ECLI:NL:RBNHO:2023:8744, Rechtbank Noord-Holland, 07-09-2023, 22/5696
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Omgevingsvergunning voor realisatie kelder. Onjuiste toepassing bestemmingsplanbepalingen.
        Kelder past binnen de regels voor gronden met bestemming 'Gemengd-2'.
        Wel strijd met bestemmingsplanbepaling over 'Waarde-Archeologie-1'. Verweerder zal in een nieuw te nemen besluit, met inachtneming van deze uitspraak, nog moeten beoordelen of hij gebruik kan maken van zijn afwijkingsmogelijkheden voor deze strijdigheid.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/5696 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiser] en [eiseres], uit [plaats], eisers
    (gemachtigde: mr. C.J. Koenen),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Castricum, verweerder 
    (gemachtigde: mr. L. Schreuder).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers over de afwijzing van hun aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kelder.
  
  
    1.2	Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 26 april 2022 afgewezen. Met het in beroep bestreden besluit van 13 september 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
  
  
    1.3	Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.4	De rechtbank heeft het beroep op 19 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser], de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder. 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    2.1	De rechtbank beoordeelt of verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de realisatie van de kelder in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
  
  
    2.2	Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    2.3	De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
  
  
    
      Feiten en omstandigheden
    
  
  
    3.1	Eisers zijn eigenaars en bewoners van het perceel [adres] in [plaats]. Verweerder heeft op 12 mei 2020 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel. Dit bijgebouw is nog niet gerealiseerd. Op 31 oktober 2021 hebben eisers een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een kelder gedeeltelijk onder dit bijgebouw. Deze omgevingsvergunning is met het primaire besluit van 26 april 2022 geweigerd. 
  
  
    3.2	Op het perceel geldt het bestemmingsplan ‘Duin en Bosch’. Op grond daarvan rust op het perceel de enkelbestemming ‘Gemengd - 2’ met de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie - 1’ en geldt er een maximumbebouwingspercentage van 13%. 
  
  
    
      Bestreden besluit
    
  
  4. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van de kelder geweigerd onder de volgende motivering. Het bestemmingsplan kent geen regeling voor bijgebouwen op gronden met de bestemming ‘Gemengd - 2’. Bijgebouwen zijn daarom op deze gronden niet toegestaan. In afwijking van het bestemmingsplan heeft verweerder de eerder gevraagde omgevingsvergunning voor het bijgebouw verleend. In het bestemmingsplan zijn ook geen bouwvoorschriften opgenomen ten aanzien van kelders. Op grond van vaste jurisprudentie geldt dat wanneer er geen regels zijn opgenomen voor ondergronds bouwen, de regels voor bovengronds bouwen gelden. Dat heeft tot gevolg dat de kelder geldt als (een uitbreiding van het vergunde) bijgebouw. Omdat het bestemmingsplan geen regels kent voor bijgebouwen, beoordeelt verweerder aanvragen voor een omgevingsvergunning daarvoor op basis van maatwerk. Verweerder hanteert een terughoudende gedragslijn bij het toestaan van ondergronds bouwen. Op zich wil verweerder wel meewerken aan de bouw van een kelder, maar alleen als deze in oppervlakte (‘footprint’), gelijk is aan het daarboven gelegen bijgebouw. De kelder van eisers zoals opgenomen in het bouwplan, is dat niet. Er is gesproken over aanpassing van het bouwplan, maar eisers wensen vast te houden aan hun originele bouwplan. De gevraagde omgevingsvergunning is daarom geweigerd. 
  
    
      Past het bouwplan binnen de bouwregels van het bestemmingsplan?
    
