ECLI:NL:RBZWB:2021:1700, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-04-2021, AWB- 20_766
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WET

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 20/766 WET
    
    
    uitspraak van 9 april 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres, 
    gemachtigde: N. Bikker,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 13 december 2019 (bestreden besluit) van de minister over het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet (Msw).
    
    
      Het beroep is behandeld op zitting in Middelburg op 26 februari 2021. Namens eiseres waren daarbij haar gemachtigde en [naam eiseres] aanwezig. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma - Heringa en A. Aantjes, inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
  
  
    Overwegingen 
    1.	Feiten 
    
    
      Eiseres exploiteert een veehouderij met graasdieren, bestaande uit 61,05 hectare gras- en bouwland, 125 melk- en kalfkoeien, 39 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. 
    
    
    
      In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de NVWA een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwam de naam Veehouderij [naam eiseres] aan de [adres bedrijf] te [plaatsnaam] naar voren. Er heeft een bedrijfscontrole plaatsgevonden op 20 april 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 28 mei 2018 van de NVWA.
    
    
    
      Bij brief van 6 juni 2019 heeft de minister eiseres medegedeeld voornemens te zijn om meerdere bestuurlijke boetes op te leggen voor verschillende overtredingen van de Msw voor het jaar 2016 met een totaalbedrag van € 29.968,-. 
      Eiseres heeft in een zienswijze van 20 juni 2019 gereageerd op dat voornemen.
    
    
    
      Bij besluit van 30 augustus 2019 heeft de minister aan eiseres meerdere bestuurlijke boetes opgelegd voor een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en verschillende administratieve overtredingen in het jaar 2016 met een totaalbedrag van € 27.348,-. 
    
    
  
  
    Eiseres heeft daar op 8 oktober 2019 bezwaar tegen gemaakt. 
    Bij bestreden besluit heeft de minister dat bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Eiseres heeft daar op 22 januari 2020 beroep tegen ingesteld.
    
    
    2.	Wettelijk kader 
    
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      3.	De kenbaarheid van de toleranties-, zekerheids- of handhavingsmarges  
      
    
    
      3.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan en de controles door de NVWA de tolerantie-, zekerheids- en handhavingsmarges (hierna: de marges) nog niet openbaar waren gemaakt door de minister. Hij vindt dat in strijd met de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018. Ter zitting heeft eiseres daar aan toegevoegd dat het moeilijk is om na de afloop van een bepaald jaar nog rekening te kunnen houden met marges. 
      
    
    
      3.2
      De minister schrijft in het verweerschrift dat bij de berekening van de overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, twee van dergelijke marges zijn toegepast: op de afgevoerde hoeveelheid graasdierenmest met mestcode 14 en op de aangevoerde hoeveelheid kunstmest. De minister wijst erop dat de marges ten voordele van overtreder zijn.
    
    
      3.3
      Het CBb heeft in de uitspraak van 18 december 2018 geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete op grond van de Msw wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Het CBb acht het echter niet noodzakelijk dat de marges al bekend waren bij de overtreder op het moment dat de overtredingen werden begaan. 
      
    
    
      3.4
      
        De rechtbank stelt vast dat de minister uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van het CBb. De minister heeft de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen bekend maakte aan eiseres (op 6 juni 2019) werd voldaan aan de door het CBb gestelde voorwaarde. Eiseres heeft tijdig voldoende informatie tot haar beschikking gekregen om zichzelf adequaat te kunnen verdedigen tegen het boetebesluit en de daaraan ten grondslag gelegde feiten. Deze beroepsgrond treft geen doel.
        
          
          4.	De gebruiksnorm dierlijke meststoffen 
        
      
    
    
      4.1
      In de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. De reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De Europese Commissie heeft Nederland derogatie verleend op grond van de Nitraatrichtlijn. Dit houdt in dat een hogere gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare geldt voor bedrijven met graasdieren, indien aan (o.a.) de volgende voorwaarden is voldaan: 
      - er wordt voldaan aan de gebruiksnormen; 
      - in het kalenderjaar waarin de gebruiksnormen worden toegepast, wordt gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste tachtig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is, onafgebroken beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer; 
      - vóór 1 februari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm wordt toegepast stelt de landbouwer voor het desbetreffende jaar een bemestingsplan op dat voldoet aan artikel 7, derde en vierde lid, van de derogatiebeschikking.
      
