ECLI:NL:RBGEL:2023:5031, Rechtbank Gelderland, 06-09-2023, AWB - 22 _ 2337
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving. Permanente bewoning op vakantiepark Arnhem. Beroep ongegrond. Er is een overtreding want het bestemmingsplan staat het niet toe om op het vakantiepark te wonen. Niet aannemelijk dat sprake is van noodzakelijke bewoning van een dienstwoning. Beginselplicht tot handhaving. Geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en geen andere bijzondere omstandigheden

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/2337 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van  6 september 2023
  
  
    
      in de zaak tussen
    
    
      
      
        [Eiser A]
      , uit [plaats B] , eiser
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, het college 
    (gemachtigde: mr. M.C.J. Kasteel).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over de handhaving van het college tegen het permanent wonen van eiser op het Vakantiepark Arnhem. 
  
  
    Op 21 mei 2021 heeft het college aan eiser een handhavingsbesluit gestuurd. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Met het besluit van 24 maart 2022 op dat bezwaar, is het college bij het handhavingsbesluit gebleven. Over die beslissing op bezwaar gaat deze procedure.  
  
  
    Op 20 april 2023 heeft het college een nieuw handhavingsbesluit genomen, waarmee de begunstigingstermijn met een jaar is verlengd. Eiser heeft op 20 mei 2023 op het nieuwe besluit gereageerd.  
  
  
    1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.3. De rechtbank heeft het beroep op 25 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
  
  
    1.4. Na de zitting heeft het college nog twee e-mails over de zaak aan de rechtbank gestuurd. Omdat het onderzoek aan het einde van de zitting is gesloten en deze e-mails geen aanleiding gaven om dat te heropenen, heeft de rechtbank deze e-mails buiten beschouwing gelaten en niet gebruikt voor haar oordeel (op grond van artikel 2.16, derde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken).
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    2.1. 	Eiser woont in een recreatiewoning op het Vakantiepark Arnhem. Het college heeft op 21 mei 2021 aan eiser een besluit gestuurd omdat het wonen daar niet zou zijn toegestaan. In dat besluit staat dat eiser het wonen binnen een jaar moet stoppen en dat hij anders een dwangsom moet betalen. 
  
  
    2.2. 	Op 12 mei 2022 heeft het college aan eiser bericht dat het mogelijk is om de termijn met een jaar te verlengen. Eiser heeft daar niet op gereageerd. 
  
  
    2.3.	Het college heeft toen zelf eiser een jaar extra gegeven om het wonen te stoppen. Dat heeft het college in een nieuw besluit aan eiser bekendgemaakt op 20 april 2023. Met dat nieuwe besluit is het oude handhavingsbesluit ingetrokken. De rechtbank heeft dit nieuwe besluit aangemerkt als wijziging van de beslissing op bezwaar van 24 maart 2022, omdat het inhoudelijk precies hetzelfde handhavingsbesluit is gebleven en alleen de termijn is verlengd. Het beroep van eiser richt zich automatisch ook tegen dit nieuwe besluit.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    3.1.	De rechtbank beoordeelt het handhavend optreden door het college. Zij doet dat aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden. 
  
  
    3.2.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank doet dat in deze volgorde:  
  
  
    
      Heeft eiser nog belang bij zijn beroep tegen het ingetrokken handhavingsbesluit?
    
    
      Is er een overtreding? 
    
    
      Mocht eiser erop vertrouwen dat het college niet zou handhaven?
    
    
      Zijn er bijzondere omstandigheden waardoor handhaven niet redelijk is?  
    
    
      De herhaling van de eerdere bezwaren.
    
  
  
    1.	Heeft eiser nog belang bij zijn beroep tegen het ingetrokken handhavingsbesluit?
  
  
    4.1.	Het beroep van eiser gaat over het besluit van het college om handhavend op te treden. Tijdens het beroep is het eerste handhavingsbesluit ingetrokken. Dat besluit is er dus niet meer. Daardoor kan eiser met zijn beroep niet meer bereiken dat de beslissing op bezwaar over het eerste handhavingsbesluit door de rechtbank wordt vernietigd.
  