  
  
    
      Betoog eisers
    
  
  
    5.1.1	Eisers voeren aan dat het plan past binnen de bouwregels van het bestemmingsplan onder de volgende motivering. Uit het bestemmingsplan volgt niet dat een bouwwerk alleen boven de grond mag worden gebouwd. Dan is het volgens vaste jurisprudentie zo dat het aannemelijk is dat de planwetgever bij de vaststelling van het bestemmingsplan een onderscheid tussen ondergrondse en bovengrondse bebouwing niet bedoeld heeft. Daarom moeten voor ondergronds bouwen de bouwregels zoals die gelden voor bovengronds bouwen worden toegepast. Eisers voeren vervolgens aan dat de kelder past binnen de definitiebepaling van een gebouw uit artikel 1.34 van de planregels. Omdat het bouwen van een gebouw ingevolge artikel 4.2.1 van de planregels is toegestaan, maakt het bestemmingsplan een kelder op zichzelf mogelijk. 
  
  
    5.1.2	Het bestemmingsplan bevat in artikel 4.2.2 voor gronden met de bestemming ‘Gemengd - 2’ nadere bouwregels voor gebouwen. Onduidelijk is of deze regels alleen gelden voor hoofdgebouwen en dus niet voor kelders. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt volgens eisers in ieder geval wel dat de planwetgever beoogd heeft dat deze regels ook gelden voor het bouwen van losstaande bijgebouwen. Volgens eisers maakt het echter eigenlijk niet uit of de regels van artikel 4.2.2 van toepassing zijn. Als deze bouwregels wel van toepassing zijn, dan voldoet het bouwplan daaraan. Het bouwplan overschrijdt immers niet de in deze regels gestelde maxima voor het aantal woningen, voor het bebouwingspercentage en voor de goot- en bouwhoogte. 
    5.1.3	Als de bouwregels van artikel 4.2.2 niet van toepassing zijn, dan is de kelder volgens eisers toegestaan omdat op grond van artikel 4.2.1 het bouwen van gebouwen is toegestaan. Dat in het bestemmingsplan dan voor gebouwen anders dan hoofdgebouwen geen nadere bouwregels zijn opgenomen, doet daar niet aan af. Als in een bestemmingsplan geen specifieke bouwregels zijn opgenomen, dan geldt namelijk het beginsel van de toelatingsplanologie. Dat houdt volgens eisers in dat wanneer een bestemmingsplan iets niet verbiedt, het dus is toegestaan. Het bestemmingsplan kent geen verbodsbepaling voor het bouwen van bijgebouwen en kelders. Dat brengt tevens mee dat het te bebouwen oppervlak van een kelder groter en anders mag zijn dan de footprint van het daarboven gelegen gebouw. 
  
  
    5.1.4	Bovenstaande maakt volgens eisers dat de kelder past binnen de bouwregels van het bestemmingsplan en dat deze tevens voldoet aan de bouwregels. 
  
  
    
      Verweer
    
  
  
    5.2.1	Verweerder stelt zich ten eerste op het standpunt dat de kelder niet conform de bouwregels voor de bestemming ‘Gemengd - 2’ is. Op gronden met deze bestemming zijn naast hoofdgebouwen namelijk wel bijbehorende bouwwerken toegestaan, maar de kelder valt niet binnen de definitiebepaling van bijbehorende bouwwerken zoals opgenomen in artikel 1.18 van het bestemmingsplan, aangezien het geen op de grond staand gebouw is. 
    
      5.2.2	Op zich wil verweerder, in weerwil van de terughoudende gedragslijn met betrekking tot het toestaan van kelders, meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan, mits de kelder qua oppervlakte niet buiten het geplande bijgebouw valt. 
    5.2.3	Het bouwplan is volgens verweerder ook in strijd met het bestemmingsplan omdat de kelder een diepte heeft van 2 m en op grond van artikel 18.2.1 op gronden met de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie - 1’, gebouwen niet dieper dan 0,5 m mogen zijn. Hiervoor bestaat in artikel 18.3 wel een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, die kort gezegd inhoudt dat verweerder kan toestaan dat er dieper gebouwd wordt, wanneer bepaalde archeologische waarborgen in acht worden genomen. 
    
