ECLI:NL:RBBRE:2012:BY7580, Rechtbank Breda, 27-12-2012, 12/989
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2012-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Nieuw beleid dat in uren wordt geïndiceerd in plaats van in klassen is niet onredelijk. In verband met een redelijke overgangstermijn kan dit beleid pas per 1 januari 2012 worden geëffectueerd. De indicatie voor zes uur is zeker niet te laag vastgesteld en kan de rechterlijke toets doorstaan.

RECHTBANK BREDA
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 12/989 WMO
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 december 2012 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], te Bavel, eiseres, 
      gemachtigde: mr. [gemachtigde],
    
    
    en
    
    de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda, verweerder.
    	
    Procesverloop 
    
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 januari 2012 (bestreden besluit) van verweerder inzake de vaststelling van haar indicatie voor huishoudelijke zorg ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder]. Ter zitting is het onderzoek gesloten. 
    
    De rechtbank heeft het onderzoek heropend op 1 juni 2012. Vervolgens is verweerder in de gelegenheid gesteld om medische informatie in te winnen bij de huisarts van eiseres of andere behandelaars. 
    
    Op 10 augustus 2012 heeft verweerder een medisch advies ingebracht. Op 20 en 28 augustus 2012 heeft eiseres gereageerd op dit advies. Verweerder heeft op 12 oktober 2012 nog een nadere reactie gegeven en eiseres op 26 oktober 2012. 
    
    Vervolgens hebben partijen toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting. De rechtbank heeft het onderzoek op 21 november 2012 gesloten. 
    
    
      Overwegingen 
      1. Eiseres ontving een voorziening voor huishoudelijke zorg naar de klasse 3 (4 tot 6,9 uur per week). 
    
    
    Op 19 mei 2011 heeft er een heronderzoek plaatsgevonden. Gelet op dit onderzoek heeft verweerder gesteld dat eiseres 6 uur huishoudelijke zorg nodig heeft. 
    
    Bij besluit van 4 juli 2011 (primair besluit) heeft verweerder meegedeeld dat niet meer in klassen wordt geïndiceerd maar in feitelijke uren. Verweerder heeft de indicatie voor huishoudelijke zorg gesteld op 6 uur per week. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat de indicatie van 6 uur is gebaseerd op de verkeerde richtlijn (eengezinswoning in plaats van appartement). Dit is ten voordele van eiseres zodat hiervan niet afgeweken wordt.
    
    
      2. Eiseres heeft, zakelijk weergegeven, aangevoerd dat de handelwijze van verweerder in de bezwaarprocedure onzorgvuldig is geweest. Verder heeft eiseres aangegeven dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. Eiseres is van mening dat ze mocht vertrouwen op de mededeling van de klantmanager dat er van de destijds toegekende uren niets af kon. 
      Eiseres heeft aangegeven dat haar warme maaltijden moeten worden verzorgd. Verweerder heeft ondanks haar toestemming geen informatie ingewonnen bij de huisarts. Verder heeft eiseres nog aangegeven dat haar was coulancehalve gevouwen wordt en dat hiervoor een half uur voor is uitgetrokken. Tot slot heeft eiseres nog opgemerkt dat het haar niet kan worden aangerekend dat verweerder eerder kennelijk een verkeerde richtlijn heeft gehanteerd. Eiseres beroept zich op het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres is van mening onredelijk zwaar getroffen te zijn door de beleidswijziging.
      Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres een verklaring van H. de Jonge, arts voor biologische geneeswijzen overgelegd en een bijlage over candida. 
    
    
    3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, sub 6, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder maatschappelijke ondersteuning verstaan: het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder huishoudelijke verzorging verstaan: het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden van een persoon dan wel van de leefeenheid waartoe een persoon behoort.
    
    Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo bepaalt, voor zover hier van belang, dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning treft die hem in staat stellen een huishouden te voeren. 
    
    Artikel 5, eerste lid, van de Wmo bepaalt, voor zover hier van belang, dat de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast stelt over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. 
    
    De gemeenteraad van de gemeente Breda heeft voornoemde regels vastgesteld in de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Breda (Verordening). 
    
    In artikel 1.1, onder b, van de Verordening is bepaald dat onder ondersteuningsaanvrager wordt verstaan de persoon met een aantoonbare beperking, de persoon met een aantoonbaar chronisch psychisch of psychosociaal probleem, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdelen 5 en 6 van de Wmo.
    
    Artikel 1.2 van de Verordening bepaalt dat het college bevoegd is om het besluit vast te stellen met daarin het door het college op grond van deze verordening vastgestelde overzicht, van een aantal omvattende verstrekkingen en bedragen, die de gemeente in het kader van de Wmo kan verstrekken.
     
