ECLI:NL:RVS:2023:3226, Raad van State, 23-08-2023, 202105431/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging VV Berkum (hierna: de voetbalvereniging) aan de Boerendanserdijk 53-55 te Zwolle. Op de locatie is een sportcomplex gevestigd met diverse voetbalvelden. Op de locatie bevinden zich drie kunstgrasvelden: een hoofdveld, een veld dat aangeduid wordt als "veld 2" en een zogenoemd pupillenveld. Op het hoofdveld en veld 2 wordt sinds 2017 respectievelijk 2018 gebruikgemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Het pupillenveld, waarbij eveneens rubbergranulaat is toegepast, is in 2010 aangelegd en in 2020 gerenoveerd. Ten behoeve van het hoofdveld, veld 2 en het zogenoemde pupillenveld is een zakelijk recht, in de vorm van een opstalrecht, gevestigd dat voorziet in de aanleg en instandhouding van de velden op de betreffende gronden.

202105431/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging VV Berkum (hierna: de voetbalvereniging) aan de Boerendanserdijk 53-55 te Zwolle (hierna: de locatie).
    Bij besluit van 9 juli 2021 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door A.J. Jaspers, A. Soels en J.P.G.G.M. Florax, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locatie is een sportcomplex gevestigd met diverse voetbalvelden. Op de locatie bevinden zich drie kunstgrasvelden: een hoofdveld, een veld dat aangeduid wordt als "veld 2" en een zogenoemd pupillenveld. Op het hoofdveld en veld 2 wordt sinds 2017 respectievelijk 2018 gebruikgemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Het pupillenveld, waarbij eveneens rubbergranulaat is toegepast, is in 2010 aangelegd en in 2020 gerenoveerd. Ten behoeve van het hoofdveld, veld 2 en het zogenoemde pupillenveld is een zakelijk recht, in de vorm van een opstalrecht, gevestigd dat voorziet in de aanleg en instandhouding van de velden op de betreffende gronden. Ter zitting heeft het college daarover toegelicht dat de gemeente eigenaar is van de gronden van de locatie en Rova - het bedrijf dat de uitvoering van het onderhoud doet - en de voetbalvereniging houders zijn van opstalrechten met betrekking tot het hoofdveld en veld 2 respectievelijk het pupillenveld.
    2.       De Stichting heeft het college op 1 september 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locatie. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij het verzoek gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.
    3.       Het college heeft het handhavingsverzoek van de Stichting afgewezen en de afwijzing na bezwaar in stand gelaten. De Stichting kan zich hiermee niet verenigen.
    Omvang van het geschil
    4.       Voor zover de Stichting aanvoert dat het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte is afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, en het college daarbij heeft miskend dat granulaat een afvalstof is, overweegt de Afdeling als volgt.
    De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat de Stichting in het handhavingsverzoek niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en daarin evenmin heeft gesteld dat granulaat een afvalstof in de zin van de Wet milieubeheer is.
    Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt is in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.
    Beoordeling beroep
    5.       De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoek om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert, samengevat weergegeven, aan dat het college in het bestreden besluit uitgaat van een te beperkte uitleg van het preventieve deel van dat artikel. Daartoe stelt de Stichting, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde materie is die uit veel verontreinigende stoffen bestaat en dat deze stoffen (kunnen) uitlogen. Omdat het rubbergranulaat op de velden blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten de velden terecht kan komen en naar lagen onder de velden dan wel, via het drainagesysteem, naar andere locaties kan uitspoelen, acht de Stichting het niet uitgesloten dat de in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden met verontreiniging/aantasting tot gevolg. Daarnaast verspreiden zich niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat. Het voorgaande geldt volgens de Stichting temeer nu zich onder de sportvelden geen vloeistofdichte voorziening bevindt. De door het college aanbevolen maatregelen op basis van het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) waarin aanbevelingen zijn opgenomen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, onderhoud en renovatie van kunstgrasvelden, zijn volgens de Stichting ontoereikend ter voorkoming van bodemverontreiniging/aantasting. De Stichting heeft, onder verwijzing naar het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021, gewezen op diverse onvolkomenheden in dat zorgplichtdocument. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden op de locatie. Daarnaast voert de Stichting aan dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat het gezien het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb gehouden was bodemonderzoek te verrichten op de locatie.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden niet is verboden, maar dat er gelet op artikel 13 van de Wbb wel maatregelen getroffen dienen te worden om bodemverontreiniging/-aantasting als gevolg van dat gebruik te voorkomen. Het college stelt dat met het toepassen van de in het zorgplichtdocument 2020 opgenomen aanbevelingen alle maatregelen worden getroffen die redelijkerwijs van Rova en de voetbalvereniging kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
    5.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van een kunstgrasveld met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" zoals hier het geval, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder van de locatie, in dit geval Rova en de voetbalvereniging, op die grondslag als mogelijke overtreders kunnen worden aangeschreven.
    5.4.    De Afdeling stelt verder vast dat Rova en de voetbalvereniging ten tijde van belang wisten of redelijkerwijs hadden kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locatie kan worden verontreinigd of aangetast. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd of aangetast. Omdat Rova en de voetbalvereniging het materiaal niettemin gebruikten, en de voetbalvereniging dit ook bij de renovatie van het pupillenveld in 2020 is blijven gebruiken, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.