      Oordeel rechtbank
    
  
  
    5.3.1	De rechtbank stelt voorop dat artikel 4.2.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan bepaalt dat op gronden met de bestemming ‘Gemengd - 2’ gebouwen mogen worden gebouwd ten behoeve van deze bestemming. Niet ter discussie staat dat de kelder een gebouw in de zin van artikel 1.34 van het bestemmingsplan is. Ook staat niet ter discussie, zoals ter zitting is gebleken, dat de kelder de bestemming wonen dient, waarvoor gronden met de bestemming ‘Gemengd - 2’ op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan onder meer bestemd zijn. De kelder past daarmee binnen de bouwwerken die artikel 4.2.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan toestaat. Dat de kelder niet past binnen de definitie van een bijbehorend bouwwerk in artikel 1.18 van het bestemmingsplan, doet daar niet aan af, aangezien het bestemmingsplan geen bepaling kent waarin gebouwen die geen bijbehorend bouwwerk zijn, zijn uitgezonderd van de werking van artikel 4.2.1. Evenmin bevat het bestemmingsplan een bepaling die bijbehorende bouwwerken of bijgebouwen uitzondert van de werking van dat artikel. De planregels betreffende de bestemming ‘Gemengd - 2’ bevatten alleen in artikel 4.2.2 nadere regels over de bouw van gebouwen. Niet in geschil is dat de door eisers beoogde kelder geen strijd oplevert met artikel 4.2.2 als dat artikel, ondanks het daarboven staande kopje ‘Hoofdgebouwen’, van toepassing zou zijn. Verweerder heeft dus ten onrechte het standpunt ingenomen dat de kelder in strijd is met de planregels betreffende de bestemming ‘Gemengd - 2’. De beroepsgrond slaagt.
  
  
    5.3.2	Niet in geschil is dat het bouwplan wel in strijd is met artikel 18.2.1 van het bestemmingsplan. Verweerder heeft echter niet beoordeeld of voldaan is aan de voorwaarden van artikel 18.3 van het bestemmingsplan en of dus met de aangevraagde omgevingsvergunning kan worden afgeweken van artikel 18.2.1.
  
  
    5.3.3	Het voorgaande brengt al mee dat het beroep gegrond is. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  
    6.1	 Het beroep is gegrond omdat verweerder in het bestreden besluit de bestemmingsplanbepalingen onjuist heeft toegepast. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Gelet op de aard en omvang van de nadere beoordeling die verweerder moet verrichten, ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om zelf een beslissing over het bezwaar te nemen of om verweerder door middel van een tussenuitspraak gelegenheid te geven het gebrek te herstellen. De rechtbank bepaalt dan ook met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal verweerder moeten beoordelen of de aangevraagde omgevingsvergunning overeenkomstig de artikelen 2.10 en 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) alsnog verleend kan worden. Aan een toets aan de weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, b en d, van de Wabo is verweerder nog niet toegekomen. De weigeringsgrond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is slechts aan de orde als niet overeenkomstig artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1°, van de Wabo en artikel 18.3 van het bestemmingsplan kan worden afgeweken van artikel 18.2.1 van het bestemmingsplan.
  
  
    6.2	Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elk van de in dit geval te vergoeden proceshandelingen, namelijk het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting, een waarde van € 837,-. Eisers hebben ook verzocht om een vergoeding van reiskosten. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bpb moet de hoogte van de reiskostenvergoeding worden bepaald aan de hand van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003. Deze vergoeding wordt bepaald naar een tarief waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse, ofwel voor een treinretour tweede klasse [plaats] - Alkmaar tot een bedrag van € 7,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.681,-. 
  
  
    6.3	 Voor zover eisers hebben verzocht om een vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar hebben moeten maken, wijst de rechtbank dit af. Gezien het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb komen deze kosten alleen voor vergoeding in aanmerking voor zover het primaire besluit wordt herroepen. Dat is nog niet gebeurd. Verweerder zal ook daarover een besluit moeten nemen.
  
