ECLI:NL:RVS:2023:2581, Raad van State, 05-07-2023, 202200228/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg een omzettingsvergunning voor kamerverhuur verleend voor het pand Vlettevaart 63 in Tilburg. Het college heeft daarin bepaald dat het pand door maximaal vijf personen bewoond mag worden. Dit besluit is gebaseerd op artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2018 met de daarbij behorende beleidsregels. [appellant], die woont op het adres [locatie], heeft er bezwaar tegen dat het college op deze manier toestaat dat in dat pand vijf studenten komen wonen. Zij heeft aangevoerd dat studenten geen duurzame, gemeenschappelijke huishouding vormen en dat vergunningverlening daarom zou leiden tot strijdigheid met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Blaak West 2007. Volgens [appellant] had het college de vergunning op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de verordening moeten weigeren.

202200228/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 25 november 2021 in zaak nr. 20/9926 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college een omzettingsvergunning voor kamerverhuur verleend voor het pand Vlettevaart 63 in Tilburg.
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, en het college, vertegenwoordigd door J.M.B. van Overdijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting A&C Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft een omzettingsvergunning voor kamerverhuur verleend voor het pand Vlettevaart 63 in Tilburg en heeft daarin bepaald dat het pand door maximaal vijf personen bewoond mag worden. Dit besluit is gebaseerd op artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2018 met de daarbij behorende beleidsregels. [appellant], die woont op het adres [locatie], heeft er bezwaar tegen dat het college op deze manier toestaat dat in dat pand vijf studenten komen wonen. Zij heeft aangevoerd dat studenten geen duurzame, gemeenschappelijke huishouding vormen en dat vergunningverlening daarom zou leiden tot strijdigheid met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Blaak West 2007. Volgens [appellant] had het college de vergunning op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de verordening moeten weigeren.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de studentenhuisvesting waarvoor de vergunning is verleend, op basis van de planregels van het bestemmingsplan is toegestaan. Volgens [appellant] is het oordeel van de rechtbank dat hoewel studenten doorgaans geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren, desondanks in de artikelen 1, aanhef en onder 126, onder b, en 1, aanhef en onder 69, van de planregels uitdrukkelijk in studentenhuisvesting in grondgebonden woningen is voorzien, onjuist. Zij wijst daarbij op artikel 1, aanhef en onder 55, van de planregels, waarin is bepaald dat onder een grondgebonden woning wordt verstaan een met de grond verbonden woning bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, in samenhang gelezen met artikel 1, aanhef en onder 69, waarin is bepaald dat onder een huishouden wordt verstaan een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren. Studenten voldoen daar niet aan. Volgens [appellant] is het oordeel van de rechtbank daarom in strijd met de letterlijke uitleg van de planvoorschriften waarvan op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling moet worden uitgegaan.
    Beoordeling
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    4.       Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de huisvestingsverordening kan het college een omzettingsvergunning weigeren als vergunningverlening zou leiden tot strijdigheid met het bestemmingsplan. Het standpunt van [appellant] dat de vergunning wegens strijd met het bestemmingsplan had moeten worden geweigerd, is daarom onjuist. Strijd met het bestemmingsplan is een aspect dat het college bij zijn beslissing omtrent de verlening van een vergunning moet betrekken, maar behoeft, uitgaande van de tekst van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, niet zonder meer doorslaggevend te zijn. Dit neemt niet weg dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, van een omzettingsvergunning slechts dan gebruik zal kunnen worden gemaakt als de woningomzetting ook planologisch aanvaardbaar is. Een omzettingsvergunning die in strijd is met het bestemmingsplan, kan niet worden gebruikt zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik is verleend.
    4.1.    De Afdeling overweegt over de vraag of vergunningverlening in dit geval leidt tot strijdigheid met het bestemmingsplan het volgende.
    Ingevolge artikel 10.1.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan Blaak West 2007 dienen de gronden met de aan het perceel Vlettevaart 63 toegekende bestemming "Wonen" voor wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen.