      
        
          De gestelde overtreding 
        
      
      
    
    
      4.2
      
        De minister stelt dat eiseres over het jaar 2016 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare heeft overschreden met 4.024 kilogram. De minister heeft de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare toegepast, omdat volgens haar niet is voldaan aan de hierboven genoemde voorwaarden voor derogatie. De gebruiksnorm dierlijke mest is namelijk overschreden, het bemestingsplan is niet naar waarheid opgesteld en ook is niet 80% (slechts 78,98%) van de landbouwgrond van eiseres onafgebroken beteeld met gras in de voornoemde periode. De hoeveelheden stikstof en fosfaat die betrekking hebben op vier vrachten vaste rundveemest die zouden zijn afgenomen door [naam afvoerbedrijf] heeft de minister niet als ‘afgevoerd’ meegenomen in de berekening, omdat die vrachten volgens de minister niet hebben plaatsgevonden. Dit resulteert volgens de minister in een bestuurlijke boete van 
        € 28.168. Omdat de redelijke beslistermijn is overschreden is het boetebedrag gematigd tot € 25.668.
      
      
      
        
          Standpunt eiseres 
        
      
      
    
    
      4.3
      Eiseres heeft aangevoerd dat geen sprake is van overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Het college had de ruimere norm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar moeten toepassen, omdat is voldaan aan de derogatievoorwaarden. Eiseres wijkt slecht 1,02% van de graslandareaalnorm af. Op pagina 34 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO staat dat in dat geval slechts een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven en dat de derogatievergunning niet wordt ingetrokken. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de vier vrachten, omdat die wel degelijk door eiseres zijn gescheiden en daarna zijn afgevoerd door [naam afvoerbedrijf] . Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres verklaringen overgelegd van [naam eiseres] , [naam eiseres] en [naam loonwerker] . De mestverwerking heeft plaatsgevonden door middel van een scheider van loonwerker [naam loonwerker] . Eiseres beschikt over een voorlader en een kraan en heeft deze vrachten zelf geladen. Omdat de analyse van het monster is mislukt, zijn de vrachten forfaitair gewaardeerd. De minister heeft niet bewezen dat de afvoer niet heeft plaatsgevonden, maar heeft slechts vastgesteld dat sprake is geweest van administratieve onregelmatigheden. Die moeten beboet worden volgens de regels die gelden voor administratieve overtredingen. Dat eiseres bij de controle niet beschikte over de VDM’s en het verslag van de bemonstering van de vrachten, maakt bijvoorbeeld niet dat is aangetoond dat de vrachten niet hebben plaatsgevonden. Dat de NVWA in de opslag van [naam afvoerbedrijf] geen vaste mest heeft aangetroffen en dat de vrachtwagens andere routes reden, duidt op onregelmatigheden bij de vervoerder en afnemer. Dat valt niet onder de verantwoordelijkheid van eiseres.   
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      4.4
      Eiseres stelt op 2 december 2016 1065,8 ton rundvee drijfmest (mestcode 14) op haar bedrijf te hebben bewerkt en gescheiden tot 138,6 ton rundvee koek (mestcode 13) en 927,2 ton gier en filtraat (mestcode 11). De rundvee koek zou diezelfde dag nog zijn afgevoerd door [naam afvoerbedrijf] . In het digitaal dossier van de NVWA zijn 4 vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) geüpload waaruit die afvoer zou moeten blijken. 
      
