ECLI:NL:RBBRE:2007:BA7901, Rechtbank Breda, 15-06-2007, 07 / 977
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Recidive. Maatregelen- en handhavingsverordening Wet werk en bijstand gemeente Breda. Paragraaf 5 van de toelichting houdt geen algemeen verbindend voorschrift in, want het schema is in strijd met het bepaalde in artikel 9 van de Verordening. Bovendien is onduidelijk of de betreffende paragraaf is gepubliceerd.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 07 / 977 WWB 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde mr. P.F.M. Gulickx,
    
    
    en
    
    
      de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda,
      verweerder.
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 februari 2007 (bestreden besluit), inzake de verlaging van de uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) met 100% gedurende 3 maanden. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 23 april 2007, waarbij aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde en namens verweerder [werknemer]. 
    
    2. De beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser ontvangt van de gemeente Breda een bijstandsuitkering ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan naar de norm voor een echtpaar. 
    
    Verweerder heeft eiser bij brief van 1 september 2006 medegedeeld dat hij is aangemeld bij re-integratiebedrijf Fourstar en dat Fourstar samen met eiser een onderzoek zal doen naar de arbeidsmogelijkheden. Daarbij is vermeld dat eiser verplicht is aan dit traject mee te werken. 
    
    Bij besluit van 22 september 2006 heeft verweerder medegedeeld dat eiser op 18 september 2006 zonder voorafgaand bericht van verhindering niet op een afspraak bij Fourstar is verschenen. Besloten is de WWB-uitkering vanaf 1 oktober 2006 met 1 maand te verlagen met € 456,-. Daarbij is aangegeven dat de hoogte van de maatregel is verdubbeld omdat er sprake is van recidive. 
    
    
      Verweerder heeft eiser bij brief van 17 oktober 2006 uitgenodigd voor een gesprek op 18 oktober 2006 met een verzuimmedewerker. Daarbij is aangegeven dat dit gesprek verband houdt met het niet of niet voldoende meewerken aan een traject naar arbeid.
      Bij besluit van 18 oktober 2006 heeft verweerder eisers WWB-uitkering met ingang van 1 oktober 2006 opgeschort. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser zonder bericht van verhindering niet is verschenen op een uitnodiging van een medewerker van re-integratiebedrijf Fourstar voor een gesprek op 25 september 2006. Deze oproep was erop gericht informatie van eiser te verkrijgen om hem te begeleiden naar werk of om een passend traject op te stellen, richting arbeid of activering. Eiser heeft niet voldaan aan verweerders verzoek om op 18 oktober 2006 te verschijnen op een uitnodiging voor een gesprek met de verzuimmedewerker. Eiser wordt uitgenodigd voor een gesprek op 25 oktober 2006, teneinde hem de mogelijkheid te bieden het verzuim te herstellen. 
    
    
    Bij besluit van 6 november 2006 heeft verweerder bepaald dat de opschorting vervalt en eiser vanaf de opschortingsdatum wederom zijn WWB-uitkering ontvangt, omdat hij is verschenen op het gesprek van 25 oktober 2006. Voorts is bepaald dat eisers WWB-uitkering met ingang van 1 december 2006 voor een periode van 3 maanden met 100% wordt verlaagd. De reden daarvoor is dat eiser op 25 september 2006 niet is verschenen bij Fourstar. Bovendien is hij door eigen toedoen weggestuurd bij Workstar, het werkbedrijf van Fourstar. Eiser is door zijn gedrag weggestuurd bij een traject met baangarantie. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat rekening is gehouden met de omstandigheid dat eiser zich twee maal eerder schuldig heeft gemaakt aan een gedraging die in strijd is met de verplichtingen. 
    
    Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 22 september 2006 en 18 oktober 2006. Ten aanzien van beide besluiten heeft verzoeker op 27 oktober 2006 verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Vervolgens heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen het besluit van 6 november 2006. 
    
    Bij brief van 8 november 2006 is partijen medegedeeld dat het verzoek dat ten aanzien van het opschortingsbesluit van 18 oktober 2006 is ingediend wordt geacht te zijn gericht tegen het besluit van 6 november 2006.
    
    Bij uitspraak van 1 december 2006 heeft de voorzieningenrechter het verzoek ten aanzien van het besluit van 22 september 2006 afgewezen. Het verzoek ten aanzien van het besluit van 6 november 2006 heeft de voorzieningenrechter toegewezen. De voorzieningenrechter heeft dat besluit geschorst tot twee weken na de verzending van de beslissing op bezwaar en de voorziening getroffen dat de verlaging van de WWB-uitkering ingaande 1 december 2006 met 100% gedurende 3 maanden, wordt vervangen door een verlaging van de uitkering met 100% gedurende 1 maand. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Daarbij is aangegeven dat de maatregel van 100% gedurende de resterende twee maanden ingaande 1 april 2007 alsnog ten uitvoer wordt gebracht. Ten aanzien van het bestreden besluit heeft eiser een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is ingetrokken nadat verweerder heeft medegedeeld dat de uitvoering van het bestreden besluit wordt opgeschort totdat uitspraak in onderhavig beroep is gedaan.
    
    2.2 Eiser heeft in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat het besluit volledig in strijd is met de Maatregelenverordening. Uit zowel de tekst van als toelichting op de Maatregelenverordening blijkt op geen enkele manier dat een maatregel van 100% gedurende 3 maanden zou moeten volgen als sprake is van een gedraging van de derde categorie bij een tweede recidive. De uitleg van verweerder – dat een gedraging in de derde categorie, waaraan reeds twee verwijtbare pogingen vooraf zijn gegaan, niet mag leiden tot een even hoge maatregel als een gedraging in de derde categorie waarbij geen sprake is van recidive – blijkt op geen enkele manier uit de verordening of toelichting daarop. 
    
    
      2.3 Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WWB is de belanghebbende (…) verplicht:
      a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid (…) te verkrijgen en deze te aanvaarden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij de Centrale organisatie werk en inkomen (…);
      b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
    
    
    Ingevolge artikel 18, tweede lid, WWB is bepaald dat indien de belanghebbende naar het oordeel van het college (…) de uit deze wet (…) voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, (…), het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand verlaagt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
    
    De gemeenteraad heeft deze nadere regels gesteld bij de Maatregelen- en handhavingsverordening Wet werk en bijstand gemeente Breda (hierna: Verordening).
     	
    In artikel 2, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. 
    
    In artikel 5, eerste lid onder a, van de Verordening is bepaald dat het college afziet van het opleggen van een maatregel als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. 
    
    
      In artikel 8 van de Verordening is voor zover van belang het volgende bepaald:
      “Gedragingen van belanghebbenden waardoor de verplichting van op grond van artikel 9 van de wet niet of onvoldoende is nagekomen, worden onderscheiden in de volgende categorieën:
      1. (…)
      2. (…)  
      3. Derde categorie:
      a. het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid;
      b. het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.”
    
    
    
      In artikel 9, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat onverminderd artikel 2, tweede lid, de maatregel wordt vastgesteld op:
      a. tien procent van de bijstandsnorm, uitgedrukt in een bedrag, gedurende een maand bij gedragingen van de eerste categorie.
      b. twintig procent van de bijstandsnorm, uitgedrukt in een bedrag, gedurende een maand bij gedragingen van de tweede categorie.
      c. honderd procent van de bijstandsnorm, uitgedrukt in een bedrag, gedurende een maand bij gedragingen van de derde categorie.
    
    
    
      In artikel 9, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat de hoogte van de maatregel als bedoeld in het eerste lid onder a en b wordt verdubbeld, als de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel is opgelegd, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging. 
      In artikel 9, derde lid, is bepaald dat, als door toepassing van het bepaalde in het eerste of tweede lid een maatregel van honderd procent (…) is opgelegd, de duur van de maatregel steeds met 1 maand wordt verhoogd, als de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een zodanige maatregel is opgelegd opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging.
    
    
    
      2.4 De eerste vraag die voorligt is of verweerder eisers gedraging terecht heeft aangemerkt als een gedraging in de derde categorie van de Verordening. De rechtbank overweegt dat de voorzieningenrechter hierover het volgende heeft overwogen: 
      “Voor de voorzieningenrechter staat vast dat aan verzoeker arbeid bij Workstar is aangeboden. Uit de mail van [werkneemster] van Fourstar van 16 oktober 2006 blijkt dat zij over de werkzaamheden bij Workstar is begonnen. Hierop sloegen de stoppen bij verzoeker door. Zij heeft verzoeker verteld dat zij respectvol behandeld wilde worden. Aangezien verzoeker op dezelfde voet bleef doorgaan, is zij opgestaan en heeft ze verzoeker naar buiten gestuurd. Zij besluit haar mail met de mededeling dat verzoeker niet meer welkom is. Voor de voorzieningenrechter is hiermee voldoende vast komen te staan dat verzoeker zich zodanig heeft gedragen dat hij niet langer welkom is bij Fourstar en de kans op werk bij Workstar verkeken is. Aangezien er sprake was van werkzaamheden met een baangarantie, onderschrijft de voorzieningenrechter het standpunt van verweerder dat verzoekers gedraging te kwalificeren is als een gedraging in de derde categorie van artikel 8 van de Verordening. Verweerder was derhalve bevoegd om een maatregel op te leggen.” 
    
