ECLI:NL:RBGEL:2023:4120, Rechtbank Gelderland, 24-07-2023, AWB - 20 - 6130
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming. Gebiedsbescherming. Natuurvergunning voor een melkveehouderij. Beroep gegrond. Emissies stalsysteem (A 1.28) onzeker (Regeling ammoniak en veehouderij). Significante gevolgen niet uitgesloten. Er geldt alsnog een natuurvergunningplicht waarvoor een passende beoordeling moet worden gedaan.
        Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn voor eisers.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 20/6130 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2023
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [A] U.A., uit [plaats B] , en 
    
      Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
    (gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof)
  
  
    en
  
  
    
      het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [D] h.o.d.n. [E] uit [plaats F] (de vergunninghouder)
    (gemachtigde: mr. E.T. Stevens).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 1 oktober 2020 aan de vergunninghouder heeft verleend.   
  
  
    1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
  
  
    1.4. De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: [D] , [G] en de gemachtigde.  
  
  
    1.5. 	De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6325, 21/50, 21/498, 21/501, 21/575, 21/777 en 21/804.
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    2.1.	De vergunninghouder exploiteert een melkrundveehouderij aan [het adres H] in [plaats F] . Op 3 januari 2019 heeft de vergunninghouder bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor uitbreiding van de melkrundveehouderij met een emissiearme stal voor het huisvesten van 93 stuks melk- en kalfkoeien, ouder dan 2 jaar, en een fokstier/overig rundvee twee jaar en ouder. De verandering houdt in: 
  
  - een ander emissiearm systeem (ten opzichte van de natuurvergunning van 13 oktober 2015); 
  - in plaats van 90 komen daar 93 melk- en kalfkoeien in;
  - in het traditionele gedeelte komen in plaats van 132, 142 melk -en kalfkoeien;
  - het melkrundvee van beide staldelen wordt beweid.
  De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Rijntakken is ongeveer 2 kilometer. De uitbreiding is nog niet feitelijk gerealiseerd. 
  
    2.2.	Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 17 augustus 2020 en eisers hebben daarop op 2 september 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 1 oktober 2020 verleend.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    3.1. 	De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
  
  
    3.2.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    I.  Natuurvergunning 
    
    
      
        De geldende regels voor intern salderen
      
    
    
      4.1.
      In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb). 
      
      
        Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 
      
      
    
    
      4.2.
      Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 1 oktober 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.  
      
    
    
      4.3.
      Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht.
      
      
        
          Intern salderen?
        
        5. 	Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of sprake is van intern salderen.
      
      
      
        
          Emissies stalsysteem
        
      
    
    
      6.1.
      
        Eisers stellen dat het college voor de berekening van de emissies van het nieuwe stalsysteem, in combinatie met verandering van het aantal dieren, niet kon volstaan met een algemene verwijzing naar de daarvoor geldende emissiefactor uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav). Over die factoren bestaat namelijk onvoldoende zekerheid op basis van onder andere de rapporten die eisers hebben genoemd (zoals het rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2019 en het rapport van de Universiteit van Wageningen uit 2018). 
        Hierdoor is niet uitgesloten dat het project met het beoogde nieuwe stalsysteem, en een toename van het aantal dieren daarin, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat hiervoor een passende beoordeling moet worden gedaan waaruit de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
      
      
    
    
      6.2.
      Het college stelt dat er geen nieuwe stal/emissiearme vloer is aangevraagd, maar dat het alleen een wijziging is van een stal met emissiearme vloer die al onderdeel uitmaakt van de referentiesituatie. Het stalsysteem wijzigt van A1.6 naar A1.28 en de totale depositie neemt af. Het werkingssysteem van beide stalsystemen is hetzelfde. Daarom kan een verminderde werking in zowel de referentiesituatie, als in de beoogde situatie worden doorgetrokken. Hierdoor zijn significante gevolgen bij de wijziging van deze veehouderij op voorhand uitgesloten. 
      
    
    
      6.3.
      
        Inmiddels is in de rechtspraak al meerdere keren geoordeeld dat er, onder andere op basis van de door eisers genoemde rapporten, onzekerheid bestaat over de Rav-emissiefactoren en specifiek ook over het stalsysteem in kwestie (A1.28). Hierdoor zijn met het enkel toepassen van de Rav-emissiefactoren significante gevolgen niet uitgesloten. 
        Dat in dit geval alleen sprake zou zijn van een wijziging van een stalsysteem dat in de referentiesituatie al emissiearm was, is in de eerste plaats onjuist omdat ook het dierenaantal toeneemt. Bovendien geldt dat het twee verschillende systemen zijn en dat uit de door eisers genoemde rapporten kan worden afgeleid dat – ook al zouden ze qua werking hetzelfde zijn – onzeker is wat ze precies doen. Daarmee staat niet vast dat sprake is van een gelijke of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Er kan dus niet zonder nadere onderbouwing/onderzoek op basis van de enkele toepassing van de Rav-emissiefactoren van uit worden gegaan dat geen sprake is van significante gevolgen. De beroepsgrond slaagt.
      
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank zal de natuurvergunning vernietigen vanwege strijd met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal namelijk alsnog zelf een passende beoordeling moeten maken waaruit de zekerheid moet worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De uitkomst en het tijdsverloop van zo’n passende beoordeling zijn onzeker, zeker als gebruik wordt gemaakt van de Rav-emissiefactoren, nu daarover op dit moment nog veel onzekerheid bestaat. 
      
      
        
          Vervallen vergunningplicht/beleidsregels/significante effecten niet uitgesloten?
        
      
      7. Nu er een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gedaan, moet het college een nieuw besluit nemen en gaat de rechtbank niet meer in op de subsidiaire beroepsgronden van eisers over de vergunningplicht, de beleidsregels en het ontbreken van een passende beoordeling.
      
      
        
          Vervolgbesluitvorming 
        
      
      8. De rechtbank bespreekt hierna nog de andere beroepsgronden van eisers voor zover deze relevant zijn voor eventuele vervolgbesluitvorming.  
      
      
        
          Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
        
      
    
    
      9.1.
      Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 4,13 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied Rijntakken en 1,51 mol per hectare per jaar op Kolland & Overlangbroek. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Referentiesituatie en nieuwe situatie: verkeer
        
        10.	Eisers hebben op de zitting hun beroepsgronden over de activiteiten voerwagen en shovel in de referentiesituatie en de berekende afstanden van de verkeersbewegingen in de nieuwe situatie ingetrokken.  
      
      
      
        
          Referentiesituatie en nieuwe situatie: bemesten en beweiden
        
      
    
    
      11.1.
      Partijen zijn het er over eens dat in de nieuwe situatie ‘beweiden’ is vergund, zonder dat is beoordeeld of dit kon worden ‘weggestreept’ tegen de referentiesituatie. Partijen zijn het er ook over eens dat dit wel had gemoeten door het planologische regime van de gronden die zullen worden beweid vanaf de referentiedatum en het gebruik als landbouwgrond in kaart te brengen. De beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      11.2.
      Significante gevolgen van het weiden van vee zijn uitgesloten als de gronden die volgens de aanvraag voor de natuurvergunning zullen worden beweid, daarvoor maximaal mochten worden bemest. Dat is het geval als kan worden vastgesteld (1) dat de gronden voor de referentiedatum werden bemest en (2) dat uit het planologisch regime dat sinds de referentiedatum voor die gronden geldt, volgt dat agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik van de gronden als grasland is toegestaan. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het geschil alsnog finaal zou kunnen worden beslecht als de vergunninghouder hierover stukken aanlevert.
      
    
    
      11.3.
      In dit geval heeft de vergunninghouder op 1 juni 2023 met nadere stukken onderbouwd dat de weilanden altijd een agrarische bestemming hebben gehad. Dit staat tussen partijen niet meer ter discussie. Volgens het college kan uit deze stukken, in het bijzonder de topografische kaart, verder worden afgeleid dat de gronden ook feitelijk in gebruik waren als grasland. Eisers betwisten dit. 
      
    
    
      11.4.
      Nu de natuurvergunning al zal worden vernietigd, finale beslechting niet aan de orde is en het college een nieuw besluit zal moeten nemen, draagt de rechtbank het college op om, als in dat nieuwe besluit weer sprake is van beweiden/bemesten, in dat besluit te onderbouwen dat voldaan wordt aan de voorwaarden die in overweging 11.2 zijn genoemd.
      
      
        
          De AERIUS-berekening
        
      
    
    
      12.1.
      Eisers stellen dat de AERIUS-berekening gebrekkig is, omdat de AERIUS-versie waar mee is gerekend niet meer beschikbaar is. Verder ontbreekt de gebouworiëntatie, terwijl dit volgens de Instructie Gegevensinvoer voor AERIUS Calculator 2019A (versie juli 2020) wel had moeten worden ingevoerd, nu het project op minder dan 3 kilometer afstand ligt van Natura 2000-gebied Rijntakken. 
      
    
    
      12.2.
      De omstandigheid dat AERIUS regelmatig wordt aangepast, betekent niet dat het besluit niet kan worden gebaseerd op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is en geschikt is voor het maken van de stikstofdepositieberekeningen. Eisers hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die dat hier anders zouden moeten maken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      12.3.
      De beroepsgrond over de gebouworiëntatie slaagt wel, nu in de instructie als één van de criteria staat genoemd dat dit moet worden meegenomen bij een afstand tot 3 kilometer van Natura 2000-gebieden en niet in geschil is dat daarvan sprake is. De stelling van het college dat dit niet hoefde, omdat de gebouwen niet van plek veranderen, doet daar niet aan af, omdat de dierenaantallen per stal wel veranderen. Het had dan op de weg van het college gelegen om de gebouworiëntatie mee te nemen om eventuele verschillen of gevolgen voor het Natura 2000-gebied te kunnen berekenen en beoordelen. Het college zal dit in het nieuw te nemen besluit alsnog moeten doen. 
      
      
        
          Vergunningvoorschrift 2  
        
        13.	Vergunningvoorschrift 2 schrijft voor dat het project binnen drie jaar moet zijn gerealiseerd. Eisers vinden dit voorschrift niet in het belang van de natuur. Het college heeft dit voorschrift opgenomen om de vergunning eventueel te kunnen intrekken. De rechtbank ziet niet in waarom dit niet in het belang van de natuur is. Bovendien volgt uit de rechtspraak onder de Natuurbeschermingswet 1998 dat de wet niet in de weg staat aan zulke voorschriften. Er is geen reden om aan te nemen dat dit onder de Wnb anders is. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    II. Schadevergoeding 
    
    
      14.1.
      Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 
      
    
    
      14.2.
      In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. 
      
    
    
      14.3.
      Het beroep is ingediend op 18 november 2020. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 1000,00. 
      
      
        Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      15.1.
      
        Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit betekent dat niet is uitgesloten dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat uit een passende beoordeling de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
        De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zelf een beslissing te nemen of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat het college alsnog een passende beoordeling moet maken en te verwachten is dat de uitkomst en het tijdsverloop van het onderzoek dat nodig is om de gebreken te herstellen onzeker is. 
      
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      15.3.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
        Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan.  De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
      
      
    
    
      15.4.
      Verder kent de rechtbank aan eisers een schadevergoeding toe van € 1.000,- in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 1 oktober 2020;
      - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,- aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 1.000,- aan schadevergoeding aan eisers.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17 en volgende.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2624.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, r.o. 12.1 en 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1760, r.o. 11.2.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:1142, r.o. 3.3.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2157, r.o. 12.1.