ECLI:NL:RBALK:2012:BW2168, Rechtbank Alkmaar, 05-04-2012, 11/2073
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2012-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Schending redelijke termijn artikel 6 EVRM.
        Het bestuursorgaan heeft niet onderkend dat de beslisisng op bezwaar van 15 juli 2009 op een onderdeel als een primair besluit moest worden aangemerkt, waartegen bezwaar moest worden gemaakt alsvorens beroep te kunnen instellen. De rechtbank heeft bij eerdere uitspraak bepaald dat het tegen het besluit van 15 juli 2009 ingediende beroep in zoverre naar het bestuursorgaan moet worden doorgezonden ter afhandeling als bezwaarschrift. Beslissing op bezwaar dateert van 30 september 2011. In de bezwaarfase is sprake geweest van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd (24 maanden). De redelijke termijn is met 7 maanden overschreden. De overschrijding wordt met analoge toepassing van CRvB LJN: BJ7025 toegerekend aan het bestuursoraan.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: 11/2073 AW
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 april 2012 in de zaak tussen
    
    [naam eiser], te [plaatsnaam], eiser
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, verweerder
      (gemachtigde: mr. L.M. Burger).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2009 heeft verweerder het bezwaar gericht tegen verweerders besluit van 29 augustus 2008 gegrond verklaard, het besluit van 29 augustus 2008 herroepen en de functietypering [naam functie] met terugwerkende kracht tot 1 januari 2004 op de functie van eiser van toepassing verklaard. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld. 
    
    De rechtbank heeft op het beroep, door de rechtbank geregistreerd met zaaknummer 09/2276, uitspraak gedaan op 9 juni 2011. Het beroep is, voor zover het betreft het van toepassing verklaren van de functietypering [naam functie] op de functie van eiser, gegrond verklaard, het besluit is in zoverre vernietigd en er is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand blijven. 
    
    
      In rechtsoverweging 6 van genoemde uitspraak heeft de rechtbank daarnaast vastgesteld dat verweerder eerst bij zijn besluit van 15 juli 2009 op het verzoek van eiser om 
      functieonderhoud betreffende de periode 2002-2003 heeft beslist en dat het besluit van 
      15 juli 2009 in zoverre een primair besluit bevat. Tevens heeft de rechtbank daarin vastgesteld dat het beroep van eiser van 4 september 2009, voor zover eiser daarin heeft aangegeven dat hij niet kan instemmen met het besluit op het verzoek om functieonderhoud, moet worden aangemerkt als bezwaarschrift gericht tegen dat besluit en dat dit bezwaar als zodanig ter verdere behandeling moet worden doorgezonden naar verweerder.
    
    
    Bij brief van 24 juli 2011 heeft eiser verweerder, onder verwijzing naar bovengenoemde uitspraak van deze rechtbank, in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een besluit op zijn bezwaar tegen de beslissing op het verzoek om functieonderhoud over de periode 2002-2003.
    
    
      Bij brief van 28 juli 2011 heeft verweerder hierop gereageerd door te stellen dat de beslistermijn nog niet is verstreken, omdat het door te zenden bezwaarschrift van 
      4 september 2009 nog niet van de rechtbank is ontvangen.
    
    
    Bij brief van 27 juli 2011, door verweerder ontvangen op 28 juli 2011, heeft de rechtbank verweerder de brief van eiser van 4 september 2009 doen toekomen, met het verzoek de brief als bezwaarschrift verder in behandeling te nemen.
    
    
      Bij brief van 2 augustus 2011 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat zijn brief van 
      4 september 2009 zal worden voorgelegd aan de commissie bezwaren rechtspositie.
    
    
    Bij brief van 12 augustus 2011 heeft eiser beroep ingesteld vanwege het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
    
    Bij brief van 29 augustus 2011 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de wettelijke termijn om op het bezwaar te beslissen met zes weken wordt verlengd.
    
