ECLI:NL:RBNNE:2023:3162, Rechtbank Noord-Nederland, 28-07-2023, LEE 22/737
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Ontvankelijkheid en uitleg planregels.
        Uitspraak over een geweigerde omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning. 
        Eisers hebben te vroeg beroep ingediend, omdat het besluit niet ter inzage is gelegd. Het besluit was wel genomen, dus de rechtbank kan het beroep inhoudelijk behandelen en doet dat ook.
        De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Het bouwen van een extra recreatiewoning past niet binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Dit volgt uit de bewoordingen en het samenstel van de planregels. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Leeuwarden
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/737 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2023 in de zaak tussen
    
      
      1. [eisers 1]uit [plaats 1] , en
    
      2. [eisers 2]uit [plaats 2] , 
    
      gezamenlijk aangeduid als eisers
      (gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlieland, het college 
      (gemachtigden: J. Kleefstra en M.M.A. Kuiper).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de regels van het bestemmingsplan. Eisers willen een recreatiewoning bouwen op een onbebouwd perceel aan de [adres] in Vlieland. Het college heeft dit geweigerd, omdat het bestemmingsplan geen extra recreatiewoningen toestaat. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de aanvraag van eisers voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het ontwerpbesluit heeft vanaf 20 september 2021 zes weken ter inzage gelegen. Eisers hebben op het ontwerpbesluit een zienswijze gegeven. Daarin hebben zij aangegeven dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, omdat het college ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft toegepast. Het college heeft aangegeven dat het wel de juiste procedure heeft gevolgd. Op 20 december 2021 heeft de gemeenteraad van de gemeente Vlieland geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Op 21 december 2021 heeft het college besloten om de omgevingsvergunning te weigeren en het bestreden besluit toegezonden aan eisers.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben een aanvullend stuk ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 
      
    
    
      1.4.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn verlengd en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eisers zijn eigenaren van het perceel dat kadastraal bekend is als Vlieland, [het perceel] . Het betreft een stuk grond langs de [adres] op Vlieland. Op dit perceel is geen recreatiewoning aanwezig. Eisers zijn ook eigenaars van het naastgelegen perceel. Hierop is wel een recreatiewoning aanwezig. Eisers willen graag een recreatiewoning bouwen op het onbebouwde stuk grond. De naastgelegen woning willen eisers behouden. 
      
      
        
          Kan de rechtbank het beroep inhoudelijk behandelen?
        
        4. Voordat de rechtbank het beroepschrift inhoudelijk kan behandelen, moet zij beoordelen of het beroep ontvankelijk is. Dat houdt in dat het beroepschrift voldoet aan alle formele eisen die door de wet worden gesteld. De rechtbank beoordeelt deze vraag ambtshalve, dus zonder dat partijen hierover iets hebben aangevoerd. In dit geval is aan de orde of het beroep binnen de daarvoor geldende termijn is ingediend. 
      
      
      
        
          Het beroepschrift is te vroeg ingediend maar kan wel behandeld worden
        
      
    
    
      4.1.
      Een beroepschrift dat is ingediend voordat de termijn voor het indienen van een beroepschrift is begonnen, is niet-ontvankelijk. Dit is alleen anders als het besluit al was genomen, of de indiener dit redelijkerwijs kon denken.  Het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide procedure van artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De beroepstermijn begint in zo’n geval te lopen op het moment dat het besluit ter inzage is gelegd.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit niet ter inzage is gelegd. In het Gemeenteblad van 7 januari 2022 is slechts vermeld dat de omgevingsvergunning is geweigerd. Dit betekent dat de beroepstermijn niet is gaan lopen. Omdat het bestreden besluit wel al was genomen op 21 december 2021, is het beroep van eisers wel ontvankelijk. De rechtbank ziet geen reden om de behandeling van het beroep van eisers aan te houden en behandelt het beroep daarom inhoudelijk.
      
      
      
        
          Was het college nog bevoegd om de omgevingsvergunning te weigeren?
        
        5. Eisers hebben toestemming gevraagd om van het bestemmingsplan te mogen afwijken voor de bouw van een nieuwe recreatiewoning op het perceel. Volgens eisers kan deze toestemming worden verleend met een zogenoemde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het college had volgens eisers daarom niet de uitgebreide, maar de reguliere voorbereidingsprocedure moeten volgen. In dat geval heeft het college te laat beslist op de aanvraag en is er dus een omgevingsvergunning van rechtswege verleend. Het college was daarom volgens eisers niet meer bevoegd om de omgevingsvergunning te weigeren.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Eisers stellen terecht dat het college niet langer bevoegd zou zijn een besluit te nemen op hun aanvraag als de aangevraagde omgevingsvergunning al van rechtswege is verleend. Daarvan is sprake indien de reguliere procedure van paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing is op de aanvraag van eisers en niet tijdig binnen de daarvoor geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen. In dat geval volgt uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met 4:20b, eerste lid, van de Awb, dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Uit de rechtspraak volgt, voor zover relevant voor deze zaak, dat de reguliere procedure van toepassing is indien de aanvraag van eisers binnen de reikwijdte van een in de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan opgenomen (binnenplanse) afwijkingsbevoegdheid valt. De rechtbank komt tot het oordeel dat dat echter niet het geval is en dat het college de aanvraag van eisers terecht heeft behandeld met de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Awb. De rechtbank licht dat oordeel hierna verder toe.  
      
    
    
      5.2.
      Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Recreatiewoningen Noordzeeduinen Vlieland’ van toepassing. Het perceel heeft daarin de bestemming ‘Natuur’. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor -voor zover van belang- recreatiewoningen en bijbehorende bouwwerken. In de bouwregels is in artikel 4.2.2, onder a opgenomen dat een recreatiewoning uitsluitend bovengronds in overwegende mate ter plaatse van de bestaande situering van de recreatiewoning mag worden gebouwd. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwen van een recreatiewoning op het perceel niet is toegestaan op grond van deze planregel. Partijen verschillen er ook niet over van mening dat niet een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van de zogenaamde ‘kruimellijst’ van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Partijen zijn verdeeld over de vraag of op grond van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid genoemd in artikel 4.3, onder b, van de planregels mag worden afgeweken van dit verbod. Volgens eisers valt de aanvraag voor de bouw van een geheel nieuwe recreatiewoning binnen de reikwijdte van deze afwijkingsbevoegdheid, omdat er geen beperking van het aantal recreatiewoningen is opgenomen in de planregels. Eisers stellen dat de planregels hierover duidelijk zijn en dat deze letterlijk uitgelegd moeten worden.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt dat in artikel 4.3, onder b, van de planregels is bepaald dat mag worden afgeweken van het bepaalde in artikel 4.2.2, onder a en b, van de planregels in die zin dat een recreatiewoning “op een andere plek dan de bestaande woning wordt gebouwd”, mits wordt voldaan aan twee voorwaarden. De reikwijdte van de bevoegdheid om binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan moet worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid. De reikwijdte van de afwijkingsbevoegdheid is gelet op de formulering van artikel 4.3, onder b, van de planregels in dit geval beperkt tot het bouwen van een recreatiewoning “op een andere plek dan de bestaande recreatiewoning”. De vraag wat hieronder moet worden verstaan, ligt in deze procedure voor.
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank stelt vast dat op het perceel geen sprake is van een bestaande recreatiewoning. Het bouwen van een nieuwe recreatiewoning op een onbebouwd perceel valt naar het oordeel van de rechtbank niet onder de reikwijdte van artikel 4.3, onder b, van de planregels nu daarin is vermeld dat het gaat om een andere plaats dan de bestaande recreatiewoning. Het perceel is onbebouwd en er is geen bestaande recreatiewoning aanwezig. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van het bouwen van een recreatiewoning “op een andere plek dan de bestaande recreatiewoning” als bedoeld in artikel 4.3, onder b, van de planregels. 
        Voor zover eisers erop wijzen dat zij eigenaar zijn een recreatiewoning op het naastgelegen perceel, volgt daaruit niet dat alleen al om die reden op een ander perceel gebruik zou kunnen worden gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.3, onder b, van de planregels.  Dat valt naar het oordeel van de rechtbank buiten de reikwijdte van de afwijkingsbevoegdheid die mede wordt afgebakend door de verwijzing naar “de bestaande recreatiewoning”. De door eisers voorgestane uitleg van artikel 4.3, onder b, van de planregels is naar het oordeel van de rechtbank te ruim. 
        De rechtbank volgt de uitleg van het college dat uit het gebruik van de bewoordingen “op een andere plek dan de bestaande” volgt dat het moet gaan om een verplaatsing van een specifieke bestaande recreatiewoning. Gelet op het samenstel van regels is met de afwijkingsbevoegdheid niet bedoeld een mogelijkheid te bieden het aantal recreatiewoningen te vergroten. Er wordt immers in artikel 4.3, onder b, van de planregels verwezen naar het afwijken van artikel 4.2.2 van de planregels dat regelt op welke locatie een recreatiewoning mag worden gebouwd. Met gebruik van de afwijkingsmogelijkheid mag een specifieke recreatiewoning op een andere dan de locatie van “de” bestaande recreatiewoning worden gebouwd. Naar het oordeel van de rechtbank moet deze afwijkingsmogelijk zo worden uitgelegd dat deze voorziet in een afwijking van het bestemmingsplan voor de locatie van het bouwen van een specifieke recreatiewoning, maar niet in de mogelijkheid om op een onbebouwde locatie een extra recreatiewoning te realiseren. Hoewel daaraan geen doorslaggevende betekenis toekomt, wordt deze uitleg van de planregels onderschreven door de toelichting op het bestemmingsplan, waarin is vermeld: “door het aan de bestaande plek te koppelen, is er geen mogelijkheid voor toename van het aantal recreatiewoningen”. 
      
      
    
    
      5.5.
      Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond dat eisers al beschikken over een vergunning van rechtswege en dat het college niet langer bevoegd was een besluit te nemen op de aanvraag van eiseres niet. Eisers voeren geen andere gronden aan. Het beroep van eiseres slaagt daarom niet.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft.  Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 3:44 
      
    
    1. Indien bij de voorbereiding van een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht toepassing is gegeven aan afdeling 3.4, wordt kennisgegeven van de terinzagelegging van het besluit en van de op de zaak betrekking hebbende stukken:
    
    a. met overeenkomstige toepassing van de artikelen 3:11 en 3:12, eerste lid, met dien verstande dat de stukken ter inzage liggen totdat de beroepstermijn is verstreken, en
    
    b. door toezending van een exemplaar van het besluit aan degenen die over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren hebben gebracht.
    
    2. Indien bij de voorbereiding van een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht toepassing is gegeven aan afdeling 3.4, wordt gelijktijdig met de bekendmaking van het besluit kennisgegeven van de terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het eerste lid, onderdelen a en b, is van overeenkomstige toepassing.
    
  
  
    Artikel 6:8    
    1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    […]
    
    4. De termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht en dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, ter inzage is gelegd.
    
  
  
    Artikel 6:10    
    1. Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    a. wel reeds tot stand was gekomen, of
    b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
    2. De behandeling van het bezwaar of beroep kan worden aangehouden tot het begin van de termijn.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      
        § 3.3. De uitgebreide voorbereidingsprocedure	 
      
      
        Artikel 3.10 
      
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    e. een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27;
    
    
      
        Bestemmingsplan Recreatiewoningen Noordzeeduinen Vlieland
      
    
    
  
  
    Artikel 4 Natuur
    
      4.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a.	het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en de landschappelijke waarden van de duin- en natuurgronden;
      b.	de zeedefensie;
      c.	recreatiewoningen;
      d.	bijbehorende bouwwerken bij recreatiewoningen;
      e.	terrassen bij recreatiewoningen;
      met daaraan ondergeschikt:
      f.	paden;
      g.	het dagrecreatief medegebruik en het educatief medegebruik;
      h.	nutsvoorzieningen;
      met de daarbijbehorende:
      i.	andere bouwwerken.
      
    
    
      4.2
      
        Bouwregels
      
      
        4.2.1
        
          Gebouwen en overkappingen
          Op of in deze gronden mogen, behoudens recreatiewoningen en bijbehorende bouwwerken bij recreatiewoning en, geen gebouwen en overkappingen worden gebouwd.
        
        
      
      
        4.2.2
        
          Recreatiewoningen
          Voor het bouwen van recreatiewoningen gelden de volgende regels:
        
        a.	een recreatiewoning mag uitsluitend bovengronds in overwegende mate ter plaatse van de bestaande situering van de recreatiewoning worden gebouwd, tenzij in de bestaande situatie al een ondergronds bouwwerk aanwezig is, in welk geval het ondergronds bouwwerk is toegelaten binnen de bestaande maatvoeringen;
        b.	de onderlinge afstand tussen recreatiewoningen zal ten minste 10,00 m bedragen, tenzij de bestaande afstand minder bedraagt, in welk geval de bestaande afstand geldt;
        c.	de oppervlakte, de goothoogte, de bouwhoogte en de dakhelling zal ten minste en ten hoogste de bestaande oppervlakte, goothoogte, bouwhoogte en dakhelling bedragen;
        d.	de dakoverstekken bij een recreatiewoning zullen ten hoogste 1/6 deel van de gevelbreedte bedragen.
        […]
        
      
    
    
      4.3
      
        
          Afwijken van de bouwregels
        
        Met een omgevingsvergunning worden afgeweken van:
        […]
      
      b. het bepaalde in lid 4.2.2 onder a en b in die zin dat een recreatiewoning op een andere plek dan de bestaande recreatiewoning wordt gebouwd, mits:
      1. hierdoor een verbetering van de bebouwde en/of gebruikssituatie wordt bewerkstelligd;
      2. wordt voldaan aan de richtlijnen en de regels van het kwaliteitsdocument, zoals opgenomen in Bijlage 1;
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 3.10 van de Wabo. 
  
  
     Artikel 6:10, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Artikel 6:8, vierde lid, van de Awb in combinatie met artikel 3:44, eerste lid van de Awb. 
  
  
     Dit is mogelijk op grond van artikel 6:10, tweede lid van de Awb.
  
  
     Omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1˚, van de Wabo.
  
  
     De rechtbank verwijst hiervoor onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2941.
  
  
     Artikel 4 van planregels van het bestemmingsplan ‘Recreatiewoningen Noordzeeduinen Vlieland’.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling  van 18 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:483.