ECLI:NL:RBOBR:2023:4450, Rechtbank Oost-Brabant, 08-09-2023, 22/2093 en 22/2111
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen een besluit van de raad van de gemeente Eindhoven van 25 januari 2022 om het voorkeursrecht te vestigen op verschillende percelen in “de Spoorzone” van station Eindhoven Centraal. Voorkeursrecht is gevestigd met het oog op de ontwikkeling van de Spoorzone/Fellenoord/Knooppunt XL. 
        Grondslag van het voorkeursrecht, artikel 4 of 5 Wvg ?  “Ontwikkelvisie Fellenoord met bijbehorend ontwikkelkader” is materieel geen structuurvisie.  
        Ook als de toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, kan van afwijkend gebruik worden gesproken. 
        Belangenafweging, beroep op evenredigheidsbeginsel. Voorkeursrecht maakt een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht. Discretionaire bevoegdheid tot het vestigen van het voorkeursrecht
        Vestiging voorkeursrecht geen ultimum remedium. Is de nieuwe ontwikkeling planologisch en financieel uitvoerbaar ? 
        Geen strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 22/2093 en SHE 22/2111
      
        
        uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2023 in de zaak tussen
      
    
  
  
    
      1
      1. [naam] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , [naam] (SHE 22/2093)
    (gemachtigde: mr. S. Zuethoff),
    
  
  
    
      2 [naam] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , [naam] (SHE 22/2111)
    
      (gemachtigde: mr. S. Zuethoff),
      en
    
    
    
      
        de raad van de gemeente Eindhoven, de raad ,
      (gemachtigden: mr. B. Timmermans, mr. J. van den Bongard, R. van Ertrijk en G. de Zeeuw).
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van [naam] en [naam] tegen het besluit van de raad van 25 januari 2022 om het voorkeursrecht te vestigen op verschillende percelen in “de Spoorzone” van station [vestigingsplaats] Centraal, waaronder percelen die in eigendom zijn van [naam] en [naam] . 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 29 juli 2022 op de bezwaren van [naam] en [naam] is de raad bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De raad heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 18 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , directeur bij [naam] , de gemachtigde van [naam] en [naam] , en de gemachtigden van de raad.  
      
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank beoordeelt via de toetsing van het bestreden besluit of de raad het voorkeursrecht mocht vestigen op de percelen die in eigendom zijn van [naam] en [naam] . Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [naam] en [naam] .
      
      3. De rechtbank zal de beroepen van [naam] en [naam] ongegrond verklaren. Deze beslissing staat aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Het besluit van de raad en wat daaraan vooraf is gegaan
          
        
      
      4. De bevoegdheid om bij het besluit van 25 januari 2022 percelen aan te wijzen waarop het voorkeursrecht is gevestigd, ontleent de raad aan artikel 2 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Daarin staat namelijk dat de raad gronden kan aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.
      
    
    
      4.1.
      De percelen die de raad bij het besluit van 25 januari 2022 heeft aangewezen, liggen in het gebied dat grofweg wordt geduid als Spoorzone/ [naam] (Knooppunt XL).
    
    
      4.2.
      Het perceel van [naam] waarop het voorkeursrecht is gevestigd, is plaatselijk bekend als [adres] te [vestigingsplaats] en kadastraal bekend als gemeente Woensel, [nummer] Op het perceel bevindt zich een “multitenant” kantoorgebouw van circa 4.200 m2 bruto vloeroppervlakte in 7 bouwlagen dat momenteel wordt verhuurd. Dit perceel maakt deel uit van de centrumlocatie ’t Eindje dat grenst aan de noordzijde van het spoortraject.   
    
    
      4.3.
      Het perceel van [naam] waarop het voorkeursrecht is gevestigd, is plaatselijk bekend als [adres] te [vestigingsplaats] , kadastraal bekend als gemeente Woensel, [nummer] . In het pand dat daar is gelegen, is momenteel de [bedrijf] gevestigd. 
    
    
      4.4.
      Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Wvg is het rechtsgevolg van de vestiging van het voorkeursrecht - en dus ook van het besluit van 25 januari 2022 - dat een vervreemder eerst tot vervreemding van een goed kan overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het goed te verkrijgen. Op grond van artikel 1, onder e en f, van de Wvg wordt, voor zover nu van belang, onder vervreemder verstaan de eigenaar van een onroerende zaak en onder vervreemding verstaan de overdracht van een onroerende zaak of de vestging van een beperkt zakelijk recht, zoals een recht van opstal of erfpacht. 
    
