ECLI:NL:RBALK:2008:BG6776, Rechtbank Alkmaar, 04-12-2008, 08/111
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2008-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Ten onrechte vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend vanwege het speerpunt archeologie

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: 08/111 BSTPL
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak van:
    
    
      [naam],
      wonende te [woonsplaats],
      eiser,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen,
      verweerder.
    
    
    Aan het geding heeft als partij van rechtswege deelgenomen de provincie Noord Holland.
    
    
    Ontstaan en loop van de zaak
    
    Bij besluit van 15 november 2007 (verzonden op 21 november 2007) heeft verweerder vrijstelling verleend op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijk Ordening (WRO) voor de reconstructie van de N512 tussen Alkmaar en Egmond aan den Hoef. 
    
    Bij brief van 28 december 2007 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 30 oktober 2008 waar eiser in persoon is verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde T. Ruhnke. De provincie Noord Holland heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J.P.A.M. van Herpen en                    A. Opdenkelder.
    
    
    Motivering
    
    1.	De rechtbank dient in deze zaak te beoordelen of verweerder terecht gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen voor de reconstructie van de N512 tussen Alkmaar en Egmond aan den Hoef. 
    
    2.	Het tracé van het te reconstrueren deel van de N512 betreft een stuk weg met een lengte van 4,5 kilometer, beginnend bij de aansluiting van de N512 op de Maarten Luther Kingweg in de gemeente Alkmaar en eindigend nabij de verkeersregelinstallatie en de fietstunnel bij binnenkomst in Egmond aan den Hoef. Voornoemd tracé zal worden gereconstrueerd en duurzaam veilig worden ingericht. 
    
    3. 	Ingevolge de ter plaatse vigerende bestemmingsplannen “Landelijk Gebied Egmond 1998” en “Oostelijke Randweg” rusten op de percelen waarover de weg loopt onder meer de bestemmingen “open agrarisch gebied”, “agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden”, “water” en “woonbestemming”. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de rechtbank staat vast dat de reconstructie van de N512 hiermee in strijd is. Dit brengt met zich dat het project slechts kan worden gerealiseerd met een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO. Om de strijdigheden met het bestemmingsplan op te heffen, heeft verweerder vrijstelling verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO.
    
    
      4.	Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders. 
      Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    
    5.	Met betrekking tot de vraag of in het onderhavige geval vrijstelling kon worden verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      6.	Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland (hierna: gedeputeerde staten) hebben bij besluit van 19 juli 2005, bekendgemaakt op 21 juli 2005, de notitie "Beleid inzake de toepassing van artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: het Besluit) vastgesteld. In het Besluit is aangegeven dat zodra een speerpunt van provinciaal ruimtelijk beleid aan de orde is, een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO is vereist. Vervolgens worden negentien speerpunten opgesomd, waaronder 
      - voorzover hier van belang - de speerpunten consolideringsgebieden (speerpunt 4.), natuurgebieden en ecologische hoofdstructuur (speerpunt 5.) en cultuurhistorie en archeologie (speerpunt 6.). 
    
    
    7.	Uit de gedingstukken blijkt dat het project gedeeltelijk is gelegen binnen de in het streekplan aangewezen ecologische hoofdstructuur en dat tevens sprake is van het omzetten van grasland binnen een consolideringsgebied. De reconstructie van de N512 valt dus zonder meer onder de speerpunten ´consolideringsgebieden´ en ´natuurgebieden en ecologische hoofdstructuur´. Daarnaast is, gelet op de navolgende overwegingen, ook het speerpunt  ´cultuurhistorie en archeologie´ aan de orde.
    
    8.	Het speerpunt cultuurhistorie en archeologie is in het Besluit als volgt omschreven:
    
    
      “5. Cultuurhistorie en archeologie
      Onder de speerpunten van beleid vallen alle projecten die gelegen zijn binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht in de zin van de Monumentenwet 1988, waarvoor nog geen ter bescherming daarvan strekkend bestemmingsplan geldt. Voor alle projecten die gelegen zijn buiten deze gebieden verwijzen wij naar de toelichting bij deze speerpunt.”
    
    
    De rechtbank stelt vast dat de N512 niet is gelegen binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht in de zin van de Monumentenwet 1988. In dat geval wordt verwezen naar de toelichting bij het speerpunt. In de toelichting is – voor zover hier van belang – het navolgende opgenomen:
    
    
      	“b.
      Voor projecten die binnen een gebied zijn gesitueerd, waar volgens de Cultuurhistorische Waardenkaart Noord-Holland (hierna: CHW) sprake is van hoge en zeer hoge archeologische waarden dient in beginsel een aanvraag ingevolge artikel 19, lid 1, WRO te worden gedaan. In een archeologisch rapport dient te worden aangetoond of wel of niet sprake is van een archeologisch waardevol gebied. Indien dit het geval is en een maatschappelijk belang verlangt dat een project wordt uitgevoerd, waardoor de archeologische waarden niet behouden kunnen blijven, dan kan een verklaring van geen bezwaar worden afgegeven mits aan de vrijstelling één van de volgende voorwaarden wordt verbonden: (…)
    
    
    Toepassing van lid 2 is toegestaan indien het archeologisch onderzoek heeft aangetoond dat geen waarden aanwezig zijn. Dat zal in de aanvraag moeten worden verwoord. Lid 2 kan tevens worden toegepast indien de verstoring van de bodem dermate gering zal zijn, dat de aanwezige archeologische waarden geen schade wordt toegebracht. Of de verstoring gering zal zijn is ter beoordeling van de provincie (…).”
    
    
      9.	Uit het rapport van RAAP Archeologisch Adviesbureau B.V. (hierna: RAAP) van 
      22 december 2005 (pagina 13) blijkt dat de provinciale weg N512 in het westelijk deel van het onderzoeksgebied een terrein van hoge archeologische waarde doorsnijdt. Het betreft hier de resten van de Hoge Dijk of Hogendijk uit de 12e eeuw. De rechtbank stelt vast dat aan de Hoge Dijk of Hogendijk op de CHW een hoge archeologische waarde is toegekend. De rechtbank stelt daarnaast vast dat de reconstructie van de N512 schade zal toebrengen aan bovengenoemde dijk. Bij de reconstructie wordt de N512 immers verbreed, waardoor een gedeelte van de dijk zal verdwijnen. In het rapport van RAAP wordt daarom aanbevolen de bodemingrepen die gepaard gaan met de geplande reconstructie ter hoogte van de Hoge Dijk of Hogendijk onder archeologische begeleiding te laten plaatsvinden. Deze aanbeveling is door verweerder overgenomen door het verbinden van een voorwaarde aan de vrijstelling.
    
    
    10.	Nu er volgens de CHW sprake is van een hoge archeologische waarde en tevens vaststaat dat er met de reconstructie van de N512 schade zal worden toegebracht aan voornoemde waarde, wordt niet voldaan aan de voorwaarden om vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Verweerder heeft zich dan ook ten onrechte bevoegd geacht om ten behoeve van de reconstructie, zonder een verklaring van geen bezwaar aan te vragen, op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Het bestreden besluit komt reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking.
    
    
      11.	Ten aanzien van de speerpunten ‘consolideringsgebied’ en ‘natuurgebieden en ecologische hoofdstructuur’ overweegt de rechtbank voorts nog het volgende. 
      Verweerder stelt zich op het standpunt (zo blijkt uit de beslissing op bezwaar en uit de ter zitting overgelegde brief van 14 oktober 2005 van gedeputeerde staten) dat er met de reconstructie van de N512 sprake is van een duidelijk ondergeschikte aanpassing als bedoeld in artikel 1.2, derde lid, van het Besluit inzake de toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. 
    
    
    12.	Ingevolge artikel 1.2, derde lid, van het Besluit wordt in relatie tot de speerpunten en de te volgen procedure onder meer de volgende situatie onderscheiden: het project voorziet in de uitbreiding van een bestaande functie. In dat geval is een genuanceerde benadering geboden. Uitbreidingen die in relatie tot hetgeen reeds aanwezig is, duidelijk ondergeschikt zijn, kunnen door middel van artikel 19, tweede lid, van de WRO worden gerealiseerd. Andere uitbreidingen zijn zodanig grootschalig dat artikel 19, eerste lid, van de WRO moet worden toegepast.
    
    13.	De rechtbank is van oordeel dat de vraag of sprake is van duidelijk ondergeschikte wijzigingen pas kan worden beantwoord als inzichtelijk is om welke concrete, met het bestemmingsplan strijdige, wijzigingen het gaat en wat de invloed van deze wijzigingen is in relatie tot het speerpunt dat aan de orde is. Verweerder heeft deze afweging niet gemaakt. Hij heeft immers geen relatie gelegd tussen de wijzigingen aan de N512 en de in het geding zijnde speerpunten. Daarnaast heeft verweerder pas ter zitting aangegeven op welke plekken sprake is van met het bestemmingsplan strijdige wijzigingen en wat die wijzigingen inhouden. Verweerder heeft dit gedaan aan de hand van aantekeningen op een kopie-plankaart. De rechtbank heeft aan de hand van de gedingstukken niet kunnen verifiëren of de opgave van verweerder volledig is. Gelet op het voorgaande is de stelling dat sprake is van duidelijk ondergeschikte wijzigingen onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank voegt daar nog aan toe dat, gelet op de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van artikel 19, eerste en tweede lid, van de WRO, toepassing van deze bepalingen slechts mogelijk is voor projecten die gedeputeerde staten planologisch aanvaardbaar achten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat gedeputeerde staten het desbetreffende project aan een zelfstandige beoordeling onderwerpen. Een dergelijke beoordeling vindt niet plaats ten aanzien van projecten die vallen onder de door gedeputeerde staten op de voet van het tweede lid aangegeven categorieën van gevallen waarin geen verklaring van geen bezwaar is vereist. Voor die gevallen is sprake van een vooraf gegeven beoordeling in abstracto. Daarbij past naar het oordeel van de rechtbank een terughoudende benadering, in die zin dat slechts aangenomen kan worden dat sprake is van duidelijk ondergeschikte wijzigingen als daarover in redelijkheid geen misverstand kan bestaan.
    
    14.	Gelet op al het voorgaande heeft verweerder voor de reconstructie van de N512 ten onrechte vrijstelling verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, zodat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Aan bespreking van de beroepsgronden van eiser komt de rechtbank om die reden niet toe. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    15.	De rechtbank acht termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de proces¬kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met  toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 44,00 als verletkosten.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is 		over-wogen;
      -	bepaalt dat de gemeente Bergen aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 143,00 vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 	44,00;
      -	wijst de gemeente Bergen aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
      -	bepaalt dat de betaling van € 44,00 dient te worden gedaan aan eiser.
    
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 4 december 2008 door mr. M.A.J. Berkers, voorzitter,              mr. P.H. Lauryssen en mr. J. Blokland, leden, in tegenwoordigheid van                                mr. C. van Steenoven, griffier.
    
    griffier	voorzitter
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.