ECLI:NL:RBARN:2007:BB2563, Rechtbank Arnhem, 12-01-2007, AWB 06/3715
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wav, geen tewerkstellingsvergunning. Boete. Verweerder heeft onvoldoende oog gehad voor de proportionaliteit van de boete, evenredigheid als bedoeld in artikel 3:4 Awb en de inherente afwijkingsbevoegdheid.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 06/3715 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      Maas-Waal Groenvoorziening B.V. 
      h.o.d.n. Ekogras Dakbedekkingssystemen, 
      t.h.o.d.n. Ekogras Dakbegroeiing, eiseres,
      gevestigd te Zaltbommel, 
    
    
    en
    
    de Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
    
    1.	Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 16 juni 2006. 
    
    2.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2005 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete ten bedrage van € 8.000,-- op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) opgelegd wegens het zonder tewerkstellingsvergunning laten verrichten van arbeid door een vreemdeling. 
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het hiertegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 19 december 2006. Eiseres is aldaar verschenen, vertegenwoordigd door haar directeur, [naam]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. Oosthoek. 
    
    3.	Overwegingen
    
    Uit de gedingstukken is de rechtbank gebleken dat inspecteurs van de Arbeidsinspectie op 26 mei 2005 hebben geconstateerd dat de heer [X] (hierna: betrokkene), die de Irakese nationaliteit heeft, zonder tewerkstellingsvergunning werkzaamheden verrichtte voor eiseres, zodat eiseres artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. 
    
    Aan het bestreden besluit ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat de boete terecht is opgelegd, aangezien eiseres niet heeft weersproken dat betrokkene zonder tewerkstellingsvergunning bij haar werkzaam was. De hoogte van de boete is volgens verweerder conform de beleidsregels vastgesteld. Er is voorts geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder zijn beleid niet onverkort had moeten toepassen.
    
    Eiseres ontkent op zichzelf niet dat artikel 2, eerste lid, van de Wav is overtreden, maar vindt het niet correct dat zij, nu zij voor betrokkene gewoon de belastingen en premies heeft betaald, een zelfde boete krijgt opgelegd als een werkgever die een persoon zwart in dienst neemt. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    In artikel 1, eerste lid aanhef en onder b en sub 1, van de Wav is bepaald dat in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder werkgever wordt verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten. 
    
    In artikel 2, eerste lid, van de Wav is bepaald dat het een werkgever is verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. 
    
    In artikel 18, eerste lid, van de Wav is -voor zover hier van belang- bepaald dat als beboetbaar feit wordt aangemerkt het niet naleven van artikelen 2, eerste lid. 
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste en tweede lid van de Wav kunnen beboetbare feiten worden begaan door (onder andere) rechtspersonen en kan de boete in dat geval worden opgelegd aan de rechtspersoon.  
    
    In artikel 19a, eerste lid, van de Wav is bepaald dat een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit. 
    
    In artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wav is bepaald dat de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk is aan de geldsom van ten hoogste € 45.000. Het derde lid bepaalt dat de minister beleidsregels vaststelt waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld. 
    
    In de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Stcrt. 2004, 249; hierna: de Beleidsregels) is bepaald dat bij de berekening van de boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt de normbedragen worden gehanteerd die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Tarieflijst). In de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav gesteld op € 8.000,--.
    
    De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft bestreden dat betrokkene op 26 mei 2005 zonder tewerkstellingsvergunning werkzaamheden verrichtte voor eiseres en dat daarmee artikel 2, eerste lid, van de Wav is overtreden.
    
    Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder genoemd feit ingevolge de artikelen 18 en 18 a van de Wav terecht als een beboetbaar feit heeft aangemerkt en aan eiseres een boete heeft opgelegd. 
    
    Ten aanzien van de grief dat de opgelegde boete onevenredig hoog is, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    Het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van artikel 19a van de Wav betreft een discretionaire bevoegdheid, omdat van deze bevoegdheid gebruik kan – doch niet onder alle omstandigheden dient te – worden gemaakt. Nu de onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie brengt artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) mee dat de rechtbank vol dient te toetsen of de hoogte van de boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. 
    
    
      In de toelichting bij de beleidsregels staat het volgende vermeld: 
      “Bij de besluitvorming in het kader van de boeteoplegging spelen uiteraard de in artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht neergelegde beginselen van zorgvuldigheid bij de besluitvorming, van de belangenafweging en van de evenredigheid. Als de toepassing van onderhavige beleidsregels voor een of meer belanghebbenden gevolgen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan geeft artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht aan dat van deze beleidsregel moet worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden gaat het om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter (Centrale Raad van Beroep 5 september 2002, JB 2002, 338).”
    
    
    In artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is bepaald dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Het tweede lid bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
    
    In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 
    
    
      Blijkens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wav in verband met invoering van bestuursrechtelijke handhaving ((Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen) (Kamerstukken Tweede Kamer, 2003-2004, 29 523, nr. 3, pagina 1)) is een hardere aanpak van illegale tewerkstelling wenselijk vanwege de volgende redenen: 
      1. verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland en de Europese Economische ruimte op de arbeidsmarkt; 
      2. overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, die kan leiden tot uitbuiting van de illegaal tewerkgestelde vreemdeling; 
      3. concurrentievervalsing binnen een sector, waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad; 
      4. het zijn veelal illegaal verblijvende vreemdelingen die illegale arbeid verrichten en op deze wijze – in strijd met het uitzettingsbeleid van het kabinet – hun verblijf in Nederland kunnen voortzetten. 
    
    
    In de uitspraak van 2 augustus 2006 (LJN: AY5514) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bepaald dat de beleidsregels, waarin de hoogte van de boete is vastgesteld, niet kennelijk onredelijk dan wel discriminatoir zijn. De rechtbank sluit zich bij dit oordeel aan en voegt daaraan toe dat de beleidsregels en de daarin vastgestelde hoogte van de boete daarmee voldoen aan de uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voortvloeiende evenredigheidseis. 
    
    De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder door in het onderhavige geval de beleidsregels onverkort toe te passen en de maximale boete aan eiseres op te leggen - onvoldoende oog heeft gehad voor de proportionaliteit van de boete, de evenredigheid als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb en de inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank acht hierbij van doorslaggevend belang dat niet gezegd kan worden dat er sprake was van een situatie die strijdig was met de hierboven vermelde doelstellingen van de Wav, te weten verdringing van legaal arbeidsaanbod en financieel voordeel van de illegale tewerkstelling voor eiseres. Immers, gebleken is dat eiseres de vacature welke door de betrokkene werd vervuld, heeft aangemeld bij het CWI in Tiel en dat hij daarop geen reacties heeft gehad. Verder genoot betrokkene een salaris van € 1.269,- per maand welk in deze branche als normaal kan worden gekwalificeerd en droeg eiseres premies en belasting af voor betrokkene. 
    
    Daarnaast acht de rechtbank van belang dat verweerder bij het opleggen van de boete niet heeft meegewogen dat eiseres een klein bedrijf heeft met enkele personeelsleden waardoor geenszins valt uit te sluiten dat de opgelegde boete, zoals ook door de gemachtigde van eiseres ter zitting is gesteld, een zodanig zware aanslag vormt op het bedrijfsresultaat dat de continuïteit van de onderneming in gevaar kan komen. 
    
    Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:4 en 4:84 van de Awb. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres een besluit moeten nemen. Met het oog daarop merkt de rechtbank op dat er gezien de specifieke omstandigheden van dit geval reden is de boete vergaand te matigen. 
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb nu niet gebleken is van eiseres gemaakte kosten.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank met inachtneming van artikel 8:74 van de Awb tot de volgende beslissing.
     
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder een nieuw besluit naar aanleiding van het bezwaar zal nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar gestorte griffierecht ad 
      € 281 aan haar vergoedt.
    
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. E. Klein Egelink, rechter, in tegenwoordigheid van 
      mr. M.W. Bolzoni, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2007.
    
    
    De griffier,	De rechter,
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 12 januari 2007.