    
      4.5.
      Samengevat weergegeven heeft het besluit van de raad van 25 januari 2022 tot gevolg dat [naam] en [naam] hun percelen eerst aan de gemeente moeten aanbieden, voordat zij de percelen aan een ander kunnen overdragen.  
    
    
      4.6.
      De raad heeft het voorkeursrecht gevestigd met het oog op de ontwikkeling van de Spoorzone/Fellenoord/Knooppunt XL. Het heeft daartoe onder meer verwezen naar de “Ontwikkelvisie Fellenoord met bijbehorend ontwikkelkader” (de Ontwikkelvisie) die op 16 maart 2021 door de raad is vastgesteld. De raad heeft het voorkeurecht gevestigd met toepassing van artikel 5 van de Wvg.
      
    
    
      4.7.
      Met het voorkeursrecht beoogt de raad de regiefunctie van de gemeente te behouden en buitensporige prijsopdrijving door grondspeculatie te voorkomen.    
    
    
      4.8.
      
        De raad heeft het besluit van 25 januari 2022 genomen naar aanleiding van een voorstel van het college van burgemeester en wethouders (het college) van 9 november 2021. Dat voorstel heeft op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wvg voor de duur van maximaal drie maanden hetzelfde rechtsgevolg als het besluit van de raad. Bespreking van de beroepsgronden 
        5.  [naam] en [naam] stellen in de eerste plaats dat de raad geen besluit heeft genomen op hun bezwaren. Volgens hen blijkt nergens uit dat de raad daadwerkelijk een besluit heeft genomen. De beslissing van de raad over het raadsvoorstel is alleen ondertekend door de griffier. Het bestreden besluit dat hen is toegezonden dateert van 29 juli 2022, terwijl de raad al op 19 juli 2022 heeft besloten. Bovendien is dat een heel ander besluit dan het bestreden besluit dat zij hebben ontvangen, aldus [naam] en [naam] . Zij vinden dat het bestreden besluit onbevoegd en in strijd met de wet is genomen.
      
    
    
      5.1.
      Dit betoog slaagt niet. Tot de stukken van het dossier van de rechtbank behoort een “Raadsbesluit”, vastgesteld tijdens de openbare vergadering van 19 juli 2022 en ondertekend door de griffier van de raad, dat de beslissingen omvat op de bezwaren die zijn gemaakt tegen het besluit van de raad van 25 januari 2022 (het raadsbesluit). Daaruit maakt de rechtbank op dat de raad heeft besloten op de bezwaren van [naam] en [naam] . Het feit dat het bestreden besluit dat [naam] en [naam] hebben ontvangen uitgebreider is dan het raadsbesluit, leidt niet tot de conclusie dat de raad niet of niet volledig heeft besloten op de bezwaren. 
    
    
      5.2.
      
        Daarvoor is het volgende van belang. Het raadsbesluit is genomen naar aanleiding van een raadsvoorstel van het college van 2 juni 2022. De toelichting op dat voorstel bevat een kernachtige weergave van de beoordeling en heroverweging naar aanleiding van de bezwaren en daarnaast een concept van het bestreden besluit zoals dat aan [naam] en [naam] is toegezonden. Uit de stukken maakt de rechtbank verder op dat bij het raadsvoorstel de ingediende bezwaren zijn gevoegd. De raad heeft daarmee ten volle kennis kunnen nemen van de heroverweging naar aanleiding van de gemaakte bezwaren. 
        6. [naam] en [naam] betogen verder dat de raad het voorkeursrecht heeft gevestigd op een onjuiste grondslag. Zij voeren daartoe aan dat de Ontwikkelvisie een structuurvisie is als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), omdat de Ontwikkelvisie materieel gezien als een structuurvisie kwalificeert. Daarin is namelijk beschreven op welke wijze de raad de ruimtelijke ontwikkeling van het Spoorzonegebied voor zich ziet, aldus [naam] en [naam] . De raad heeft volgens hen niet onderkend dat het voorkeursrecht op grond van artikel 4 van de Wvg in plaats van artikel 5 Wvg moest worden gevestigd. 
      
