ECLI:NL:RBMID:2009:BH1034, Rechtbank Middelburg, 22-01-2009, Awb 08/511
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2009-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving. Composteren. Agrarisch bedrijf. Ondergeschikte betekenis. Vertrouwensbeginsel.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 08/511
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    inzake
    
    
      (naam), rechtsopvolger van v.o.f. (naam),
      wonende te (woonplaats), gemeente Schouwen-Duiveland,
      eiser,
      gemachtigde mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland,
      verweerder.
    
    
    
    I.	Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 28 april 2008 (hierna: het bestreden besluit).
    
    Het beroep is op 20 november 2008 behandeld ter zitting. Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E. van der Mark. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
    II.	Overwegingen
    
    1. Eiser exploiteert onder meer een agrarisch bedrijf aan (adres) te (woonplaats), gemeente Schouwen-Duiveland, aanvankelijk in de vorm van een v.o.f., daarna als eenmanszaak.
    
    2. Verweerder heeft in de periode november 2005 tot april 2007 diverse controles op het perceel van eiser laten uitvoeren, waarbij steeds geconstateerd is dat snoeihout door derden was aangevoerd en op het perceel lag opgeslagen. 
    
    3. Op 25 mei 2007 heeft verweerder eiser een voornemen tot het opleggen van een dwangsom toegestuurd en hem in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze hierop kenbaar te maken. Eiser heeft bij brief van 12 juni 2007 van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
    
    4. Bij de laatste controle, op 20 september 2007, is inzage gevorderd in een deel van de administratie. 
    
    5. Bij besluit van 2 januari 2008 heeft verweerder eiser gelast het inzamelen van (groen)afval van derden te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per week met een maximum van € 50.000,00 zolang er (groen)afval van derden wordt ingezameld. Daarnaast heeft verweerder eiser gelast het opslaan en composteren van (groen)afval van derden te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per week met een maximum van € 50.000,00 zolang er (groen)afval van derden wordt opgeslagen of verwerkt. Verweerder heeft eiser begunstigingstermijnen gegund van twee weken en zes maanden voor respectievelijk het stoppen met het inzamelen van (groen)afval van derden en het stoppen met opslaan en composteren van (groen)afval van derden. 
    
    6. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 20 februari 2008 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Verweerder heeft, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, het besluit van 2 januari 2008 met het bestreden besluit gehandhaafd.
    
    7. Primair betoogt eiser dat composteren valt onder de definitiebepaling van een agrarisch bedrijf. Subsidiair betoogt hij dat composteren geen strijdig grondgebruik oplevert. Meer subsidiair betoogt hij dat het composteren op zijn bedrijf van een zodanig geringe betekenis is, dat deze activiteit opgaat in het agrarische bedrijf. Daarnaast doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel. Tot slot betoogt hij dat verweerder ten onrechte niet heeft meegewogen dat legalisatie van de composteringsactiviteiten tot de mogelijkheden behoort. 
    
    8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de composteringsactiviteiten van eiser niet onder de definitiebepaling van een agrarisch bedrijf vallen en daarom in strijd met het bestemmingsplan zijn. Van rechtmatige opslag van afval is geen sprake, omdat de voortdurende bewerkingen van het afval onlosmakelijk zijn verbonden aan die opslag en niet verenigbaar zijn met het doel waarvoor de gronden mogen worden gebruikt. De composteringsactiviteiten zijn niet van ondergeschikt belang. Er is nimmer het vertrouwen gewekt dat toestemming was verleend voor de composteringsactiviteiten. Legalisatie van de composteringsactiviteiten is nu en in de nabije toekomst onmogelijk. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    9. Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient de beslissing op het bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    
    
      Volgens het geldende bestemmingsplan “Buitengebied Duiveland” (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel (adres) te (woonplaats) de bestemming agrarische doeleinden. De gronden met de bestemming agrarische doeleinden zijn bestemd voor agrarische bedrijven. 
      Ingevolge artikel 1, veertiende lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan: een bedrijf gericht op het voortbrengen van agrarische producten door middel van:
      - het telen of veredelen van gewassen, waaronder begrepen houtteelt en fruitteelt;
      - het houden of fokken van vee, pluimvee, pelsdieren of vis. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming en/of deze voorschriften. 
      In het tweede lid van dit artikel is, voor zover van belang, bepaald dat onder strijdig gebruik in ieder geval wordt verstaan onbebouwde gronden te gebruiken of te laten gebruiken als opslag voor afval. 
      Ingevolge het derde lid, onder a, van dit artikel wordt onder strijdig gebruik niet verstaan: vormen van gebruik als bedoeld in lid 2, die verenigbaar zijn met het doel waarvoor de grond ingevolge de bestemming, de doeleindenomschrijving en/of de overige voorschriften mag worden gebruikt.
    
    
    11. De last onder dwangsom is tweeledig en heeft in de eerste plaats betrekking op het inzamelen van (groen)afval en in de tweede plaats op het opslaan van dergelijk afval en het verwerken ervan tot compost. De rechtbank merkt op dat de last onder dwangsom niet ziet op het opslaan van compost. Eiser heeft niet betwist dat hij (groen)afval inzamelt, opslaat en verwerkt tot compost. Derhalve kan bij de beoordeling ervan worden uitgegaan dat de feitelijke situatie waarop de last onder dwangsom betrekking heeft zich daadwerkelijk voordoet. 
    
    12. Uit de stukken is aannemelijk geworden dat de compost uitsluitend ten behoeve van het bedrijf van eiser wordt gebruikt, zeker nu eiser heeft gesteld niet meer dan éénderde van zijn perceel met compost te kunnen bemesten. Het enkele feit dat het bedrijf van eiser in het handelsregister ook staat omschreven als een groencomposteringsbedrijf leidt niet tot de conclusie dat eiser de compost aan derden afzet.
    
    13. Voorts is aannemelijk dat het composteren niet van ondergeschikte betekenis is voor de bedrijfsvoering. In het beroepschrift heeft eiser gesteld dat het aandeel van de inkomsten uit compostering in 2007 ongeveer 35% van het totale bedrijfsinkomen bedroeg. Daarnaast heeft eiser ter zitting verklaard dat het wegvallen van de composteringsactiviteiten de overlevingskans van zijn bedrijf erg klein maakt. Weliswaar heeft eiser in dat verband aangevoerd dat ook de kostenbesparing door het gebruik van compost een rol speelt, maar dat doet niet af aan het belang van de inkomsten uit het innemen van groenafval. Bovendien is voor de productie van compost inzet van arbeid nodig: het produceren van 370 ton compost zou ongeveer 15% van de totale arbeidsbehoefte vergen. De composteringsactiviteiten leveren daarom niet alleen aanzienlijke inkomsten op, maar brengen ook niet-verwaarloosbare kosten met zich waarmee in de bedrijfsvoering rekening moet worden gehouden. Voor zover eiser het ondergeschikte belang van het composteren als zelfstandige beroepsgrond heeft aangevoerd, treft deze grond daarom geen doel. Het feit dat de compost uitsluitend in het eigen bedrijf wordt aangewend, leidt niet tot een andere conclusie. Dit laat namelijk onverlet dat het innemen van het groenafval als materiaal voor de compost een aanzienlijke inkomstenbron vormt. 
    
    14. De rechtbank verwerpt het betoog van eiser dat composteren niet strijdig is met de omschrijving van het begrip ‘agrarisch bedrijf’ als bedoeld in artikel 1, veertiende lid, van de planvoorschriften. Niet ter discussie staat het feit dat in het bedrijf van eiser het composteringsproces ten dienste staat aan het voortbrengen van agrarische producten. Eiser wendt de door hem vervaardigde compost immers slechts aan voor zijn eigen agrarische bedrijf. Niettemin kan het composteren als een zelfstandige activiteit worden onderscheiden, omdat het primair is gericht op de vervaardiging van compost. Het voortbrengen van agrarische producten is niet het hoofddoel van het composteren, maar, mede gelet op het economische belang, slechts een afgeleid doel. Het composteringsproces staat daarom in een te ver verwijderd verband met het agrarische productieproces. Bovendien is geen sprake van een noodzakelijk verband. Eiser kan met de door hem vervaardigde compost zijn landbouwgrond bemesten, maar het staat hem vrij om in plaats van deze compost andere compost of kunstmest te gebruiken. Het composteren gaat derhalve niet op in het agrarische bedrijf.
    
    15. De rechtbank verwerpt vervolgens het betoog van eiser dat composteren geen strijdig grondgebruik in de zin van artikel 29 van de planvoorschriften oplevert. Vast staat dat eiser (groen)afval heeft opgeslagen. Dat is in strijd met artikel 29, tweede lid, van de planvoorschriften. (Groen)afval wordt naar maatschappelijke opvattingen beschouwd als afvalstof. Dat eiser deze stof wil hergebruiken in het composteringsproces doet hieraan niet af. De uitzondering van artikel 29, derde lid, van de planvoorschriften is niet van toepassing. De opslag van het (groen)afval is niet verenigbaar met de bestemming, omdat die opslag niet primair is gericht op het voortbrengen van agrarische producten, maar op het vervaardigen van compost (zie hierboven onder 14).
    