  
    4.2.	Toch heeft eiser nog wel procesbelang bij zijn beroep tegen dat besluit. Eiser heeft namelijk kosten gemaakt voor een advocaat om bezwaar te maken tegen dat besluit en zijn advocaat heeft gevraagd om die kosten te vergoeden. Daarom heeft eiser nog wel belang bij een oordeel over de vraag of hij (een deel van) die kosten vergoed kan krijgen. Die kosten kunnen alleen worden vergoed als het besluit onrechtmatig is en als dit aan het college is te wijten. Daarom zal de rechtbank hierna toch inhoudelijk beoordelen of het college kon besluiten om handhavend op te treden.
    4.3.	Verder is van belang dat het beroep van eiser zich automatisch ook richt tegen de wijziging van de beslissing op bezwaar van 20 april 2023. Nu met dat besluit alleen de begunstigingstermijn is verlengd en het handhavingsbesluit inhoudelijk hetzelfde is gebleven, bespreekt de rechtbank hierna het beroep in één keer inhoudelijk.
  
  
    
      2Is er een overtreding?
    
    
      5.1.
      Eiser stelt dat er geen overtreding is, omdat hij als werknemer legaal in een dienstwoning op het vakantiepark woont. Hij werkt er als badmeester en heeft tijdens de bezwarenprocedure een arbeidsovereenkomst gesloten met de parkbeheerder om er te gaan werken als horecamedewerker. Verder werkt hij op het park als toezichthouder. In die hoedanigheid onderhoudt hij de gebouwen en groenvoorzieningen en is hij, ook ’s avonds en ’s nachts, aanspreekpunt bij calamiteiten. Het is daarom nodig dat hij op het park woont. 
      
    
    
      5.2.
      
        De overtreding waar het hier over gaat is het permanent wonen op een vakantiepark. Juridisch is het de vraag of dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Hier geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Arnhem Noord 2007”. Het hele vakantiepark heeft de bestemming “Recreatieve doeleinden” met de aanduiding “cp” (camping). 
        Tussen partijen staat niet ter discussie dat binnen deze recreatieve bestemming niet permanent mag worden gewoond, tenzij dat in een “bedrijfswoning” is. Dat is volgens dit bestemmingsplan “een woning in of bij een gebouw of op een terrein bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of terrein noodzakelijk is”.
      
      
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het voor de werkzaamheden op het vakantiepark niet noodzakelijk is dat eiser daar woont.  
        Ook als de rechtbank ervan uitgaat dat eiser voldoende heeft onderbouwd dat hij als badmeester, horecamedewerker en toezichthouder op het vakantiepark werkt, is toch niet gebleken dat het noodzakelijk is dat eiser daar voor die werkzaamheden permanent woont. 
        De arbeidsovereenkomst voor horecamedewerker ziet namelijk op een functie als oproepkracht/flextimer voor 12 uur per week en is bovendien verlopen op 30 november 2022. Overigens is deze arbeidsovereenkomst ook pas gesloten nadat het eerste handhavingsbesluit al was genomen. 
        Ook voor de werkzaamheden als badmeester en toezichthouder is niet gebleken dat het noodzakelijk is dat eiser permanent op het vakantiepark woont. Het is niet aannemelijk dat het werk als badmeester permanente bewoning op het park vereist. En, zelfs als eiser in zijn functie als toezichthouder daar ’s avonds of ’s nachts voor calamiteiten moet zijn, is niet aannemelijk geworden dat dat niet vanuit een woning op afstand of een werkplek op het vakantiepark zou kunnen. Het college is er terecht van uit gegaan dat er sprake is van een overtreding.
      
      
    
    
      5.4.
      
        Nu er sprake is van een overtreding, is het college in principe verplicht om daartegen handhavend op te treden.
        Een uitzondering op die verplichting bestaat niet snel, maar alleen als er sprake is van bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld wanneer handhaving in dit geval onredelijk is.
        De rechtbank zal hierna beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden. Eiser stelt in dat verband dat hij er op mocht vertrouwen dat het college niet zou handhaven en dat handhaving vanwege zijn medische situatie en de situatie op de woningmarkt niet redelijk is. Beide punten komen hierna onder 3 en 4 aan de orde.
      
      
    
  
  
    
      3Mocht eiser er op vertrouwen dat het college niet zou handhaven?
    
    
      6.1.
      Eiser stelt dat hij er op mocht vertrouwen dat het college niet zou handhaven. Het college heeft namelijk zelf meegewerkt aan de inschrijving van eiser in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP) van de gemeente. Het college heeft in het verleden zelfs actief gezorgd dat mensen op het vakantiepark konden worden opgevangen. Het is ook nooit tegen eiser gezegd dat hij daar niet mocht wonen. Een ambtenaar heeft gezegd dat hij er met een arbeidsovereenkomst permanent mocht wonen.  
      
    
    
      6.2.
      Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt alleen als eiser aannemelijk maakt dat er vanuit de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat is niet gebleken dat toezeggingen of gedragingen hebben plaatsgevonden, waaruit eiser kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de permanente bewoning. 
        De stelling van eiser dat het college in het verleden mensen zou hebben geholpen om op het vakantiepark te wonen en ze net als eiser in te schrijven in de BRP, is geen bewuste standpuntbepaling dat die bewoning ook is toegestaan op grond van het bestemmingsplan en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Ook de omstandigheid dat eiser nooit zou zijn geïnformeerd over het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, maakt niet dat het college heeft berust in permanente bewoning van het vakantiepark. Dat een ambtenaar zou hebben gezegd dat eiser er met een arbeidsovereenkomst permanent mag wonen, maakt dat niet anders, want uit het dossier blijkt niet dat zo’n toezegging is gedaan.
        Bovendien is het vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat zelfs als het college heel lang of eerder niet handhavend heeft opgetreden, dat niet zonder meer betekent dat dan later niet meer mag. Eiser kon en mocht het eerder niet-handhavend optreden daarom niet redelijkerwijs opvatten als toestemming voor het permanent wonen op het vakantiepark.
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    
      4Zijn er bijzondere omstandigheden waardoor handhaven niet redelijk is?
    
    
      7.1.
      
        Eiser stelt dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor handhaving in zijn geval onredelijk is. Hij beroept zich in de eerste plaats op zijn medische situatie. Hij is gediagnosticeerd met een chronische posttraumatische stressstoornis (PTSS) en heeft veel traumatische ervaringen meegemaakt, zoals het kort na elkaar overlijden van zijn vader, zijn zoon en zijn advocaat. Ook heeft hij zijn dochter al zeven jaar niet gezien. De huisarts van eiser heeft op 1 juli 2021 verklaard dat het vanwege zijn geestelijke toestand zeer onwenselijk is dat eiser van woonomgeving verandert. Hierover heeft eiser ook al tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard en daarom vraagt hij de rechtbank om het college op te dragen om de geluidsopname van de hoorzitting in de procedure te brengen. 
        Verder kan hij geen andere woning vinden in zijn prijscategorie. De woningmarkt is heel slecht. Hij probeert zich wel eens in te schrijven voor beschikbare woningen, maar komt niet eens op de wachtlijst. 
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bewonen om medische redenen noodzakelijk is en ook niet dat zijn gezondheidstoestand, ongeacht de woningmarkt, in de weg staat aan het vinden van een (andere) passende woning.
      
