ECLI:NL:RBROT:2022:3700, Rechtbank Rotterdam, 13-05-2022, ROT 21/5454
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: “last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 5:16 van de Algemene plaatselijke verordening Capelle aan den IJssel 2018; huis-aan-huis werven van donateurs is in strijd met het verbod op collecteren.”

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/5454 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2022 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres], uit [woonplaats eiseres], eiseres
    (gemachtigde: mr. J. de Haan),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Capelle aan den IJssel, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 24 maart 2021 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5:16 van de Algemene plaatselijke verordening Capelle aan den IJssel 2018 (hierna: Apv).
    
    
    
      Met het besluit van 7 september 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, de grondslag voor het handhavend optreden gewijzigd en het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
    
    
    
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1], kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres, [naam 2] en [naam 3]. Verweerder was niet aanwezig.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres is een landelijk opererend bedrijf dat zich onder meer inzet voor goede doelen-organisaties door het huis-aan-huis werven van donateurs. Eiseres is in het bezit van een erkenning van het Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF).
    
    
      
        De besluiten van verweerder
      
    
    
    2. Op 25 februari 2021 heeft verweerder aan eiseres een vooraankondiging gestuurd, waarin het voornemen is neergelegd om haar wegens overtredingen van artikel 5:16 van de Apv (venten) een last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaling. Hieraan zijn ten grondslag gelegd de ‘Rapportage van bevindingen van de toezichthouder Awb’ van 10 november 2020 en die van 18 februari 2021. In deze rapportages staat dat op 10 november 2020 omstreeks 16:45 uur en op 15 februari 2021 omstreeks 18:15 uur door toezichthouders van de unit Vergunningen, Toezicht en Handhaving is geconstateerd dat aan de Sint Laurensbaai, respectievelijk in de Chopinstraat te Capelle aan den IJssel door medewerkers in dienst van eiseres huis-aan-huis via een tablet intekenlijsten werd aangeboden aan bewoners om zo donateurs te werven voor het Leger des Heils, respectievelijk het Rode Kruis, zonder vergunning. Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft eiseres geen zienswijze tegen het voornemen ingediend. 
    
    3. Met het primaire besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het voornemen, eiseres op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 10.000,- gelast een herhaalde overtreding van artikel 5:16 van de Apv te voorkomen, door niet zonder vergunning te (laten) venten.
    Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres, door het aanbieden van goederen en/of diensten, dan wel een intekenlijst daartoe aan te bieden, heeft gevent zonder een daartoe noodzakelijke vergunning. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om af te zien van het gebruik van zijn bevoegdheid om ter zake handhavend op te treden Daarbij heeft verweerder onder meer de belangen van de naleving van artikel 5:16 van de Apv, het voorkomen van overlast voor burgers die wordt ervaren omdat er meerdere bedrijven in één week langs de deur gaan, het zoveel mogelijk spreiden van venters over het jaar en het voorkomen van ongewenste precedentwerking zwaarder gewogen dan het belang van eiseres om van handhavend optreden af te zien. 
    
    4. Met het bestreden besluit heeft verweerder de met het primaire besluit aan eiseres opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd. Hij heeft evenwel de motivering van zijn besluit aangevuld en de grondslag voor het handhavend optreden ter zake gewijzigd. De last luidt dat eiseres herhaling van overtreding van artikel 5:14 van de Apv dient te voorkomen door niet zonder vergunning te (laten) collecteren. Er werden intekenlijsten aangeboden om donateurs te werven en dit is een actie om geld in te zamelen, te collecteren, aldus verweerder. Omdat hiervoor geen vergunning is verleend, heeft eiseres artikel 5:14 van de Apv overtreden. Verweerder heeft in hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd geen reden gezien om alsnog van handhavend optreden af te zien.
    
    
      
        Het beroep van eiseres
      
    
    
    5. Eiseres betoogt in beroep dat verweerder haar ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Daartoe voert zij aan dat verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden omdat zij artikel 5:14 van de Apv niet heeft overtreden. Op grond van de controlerapportages kan volgens eiseres niet worden vastgesteld dat geld werd ingezameld en evenmin dat een intekenlijst werd ingevuld. De last is volgens eiseres onduidelijk omdat zij geen vergunning nodig heeft. Eiseres stelt verder dat artikel 5:14 van de Apv afwijkt van de modelbepaling van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De modelbepaling is in 2018 gewijzigd omdat deze niet goed aansloot bij wervingsactiviteiten, aldus eiseres. Eiseres wijst er daarbij op dat in de modelbepaling een vrijstelling van het inzamelings- of wervingsverbod is voorzien voor een instelling die is opgenomen in het collecte- en wervingsrooster. Eiseres meent dat zij gerechtigd was om voor de goede doelen te werven aangezien het gaat om goede doelen, zoals het Leger des Heils en het Rode Kruis, die door het CBF zijn erkend en zij werft overeenkomstig het wervingsrooster. Omdat zij zich houdt aan het wervingsrooster en bovendien zeer goede resultaten haalt, was het onevenredig om een last onder dwangsom op te leggen. Ten slotte stelt eiseres dat haar een instantie is ontnomen omdat ten onrechte in het bestreden besluit de grondslag van de last is gewijzigd. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    6. Artikel 5:14 van de Apv luidt als volgt:
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden.
    2. Onder een inzameling van geld of goederen wordt mede verstaan: het bij het aanbieden
    van goederen, waartoe ook worden gerekend geschreven of gedrukte stukken, dan wel bij het aanbieden van diensten aanvaarden van geld of goederen, indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of ideëel doel is bestemd.
    3. Het verbod geldt niet voor een inzameling die in besloten kring gehouden wordt.
    4. Het college kan onder door het college te stellen voorschriften vrijstelling verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod voor inzamelingen die gehouden worden door daarbij aangewezen instellingen.
    
    
      
        Wijziging van de last
      
    
    
    7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de grondslag voor het opleggen van de last onder dwangsom aan eiseres gewijzigd door een overtreding van artikel 5:14 van de Apv in plaats van artikel 5:16 van de Apv aannemelijk te achten. De gewijzigde last luidt aldus dat eiseres herhaling van overtreding van artikel 5:14 van de Apv dient te voorkomen door niet zonder vergunning te (laten) collecteren. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het wijzigen van de (grondslag van de) last in dit geval is toegestaan. Daarbij overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de systematiek en uitgangpunten van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift met zich brengen dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Ingevolge artikel 7:11 van de Awb kan in bezwaar een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd, indien het aan de oorspronkelijke aanschrijving ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last niet of niet te zeer worden gewijzigd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1855). De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich hier voordoet. De last is weliswaar gewijzigd omdat niet langer het staken van het zonder vergunning (laten) venten maar het (laten) collecteren is gelast maar de essentie van het primaire besluit, namelijk dat in strijd met de Apv zonder vergunning huis-aan-huis intekenlijsten werden aangeboden om klanten te werven als donateur voor een goed doel, is in bezwaar ongewijzigd gehandhaafd. Het aan het primaire besluit ten grondslag liggende feitencomplex, zoals gebleken uit de controlerapportages, is evenmin gewijzigd.
    
    
      
        Bevoegdheid
      
    
    
    
      7.1.
      Eiseres stelt tevergeefs dat verweerder met de controlerapportages ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat eiseres artikel 5:14 van de Apv heeft overtreden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op de onder 2 genoemde controlerapportages mocht baseren en dat daaruit voldoende duidelijk is geworden dat eiseres herhaaldelijk zonder vergunning huis-aan-huis klanten probeerde te werven als donateur voor een goed doel. De vraag is vervolgens of deze handelswijze kan worden gekwalificeerd als overtreding van artikel 5:14 van de Apv. Daarvoor is nodig dat de geconstateerde feiten opleveren dat een openbare inzameling van geld of goederen werd gehouden of daartoe een intekenlijst werd aangeboden. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Eiseres spitst haar betoog toe, zo begrijpt de rechtbank, op de stelling dat er geen intekenlijsten werden aangeboden en dat er daarom geen sprake is van een overtreding. De rechtbank volgt dit betoog niet. Eiseres liet haar werknemers langs de deuren gaan met een tablet. Zij probeerden bewoners over te halen om donateur te worden van de betrokken goede doelen, en zich daartoe in te schrijven door een (digitale) machtiging te tekenen. Eiseres heeft in beroep toegelicht dat het gaat om wervingsactiviteiten waarbij het publiek wordt aangesproken met de vraag om lid of donateur te worden van een goed doel. Er wordt in die situatie een machtiging afgegeven waardoor er een overeenkomst tussen de persoon en het goede doel tot stand komt. Het gaat om de werving van leden of donateurs. De rechtbank ziet niet in dat dit in juridische zin anders zou moeten worden opgevat dan het aanbieden van een intekenlijst met als doel om geld in te zamelen. Dat bij de bedoelde wervingsactiviteiten in letterlijke zin geen geld wordt ingezameld, leidt niet tot een ander oordeel. Daarom heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de geconstateerde gedragingen onder de omschrijving van de in artikel 5:14 van de Apv neergelegde gedraging kunnen worden begrepen. Vast staat dat eiseres hiervoor geen vergunning heeft. Evenmin geldt een vrijstelling als bedoeld in artikel 5:14, vierde lid, van de Apv. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat, zoals gesteld, eiseres die vergunning niet nodig heeft, of dat de last in zoverre onduidelijk is. Het feit dat artikel 5:14 van de Apv naar gesteld afwijkt van de gewijzigde modelbepaling van de VNG over dit onderwerp noch de reden voor deze wijziging acht de rechtbank van belang voor haar beoordeling van het bestreden besluit. Dat geldt evenzeer voor het feit dat in de modelbepaling een vrijstelling van het inzamelings- of wervingsverbod is voorzien voor een instelling die is opgenomen in het collecte- en wervingsrooster. Bepalend voor de vraag of verweerder bevoegd is ter zake handhavend op te treden is immers de tekst van de in Capelle aan de IJssel geldende Apv. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiseres met de geconstateerde feiten artikel 5:14 van de Apv heeft overtreden.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      
    
    
      7.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      7.3.
      Verweerder heeft het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden en het voorkomen van precedentwerking terecht aangemerkt als een relevant belang dat hij in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van eiseres bij het voortbestaan van de strijdige situatie. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot handhavend optreden kon overgaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het aangevoerde algemene belang bij het houden van wervingsactiviteiten voor erkende doelen, hoe belangrijk ook, onverlet laat dat de door verweerder genoemde belangen meebrengen dat deze activiteiten doorgang vinden via een zekere regulering op grond van de Apv. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het aanvragen van de noodzakelijke vergunning voor eiseres onredelijk bezwarend is.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      8. Het beroep is ongegrond. 
      
      9. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, rechter, in aanwezigheid van N.E.I. van Ballegooij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2022.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
      
      
        De uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.