ECLI:NL:RVS:2023:2569, Raad van State, 05-07-2023, 202202237/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout de aanvraag van [appellante] voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een kinderopvang door het bouwen van een bijgebouw aan de [locatie 1] in Oosterhout buiten behandeling gesteld. [appellante] is houder van een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik van een kinderopvang op het perceel aan de [locatie 1] te Oosterhout. Op 18 september 2020 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de kinderopvang door het bouwen van een bijgebouw op het perceel. Bij brief van 12 oktober 2020 heeft het college [appellante] verzocht aanvullende gegevens aan te leveren en de beslistermijn opgeschort totdat de gegevens zouden zijn ontvangen. Daarbij is opgemerkt dat als de gegevens niet binnen de gestelde termijn worden ontvangen, de aanvraag buiten behandeling wordt gesteld.

202202237/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Oosterhout,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 1 maart 2022 in zaak nr. 21/2321 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 november 2020 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een kinderopvang door het bouwen van een bijgebouw aan de [locatie 1] in Oosterhout buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 23 april 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door J.G. [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.E.J. Wuijts, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is houder van een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik van een kinderopvang op het perceel aan de [locatie 1] (hierna: het perceel) te Oosterhout. Op 18 september 2020 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de kinderopvang door het bouwen van een bijgebouw op het perceel. Bij brief van 12 oktober 2020 heeft het college [appellante] verzocht aanvullende gegevens aan te leveren en de beslistermijn opgeschort totdat de gegevens zouden zijn ontvangen. Daarbij is opgemerkt dat als de gegevens niet binnen de gestelde termijn worden ontvangen, de aanvraag buiten behandeling wordt gesteld. Bij besluit van 12 november 2020 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat de gevraagde gegevens slechts ten dele zijn aangeleverd. Bij besluit van 23 april 2021 heeft het college het besluit om de aanvraag buiten behandeling te stellen onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie gehandhaafd.
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat, anders dan [appellante] betoogt, geen vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat het college tijdig, bij besluit van 12 november 2020, de aanvraag buiten behandeling heeft gesteld. Verder oordeelde de rechtbank dat de door het college bij brief van 12 oktober 2020 gevraagde gegevens op grond van artikel 2.3 in samenhang met artikel 3.2 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (hierna: de Mor) eisen zijn waar het college niet van kan afwijken. Derhalve diende [appellante] deze gegevens te verstrekken met het oog op behandeling van de aanvraag, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Vergunningvrij?
    4.       [appellante] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het uitbreiden van de kinderopvang valt onder artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2 en 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat het gaat om een bijgebouw en er derhalve geen vergunning nodig was. Daarbij voert [appellante] aan dat door een ambtelijke fout het perceel niet is bestemd als kinderopvang in het geldende bestemmingsplan "Vrachelen/Krooneiland" (hierna: het bestemmingsplan).
    4.1.    Het uitbreiden van de kinderopvang waarvoor vergunning is gevraagd, is geen activiteit als bedoeld in artikel 2 of artikel 3 van bijlage II van het Bor. Voor zover [appellante] betoogt dat het gaat om een situatie als opgenomen in artikel 2, onderdeel 3, of artikel 3, onderdeel 1, van die bijlage, overweegt de Afdeling dat daarvoor vereist is dat er sprake is van een bijbehorend bouwwerk. Onder een bijbehorend bouwwerk wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor verstaan: "uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;". De door [appellante] gedane aanvraag ziet op het uitbreiden van de kinderopvang aan de [locatie 1].
    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] aldus, dat het bestaande gebouw aan de [locatie 1] in dit geval als hoofdgebouw moet worden aangemerkt. In artikel 1 van bijlage II van het Bor is opgenomen dat onder hoofdgebouw wordt verstaan: "gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;". Het gebouw aan de [locatie 1] wordt weliswaar gebruikt als kinderopvang, maar heeft op basis van het bestemmingsplan de bestemming "Recreatie - sportschool" met functieaanduiding "bedrijfswoning". Op hetzelfde perceel staat aan de [locatie 2] het bedrijfsgebouw met een sportschool. Aangezien er meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, is het bedrijfsgebouw met de sportschool volgens de definitie in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, gelet op de bestemming "Recreatie - sportschool", het hoofdgebouw op het perceel. Daarbij is het exploiteren van een kinderopvang in strijd met het bestemmingsplan en is gelet hierop de kinderopvang aan de [locatie 1] niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming.
    Gelet op het voorgaande voldoet het gebouw aan de [locatie 1] niet aan de definitie van het begrip "hoofdgebouw", zoals neergelegd in artikel 1, eerste lid, bijlage II van het Bor. Aangezien het gebouw aan de [locatie 1] niet kwalificeert als hoofdgebouw kan er in zoverre ook geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. Gelet hierop wordt niet voldaan aan de eisen die volgen uit artikelen 2 en 3 van bijlage II van het Bor en is voor de activiteit "bouwen" en voor de activiteit "strijdigheid met het bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, een vergunning vereist. De stelling van [appellante] dat in 2010 door het college is toegezegd dat de mogelijkheid van een kinderopvang op het perceel ambtshalve opgenomen zal worden in het bestemmingsplan, dat toen in voorbereiding was, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat een omgevingsvergunning nodig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Vergunning van rechtswege?
    5.       [appellante] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er een vergunning van rechtswege is ontstaan. Hiertoe voert zij aan dat er op 28 augustus 2019 een ontwerpplan voor vooroverleg is ingediend dat als vergunningaanvraag moet worden beschouwd. Op 17 september 2019 heeft het college hiervan een ontvangstbevestiging verstuurd en een verzoek gedaan nadere gegevens aan te leveren. Het college had binnen acht weken een besluit moeten nemen. [appellante] voert verder aan dat zij opnieuw aanvragen heeft ingediend op 30 juni 2020 en 18 september 2020. Hierop werd de beslistermijn telkens verlengd. Omdat er gedurende die periode geen beoordeling heeft plaatsgevonden, is de vergunning volgens haar van rechtswege verleend.
    5.1.    Zoals reeds onder 4.1 is overwogen, is het uitbreiden van de kinderopvang op het perceel niet vergunningvrij. Voor de activiteit bouwen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en voor de activiteit "strijdigheid met het bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, is een vergunning vereist. Verder zou in dit geval, mede gelet op wat is overwogen onder 4.1, alleen vergunning kunnen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo. Dit betekent, gezien artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de aanvraag van toepassing is en er, gelet op artikel 3.1, derde lid, van de Wabo, alleen al daarom geen vergunning van rechtswege kon ontstaan. Voor zover [appellante] betoogt dat de beslistermijn gelet op de indiening van het ontwerpplan op 28 augustus 2019 en de aanvraag van 30 juni 2020 is verstreken, overweegt de Afdeling dat dat ontwerpplan en die aanvraag in de voorliggende procedure, die alleen gaat over het besluit op de aanvraag van 18 september 2020, niet aan de orde kunnen komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Niet aangeleverde stukken
    6.       [appellante] voert aan dat er geen verplichting is om stukken aan te leveren. Het college beschikt volgens haar al over voldoende gegevens, aangezien zij deze al had aangeleverd in het kader van de vergunningverlening voor de ook door haar geëxploiteerde kinderopvang aan de [locatie 2].
    6.1.    Uit artikel 4:5, eerste lid, van de Awb volgt dat het college kan besluiten de aanvraag niet te behandelen als de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Het ontbreken van gegevens of bescheiden kan dan ook alleen leiden tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag, indien het zonder die gegevens of bescheiden niet mogelijk is naar behoren een inhoudelijke beslissing op de aanvraag te nemen.
    6.2.    Het college heeft op 12 oktober 2020 aan [appellante] kenbaar gemaakt dat op grond van de Mor de bij de vergunningsaanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag en haar in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen. Het ging daarbij om een geluidsonderzoek, een onderzoek naar de stikstofdepositie, tekeningen van het totale kinderdagverblijf voor beoordeling door de GGD, een melding op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer, een berekening van de extra belasting op de constructie, een tekening met de brandveiligheidsvoorzieningen, een verkennend bodemonderzoek en een daglichtberekening.
    6.3.    Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moet een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Uit artikel 2.2 van de Mor volgt welke gegevens ter toetsing aan het Bouwbesluit 2012 dienen te worden overgelegd door de aanvrager. De door het college gevraagde gegevens zijn gegevens die op grond van de Mor gevraagd kunnen worden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevraagde gegevens nodig zijn om tot een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag te komen. De reeds aangeleverde gegevens voor de kinderopvang aan de [locatie 2] geven geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze stukken de informatie bevatten die het college nodig heeft voor de beoordeling van de voorliggende aanvraag, die betrekking heeft op een ander adres.
    Het betoog slaagt niet.
    Rechtsbeginselen
    7.       [appellante] voert aan dat er rechtsongelijkheid aan de uitspraak van de rechtbank ten grondslag ligt, omdat de rechter tijdens de mondelinge behandeling heeft gesteld dat het college het bevoegd gezag is en dat zij moet voldoen aan wat het college binnen de wettelijke kaders verlangt. [appellante] heeft een krantenartikel overgelegd waarin dit is opgetekend. Verder voert zij aan dat er door ambtelijke fouten in dit geval strijd is ontstaan met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zij noemt hierbij dat er sprake is van misbruik van bevoegdheden, omdat de beslistermijn naar wens van het college wordt verlengd. Verder voert zij aan dat er strijd is met het beginsel van "equality of arms", omdat zij door ambtelijke wanprestatie voor eigen rekening en risico de procedure moet voeren, terwijl de vertegenwoordiger van het college niet persoonlijk aansprakelijk kan worden gesteld en niet zelf voor de kosten opdraait.