    Bij besluit van 30 september 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
     
    Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
     
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2012. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was aanwezig [naam leidinggevende], leidinggevende van eiser.
    
    Overwegingen
    
    
      1.	De rechtbank stelt vast dat eisers brief van 4 september 2009 ingevolge de al eerder genoemde uitspraak van deze rechtbank van 9 juni 2011 deels is aangemerkt als bezwaarschrift, gericht tegen dat deel van verweerders besluit van 15 juli 2009, dat als primair besluit is aangemerkt. De rechtbank stelt vast dat dit bezwaarschrift ingevolge het bepaalde in artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door de rechtbank ter verdere behandeling is doorgezonden aan verweerder bij brief van 27 juli 2011, die blijkens de daarop aangebrachte datumstempel door verweerder op 28 juli 2011 is ontvangen.
      Bij brief van 12 augustus 2011, ingekomen bij de rechtbank op 16 augustus 2011, heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar.
    
    
    2.	Ter beoordeling ligt allereerst voor de vraag of op 16 augustus 2011 de termijn voor het nemen van een beslissing op het bezwaar was verstreken en of eisers beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen ontvankelijk is. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    3.1	In artikel 7:10 van de Awb is geregeld binnen welke termijn op een bezwaarschrift dient te worden beslist. Artikel 7:10 van de Awb is per 1 oktober 2009 gewijzigd. Ingevolge artikel III, eerste lid, van het overgangsrecht als opgenomen in de wet van 18 juni 2009  tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, blijft op het niet tijdig beslissen op een aanvraag die of een bezwaarschrift dat is ingediend voor het tijdstip waarop paragraaf 4.1.3.2. van de Awb van toepassing is geworden, het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing. 
    
    
      3.2	Niet betwist is dat het deels als bezwaarschrift aangemerkte beroep van eiser op 
      7 september 2009 - dus vóór 1 oktober 2009 - is ingediend, zodat artikel 7:10 (oud) van de Awb, zoals dat gold tot 1 oktober 2009, in het geval van eiser van toepassing is voor de beantwoording van de vraag binnen welke termijn op dat bezwaarschrift diende te worden beslist. 
    
    
    4.1	Gelet op het bepaalde in artikel 7:10, eerste lid, (oud) van de Awb is de datum van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan bepalend voor de termijn waarbinnen op het bezwaar moet worden beslist. Volgens deze bepaling dient binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan op het bezwaar te worden beslist, of in het geval er een bezwarencommissie is ingesteld, binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift.
    
    
      4.2	Verweerder heeft het doorgezonden bezwaarschrift van 4 september 2009 op 
      28 juli 2011 ontvangen. Anders dan eiser meent, dient deze ontvangstdatum te worden aangemerkt als datum waarop voor verweerder de beslistermijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar is gaan lopen en niet de datum waarop de brief van 4 september 2009 door de rechtbank is ontvangen. Uit artikel 6:15 van de Awb volgt uitsluitend dat het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan bepalend is voor de vraag of een bezwaarschrift tijdig is ingediend. Voor de door het bestuursorgaan in acht te nemen beslistermijn is evenwel artikel 7:10, eerste lid, (oud) van de Awb bepalend.
    
    
    4.3	Gelet op de behandeling van het bezwaar door een bezwarencommissie, bedroeg de termijn om te beslissen op het bezwaar 10 weken, te rekenen vanaf 28 juli 2011. De beslistermijn liep derhalve tot en met 5 oktober 2011. Dit betekent dat het beroep van eiser dat bij de rechtbank is ingekomen op 16 augustus 2011, is ingesteld vóór het verstrijken van de beslistermijn. Het beroep is derhalve voortijdig ingediend zodat het niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    
    
      4.4	Eiser heeft de rechtbank verzocht toepassing te geven aan paragraaf 4.1.3.2. van de Awb en te bepalen dat verweerder een dwangsom heeft verbeurd in verband met het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van 4 september 2009. 
      Dit verzoek kan niet worden ingewilligd reeds omdat de in  paragraaf 4.1.3.2. van de Awb neergelegde bepalingen met betrekking tot de dwangsom in het onderhavige geval toepassing missen. De rechtbank wijst in dit verband op hetgeen hiervóór in rechtsoverweging 3.1 en 3.2 is overwogen met betrekking tot het overgangsrecht. Het beroep van eiser op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 september 2010, LJN: BN5684 en van 25 januari 2011, LJN: BP2458 leidt niet tot een ander oordeel. Immers, in die zaken was sprake van de situatie waarbij het bestuursorgaan na een uitspraak van de rechtbank, inhoudende dat de beslissing op bezwaar werd vernietigd, een nieuwe beslissing op bezwaar diende te nemen. De CRvB heeft daarbij geoordeeld dat met de uitspraak van de rechtbank een nieuwe termijn is gaan lopen waarbinnen op het bezwaar moest worden beslist. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake, aangezien de rechtbank bij haar uitspraak van 
      9 juni 2011 heeft beslist dat het besluit van verweerder van 15 juli 2009, voor zover daarin is beslist op het verzoek van eiser om functieonderhoud betreffende de periode 2002-2003, als een primair besluit moet worden aangemerkt en het beroepschrift van eiser van 
      4 september 2009 in zoverre als een daartegen gericht bezwaarschrift. Vervolgens is bepaald dat dit bezwaarschrift naar verweerder moest worden doorgezonden zodat verweerder daarop alsnog een beslissing kon nemen. Van een nieuwe beslistermijn als bedoeld in de door eiser genoemde uitspraken is daarom geen sprake.
    
    
    5.	Vervolgens ligt ter beoordeling voor het beroep van eiser tegen de op het bezwaarschrift van eiser genomen beslissing van verweerder van 30 september 2011. Aan de orde is de vraag of verweerder de weigering om tot functieonderhoud over te gaan over de jaren 2002 en 2003, terecht heeft gehandhaafd.
    
    6.	De rechtbank overweegt allereerst dat zij eiser niet kan volgen in zijn standpunt dat het horen in de bezwaarprocedure op 9 september 2011 onzorgvuldig is geschied omdat daarbij slechts de plaatsvervangend voorzitter en één van de twee commissieleden aanwezig waren. Ingevolge artikel 12 van de Regeling commissie bezwaarschriften rechtspositie ambtenaren is voor het houden van een zitting vereist dat de meerderheid van het aantal leden, waaronder in ieder geval de voorzitter dan wel zijn plaatsvervanger, aanwezig is. Nu uit het door de commissie bezwaarschriften uitgebrachte advies van 9 september 2011 blijkt dat de plaatsvervangend voorzitter en één van de in totaal twee commissieleden aanwezig waren, is aan dit vereiste voldaan.    
    
    
      7.	Eiser voert in beroep aan dat er wel degelijk sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden, daarin gelegen dat tijdens het arbeidsvoorwaardengesprek in 2006 niet is gesproken over een peildatum. Op 14 december 2006 was er geen peildatum vastgesteld en eiser had daar derhalve geen rekening mee hoeven houden. Met het aanstellingsbesluit stond nog een toezegging open om uitsluitsel te verkrijgen over de beoordeling van eisers functie vanaf 2002. Het destijds lopende functiewaarderingstraject heeft geen uitsluitsel gegeven. 
      Bij brief van 15 februari 2012 heeft eiser aanvullende stukken ingediend en een aantal onvolkomenheden gesignaleerd. Tot slot verzoekt eiser om toekenning van een 
      schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingevolge artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    
    
