ECLI:NL:RBBRE:2007:BA1020, Rechtbank Breda, 16-03-2007, 06 / 32 WOB
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het bestreden besluit is ten onrechte in mandaat en daarmee onbevoegd genomen. Verder is het advies van de bezwaaradviescommissie tot stand gekomen in strijd met de in Roosendaal geldende 'Verordening regelende de behandeling van bezwaar- en beroepschriften'. De commissie dient te bestaan uit 7 leden, dient voltallig over het te geven advies te beraadslagen en de secretaris mag geen deel uitmaken van de commissie. Verder dient de commissie te beschikken over alle relevante gedingstukken. Onder meer aan deze voorschriften is niet voldaan. Ter motivering van het bestreden besluit is verwezen naar het advies van de commissie, welk advies ten onrechte echter niet ter kennis van eiser is gebracht.
        De openbaarmaking van een passage uit een intentieovereenkomst, gesloten tussen verweerder en de voorzitter van een schoolbestuur, is geweigerd omdat sprake zou zijn van een stuk voor intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen. Een door verweerder met een derde gesloten overeenkomst kan per definitie niet worden beschouwd als een stuk voor intern beraad. De inhoud van de overeenkomst kan geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten maar geeft het standpunt van de gemeente weer. Een afspraak tussen partijen over geheimhouding van de desbetreffende passage kan de openbaarmakingsplicht op grond van de Wob niet opzij zetten.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 06 / 32 WOB 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiser],
      wonende te Roosendaal, 
      eiser,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,
      verweerder.
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 18 november 2005 (bestreden besluit), inzake het verzoek van eiser om documenten met betrekking tot de unielocatie van een VMBO-school openbaar te maken. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid een verweerschrift in te dienen.
    
    Op 12 januari 2007 heeft verweerder een stuk ingezonden waarvan hij beperking van de kennisneming wenst. Bij beslissing van 20 februari 2007 is bepaald dat uitsluitend de rechtbank kennis zal nemen van de betreffende stukken.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 19 januari 2007. Eiser was daarbij aanwezig. Namens verweerder zijn [naam persoon] en [naam persoon] verschenen. Het onderzoek ter terechtzitting is geschorst. De rechtbank sluit thans met toestemming van partijen het onderzoek. 
    
    2. De beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser heeft op 11 januari 2005 aan verweerder verzocht het rapport "Scenario ontwikkeling onderwijshuisvesting" aan hem toe te zenden. Voorts heeft eiser verzocht hem volledig op de hoogte te stellen van de stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een unielocatie voor een VMBO-school van de OMO-scholengemeenschap Tongerlo. 
    
    Bij primair besluit van 25 januari 2005 heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geweigerd het gevraagde rapport openbaar te maken. Voorts heeft verweerder geweigerd de overige documenten openbaar te maken, omdat het desbetreffende project zich nog in een voorbereidende fase zou bevinden. 
    
    Tegen voornoemd primair besluit heeft eiser bezwaar gemaakt, waarbij eiser met betrekking tot het rapport stelde dat dit reeds in verschillende vergaderingen en overleggen is besproken en dat de Wob selectieve openbaarmaking uitsluit. Daarnaast stelde eiser dat het beroep op de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob hier niet opgaat en overigens onvoldoende is gemotiveerd. Met betrekking tot de overige documenten stelde eiser dat het feit dat het project zich in een voorbereidende fase bevindt geen weigeringsgrond voor openbaarmaking op basis van de Wob oplevert en dat die documenten derhalve ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt.
    
    Bij brief van 22 september 2005 heeft verweerder besloten het rapport alsnog openbaar te maken. Bij die brief is tevens een intentieovereenkomst tussen de gemeente Roosendaal en de vereniging Ons Middelbaar Onderwijs te Tilburg over (onder meer) de unielocatie van een VMBO-school toegezonden aan eiser. Daarnaar gevraagd heeft eiser naar aanleiding van deze brief van 22 september 2005 aan verweerder medegedeeld dat hij zijn bezwaren tegen het primaire besluit handhaaft. 
    
    Bij het bestreden besluit van 18 november 2005 stelt verweerder vast dat het rapport reeds aan eiser is toegestuurd en dat zijn bezwaren op dit punt gegrond zijn. De eiser eveneens toegezonden intentieovereenkomst is blijkens het bestreden besluit niet compleet; een passage met persoonlijke beleidsopvattingen is met toepassing van artikel 11 van de Wob uit deze versie van de intentieovereenkomst gehaald. Voor wat betreft de verwijderde passage wordt eisers bezwaar ongegrond verklaard. Over andere, mogelijk bij verweerder aanwezige documenten met betrekking tot de unielocatie, wordt in het bestreden besluit niet gesproken.  
    
    2.2 Eiser  heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit onjuist en onzorgvuldig is gemotiveerd en dat geen van de weigeringsgronden uit de Wob in dit geval van toepassing is, zodat alle gevraagde documenten naar zijn mening (volledig) openbaar gemaakt moeten worden. Eiser is voorts van oordeel dat verweerder niet heeft beslist op alle stukken met betrekking tot de bestuurlijke aangelegenheid met betrekking tot de unielocatie van de VMBO-school en dat er meer documenten moeten zijn dan waarover verweerder in het bestreden besluit spreekt. Voorts is eiser van oordeel dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen en dat de wijze van behandeling van zijn bezwaar in strijd is met de Verordening behandeling bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Roosendaal omdat de secretaris van de bezwaarschriftencommissie in strijd met deze verordening betrokken is geweest bij de totstandkoming van het advies van deze commissie, dat deze commissie ten onrechte niet voltallig heeft geadviseerd, dat de commissie heeft geadviseerd op basis van een incompleet dossier en dat het advies onjuist is ondertekend. 
    
    Verzocht wordt verweerder te veroordelen in de proceskosten en te gelasten dat verweerder het griffierecht vergoedt. 
    
    
      2.3 Ingevolge artikel 3 van de Wob kan eenieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
      Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    
    
      Artikel 11 van de Wob luidt, voorzover van belang:
      1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
      2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
      (…)
    
    
    2.4 Nadat eiser op 29 december 2005 een beroepschrift had ingediend, heeft verweerder bij brief van 6 april 2006 alsnog een inventarislijst opgemaakt van aanwezige documenten over de VMBO-unielocatie. Volgens deze inventarislijst is er, naast het openbaar gemaakte rapport en de intentieovereenkomst, nog een vijftal documenten die alle vijf alsnog openbaar zijn gemaakt. Op 2 mei 2006 heeft eiser per brief gesteld dat de inventarislijst van 6 april 2006 incompleet is. Daarbij heeft eiser gewezen op nog ten minste 7 andere documenten die bij deze bestuurlijke aangelegenheid horen en heeft hij verweerder verzocht die documenten eveneens openbaar te maken. In antwoord daarop heeft verweerder bij brief van 24 augustus 2006 medegedeeld dat een aantal door eiser genoemde aanvullende documenten alsnog openbaar kan worden gemaakt, maar dat een vijftal door eiser genoemde documenten niet openbaar gemaakt zal worden. Van die vijf documenten dateren er drie van na het bestreden besluit en twee van voor het bestreden besluit. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat hij van mening is dat zijn beroep, gelet op artikel 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, moet worden geacht tevens tegen de nieuwe niet-openbaarmakingen te zijn gericht. 
    
