zij moest voor 9 juni 2017 aan haar inburgeringsplicht voldoen. De minister heeft deze termijn verlengd tot en met 5 september 2019, omdat er medische redenen waren waarom [appellante] twaalf maanden geen onderwijs kon volgen. Omdat [appellante] vervolgens niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd.
    3.       In hoger beroep zijn partijen het erover eens dat de minister [appellante] terecht een boete heeft opgelegd. Deze uitspraak gaat alleen over de hoogte van de boete.
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen reden is om de boete te matigen. Volgens haar had de rechtbank namelijk in haar oordeel moeten betrekken dat de Wi inmiddels is gewijzigd en dat de nieuwe Wet inburgering 2021 (hierna: de Wi 2021) een lagere boete kent voor het overschrijden van de inburgeringstermijn.
    4.1.    Uit artikel 54, eerste lid, van de Wi 2021 volgt dat de Wi van toepassing blijft op personen die voor 1 januari 2022 inburgeringsplichtig zijn geworden. De Wi is dus op deze zaak van toepassing. Uit artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht vloeit voort dat bij verandering van regels van sanctierecht de voor de overtreder meest gunstige bepalingen moeten worden toegepast.
    4.2.    Een inburgeringsplichtige die niet tijdig voldoet aan de inburgeringsplicht krijgt onder de Wi een boete opgelegd van maximaal € 1.250,00 (artikel 34, aanhef en onder c, van de Wi). De maximale boete voor het niet tijdig afronden van de vastgestelde leerroute bedraagt onder de Wi 2021 € 1.000,00. De minister heeft er in zijn schriftelijke uiteenzetting op gewezen dat in de Wi het examenonderdeel oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt (ONA) deel uitmaakt van het inburgeringsexamen, terwijl in de Wi 2021 de vergelijkbare module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) een afzonderlijk onderdeel is van de inburgeringsplicht. Wanneer een inburgeringsplichtige het onderdeel MAP niet op tijd behaalt, legt de minister een afzonderlijke boete op van maximaal € 340,00. Hieruit volgt echter niet dat de boete voor [appellante] onder de Wi 2021 gelijk of hoger zou zijn. De Afdeling stelt namelijk vast dat [appellante] vóór 1 januari 2015 inburgeringsplichtig is geworden en dat op grond van artikel 2.10 van het Besluit inburgering, zoals dat besluit luidde tot 1 januari 2022, ONA geen verplicht onderdeel is van haar inburgeringsexamen. Omdat de minister verder niet heeft gemotiveerd dat de wetswijziging desondanks geen betekenis heeft voor de hoogte van de boete, acht de Afdeling een boete van € 1.000,00 in dit geval passend en geboden.
    Het betoog slaagt.
    5.       [appellante] betoogt verder dat het beleid van de minister ten onrechte geen ruimte biedt om andere omstandigheden dan het aantal gevolgde lesuren mee te nemen bij het bepalen van de hoogte van de boete. De rechtbank had de inherente afwijkingsbevoegdheid moeten betrekken in haar uitspraak. Dit betoog slaagt niet, alleen al omdat de rechtbank heeft beoordeeld of de boete evenredig is en [appellante] niet aangeeft welke omstandigheden de rechtbank bij haar oordeel had moeten betrekken. De Afdeling ziet daarom geen reden tot verdere matiging van de boete.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling vernietigt het besluit van 22 juni 2021 en herroept het besluit van 3 maart 2020, voor zover dit besluit de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal het geschil definitief beslechten door met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 juni 2021.
    7.       Gelet op wat onder 4.2 is overwogen, stelt de Afdeling de boete vast op € 1.000,00.
    8.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2022 in zaak nr. 21/3558;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 22 juni 2021, kenmerk JSCI240/004457373;
    V.       herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 maart 2020, kenmerk HH35/620611583, wat betreft de hoogte van de boete;
    VI.      stelt het bedrag van de opgelegde boete vast op € 1.000,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 juni 2021;
    VIII.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 323,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    887
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […]
    4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    Wetboek van Strafrecht
    Artikel 1
    […]
    2. Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, worden de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast.
    Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
    Artikel 7b, eerste lid, van de Wet inburgering
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    […]
    Artikel 34, onder c, van de Wi
    De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    […]
    c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;
    […]
    Besluit inburgering (zoals dit besluit gold ten tijde van de besluitvorming)
    Artikel 2.10
    1. De inburgeringsplichtige verwerft kennis van de Nederlandse samenleving op het niveau van de bij regeling van Onze Minister vast te stellen eindtermen met betrekking tot de volgende onderdelen:
    […]
    b. oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt.
    2. Van de in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde te verwerven kennis is vrijgesteld de persoon die inburgeringsplichtig is geworden voor 1 januari 2015.
    Wet inburgering 2021
    Artikel 54
    1. De Wet inburgering wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de personen op wie deze wet van toepassing was op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet.
    […]