ECLI:NL:CBB:2023:426, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-08-2023, 23/1355
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening – bestuurlijke maatregel sluiting bedrijf geschorst tot beslissing op bezwaar

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1355
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 augustus 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      1.	[naam 1] B.V.te [plaats 1] ,
    
      2.	[naam 2]te [plaats 2] ,
    
      3.	[naam 3] , te [plaats 2] ,
    
      (verzoekers)
      (gemachtigde: mr. drs. N. Wouters),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 23 mei 2023 heeft de minister, met ingang van dezelfde datum, het bedrijf de [naam 1] B.V. en de locatie [adres] in [plaats 1] tijdelijk gesloten (sluitingsbesluit).
    
    
    
      
        [naam 1] B.V. en [naam 2] hebben tegen het sluitingsbesluit bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De zitting was op 1 augustus 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] bijgestaan door hun gemachtigde mr. drs. N. Wouters. En de gemachtigde van de minister mr. E.M. Scheffer, samen met [naam 4] en [naam 5] , dierenartsen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Het bedrijf ( [naam 1] B.V.) dat [naam 2] en [naam 3] voeren houdt zich bezig met de opvang, het fokken en het verhandelen van honden. De minister heeft het sluitingsbesluit genomen omdat sinds begin 2019 op de bedrijfslocatie structureel overtredingen zijn vastgesteld van regels die zien op het welzijn en de gezondheid van de op de bedrijfslocatie aanwezige honden. Dit heeft geleid tot een aantal aanschrijvingen waarvan een deel inmiddels de rechterlijke toets heeft doorstaan en tegen een aantal andere rechtsmiddelen zijn aangewend. De minister heeft onder meer op 1 maart 2023 een bestuurlijke maatregel opgelegd die inhield dat vóór 15 maart 2023 een bedrijfsvoeringplan moest zijn opgesteld, volgens welk plan, na goedkeuring door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), voortaan gewerkt zou moeten worden. Verzoekers zijn het hier niet mee eens en hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Een bedrijfsvoeringplan hebben verzoekers niet opgesteld. Inspecties op 15 maart, 29 maart, 12 april, 19 april en 8 mei 2023 laten volgens de minister geen structurele verbetering in de bedrijfsvoering zien. Ook hebben verzoekers aan de minister kenbaar gemaakt zij geen financiële middelen meer hebben om het bedrijf  op verantwoorde wijze voort te zetten. Dit alles heeft ertoe geleid dat de minister op 23 mei 2023 heeft besloten het bedrijf op grond van artikel 5.12, tweede lid, onder a, van de Wet Dieren tijdelijk te sluiten.
    
    2. Tussen partijen is niet in geschil is dat het sluitingsbesluit inhoudt dat het voor alle verzoekers ( [naam 1] B.V., [naam 2] in persoon en [naam 3] in persoon) met ingang van 23 mei 2023 verboden is om:
    - honden bedrijfsmatig te houden voor opvang, te fokken en te verkopen
    	op de locatie aan de [adres] in [plaats 1] ;
    - honden bedrijfsmatig te houden voor de fok en de verkoop op een andere
    	locatie binnen Nederland, en
    - honden aan te voeren op de locatie aan de [adres] in [plaats 1] .
    
    
      Aan het verbod is de voorwaarde verbonden dat dit geldt zo lang er geen goedgekeurd bedrijfsvoeringplan is opgesteld door verzoekers. Als er een goedgekeurd bedrijfsvoeringplan is zal de sluiting worden opgeheven.
    
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    
    
      
        Ontvankelijkheid en spoedeisend belang
      
    
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat [naam 3] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het sluitingsbesluit. Uit artikel 8:81 van de Awb volgt dat als niet naast het verzoek om voorlopige voorziening ook een bodemprocedure (in dit geval een bezwaarschriftenprocedure) aanhangig is de verzoeker geen toegang heeft tot de voorlopige voorzieningenprocedure. Dat betekent dat het verzoek om voorlopige voorziening voor zover ingediend door [naam 3] niet-ontvankelijk is. 
      
      3. Verzoekers hebben gevraagd om schorsing van het sluitingsbesluit omdat [naam 2] en [naam 3] op dit moment op geen enkele wijze hun eigen bedrijf of een ander bedrijf kunnen exploiteren en het daarnaast voor hen onmogelijk is om in een ander bedrijf werkzaamheden te verrichten. De minister heeft volgens hen bovendien aan het sluitingsbesluit ten onrechte geen einddatum verbonden. Zij stellen dat daarom sprake is van een spoedeisend belang. De minister stelt hier tegenover dat een financieel belang op zichzelf geen reden is om een voorlopige voorziening te treffen en dat nergens uit blijkt dat door de bedrijfssluiting een onomkeerbare situatie ontstaat. Anders dan de minister ziet de voorzieningenrechter voldoende grond om aan te nemen dat [naam 1] B.V. en [naam 2] een spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter stelt daarbij voorop dat een bedrijfssluiting naar zijn aard een zeer ingrijpende maatregel is. Daarbij komt dat het verbod dat de minister heeft opgelegd ook geldt ten aanzien van aan [naam 2] in persoon en hem als hondenfokker dus verboden is bedrijfsmatig honden te fokken of te verhandelen. 
      
