ECLI:NL:RVS:2023:3521, Raad van State, 20-09-2023, 202302446/1/R4 en 202302446/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Eneco Heat Productions &amp; Industrials een omgevingsvergunning verleend voor een warmtebuffer op het perceel Offerhausweg 8 in Utrecht. De warmtebuffer (een stalen tank) heeft een hoogte van 17,3 m en wordt gebouwd bij een warmteoverdrachtstation. De warmtebuffer zorgt ervoor dat warmte op locatie opgeslagen kan worden, waarmee de leveringszekerheid voor de aangesloten huishoudens bij piekmomenten wordt verhoogd. De aanvraag is, onder meer vanwege de hoogte van de warmtebuffer, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college is afgeweken om zijn medewerking te verlenen aan het realiseren van de warmtebuffer. [verzoeker] woont tegenover het perceel op het adres [locatie] te Utrecht. Ten noorden van de te realiseren warmtebuffer ligt het Fort De Bilt. Dat fort is onderdeel van de Nieuwe Hollandse Waterlinie, welk gebied door Unesco op de werelderfgoedlijst is geplaatst. De woning van [verzoeker] ligt binnen het door Unesco aangewezen gebied en het perceel waarop de warmtebuffer is voorzien ligt buiten het door Unesco aangewezen gebied.

202302446/1/R4 en 202302446/2/R4.
    Datum uitspraak: 20 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­-Nederland (hierna: de rechtbank) van 12 april 2023 in zaken nrs. 23/522 en 23/523 in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juni 2022 heeft het college aan Eneco Heat Productions & Industrials B.V. (hierna: Eneco) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een warmtebuffer op het perceel Offerhausweg 8 in Utrecht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft het college het door [verzoeker] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 april 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Eneco heeft een nader stuk ingediend.
    [verzoeker] en het college hebben een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [verzoeker], bijgestaan door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door H. Kavi, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Eneco, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], mr. B.M.L. Janse de Jonge en mr. N. Steeman, bijgestaan door mr. J.C.W. van Eekeren, advocaat te Eindhoven, als partij gehoord.
    Eneco heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld door de voorzieningenrechter, nog nadere stukken ingediend en [verzoeker] en het college hebben hierop gereageerd. Met instemming van partijen om een nadere zitting achterwege te laten, heeft de voorzieningenrechter het onderzoek vervolgens gesloten.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 2 juni 2022 heeft het college aan Eneco een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een warmtebuffer op het perceel. De warmtebuffer (een stalen tank) heeft een hoogte van 17,3 m en wordt gebouwd bij een warmteoverdrachtstation (hierna: WOS). De warmtebuffer zorgt ervoor dat warmte op locatie opgeslagen kan worden, waarmee de leveringszekerheid voor de aangesloten huishoudens bij piekmomenten wordt verhoogd. De aanvraag is, onder meer vanwege de hoogte van de voorziene warmtebuffer, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rijnsweerd-Maarschalkerweerd". Het college is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van het bestemmingsplan afgeweken om zijn medewerking te verlenen aan het realiseren van de warmtebuffer.
    [verzoeker] woont tegenover het perceel op het adres [locatie] te Utrecht. Ten noorden van de te realiseren warmtebuffer ligt het Fort De Bilt. Dat fort is onderdeel van de Nieuwe Hollandse Waterlinie (hierna: de NHW), welk gebied door Unesco op de werelderfgoedlijst is geplaatst. De woning van [verzoeker] ligt binnen het door Unesco aangewezen gebied en het perceel waarop de warmtebuffer is voorzien ligt buiten het door Unesco aangewezen gebied.
    3.       Bij besluit van 14 februari 2023 heeft het college het door [verzoeker] tegen het besluit van 2 juni 2022 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 april 2023 heeft de rechtbank het door onder meer [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    [verzoeker] voert in hoger beroep onder andere aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de warmtebuffer geen afbreuk doet aan het door Unesco aangewezen werelderfgoed de NHW.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Bijbehorend bouwwerk
    4.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning kon verlenen voor de warmtebuffer. Volgens hem kan het WOS op het perceel niet worden aangemerkt als het hoofdgebouw, omdat het geen voorziening is ten behoeve van openbaar nut. Verder voert hij aan dat volgens hem geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk, gelet op de forse omvang van de te realiseren warmtebuffer ten opzichte van het al op het perceel aanwezige WOS. Verder voert [verzoeker] in dat verband aan dat de warmtebuffer is voorzien op een perceel buiten de bebouwde kom, zodat er op grond van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor een maximale hoogte geldt voor een bijbehorend bouwwerk.