      
        Uit het rapport van de NVWA blijkt dat een toezichthouder op 2 december 2019 (09:50 uur) een controle heeft uitgevoerd bij de opslag van [naam afvoerbedrijf] . De toezichthouder heeft vastgesteld dat er alleen compost aanwezig was en geen vaste dierlijke meststoffen. Vracht 1 had die dag om 7:45 uur gelost moeten zijn in deze opslag. De toezichthouder zag geen sporen die erop wezen of konden wijzen dat er kort voor zijn aanwezigheid in deze opslag een vracht vaste mest was gelost. 
        Uit het rapport van de NVWA blijkt daarnaast dat een onderzoek heeft plaatsgevonden naar de vervoersbewegingen (GPS en Automatische gegevens registratie (AGR)) van de vrachtwagens van [naam afvoerbedrijf] en dat daaruit is gebleken dat de vrachtwagens op 2 december 2016 tussen 6:00 uur en 19:50 uur niet in de buurt van het bedrijf van eiseres zijn geweest en ook niet bij de door [naam afvoerbedrijf] gebruikte opslag te [plaatsnaam opslag] . Bij de meldkamer van de NVWA zijn geen storingsmeldingen ontvangen dat de AGR/GPS-apparatuur van de vrachtauto’s defect zouden zijn. Tijdens de door NVWA uitgevoerde controle zijn in de administratie van eiseres geen documenten aangetroffen, waaruit blijkt dat die vier vrachten zijn gewogen, bemonsterd of geanalyseerd en er zijn geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) aangetroffen die betrekking hebben op de afvoer. 
      
      
      
        Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank voldoende aangetoond dat de afvoer niet heeft plaatsgevonden. Eiseres betwist de bevindingen uit het rapport, maar heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat op 2 december 2016 rundveemest is gescheiden op haar bedrijf en dat de vier vrachten rundvee koek daarna zijn afgevoerd. Zij heeft geen mestscheidingsadministratie en ook geen facturen voor de huur van een mestscheider of het afvoeren van de mest overgelegd. Eiseres heeft op geen enkele wijze aangetoond dat de mest met een andere vrachtwagen is afgevoerd. In het licht van de bevindingen van de toezichthouder van de NVWA acht de rechtbank de door eiseres genoemde getuigenverklaringen van [naam eiseres] en [naam loonwerker] niet aannemelijk. 
      
    
    
      4.5
      Daarnaast overweegt de rechtbank dat de minister ook terecht is uitgegaan van de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar, omdat de minister heeft aangetoond dat eiseres voor het jaar 2016 niet heeft voldaan aan de derogatievoorwaarden. Eiseres had in 2016 niet ten minste 80% van de landbouwgrond gedurende de periode 15 mei tot en met 15 september onafgebroken beteeld met gras. Eiseres ontkent niet dat slechts 78,98% van de landbouwgrond in 2016 beteeld is geweest met gras, maar betoogt dat sprake is van een geringe afwijking en dat daar op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO slechts een schriftelijke waarschuwing voor wordt gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank is niet relevant op welke wijze handhavend wordt opgetreden tegen het niet nakomen van de derogatievoorwaarden. Aan de rechtbank ligt geen handhavingsbesluit voor waarin een sanctie is opgelegd wegens het niet nakomen van de derogatievoorwaarden. Het niet nakomen van de derogatievoorwaarden is meegenomen bij het bepalen van de gebruiksnorm die voor eiseres geldt. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat vanuit de Europese Unie streng toezicht wordt gehouden op het naleven van de derogatievoorwaarden en dat geringe afwijkingen daarom niet genegeerd kunnen worden. Daarnaast heeft de minister aangetoond dat eiseres het bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgemaakt, omdat in dat plan staat vermeld dat mestscheiding heeft plaatsgevonden en dat de vier vrachten op 2 december 2016 hebben plaatsgevonden terwijl is aangetoond dat de afvoer van die vrachten niet heeft plaatsgevonden. 
      
