ECLI:NL:RBBRE:2008:BD9759, Rechtbank Breda, 10-07-2008, AWB 06/4953 WRO
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2008-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vrijstelling van bestemmingsplan (art. 19, eerste lid, WRO) en bouwvergunning (art. 40, eerste lid, Woningwet) voor de realisering van een factory outlet centre.
      
      Ruimtelijke onderbouwing. Onderzoek naar luchtkwaliteit. Rapport dat ten grondslag ligt aan bestreden besluit, is ondeugdelijk. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit wegens onzorgvuldige voorbereiding (art. 3:2 Awb). Tijdens beroepsprocedure overlegt verweerder alsnog deugdelijk rapport. Daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand (art. 8:72, derde lid, Awb).
      
      Zeezoutcorrectie (art. 5 Besluit luchtkwaliteit 2005; Meetregeling luchtkwaliteit 2005) komt niet in strijd met geldende Europese Richtlijn inzake luchtkwaliteit (Richtlijn van Raad van Europese Unie van 22 april 1999, nr. 1999/30/EG). Zeezout is geen verontreinigende stof als bedoeld in de Richtlijn. Aanwezigheid van zeezout is een natuurlijk verschijnsel. Rechtbank zoekt aansluiting bij voorstel voor nieuwe Europese Richtlijn inzake luchtkwaliteit (nr. 2005/0183 COD).

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummers: 06 / 4953 WRO
    
    uitspraak van de meervoudige kamer
    
    in de zaken van
    
    
      de stichting “Stichting Behoud Kleine Kernen”,
      gevestigd te Roosendaal, eiseres sub 1,
      gemachtigde mr. R.J.G. Bäcker,
    
    
    en
    
    
      de stichting “Stichting  Keerpunt”,
      gevestigd te Roosendaal, eiseres sub 2,
      gemachtigde mr. R.J.G. Bäcker,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,
      verweerder,
      gemachtigde mr. B.J.P.G. Roozendaal
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 22 augustus 2006 met kenmerken 328-04 en 343-04 (bestreden besluit), inzake een aan de vennootschap “MDG Europe Roosendaal B.V.” (vergunninghoudster) verleende vrijstelling van twee bestemmingsplannen en een bouwvergunning.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 31 augustus 2007 ten overstaan van een enkelvoudige kamer van de rechtbank. Het proces-verbaal van deze zitting vormt als gedingstuk A28 onderdeel van het procesdossier. Ter zitting is het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschorst.
    
    Per brief van 10 juni 2008 heeft de griffier van de rechtbank aan partijen medegedeeld dat de zaak met toepassing van artikel 8:10, tweede lid, van de Awb naar de meervoudige kamer is verwezen, en dat het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vierde lid, van de Awb opnieuw wordt aangevangen.
    
    
      Het beroep is wederom behandeld ter zitting van 16 juni 2008. Eiseressen werden vertegenwoordigd door 
      mr. [naam persoon], een kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseressen. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde, die werd vergezeld door mr. [naam persoon]. Namens vergunninghoudster is het woord gevoerd door mr. [naam persoon], die werd vergezeld door ir. [naam persoon].
    
    
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Per aanvraagformulier van 8 april 2004 heeft vergunninghoudster gevraagd om verlening van een bouwvergunning voor de realisering van een zogeheten “factory outlet centre” (FOC) op een perceel dat grenst aan de rijkswegen A17 en A58, plaatselijk bekend als knooppunt “De Stok” (perceel). Het bouwplan verdraagt zich niet met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen “Recreatiepark De Stok-fase 1” en “Buitengebied Roosendaal – Nispen” (bestemmingsplannen). Gelet hierop heeft verweerder de aanvraag tevens aangemerkt als een verzoek tot vrijstelling van de bestemmingsplannen.
    
    Bij besluit van 2 september 2004 (primair besluit) heeft verweerder de gevraagde vrijstelling en de gevraagde bouwvergunning verleend. Hiertegen is door eiseressen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 19 januari 2005 (beslissing op bezwaar I) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Hiertegen is door eiseressen beroep ingesteld.
    