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank:
  
  - verklaart het beroep gegrond;
  - vernietigt het besluit van 13 september 2022;
  - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
  - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
  - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.681,- aan proceskosten aan eisers.
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.
  
  
    
      
      
      
        
          
            griffier
          
          
            rechter
          
        
      
    
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
  
  
    
      Informatie over hoger beroep
    
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
      
        Artikel 2.1
      
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…),
    (…)
    
    
      
        Artikel 2.10
      
    
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, (…), tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, (…), zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    (…)
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      
        Artikel 2.12
      
    
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
      (…)
    
    
  
  
    Bestemmingsplan ‘Duin en Bosch’
    
    
      
        Artikel 1 Begrippen
      
    
    
    
      (…)
    
    
    
      1.18
      
        bijbehorend bouwwerk
      
      
      
        uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd op de grond staand gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
        (…)
      
      
    
    
      1.34
      
        
          gebouw:
          
        
        elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        
          Artikel 4 Gemengd - 2
          
        
      
    
    
      4.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
          
        
        De voor 'Gemengd - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. wonen;
        (…)
      
    
    
      4.2
      
        Bouwregels
        
      
      
        4.2.1
        
          
            Algemeen
            
          
          In of op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
        
        a. gebouwen;
        b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
      
      
        4.2.2
        
          
            Hoofdgebouwen
            
          
          Voor het bouwen gelden de volgende regels:
        
        a. het aantal woningen binnen de bestemmingen 'Gemengd - 1', 'Gemengd - 2' en 'Gemengd - 3' gezamenlijk mag niet meer bedragen dan 75;
        b. ter plaatse van de aanduiding 'maximaal bebouwingspercentage' is ten hoogste het aangegeven maximale bebouwingspercentage toegestaan;
        c. de goot- en bouwhoogte mogen niet meer bedragen dan respectievelijk 12 en 15 meter;
      
      
        4.2.3
        
          
            Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
            
          
          Voor het bouwen gelden de volgende regels:
          a. de hoogte van het hek behorende bij het hertenkamp mag niet meer bedragen dan 2,5 m.
        
        
        
          
            Artikel 18 Waarde - Archeologie - 1
          
        
        
        
          (…)
        
        
      
    
    
      18.2
      
        Bouwregels
      
      
      
        18.2.1
        
          Algemeen
        
        
        
          In afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen mag niet worden gebouwd, anders dan uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de bestemming, met uitzondering van:
        
        a. gebouwen die niet dieper reiken dan 0,5 m boven NAP;
        b. gebouwen die niet dieper reiken dan 0,5 m onder maaiveld;
        c. het slaan van heipalen over een oppervlakte van niet meer dan 5% van de footprint van het gebouw;
        d. vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bebouwing, waarbij de oppervlakte niet wordt uitgebreid en waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering.
        
      
    
    
      18.3
      
        Afwijken van de bouwregels
      
      
      
        Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 18.2.1 voor het toestaan van de in de basisbestemming genoemde bouwwerken mits:
      
      a. uit archeologisch onderzoek, of na advies van de gemeentelijk archeologiedeskundige, is gebleken dat het oprichten van het bouwwerk waarvoor afwijking wordt gevraagd niet zal leiden tot verstoring van archeologische resten;
      b. voorzover het oprichten van het gebouw waarvoor omgevingsvergunning wordt gevraagd, kan leiden tot een verstoring van archeologisch materiaal, kan een omgevingsvergunning worden verleend waaraan de volgende voorschriften worden verbonden:
      1. de verplichting tot het treffen van technische maatregelen, waardoor archeologische resten in de bodem kunnen worden behouden;
      2. de verplichting tot het doen van opgravingen, of;
      3. de verplichting de activiteit die tot bodemverstoring leidt, te laten begeleiden door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg die voldoet aan door burgemeester en wethouders bij omgevingsvergunning te stellen kwalificaties.
      
      
        (…)
      
      
      
    
  
  
     Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD1098. 
  
  
     Eisers verwijzen naar dezelfde uitspraak als verweerder.