ECLI:NL:RBGEL:2023:4471, Rechtbank Gelderland, 04-08-2023, AWB_21_3275
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beleidsregels rondom vergoeding faunaschade maken willekeurig onderscheid tussen beperkingen in landbouwkundig gebruik die voortvloeien uit een (erf)pachtovereenkomst en beperkingen die voortvloeien uit andere bedrijfskeuzes, zoals bijvoorbeeld biologische teelt.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/3275 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
      
        
        
          [eiseres]
        , uit [woonplaats] , eiseres
      (gemachtigde: N. Bikker),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland 
    (gemachtigden: mr. E.M. Reinders, N. Westerbrink en T. Achterkamp).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om vergoeding van faunaschade.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft dit verzoek met het besluit van 2 november 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 31 mei 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Gelet op dit verzoek is de Staat der Nederlanden aangemerkt als derde-belanghebbende.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiseres exploiteert een landbouwbedrijf in [woonplaats] . Op 16 oktober 2020 heeft zij een verzoek ingediend in bij het college voor tegemoetkoming in de schade die ganzen hebben aangericht op 11 van haar percelen blijvend grasland. Het gaat daarbij om de volgende gronden:
    - gronden die eiseres in gebruik heeft van het Geldersch Landschap op basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst; 
    - gronden in de [locatie] en [locatie] die eiseres in gebruik heeft op basis van een gebruiksovereenkomst, gesloten met [coöperatie] ([coöperatie]). [coöperatie] pacht deze gronden op haar beurt van het Rijksvastgoedbedrijf op grond van een geliberaliseerde pachtovereenkomst.
    Het gras dat op deze percelen groeit, gebruikt eiseres als voer voor haar schapen. Als het voer op is, moet eiseres dit bijkopen. De gestelde faunaschade bestaat dus uit het verloren gaan van voer voor de schapen van eiseres.
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 2 november 2020 heeft het college het verzoek afgewezen. Hieraan is ten grondslag gelegd dat voor de percelen waarop de aanvraag betrekking heeft een pachtovereenkomst is afgesloten en dat daarin beperkingen zijn opgenomen die beperkingen opleggen voor het landbouwkundige gebruiken en/of het bestrijden van schadeveroorzakende diersoorten. Met het bestreden besluit is het college bij deze beslissing gebleven. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op het toen geldende beleid dat is vastgelegd in de Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade Gelderland (de beleidsregels).
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om tegemoetkoming van faunaschade. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Zijn de beleidsregels van toepassing op de situatie van eiseres?
        
        4. Eiseres betoogt dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft gesteld dat er voor haar percelen sprake zou zijn van beperkingen in het landbouwkundig gebruik en dat zij daarom niet in aanmerking komt voor tegemoetkoming van geleden faunaschade. De percelen hebben als hoofdfunctie landbouw. De bepalingen uit de pachtovereenkomsten zijn niet zodanig beperkend dat zij deze hoofdfunctie belemmeren. Van een beperking in het landbouwkundig gebruik is dus geen sprake. Het college hanteert bovendien geen duidelijke definitie van landbouwkundig gebruik, waardoor in het kader van de rechtszekerheid niet duidelijk is wanneer sprake is van een beperking hiervan.
      
      
    
    
      4.1.
      In het bestreden besluit en het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat uit de pachtovereenkomsten die gelden voor de percelen van eiseres beperkingen voortvloeien in het landbouwkundige gebruik van de gronden. Voor de gronden die eiseres pacht van het Geldersch Landschap is het eiseres op grond van de pachtovereenkomst onder meer niet toegestaan om zonder toestemming van de verpachter grasland te scheuren of door te zaaien, chemische bestrijdingsmiddelen te gebruiken of de gronden te bemesten met dierlijke of kunstmest. Voor de gronden in de [locatie] en [locatie] gelden restricties voor het bemesten, maaien en beweiden van de gronden. Al deze beperkingen hebben tot gevolg dat op de gronden een mindere gewasopbrengst kan worden behaald dan het geval was geweest als de beperkingen niet hadden gegolden.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb) bestaat recht op tegemoetkoming in schade als aan de in dat artikel genoemde voorwaarden is voldaan, waaronder de voorwaarde dat de geleden schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de gedupeerde behoort te blijven. Het moet daarbij gaan om schade die niet tot het normale bedrijfsrisico en het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager behoort. Het is aan het college om dit vast te stellen. Daarbij heeft het college beoordelingsruimte. Het college heeft die beoordelingsruimte ingevuld met de beleidsregels. Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en sub l, onder ii, van de beleidsregels wordt geen tegemoetkoming verleend als de schade is aangericht aan gewassen op gronden waarvoor een pachtovereenkomst is gesloten en waarvoor beperkingen zijn verbonden aan het landbouwkundig gebruik.
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de bepalingen uit de pacht- en gebruiksovereenkomsten leiden tot beperkingen in het landbouwkundig gebruik van de percelen, zoals bedoeld in de beleidsregels. Dat in de beleidsregel geen nadere omschrijving van het begrip “landbouwkundig gebruik” is opgenomen, doet daar niet aan af. De percelen waar het in deze zaak om gaat worden door eiseres ten behoeve van haar schapenhouderij gebruikt voor het voortbrengen van gras dat dient als veevoer. De rechtbank acht het voldoende duidelijk dat deze activiteit kan worden aangemerkt als het landbouwkundig gebruik van de percelen. Tussen partijen is niet in geschil dat de restricties die volgen uit de pacht- en gebruiksovereenkomsten, onder andere waar het gaat om het gebruik van (kunst)mest en chemische bestrijdingsmiddelen, een negatieve invloed hebben op de opbrengsten van dit gewas op de percelen. Daarmee is duidelijk dat het gaat om beperkingen die raken aan de kern van het landbouwkundig gebruik. Het college kon zich daarom op het standpunt stellen dat die beperkingen onder de reikwijdte vallen van artikel 6, eerste lid, aanhef en sub l, onder ii, van de beleidsregels. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is daarom geen sprake. 
      