    2.5 De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het beroep van eiser tevens geacht kan worden gericht te zijn tegen verweerders brief van 24 augustus 2006, waarin verweerder onder meer aangeeft dat een vijftal documenten met betrekking tot de unielocatie van de VMBO-school niet openbaar zullen worden gemaakt. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn brief van 2 mei 2006 nauwkeurig aangeeft welke (in deze procedure niet eerder genoemde) documenten hij alsnog openbaar gemaakt wenst te zien. De rechtbank beschouwt deze brief dan ook als een nieuw verzoek om bepaalde documenten op basis van de Wob openbaar te maken, waarbij het ook deels gaat om documenten die pas tot stand zijn gekomen nadat het bestreden besluit werd genomen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het beroep niet geacht kan worden ook betrekking te hebben op de vijf niet-openbaar gemaakte documenten, maar slechts op het niet-openbaar gemaakte gedeelte van de intentie-overeenkomst en tegen de onvolledige inventarisatie door verweerder van de relevante stukken. Daarbij heeft de rechtbank meegewogen dat het eiser vrijstaat om desgewenst met betrekking tot de vijf documenten een nieuw Wob-verzoek in te dienen. Tegen een eventuele nieuwe weigering om die stukken openbaar te maken, kan hij desgewenst rechtsmiddelen aanwenden. 
    
    2.6  Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, omdat het Algemeen mandaat-, volmacht- en machtigingbesluit 2005 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal niet toestaat dat een beslissing op bezwaar in mandaat wordt genomen als het primaire besluit niet ook in mandaat is genomen. Vast staat dat het primaire besluit is genomen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal en dat het bestreden besluit in mandaat is ondertekend door het hoofd van de afdeling Advies en Ondersteuning. In de bijlage bij het hiervoor genoemde Algemeen mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit 2005 is bepaald dat het hoofd van de afdeling Advies en Ondersteuning gemandateerd is beslissingen op bezwaar af te doen, voorzover het primaire besluit ook in mandaat namens het college is genomen. Het bestreden besluit is derhalve inderdaad onbevoegd genomen.
    
    
      Eiser heeft voorts aangevoerd dat de bezwaarschriftencommissie op een aantal punten in strijd met de in Roosendaal geldende "Verordening regelende de behandeling van de bezwaar- en beroepschriften" heeft gehandeld. Eiser kan deze beroepsgronden niet altijd goed onderbouwen, daar hij -zijns inziens ten onrechte- slechts beschikt over het verslag van de hoorzitting bij de commissie en niet beschikt over het door de commissie gegeven advies. Eiser wijst erop dat volgens artikel 12, eerste lid, van deze Verordening de commissie voltal-lig over het advies beraadslaagt en beslist en dat het zijns inziens uiterst onwaarschijnlijk is dat de commissie in dit geval voltallig heeft beraadslaagd en dat meer waarschijnlijk is dat slechts de commissieleden die de hoorzitting hebben bijgewoond, ook over het advies hebben beslist. Daarbij vermoedt eiser dat de (ambtelijk) secretaris van de commissie in strijd met de Verordening deel heeft genomen aan de beraadslagingen van de commissie. Voor zover het verslag van de hoorzitting als advies van de commissie moet worden gezien, stelt eiser dat dit verslag ten onrechte niet is ondertekend door de voorzitter van de commissie. Ten slotte stelt eiser dat de commissie niet kon beschikken over alle relevante stukken en daarom geen zorgvuldig advies heeft kunnen opstellen. Verweerder heeft met betrekking tot deze standpunten van eiser volstaan met de constatering dat niet is gebleken dat in strijd met de Verordening is gehandeld en heeft ter zitting alleen nadrukkelijk weer-sproken dat de secretaris van de commissie zou hebben deelgenomen aan de beraadslagingen in de commissie. 
      De rechtbank stelt vast dat, blijkens artikel 3 van laatstgenoemde verordening, de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Roosendaal bestaat uit tenminste 7 leden. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat eiser door een commissie van slechts drie personen is gehoord. De rechtbank constateert dat de verordening geen grondslag biedt om hoorzittingen te laten houden door een commissie die uit minder dan tenminste 7 leden bestaat. Verder is niet gebleken dat de bezwaarschriftencommissie voltallig, dat wil zeggen met 7 leden, over het advies aan verweerder heeft beraadslaagd. Het advies dient kennelijk op schrift te worden gesteld, aangezien in het derde lid van artikel 12 van de verordening wordt bepaald dat het advies door de voorzitter en de secretaris van de commissie wordt ondertekend. Het advies van de commissie bevindt zich in de gedingstukken als stuk B11. Het advies heeft de vorm van een conceptbesluit en dateert van 26 september 2005. Het voorblad is ondertekend door de voorzitter en de secretaris van de commissie, zodat het advies slechts in zoverre voldoet aan de daaraan te stellen eisen. In het bestreden besluit stelt verweerder dat overeenkomstig het advies van de commissie de bezwaren deels gegrond en deels ongegrond worden geacht. Het betreffende advies was echter niet aan het bestreden besluit gehecht. Nu ter motivering van het bestreden besluit wel is verwezen naar het advies van de commissie, had dit advies, gelet op artikel 3:49 van de Awb, ter kennis van eiser moeten worden gebracht. Het beroep van eiser is in zoverre gegrond. Afgezien van de eerdergenoemde formele gebreken die aan het advies van de commissie kleven, kan niet worden gezegd dat de inhoud van het advies met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt immers dat de commissie ondanks herhaalde verzoeken slechts kon beschikken over de (volledige) intentieovereenkomst en dat overige relevante stukken niet aan de commissie ter beschikking zijn gesteld, zodat de commissie in strijd met artikel 7 van de Verordening niet heeft kunnen oordelen op basis van alle relevante stukken, zodat eisers beroep ook op dit punt gegrond is. 
    