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening is het door het college te verstrekken voorziening, ter compensatie van de beperkingen die een ondersteuningsvrager ondervindt in zijn maatschappelijke participatie gericht op het bereiken van het resultaat dat iedere ondersteuningvrager in staat is een huishouden te voeren. 
    
    In artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening is opgenomen welke activiteiten vallen onder het voeren van een huishouden. 
    
    In artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening is bepaald dat het college een voorziening kan verstrekken voor huishoudelijke verzorging om het resultaat te kunnen bereiken als genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening. 
    
    In artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Verordening is aangegeven dat de omvang van de huishoudelijke verzorging geregeld is in het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Gemeente Breda (Besluit).
     
    
      In Bijlage III bij het Besluit is de tijdsnormering voor huishoudelijke verzorging neergelegd.
      Verder is het Indicatieprotocol voorzieningen maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Breda (Indicatieprotocol) vastgesteld, met daarin de stappen van het indiceren.
      Het beleid is neergelegd in de Beleidsregels voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (Beleidsregels). 
    
    
    4. De rechtbank stelt vast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (het college) in april 2011 heeft besloten om bij de indicering voor huishoudelijke verzorging de indeling in klassen los te laten. Daartoe zijn de bijlagen bij het Besluit gewijzigd, in die zin dat daarin voortaan wordt vermeld dat de huishoudelijke verzorging in natura wordt geïndiceerd op basis van de noodzakelijke uren en minuten. Naar verweerder heeft toegelicht, is de reden voor de beleidswijziging daarin gelegen dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de uitspraak van 17 november 2009 (LJN: BK5105) heeft bepaald dat artikel 4, eerste lid, van de Wmo geen ruimte laat voor het indiceren van huishoudelijke hulp in klassen. Het college heeft in zijn beleid ook opgenomen dat de tijdnormering indicatief is, dat er altijd een individuele afweging gemaakt moet worden en dat afwijking mogelijk is indien daartoe reden is. De rechtbank oordeelt dit beleid in zoverre niet onjuist of anderszins onredelijk. 
    
    Verder is in paragraaf 1.2.3 van de Beleidsregels vermeld dat het streven is om alle lopende indicaties huishoudelijke verzorging vóór 1 januari 2012 te heronderzoeken. Deze beleidswijzigingen zijn op 24 mei 2011 bekend gemaakt op de website van de gemeente Breda en op 25 mei 2011 in Het Stadsblad. De rechtbank acht een beleidswijziging voor de toekomst niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel. 
    
    Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat in het beleid een overgangsperiode van vier weken is opgenomen, maar dat de effectuering van de verandering onmiddellijk per datum besluit is ingegaan. In het primaire besluit staat dat de gewijzigde indicatie met ingang van 27 juli 2011 in werking treedt, derhalve 23 dagen na de datum van het primaire besluit. De rechtbank is van oordeel dat hiermee geen redelijke overgangstermijn is gegeven. Nu geen redelijke overgangstermijn is opgenomen, komt het bestreden besluit alleen al om die reden voor vernietiging in aanmerking. Voor zover de vastgestelde indicatie de rechterlijke toets kan doorstaan, is de rechtbank van oordeel dat eerst sprake is van een redelijke overgangstermijn indien effectuering pas per 1 januari 2012 plaatsvindt.
    
    Om de procedure niet langer te laten duren dan strikt noodzakelijk is, zal de rechtbank beoordelen of het mogelijk is zelf in de zaak te voorzien. Daartoe zal de indicatiestelling ook inhoudelijk getoetst worden. 
    
    5. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het heronderzoek geen recent medisch onderzoek heeft laten verrichten door een arts. De rechtbank is van oordeel dat daardoor  sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek en dat het bestreden besluit daarmee tevens onvoldoende gemotiveerd is. De beroepsgrond van eiseres dat sprake is van een motiveringsgebrek en de grond dat ten onrechte geen informatie is ingewonnen bij de huisarts slagen derhalve.
    