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 4 van de Wvg kan het voorkeursrecht, voor zover nu van belang, worden gevestigd op gronden die in een structuurvisie zijn opgenomen als bedoeld in artikel 2.1 van de Wro en het huidige gebruik afwijkt van de daarin toegedachte bestemming. Op grond van artikel 5 van de Wvg kan het voorkeursrecht ook worden gevestigd als gronden nog niet in een structuurvisie zijn opgenomen, maar uit het besluit tot vestiging van het voorkeursrecht zelf blijkt dat het huidige gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. 
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied een of meer structuurvisies vast waarin de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid worden vastgelegd.   
    
    
      6.3.
      De rechtbank deelt de opvatting van [naam] en [naam] dat als een beleidsnota materieel gezien als een structuurvisie kan worden beschouwd, een nota alleen al daarom een structuurvisie is als bedoeld in artikel 2.1 van de Wro. Niet iedere beleidsnota die de gemeente vaststelt is ook een structuurvisie. In de aanloop naar de vaststelling van een bestemmingsplan worden door de gemeente of haar bestuursorganen geregeld diverse beleidsnota’s voor een gebied vastgesteld die ieder op zich richting kunnen geven aan een bepaalde ontwikkeling en inhoudelijk niet veel hoeven te verschillen van een structuurvisie. Naar het oordeel van de rechtbank moet naast de inhoud van een beleidsnota ook worden gekeken naar de bedoelingen die een gemeenteraad bij de vaststelling van een beleidsnota heeft gehad, om een beleidsnota aan te kunnen merken als een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wro. Die bedoelingen kunnen naar het oordeel van de rechtbank blijken uit de beleidsnota zelf, het besluit waarbij deze nota is vastgesteld of het daarbij behorende raadsvoorstel. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank dat een structuurvisie niet alleen van betekenis is voor de vestiging van het voorkeursrecht, maar ook voor het sluiten van overeenkomsten als bedoeld in artikel 6.24 van de Wro. Uit een oogpunt van rechtszekerheid acht de rechtbank het niet gewenst dat beleidsnota’s achteraf het karakter van structuurvisie krijgen zonder dat de raad of derden zich daar bij de vaststelling bewust van waren of konden zijn.
    
    
      6.4.
      De rechtbank merkt voor de duidelijkheid op dat voor haar niet van doorslaggevend belang is of een beleidsnota een structuurvisie wordt genoemd. Ongetwijfeld zullen structuurvisies worden vastgesteld die niet zo worden genoemd maar waarbij de raad wel heeft beoogd om een structuurvisie vast te stellen. Anders dan door de raad naar voren is gebracht, is voor de rechtbank ook niet van doorslaggevend belang of de voorgeschreven procedures voor vaststelling van een structuurvisie al dan niet zijn gevolgd. Als deze procedures geheel of gedeeltelijk niet zijn gevolgd, kan de raad niettemin de bedoeling hebben gehad om een structuurvisie vast te stellen.     
    
    
      6.5.
      
        Weliswaar blijkt uit de Ontwikkelvisie duidelijk dat de raad het voornemen heeft om het Spoorzonegebied/Fellenoord/Knooppunt XL te herontwikkelen. Uit de Ontwikkelvisie, het besluit van 16 maart 2021 tot vaststelling daarvan of het daarbij behorende raadsvoorstel blijkt echter niet dat de raad heeft beoogd om een structuurvisie vast te stellen. Uit de Ontwikkelvisie blijkt dat het juist niet de bedoeling was om daarmee een nieuwe structuurvisie vast te stellen. In de Ontwikkelvisie staat namelijk dat na vaststelling van de Ontwikkelvisie nog een structuurvisie wordt vastgesteld (zie daarvoor blz. 134 van de Ontwikkelvisie). Verder kan uit de stukken worden opgemaakt dat voor de ontwikkeling van het gebied nog een aantal belangrijke (infrastructurele) keuzes moet worden gemaakt die onder meer afhankelijk zijn van een milieueffectrapportage (zie blz. 6 van het raadsvoorstel). De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat de raad met de Ontwikkelvisie niet een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wro heeft willen vaststellen. Zij komt in plaats daarvan tot het oordeel dat de Ontwikkelvisie kwalificeert als een beleidsnota waarbij de raad tot uitdrukking brengt dat de gemeente het Spoorzonegebied wil herontwikkelen, in afwachting van verdere uitwerking van de visie in een structuurvisie of een bestemmingsplan. Het betoog van [naam] en [naam] slaagt niet.     
        7. [naam] betoogt dat ten aanzien van het perceel dat zij in eigendom heeft de raad niet, althans onvoldoende, duidelijk heeft gemaakt dat het huidige gebruik van het pand als winkelcentrum afwijkt van de toegedachte bestemming. Uit de Ontwikkelvisie volgt dat het perceel van [naam] is gelegen in een gebied dat is toegedacht als “Winkelhart”. Dit gebied moet de top van de winkelstructuur vormen. Voor zover de raad bedoelt te zeggen dat foodretail als toegedacht toekomstig gebruik afwijkt van het bestaande gebruik op het perceel is dat niet juist. Het bestaande gebruik op het perceel alsook de hier geldende bestemming “Centrum” (op grond waarvan het perceel kan worden gebruikt als detailhandel, dienstverlening, cultuur en ontspanning en horeca) sluiten naadloos aan bij de Ontwikkelvisie van het aangewezen gebied. 
      