      8.	Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van gewijzigde omstandigheden, zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, zodat er geen reden was om terug te komen op de rechtens onaantastbaar geworden besluiten uit 2002/2003. Voorts dient een verzoek om functieonderhoud ingevolge vaste jurisprudentie van de CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 maart 2011, LJN: BP7653, gericht te zijn op de toekomst. In het verweerschrift heeft verweerder nog aangevoerd dat hij eiser niet kan volgen in het standpunt dat in het benoemingsbesluit van 14 december 2006 in de passage “Ook is gesproken over uw mening dat de werkzaamheden die u van 1 januari 2003 tot 
      1 januari 2007 heeft gedaan, te laag gewaardeerd zijn. Hierover is afgesproken dat u het lopende functiewaarderingstraject hierover binnenkort uitsluitsel zal geven voor zover dit de periode vanaf 1 januari 2004 betreft” een toezegging zou zijn vervat om uitsluitsel te verkrijgen over een beoordeling van eisers functie vanaf 2002. 
    
    
    9.1	De rechtbank overweegt het volgende.
    
    
      9.2	Vooropgesteld moet worden dat de rechtbank, oordelend over het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder om de functietypering [naam functie] met ingang van 
      1 januari 2004 van toepassing te verklaren op de functie van eiser, in haar uitspraak van 
      9 juni 2011 (zaaknummer 09/2276 AW) heeft overwogen dat zij geen reden heeft gezien dat verweerder een eerdere datum dan 1 januari 2004 had moeten hanteren als uitgangspunt voor de nieuw vastgestelde functietyperingen en waarderingen. Dit oordeel is in de onderhavige beroepsprocedure een gegeven. 
    
    
    
      9.3	Met betrekking tot de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft geweigerd om functieonderhoud te plegen over de periode van 1 januari 2002 tot en met 
      31 december 2003, overweegt de rechtbank voorts als volgt.
    
    
    
      9.4	Vast staat dat de eerder ten aanzien van eiser genomen rechtspositiebesluiten van 
      8 mei 2003, 29 september 2003, 1 december 2003 en 20 november 2003 in rechte 
      onaantastbaar zijn geworden. Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek van eiser om functieonderhoud over voornoemde periode dan ook terecht beoordeeld of sprake was van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, die hem noopten om op de eerder genomen besluiten terug te komen. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat hetgeen eiser ter zake heeft aangevoerd, niet als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden is aan te merken, nu de door eiser genoemde feiten ook al bekend waren in 2002 en 2003. Verweerder heeft dan ook terecht geweigerd terug te komen op de eerdere rechtspositiebesluiten.
    
    
    
      9.5	Daarnaast heeft verweerder terecht gewezen op vaste rechtspraak van de CRvB betreffende functieonderhoud. Die houdt in dat aan functieonderhoud en de daaraan gekoppelde functiewaardering geen terugwerkende kracht kan worden verleend tot een datum die is gelegen vóór die van het verzoek om functieonderhoud. Functieonderhoud betreft een heroverweging van de functiewaardering vanaf het moment van het verzoek en geldt derhalve voor de toekomst (uitspraken van 31 december 2009, 7 januari 2010 en van 
      3 maart 2011, kenmerk LJN: BK9642, BK9696 en BP7653). Uit het voorgaande volgt dat verweerder het op 12 november 2008 gedane verzoek om functieonderhoud voor wat betreft de periode van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2003 terecht heeft afgewezen. Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat in het aanstellingsbesluit van 
      14 december 2006 geen toezegging in de door eiser genoemde zin is te lezen. 
      De rechtbank merkt nog op dat de door eiser genoemde uitspraken van de CRvB geen betrekking hebben op een verzoek om functieonderhoud, maar op de inpassing van een bestaande functie in een nieuw functiegebouw, respectievelijk functieprofiel. Die uitspraken zien op het onderdeel van de beslissing van verweerder van 15 juli 2009 waarover de rechtbank bij haar uitspraak van 9 juni 2011 heeft beslist en zijn dus niet relevant voor de in de onderhavige beroepsprocedure te beantwoorden rechtsvraag. 
    
    
    Het verzoek om schadevergoeding 
    
    10.1	Eiser heeft een verzoek ingediend om toekenning van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM. 
    
    10.2	De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is naar vaste rechtspraak van de CRvB in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Heeft de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel binnen de volgende termijnen zouden moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar, beroep anderhalf jaar en hoger beroep twee jaar. Is in een of meer instanties sprake van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, dan is er een overschrijding van de redelijke termijn in de procedure als geheel. De CRvB  acht in het algemeen een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
    
    
      10.3	De rechtbank stelt het volgende vast.
      Eiser heeft op 7 september 2009 zijn als bezwaarschrift aangemerkt beroep ingediend. Dit is de startdatum voor de berekening van de redelijke termijn. Tussen deze datum en de datum waarop verweerder de beslissing op het bezwaar heeft genomen (30 september 2011) liggen 24 maanden, hetgeen een langere behandelingsduur is dan volgens de CRvB is 
      gerechtvaardigd. Tussen de indiening van het beroep niet tijdig beslissen op 
      16 augustus 2011 en de onderhavige uitspraak van de rechtbank (5 april 2012) ligt minder dan anderhalf jaar, zodat in de rechterlijke fase geen sprake is geweest van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd is.
      Dit betekent dat alleen in de fase van de behandeling van het bezwaar sprake is geweest van een te lange behandelingsduur.
      De rechtbank stelt vast dat de voor dit geval geldende redelijke termijn van twee jaren (een half jaar plus anderhalf jaar) vanaf de indiening van het bezwaarschrift op 7 september 2009 tot en met de onderhavige uitspraak met 7 maanden is overschreden. Dat leidt tot een schadevergoeding van twee maal € 500,-  (€ 1.000,-), waarbij de rechtbank in aanmerking neemt dat niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt. 
    
    
    
      10.4	De rechtbank is, gelet op de uitspraak van de CRvB van 27 augustus 2009 (LJN: BJ7025), van oordeel dat de termijnoverschrijding met 7 maanden aan verweerder moet worden toegerekend. Hoewel in het onderhavige beroep - anders dan in de genoemde procedure bij de CRvB - geen sprake is geweest van de situatie waarin een (eerdere) vernietiging van een besluit op bezwaar heeft geleid tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar, ziet de rechtbank aanleiding om het uitgangspunt van de CRvB hier analoog toe te passen. Hiervoor is van belang dat verweerder bij het nemen van zijn besluit van 15 juli 2009 niet heeft onderkend dat dit besluit een primair besluit bevatte. Evenmin is daardoor onderkend dat eiser tegen dat onderdeel van het besluit geen beroep kon instellen, maar eerst een bezwaarschrift had moeten indienen. De rechtbank heeft daarom in haar uitspraak van 
      9 juni 2011 bepaald dat de brief van eiser van 4 september 2009 alsnog door verweerder in behandeling diende te worden genomen als bezwaarschrift. Onder deze omstandigheden ligt naar het oordeel van de rechtbank een toerekening aan verweerder in de rede. 
    
    
    
      10.5	 Gelet op het voorgaande luidt de conclusie dat het beroep van eiser vanwege schending van artikel 6 EVRM gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. Nu verweerder terecht heeft besloten tot afwijzing van het verzoek om functieonderhoud en het bestreden besluit van 
      30 september 2011 derhalve in inhoudelijk opzicht rechtmatig is genomen, ziet de rechtbank aanleiding om  te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Verweerder zal wegens overschrijding van de redelijke termijn worden veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser van € 1000,-. 
    
    
    10.6	Nu niet is gebleken dat eiser proceskosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen, ziet de rechtbank geen reden voor een proceskostenveroordeling. 
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      - verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;
      - verklaart het beroep gericht tegen het besluit van verweerder van 30 september 2011 gegrond;
      - vernietigt dat besluit en bepaalt dat de rechtsgevolgen geheel in stand blijven;
      - veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding aan eiser ten bedrage van € 1000,-;  
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,- aan eiser te vergoeden.
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. N.O.P. Roché, rechter, in aanwezigheid van mr. J.I. Vleeming-Wever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2012.
    
    
    
    griffier			rechter
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.