      
        
          Conclusie gebruiksnorm dierlijke meststoffen 
        
      
    
    
      4.6
      Gelet op het voorgaande is de minister voor het jaar 2016 terecht uitgegaan van een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kilogram per hectare per jaar en had de minister geen rekening hoeven houden met de vier vrachten die zouden zijn afgevoerd door [naam afvoerbedrijf] .  Uit de berekening blijkt dat eiseres 61,05 hectare landbouwgrond had in dat jaar. Dat betekent dat de gebruiksnorm voor eiseres voor 2016 terecht is vastgesteld op 10.379 kilogram stikstof. Uit de berekening blijkt dat eiseres 14.403 kilogram stikstof heeft gebruikt in het jaar 2016. Dat levert een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op van 4.024 kilogram stikstof. De minister heeft terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding van de artikelen 7, 8, onder a, en 9, eerste lid, van de Msw. Gelet op artikel 51 van de Msw was de minister bevoegd om daar een bestuurlijke boete voor op te leggen. 
      
      
        
          5.	De administratieve overtredingen  
          
        
      
    
    
      5.1
      Eisers heeft volgens de minister drie administratieve overtredingen begaan. Eiseres heeft niet voldaan aan de verplichting tot het per kalenderjaar naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie per bedrijf, inclusief de bijbehorende wijzigingen in de bedrijfsgegevens. Dit resulteert volgens de minister in een bestuurlijke boete van € 300,-. Ook heeft eiseres niet voldaan aan de verplichting tot het naar waarheid aanleveren van gegevens die door de RVO worden gevraagd. Als gevolg van die overtreding heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 300,- opgelegd. Daarnaast heeft eiseres als leverancier vier VDM’s niet naar waarheid opgemaakt. Dit resulteert volgens de minister in een bestuurlijke boete van € 1.200,- (4x € 300,-). Omdat de redelijke beslistermijn is overschreden, is het boetebedrag gematigd met € 10% tot € 1.080,-.
      
      
      
        
          Eerste administratieve overtreding 
        
      
      
    
    
      5.2
      In het Uitvoeringsbesluit Msw staat dat de landbouwer per bedrijf en per kalenderjaar een inzichtelijke administratie bijhoudt. De administratie wordt per kalenderjaar, tijdig, volledig en naar waarheid bijgehouden.
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is van oordeel dat de minister heeft kunnen vaststellen dat eiseres in 2016 niet heeft voldaan aan de verplichting tot het naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie. In de administratie van eiseres staat – zoals de minister stelt – dat op het bedrijf van eiseres mestscheiding heeft plaatsgevonden. Ook staat in de administratie vermeld dat er 138,6 ton rundveemest (dikke fractie) van het bedrijf van eiseres is afgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister kunnen vaststellen dat die delen van de administratie niet naar waarheid zijn bijgehouden, omdat eiseres niet heeft aangetoond dat die mestscheiding en afvoer van mest daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dat betekent dat sprake is van een overtreding van artikel 32, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. Gelet op artikel 51 van de Msw was de minister bevoegd om daar een bestuurlijke boete voor op te leggen.
      
      
        
          Tweede administratieve overtreding 
        
      
      
    
    
      5.4
      Uit de administratie worden jaarlijks gegevens verstrekt aan de minister door landbouwers die in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen produceren dan 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De landbouwer verstrekt desgevraagd door de minister gegevens uit de administratie, binnen een door de minister bepaalde termijn en op een door de minister bepaalde wijze. De te verstrekken gegevens worden desgevraagd ten genoegen van de minister gestaafd met bewijsstukken. Degene die gegevens in de uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
      
    
    