    6. Naar aanleiding van de onder 6 geconstateerde gebreken heeft de rechtbank aanleiding gezien het onderzoek na de zitting te heropenen en is verweerder bij brief van 1 juni 2012 in de gelegenheid gesteld alsnog nader onderzoek te doen. Verweerder heeft vervolgens Stichting SAP gevraagd om advies te geven over de medische situatie van eiseres. Op 10 juli 2012 heeft E.P.F. Klootwijk, arts bij Stichting Sap een rapportage uitgebracht. Klootwijk heeft op 10 juli 2012 het medisch dossier van eiseres bij de huisarts ingezien. Klootwijk heeft aangegeven dat er sprake is van uiterst complexe medische problematiek. Eiseres is te beschouwen als volledig rolstoelgebonden en slecht belastbaar. Vervolgens heeft Klootwijk gemotiveerd aangegeven hoeveel hulp eiseres nodig heeft bij de huishouding. Daarbij is Klootwijk tevens ingegaan op de vraag of het noodzakelijk is af te wijken van de indicatieve tijdnormering zoals opgenomen in de bijlage bij het besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning. Klootwijk komt tot de conclusie dat eiseres aangewezen is op 5 uur huishoudelijke zorg per week. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat het advies van Klootwijk op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Met dit advies is uitvoering gegeven aan de opdracht die de rechtbank in haar brief van 1 juni 2012 aan verweerder heeft gegeven. Dat Klootwijk zijn oordeel alleen heeft kunnen baseren op de algemene medische informatie van de huisarts maakt het onderzoek niet onzorgvuldig. Deze beperking is immers een rechtstreeks gevolg van de opstelling van eiseres. Ter zitting heeft zij uitdrukkelijk aangegeven dat zij niet gezien wenst te worden door een arts van de gemeente en dat het voldoende zou moeten zijn als verweerder uitgaat van de informatie van haar huisarts. Gelet op die opstelling heeft de rechtbank de opdracht in de brief van 1 juni 2012 aan verweerder geformuleerd en dienovereenkomstig heeft verweerder het onderzoek uitgevoerd. Eventuele onduidelijkheden of ontbrekende onderzoeksgegevens dienen dan ook naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van eiseres te blijven. 
    
    De rechtbank is daarbij voorts van oordeel dat eiseres geen medische stukken heeft overgelegd die de rechtbank aanleiding zouden kunnen geven te twijfelen aan het oordeel van Klootwijk. Voor de verdere beoordeling zal de rechtbank dan ook uitgaan van het advies van Klootwijk.
    
    
      De stelling van eiseres dat er voor zwaar huishoudelijk werk thans een half uur minder is opgenomen in plaats van een half uur meer slaagt niet. Zoals ook al in het bestreden besluit is aangegeven is bij de eerste beoordeling per abuis uitgegaan van het aantal minuten voor een alleenstaande in een eengezinswoning en niet van een alleenstaande in een appartement. Voor zwaar huishoudelijk werk in een appartement staat een indicatieve tijdnormering van 1 uur en 30 minuten. Nu Klootwijk een indicatie heeft gegeven voor 2 uur, is daarmee gegeven dat er 30 minuten extra is opgenomen in verband met het ernstig verstoord functio¬neren. In verband met de extra was is eveneens 30 minuten extra geïndiceerd. 
      Verder heeft eiseres nog opgemerkt dat voor de dagelijkse organisatie van het huishouden een half uur minder wordt geïndiceerd. De rechtbank merkt op dat Klootwijk is uitgegaan van de (minimale) indicatieve tijdsnormering van 30 minuten per week. Daarbij heeft hij aangegeven dat uit de medische gegevens niet met zekerheid af te leiden is of eiseres ondersteuning nodig heeft bij de dagelijkse organisatie van het huishouden. Gelet op het gegeven dat eiseres chronisch ziek is, heeft Klootwijk aanleiding gezien de minimale indicatieve tijdsnormering aan te geven. De rechtbank sluit niet uit dat als er een volledig onderzoek had kunnen plaatsvinden er wellicht uitgegaan zou zijn van de maximale indicatie (3 keer 30 minuten) en/of aanvullende minuten geïndiceerd zouden zijn. Nu het onvolledige onderzoek veroorzaakt is door de houding van eiseres, zij heeft immers geen volledige medewerking verleend aan een medisch onderzoek, kan deze mogelijke onduidelijkheid niet ten voordele van eiseres strekken. 
      De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de noodzaak tot het treffen van maaltijdvoorzieningen vanwege het dieet van eiseres niet vast is komen te staan. 
    
    
    Verweerder heeft een indicatie gegeven voor 6 uur. Nu Klootwijk slechts 5 uur geïndiceerd heeft, is de rechtbank van oordeel dat de indicatie voor huishoudelijke zorg zeker niet te laag is vastgesteld. Deze indicatie kan de rechterlijke toets derhalve doorstaan.
    
    
      7. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder overigens niet onzorgvuldig heeft gehandeld. Zo eiseres van mening was dat verweerder het bestreden besluit te laat heeft genomen, had zij daar rechtsmiddelen tegen aan kunnen wenden. Verder is het de rechtbank niet gebleken dat verweerder heeft geprobeerd eiseres af te houden van de bezwaarprocedure. De rechtbank acht het niet onmogelijk dat verweerder aangegeven heeft dat bezwaar weinig zinvol is, maar een dergelijke opmerking kan niet aangemerkt worden als het trachten een belanghebbende af te houden van een bezwaarprocedure.  
      Ook het gegeven dat verweerder de hoorzitting niet bij eiseres thuis heeft gehouden, brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat er sprake is van onzorgvuldig handelen. Niet gebleken is dat eiseres verzocht heeft om de hoorzitting op een andere locatie te houden. Overigens is de gemachtigde van eiseres wel tijdens de hoorzitting aanwezig geweest, zodat eiseres haar bezwaren via haar gemachtigde naar voren heeft kunnen brengen. Er is derhalve evenmin gebleken dat eiseres hierdoor is benadeeld. Er bestaat verder geen verplichting voor verweerder om tijdens de hoorzitting aanwezig te zijn. Ook in het gegeven dat verweerder zich niet heeft laten vertegenwoordigen tijdens de hoorzitting kan de rechtbank dan ook geen onzorgvuldig handelen zien. Deze beroepsgronden van eiseres kunnen dan ook niet slagen. 
    
    
    8. De opmerking van eiseres dat het haar niet kan worden aangerekend dat een verkeerde richtlijn is gebruikt kan de rechtbank niet plaatsen. Hierdoor zijn er immers meer uren geïndiceerd dan waarop eiseres feitelijk recht heeft, zodat dit zeker niet ten nadele van haar is. 
    
    9. Ter zitting heeft eiseres haar beroep op het vertrouwensbeginsel onderbouwd door te verwijzen naar een mededeling van klantmanager mevrouw Nolten dat eiseres niet minder uren geïndiceerd zou krijgen. Uit de stukken is de rechtbank niet gebleken dat er duidelijke en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan aan eiseres. Overigens is de rechtbank van oordeel dat zo dit wel gezegd zou zijn niet uitgesloten is dat deze mededeling ziet op het eerder voor eiseres geïndiceerde uren, namelijk 4,5 uur. Nu eerder in klassen werd geïndiceerd en eiseres daarmee in de klasse 3 (4 tot 6.9 uren) werd ingedeeld heeft ze destijds meer uren gekregen dan waarvoor ze feitelijk werd geïndiceerd. Ten opzichte van de eerdere indicatie (4,5 uur) is eiseres er echter met het bestreden besluit op vooruit gegaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan dan ook niet slagen. 
    
    10. Verder heeft eiseres gesteld dat zij onevenredig hard wordt getroffen door het beleid. Deze grond merkt de rechtbank aan als een beroep op de hardheidsclausule. Eiseres heeft met het bestreden besluit een uur meer geïndiceerd gekregen dan waarop zij volgens het advies van Klootwijk en conform het Besluit recht heeft. De rechtbank ziet dan ook niet in dat er sprake is van onbillijkheden van overwegende aard. 
    
    11. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Zoals onder punt 6. al is aangegeven, is de rechtbank van oordeel dat de vastgestelde indicatie de rechterlijke toets kan doorstaan. Nu er ook anderszins geen redenen zijn om de vastgestelde indicatie niet te volgen, kan de rechtbank zelf in de zaak voorzien. Zij zal bepalen dat eiseres met ingang van 1 januari 2012 recht heeft op 6 uur persoonlijke verzorging. 
    
    Ter voorlichting aan eiseres merkt de rechtbank wel op dat verweerder bij een nieuwe herbeoordeling van de indicatie niet gehouden is om een eerder gemaakte fout (namelijk uitgaan van een alleenstaande in een eengezinswoning en niet van een alleenstaande in een appartement) te herhalen. 
    
    12. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
    
    De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor het reageren op de rapportage van stichting SAP met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1). Inzake de reiskosten van eiseres zal een bedrag van € 3,32 worden vergoed, zijnde de reiskosten op basis van kosten openbaar vervoer. De overige door eiseres genoemde kosten, te weten € 50,-- voor telefoonkosten en overige administratiekosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze bedragen geacht worden te vallen onder de kosten van beroepsmatige rechtsbijstand.  
     
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
      - verklaart het beroep gegrond; 
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - herroept het primaire besluit van 4 juli 2011;
      - bepaalt dat eiseres met ingang van 1 januari 2012 recht heeft op 6 uur huishoudelijke hulp per week;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 42,-- aan eiseres te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.095,82. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, en mr. W. Toekoen en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 december 2012.
    
    mr. A.J.M. van Hees, griffier	mr. D.H. Hamburger, voorzitter
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 27 december 2012
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.