    In haar uitspraak van 29 juni 2005 met zaaknummers 05/453, 05/628 en 05/629 heeft de rechtbank voornoemd beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar I vernietigd. Hiertegen is door onder meer eiseressen hoger beroep ingesteld. Naar aanleiding van voornoemde uitspraak heeft verweerder, bij besluit van 3 oktober 2005 (beslissing op bezwaar II), wederom het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
    
    In haar uitspraak van 5 april 2006 met zaaknummer 200506157/1 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – voor zover hier relevant – het hoger beroep van eiseressen gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar II vernietigd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder, bij het bestreden besluit, wederom het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
    
    2.2 Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting van 16 juni 2008 beperkt de omvang van het thans voorliggende geschil zich tot de vraag of – de aan de gewraakte vrijstelling ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing en dus – het bestreden besluit zich verdraagt met de eisen die het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk) daaraan stelt. Hierbij speelt een rol dat de ABRvS in haar uitspraak van 5 april 2006 alle overige door eiseressen tegen de beslissing op bezwaar II opgeworpen beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, en dat de vennootschappen “Stable International Development VII” (Stable) en “G. van Hemert Trivium B.V.” (Van Hemert) hun beroep tegen het bestreden besluit hebben ingetrokken.
    
    Eiseressen beantwoorden de zojuist geformuleerde rechtsvraag ontkennend. Daartoe voeren zij aan dat het rapport van Kema Nederland B.V. (Kema) van 28 april 2006 gebreken vertoont, en dat rapport om deze reden niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. In dit kader betogen eiseressen met name dat Kema een groter gebied rondom het perceel bij het onderzoek had moeten betrekken, dat ten onrechte geen aandacht is besteed aan de concentratie NO2 in het gebied op en rondom het perceel, en dat bij de conclusies over de concentratie PM10 ten onrechte rekening is gehouden met de zogeheten “zeezoutaftrek” die het Blk mogelijk maakt.
    
     
    2.3 Alle stukken die door partijen na ontvangst van het inleidend beroepschrift (gedingstuk A2) aan de rechtbank zijn gezonden, worden betrokken bij de beoordeling van het beroep. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat deze stukken reeds geruime tijd voorafgaand aan de zitting van 16 juni 2008 – en in overeenstemming met het bepaalde in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb – aan partijen bekend zijn geworden, en in het verlengde hiervan dat partijen voldoende gelegenheid hebben gehad om adequaat op elkaars stukken te reageren. In zoverre ontstaat dus geen strijd met de goede procesorde. Dit wordt niet anders doordat niet alle partijen schriftelijk op het proces-verbaal van de zitting van 31 augustus 2007 hebben gereageerd binnen die de termijn die in dit proces-verbaal is genoemd.
    
    De rechtbank betrekt eveneens het proces-verbaal van de zitting van 31 augustus 2007 (gedingstuk A28) – inclusief daarin opgenomen verklaringen van dr. [naam persoon], die daar in zijn kwaliteit van deskundige het woord heeft gevoerd – bij de beoordeling van het beroep. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat partijen inmiddels voldoende gelegenheid hebben gehad om adequaat te reageren op de verklaringen van dr. [naam persoon]. In dit kader overweegt de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet tot wijziging van het proces-verbaal. Hieruit blijkt immers genoegzaam dat partijen zich indertijd niet konden verenigen met het feit dat de rechtbank de komst van dr. [naam persoon] niet schriftelijk aan partijen had medegedeeld.
    
    Daarnaast wordt het rapport van Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs B.V. (Cauberg-Huygen) van 22 oktober 2007 bij de beoordeling van het beroep betrokken, ook al bevindt dit rapport zich slechts in het procesdossier van het door Stable en Van Hemert ingestelde en nadien ingetrokken beroep (zaaknummer 06/4954, gedingstuk A47). Eiseressen hebben immers in hun aan de rechtbank gerichte brief van 2 november 2007 (gedingstuk A33) uitdrukkelijk aangegeven dat zij instemmen met de bevindingen en conclusies van Cauberg-Huygen, met het verzoek om de tekst van voornoemd rapport van 22 oktober 2007 “als hier herhaald en ingelast te beschouwen”. Onder deze omstandigheden heeft de intrekking van hun beroep door Stable en Van Hemert niet het gevolg dat vergunninghoudster blijkbaar wenst.
    
    2.4 De rechtbank constateert dat in het rapport van Kema van 28 april 2006 geen aandacht is besteed aan de concentratie NO2 in het gebied op en rondom het perceel. Naar haar oordeel bestond hiervoor echter wel aanleiding. Daartoe verwijst de rechtbank naar hetgeen hierover is opgemerkt in het rapport van Cauberg-Huygen, en naar de memo van DHV B.V. (DHV) van 6 juli 2006 (gedingstuk A34). Uit zowel het rapport van Cauberg-Huygen als de memo van DHV blijkt dat reeds voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit door het RIVM/MNP nieuwe GCN-gegevens en kengetallen voor NOx en PM10 waren vrijgegeven, terwijl verweerder noch vergunninghoudster hebben betwist dat de nieuwe gegevens invloed op de conclusies van Kema over de luchtkwaliteit ter plaatse kunnen hebben.
    