    
    2.7 Met betrekking tot de inhoud van het bestreden besluit is eiser van mening dat in het bestreden besluit geen beslissing is genomen over alle in deze kwestie relevante stukken. Uit de correspondentie tussen eiser en verweerder van na het bestreden besluit, in het bijzonder uit de brieven van verweerder van 6 april 2006 en 24 augustus 2006, blijkt dat er reeds ten tijde van het bestreden besluit meer documenten over de unielocatie van de VMBO-school bij verweerder voorhanden waren dan alleen het rapport en de intentieovereenkomst die in het bestreden besluit worden genoemd. Het beroep van eiser is derhalve ook op dit punt gegrond.
    
    
      Eiser heeft ten slotte aangegeven dat zijns inziens verweerder ten onrechte van mening is dat op de passage uit de intentieovereenkomst artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is. Verweerder is echter van mening dat deze weigeringsgrond uit de Wob mocht worden toegepast omdat de betreffende passage persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De rechtbank constateert dat de intentieovereenkomst is ondertekend door de burge-meester namens de gemeente Roosendaal en door de voorzitter van de Raad van Bestuur van de vereniging Ons Middelbaar Onderwijs. Een met een derde gesloten overeenkomst kan per definitie niet worden beschouwd als een document voor intern beraad. Hetgeen in de overeenkomst is opgenomen betreft een opvatting van de gemeente, ondertekend door de burgemeester en kan dan ook niet worden beschouwd als een persoonlijke beleidsopvatting. Gelet hierop gaat een beroep op de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet op. Ook op dit punt is het beroep van eiser gegrond.
      Ter zitting heeft verweerder nog gesteld dat dit onderdeel van de overeenkomst niet openbaar gemaakt kan worden, omdat tussen de partijen bij de overeenkomst is afgesproken dat dit onderdeel van de overeenkomst geheim gehouden moet worden. Naar het oordeel van de rechtbank kan een dergelijke afspraak de openbaarmakingsverplichting in artikel 3 van de Wob echter niet opzij zetten. 
    
    
    2.8 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vast-gesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. De beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    gelast dat de gemeente Roosendaal aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 138 vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 78,17, te betalen door de gemeente Roosendaal.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: