ECLI:NL:RBLIM:2023:3089, Rechtbank Limburg, 16-05-2023, ROE 21/2583
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Waarschuwing gelijkgesteld met een appellabel besluit
      
      Door verweerder is niet concreet is gemaakt waarom eiser geen bewijsproblemen kan ondervinden als hij over een paar jaar de rechtmatigheid van de waarschuwing wil bestrijden.[…] De rechtbank is van oordeel dat uit de conclusie van de advocaat-generaal en de rechtspraak kan worden afgeleid, dat eiser onevenredig kan worden benadeeld als hij drie jaar lang niet bij de bestuursrechter de rechtmatigheid van de waarschuwing kan bestrijden. Dat betekent dat de bestuurlijke waarschuwing om redenen van rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een Awb-besluit. De rechtbank merkt daarbij op dat een waarschuwing formeel-juridisch gezien geen appellabel besluit is, zoals de Afdeling ook benadrukt, maar dat dit een uitzondering is die wordt gemaakt voor de effectieve rechtsbescherming van de burger.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/2583 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.G. van Ek),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Burgemeester van de gemeente Stein, verweerder 
    (gemachtigde: S.E.P. Krauth).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 11 mei 2021 waarbij aan eiser een waarschuwing is opgelegd op grond van de Opiumwet en het Damoclesbeleid gemeente Stein 2020 (het beleid) vanwege de handel in verdovende middelen vanuit de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] nummer 6 te Stein.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 19 augustus 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Uit de bestuurlijke rapportage van de politie van 13 april 2021 volgt (samengevat weergegeven):“De aanleiding van deze bestuurlijke rapportage bestaat uit verschillende politie informatie waaruit is gebleken dat vanuit het pand gelegen aan/in de [adres] te [woonplaats] handel in verdovende middelen plaatsvindt. Deze woning betreft een woonwagen.Bij de politie kwam in 2020 informatie binnen dat een persoon met de naam [eiser] , geboren op [geboortedatum] 1998, wonende [adres] in [woonplaats] zich vermoedelijk bezig houdt met de handel in softdrugs, vermoedelijke softdrugs. (…)Gezien de inhoud van de informatie, in combinatie met de verklaringen van de getuigen kan het niet anders zijn dan dat de dealer/verkoper van de verdovende middelen [eiser] betreft die samen met zijn moeder woonachtig is op de woonwagenlocatie aan de [adres] in [woonplaats] . Dit blijkt onder andere uit:- het door de getuigen gegeven signalement komt goed overeen met het signalement van [eiser] ;- door de getuigen wordt gesproken over een woonwagen aan de linkerzijde van het kamp, de tweede of derde wagen. [eiser] is woonachtig op [adres] . Dit betreft de derde woonwagen aan de linkerzijde;- een getuigen verklaarde dat de dealer [naam] heet ofzo, dit lijkt sterk op [eiser] ;- een getuige verklaarde dat bij de woonwagen waar hij moet zijn een zwaan loopt. Bekend is dat de bewoners van perceel [adres] inderdaad in het bezit zijn van een zwaan.(…).In het verleden hebben al meerdere strafrechtelijke onderzoeken plaatsgevonden naar de handel in verdovende middelen vanaf de woonwagenlocatie [straatnaam] in [woonplaats] . Hieruit bleek steeds dat er veel aanloop is van voornamelijk Belgische klanten die kortstondig de woonwagenlocatie bezoeken en daar beleverd werden van drugs. Naar aanleiding hiervan zijn in het verleden ook al vaker politieacties geweest waarna aanhoudingen hebben plaatsgevonden en grote hoeveelheden verdovende middelen in beslag zijn genomen.Gelet op het hierboven gerelateerde adviseer ik, rapporteur, aan de burgemeester van de gemeente Stein om bestuurlijke maatregelen tegen het betreffende pand te nemen op grond van het bepaalde in artikel 13b van de Opiumwet.”2.1.	Gelet hierop heeft verweerder op 11 mei 2021 aan eiser een bestuurlijke waarschuwing opgelegd. Hierin is ook aangegeven dat als in de toekomst blijkt dat de Opiumwet opnieuw wordt overtreden, dat de handel vanaf de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] niet stopt, verweerder niet zal schromen om gebruik te maken van zijn bevoegdheid en over te gaan tot sluiting van de woning.
    