    
    
      7.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), is bij de parlementaire behandeling van de Wvg tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen toegepast kan worden als sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook als de toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken.
    
    
      7.2.
      In het besluit van 25 januari 2022 zijn als toegedachte bestemmingen vastgesteld de bestemmingen wonen, kantoren, bedrijvigheid, leisure, groen, verkeer, water en de daarbij behorende voorzieningen. Het gebruik dat op het moment van het bestreden besluit wordt gemaakt van het perceel van [naam] waarop het voorkeursrecht is gevestigd ( [adres] ), is in planologisch opzicht te duiden als detailhandel (gebruik door de [bedrijf] ). Dat gebruik wijkt af van de toegedachte bestemmingen omdat die een ruimer en intensiever gebruik beogen.
    
    
      7.3.
      
        Daarbij is van belang dat het perceel met het pand waarin de [bedrijf] is gevestigd, kadastraal gezien een ander perceel is dan het perceel waarop het winkelcentrum is gevestigd en de percelen ook niet in feitelijk en in planologisch opzicht onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Weliswaar is het pand waarin de [bedrijf] is gevestigd met een loopbrug verbonden met het winkelcentrum. Dat neemt evenwel niet weg dat de [bedrijf] en het winkelcentrum zowel feitelijk als kadastraal op afzonderlijke percelen zijn gelegen die van elkaar worden gescheiden door de Boschdijktunnel. De op de tunnel gelegen panden kunnen zonder de loopbrug afzonderlijk van elkaar  worden gebruikt. Verder is van belang dat voor de beantwoording van de vraag of het huidige gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming, anders dan [naam] blijkbaar veronderstelt, niet bepalend is welke bestemming aan het perceel is toegekend, maar het feitelijke gebruik van het perceel op het moment dat het bestreden besluit is genomen. Voor de vraag wat de toegedachte bestemmingen zijn, moet worden gekeken naar de bestemmingen die zijn toegedacht bij het besluit van 25 januari 2022 en niet naar de functies die zijn beoogd bij de Ontwikkelvisie. Dat komt omdat het voorkeursrecht is gevestigd op grond van artikel 5 van de Wvg. Overigens is de bij de Ontwikkelvisie toegedachte functie “Winkelhart” ook afwijkend van het huidige gebruik, omdat de raad met die functie een ruimere en dus intensiever gebruik voorstaat dan alleen het gebruik voor detailhandel. Het betoog vawn [naam] slaagt niet.    
        8. [naam] en [naam] hebben verschillende gronden naar voren gebracht die te maken hebben met de belangenafweging die de raad heeft gemaakt. In dit verband hebben [naam] en [naam] in de eerste plaats een uitdrukkelijk beroep gedaan op de het evenredigheidsbeginsel en de rechtspraak van de Afdeling op dit punt. Daarop zal de rechtbank hierna eerst ingaan. 
      
    
    
      8.1.
      De bevoegdheid om het voorkeursrecht te vestigen is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid die terughoudend wordt getoetst. De rechtbank ziet in de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 en de daarop volgende rechtspraak van de Afdeling geen aanleiding voor een intensievere toetsing. Weliswaar is de vestiging van het voorkeursrecht voor [naam] en [naam] een belastend besluit dat inbreuk maakt op hun eigendomsrecht, maar daar staat tegenover dat de raad bij vestiging van het voorkeursrecht beleidsvrijheid toekomt, terwijl het gewicht van de met het besluit van 25 januari 2022 te dienen doelen en te dienen algemene belangen aanzienlijk is. De rechtbank neemt hierbij verder in aanmerking dat het voorkeursrecht een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt omdat het alleen tot gevolg heeft dat de eigenaar zijn eigendom niet zonder tussenkomst van de gemeente kan vervreemden.  
      
    
    
      8.2.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het algemene belang dat wordt gediend met het vestigen van een voorkeursrecht al afgewogen tegen het individuele belang van de grondeigenaren, zodat het financiële belang van de grondeigenaar niet meer afzonderlijk in de belangenafweging behoeft te worden betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank geeft de rechtspraak van de Afdeling over het evenredigheidsbeginsel geen aanleiding voor een ander uitgangspunt. De wetgever heeft de nadelige effecten van het vestigen van het voorkeursrecht nadrukkelijk onder ogen gezien, wat onder meer blijkt uit artikel 10, tweede lid, en de artikelen 11 en volgende van de Wvg. Dat, zoals [naam] en [naam] aanvoeren, zij mogelijk een extra waardestijging bovenop de zogenoemde verkeerswaarde mislopen en dat de gemeente via artikel 26 van de Wvg altijd een stem heeft bij onderhandelingen van [naam] en [naam] met derden over financiering en verkoop van hun percelen maakt dan ook niet dat de vestiging van het voorkeursrecht alleen al daarom onevenredig is. Deze gevolgen heeft de wetgever nadrukkelijk onder ogen gezien.      
    
    
      8.3.
      Anders dan [naam] veronderstelt, is de vestiging van het voorkeursrecht geen ultimum remedium dat alleen kan worden toegepast als geen ander geschikt middel overblijft. Het vestigen van het voorkeursrecht is - zoals hiervoor is overwogen - een discretionaire bevoegdheid van de raad die in artikel 2 van de Wvg is opgenomen. De Wvg bevat - anders dan het onteigeningsrecht - niet de eis dat het voorkeursrecht pas kan worden gevestigd als zonder succes pogingen tot verwerving zijn ondernomen of als geen ander geschikt middel beschikbaar is om de met de vestiging beoogde doelen te bereiken. Om te voorkomen dat gronden worden doorverkocht voordat het voorkeursrecht wordt gevestigd, kan het noodzakelijk zijn het voorkeursrecht te vestigen zonder dat eigenaren en zakelijk gerechtigden daarvan van tevoren op de hoogte zijn of overleg met hen is gevoerd. 
      
      
        9. [naam] en [naam] voeren aan dat de ontwikkeling die de raad met de Spoorzone voor ogen heeft, planologisch en financieel onuitvoerbaar is. Het plan is volgens [naam] op haar  perceel (planologisch) onuitvoerbaar, vanwege de afstand van nieuwe bebouwing tot het spoor die in verband met het waarborgen van de externe veiligheid (plasbranden) in acht moet worden genomen. De plannen zijn financieel onuitvoerbaar omdat de gemeente zelf rekening houdt met een verlies van circa 770 miljoen euro op de grondexploitatie, aldus [naam] en [naam] . Daartoe verwijzen zij naar een interview met een medewerker van de gemeente in een vaktijdschrift. [naam] acht de vestiging van het voorkeursrecht op het perceel waar de [bedrijf] is gevestigd ook onuitvoerbaar omdat de gemeente niet in staat zal zijn dat perceel, tezamen met het winkelcentrum [naam] , aan te kopen. Volgens [naam] heeft de raad niet onderkend dat het perceel waarop de [bedrijf] is gevestigd, op grond van artikel 11, derde lid, van de Wvg, onlosmakelijk is verbonden met winkelcentrum [naam] , dat buiten de aanwijzing is gelaten. De [bedrijf] en het winkelcentrum vormen zakelijk een eenheid, aldus [naam] . 
      
    
    
      9.1.
      De vraag of een nieuwe ontwikkeling uitvoerbaar is, dient in de eerste plaats te worden beantwoord bij een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan of bij een omgevingsvergunning om van een geldend plan af te wijken. Het is inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg dat nog maar een globaal beeld bestaat van de toegedachte bestemming, waarbij nog niet duidelijk is welke bestemming aan een perceel wordt toegekend, laat staan of de bestemming kan worden ingepast en gerealiseerd.Dat neemt niet weg dat de raad niet in redelijkheid tot vestiging van het voorkeursrecht heeft kunnen overgaan als op het moment van vestiging of van het bestreden besluit op voorhand duidelijk was dat de beoogde ontwikkeling van het Spoorzonegebied in welke vorm dan ook onuitvoerbaar zal zijn.   
    