    
    De rechtbank onderschrijft deze overwegingen van de voorzieningenrechter. In hetgeen eisers gemachtigde heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding de voorzieningenrechter niet te volgen. Verweerder heeft derhalve eisers gedraging terecht aangemerkt als een gedraging in de derde categorie van de Verordening.
    
    2.5 Vervolgens dient te worden beoordeeld of verweerder bevoegd was een maatregel van verlaging van 100% van de uitkering gedurende 3 maanden op te leggen.
    
    2.5.1De voorzieningenrechter heeft overwogen dat uit de tekst en toelichting van artikel 9 van de Verordening uitdrukkelijk volgt dat de duur van de maatregel eerst mag worden verlengd met 1 maand nadat één of meerdere verwijtbare gedragingen hebben geleid tot het opleggen van een maatregel van 100% verlaging gedurende 1 maand. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat verzoeker nimmer geconfronteerd is met een maatregel van 100% verlaging van de uitkering. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was verweerder dan ook niet bevoegd om ingevolge artikel 9, derde lid, van de Verordening een maatregel van 100% verlaging van de uitkering gedurende 3 maanden op te leggen. 
    
    
      2.5.2 In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat in de toelichting op artikel 9 van de Verordening niet expliciet wordt ingegaan, welke situatie zich voordoet als een recidive een gedraging van de derde categorie betreft. Een gedraging van de derde categorie leidt zonder meer al tot een maatregel van 100 procent gedurende een maand bij de eerste verwijtbare gedraging, dus wanneer nog geen sprake is van recidive.
      In de toelichting op de Verordening is in paragraaf 5 een schema opgenomen waarin de maatregelen per categorie staan opgenomen. Uit dit schema blijkt duidelijk dat, behoudens afwijking wegens bijzondere individuele omstandigheden, een gedraging van de derde categorie een maatregel van 100 procent gedurende 3 maanden tot gevolg heeft, wanneer sprake is van een tweede recidive. Dit blijkt ook uit de voorbeelden die onder de schema’s zijn opgenomen. Hoewel niet duidelijk verwoord in de bepalingen van de Verordeningen zelf en de toelichting hierop, is het beleid, zoals de gemeenteraad dit heeft vastgesteld, dan ook dat een gedraging van de derde categorie bij tweede recidive leidt tot een maatregel van 100 procent gedurende 3 maanden. De achterliggende gedachte hiervan is dat een gedraging van de derde categorie, waaraan reeds twee verwijtbare gedragingen vooraf zijn gegaan, niet mag leiden tot een even hoge maatregel als een gedraging van de derde categorie, waarbij geen sprake is van recidive, aldus verweerder.
    
    
    
      2.5.3 In de toelichting op artikel 9 van de Verordening staat onder meer het volgende:
      “Als de belanghebbende zich na het opleggen van een maatregel van 100% van de uitkering opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging van dezelfde of hogere categorie kan de maatregel nog slechts worden verzwaard door de duur van de maatregel te verhogen. Dit is in het derde lid geregeld.
      (…)
      Derde lid
      Als door toepassing van het bepaalde in het eerste of tweede lid een maatregel van honderd procent, uitgedrukt in een bedrag, is opgelegd wordt bij herhaling van verwijtbaar gedrag binnen twaalf maanden na bekendmaking van een eerder besluit waarbij een zodanige maatregel van honderd procent is opgelegd, de duur van de maatregel steeds met één maand verhoogd. 
    
    
    Als de belanghebbende zich na het opleggen van de in duur verzwaarde maatregel (twee maanden honderd procent in plaats van één maand) binnen twaalf maanden na bekendmaking daarvan opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging wordt de duur van de bij het laatste besluit opgelegde maatregel van honderd procent opnieuw met één maand verhoogd (drie maanden honderd procent in plaats van twee maanden), enz. Voor een uitwerkingsvoorbeeld zie het schema in paragraaf 5.” 
    