    3. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen voornoemde bestuurlijke waarschuwing. Verweerder heeft vervolgens, met overneming van het advies van de commissie behandeling bezwaarschriften van 2 juli 2021, het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Hiertoe wordt overwogen dat en behoudens de uitzonderingen, onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), op een beleidsregel gebaseerde of informele waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en er derhalve geen rechtsmiddelen hiertegen open staan. Nu zich ook de in de jurisprudentie genoemde uitzonderingen niet voordoen, is er geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb en kan er geen bezwaar worden gemaakt. 
    
    4. Eiser voert – samengevat weergegeven – de navolgende gronden aan. Eiser stelt dat er vanuit het pand niet gehandeld wordt in verdovende middelen. Eiser betoogt verder dat er wel sprake is van een uitzonderingssituatie. Zo heeft de waarschuwing langdurige gevolgen die eiser niet meer effectief kan bestrijden, reeds omdat er geen termijn genoemd wordt en verweerder in de toekomst kan overgaan tot sluiting van het pand. Indien de geconstateerde overtreding ongedaan gemaakt kan worden is er geen reden meer de waarschuwing te laten voortduren. Eiser wijst in dit verband op de rechtszekerheid. Voorts is de waarschuwing in algemene termen gesteld nu er wordt gesproken over “handel vanaf de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] te [woonplaats] ”. Eiser brengt verder naar voren dat zijn rechtspositie door dit besluit aangetast wordt nu hem geen rechtsmiddel ter beschikking staat. Eiser heeft pas de mogelijkheid tot het maken van bezwaar bij besluitvorming op basis van de Opiumwet na het einde van de drie jarentermijn voordoen, hetgeen hem bewijsrechtelijke problemen zal opleveren. Hij zal immers in de bezwaarprocedure tegen die mogelijke sanctie moeten kunnen bewijzen dat de onderhavige  waarschuwing ten onrechte is gegeven. 
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank? 
      
    
    
    5. De rechtbank beoordeelt of verweerder op goede gronden het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.5.1.	In dat kader beoordeelt de rechtbank in deze zaak of de waarschuwing een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of de waarschuwing voor de rechtsbescherming gelijkgesteld moet worden met een besluit (een zogenoemd appellabel Awb-besluit). Deze vragen gaan over de toegang tot de bestuursrechter. Dit betekent dat de rechtbank ambtshalve (uit zichzelf) en aanvullend op de beroepsgronden van eiser onderzoekt en beoordeelt of er rechtsbescherming openstaat tegen de waarschuwing.
    
    
      5.2.
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft ten onrechte geconcludeerd dat de waarschuwing niet appellabel is. Verweerder moet daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiser nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Is de waarschuwing een Awb-besluit?
        
      
      
      6. De rechtbank stelt vast dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is in de zin van de Awb, maar dat dit anders is wanneer de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift én een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid in bepaalde situaties en daarmee dus een essentieel onderdeel is van een sanctieregime.Met de waarschuwing ontstaat in dat geval de bevoegdheid om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen, die zonder de waarschuwing niet tot de mogelijkheden zou behoren. De waarschuwing zorgt dan in die zin voor een wijziging van de rechtspositie van de belanghebbende, dat bij toekomstige vergelijkbare overtredingen een andere sanctie kan worden opgelegd.
      
      7. De rechtbank stelt eveneens vast dat de waarschuwing in dit geval is gebaseerd op een beleidsregel van verweerder en dus niet op een wettelijk voorschrift. Ook volgt uit artikel 13b van de Opiumwet dat de burgemeester de bevoegdheid heeft om een woning te sluiten als er wordt gehandeld in (soft)drugs. Eiser wordt verdacht van handel in (soft)drugs.  Dat betekent dat er op grond van de wet niet eerst een waarschuwing moet worden gegeven voordat de burgemeester tot sluiting kan overgaan. De waarschuwing is daarmee dus ook geen essentieel onderdeel van een sanctieregime, maar een beleidsmatige keuze van verweerder. Omdat niet is voldaan aan de voorwaarden die de Afdeling schetst, is de rechtbank van oordeel dat de waarschuwing geen besluit in de zin van de Awb is.
      
      
        
          Moet de waarschuwing worden gelijkgesteld met een Awb-besluit?
        
      
      
      8. Voor het beantwoorden van deze vraag is de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 van belang. De advocaat-generaal beschrijft drie situaties waarin de waarschuwing voor de rechtsbescherming gelijkgesteld zou moeten worden met een besluit, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend zou zijn. In de zaak van eiser gaat het om de situatie dat de waarschuwing zodanig langdurige gevolgen heeft dat de belanghebbende die niet meer effectief kan bestrijden. In zo’n geval moet de waarschuwing voor de rechtsbescherming worden gelijkgesteld met een besluit. Om bewijsnood te voorkomen en voor redenen van rechtszekerheid, moet daarbij volgens de advocaat-generaal voor dit soort waarschuwingen in beginsel een maximale termijn van twee jaar gelden. De andere twee situaties doen zich in de onderhavige zaak niet voor en laat de rechtbank daarom onbesproken.
      
      9. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het handhavingsbeleid van verweerder dat de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben. Uit artikel 4 van de beleidsregels volgt onder andere dat er bij de eerste constatering van verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van softdrugs wordt volstaan met een waarschuwing dat de verkoop, aflevering of verstrekking, of de voorbereidingshandeling, dient te worden gestaakt. Indien binnen drie jaar, nadat sprake is van de eerste constatering, opnieuw een overtreding wordt geconstateerd dan wordt de woning gesloten voor de duur van 
      3 maanden. Het effect van de waarschuwing is dus dat bij een volgende overtreding in beginsel direct wordt overgegaan tot sluiting. Daar komt bij dat de waarschuwing aan het hele woonwagenkamp gebonden is: ook als de volgende overtreding door een andere persoon is begaan dan degene die de waarschuwing heeft gekregen, wordt er in beginsel alsnog overgegaan tot sluiting van de woning. De rechtbank is daarom van oordeel dat, hoewel de waarschuwing geen noodzakelijke voorwaarde is voor het opleggen van een volgende sanctie – verweerder is immers op grond van de Opiumwet bevoegd om de woning zonder waarschuwing te sluiten – er toch nadelige gevolgen verbonden zijn aan de waarschuwing.
      
      10. In sommige gevallen kan de termijn die is verbonden aan zo’n waarschuwing reden zijn voor gelijkstelling met een appellabel besluit. Als de mogelijk negatieve gevolgen van de waarschuwing namelijk lang boven iemands hoofd blijven hangen, kan het onevenredig bezwarend zijn om de rechtsbescherming uit te stellen (tot het moment dat er een ‘echte’ sanctie wordt opgelegd die appellabel is). De rechtbank stelt allereerst vast dat de waarschuwing in deze zaak drie jaar lang geldt, wat aanzienlijk langer is dan de maximale termijn van twee jaar, die volgens de advocaat-generaal in de regel moet gelden. Zoals uit de conclusie van de advocaat-generaal ook volgt, ligt de bewijslast bij verweerder om aannemelijk te maken dat deze langere termijn niet tot bewijsproblemen van de zijde van eiser kan leiden.
      
      11. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daar in dit geval niet in geslaagd, nu niet concreet is gemaakt waarom eiser geen bewijsproblemen kan ondervinden als hij over een paar jaar de rechtmatigheid van de waarschuwing wil bestrijden. In het bestreden besluit wordt hier niets over gezegd door verweerder. Ter zitting heeft verweerder enkel naar voren gebracht dat de termijn van drie jaren ook reeds was opgenomen in het “oude beleid” en geen groot verschil te zien tussen twee jaren en drie jaren. De rechtbank is van oordeel dat uit de conclusie van de advocaat-generaal en de rechtspraak kan worden afgeleid, dat eiser onevenredig kan worden benadeeld als hij drie jaar lang niet bij de bestuursrechter de rechtmatigheid van de waarschuwing kan bestrijden. Dat betekent dat de bestuurlijke waarschuwing om redenen van rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een Awb-besluit. De rechtbank merkt daarbij op dat een waarschuwing formeel-juridisch gezien geen appellabel besluit is, zoals de Afdeling ook benadrukt, maar dat dit een uitzondering is die wordt gemaakt voor de effectieve rechtsbescherming van de burger. Het beroep van eiser slaagt.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        12. Eiser krijgt gelijk. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder krijgt hiervoor acht weken de tijd na verzending van deze uitspraak.
        12. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Indien aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €….,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.D. Kock, rechter, in aanwezigheid van mr. Y.M.H. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zijnde de griffier verhinderd de uitspraak
            
            
              rechter
            
          
          
            
              mede te ondertekenen
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 16 mei 2023. 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484
  
  
     Uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2816
  
  
     Uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449
  
  
     Damoclesbeleid Gemeente Stein 2020 
  
  
     Conclusie advocaat-generaal Widdershoven, 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249.
  
  
     Zie voor situatie 1: overweging 5.4, situatie 2: overweging 5.6 en situatie 3: overweging 5.10 van de conclusie. En zie voor een samenvatting: overweging 5.13.
  
  
     Overweging 5.4 van de conclusie.
  
  
     Zie bijlage van de uitspraak.
  
  
     Zie overweging 5.4 van de conclusie.