      
        
          Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
        
      
      
      4. Voor het treffen van een voorlopige voorziening kan aanleiding zijn als – ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht – zeer ernstig moet worden betwijfeld of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Hierna zal de voorzieningenrechter beoordelen of daarvan sprake is. Dit oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      5. In artikel 5.12, tweede lid, onder a, van de Wet dieren staat dat de minister als bestuurlijke maatregel bedrijven, inrichtingen of locaties gedurende een door de minister te bepalen periode kan sluiten. In het eerste lid is bepaald dat de minister zo’n bestuurlijke maatregel kan treffen met betrekking tot – voor zover hier van belang – bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van dieren in gevaar kunnen brengen en ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.
      
    
    
      6.1
      Verzoekers vinden dat wat de minister hen verwijt en ten grondslag heeft gelegd aan het sluitingsbesluit niet klopt. Zo stellen zij dat van structurele overtredingen van de Wet dieren op het bedrijf geen sprake is. Tot nu toe is er ook geen veterinaire verklaring opgemaakt van iedere hond afzonderlijk waaruit zulke overtredingen zouden blijken. Het feit dat honden zijn aangetroffen met ontstoken tandvlees, tandsteen en huid- en vachtproblemen kan volgens verzoekers niet als zodanig worden aangemerkt. En als dat al als overtreding moet worden aangemerkt, is die overtreding niet zodanig ernstig dat dat een sluiting van het bedrijf rechtvaardigt. Dat is volgens hen een veel te zwaar middel. Dat verzoekers geen bedrijfsvoeringplan hebben opgesteld, zoals de minister wil, kan hen ook niet worden tegengeworpen omdat daarvoor geen juridische grondslag bestaat.
      
    
    
      6.2
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter staat, gelet op de rapporten van bevindingen van een aanzienlijk aantal inspecties van toezichthouders van de NVWA vanaf 2019, voldoende vast dat op het bedrijf al geruime tijd sprake is van overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren ten aanzien van de op het bedrijf gehouden honden. Dat geen veterinaire verklaringen per hond in de rapporten zijn opgenomen doet aan de bevindingen van de toezichthouders niet af. Zoals de minister heeft opgemerkt was er steeds sprake van diverse gebreken in de verzorging van de honden en niet alleen van de door verzoekers genoemde tandvlees, tandsteen en huid- en vachtproblemen. De minister heeft bovendien te kennen gegeven dat er na een langdurig handhavingstraject waarin veel aanwijzingen zijn gegeven en maatregelen zijn opgelegd om tot een betere verzorging van de honden te komen, geen sprake is van verbetering. Dit is op de zitting door de betrokken dierenartsen uitdrukkelijk bevestigd. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze overtredingen er ook toe hebben geleid dat op 23 mei 2023 de laatste nog op het bedrijf aanwezige honden in bewaring zijn genomen. 
      
    
    
      6.3
      Het is in deze omstandigheden begrijpelijk dat de minister wil proberen verder leed bij honden te voorkomen. De vraag is of de minister daarbij artikel 5.12, tweede lid, onder a, van de Wet Dieren heeft mogen gebruiken om het bedrijf tijdelijk te sluiten en [naam 2] te verbieden bedrijfsmatig honden te fokken en verhandelen. 
      
    
    
      7.1
      Allereerst is de vraag of de minister aan artikel 5.12 van de Wet dieren de bevoegdheid kon ontlenen om de tijdelijke sluiting op te leggen. In de thans geldende wet is de minister op grond van het eerste lid van dit artikel bevoegd maatregelen te treffen indien de gezondheid van mens of dier in gevaar zou kunnen komen. Anders dan de in de nog niet in werking getreden Wet aanpak diermishandeling en dierverwaarlozing (Stb 2023, 242) opgenomen tekst (artikel III onder C) van het artikellid is daar nog niet in opgenomen dat ook maatregelen getroffen konden worden indien het welzijn van dieren in gevaar zou kunnen komen of zijn. Gelet op de toelichting bij de wijziging is deze aanvulling juist doorgevoerd om tijdelijke sluiting ook mogelijk te maken bij verwaarlozing van dieren, wat in het onderhavige geval juist aan de hand lijkt te zijn. Gelet op het navolgende laat de voorzieningenrechter het antwoord op deze vraag in het midden. 
      
    
    
      7.2
      De voorzieningenrechter stelt vast dat uit artikel 5.12, tweede lid, onder a, van de Wet dieren volgt dat de sluiting van het bedrijf wordt gelast gedurende een door de minister te bepalen periode. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het verbinden van een voorwaarde aan opheffing van de sluiting het karakter van de tijdelijkheid van de maatregel voldoende garandeert. Verzoekers hebben volgens de minister namelijk zelf invloed op de duur van de sluiting als zij voortvarend te werk gaan met het opstellen van een bedrijfsvoeringplan. 
      
    
    
      7.3
      
        De voorzieningenrechter volgt de minister hierin niet. Van een bepaalde periode is immers geen sprake. Eerder van een onbepaalde periode waarbij ook niet gezegd is dat (ooit) aan de voorwaarde zal worden voldaan. De periode is daarmee afhankelijk van andere factoren dan tijdsverloop. Dit terwijl het bepalen van een periode er naar zijn aard toe moet leiden dat voor de betrokkenen duidelijk is wanneer de sluiting komt te vervallen. En dat deze niet afhankelijk is van de invulling van een nog onzekere gebeurtenis. 
        Gelet hierop geeft de minister door aan het sluitingsbesluit geen in tijd bepaalde periode te verbinden, op onjuiste wijze toepassing aan zijn bevoegdheid, voor zover hij die heeft. Dit betoog van verzoekers slaagt en om deze reden is er tevens aanleiding het sluitingsbesluit te schorsen. 
      
      
    
    
      8.1
      Daarnaast merkt de voorzieningenrechter nog het volgende op. De uit de tijdelijke sluiting voortvloeiende verboden zien volgens het sluitingsbesluit niet alleen op het bedrijf, maar ook op [naam 2] in persoon. De minister baseert deze persoonlijke verboden, zoals ter zitting in aangegeven, ook op artikel 5.12, tweede lid, onder a van de Wet Dieren. Hij stelt zich op het standpunt dat het bedrijf samenvalt met de twee privépersonen die leiding geven in het bedrijf.  De voorzieningenrechter zal hieronder beoordelen in hoeverre de minister bevoegd is tot het opleggen van een verbod aan [naam 2] als privépersoon. 
      
    
    
      8.2
      Artikel 5.12, tweede lid, onder a, van Wet dieren biedt hiervoor naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grondslag. Dit artikel staat in deze wet namelijk in de paragraaf ‘Bestuurlijke maatregelen’, onder de titel ‘Bedrijven, inrichtingen en locaties’. Daaruit leidt de voorzieningenrechter af dat de in artikel 5.12 van de Wet dieren genoemde bestuurlijke maatregelen alleen betrekking kunnen hebben op bedrijven, inrichtingen en locaties en dus niet op privépersonen. Ook de tekst van de bepaling geeft daarvoor geen aanknopingspunten, te meer nu daar wordt gesproken van sluiting en niet van het opleggen van verboden. Het opleggen van verboden aan  privépersonen gaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter de reikwijdte van deze bepaling te buiten. 
      
    
    
      8.3
      Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat het sluitingsbesluit alleen is geadresseerd aan [naam 1] B.V., ter attentie van [naam 2] . Van een aan [naam 2] als privépersoon gericht en geadresseerd besluit  is geen sprake. Evenmin is uit het besluit duidelijk wat [naam 2] niet meer mag, wat nog wel, hoelang de maatregel duurt en waarom de duur van de verboden is gekoppeld aan het bedrijfsvoeringplan voor de [naam 1] B.V.. Voor zover er dus al een bevoegdheid zou zijn is de aanschrijving onjuist geadresseerd en onvoldoende concreet. 
      
      
        9.	De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het sluitingsbesluit op meerdere onderdelen gebreken vertoont (zie onder 7.3, 8.2 en 8.3). Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en het sluitingsbesluit te schorsen totdat de minister heeft beslist op het bezwaar. Gelet op de verbinding die het besluit maakt tussen de rechtspersoon en de natuurlijke personen wordt het besluit in zijn geheel geschorst en dus ook ten aanzien van [naam 3] .
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      10.1
      De voorzieningenrechter zal het verzoek om voorlopige voorziening van [naam 3] niet-ontvankelijk verklaren.
      
    
    
      10.2
      De voorzieningenrechter zal het verzoek van [naam 1] B.V. en [naam 2] toewijzen en zal de voorziening treffen dat het sluitingsbesluit wordt geschorst tot de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      10.3
      De voorzieningenrechter zal de minister veroordelen in de door [naam 1] B.V. en [naam 2] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). En de minister moet het betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        verklaart het verzoek om voorlopige voorziening van [naam 3] niet-ontvankelijk;
      
      
        schorst het sluitingsbesluit tot de bekendmaking van de beslissing op bezwaar; 
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [naam 1] B.V. en [naam 2] te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] B.V. en [naam 2] tot een bedrag van € 1.674,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: