ECLI:NL:RBAMS:2009:BI4219, Rechtbank Amsterdam, 15-04-2009, AWB 08/2344
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Onredelijk gebruik van bevoegdheid.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 08/2344
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer 
    
    in de zaak tussen:
    
    
      Soundwise BV ([vertegenwoordiger eiseres])
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      gemachtigde: mr. P. Nicolaï,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde: Dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam: mr. A. Weijenberg.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Verweerder heeft bij besluit van 28 september 2007 aan eiseres een ligplaatsvergunning voor het bedrijfsvaartuig "[vaartuig]", gelegen  aan de [ligplaats], verleend. In het besluit is onder meer vermeld dat een eventuele nieuwe eigenaar alleen een ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig kan verkrijgen indien er sprake is van watergebonden bedrijfsactiviteiten.
    
    Bij besluit van 7 mei 2008 heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2009. 
    
    Eiseres is vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger eiseres], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigde.
     
    2.	Overwegingen
    
    Relevante feiten.
    
    2.1 De rechtbank gaat bij de beoordeling van de zaak uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      2.2  De woonboot "[vaartuig]" had in het verleden een ligplaatsvergunning (voor een woonboot).
      Eiseres heeft in 2000 de woonboot gekocht nadat haar door het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer was toegezegd dat zij een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig zou verkrijgen, waarop een geluidsstudio zou worden geëxploiteerd. Op de [vaartuig] heeft eiseres vervolgens het bedrijf Soundwise gevestigd, een muziek- en geluidsstudio. Bij besluit van 30 mei 2000 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig verleend voor de duur van drie jaar, waarbij uitdrukkelijk toestemming is verleend om de ark te gebruiken als geluidsstudio. Daarbij is onder meer overwogen dat in het woonschepenbeleid wordt aangegeven dat wonen in het industriegebied als ongewenst wordt beschouwd, en dat met het opheffen van de woonfunctie van de ark een ongewenste situatie wordt opgeheven.
    
    
    2.3  Per 28 september 2007 heeft verweerder aan eiseres een ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig verleend voor onbepaalde tijd. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat deze vergunning persoons- en vaartuiggebonden is. Volgens de regels van de Verordening op de Haven en het Binnenwater 2006 (Vhb 2006) kan een ligplaatsvergunning alleen verstrekt worden als er sprake is van watergebonden bedrijfsactiviteiten. In het geval van eiseres is hier geen sprake van. Verder heeft verweerder medegedeeld dat de vergunning is verleend omdat er sprake is geweest van bijzondere omstandigheden in het geval van eiseres, en dat een eventuele nieuwe eigenaar alleen een ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig kan verkrijgen indien er sprake is van watergebonden bedrijfsactiviteiten.
    
    
      2.4 In het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies is onder meer overwogen dat op grond van de bepalingen van de Vhb 2006 de ligplaatsvergunning persoons- bedrijfs- en vaartuiggebonden is. Dit houdt in dat bij verkoop van het bedrijfsvaartuig de nieuwe eigenaar opnieuw een ligplaatsvergunning dient aan te vragen, waarbij voldaan dient te zijn aan het vereiste "watergebonden" activiteit.
      Uitzonderingen op dit vereiste zijn persoons- bedrijfs- en vaartuiggebonden. Per geval dient te worden bekeken of bijzondere omstandigheden aanwezig zijn. In dit geval is de uitzondering gebaseerd op een eerder gedane toezegging aan [vertegenwoordiger eiseres]. Daarom heeft de commissie geconcludeerd dat de uitzondering niet in stand kan worden gehouden voor een nieuwe eigenaar.
      Verder is in het advies overwogen dat bezwaarde had kunnen weten dat in casu een uitzondering op de regel werd gemaakt, en dat deze voor een nieuwe eigenaar niet gold.
      De door eiseres gestelde schade als gevolg van de gestelde voorwaarde, bestaande uit de onverkoopbaarheid van het schip doet zich volgens de commissie niet voor. Bovendien is de commissie van mening dat bezwaarde door de aankoop van het vaartuig het risico heeft aanvaard dat in de nabije omgeving geen bedrijven zijn met een watergebonden activiteit, en dat het dus lastig kan worden om in de toekomst het schip te verkopen. 
    