    16. Het inzamelen, opslaan en composteren van (groen)afval is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal verweerder in de regel van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik moeten maken. Dat geldt temeer, nu door derde belanghebbenden uitdrukkelijk is verzocht tegen deze illegale situatie op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van verweerder worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien door verweerder het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat van handhavend optreden zal worden afgezien of concreet zicht op legalisatie van de illegale situatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    17. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slechts slagen, indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Eiser heeft in dit verband verwezen naar een passage in een verweerschrift van 1 november 2004. Verweerder schrijft daarin onder meer: “De composteringsactiviteiten maken dus gewoon deel uit van de agrarische bedrijfsvoering en zijn dan ook in overeenstemming met de agrarische bestemming. Het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan is hier niet aan de orde. (…) Om het composteringsproces succesvol te laten zijn, zullen takken moeten worden toegevoegd en die zullen van elders moeten worden aangevoerd. Het is niet de bedoeling dat ten behoeve van derden gecomposteerd gaat worden; het wordt geen composteringsbedrijf.” Voorts heeft eiser zich beroepen op een uitspraak van de verantwoordelijke wethouder in de Provinciale Zeeuwse Courant van 27 september 2007, waarin de wethouder onder meer zou hebben gezegd dat alleen handhavend wordt opgetreden als eiser voor derden blijkt te composteren. 
    
    18. De rechtbank begrijpt de verwijzing naar het verweerschrift aldus dat verweerder zou hebben toegezegd dat compostering op het eigen bedrijf is toegestaan, zolang niet voor derden wordt gecomposteerd. Van belang is dat het verweerschrift is geschreven in het kader van een bezwaarprocedure over een bouwvergunning van een loods. Deze bouwvergunning staat, zoals eiser terecht ter zitting heeft aangevoerd, los van de composteringsactiviteiten, aangezien composteren in de buitenlucht gebeurt. Gelet op de aard van de bezwaarprocedure kan de opmerking van verweerder in het verweerschrift geen toezegging zijn die bij eiser ten aanzien van de toelaatbaarheid van composteringsactiviteiten gerechtvaardige verwachtingen heeft kunnen wekken. Dat geldt temeer nu verweerder nog geen jaar eerder, op 4 december 2003, het principeverzoek van eiser om vrijstelling voor groencompostering als nevenactiviteit had afgewezen. 
    
    19. Ook de passage in het krantenbericht kan niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft de uitlatingen in het krantenbericht betwist en verwezen naar de beantwoording van raadsvragen van 25 september 2007 waarin een ander standpunt is ingenomen. Gegeven deze betwisting heeft eiser onvoldoende onderbouwd dat door of namens verweerder daadwerkelijk een toezegging is gedaan om niet handhavend op te treden.
    
    20. De rechtbank verwerpt het betoog van eiser dat een concreet zicht op legalisatie bestaat. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat de composteringsactiviteiten zijn aan te merken als een Nieuwe Economische Drager (NED) in de zin van het geldende Provinciale Omgevingsplan Zeeland. Verweerder heeft dit ter zitting betwist, omdat de composteringsactiviteiten niet voldoen aan de criteria hiervoor. Gegeven deze gemotiveerde betwisting heeft eiser onvoldoende onderbouwd dat de composteringsactiviteiten wel aan alle NED-criteria voldoen. De toekomstige legalisatie is alleen al om die reden onvoldoende aannemelijk en kan derhalve geen reden vormen om van handhavend optreden af te zien. Ook overigens is niet gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder van optreden in de concrete situatie behoort af te zien. 
    
    21. Terecht heeft eiser aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de bezwaargrond dat het huidige en het nieuwe bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid groencompostering als NED te realiseren. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit is niet deugdelijk gemotiveerd en komt derhalve wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal tevens bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand blijven, nu zij heeft geoordeeld dat de door eiser aangevoerde gronden, waaronder de grond dat een concreet zicht op legalisatie bestaat, geen doel treffen. 
    
    22. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser. Deze kosten worden gesteld op een bedrag van € 644,00, uitgaande van een zaak van gemiddeld gewicht en van twee proceshandelingen. 
    
    
    III.	Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het bestreden besluit;
    
    
      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
      bepaalt dat de gemeente Schouwen-Duiveland aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 145,00 (honderdvijfenveertig euro) vergoedt;
    
    
    
      veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op
      € 644,00 (zeshonderdvierenveertig euro), te betalen door de gemeente Schouwen-Duiveland aan eiser.
    
    
    
    
      Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2009
      door mr. G.H. Nomes, in tegenwoordigheid van K.J. Thiel, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 22 januari 2009