    
    
      4.4.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Mocht het college het verzoek afwijzen onder verwijzing naar de beleidsregels?
        
        5.	Eiseres voert subsidiair aan dat het college haar verzoek niet had mogen afwijzen op basis van de beleidsregels, omdat geen sprake is van redelijk beleid. Ook als de bepalingen uit de erfpachtovereenkomsten gezien moeten worden als beperkingen in het landbouwkundig gebruik, doen deze er niet aan af dat het landbouwkundig gebruik de hoofdfunctie op de percelen is. Dat dit het geval is, volgt ook uit het feit dat eiseres de percelen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) opgeeft als percelen met de gewascode 331 “natuurlijk grasland, hoofdfunctie landbouw”. Van ondergeschiktheid aan natuurdoelstellingen is geen sprake. Het is daarnaast inherent aan de landbouw in Nederland dat er restricties gelden aan het gebruik, onder andere op basis van de Meststoffenwet. De beleidsregel maakt het voor biologische boeren wel mogelijk om een tegemoetkoming in faunaschade te ontvangen, terwijl die aan soortgelijke beperkingen zijn gebonden in hun bedrijfsvoering. Het is in die situatie niet redelijk om de tegemoetkoming in faunaschade volledig af te wijzen omdat deze voortvloeit uit een pachtovereenkomst. Bij de taxatie van de schade kan, net als bij biologische boeren, rekening gehouden worden met de mindere opbrengst.
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van de beleidsregels is in de situatie dat er een (erf)pachtovereenkomst is gesloten elke beperking in het landbouwkundig gebruik, ongeacht de omvang hiervan, reden om tegemoetkoming in faunaschade volledig uit te sluiten. Zoals het college op zitting heeft toegelicht, betekent dat in de praktijk bij de toepassing van de beleidsregels niet meer wordt gekeken in welke mate het landbouwkundig gebruik op zulke gronden daadwerkelijk wordt belemmerd. De achterliggende gedachte hierbij, zoals ook verwoord is in de toelichting bij de beleidsregels, is dat het bestaan van een (erf)pachtovereenkomst met beperkingen in het landbouwkundig gebruik erop wijst dat het agrarisch gebruik van de gronden ondergeschikt is aan het natuurbeheer. Volgens het college is dit een omstandigheid waar de (erf)pachter bij het aangaan van de overeenkomst rekening mee kon houden.
      
      
        5.1.1.
        Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien waarom elke beperking in het landbouwkundig gebruik op basis van een (erf)pachtovereenkomst zou moeten leiden tot de conclusie dat sprake is van een zodanige mate van ondergeschiktheid aan natuurbeheer dat tegemoetkoming in faunaschade volledig moet worden uitgesloten. De mate waarin dergelijke overeenkomsten de agrarische bedrijfsvoering daadwerkelijk beperken, kan immers per geval aanzienlijk verschillen. Dit standpunt klemt te meer omdat, zoals het college ter zitting heeft erkend, de beperkingen die voortvloeien uit een (erf)pachtovereenkomst in voorkomende gevallen vergelijkbaar zijn met of zelfs minder ver gaan dan beperkingen die gelden voor biologische landbouw, terwijl voor biologische landbouw (zonder pacht- of erfpachtovereenkomst) wél een tegemoetkoming voor faunaschade wordt toegekend.
        
      
      
        5.1.2.
        Daarbij maakt de stelling van het college dat de landbouwkundige beperkingen veelal zijn verdisconteerd in een lagere (erf)pachtprijs, niet dat hier standaard van uit kan worden gegaan. De zaak van eiseres illustreert dit ook. Zij betaalt voor de gronden binnen de  [locatie] en de [locatie] een pachtprijs van ruim € 800 per hectare per jaar, wat hoger is dan de regionorm van € 660 per hectare per jaar die de RVO hanteert voor los bouw- en grasland in dit gebied. Eiseres ontvangt voor deze gronden geen natuursubsidie. Zij heeft op zitting verklaard dat zij bereid was de gronden voor deze prijs te pachten, omdat deze haar bedrijfseconomisch voldoende opleveren.
        