    
    
    
    Standpunt partijen 
    
    
      3.1 Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft bepaald dat de ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig niet zal worden verleend aan een toekomstig nieuwe eigenaar indien deze geen watergebonden bedrijfsactiviteiten onderneemt. Eerder is deze beperking niet opgelegd, waardoor eiseres rechten zijn ontnomen.
      Eiseres heeft daarnaast een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Ter zitting heeft zij gesteld dat haar in 2000 in een gesprek met een ambtenaar van het stadsdeel Oost/ Watergraafsmeer is toegezegd dat ook aan een opvolgende eigenaar de eis van watergebonden activiteiten niet zou worden gesteld. 
      Eiseres heeft gesteld dat de [vaartuig] door de opgelegde beperking zo goed als onverkoopbaar is, waardoor eiseres een schade van € 200.000 lijdt. Ten onrechte heeft verweerder daar in het kader van de belangenafweging geen gewicht aan toegekend. Daartegenover staat dat verweerder geenszins duidelijk heeft kunnen maken welk belang in het onderhavige geval is gediend met het vasthouden aan de voorwaarde van watergebonden activiteiten, aldus eiseres.
    
     
    3.2 Verweerder heeft in beroep aangevoerd dat een ligplaatsvergunning op grond van de Vhb 2006 persoons- en vaartuiggebonden is. Een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig kan worden verleend indien er sprake is van een vaartuig dat hoofdzakelijk wordt gebruikt als, of is bestemd voor de uitoefening van een bedrijf als er sprake is van activiteiten die watergebonden zijn. Het vaartuig van eiseres wordt gebruikt als muziekstudio en voldoet daarmee niet aan het vereiste van een watergebonden bedrijf zoals bedoeld in de Vhb 2006. Verweerder is daarom van mening dat aan eiseres in het verleden ten onrechte een ligplaatsvergunning is verleend. Gelet op deze bijzondere omstandigheid heeft verweerder de vergunning aan eiseres verlengd, maar bepaald dat bij een volgende eigenaar wèl sprake zal moeten zijn van watergebonden bedrijfsactiviteiten om voor een ligplaatsvergunning in aanmerking te komen. 
    
    Wettelijk kader
    
    4.1 Ingevolge artikel 2.2.1, aanhef en onder f, van de Vhb 2006 wordt onder watergebonden activiteit verstaan: een activiteit die ter uitoefening van het beroep of bedrijf noodzakelijkerwijs op het water plaatsvindt en met het water een aanwijsbare en vanzelfsprekende binding heeft.
    
    4.2 Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vhb 2006 is het verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het College met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. Ingevolge het vierde lid kan de vergunning alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. 
    
    4.3 Ingevolge artikel 2.4.1, vijfde lid, kan het College in afwijking van het vierde lid in bijzondere gevallen vergunning verlenen.
    
    4.4  In de tot 1 januari 2006 geldende Vhb 1995 stonden gelijksoortige bepalingen.
    
    
    
    Beoordeling van het geschil
    
    5.1 De rechtbank dient allereerst ambtshalve te beoordelen of de in het primaire besluit vervatte mededeling, die in het bestreden besluit is gehandhaafd, dat een volgende eigenaar alleen een ligplaatsvergunning krijgt indien hij watergebonden activiteiten uitoefent, kan worden aangemerkt als een besluit(onderdeel) als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Van zo’n besluit is alleen sprake indien het een publiekrechtelijjke rechtshandeling bevat. Dit betekent dat het besluit moet zijn gericht op het teweegbrengen van een rechtsgevolg.
    
    5.2 De hierboven genoemde mededeling bevat naar het oordeel van de rechtbank niet meer dan een voornemen om op een eventuele aanvraag van een volgende eigenaar die geen watergebonden activiteiten uitoefent afwijzend te beslissen. Dit voornemen brengt nog geen rechtsgevolg teweeg, zodat van een besluit in de zin van de Awb geen sprake is.
    
    5.3 Volgens vaste jurisprudentie (zoals o.a. blijkt uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder nummers: LJN AU6687 en LJN AE2430) kan in gevallen waarin er de facto geen sprake is van een besluit in de zin van de wet niettemin bezwaar worden gemaakt en beroep ingesteld, indien het ontbreken van die mogelijkheid tot een onredelijk bezwarende situatie voor de belanghebbende zou leiden. Dit doet zich in dit geval voor. De enige andere weg die gekozen zou kunnen worden om het geschil aan de rechter voor te leggen, is dat een nieuwe (toekomstige) eigenaar een aanvraag indient bij verweerder voor een ligplaatsvergunning van een bedrijfsvaartuig met niet-watergebonden activiteiten. Dit leidt tot grote onzekerheid omtrent de waarde van het bedrijfsvaartuig van eiseres. Eiseres heeft een rechtstreeks economisch belang bij duidelijkheid over die waarde. Daarom zal de rechtbank het geschil dat partijen verdeeld houdt inhoudelijk beoordelen. 
    
    5.4 Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake van is dat haar rechten zijn ontnomen door de door haar gewraakte mededeling. De Vhb heeft ten aanzien van bedrijfsvaartuigen altijd de bepaling bevat dat een ligplaatsvergunning persoons- zaaks- en bedrijfsgebonden is. Dit betekent dat in gevallen waarin verweerder op grond van artikel 2.7, vierde lid, van de Vhb 1995 is afgeweken van de in het derde lid neergelegde eis van watergebondenheid van de activiteiten, deze ontheffing eveneens is gebonden aan de persoon van de vergunninghouder. Het stelsel van de Vhb geeft geen enkel aanknopingspunt voor de veronderstelling dat een dergelijke ontheffing, in tegenstelling tot de vergunning zelf, niet persoonsgebonden zou zijn.
    
    
      5.5 De door eiseres ter zitting gemaakte opmerking dat het vast beleid van verweerder is dat vergunningen voor bedrijfsvaartuigen overdraagbaar zijn aan een volgende eigenaar, doet daargelaten de feitelijke juistheid ervan, niet ter zake. Indien doorgaans aan een opvolgende eigenaar een vergunning wordt verleend zal dit zijn voor een bedrijfsvaartuig waarmee watergebonden activiteiten worden verricht.
      In het onderhavige geval is ten aanzien van een specifieke vergunninghouder, eiseres, het vierde lid van artikel 2.7 Vhb 1995 toegepast. Ten aanzien van iedere volgende vergunningaanvrager zal moeten worden beoordeeld of er aanleiding is om eveneens dat lid toe te passen.
    
    
    5.6 De rechtbank verwerpt het door eiseres gedane beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij heeft niet aangetoond dat haar op enig moment op ondubbelzinnige en niet voor misverstanden vatbare wijze is medegedeeld dat ten aanzien van een eventuele opvolgende eigenaar ook toepassing zal worden gegeven aan het vierde lid van artikel 2.7 Vhb 1995         (danwel het daarmee gelijkluidende artikel 2.4.1, vijfde lid, sub b Vhb 2006). 
    
    
      5.7 Eiseres heeft zich erop beroepen dat verweerder de wederzijdse belangen op een onevenredige wijze heeft afgewogen. 
      Gezien het toepasselijke wettelijke kader dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerders beslissing om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in bijzondere gevallen ontheffing te verlenen van de voorwaarde van watergebonden activiteiten, al dan niet moet worden aangemerkt als kennelijk onredelijk. Bij de beantwoording van deze vraag acht de rechtbank de hierna geschetste feiten en omstandigheden van belang. 
    
    
    5.8 De rechtbank stelt vast dat verweerder de juistheid van zijn standpunt, dat zijn rechtsvoorganger een fout heeft gemaakt door vergunning voor een bedrijfsvaartuig te verlenen waarop geen watergebonden activiteiten worden verricht, op geen enkele wijze heeft onderbouwd. Uit het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost/ Watergraafsmeer van 30 mei 2000 blijkt dat het stadsdeel groot belang hechtte aan de omzetting van de woonbestemming van de ark naar een bedrijfsbestemming. Dit belang is kennelijk aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan toepassing is gegeven aan de bevoegdheid om ontheffing te geven van de voorwaarde dat watergebonden activiteiten worden ontplooid. Van een fout is dus geen sprake, wel van een volledig bewuste belangenafweging door het stadsdeel. 
    
    5.9 Verder stelt de rechtbank vast dat het aannemelijk is dat de waarde van de ark in waarde zal dalen, zo niet onverkoopbaar zal worden, indien eiser geen zekerheid kan geven dat een opvolgende eigenaar de ark als bedrijfsruimte voor niet watergebonden activiteiten kan gebruiken. De in het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies noemt als optie dat na verkoop het bedrijfsvaartuig naar een ligplaats wordt versleept waar wel een vergunning kan worden verkregen. Eiseres heeft echter bestreden dat dit een realistische optie is, en dat indien de ark niet meer ter plaatse kan worden gebruikt als bedrijfsvaartuig met een niet watergebonden activiteit, dat in verhouding tot de huidige situatie een substantiële waardedaling zal veroorzaken. Ook dit standpunt van eiseres acht de rechtbank zeer aannemelijk. Ten eerste zal ook op een andere ligplaats binnen de gemeente Amsterdam de eis van watergebonden activiteiten worden gesteld. Voor zover de ark als woonboot zou worden verkocht is het van algemene bekendheid, dat, gelet op het door verweerder en de stadsdelen gevoerde beleid, een woonark zonder ligplaatsvergunning weinig waard is. Van belang is ten slotte dat de ark in een gebied ligt waar in het geheel geen watergebonden activiteiten worden verricht, zodat mag worden verwacht dat het onmogelijk is om een koper voor de ark te vinden die ter plaatse watergebonden activiteiten gaat ontplooien.
    
    5.10 Uit de feiten blijkt dat het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer het belang van het opheffen van de woonbestemming van de ark van dermate groot belang vond dat eiseres ontheffing werd verleend van de eis van watergebonden activiteit. Niet valt in te zien waarom thans het algemene belang dat op bedrijfsvaartuigen watergebonden activiteiten worden verricht veel zwaarder zou zijn gaan wegen. En als dat al het geval zou zijn, dan had van verweerder mogen worden verwacht dat de eerdere verzoeken van eiseres om de ark een woonbestemming te hergeven, zouden zijn gehonoreerd. Nu ook dat is geweigerd is eiseres geconfronteerd geworden met een groot financieel nadeel, dat in feite het gevolg is van de wens van verweerder om een legale maar ongewenste situatie te wijzigen.
    
    5.11 Indien verweerders rechtsvoorganger in 2000 de bedoeling heeft gehad om een volgende eigenaar van het bedrijfsvaartuig niet meer vrij te stellen van de eis van watergebonden activiteiten, had hij eiseres daarvoor moeten waarschuwen. Van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht dat in een geval als het onderhavige de betrokken burger volledig op de hoogte wordt gesteld van de voorzienbare voor- en nadelen van een afspraak met de overheid. Gesteld noch gebleken is dat dit is gebeurd.
    
    5.12 Gelet op de bovenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 2.4.1, vierde lid van de Vhb 2006. 
    
    5.13 De rechtbank is niet gebleken dat verweerders belang bij onverkorte handhaving van de eis van watergebondenheid van de activiteiten van een toekomstige eigenaar groter is dan het belang van eiseres om niet financieel getroffen te worden. In dit verband is ook van belang dat verweerders gemachtigde ter zitting op geen enkele wijze heeft kunnen aangeven welke de relevante verschillen zijn tussen de situatie ten tijde van het bestreden besluit in vergelijking met de situatie in 2000, toen aan eiseres de vergunning voor een bedrijfsvaartuig met niet-watergebonden activiteiten werd verleend. 
    
    5.14 Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissing dat aan de volgende eigenaar van het bedrijfsvaartuig geen ontheffing zal worden verleend van de verplichting watergebonden activiteiten te verrichten. Dit betekent dat het bestreden besluit niet gebaseerd is op een behoorlijke belangenafweging en een deugdelijke motivering, zoals wordt vereist in de artikelen  3:4 en 7:12 van de Awb. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen, en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.
    
    5.15 Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank nog op dat  het voorgaande  niet betekent dat verweerder voor elke niet watergebonden activiteit van een opvolgende eigenaar ontheffing dient te verlenen. Aan verweerder kan niet het recht worden ontzegd om voorgenomen bedrijfsactiviteiten te beoordelen in het licht van de inrichting en beheer van de openbare waterruimte, en het waarborgen van een vlotte, veilige, en milieuverantwoorde afwikkeling van de scheepvaart.
    
    5.16 De rechtbank zal verweerder op na te melden wijze veroordelen in de proceskosten, en bepalen dat het griffierecht dient te worden vergoed.
    
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      -	draagt de gemeente Amsterdam op om het griffierecht van € 288,- (tweehonderdachtentachtig euro) aan eiseres te betalen;
      -	veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres van deze procedure tot een bedrag van € 644,- (zeshonderd vierenveertig euro), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiseres.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. T.P.J. de Graaf, rechter, in tegenwoordigheid van mr. N. van Slooten, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 15 april 2009.
    
    
    De griffier,							De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij deAfdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B