    2.5.4 In het schema van paragraaf 5 “samenvattend schema maatregelen (met voorbeelden)” is voor zover van belang het volgende bepaald.
    
    
      Het schema maatregelen per categorie voor gezin
      Categorie	1ste gedraging	1ste recidive	2de recidive 	3de recidive	4de recidive
      I	€ 114,- 1mnd	€ 228,- 1 mnd	€ 456,- 1mnd	€ 912,- 1 mnd	100% 1mnd
      II	€ 228,- 1 mnd	€ 456,- 1 mnd	€ 912,- 1 mnd	100% 1 mnd	100% 2 mnd
      III	100% 1 mnd	100% 2 mnd	100% 3 mnd
    
    
    
      Voorbeeld 1:
      Verwijt	                                                                                                            maatregel
      1. Piet (alleenstaande) krijgt een eerste maatregel opgelegd omdat 	
      hij niet voldoet aan een verplichting uit de tweede categorie	                     € 160,-, gedurende 1 mnd
      2. Binnen 12 maanden gaat Piet opnieuw de fout in. Nu is het een 
      Gedraging van de eerste categorie te verwijten	                                                  € 160,-, gedurende 1 mnd
      3. Opnieuw gaat Piet binnen 12 maanden de fout in. Nu door 
      algemeen geaccepteerde arbeid te weigeren (categorie 3).	                     100% uitkering gedurende 3 mnd
    
    
    2.5.5 Evenals de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat uit de tekst van en de toelichting op artikel 9 van de Verordening uitdrukkelijk blijkt dat de duur van de maatregel eerst mag worden verlengd met 1 maand nadat één of meer verwijtbare gedragingen hebben geleid tot het opleggen van een maatregel van 100% verlaging gedurende 1 maand. Anderzijds kan de rechtbank verweerder volgen in de zin dat op basis van het schema van paragraaf 5 en het bijpassende voorbeeld de conclusie lijkt te kunnen worden getrokken dat wanneer een betrokkene een verwijtbare gedraging in de derde categorie begaat, na twee gesanctioneerde verwijtbare gedragingen, een maatregel van 100% verlaging gedurende 3 maanden kan worden getroffen. Dit ongeacht de zwaarte van de eerdere maatregelen. 
    
    Als artikel 9 van de Verordening op eisers situatie wordt toegepast, is een maatregel van verlaging van 100% gedurende 1 maand aan de orde. Wordt uitgegaan van paragraaf 5, dan gaat het om een maatregel van 100% gedurende 3 maanden. 
    
    
      2.5.6 De rechtbank overweegt dat het in beginsel mogelijk is dat bijlagen bij regelingen algemeen verbindende voorschriften bevatten. In onderhavige situatie kan paragraaf 5, daargelaten dat niet gebleken is dat publicatie op voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden, wegens strijd met artikel 9 van de Verordening echter niet het rechtskarakter van een algemeen verbindend voorschrift dragen.    
      Verweerder was derhalve, zonder motivatie, niet bevoegd om in afwijking van het algemeen verbindend voorschrift van artikel 9 van de Verordening een zwaardere maatregel op te leggen. Het bestreden besluit kan dan ook geen stand houden. Het beroep zal derhalve gegrond worden verklaard.
    
    
    De rechtbank zal om proceseconomische redenen, waarbij is betrokken dat door verweerder ter zitting is medegedeeld dat er geen omstandigheden zijn om op basis van artikel 2 van de Verordening te individualiseren, zelf in de zaak voorzien. De rechtbank acht het opleggen van een maatregel van 100% gedurende 1 maand gerechtvaardigd, welke maatregel reeds is geëffectueerd in de maand december 2006.  Deze maatregel acht de rechtbank in overeenstemming met de ernst van de gedraging, de mate waarin eiser de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proces-kosten van eiser in beroep en in bezwaar, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vast-gesteld op het hieronder opgenomen bedrag. 
    
    3. De beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    herroept het besluit van 6 november 2006;
    
    bepaalt dat een maatregel van 100% gedurende 1 maand wordt opgelegd;
    
    gelast dat de gemeente Breda aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 39,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 966,-, te betalen door de gemeente Breda.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mrs. L.P. Hertsig, J.L. Sierkstra en V.M. Schotanus rechters, en uitge-spro-ken in het openbaar door mr. Wouters, in tegenwoordigheid van mr. J.H.C.W. Vonk als griffier, op 15 juni 2007.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: 15 juni 2007