    Op basis hiervan oordeelt de rechtbank dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb, door niet reeds voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit te onderzoeken of het rapport van Kema van 28 april 2006 nog voldoende actualiteitswaarde had om aan de ruimtelijke onderbouwing van de gewraakte vrijstelling ten grondslag te leggen.
    
    Dit wordt niet anders doordat eiseressen de memo van DHV eerst op of omstreeks 6 juli 2006 aan verweerder hebben gezonden. Bij het beslissen op een ontvankelijk bezwaar behoort een bestuursorgaan het aangevallen besluit immers ex nunc volledig te heroverwegen, dus ook op basis van laat ontvangen bewijsmiddelen. In dezen heeft het bestuursorgaan een eigen verantwoordelijkheid, en reeds in dit kader de plicht om zich uit eigen beweging te vergewissen van de bruikbaarheid van een advies als grondslag van het aangevallen besluit, zeker als de juistheid van het betreffende advies onderwerp van discussie is. In zoverre verwijst de rechtbank naar hetgeen is overwogen in de uitspraak van de ABRvS van 2 mei 2007 met LJ-nummer BA4141.
    
    2.5 Gezien het vorenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Daarom onderzoekt zij thans of het voorliggende geschil definitief kan worden beslecht, en meer in het bijzonder of voldoende aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierbij neemt de rechtbank allereerst in aanmerking dat verweerder na het nemen van het bestreden besluit nader onderzoek heeft laten verrichten door Kema, die haar bevindingen en conclusies terzake heeft neergelegd in het rapport van 8 mei 2007.
    
    Verder acht de rechtbank relevant dat eiseressen inmiddels voldoende gelegenheid hebben gehad om adequaat op te reageren op het Kema-rapport van 8 mei 2007, bijvoorbeeld door het laten verrichten van een contra-expertise. Dit wordt niet anders doordat eiseressen – naar hun zeggen – niet beschikken over alle gegevens voor het laten verrichten van een geheel zelfstandig onderzoek naar de luchtkwaliteit op en rondom het perceel. Deze omstandigheid – wat hiervan ook zij – laat immers onverlet dat eiseressen het Kema-rapport van 8 mei 2007 ter becommentariëring hadden kunnen voorleggen aan een persoon of instelling die zich qua deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid kan meten met de opstellers van dit rapport. Deze mogelijkheid hebben zij echter om hun moverende redenen niet benut. Daarom behoren de eventuele gevolgen van het ontbreken van een contra-expertise, naar het oordeel van de rechtbank, voor rekening en risico van eiseressen te blijven.
    
    2.6 De rechtbank neemt als vaststaand aan dat beide opstellers van het Kema-rapport van 8 mei 2007 terzake deskundig, onafhankelijk en onpartijdig zijn. Geen van de partijen heeft hierover immers opmerkingen gemaakt. Daarom kwalificeert de rechtbank het Kema-rapport van 8 mei 2007 als een deskundigenadvies waaraan verweerder in beginsel doorslaggevende betekenis mag hechten, tenzij aan dit rapport wat betreft wijze van totstandkoming of inhoud gebreken kleven. Binnen dit kader bespreekt de rechtbank de door eiseressen geformuleerde beroepsgronden.
    
    Omvang onderzoeksgebied
    
    Paragraaf 2.2 van het Kema-rapport van 8 mei 2007 meldt en onderbouwt specifiek welke wegvakken en -gedeelten bij het onderzoek zijn betrokken, en bouwt in zoverre voort op de beschouwingen in het Kema-rapport van 28 april 2006. Eiseressen hebben niet, althans onvoldoende gemotiveerd waarom en in welk opzicht de door de Kema getrokken contouren van het onderzoeksgebied te beperkt zouden zijn. Met name hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het project waarop de gewraakte vrijstelling ziet, meetbare gevolgen heeft voor andere wegvakken en -gedeelten dan de trajecten die Kema bij haar onderzoek heeft betrokken.
    