      5.5
      
        Volgens de minister heeft eiseres niet voldaan aan deze verplichtingen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres op het AGL-formulier 2016 een eindvoorraad drijfmest met mestcode 14 van 2.120 ton en een eindvoorraad rundvee, gier en filtraat na mestscheiding met mestcode 11 van 927 ton heeft opgegeven. Aangezien in het jaar 2016 
        26 vrachten drijfmest met mestcode 14 zijn bemonsterd en geanalyseerd van het bedrijf van eiseres afgevoerd zijn, diende ze bij de berekening van de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de eindvoorraad van 2.120 ton dierlijke mest met mestcode 14 rekening te houden met de gemiddelde geanalyseerde fosfaat en stikstofgehalten in deze afgevoerde vrachten van respectievelijk 1,05 kg fosfaat en 3,46 kg stikstof per ton. Bij de opgave van 2.120 ton drijfmest met mestcode 14 heeft eiseres echter gerekend met de forfaitaire fosfaat- en stikstofgehalten van respectievelijk 1,5 kg fosfaat en 4 kg stikstof per ton. Dit betekent volgens de minister dat eiseres de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de voorraad mest met mestcode 14 niet naar waarheid heeft verstrekt. Voor wat betreft de eindvoorraad rundvee, gier en filtraat na mestscheiding met mestcode 11 van 927 ton, merkt de minister op dat eiseres deze voorraad onterecht op haar AGL-formulier 2016 heeft opgegeven, aangezien geen sprake is geweest van mestscheiding. Gelet daarop heeft eiseres ook deze gegevens niet naar waarheid verstrekt. 
      
      
    
    
      5.6
      De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft kunnen vaststellen dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichting tot het naar waarheid aanleveren van gegevens die door RVO zijn gevraagd. Ten aanzien van mestcode 11 zijn niet naar waarheid opgestelde gegevens verstrekt, omdat eiseres niet heeft aangetoond dat de mestscheiding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Eiseres heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat de gegevens ten aanzien van mestcode 14 wel naar waarheid zijn verstrekt. Dat betekent dat sprake is van een overtreding van artikel 35, eerste en tweede lid, jo. 42 van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 124 van de Uitvoeringsregeling Msw. Gelet op artikel 51 van de Msw was de minister bevoegd om daar een bestuurlijke boete voor op te leggen. 
      
      
        
          Derde administratieve overtreding 
          
        
      
    
    
      5.7
      Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
      
    
    
      5.8
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht kunnen vaststellen dat eiseres vier VDM’s niet naar waarheid heeft opgesteld. In de elektronisch door [naam afvoerbedrijf] verstrekte VDM-gegevens staat dat [naam afvoerbedrijf] op 2 december 2016 vier vrachten dierlijke mest met mestcode 13 van het bedrijf van eiseres heeft afgevoerd. Eiseres heeft als leverancier deze VDM’s samen met [naam afvoerbedrijf] niet naar waarheid opgemaakt, omdat die vrachten niet hebben plaatsgevonden. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de VDM’s in het algemeen worden opgemaakt door de afvoerder en dat hij daar weken later een afschrift van ontvangt via de post. De rechtbank acht het echter niet aannemelijk dat deze vier VDM’s door [naam afvoerbedrijf] zelfstandig en zonder medeweten van eisers zijn opgemaakt, omdat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat eiseres op 27 januari 2017 op mijn.rvo.nl een melding heeft gekregen van de afvoer nadat [naam afvoerbedrijf] de afvoer had geregistreerd in het systeem en omdat eiseres de afvoer van de meststoffen heeft vermeld in haar administratie. Dat betekent dat eiseres artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (jo. 15 en 35 Msw) heeft overtreden. Gelet op artikel 51 van de Msw was de minister bevoegd om daar een bestuurlijke boete voor op te leggen.
      
    
    
      5.9
      Ten aanzien van deze administratieve overtreding heeft eiseres subsidiair aangevoerd dat de minister ten onrechte vier boetes heeft opgelegd voor het niet naar waarheid opmaken van vier VDM’s. Die transporten hebben op dezelfde dag plaatsgevonden, waardoor dit beschouwd moet worden als één gebeurtenis waarvoor slechts een boete van 1 x € 270,- kan worden opgelegd. De rechtbank stelt voorop dat het bestuurssanctierecht geen wettelijke bepalingen over samenloop kent die vergelijkbaar zijn met de artikelen 55 t/m 62 van het Wetboek van Strafrecht. Daar vloeit uit voort dat de minister terecht stelt dat iedere niet-naleving van een voorschrift in het bestuurssanctierecht een overtreding en een afzonderlijk feit oplevert. In artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) komt wel het ne bis in idem beginsel tot uitdrukking, doordat daarin staat opgenomen dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. Voor zover eiseres heeft bedoeld om een beroep te doen op dat artikel, overweegt de rechtbank dat het niet naar waarheid opmaken van vier verschillende VDM’s voor vier verschillende vrachten niet kwalificeert als ‘dezelfde overtreding’ als bedoeld in artikel 5:43 van de Awb. 
      