      
        Daargelaten dat de diagnose en de verklaring van de huisarts niet door eiser in het dossier zijn gevoegd, zouden deze niet maken dat de bewoning op het vakantiepark medisch noodzakelijk is. Een diagnose met PTSS is daarvoor niet voldoende. Dat een huisarts in 2021 zou hebben verklaard dat een verandering van woonomgeving door zijn gezondheidstoestand niet wenselijk zou zijn, maakt dat niet anders, omdat dat nog niet betekent dat eiser voor altijd op het vakantiepark zou moeten blijven wonen. Bovendien heeft het college op de zitting verklaard dat er een sociaal wijkteam beschikbaar is dat hem kan begeleiden bij het vinden van een voor eiser passende en geschikte alternatieve woonruimte en heeft eiser daarvoor ook veel tijd gekregen. De rechtbank acht het daarom niet meer nodig dat het college een geluidopname van de hoorzitting in de procedure brengt.
      
      
      
        Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de moeilijke privésituatie van eiser waarin hij onder meer kampt met PTSS, betekent dat nog niet dat kan worden vastgesteld dat hij daarom alleen maar in de huidige woning zou kunnen wonen. Dat hij naar eigen zeggen nu op het mooiste plekje van Arnhem in het bos woont en niet zo’n mooi en rustig plekje kan terugvinden, is geen reden om niet naar andere woonruimte te hoeven zoeken. Eiser heeft ook geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij zonder succes op zoek is geweest naar een alternatieve woonruimte. Daarvoor is het niet voldoende dat hij niet op de wachtlijst is gekomen voor een woning in het Maasbergse Bos en ook niet dat hij op de zitting in algemene zin heeft verklaard dat hij wel is aangemeld als woningzoekende bij de woningbouwvereniging, maar na een reactie altijd op één van de laatste plekken eindigt. Ook is van belang dat het college eiser begeleiding biedt bij het vinden van een andere voor hem geschikte woning.
      
      
      
        De rechtbank kan zich voorstellen dat de situatie voor eiser ingrijpend is. Tegelijkertijd geldt er ook een algemeen belang van een goede ruimtelijke ordening dat regels uit een bestemmingsplan worden nageleefd. Bovendien is het niet zo dat eiser nu per direct uit zijn woning moet vertrekken. Het college heeft met de begunstigingstermijn namelijk rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van eiser, waaronder zijn gezondheidstoestand. Eiser weet namelijk in de tussentijd zeker al vanaf 21 mei 2021 dat de bewoning eigenlijk vanaf 21 mei 2022 gestopt had moeten zijn en het college heeft die termijn inmiddels uit eigen beweging verlengd tot 20 april 2024. Het college heeft zelfs in het verweerschrift geschreven en op de zitting verklaard nog verdere verlenging te overwegen als eiser kan aantonen dat hij actief op zoek is naar alternatieve woonruimte maar daarin nog niet succesvol is geweest. 
        Onder deze omstandigheden is handhaving niet onredelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Herhaling gronden zienswijze, bezwaar
        
      
      8. In het beroepschrift heeft eiser aan de rechtbank gevraagd om ook nog in te gaan op alle eerdere zienswijzen en bezwaren in het dossier. De rechtbank zal dat niet doen, omdat eiser niet heeft gemotiveerd waarom de onderbouwing van het college in de besluiten van 24 maart 2022 en 20 april 2023 onvoldoende is.
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen 
        
      
      
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat hij de bewoning vooralsnog uiterlijk op 20 april 2024 moet stoppen. 
      
      
        Omdat eiser geen gelijk krijgt, krijgt hij zijn griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
    
  
  
     Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Verlenging van een begunstigingstermijn is hier ook na het verstrijken nog mogelijk op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht, zie ECLI:NL:RVS:2016:2965, r.o. 4.1.
  
  
     Artikel 1.1, onder 24, van de planvoorschriften.
  
  
     Dat is in de rechtspraak de “beginselplicht tot handhaving”, zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2023:2419, r.o. 6.5.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2113, r.o. 8.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2591, r.o. 6.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:1309.