ECLI:NL:RBHAA:2009:BJ2121, Rechtbank Haarlem, 01-07-2009, AWB 08 / 4528
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2009-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder had wegens bijzondere omstandigheden gebruik moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid.

RECHTBANK HAARLEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer:  AWB 08 / 4528
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2009
    
    in de zaak van:
    
    
      Kantoorgebouw Verrijn Stuartweg 42 Diemen B.V.,
      gevestigd te Purmerend,
      eiseres,
    
    
    tegen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Purmerend,
      verweerder.	
    
    
     
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 24 oktober 2002 heeft verweerder geweigerd aan I.T.D. Real Estate BV met toepassing van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling te verlenen voor het voeren van perifere detailhandel in het pand op het perceel Van IJsendijkstraat 403-409 te Purmerend.  
      Bij besluit van 2 juni 2004 heeft verweerder het door I.T.D. Real Estate BV daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.	
    
    
    Bij uitspraak van 4 november 2004, verzonden op 10 november 2004, heeft deze rechtbank het daartegen gerichte beroep ongegrond verklaard.	
    
    Bij uitspraak van 5 oktober 2005 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het door I.T.D. Real Estate BV tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 4 november 2004 en het besluit van 2 juni 2004 vernietigd.	
    
    Bij besluit van 24 november 2005 heeft verweerder het door I.T.D. Real Estate BV tegen het besluit van 24 oktober 2002 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.	 
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2006, verzonden op 5 juli 2006, heeft deze rechtbank het daartegen gerichte beroep ongegrond verklaard.	
    
    
      Bij uitspraak van 6 juni 2007 heeft de Afdeling het door I.T.D. Real Estate BV tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 3 juli 2006 en het besluit van 24 november 2005 vernietigd.		
      Bij brief van 29 mei 2008 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift.
    
    
    Bij besluit van 30 juni 2008, verzonden op 1 juli 2008, heeft verweerder alsnog een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift genomen. Verweerder heeft de bezwaren van I.T.D. Real Estate BV wederom ongegrond verklaard.		
    
    Bij brief van 11 augustus 2008 heeft eiseres aangegeven haar beroep te handhaven en heeft zij de gronden van het beroepschrift aangevuld.
    
    Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 22 januari 2009, alwaar namens eiseres is verschenen de gemachtigde mr. J.M.K.P. Cornegoor en [naam manager], manager van eiseres. Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. L.J.P. Rog en C. Schrama, beiden werkzaam bij de gemeente Purmerend. 	
    
    Bij beslissing van 22 januari 2009 heeft de rechtbank bepaald dat het onderzoek niet kon worden voltooid. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. 	
    
    Bij brief van 19 februari 2009 heeft eiseres gereageerd op vragen van de rechtbank en zijn er nadere stukken overgelegd. Verweerder heeft hierop bij brief van 6 maart een reactie uitgebracht. 
    
    Op 7 mei 2009 heeft eiseres nadere stukken ingediend.	
    
    Het onderzoek ter zitting is op 18 mei 2009 voortgezet. Namens eiseres zijn verschenen  [naam bestuurder], bestuurder van eiseres, en [naam manager], voornoemd. Verweerder heeft zich wederom laten vertegenwoordigen door mr. L.J.P. Rog en C. Schrama, voornoemd. 	 
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1	Verweerder heeft ter zitting betoogd dat eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar beroep. De oorspronkelijke aanvraag om vrijstelling is ingediend door I.T.D. Real Estate BV en de gehele procedure is door I.T.D. Real Estate BV gevoerd. Het thans bestreden besluit was dan ook aan haar gericht. 
    
    2.2	De rechtbank overweegt, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 september 2006, (www.rechtspraak.nl, onder LJN-nummer AY8514), dat voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel kunnen overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding kan zijn in die gevallen waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat.
    
    2.3	De rechtbank overweegt dat I.T.D. Real Estate BV ten tijde van het door haar ingediende verzoek om vrijstelling met haar onderneming in het betreffende pand detailhandel wilde voeren en dat met het aldus ingediende verzoek de door I.T.D. Real  Estate BV opgebouwde aanspraak op rechtsbescherming is verbonden. Door verkoop van alle activiteiten, rechten en bezittingen van de onderneming aan eiseres is de eigendom op haar overgegaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze rechtsopvolging onder bijzondere titel. Nu uit de overgelegde stukken voorts volgt dat I.T.D. Real Estate BV niet meer bestaat, zou de opgebouwde aanspraak op rechtsbescherming verloren gaan indien eiseres, naast de eigendom, niet ook die aanspraak zou kunnen overnemen. Naar het oordeel van de rechtbank brengt, gezien voormelde omstandigheden, redelijke wetstoepassing met zich dat het door eiseres ingestelde beroep ontvankelijk is te achten.
    
    2.4	Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Koog 1997", voor zover thans van belang, rust op het perceel de bestemming "Handel en Nijverheid".	
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart voor "Handel en Nijverheid" aangewezen gronden bestemd voor handel, industrie, nijverheid, één horecabedrijf, wegen, open terreinen, parkeer- en groenvoorzieningen, water, waterkering, bruggen, duikers en verhardingen, alsmede de daarbij behorende bouwwerken, met uitzondering van detailhandelsbedrijven.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in dit plan ter plaatse aangegeven bestemming.	
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, kan het college vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste lid, onder c voor detailhandelsbedrijven met een minimum bedrijfsvloeroppervlakte van 1000 m2 ten behoeve van woninginrichting als geheel inclusief meubels.
    
    2.5	I.T.D. Real Estate BV heeft verweerder verzocht om vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan, omdat zij het op het bedrijventerrein De Koog gelegen bedrijfspand wenst te gebruiken voor de verkoop van tweedehands meubelen, aangevuld met goederen ten behoeve van woninginrichting. 	
    
    
      2.6	Ten tijde van de aanvraag hanteerde verweerder bij de beoordeling van verzoeken om vrijstelling de beleidsnotitie “Detailhandelsstructuurvisie/gemeentelijk detailhandels-beleid 2002-2007” (beleidsnotitie 2002-2007). Hieruit volgt dat het beleid voor het gebied “Kop van West” is gericht op het concentreren van woonwinkels en dat winkels in de branche "wonen" die in de binnenstad (in het Wagenweggebied of elders in Purmerend) zijn gevestigd, in principe naar de “Kop van West” dienen te worden verplaatst.		
      Voor het gebied “Overig Purmerend met uitzondering van de Kop van West” wordt het bestaande vrijstellingenbeleid gehandhaafd, hetgeen volgens de beleidsnotitie betekent dat detailhandel buiten het kernwinkelapparaat en wijkwinkelcentra niet is toegestaan behalve op basis van een door het college te verlenen vrijstelling. Het vrijstellingenbeleid houdt in dat de vestiging van zogenoemde perifere detailhandel in met name opgesomde branches, in de notitie aangeduid als de bekende PDV-branches, op de locatie in kwestie is toegestaan onder een aantal nader genoemde, reeds vigerende voorwaarden. Eén van de branches is “woninginrichting als geheel, inclusief meubels”.	
      Vast staat dat het perceel is gelegen in het gebied "Overig Purmerend met uitzondering van de Kop van West". 
    
    
    2.7	Verweerder heeft de gevraagde vrijstelling geweigerd. In haar uitspraak van 5 oktober 2005 heeft de Afdeling overwogen dat zonder nadere motivering niet valt in te zien waarom de beoogde meubelhal, die onder de bekende PDV-branches valt, en aan de gestelde voorwaarden voldoet, niet voor de gevraagde vrijstelling in aanmerking komt. De Afdeling heeft daarbij overwogen dat de stelling van verweerder dat een dergelijke vestiging ook past binnen het kernwinkelapparaat en de winkelcentra niet is onderbouwd, dat enig zicht op realisering van het woonthemacentrum in de Kop van West ontbreekt en dat geen nadere gegevens zijn verstrekt ten aanzien van het door verweerder gestelde belang om met de beoogde locatie te kunnen voorzien in de behoefte aan industrieterrein in Purmerend.
    
    2.8	In de daarna genomen beslissing op bezwaar van 24 november 2005 heeft  verweerder het besluit tot weigering van de gevraagde vrijstelling gehandhaafd. Hiertoe heeft verweerder verwezen naar het Structuurplan Purmerend 2005-2020 dat op 9 november 2005 in concept is vastgesteld en waarin - in navolging van de beleidsnotitie 2002-2007 - gekozen is voor de Kop van West als locatie voor kantoren en perifere en/of grootschalige detailhandel. 
    
    2.9	In haar uitspraak van 6 juni 2007 heeft de Afdeling geoordeeld dat de beslissing op bezwaar van 24 november 2005 is genomen in strijd met artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder heeft aan de beslissing op bezwaar het op 8 november 2005 vastgestelde tweede concept Structuurplan 2005-2020 ten grondslag zonder eiseres hierover te horen. Op de hoorzitting van 31 oktober 2005 is enkel het eerste concept Structuurplan 2005-2020 aan de orde geweest. Hierin is vermeld dat De Koog de komende tien jaren als bedrijventerrein blijft functioneren met mogelijkheden voor het ontwikkelen van grootschalige en perifere detailhandelvestigingen. In het tweede concept Structuurplan 2005-2020 is die passage verwijderd en wordt vermeld dat de locatie “Kop van West” is gekozen voor de realisatie van kantoren en perifere en/of grootschalige detailhandel en dat in Purmerend geen andere locaties aangewezen zullen worden voor de vestiging van perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen. De Afdeling heeft voorts overwogen dat verweerders stelling dat voor het nieuwe bedrijvenpark Baanstee-Noord veel belangstelling is geregistreerd, zonder overleggen van nadere gegevens, onvoldoende is om het ter rechtvaardiging van het nieuwe beleid ingenomen standpunt dat de markt een grote behoefte heeft aan de primaire bestemming “Handel en nijverheid” te kunnen dragen.
    
    
      2.10	In het thans bestreden besluit wordt de weigering om vrijstelling te verlenen wederom gehandhaafd. Verweerder geeft hierin aan dat eiseres alsnog in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord over het tweede concept Structuurplan 2005-2020, maar hiervan geen gebruik heeft gemaakt. Verder verwijst verweerder naar het “Beleidskader ontwikkeling detailhandel 2007-2011” (hierna: de beleidsnotitie 2007-2011), waarin onder meer het volgende is bepaald:	
      “In beginsel zal niet worden meegewerkt aan binnenplanse vrijstellingen voor PDV. Slechts bij hoge uitzondering en goed gemotiveerd, zal dit plaatsvinden, wanneer op basis van ruimtelijke en economische gronden kan worden aangetoond dat vestiging elders in de gemeente Purmerend niet mogelijk en/of wenselijk is. Er zullen geen vrijstellingen worden verleend voordat er duidelijkheid bestaat over de Kop van West.”
    
    		
    2.11	De rechtbank overweegt dat verweerder naar aanleiding van de eerste uitspraak van de Afdeling gehouden was nader te motiveren waarom de beoogde meubelhal, terwijl werd voldaan aan de eisen die daarvoor gelden op grond van de beleidsnotitie 2002-2007, toch niet voor de gevraagde vrijstelling in aanmerking kwam . Verweerder heeft naar aanleiding daarvan een tweede concept Structuurplan opgesteld. Of dit nieuwe concept de weigering om vrijstelling te verlenen kon dragen heeft de Afdeling in de tweede uitspraak niet beoordeeld. Wel heeft de Afdeling overwogen dat het concept nieuw beleid bevatte dat op relevante onderdelen afweek van het eerste concept. Uit de uitspraak is voorts af te leiden dat het nieuwe beleid eveneens afweek van het detailhandelsbeleid. Ook is uit de uitspraak af te leiden dat verweerder de rechtvaardiging voor de in het beleid gemaakte keus nader diende te onderbouwen. De rechtbank leest in de tweede uitspraak van de Afdeling, anders dan verweerder heeft gemeend, niet dat de beslissing van verweerder met de enkele aanvulling van de motivering op de twee door de Afdeling genoemde punten, de toets der kritiek overigens kan doorstaan.
    