     
    Zeezoutcorrectie
    
    De Richtlijn van de Raad van de Europese Unie van 22 april 1999 met kenmerk 1999/30/EG (Richtlijn) verplicht onder meer tot het treffen van maatregelen om ervoor te zorgen dat de concentratie van PM10 in de lucht binnen nader bepaalde grenswaarden niet wordt overschreden. Het Blk kan worden aangemerkt als een maatregel ter implementatie van hetgeen is bepaald in de Richtlijn en de daarbij behorende bijlagen.
    
    
      Ingevolge artikel 5 van het Blk blijven bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes (PM10) buiten beschouwing de concentraties die zich van nature in de lucht bevinden en die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens (eerste lid), alsmede concentraties die worden veroorzaakt door natuurverschijnselen (tweede lid).
      De zogenoemde zeezoutcorrectie is geregeld in de bijlage bij de Meetregeling Luchtkwaliteit 2005. 
    
    
    Naar het oordeel van de rechtbank biedt de Richtlijn de ruimte voor de handelwijze waarin artikel 5 van het Blk voorziet. Daartoe wijst de rechtbank op het volgende.
    
    De Richtlijn strekt slechts tot bescherming van de gezondheid van de inwoners van de lidstaten, en meer in het bijzonder tot beperking van uitstoot van verontreinigende stoffen die door de mens direct of indirect in de lucht worden gebracht. Dit blijkt uit – met name de paragrafen 2, 4 en 6 van – de considerans van de Richtlijn, alsmede uit artikel 2, tweede lid, van de Richtlijn, waar het begrip “verontreinigende stof” wordt gedefinieerd.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank eist een redelijke uitleg van de Richtlijn dat een lidstaat bij het treffen van maatregelen gee n rekening hoeft te houden met de aanwezigheid van stoffen die geen schade aan de gezondheid van mensen berokkenen en die evenmin direct of indirect door mensen in de lucht worden gebracht. Nu de aanwezigheid van zeezout in de buitenlucht een natuurlijk verschijnsel is en voorts moet worden aangenomen dat zeezout geen schade aan de gezondheid van mensen berokkent, valt zeezout buiten de definitie van “verontreinigende stof” en heeft verweerder derhalve terecht de zeezoutcorrectie toegepast conform de Meetregeling Luchtkwaliteit 2005.  
    
    De rechtbank vindt bij dat oordeel steun in het voorstel van de Europese Commissie voor een nieuwe richtlijn betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (2005/0183 COD), waarin gelet op paragraaf 14 van de considerans van dat voorstel voor een nieuwe richtlijn nadrukkelijk wordt bepaald dat de bijdrage van natuurlijke bronnen aan de luchtverontreiniging (indien die bijdrage voldoende nauwkeurig kan worden bepaald) dient te worden afgetrokken wanneer moet worden beoordeeld of de grenswaarden voor luchtkwaliteit worden nageleefd.  
    
    Conclusies
    
    Uit het oordeel dat het onderzoeksgebied voldoende ruim is getrokken, en dat Kema de “zeezoutcorrectie” terecht bij haar berekeningen heeft betrokken, concludeert de rechtbank dat het Kema-rapport wat betreft de wijze van totstandkoming en inhoud geen gebreken vertoont. In dat kader ziet de rechtbank geen reden voor twijfel aan de juistheid van de door Kema gehanteerde invoergegevens, gezien enerzijds de deskundigheid van de opstellers van het rapport van 8 mei 2007 en anderzijds het feit dat eiseressen niet hebben gewezen op cijfers die wijzen op onjuistheid van de gehanteerde invoergegevens.
    
    Vervolgens concludeert de rechtbank dat de ter discussie staande ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de eisen die het Blk stelt, en daarmee dat een nieuwe heroverweging van het primaire besluit slechts kan leiden tot de slotsom dat zowel de gewraakte vrijstelling als de gewraakte bouwvergunning rechtens houdbaar zijn. Daarom ziet de rechtbank voldoende aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierbij neemt zij nog in aanmerking dat verweerder de realisering van een FOC op het perceel planologisch nog steeds aanvaardbaar acht.
                      
    2.7 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Zij zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit echter geheel in stand laten.
    
    Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, dient het griffierecht aan eiseressen te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseressen, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;
    
    gelast dat de gemeente Roosendaal aan eiseressen het door hun betaalde griffierecht van € 281,= vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 966,= te betalen door de gemeente Roosendaal.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mrs. Th. Peters, L.P. Hertsig en S.A.M.L. van den Bosch-van de Sande, rechters, en door 
      mr. Th. Peters, voorzitter, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen
      bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA
      ‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: