ECLI:NL:RBAMS:2022:7088, Rechtbank Amsterdam, 24-11-2022, AMS 21/4378
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente Amsterdam mocht de huurder van een woning geen boete opleggen voor het overtreden van de Huisvestingswet.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/4378 
    
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige van 24 november 2022 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. K.Y. Ramdhan),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (hierna: de gemeente)
      (gemachtigde: mr. H.J.J. Stellinga).
    
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      1.	De rechtbank stelt [eiser] (eiser) in het gelijk. De gemeente mocht aan eiser geen boete opleggen van € 12.000,-. Eisers verklaringen tijdens de huisbezoeken kunnen niet worden meegenomen als bewijs, omdat de cautie niet is verleend aan hem. Er blijft daarnaast onvoldoende bewijs over dat eiser de Huisvestingswet heeft overtreden. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    
  
  
    Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
    
    
      2.1.
      Eiser huurt een huurwoning aan de [adres] (hierna: de huurwoning). De huurwoning heeft een woonkamer, keuken, een toilet, een badkamer en vier slaapkamers. Voor het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit heeft de gemeente onderzoek gedaan naar het feitelijke gebruik van de huurwoning. Op 29 april 2019 is bij een administratief vooronderzoek gebleken dat elf personen stonden ingeschreven in de BRP op het adres van de huurwoning. Diezelfde dag hebben toezichthouders van de gemeente een bezoek gebracht aan de huurwoning. Eiser heeft vragen beantwoord van de toezichthouders over de woonsituatie. Voorafgaand aan dit bezoek hebben de toezichthouders geen cautie aan eiser verleend. Op 3 januari 2020 is gebleken dat acht personen stonden ingeschreven in de BRP op het adres van de huurwoning. Op 23 januari 2020 hebben toezichthouders van de gemeente opnieuw een bezoek gebracht aan de huurwoning. Eiser heeft ook toen vragen beantwoord van de toezichthouders over de woonsituatie. De cautie werd niet verleend. Van de beide buitendienstonderzoeken is een rapport van bevindingen opgemaakt, waarvan beeldmateriaal onderdeel uitmaakt. 
      
    
    
      2.2.
      
        Op basis van de rapporten van bevindingen heeft de gemeente geconstateerd dat de huurwoning (gedeeltelijk) is omgezet van een zelfstandige huurwoning in
        onzelfstandige woonruimtes, zonder de benodigde omzettingsvergunning. Volgens de gemeente heeft eiser twee kamers van de huurwoning verhuurd aan drie personen, die in de kamers woonden (zonder eigen toegang) en geen deel uitmaakten van het huishouden van eiser. De gemeente heeft aan eiser daarom een boete opgelegd van € 12.000,-. Deze boete heeft de gemeente in het besluit op bezwaar van 30 juli 2021 gehandhaafd.  
      
      
    
    
      2.3.
      Eiser is het hier niet mee eens en daarom is hij deze procedure bij de rechtbank gestart. De rechtbank heeft op 31 oktober 2022 zitting gehouden, waar de zaak met partijen is besproken. Op de zitting waren aanwezig eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van de gemeente. Verder was er een tolk, M. Cheiboukh. 
      
    
  
  
    Wat is het beoordelingskader?
    
    
      3.1.
      Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 bepaalt dat het verboden is om een woonruimte zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
      
    
    
      3.2.
      In de Huisvestingsverordening wordt, voor zover van belang, onder onzelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte die geen eigen toegang heeft of die niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond. Onder huishouden wordt in de Huisvestingsverordening verstaan een alleenstaande of twee personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren.
      
    
    
      3.3.
      Als zonder vergunning zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte wordt omgezet is dat een overtreding van de Huisvestingwet waarvoor een boete kan worden opgelegd.
      
    
    
      3.4.
      Omdat het gaat om een boete (een punitieve sanctie) is het aan de gemeente om aan te tonen dat er sprake is geweest van een overtreding. Dit is een strenge bewijsmaatstaf.
      
    
  
  
    Wat zijn de gevolgen van het niet verlenen van de cautie aan eiser?
    
    
      
        De standpunten van partijen
      
    
    
    
      4.1.1.	Eiser heeft allereerst aangevoerd dat de verklaringen die hij tijdens de huisbezoeken heeft gegeven moeten worden uitgesloten van bewijs. Volgens eiser had de gemeente hem de cautie moeten verlenen bij beide huisbezoeken. Omdat de cautie niet is verleend, moeten de door eiser gegeven verklaringen worden uitgesloten van het bewijs. 
    
    
    
      4.1.2.	De gemeente heeft op de zitting aangegeven dat de cautie had moeten worden verleend aan eiser tijdens het tweede huisbezoek, maar niet tijdens het eerste huisbezoek. Tijdens het eerste huisbezoek was immers nog niet duidelijk dat aan eiser een boete zou worden opgelegd. De verklaringen die eiser gaf tijdens het eerste huisbezoek kunnen dus wel worden meegenomen als bewijs. 
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    
      4.2.1.	Over de cautie staat het volgende in de wet. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen over de overtreding af te leggen. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden (Artikel 5:10a van de Awb).
    
    
    
      4.2.2.	Uit vaste rechtspraak volgt dat aan het woord ‘verhoor’ in artikel 5:10a van de Awb de volgende betekenis moet worden toegekend. De cautie moet worden verleend 
      in alle gevallen waarin mondeling vragen aan de betrokkene worden gesteld met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. Als de cautie ten onrechte niet wordt verleend, kan de afgelegde verklaring in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag worden gelegd.
    
    
    
      4.2.3.	De rechtbank oordeelt dat de toezichthouders van de gemeente aan eiser de cautie hadden moeten verlenen tijdens beide huisbezoeken en dus ook tijdens het eerste huisbezoek. Het eerste huisbezoek is afgelegd in het kader van het project Landelijk Aanpak Adreskwaliteit. De gemeente wist dat er meerdere personen waren ingeschreven op eisers adres. Op dat moment was er dus een vermoeden bij de gemeente dat eiser misschien de Huisvestingswet zou hebben overtreden. Om die reden legt de gemeente dit soort huisbezoeken ook af. Verder kon op het moment van het huisbezoek niet worden uitgesloten dat de verklaringen van eiser zouden worden gebruikt voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit is ook gebleken. De gemeente heeft de bestuurlijke boete aan eiser opgelegd in het besluit op bezwaar op basis van zijn verklaringen tijdens beide huisbezoeken. Omdat de gemeente aan eiser in beide gevallen de cautie niet heeft verleend, kunnen zijn verklaringen tijdens de huisbezoeken niet worden meegenomen als bewijs.
    
    
  
  
    Is er voldoende bewijs over voor de overtreding?
    
    
      
        Het standpunt van partijen
      
    
    
    
      5.1.1.	Eiser voert aan dat er verder onvoldoende bewijs is om te kunnen concluderen dat hij kamers van zijn huurwoning verhuurde aan de drie personen als onzelfstandige woonruimte. De gemachtigde van eiser heeft op de zitting erkend dat de zienswijze, het bezwaar en het beroep kunnen dienen als bewijs. Hieruit blijkt echter niet dat drie personen in de huurwoning woonden. Zij hadden hun hoofdverblijf daar niet. Er is alleen gezegd dat de personen daar de nacht doorbrachten en dat de vergoeding kostendekkend was. Eiser heeft op de zitting daaraan toegevoegd dat hij eerder heeft verklaard dat de personen bij hem overnachtten, omdat hij bang was voor de boete die staat voor het valselijk inschrijven op een woonadres. De personen stonden ingeschreven op het adres van eiser, omdat zij een postadres nodig hadden om te kunnen werken. Daarvoor betaalden zij een vergoeding. Zij woonden in een garage. Eisers tradities staan niet toe dat hij personen onderdak geeft waar ook een vrouw en kinderen wonen, aldus eiser. 
    
    
    
      5.1.2.	De gemeente vindt dat er voldoende bewijs voor de overtreding overblijft, ook los van de verklaringen van eiser. De gemeente geeft allereerst aan dat de drie personen stonden ingeschreven op het adres van eiser in de BRP. Daarmee is er een bewijsvermoeden dat zij op dat moment in de huurwoning woonden. Verder verwijst de gemeente naar de zienswijze van eiser in een mail van 11 juli 2020 en naar wat eiser heeft gesteld in het bezwaarschrift en het beroepschrift. Op grond daarvan kan worden vastgesteld dat op het moment van de controles tenminste twee op het adres ingeschreven personen - die niet tot eisers huishouden behoorden - de nacht doorbrachten in de huurwoning en dus daar woonden. Deze personen betaalden aan eiser €150,-. 
    
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    
      5.2.1.	Gezien de ingenomen stellingen in het bezwaar- en beroepschrift gaat de rechtbank ervan uit dat eiser drie personen - die niet behoorden tot zijn huishouden - liet overnachten in zijn huurwoning ten tijde van de huisbezoeken. Bewijs dat deze personen meer dan alleen overnachtten in de huurwoning is niet geleverd.  
    
    
    
      5.2.2.	De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of zonder de verklaringen van eiser bewezen is dat de drie personen die in de kamers overnachtten, daarmee de kamers als hun woonruimte gebruikten.
    
    
    
      5.2.3.	Niet weersproken is dat de drie personen die bij eiser overnachtten ook stonden ingeschreven in de BRP. Dat levert een bewijsvermoeden op dat de drie personen in de huurwoning woonden. Eiser heeft echter gemotiveerd betwist dat de drie personen in de kamers woonden. Volgens eisers hadden zij hun hoofdverblijf daar niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat het hoofdverblijf van een betrokkene daar ligt waar zich het zwaartepunt van zijn of haar persoonlijk leven bevindt. Dit moet worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De plaats waar iemand de nacht doorbrengt kan wel een aanwijzing zijn dat diegene daar het hoofdverblijf heeft, maar is daarvoor niet doorslaggevend.
    
    
    
      5.2.4.	 De rechtbank oordeelt dat de gemeente niet nader heeft kunnen aantonen dat de drie personen in een kamer bij eiser woonden. Eiser heeft in zijn bezwaar- en beroepschrift alleen verklaard dat deze drie personen bij hem overnachten en dat zij aan hem daarvoor € 150,- betaalden. Dit is onvoldoende om te kunnen aantonen dat zij bij eiser woonden. Alleen het overnachten op een adres is op zichzelf immers niet voldoende om te kunnen spreken van hoofdverblijf. Dat de drie personen aan eiser een bedrag betaalden, maakt dit niet anders. Een aannemelijke verklaring is immers dat zij dit bedrag betaalden als vergoeding voor het overnachten. In de mail van 11 juli 2020 (de zienswijze) gebruikt eiser weliswaar het woord “medebewoners” maar dat hoeft niet te betekenen dat de drie personen hun hoofdverblijf hadden in de huurwoning. Uit de zienswijze, het bezwaar- en beroepschrift komen geen andere feiten naar voren die tot die conclusie kunnen leiden en de gemeente heeft zulke feiten ook verder niet gesteld. 
    
    
    
      5.2.5.	Ook als de rapporten van bevindingen met de foto’s van de huurwoning (los van de verklaringen van eiser) meegenomen zouden worden als bewijs, volgen hieruit geen aanknopingspunten dat de drie personen in de huurwoning woonden. In de kamers op de foto’s zijn immers geen persoonlijke spullen, zoals kleding, schoenen, verzorgingsproducten te zien. De toezichthouders hebben hier evenmin over verklaard. De stelling van eiser dat de rapporten van bevindingen in zijn geheel moeten worden uitgesloten van bewijs, doet gelet op de uitkomst verder niet ter zake. 
    
    
    
      5.2.6.	Niet is dus komen vast te staan dat de drie personen het zwaartepunt van hun persoonlijk leven in de kamers hadden waar zij de nacht doorbrachten.
    
    
    
      5.2.7.	Concluderend is er onvoldoende bewijs voor de overtreding gelet op de strenge bewijsmaatstaf die geldt voor het opleggen van een boete. De gemeente heeft niet aangetoond dat de drie personen hun hoofdverblijf in de huurwoning hadden en daarmee dat de huurwoning (gedeeltelijk) is omgezet in onzelfstandige woonruimtes. 
    
    
  
  
    Wat zijn de gevolgen van deze uitspraak?
    
    
      6.1.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, omdat door het tijdsverloop niet meer kan worden bewezen dat eiser een overtreding heeft begaan. Er is daarom maar één uitkomst mogelijk in de zaak van eiser, namelijk dat aan hem geen boete kan worden opgelegd. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. Deze uitspraak komt in de plaats van de besluitvorming van de gemeente.
      
    
    
      6.2.
      Omdat de rechtbank eiser in het gelijk stelt, bepaalt zij dat de gemeente aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor deze procedure van € 181,- vergoedt.
      
    
    
      6.3.
      Eiser heeft voor deze procedure een gemachtigde ingeschakeld. De rechtbank veroordeelt de gemeente in de proceskosten die eiser daarvoor heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift (€ 541,-), 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting (€ 541,-), 1 punt voor het indienen van het beroepschrift (€ 759,-), 1 punt voor het verschijnen op de zitting (€ 759,-).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep gegrond.
    - vernietigt het bestreden besluit.
    - herroept het primaire besluit.
    - draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.
    - veroordeelt de gemeente in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.V.A. Teggelaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      24 november 2022. 
    
    
    
    
      griffier rechter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Dit kan ook digitaal. Aan het instellen van hoger beroep zijn kosten verbonden. 
    
    
    
    
    
    
  
  
     De cautie is een juridische term voor het wijzen van iemand op zijn of haar zwijgrecht bij een strafrechtelijke maatregel, zoals een boete.
  
  
     Basisregistratie Personen.
  
  
     De gemeente heeft deze boete opgelegd met het primaire besluit van 4 december 2020.
  
  
     Artikel 21, eerste lid en, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014.
  
  
     Artikel 1 onder v van de Huisvestingsverordening Amsterdam.
  
  
     Artikel 1 onder k van de Huisvestingsverordening Amsterdam.
  
  
     Artikel 4.2.1., eerste lid en tweede lid onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Hoge Raad, 21 mei 2021, ECLI:NL:HR:2021:751. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1034.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2115.
  
  
     Centrale Raad van Beroep, 16 november 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2832.
  
  
     Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.