ECLI:NL:CRVB:2008:BF0153, Centrale Raad van Beroep, 28-08-2008, 07/2663 AW + 07/5352 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Functiebeschrijving. Functiewaardering. Beleidsvrijheid. Terughoudende toetsing.

07/2663 AW en 07/5352 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 maart 2007, 06/3697 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Naam betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 28 augustus 2008
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
    
    Betrokkene heeft gereageerd op deze nieuwe beslissing op bezwaar.
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.T.J.H. Berns, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en C.H. van de Wetering, werkzaam bij de sociale dienst Bommelerwaard. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. M. van Haandel, werkzaam bij ABVAKABO FNV te Utrecht.
     
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene is sinds 1 januari 2004 werkzaam in de nieuwe functie van medewerker schuldhulpverlening bij de gemeente [naam gemeente]. Bij besluit van 24 januari 2006 is de beschrijving van deze functie vastgesteld en is de functie gewaardeerd in hoofdgroep IV met 8 punten. Betrokkene heeft zowel tegen de beschrijving als tegen de waardering bezwaar gemaakt. Wat betreft de functiebeschrijving betrof het bezwaar het omschrijven van één van de kernactiviteiten als ‘bemiddelen’ in plaats van ‘onderhandelen’ en wat betreft de functiewaardering betrof het bezwaar het waarderen van het aspect keuze-mogelijkheden met 2 in plaats van 3 punten.
    
    1.2. Bij besluit van12 juni 2006 (hierna: bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft ten aanzien van de functiebeschrijving overwogen dat het bestreden besluit niet is gemotiveerd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat naar haar oordeel de in verweer en ter zitting gegeven motivering niet houdbaar is. De rechtbank was met betrokkene van oordeel dat de gesprekken die betrokkene namens een schuldenaar voert met schuldeisers als onderhandelen moeten worden aangemerkt. Omdat de functiewaardering was gebaseerd op een onjuiste functiebeschrijving kon de functiewaardering naar het oordeel van de rechtbank evenmin in stand blijven.
    
    3. In hoger beroep hebben partijen hun standpunten gehandhaafd.
    
    4. De Raad zal allereerst ingaan op hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht met betrekking tot de functiebeschrijving.
     
    4.1. De Raad stelt voorop dat het hier gaat om een organiek systeem van functiewaar-dering, waarin de zwaarte van organieke functies wordt gewogen in samenhang met de totale organisatieopbouw. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad (CRvB 30 juni 2005, LJN AT9173 en TAR 2006, 8) komt daarom bij het vaststellen van de functiebeschrijving aan het bestuursorgaan beleidsvrijheid toe. Anders dan bij een zogenoemde mens-functiebeschrijving gaat het hier niet om de beschrijving van de feitelijk uitgevoerde of feitelijk opgedragen werkzaamheden, maar om de door appellant aan de betrokken functionaris opgedragen werkzaamheden, gegeven de inrichting van de organisatie zoals die appellant voor ogen staat. Dit brengt mee dat de rechterlijke toetsing van de organieke functiebeschrijving met terughoudendheid moet plaatsvinden.
    
    4.2. Het doel van de functie van medewerker schuldhulpverlening is bij het primaire besluit omschreven als: ‘Het beoordelen en afhandelen van aanvragen inzake schuld-hulpverlening en het effectueren van de dienstverlening gericht op het oplossen van de schuldproblematiek.’ Schuldbemiddeling / -sanering is als eerste hoofdtaak genoemd. Een van de kernactiviteiten binnen die hoofdtaak is omschreven als ‘Draagt zorg voor de bemiddeling met schuldeisers’. Appellant heeft onder verwijzing naar de brochure Integrale schuldhulpverlening van het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening en Stimulansz en naar de Gedragscode Schuldregeling van de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet betoogd dat deze functie een inspanningsverplichting inhoudt om ten behoeve van de schuldenaar met diens schuldeisers tot een regeling van de schulden te komen, waarbij met de belangen van alle betrokkenen rekening moet worden gehouden. Volgens appellant staat het bij elkaar brengen van schuldenaar en schuldeisers teneinde een oplossing te bereiken centraal en dient dat als bemiddeling te worden aangemerkt, ondanks het feit dat de medewerker schuldhulpverlening door de schuldenaar is gemachtigd om namens hem afspraken te maken met iedere individuele schuldeiser. Betrokkene heeft benadrukt dat haar functie meer inhoudt dan tussenbeide komen om een oplossing te vinden. Volgens haar wordt in het minnelijke traject, dat voorafgaat aan het wettelijke traject, veel onderhandeld en dient dat tot uitdrukking te komen in de omschrijving van de kernactiviteit. Van bemiddeling is naar haar mening geen sprake, omdat zij als gemachtigde van de schuldenaar afspraken maakt met de individuele schuldeisers, aan welke afspraken de schuldenaar is gebonden.
    
    4.3. De Raad is, gelet op het doel van de functie van betrokkene, van oordeel dat het de primaire taak van de medewerker schuldhulpverlening is om schuldenaar en schuldeisers tot elkaar te brengen teneinde een oplossing te bereiken voor de schuldproblematiek van de schuldenaar. De Raad acht weliswaar aannemelijk gemaakt dat bij de uitvoering van deze taak onderhandelingsvaardigheden moeten worden aangewend en dat de medewerker schuldhulpverlening namens de schuldenaar optreedt in onderhandelingen met schuldeisers. Naar het oordeel van de Raad betekent dat echter niet dat onder-handelen de kernactiviteit is binnen de hoofdtaak schuldbemiddeling / -sanering. Appellant heeft de kernactiviteit op goede gronden kunnen omschrijven als ‘bemiddeling’. De Raad wijst er daarbij op dat appellant niet heeft miskend dat betrokkene in haar functie over goede contactuele eigenschappen moet beschikken. Gezien de - niet bestreden - waardering van de secundaire factor contact met 3 punten.
    
    4.4. Wat betreft de functiewaardering spitst het geschil tussen partijen zich toe op de waardering van het aspect keuzemogelijkheden. Hiermee wordt bedoeld de mate waarin de organisatie en (de aard van) de werkzaamheden de functionaris de mogelijkheid bieden tot het ontwikkelen van initiatieven, het bewandelen van andere wegen dan de gebruikelijke en het oplossen van de zich voordoende problemen naar eigen inzicht. Appellant heeft aan dit onderdeel van de functie 2 punten toegekend, wat betekent dat het werk op meerdere, maar wel bekende manieren kan worden uitgevoerd, waarbij afhan-kelijk van de omstandigheden een keuze dient te worden gemaakt. Het voor een hogere score vereiste ontwerpen en realiseren van nieuwe, in de regel eenmalige oplossingen voor problemen in de uitvoeringssfeer wordt volgens appellant niet vereist. Betrokkene heeft benadrukt dat de functie van medewerker schuldhulpverlening een zeer zelfstandige is, waarbij in het minnelijke traject veel vrijheid bestaat. Per geval moeten voortdurend keuzes worden gemaakt over de meest passende oplossing en de te volgen werkwijze, waarbij door haar ook oorspronkelijke oplossingen worden bedacht. Omdat ieder geval op zichzelf staat en afwijkt van andere maakt het bedenken en realiseren van nieuwe oplossingen deel uit van haar taak, aldus betrokkene. Zij heeft ook voorbeelden gegeven van door haar bereikte, nieuwe en ongebruikelijke oplossingen. Volgens betrokkene moet het aspect keuzemogelijkheden worden gewaardeerd met 3 punten.
    
    4.5. De Raad stelt voorop dat de rechterlijke toetsing van een functiewaardering eveneens een terughoudende dient te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan regels van geschreven en ongeschreven recht en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, moet beperken tot de vraag of de in geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan als deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt; daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat een andere, hogere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
    
    4.6. Niet in geschil is dat in de functie van medewerker schuldhulpverlening veelvuldig keuzes moeten worden gemaakt en dat het per geval kiezen van de meest passende oplossing en werkwijze hoge eisen stelt aan het oplossingsgerichte vermogen van de betrokken functionaris. De Raad is er echter niet van overtuigd geraakt dat in dit verband niet kan worden volstaan met een keuze uit het scala van bekende mogelijkheden, maar dat de functie (regelmatig) vereist dat nieuwe, eenmalige oplossingen worden bedacht en uitgevoerd. De Raad benadrukt hierbij dat het gaat om de eisen die de functie zelf met zich brengt en niet om de wijze waarop betrokkene die functie vervult. Dat het betrokkene in voorkomende gevallen is gelukt om nieuwe oplossingen te bereiken is daarom niet van doorslaggevende betekenis. Naar het oordeel van de Raad is de waardering van het aspect keuzemogelijkheden met 2 punten niet onhoudbaar. 
    
    4.7. Dat in de functie klantmanager het onderdeel keuzemogelijkheden wel met 3 punten is gewaardeerd brengt de Raad niet tot een ander oordeel, nu die functie qua aard niet goed te vergelijken is met de functie van medewerker schuldhulpverlening. Ook de verwijzing van betrokkene naar de waardering van de functie medewerker schuldhulpver-lening in de naburige gemeente Zaltbommel, waar de waardering heeft geleid tot inschaling in schaal 9, kan betrokkene niet baten. Appellant is immers niet verantwoordelijk voor dat besluit.
    
    4.8. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en het tegen het bestreden besluit ingestelde beroep ongegrond moet worden verklaard.
    
    5. Gelet op het vorenstaande is aan de nieuwe beslissing op bezwaar, dat de Raad op de voet van artikel 6:19 van de Awb in dit geding betrekt, de grondslag komen te ontvallen. De Raad zal dat besluit om die reden vernietigen.
    
    6. De Raad acht tot slot geen aanleiding aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 12 juni 2006 ongegrond;
      Vernietigt het besluit van 21 augustus 2007. 
    
     
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en J.G. Treffers en B.M. van Dun als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als grifffier, uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2008.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    (get.) M.B. de Gooijer.
    
    HD