    4.1.    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht luidt:
    "(…)
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    (…)
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    (…)"
    Artikel 4, aanhef en eerste lid, luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a.niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b.de oppervlakte niet meer dan 150 m²;"
    4.2.    Anders dan [verzoeker] stelt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het WOS op het perceel wel kan worden aangemerkt als het hoofdgebouw, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Op het perceel rust onder meer de bestemming "Bedrijf-Nutsvoorziening". Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de gronden met die bestemming bestemd voor "nutsvoorzieningen". In de planregels wordt in artikel 1.67 "nutsvoorzieningen" gedefinieerd als: "voorzieningen ten behoeve van het openbare nut, zoals transformatorhuisjes, gasreduceerstations, schakelhuisjes, duikers, bemalingsinstallaties, gemaalgebouwtjes, voorzieningen ten behoeve van (ondergrondse) afvalinzameling en apparatuur voor telecommunicatie." De voorzieningenrechter is van oordeel dat het WOS waarop huishoudens zijn aangesloten, gelet op de definitieomschrijving in de planregels, kan worden aangemerkt als een voorziening ten behoeve van openbaar nut. Dat, zoals door [verzoeker] is aangevoerd, het WOS wordt geëxploiteerd door een commercieel bedrijf is geen grond voor een ander oordeel. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het WOS het hoofdgebouw is omdat de warmtebuffer niet kan functioneren zonder een WOS, terwijl een WOS wel kan functioneren zonder warmtebuffer. De WOS functioneert namelijk al enige tijd zonder de warmtebuffer. De warmtebuffer zal functioneel met het WOS worden verbonden. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat de WOS het belangrijkste gebouw op het perceel is voor de verwezenlijking van de enkelbestemming "Bedrijf—Nutsvoorziening".
    De rechtbank heeft de overige door [verzoeker] in dat verband aangevoerde gronden, die nagenoeg gelijkluidend zijn aan de in dit verband aangevoerde gronden in hoger beroep, gemotiveerd weerlegd. Het door [verzoeker] in hoger beroep daartegen aangevoerde leidt niet tot een ander oordeel dan wat de rechtbank daarover heeft overwogen. De voorzieningenrechter is, onder verwijzing naar die overwegingen van de rechtbank, van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de warmtebuffer een bijbehorend bouwwerk is, voorzien binnen de bebouwde kom, waarvoor met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning kan worden verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Duurzaamheid warmtebuffer
    5.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen omgevingsvergunning mocht verlenen voor de warmtebuffer, omdat de warmtebuffer volgens hem niet zo duurzaam is als door Eneco in de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt gesteld.
    5.1.    Het betoog van [verzoeker] slaagt niet, omdat hij niet nader, aan de hand van bijvoorbeeld een deskundigenrapport, heeft onderbouwd dat de warmtebuffer niet zo duurzaam is als in de aanvraag is vermeld. Verder is niet gebleken dat de warmtebuffer niet past binnen de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeente en het voor de warmtevoorziening in Utrecht gehanteerde beleidskader.
    Ecologische waarden
    6.       [verzoeker] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft onderzocht of met het verlenen van de omgevingsvergunning voor de warmtebuffer ecologische waarden van het gebied worden aangetast. [verzoeker] wijst in dat verband in het bijzonder op het verblijf van vleermuizen in de nabijheid van het perceel.
    6.1.    De voorzieningenrechter begrijpt het betoog van [verzoeker] zo dat hij vindt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo had moeten worden aangevraagd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor dat oordeel. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
    Eneco heeft op 20 november 2019 een Quickscan Wet natuurbescherming laten uitvoeren door ecologisch onderzoeks- en adviesbureau Van der Goes en Groot. Uit de Quickscan volgt dat de bouw van de warmtebuffer niet zorgt voor negatieve gevolgen voor de beschermde soorten die in de omgeving van het perceel van de te realiseren warmtebuffer voorkomen. In de Quickscan staat specifiek over vleermuizen dat er geen negatief effect wordt verwacht voor de aanwezige foeragerende vleermuizen, omdat het gebied waar de ingreep plaatsvindt maar een klein deel uitmaakt van een veel groter foerageergebied en in de naaste omgeving veel vergelijkbaar of beter biotoop aanwezig is. De rechtbank heeft in wat door [verzoeker] is aangevoerd over de aantasting van ecologische waarden in het kader van de Wet natuurbescherming terecht geen reden gezien om te twijfelen aan de in dat verband opgemaakte Quickscan.
    Het betoog slaagt niet.
    Bescherming Unesco werelderfgoed
    7.       [verzoeker] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet, bijvoorbeeld aan de hand van een Heritage Impact Assessment (hierna: HIA), heeft gemotiveerd dat de warmtebuffer geen afbreuk doet aan het nabijgelegen door Unesco aangewezen werelderfgoed de NHW. [verzoeker] vindt dat de bouw van de warmtebuffer, in het bijzonder vanwege de hoogte daarvan, in hoge mate afbreuk doet aan de historische omgeving.
    7.1.    Artikel 7.2, eerste lid, van de Interim Omgevingsverordening Utrecht luidt: "Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties in het UNESCO Werelderfgoed Hollandse Waterlinies :
    a. neemt de uitzonderlijke universele waarde van de Hollandse Waterlinies in acht en bevat bestemmingen en regels ter instandhouding en versterking daarvan; en
    b. bevat geen bestemmingen en regels die activiteiten toestaan die die waarde aantasten."
    Artikel 1.3 Schakelbepaling van de Interim Omgevingsverordening luidt:
    "In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt onder een bestemmingsplan mede verstaan: een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;|
    a. (…) "
    7.2.    Fort De Bilt ligt in het landschap van de NHW, een 85 km lange verdedigingslinie, aangelegd in het begin van de 19e eeuw. De NHW is aangewezen als UNESCO-werelderfgoed. Het perceel waarop de warmtebuffer is voorzien valt niet binnen de begrenzing van het aangewezen werelderfgoedgebied. De locatie ligt wel binnen het zogeheten attentiegebied, bedoeld als een bufferzone van 50 m breed ter bescherming van de waarden van het werelderfgoed. Binnen deze bufferzone gelden geen specifieke beschermingsregels. Bescherming vindt plaats aan de hand van de beoordeling of de voorgenomen activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    7.3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de ligging en omvang van de voorziene warmtebuffer nabij het werelderfgoed de NHW niet maken dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college zal van de warmtebuffer, gelet ook op de door hem gestelde randvoorwaarden aan de uitvoering daarvan, geen negatieve invloed uitgaan op de kernwaarden van het werelderfgoed. In dat verband wordt gewezen op de ruimtelijke onderbouwing van Mees Ruimte en Milieu van 19 mei 2022 die deel uitmaakt van het besluit om omgevingsvergunning te verlenen.
    Het college heeft verder toegelicht dat ambtenaren van de provincie Utrecht nauw bij de voorbereiding van het besluit tot vergunningverlening betrokken zijn geweest, zoals ook kan worden afgeleid uit overgelegde gespreksverslagen en e-mailberichten. Omdat de aanvraag ziet op het bouwen in de attentiezone van het werelderfgoed, is aan OKRA Landschapsarchitecten gevraagd een zogeheten waardenstelling uit te voeren. Dit heeft geresulteerd in de Waardenstelling Fort De Bilt, die bestaat uit een landschappelijke en stedenbouwkundige analyse van het fort en van de cultuurhistorische waarden van de verdedigingslinie en uit een deel "Visuele integriteit Waterlinie", waarin de visuele impact op het landschap is zichtbaar gemaakt vanuit een negental posities met bijbehorende kijkrichtingen.
    7.4.    De voorzieningenrechter stelt vast dat in deze waardenstelling onder 2.7 (de huidige situatie) is beschreven dat Fort De Bilt is opgedeeld in een noordelijk deel dat voor het publiek geopend is en een zuidelijk deel dat nog altijd in gebruik is bij de Koninklijke Marechaussee, welk gebruik zorgt voor beperkte toegang tot deze vrij dicht bebouwde zijde van het fort. De gracht, aarden wallen en drie van de vier bastions zijn redelijk bewaard gebleven. Het gebied in de omgeving is volop in gebruik en fungeert als groene uitloper voor de stedelijke bewoners. Campings, volkstuintjes, sportvelden en park Bloeijendaal vormen een vrij gesloten, opgaande groenstructuur door het gebied. Tevens bevindt zich het kantorenpark van Rijnsweerd ten zuiden van het fort. Het college heeft toegelicht dat het ook het deel over de visuele integriteit, anders dan [verzoeker] veronderstelt, heeft betrokken bij zijn oordeelsvorming en dat ook contact is geweest met
    Land-ID, een bureau dat ervaring heeft met het uitvoeren van HIA’s, en dat in overleg met dat bureau en de provincie geen aanleiding is gezien om naast de beschikbare gegevens een HIA op te stellen. Verder heeft het college gewezen op een nadere toelichting van de senior adviseur Erfgoed & Ruimte van de gemeente Utrecht van 24 mei 2023, waarin staat dat het effect van de oprichting van een warmtebuffer op de kernkwaliteiten van de NHW zijn onderzocht en dat is vastgesteld dat deze kernkwaliteiten nog beperkt aanwezig zijn. De relatie met het te verdedigen acces (de Biltsestraatweg) is, na het door het fort aanleggen van de weg in 1930, kenmerkend. Het noordelijk deel is als verdedigingswerk in zijn slotgracht en de bijbehorende bebouwing nog het best bewaard. In 1951 zijn de verdedigingswerken van de NHW gedeclasseerd tot vestingswerk "van geen klasse", waardoor de verboden kringen en het verbod op het bouwen vervielen. Kort daarna werd daarvan in 1954 gebruik gemaakt voor de aanleg van de Merkesstraat, waardoor de voormalige Biltsestraatweg om het fort verdween. De bouw van een legeringsgebouw in 1978 heeft de kernkwaliteit "militaire werken" van de waterlinie verder aangetast. De conclusie van de senior adviseur Erfgoed & Ruimte is dat de bouw van de warmtebuffer door zijn situering geen verdere aantasting van de nog aanwezige kernwaarden van het Fort op de Biltstraat vormt. Uitgangspunt bij de planontwikkeling is geweest dat het restant van de inundatiekade en de betonnen groepsschuilplaats Type P toegankelijk en onaangetast blijven. De provincie heeft wel aanbevolen om de invloed van de warmtebuffer op de omgeving te minimaliseren door de bekleding en/of de kleurstelling van de warmtebuffer zodanig uit te voeren dat deze opgaat in het al aanwezige groen. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat in overleg met de omgeving in samenwerking met De Strakke Hand, een collectief van kunstschilders, een ontwerp tot stand is gekomen waarmee de visuele impact, door het beschilderen van de warmtebuffer, zoveel mogelijk wordt beperkt. Verder zijn er voorwaarden gesteld aan de beeldkwaliteit bij de bouw van de warmtebuffer. Op grond van dit besluitvormingsproces is het college tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van enige aantasting van cultuurhistorische waarden en dat een ontwerp tot stand is gekomen dat recht doet aan het betreffende terrein en de omliggende gronden.
    7.5.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college, gelet op wat hiervoor is overwogen, voldoende heeft gemotiveerd dat de warmtebuffer geen afbreuk doet aan de historische omgeving of het Unesco werelderfgoed en dat voor dat oordeel geen HIA uitgevoerd behoefde te worden, omdat voldoende gegevens beschikbaar waren. Dat daarbij het effect van de hoogte van de warmtebuffer onvoldoende is betrokken, zoals [verzoeker] stelt, volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor een warmtebuffer op deze plaats niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en slot
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    9.       Nu op het hoger beroep is beslist, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek van [verzoeker] om een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, af te wijzen.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzieningenrechter
    w.g. Kamphorst-Timmer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023