    
      9.2.
      Op grond van het besluit van 25 januari 2022 zijn diverse bestemmingen toegedacht, waaronder bestemmingen die niet gepaard gaan met bebouwingsmogelijkheden. Het is op voorhand niet duidelijk dat geen enkele van die bestemmingen kan worden gerealiseerd. Alleen daarom al staat de afstand van het perceel van [naam] tot het spoor niet in de weg aan vestiging van het voorkeursrecht. 
    
    
      9.3.
      Ook het gestelde tekort van 770 miljoen euro op de grondexploitatie staat niet bij voorbaat aan realisering van de beoogde ontwikkeling in de weg. Dat tekort wordt in de stukken onder meer gerelateerd aan de bouw van een ondergronds busstation. De plannen daarvoor kunnen nog worden gewijzigd, zoals dat ook het geval is voor het gehele Spoorzonegebied. Verder is het niet uitgesloten dat in de toekomst een dekking, al dan niet via verschillende bronnen, voor de bekostiging van de openbare voorzieningen in het gebied wordt gevonden, waaronder de bouw van het ondergrondse busstation. Het feit dat, naar door [naam] en [naam] gesteld, de opbrengsten in het gebied niet toereikend zijn voor bekostiging van de voorzieningen, plankosten en dergelijke levert, wat daar van zij, naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen belemmering op die op voorhand aan vestiging van het voorkeursrecht in de weg staat. 
    
    
      9.4.
      Voor zover [naam] naar voren heeft gebracht dat de gemeente niet in staat zal zijn haar perceel te verwerven, omdat het perceel niet los kan worden gezien van het perceel waarop het winkelcentrum is gevestigd en dat een waarde heeft van naar schatting 110 miljoen euro, slaagt dat betoog niet. De aankoopplicht op grond van artikel 11, derde lid, van de Wvg, waar [naam] in dit verband een beroep op doet, is in de eerste plaats aan de burgerlijke rechter die bij de zogenoemde prijsvaststellingsprocedure op grond van artikel 11 en volgende van de Wvg is betrokken. Alleen als bij vestiging van het voorkeursrecht evident is dat de percelen ook in de toekomst onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, kan er aanleiding voor de bestuursrechter zijn om op dat oordeel vooruit te lopen. Dat is hier niet het geval. Daarvoor verwijst de rechtbank naar overweging 7.3. Verder heeft [naam] niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente niet op enig moment in staat zal zijn het perceel te verwerven.      
    
    
      9.5.
      
        De door [naam] en [naam] aangedragen omstandigheden geven alles bij elkaar geen aanleiding voor het oordeel dat ten tijde van het bestreden besluit op voorhand duidelijk was dat de beoogde ontwikkeling van het Spoorzonegebied in welke vorm dan ook onuitvoerbaar zal zijn. De raad heeft zich terecht op hetzelfde standpunt gesteld. Het betoog van [naam] en [naam] slaagt niet.       
        10. [naam] en [naam] keren zich tegen de omvang van het aangewezen gebied. Volgens hen heeft de raad niet of onvoldoende gemotiveerd waarom een omvangrijk gebied is aangewezen en waarom de percelen zijn aangewezen die zijn betrokken bij de vestiging van het voorkeursrecht. 
      
    
    
      10.1.
      
        Dat betoog slaagt niet. Bij het besluit van 25 januari 2022 heeft de raad het gebied omschreven waarop de beoogde ontwikkeling van het Spoorzonegebied is voorzien. Zoals hiervoor is overwogen, zullen de plannen voor het gebied nog worden uitgewerkt, wat kan betekenen dat de omvang van de ontwikkeling later wordt gewijzigd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is dat inherent aan vestiging van het voorkeursrecht op grond van artikel 5 van de Wvg. Volgens deze rechtspraak heeft de raad niet de verplichting om aangewezen percelen ook te verwerven. De rechtbank leidt hieruit af dat de raad niet de verplichting heeft om aan te tonen dat de aangewezen percelen, in totaliteit bezien en op individueel niveau, nodig zijn voor realisering van de beoogde ontwikkeling. Die keuze wordt pas later gemaakt, onder meer als een perceel ter verwerving aan de gemeente wordt aangebonden. Gegeven de beoogde ontwikkeling, zoals die blijkt uit het besluit van 25 januari 2022, het bestreden besluit en de Ontwikkelvisie, heeft de raad naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat en waarom op de aangewezen percelen het voorkeursrecht is gevestigd. De vergelijking die [naam] maakt met de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2006, baat haar niet. In dat geval was voor de vestiging van het voorkeursrecht verwezen naar een beleidsnotitie, en was het gebied waarop het voorkeursrecht was gevestigd 1,5 keer zo groot als het gebied dat in de notitie was beschreven voor de beoogde ontwikkeling, zonder dat de ruimere omvang van het gebied bij besluit tot vestiging van het voorkeursrecht afdoende was gemotiveerd. In dit geval komt de beoogde ontwikkeling van het Spoorzonegebied zoals die is beschreven in het besluit van 25 januari 2022 overeen met het gebied van de aangewezen percelen. 
        11. Verder betogen [naam] en [naam] dat onvoldoende met hun belangen als eigenaren rekening is gehouden. Volgens hen wordt zelfrealisatie bemoeilijkt omdat voor financiering daarvan mogelijk een extra hypotheek moet worden gevestigd die wordt bedreigd met een nietigheidsactie als bedoeld in artikel 26 van de Wvg. Iedere vorm van samenwerking met derden wordt door het voorkeursrecht verhinderd, aldus [naam] en [naam] . In feite is de enige partij waarmee zij kunnen onderhandelen de gemeente, zo stellen zij. Ook kan de waarde van het perceel dalen, waardoor de vestiging van het voorkeursrecht gevolgen kan hebben voor de bestaande hypothecaire lening. Tot slot voeren [naam] en [naam] aan dat op basis van de Wvg alleen de zogenoemde verkeerswaarde wordt vergoed, waardoor zij een eventuele extra waardestijging mislopen die in het economisch verkeer tot stand komt. Gezien deze nadelige gevolgen is de vestiging van het voorkeursrecht onevenredig en onvoldoende gemotiveerd, aldus [naam] en [naam] . 
      
    
    
      11.1.
      Zoals hiervoor overwogen, heeft de raad voor het voorzien in de individuele belangen van [naam] en [naam] kunnen verwijzen naar de belangenafweging die de wetgever heeft gemaakt. De raad wil met het voorkeursrecht een onevenredige of buitensporige prijsopdrijving voorkomen en de regiefunctie van de gemeente behouden. Gelet op de relatief beperkte inbreuk die het voorkeursrecht maakt op het eigendomsrecht van [naam] en [naam] en de beleidsvrijheid die de raad bij vestiging van het voorkeursrecht toekomt, komt de rechtbank tot het oordeel dat de raad in redelijkheid tot vestiging van het voorkeursrecht heeft kunnen overgaan.  
    
    
      11.2.
      Voor zover [naam] en [naam] betogen dat de vestiging van het voorkeursrecht in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag van de Rechten voor de Mens (EVRM), dragen zij dat betoog zonder succes voor. De vestiging van het voorkeursrecht is bij de Wvg voorzien, in het algemeen belang en de inbreuk op het eigendomsrecht is niet disproportioneel. Daarvoor is van belang dat, zoals hiervoor is overwogen, de inbreuk op het eigendomsrecht beperkt is, terwijl met de Wvg in financiële belangen van de eigenaar is voorzien. De rechtbank verwijst voor haar oordeel ook naar vaste rechtspraak van de Afdeling, zoals die onder meer blijkt uit haar uitspraak van 26 september 2012.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        12. De beroepen van [naam] en [naam] zijn ongegrond. Dat betekent dat de raad het voorkeursrecht op de percelen van [naam] en [naam] mocht vestigen en dat zij hun percelen eerst aan de gemeente moeten aanbieden voordat zij de percelen aan een ander kunnen aanbieden/overdragen.  
        12. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, voorzitter, mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 september 2023.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een kopie van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De datum van verzending is direct hierboven met een stempel weergegeven. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1638.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989.
  
  
     Zie de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2445.
  
  
     Zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013. 
  
  
     Zie de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1089.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2006:AX8518.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2012:BX8248.