    Onder een grondgebonden woning wordt volgens artikel 1, aanhef en onder 55, van de planregels, voor zover hier van belang, verstaan een met de grond verbonden woning bedoeld voor de huisvesting van één huishouden.
    Volgens artikel 1, aanhef en onder 69, van de planregels wordt onder een huishouden verstaan een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren, waarbij voor studenten een maximum van vijf is opgenomen. Dit maximum van vijf moet worden beschouwd als invulling van de ín het artikelonderdeel opgenomen woorden ‘twee of meer personen’. Dat betekent dat, voor zover het gaat om studenten, onder een huishouden wordt verstaan: een alleenstaande, dan wel maximaal vijf studenten die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren. Het college is er ten onrechte van uitgegaan dat het bestemmingsplan niet de eis stelt dat studenten een duurzame gemeenschappelijke huishouding moeten voeren. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voeren studenten doorgaans geen duurzame gemeenschappelijke huishouding. De verwijzing naar artikel 1, aanhef en onder 126, waaruit volgt dat onder "wonen" ook studentenhuisvesting wordt verstaan, biedt geen steun voor het standpunt van het college. De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn immers niet in het algemeen bestemd voor wonen, maar specifiek voor wonen in grondgebonden woningen. Dat, zoals het college ter zitting heeft gesteld, de planwetgever met deze bepaling heeft bedoeld studentenhuisvesting met een huishouden gelijk te stellen is daarbij niet doorslaggevend, omdat planregels vanwege de rechtszekerheid in beginsel letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend. Het betoog van [appellant] slaagt.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van het college van 22 oktober 2020 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college moet met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Tegen dat besluit staat alleen beroep open bij de Afdeling.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 november 2021 in zaak nr. 20/9926;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 22 oktober 2020;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op   om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te schrijven aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.   gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    809
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening 2018
    Artikel 4. Weigeringsgronden
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 2 van deze huisvestingsverordening jo. artikel 21 van de wet kan worden geweigerd als:
    […]
    e. Vergunningverlening zou leiden tot strijdigheid met het bestemmingsplan, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is afgegeven waarin is besloten tot een afwijking op het bestemmingsplan.
    Bestemmingsplan Blaak 2007
    Voorschriften
    […]
    1 Inleidende bepalingen
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    […]
    55 grondgebonden woning
    Een met de grond verbonden woning bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, daaronder begrepen beroep aan huis, met een zelfstandige ontsluiting op de begane grond en niet zijnde een gestapelde woning.
    […]
    69 huishouden
    Een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren, waarbij de volgende maxima zijn opgenomen:
    a. studenten: maximaal 5;
    […]
    126 wonen
    Onder "wonen" wordt verstaan:
    a. het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens die plaatsvinden in al dan niet gestapelde woningen, al dan niet zelfstandige wooneenheden, woongebouwen e.d. annex tuin en directe omgeving, ten dienste van het verblijven door mensen. [...];
    b. studentenhuisvesting, huisvesting van ouderen, verzorgingstehuis, gezinsvervangende huisvesting en dergelijke, alsmede bijbehorende gemeenschappelijke voorzieningen (en ruimten) c.q. verzorgingsfaciliteiten;
    [...]
    Artikel 10 Wonen
    10.1 Bestemmingsomschrijving
    10.1.1 Functie
    De op de plankaart voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen;
    [...]
    Toelichting
    [...]
    5.3.4 Wonen
    Wonen is de hoofdfunctie van het gebied. In principe moeten andere functies zich daar naar voegen. [...] Een onderscheid in wonen naar maatschappelijke groeperingen zoals studentenhuisvesting, bejaardenhuisvesting, therapeutisch wonen, c.q. wonen onder begeleiding, wonen in opvangcentrum e.d. wordt in de woonbestemmingen niet gemaakt. […]