    5.5.    De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat Rova en de voetbalvereniging op grond van artikel 13 van de Wbb in zoverre verplicht zijn om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
    5.5.1. In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de zogenoemde opeenvolgende zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten, gebaseerd op (bodem)onderzoeken, in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. In wat de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Daarnaast is niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locatie met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van verontreiniging of aantasting van de bodem, dat het aanleggen en in stand houden in dit geval op zichzelf in strijd is met het preventieve deel van artikel 13 van de Wbb. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat Rova en de voetbalvereniging aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht voldoen ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten worden nageleefd en nadien het zorgplichtdocument 2020 wordt toegepast. Dit brengt niet de noodzaak met zich mee de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen. Er wordt dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd.
    5.5.2. Blijkens het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat Rova ten tijde van belang op het hoofdveld en veld 2 alle maatregelen - conform zorgplichtdocument 2020 - had genomen die redelijkerwijs konden worden gevergd om verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen als bedoeld in artikel 13 van de Wbb. Over het zogenoemde pupillenveld heeft het college ter zitting evenwel erkend dat ten tijde van belang onder meer kantplanken ontbraken en de voetbalvereniging voor dit veld in zoverre niet alle maatregelen in overeenstemming met zorgplichtdocument 2020 heeft getroffen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college in het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat op de locatie wordt voldaan aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    5.6.    Daarnaast is de in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht erop gericht, indien dat het geval is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Er is immers sprake van een zogeheten dubbele zorgplicht: naast de preventieve zorgplicht bevat deze bepaling ook een repressieve zorgplicht. In dat verband is van belang of zich in dit geval op de locatie een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
    Vast staat dat ten tijde van belang op de locatie geen bodemonderzoek is verricht om uit te sluiten dat zich in dit geval als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet waarvan de directe gevolgen beperkt en zoveel mogelijk ongedaan dienen te worden gemaakt. De Stichting heeft, gelet op de diverse door haar overgelegde onderzoeksrapporten over de negatieve beïnvloeding van de bodem als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden in den lande, aannemelijk gemaakt dat er ook in dit geval een gerede kans op verontreiniging of aantasting van de bodem onder en rondom de velden bestaat. Het college stelt daartegenover dat uit bestaand onderzoek door onder andere het RIVM en SGS INTRON volgt dat eventueel zink dat is uitgeloogd lange tijd wordt vastgehouden door de technische lagen onder het kunstgrasveld en op de kunstgrasvelden op de locatie pas sinds enkele jaren gebruik wordt gemaakt van rubbergranulaat. Het college acht het verrichten van bodemonderzoek op de locatie daarom (nog) niet effectief. Deze omstandigheid laat naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat het in deze zaak in het licht van artikel 13 van de Wbb erom gaat of de bodem ter plaatse van de kunstgrasvelden op de locatie is verontreinigd of aangetast als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Daarbij acht de Afdeling mede gelet op de door de Stichting overgelegde onderzoeksrapporten een kans aanwezig dat de bodem rondom de kunstgrasvelden op de locatie op enig moment is verontreinigd of aangetast als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal", zelfs als de noodzakelijke preventiemaatregelen zijn getroffen. Het college heeft verder ten onrechte niet in aanmerking genomen dat op het zogenoemde pupillenveld al sinds 2010 gebruik wordt gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Voor zover het college de resultaten van een indicatief bodemonderzoek door bureau Geofoxx van 9 april 2023 heeft overgelegd, overweegt de Afdeling dat dit onderzoek dateert van na het bestreden besluit van 9 juli 2021. Dit onderzoek kan niet worden betrokken bij het thans voorliggende geschil omdat de toetsing van het bestreden besluit door de Afdeling wordt verricht aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Aldus heeft het college de stelling van de Stichting dat het college gezien de in artikel 13 van de Wbb ook opgenomen repressieve zorgplicht ten onrechte niet is ingegaan op de kans op verontreiniging of aantasting van de bodem op de locatie en het in het licht daarvan gehouden was ter plekke bodemonderzoek te verrichten, onvoldoende weersproken.
    Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden tegen het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb.
    Het betoog slaagt ook in zoverre.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 9 juli 2021 moet wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    De Afdeling merkt ter voorlichting van partijen en voor het geval dat aan de orde is bij het te verrichten bodemonderzoek, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, onder 7.7, nog het volgende op. Er bestaan geen aanknopingspunten dat in gevallen van kunstgrasvelden met een adequaat werkend drainagesysteem en ingeval sprake is van een voldoende adsorptie in de sporttechnische laag en de zandlaag, tijdens de technische levensduur van de velden ook boringen onder de velden verricht zouden moeten worden. Dit laat het monitoren van het drainagewater en het onderzoeken van de bodem rondom de velden met betrekking tot verontreinigingen met diverse stoffen evenwel onverlet. Voor het verrichten van bodemonderzoek zijn verder diverse normen (NEN) en technische afspraken (NTA) beschikbaar.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    De Stichting heeft verzocht om een vergoeding van de reiskosten. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling stelt, uitgaande van één zittingsdag en op basis van reizen per openbaar vervoer, de totale hoogte van de reiskosten vast op € 64,99. Dat komt per behandelde zaak op deze zitting die tot een gegrond beroep dan wel anderszins tot een proceskostenveroordeling heeft geleid, namelijk 6 zaken, neer op € 10,83 per zaak. Omdat het in het onderhavige om één zaak gaat, wordt een bedrag aan reiskosten van € 10,83 toegekend.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 9 juli 2021, kenmerk 66892-2021;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij Stichting InStreptius in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.684,83, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan Stichting InStreptius het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    890