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft verder nog naar voren gebracht dat toekenning van een tegemoetkoming in gevallen zoals hier aan de orde in praktische zin niet mogelijk is, omdat bij de taxatie geen rekening kan worden houden met de verminderde opbrengst per hectare. Dit zou ermee te maken hebben dat de wijze van berekening uitgaat van percelen met een “normale” opbrengst. De rechtbank volgt dit betoog niet. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het bij de taxatie van gronden waar sprake is van biologische teelt wel mogelijk is om rekening kan houden met mindere opbrengsten ten opzichte van “traditionele” landbouwgrond. De rechtbank ziet niet in waarom taxatie van de onderhavige gronden niet mogelijk zou zijn.
      
    
    
      5.3.
      Het college heeft ter onderbouwing van het standpunt dat het beleid wel redelijk te achten is nog verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 september 2021. Volgens het college volgt uit die uitspraak dat de Afdeling in een soortgelijke procedure dergelijk beleid heeft goedgekeurd. De rechtbank volgt dit betoog niet. Uit de aangehaalde uitspraak blijkt namelijk niet dat in die procedure de redelijkheid van de beleidsregel als zodanig aan de orde is gesteld. 
      
    
    
      5.4.
      Gelet op het voorgaande, acht de rechtbank artikel 6, sub l, onder ii, van de beleidsregels niet redelijk. Ten eerste omdat daarmee een willekeurig onderscheid wordt gemaakt tussen beperkingen in het landbouwkundige gebruik die het gevolg zijn van (erf)pachtovereenkomsten en beperkingen die voortvloeien uit andere bedrijfskeuzes, ten tweede omdat hierin een alles-of-niets benadering ligt besloten die geen recht doet aan de daadwerkelijke beperkingen die gelden voor de gronden. De rechtbank begrijpt dat een beoordeling per situatie voor het college een arbeidsintensiever proces oplevert, maar dat doet er niet aan af dat de beleidsregels in deze vorm geen redelijke invulling geven aan het normaal maatschappelijk risico en het ondernemersrisico. 
      
    
    
      5.5.
      Nu sprake is van onredelijk beleid had het college zich voor de toepassing van artikel 6.1 van de Wnb hier niet op mogen baseren. Het besluit is daarom ondeugdelijk gemotiveerd en wordt daarom vernietigd. Hetgeen eiseres voor het overige aanvoert behoeft geen bespreking, met uitzondering van het hieronder te bespreken beroep op de overschrijding van de redelijke termijn.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
        6.	Eiseres heeft op grond van artikel 6 van het EVRM verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in beroep.
      
      
    
    
      6.1.
      De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene van belang, zoals dat ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt. De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. De hiervoor genoemde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      6.2.
      Als de redelijke termijn is overschreden, wordt in beginsel verondersteld dat de betrokkene immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
      
    
    
      6.3.
      Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiseres op 12 november 2020 tot aan deze uitspraak is een termijn van afgerond twee jaar en negen maanden verstreken. De rechtbank ziet in de omstandigheden van het geval geen aanleiding om een termijn van meer dan twee jaar gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn is dan ook met negen maanden overschreden.
      
    
    
      6.4.
      
        Vervolgens moet worden beoordeeld aan wie de overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiseres op 12 november 2020 door het college is ontvangen. Het bestreden besluit waartegen beroep is ingesteld is genomen op 31 mei 2021. Dat betekent dat er in de bestuurlijke fase sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn van, afgerond, een maand. De rechtbank is van oordeel dat dit aan het college moet worden toegerekend. 
        Het overige deel van de overschrijding van de redelijke termijn, acht maanden, moet worden toegerekend aan de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
      
      
    
    
      6.5.
      
        Gelet op het uitgangspunt dat een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500 per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn overschreden is, wordt de door eiseres geleden immateriële schade vastgesteld op een bedrag van in totaal
        € 1.000. Daarvan komt € 111,11 (1/9 deel) ten laste van het college en € 888,89 (8/9 deel) ten laste van de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het al dan niet alsnog toekennen van faunaschade voor de betreffende percelen. 
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      7.2.
      Het college zal daarbij, gelet op hetgeen is overwogen onder 5.1.1 tot en met 5.5, in ieder geval in moeten gaan op de mate waarin het landbouwkundige gebruik op de gronden daadwerkelijk kan worden uitgevoerd en hoe die situatie zich verhoudt tot gevallen (zoals bij biologische teelt) waarin ondanks beperkingen aan het landbouwkundig gebruik wel tegemoetkoming in faunaschade wordt toegekend. De rechtbank merkt nog op dat namens het college op de zitting is verklaard dat het achteraf taxeren van de schade op de percelen alsnog mogelijk zou zijn, in het geval wordt geconcludeerd dat eiseres alsnog voor een tegemoetkoming in aanmerking zou komen.
      
    
    
      7.3.
      Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de rechtbankzitting met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1). 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 31 mei 2021;
      
      
        draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling aan eiseres van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 111,11;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling aan eiseres van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 888,89;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 160 aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. T. Mol, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat te tekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1266.
  
  
     ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1955.