    7.1.    De Afdeling ziet in het door [appellante] aangehaalde citaat geen grond voor het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Voor een geslaagd beroep op dit beginsel dienen er gelijke gevallen te worden genoemd en dat heeft [appellante] niet gedaan. Dat het college een besluit heeft genomen waar [appellante] zich niet mee kan verenigen, vormt geen grond voor het oordeel dat er strijd is met het beginsel van "equality of arms" of dat er sprake is van misbruik van bevoegdheden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    195-1036
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    [..]
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […]
    4. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    Artikel 4:15
    1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
    a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    1.       c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    Artikel 3.1
    […]
    3. Het bevoegd gezag zendt de aanvrager nadat het de aanvraag heeft ontvangen, zo snel mogelijk een bericht waarin het vermeldt dat het bevoegd is op de aanvraag te beslissen en waarin tevens worden vermeld:
    [..]
    Indien op de voorbereiding van de beslissing paragraaf 3.2 van toepassing is, vermeldt het bevoegd gezag tevens dat de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven, indien niet tijdig op de aanvraag is beslist.
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    Besluit omgevingsrecht, bijlage II
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    Artikel 3
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    Ministeriële regeling omgevingsrecht
    Artikel 2.2
    In of bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit verstrekt de aanvrager de volgende gegevens en bescheiden ten behoeve van de toetsing aan het bestemmingsplan of de beheersverordening, en, voor zover van toepassing, de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening:
    a. de plattegronden van alle verdiepingen en een doorsnedetekening voor de nieuwe situatie en, voor zover daarvan sprake is, de bestaande situatie;
    b. het beoogde en het huidige gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende gronden waarop de aanvraag betrekking heeft;
    c. een opgave van de bruto inhoud in m3 en de bruto vloeroppervlakte in m2 van het (deel van het) bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft;
    d. een situatietekening van de bestaande toestand en een situatietekening van de nieuwe toestand met daarop de afmetingen van het perceel en bebouwd oppervlak, alsmede de situering van het bouwwerk ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde, de wijze waarop het terrein ontsloten wordt, de aangrenzende terreinen en de daarop voorkomende bebouwing en het beoogd gebruik van de gronden behorende bij het voorgenomen bouwwerk;
    e. de hoogte van het bouwwerk ten opzichte van het straatpeil en het aantal bouwlagen;
    f. de inrichting van parkeervoorzieningen op het eigen terrein;
    g. gegevens en bescheiden welke samenhangen met een uit te brengen advies van de Agrarische Adviescommissie in geval van een aanvraag voor een bouwactiviteit in een gebied met een agrarische bestemming;
    h. overige gegevens en bescheiden welke samenhangen met een eventueel benodigde toetsing aan een bestemmingsplan, beheersverordening dan wel een besluit als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening;
    i. indien dat is voorgeschreven in het bestemmingsplan: een rapport waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord in voldoende mate is vastgesteld;
    j. gegevens en bescheiden welke samenhangen met een eventueel benodigde toetsing aan een exploitatieplan.
    Artikel 3.2
    In of bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, verstrekt de aanvrager gegevens en bescheiden over:
    a. het beoogde en het huidige gebruik van de gronden en de bouwwerken waarop de aanvraag betrekking heeft;
    b. de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening;
    c. indien dat met toepassing van artikel 41 van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van de Erfgoedwet, is verplicht door het bevoegd gezag, een rapport waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord in voldoende mate is vastgesteld;
    d. een situatietekening van de bestaande toestand en een situatietekening van de nieuwe toestand met daarop de afmetingen van het perceel en bebouwd oppervlak, alsmede situering van bouwwerken ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde, de wijze waarop het terrein ontsloten wordt, de aangrenzende terreinen en de daarop voorkomende bebouwing en het beoogd gebruik van het terrein behorende bij het voorgenomen bouwwerk;
    e. de reden waarom en de mate waarin wordt afgeweken van het exploitatieplan.
    Bestemmingsplan "Vrachelen - Krooneiland"
    Artikel 14      Recreatie - Sportschool (R-SP)
    14.1      Bestemmingsomschrijving
    De gronden op de verbeelding aangewezen voor Recreatie - Sportschool (R-SP) zijn bestemd voor:
    a      een sportschool;
    b      praktijkruimten;
    c      een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding ‘bestaande bedrijfswoning’;
    […]