      
        
          6.	Verwijtbaarheid 
        
      
      
    
    
      6.1
      Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de overtredingen niet aan haar kunnen worden verweten. Eiseres heeft toezicht gehouden op de mestscheiding, de bemonstering en de afvoer van de mest. Eiseres heeft gezien dat de mest is gescheiden door [naam bedrijf 2] en is afgevoerd door [naam afvoerbedrijf] . In haar dossier op mijn.rvo.nl heeft eiseres gezien dat de mestafvoer is geregistreerd. Daar was ook te zien dat de mest op forfaitaire gehaltes is gewaardeerd, omdat de mestmonsters mislukt waren. Dit komt vaker voor en was daarom geen reden om te twijfelen aan de volledigheid van het administreren van deze vrachten. De geconstateerde onregelmatigheden rondom de registratie van de vrachten vallen buiten de verantwoordelijkheid van eiseres. De intermediair is verantwoordelijk voor het juist administreren en registreren van afvoer. Toezicht op de registratiemiddelen van de intermediair ligt buiten de macht en verantwoordelijkheid van eiseres. De minister kan niet van eiseres verwachten dat zij de AGR/GPS-apparatuur en de daarbij behorende laad—en losmeldingen controleert. 
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister mogen concluderen dat de overtredingen aan eiseres kunnen worden verweten. Uit de Awb volgt dat de minister geen bestuurlijke boete op mag leggen, wanneer de overtredingen niet aan eiseres zouden kunnen worden verweten. In dit geval is schuld in de zin van verwijtbaarheid geen bestanddeel van de overtreding. Dit betekent dat de minister de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen, maar deze mag veronderstellen als het daderschap vaststaat. Dit laat echter onverlet dat het beginsel ‘geen straf zonder schuld’ geldt. Om aan het opleggen van een boete te ontkomen, zal de overtreder dan echter een beroep moeten doen op afwezigheid van alle schuld, en dit aannemelijk moeten maken. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daar niet in geslaagd. Uit vaste rechtspraak van de CBb kan worden afgeleid dat eiseres er verantwoordelijk voor is dat de gebruiksnormen en administratieve verplichtingen op grond van de Msw worden nagekomen. Eiseres geeft verschillende redenen waaruit zou blijken dat zij voldoende toezicht heeft gehouden op de naleving van de Msw. Eiseres heeft dat echter niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Zij heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat mestscheiding heeft plaatsgevonden, dat sprake is geweest van bemonstering en dat de vrachten daadwerkelijk zijn afgevoerd. Ook heeft ze geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij daar voldoende toezicht op heeft gehouden. Bovendien had zij maatregelen kunnen treffen om de overtreding te voorkomen. Gelet daarop is het toezicht van eiseres tekort geschoten en heeft eisers onvoldoende aan haar plicht voldaan om overtreding van de gebruiksnorm te voorkomen.  
      
      
        
          7.	Matiging bestuurlijke boetes 
        
      
      
    
    
      7.1
      Meer subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de bestuurlijke boetes – gelet op de geringe ernst van de overtreding en de persoonlijke situatie van eiseres – gematigd moeten worden. [naam eiseres] heeft in 2016 een burn-out gehad en dat heeft invloed gehad op de maatschap. Alle energie was nodig om de persoonlijke zaken te laten functioneren. Voor de bedrijfsmatige activiteiten was minder aandacht. De verzorging van de koeien kreeg voorrang boven administratieve en controlerende werkzaamheden. Dit is terug te zien in het ontbreken van documenten tijdens de controle en administratieve onregelmatigheden. Eiseres heeft passende maatregelen genomen door erkende bedrijven in te schakelen die zijn mestboekhouding en afvoer van meststoffen verzorgde. Op goed vertrouwen is eiseres ervan uit gegaan dat deze werkzaamheden volledig en correct werden uitgevoerd. 
      
    
    
      7.2
      De rechtbank heeft vastgesteld – en eiseres bestrijdt niet – dat de hoogte van de boete in overeenstemming met de in of krachtens de Msw vastgestelde boetenormen is bepaald.
      
    
    
      7.3
      Naar het oordeel van de rechtbank doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die aanleiding geven tot matiging van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes. De rechtbank begrijpt dat  dat [naam eiseres] in 2016 problemen door een burn-out heeft gekregen, maar dit maakt de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes niet onevenredig. Zo hadden ook  de overige maten van de maatschap ervoor kunnenzorgen dat de verplichtingen uit de Msw nagekomen zouden worden in 2016. Dat eiseres een derde heeft ingeschakeld voor het bijhouden van de mestboekhouding en de afvoer van de meststoffen en dat die personen hun werkzaamheden niet naar behoren hebben uitgevoerd, geeft ook geen aanleiding voor matiging. Eiseres blijft verantwoordelijk voor het nakomen van de verplichtingen uit de Msw. 
      
      
        
          8.	Conclusie 
        
      
      
      
        Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. T. Peters, en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 9 april 2021 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      
        Artikel 7 van de Msw 
      
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      
        Artikel 8 van de Msw 
      
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    
      
        de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      
      
        de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      
      
        de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
    
    
    
      
        Artikel 9, eerste en tweede lid, van de Msw 
      
    
    
      
        De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
      
        Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
      
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Msw 
      
    
    
    
      
        Artikel 32, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw
      
      De landbouwer houdt per bedrijf en per kalenderjaar een inzichtelijke administratie bij.
      
        
        Artikel 34, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw 
        De administratie wordt per kalenderjaar, tijdig, volledig en naar waarheid bijgehouden.
    
    
    
      
        Artikel 35, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw
      
    
    1. Uit de administratie worden jaarlijks gegevens verstrekt aan Onze Minister door:
    
      
        landbouwers die in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen produceren dan 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond; en
      
      
        de bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van landbouwers.
      
    
    2. De landbouwer verstrekt desgevraagd door Onze Minister gegevens uit de administratie, binnen een door Onze Minister bepaalde termijn en op een door Onze Minister bepaalde wijze.
    
    
      
        Artikel 42 van het Uitvoeringsbesluit Msw 
        De op grond van dit hoofdstuk en hoofdstuk IX bij te houden of te verstrekken gegevens worden desgevraagd ten genoegen van Onze Minister gestaafd met bewijsstukken.
    
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Msw 
      
    
    
    
      
        Artikel 24, eerste en derde lid van de Uitvoeringsregeling Msw 
      
    
    
      
        De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.
      
      
        [….]
      
      
        De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing:
      
    
    
      
        op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren;
      
      
        indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a;
      
      
        indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid; en
      
      
        indien de landbouwer voor de tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond geen gebruik maakt van de vrijstelling, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Vrijstellingsregeling bovengronds aanwenden runderdrijfmest 2019–2023.
      
    
    
    
      
        Artikel 25c van de Uitvoeringsregeling Msw 
      
    
    
      
        De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, en de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels. Op de tot het bedrijf van de landbouwer behorende oppervlakte landbouwgrond wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4b, 5 en 8a van het Besluit gebruik meststoffen.
      
      
        In het kalenderjaar waarin de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, worden toegepast, wordt gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste tachtig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is, onafgebroken beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer.
      
      
        De landbouwer gebruikt geen fosfaat uit kunstmest.
      
      
        De landbouwer verleent desgevraagd zijn medewerking aan monitoringswerkzaamheden als bedoeld in artikel 10 van de derogatiebeschikking, in opdracht van de minister of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat.
      
    
    
    
      
        Artikel 27 van de Uitvoeringsregeling Msw 
      
    
    
      
        De landbouwer stelt vóór 1 februari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, voor het desbetreffende jaar een bemestingsplan op dat voldoet aan artikel 7, derde en vierde lid, van de derogatiebeschikking.
      
      
        De landbouwer herziet het bemestingsplan uiterlijk zeven dagen nadat zich een wijziging in de landbouwpraktijk heeft voorgedaan, indien dat noodzakelijk is om de consistentie van het bemestingsplan te waarborgen.
      
      
        De landbouwer bewaart het bemestingsplan als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 32 van het besluit.
      
      
        De landbouwer houdt een mestboekhouding bij die voldoet aan artikel 7, vijfde en zesde lid, van de derogatiebeschikking.
      
      
        De landbouwer verstrekt elk kalenderjaar uiterlijk op 31 januari aan de minister gegevens uit de mestboekhouding.
      
      
        De landbouwer bewaart de mestboekhouding als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 32 van het besluit. 
      
    
    
      
        Artikel 27c van de Uitvoeringsregeling Msw
        Indien niet wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet van toepassing.
      
        Artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw
        Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
    
    
    
    
    
    
  
  
     CBb 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652, overwegingen 5.2.3 en 5.4. 
  
  
     Artikel 7 van de Msw. 
  
  
     Artikel 8, onder a, van de Msw. 
  
  
     Artikel 9, eerste lid, van de Msw. 
  
  
     Artikel 9, tweede lid, van de Msw jo. artikel 24, eerste en derde lid, en artikel 27c van de Uitvoeringsregeling Msw. 
  
  
     Artikel 24, derde lid, jo. artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. 
  
  
     Artikel 24, derde lid, jo. artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. 
  
  
     Artikel 24, derde lid, jo. artikel 27, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. 
  
  
     Dit is volgens het bestreden besluit een overtreding van artikel 7, 8, onder a, en 9 van de Msw en artikel 126 van de Uitvoeringsregeling Msw.
  
  
     Artikel 5:51 van de Awb. 
  
  
     Zoals is vereist op grond van artikel 68, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 78, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. 
  
  
     Artikel 27c van de Uitvoeringsregeling Msw (jo. artikel 34 en 35 Msw). 
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van de Msw. 
  
  
     Artikel 32, eerste lid, Uitvoeringsbesluit Msw (jo. artikel 34 en 35 Msw). 
  
  
     Artikel 34, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. 
  
  
     Artikel 35, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (jo. artikel 34 en 35 Msw). 
  
  
     Artikel 35, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (jo. artikel 34 en 35 Msw). 
  
  
     Artikel 42 van het Uitvoeringsbesluit Msw (jo. artikel 34 en 35 Msw). 
  
  
     Artikel 124 van de Uitvoeringsregeling Msw (jo. artikel 36 van het Uitvoeringsbesluit Msw). 
  
  
     conform artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw.
  
  
     Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 34 en 35 van de Msw, artikel 35, eerste en tweede lid, artikel 36, onderdeel d, van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 42 en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw.
  
  
     Artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. 
  
  
     Artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. 
  
  
     Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 15 en 34 van de Msw, artikel 53, tweede en derde lid, en 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling Msw.
  
  
     Artikel 5:41 van de Awb. 
  
  
     HR 14 februari 1916, NJ 1916/681 (Melk-en-water-arrest). 
  
  
     CBb 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:27, r.o. 6.1; CBb 5 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:495, r.o. 5.7 en CBB 7 september 2017, ECLI:NL:CBB:2017:355, r.o. 6.5. 
  
  
     CBb 13 september 2016, ECLI:NL:CBB:2016:284, r.o. 1.4. 
  
  
     Voor het overtreden van de gebruiksnorm is dat geregeld in artikel 57 van de Msw. Voor het overtreden van de administratieve verplichtingen is dit geregeld in artikel 62, tweede lid, van de Msw jo. artikel 130 van de Uitvoeringsregeling Msw jo. Bijlage M bij de Uitvoeringsregeling Msw.