    2.12	Verweerder heeft in plaats van een nadere motivering en  naast de eerdere wijziging van concept Structuurplan 2005-2020, thans ook het detailhandelsbeleid 2002-2007 vervangen door de beleidsnotitie 2007-2011, waardoor de voor eiseres bestaande vrijstellingsmogelijkheid geheel is komen te vervallen. De weigering om vrijstelling te verlenen is thans gebaseerd op het nieuwe beleid. Eiseres is hierdoor in een aanmerkelijk nadeliger positie komen te verkeren. 
    
    2.13	Ingevolge artikel 4:84, eerste lid, van de Awb handelt het bestuursorgaan  overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit betekent dat van de hier bedoelde bijzondere omstandigheden slechts sprake kan zijn indien het gaat om omstandigheden die niet reeds in de beleidslijnen van het structuurplan en de beleidsnotitie zijn verdisconteerd. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan sprake. De omstandigheid dat een aanvraag om binnenplanse vrijstelling, ingediend onder het oude beleid ten aanzien waarvan gelet op de genoemde uitspraken van de Afdeling niet vaststaat dat deze onder dat beleid mocht worden geweigerd, thans moet worden geweigerd, is in het nieuwe beleid niet verdisconteerd. Hierbij acht de rechtbank van belang dat in dit concrete geval de aanvraag dateert van 2002 en derhalve van zes jaar voor het gewijzigde beleid. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat de door verweerder beoogde locatie voor de voorgenomen detailhandel op zijn vroegst pas in 2015 – dat wil zeggen 13 jaar na de ingediende aanvraag - zal zijn gerealiseerd en verweerder, ondanks de uitdrukkelijke opdracht daartoe van de Afdeling in diens eerste uitspraak, evenmin een alternatieve locatie heeft kunnen aanwijzen. Tenslotte heeft verweerder het belang van handhaving van de bestemming “Handel en nijverheid”  ter plaatse van de door eiseres beoogde locatie niet kunnen onderbouwen. 
    
    2.14	De rechtbank overweegt dat verweerder inperking van mogelijkheden tot vestiging van detailhandel ten opzichte van het vorige beleid en derhalve een zekere mate van  verslechtering van de positie van ondernemers die onder het vorige beleid een verzoek om vrijstelling hebben gedaan geacht wordt te hebben beoogd, aangezien dit inherent is aan de wijziging van beleid. Een verslechtering van de positie van eiseres onder de omstandigheden als onder 2.13 geschetst kan verweerder naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet geacht worden te hebben beoogd. Deze omstandigheden en de gevolgen voor eiseres hadden voor verweerder derhalve aanleiding moeten zijn gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid.	
    	
    2.15	Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden.
    
    2.16	Nu het beroep gegrond is, bestaat er aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt met betrekking tot de kosten van rechtsbijstand in beroep één punt toegekend voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, waarbij een wegingsfactor één in aanmerking is genomen. De waarde van één punt bedraagt € 322,-. 	
    
    3.	Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      3.1	verklaart het beroep gegrond;
      3.2	vernietigt het bestreden besluit van 30 juni 2008;
      3.3	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Purmerend in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 644,-, te betalen door de gemeente Purmerend aan eiseres;
      3.4	gelast dat de gemeente Purmerend het door eiseres betaalde griffierecht van € 288,- aan haar vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. C.E. Heyning-Huydecoper en mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, rechters, en op 1 juli 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.