ECLI:NL:RBARN:2007:BB1068, Rechtbank Arnhem, 19-07-2007, AWB 06/627
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gewijzigde vaststelling rijksbijdragen op grond van de Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek. Terugvordering van teveel ontvangen bijdragen. Ten onrechte voor bekostiging in aanmerking brengen van studenten.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 06/627 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      Stichting Hogeschool Van Hall Larenstein, eiseres,
      gevestigd te Velp, vertegenwoordigd door mr. P.C. Kwikkers, 
    
    
    en
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
    
    
    1.	Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 16 december 2005.
    
    2.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 januari 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 8 juli 2005 heeft verweerder ten aanzien van het Van Hall Instituut (hierna: Van Hall) de besluiten van respectievelijk 5 juli 2001, 24 juli 2001, 3 oktober 2002, 8 december 2003, 12 december 2003 en 29 oktober 2004 gewijzigd, in die zin dat de normatieve rijksbijdragen voor respectievelijk de jaren 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 en 2004 nader zijn vastgesteld op € 8.587.772, € 8.812.544, € 9.858.511, € 10.126.370, 
      € 10.069.924 en € 11.143.902. Gelijktijdig heeft verweerder de teveel ontvangen rijksbijdrage over genoemde jaren van in totaal € 2.640.035 teruggevorderd, vanaf september 2006 in 36 maandelijkse termijnen te verrekenen met de te ontvangen rijksbijdrage.
    
    
    Bij besluit van 25 maart 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 8 juli 2005 heeft verweerder ten aanzien van de Internationale Agrarische Hogeschool Larenstein (hierna: Larenstein) de besluiten van respectievelijk 13 januari 2005, 23 december 2004 en 29 oktober 2004 gewijzigd, in die zin dat de rijksbijdragen voor respectievelijk de jaren 2002, 2003 en 2004 nader zijn vastgesteld op € 14.823.809, € 14.754.442 en € 14.289.116. Gelijktijdig heeft verweerder de teveel ontvangen rijksbijdrage van in totaal € 1.954.506 teruggevorderd, vanaf september 2006 in 36 maandelijkse termijnen te verrekenen met de te ontvangen rijksbijdrage.
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de hiertegen door eiseres als rechtsopvolger van de genoemde instellingen ingediende bezwaren niet ontvankelijk verklaard voor zover zij zich richten tegen de termijn van verrekening en voor het overige ongegrond verklaard en de eerder genoemde besluiten van 17 januari 2005 en 25 maart 2005 gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 23 april 2007. Namers eiseres zijn aldaar verschenen mw. E. Schaper en M.L.E. Jansen, bijgestaan door mr. P.C. Kwikkers. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.J. Boorsma en mr. V.C.A. Lindijer. 
    
    3.	Overwegingen
    
    Aan het bestreden besluit ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat het opnieuw vaststellen van de subsidiebedragen en het terugvorderen van het teveel betaalde gerechtvaardigd is nu eiseres een aantal studenten ten onrechte voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht.
    
    Eiseres heeft het besluit gemotiveerd bestreden. Op haar stellingen zal de rechtbank voor zover nodig in het navolgende ingaan. 
    
    
      Wettelijk kader
      Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is titel 4.2 van die wet van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
    
    
    
      Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
      a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
      b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten; of
      c. (...).
    
    
    Ingevolge artikel 4:57 van de Awb, voor zover hier van belang, kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder e, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) wordt in deze wet onder ‘‘initieel onderwijs’’ verstaan: hoger onderwijs dat aansluit op de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Ingevolge het bepaalde onder m wordt onder ‘‘opleiding’’ verstaan: een opleiding als bedoeld in artikel 7.3.
    
    Ingevolge artikel 1.9, eerste lid, van de WHW, voor zover hier van belang, hebben instellingen ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs aanspraak op bekostiging uit ’s Rijks kas, voorzover aan de aan die instellingen verbonden opleidingen accreditatie is verleend of die opleidingen de toets nieuwe opleiding met positief gevolg hebben ondergaan. 
    
    Ingevolge artikel 6.13, eerste lid, van de WHW, voor zover hier van belang, is het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (hierna: CROHO) een systematisch geordende verzameling gegevens met betrekking tot de opleidingen die door de instellingen voor hoger onderwijs verzorgd worden.
    
    
      Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, van de WHW wordt het initiële onderwijs door de instelling aangeboden in de vorm van opleidingen. 
      Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, is een opleiding een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, kan een student die is ingeschreven voor een opleiding in het wetenschappelijk onderwijs, onder goedkeuring van de examencommissie die daarvoor het meest in aanmerking komt, zelf uit onderwijseenheden die door een instelling worden verzorgd, een programma samenstellen waaraan een examen is verbonden.
      Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, wordt elke opleiding, met uitzondering van de opleidingen, bedoeld in het vierde lid, geregistreerd in het CROHO.
    
    
    Ingevolge artikel 7.8, eerste lid, van de WHW, zoals dat luidde tot 1 september 2002, kent een opleiding een propedeutische fase. Ingevolge artikel 7.8, tweede lid, van de WHW, zoals dat luidt sinds 1 september 2002, omvat een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs een propedeutische fase. 
    
    
      Feiten
      Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank het volgende af.
    
    
    In de periode vanaf maart 2002 tot en met september 2002 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: OCW) mede namens verweerder alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE) uitgenodigd een zogenaamd "Zelfreinigend Onderzoek" te doen teneinde inzicht te verkrijgen in de wijze van omgang van de instellingen met de bekostigingsregels. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector) dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de staatssecretaris van OCW, mede namens de staatssecretaris van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 2 mei 2003 opdracht gegeven aan de daartoe ingestelde Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (Commissie Schutte) een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs.
    
    De commissie Schutte heeft ook onderzoek gedaan naar Van Hall en Larenstein. De commissie heeft zich bij haar conclusies gebaseerd op onderzoek verricht door Ernst en Young, Deloitte en de speciaal voor dit onderzoek samengestelde Projectorganisatie Overheidsaccountants. 
    
    Voor zover hier van belang heeft de Commissie Schutte in haar definitieve advies van 1 april 2004 ten aanzien van Van Hall het volgende geconstateerd:
    
    
      “Casus 
      I.  	Onregelmatigheden rond buitenlandse studenten/deelnemers
      Feiten
      1. Buitenlandse studenten volgen aan de instelling een opleidingstraject dat niet op een diploma is gericht. Deze studenten volgen geen volwaardige HBO-opleidingen en zijn door de instelling voor bekostiging in aanmerking gebracht.
    
    
    
      Casus
      II. 	Onregelmatigheden rond inschrijving
      Feiten
      2. Zogenaamde MBO-plus studenten volgen een deel of onderdeel van de opleiding, namelijk in beginsel voor een jaar. De MBO-plus studenten zijn door de instelling voor bekostiging in aanmerking gebracht. (…)
      3. Studenten volgen een bepaald studietraject van circa één jaar, maar worden ingeschreven bij een reguliere CROHO-opleiding waartoe de masteropleiding of kopcursus behoort. Deze studenten worden door de instelling voor bekostiging in aanmerking gebracht. (…)”
    
    
    Voor zover hier van belang heeft de Commissie Schutte in haar definitieve advies van 1 april 2004 ten aanzien van Larenstein het volgende geconstateerd:
    
    
      “Casus 
      II.	 Onregelmatigheden rond buitenlandse studenten/deelnemers
      III 	Onregelmatigheden rond contract- en deeltijdonderwijs
      (…)
    
    
    
      Ad II
      Feit 3:
      De instelling heeft in de studiejaren 2000 tot en met 2002 in totaal 142 buitenlandse studenten, die deelnamen aan uitwisselingsprogramma’s, voor bekostiging in aanmerking gebracht terwijl de uitwisselingsprogramma’s meestal slechts vier maanden duurden. 
    
    
    
      Ad III
      Feit 4: De instelling heeft in de studiejaren 2000 tot en met 2002 in totaal 101 studenten aan Master-opleidingen voor bekostiging in aanmerking gebracht (…).
    
    
    Feit 5: Van 42 studenten aan postinitiële opleidingen in de periode 2000 tot en met 2002 is op grond van inhoudelijke beoordeling van dossiers vastgesteld dat het programma van de door hen gevolgde opleiding samenloop vertoont met dat van reguliere CROHO-opleidingen. Van 22 van deze studenten is vastgesteld dat de instelling deze studenten behalve voor de postinitiële opleiding, heeft ingeschreven voor een CROHO-opleiding die zij niet volgden en op grond hiervan voor hen bekostiging heeft ontvangen. (…)Voor de resterende 20 studenten is het onzeker of de instelling hen tevens heeft ingeschreven voor een CROHO-opleiding die zij niet volgden en hiervoor bekostiging heeft ontvangen. (…)” 
    
    In opdracht van verweerder heeft Ernst & Young een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de 20 laatstgenoemde studenten. De onderzoekers concluderen dat voor deze 20 studenten geldt dat zij voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht. Voor 15 van hen geldt dat zij voor een CROHO-opleiding zijn ingeschreven die zij niet volgden, voor de overige vijf geldt dat zij niet stonden ingeschreven voor een CROHO-opleiding.
    
    
      Overwegingen
      De rechtbank stelt vast dat de hiervoor weergegeven feitelijke bevindingen van de commissie Schutte niet door eiseres worden bestreden. Het geschil gaat in de kern om de vraag of eiseres deze studenten wel of niet voor bekostiging in aanmerking mocht brengen.
    
    
    Ter onderbouwing van haar stelling dat de studenten in bovengenoemde casus in aanmerking gebracht mochten worden voor bekostiging voert eiseres kort gezegd aan dat de inschrijving van studenten voor een opleiding zelfs een verplichting is omdat alleen op basis van deze inschrijving de student gebruik mag maken van de onderwijsvoorzieningen. De reden voor de inschrijving is niet relevant. De rechtsgeldigheid van een inschrijving is louter afhankelijk van de vereisten: inschrijving, handtekening, vermelding van de CROHO-geregistreerde opleiding, betaling collegegeld en voldaan hebben aan de vooropleidingseisen.
    
    De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Bekostiging uit ’s Rijks kas geschiedt slechts voor initieel onderwijs. Initieel onderwijs wordt aangeboden in de vorm van opleidingen, dat wil zeggen een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken en die ingevolge artikel 7.8, eerste lid, van de WHW een propedeutische fase kennen. Hieruit volgt, zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 18 april 2007 (LJN BA3216), dat slechts sprake is van initieel onderwijs wanneer sprake is van een samenhangend geheel van onderwijseenheden, waarvan de propedeuse onderdeel uitmaakt. Slechts studenten die initieel onderwijs volgen mogen voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. 
    
    De rechtbank stelt vast dat de programma’s en opleidingstrajecten die door eiseres aan de studenten in de door de commissie beschreven casus werden aangeboden in alle gevallen beperkt van omvang waren en in ieder geval geen propedeutische fase omvatten. Eiseres heeft dit ter zitting ook erkend. Het betrof hier derhalve geen initieel onderwijs. De stelling van eiseres dat de wet de inschrijving van de studenten in de in geschil zijnde gevallen niet verbiedt, is dan ook onjuist. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat de betreffende studenten niet voor bekostiging in aanmerking hadden mogen worden gebracht. Dat de studenten voldeden aan de voorwaarden voor inschrijving als bedoeld in artikel 7:32, betekent niet dat zij daarmee ook voor bekostiging in aanmerking mochten worden gebracht. 
    
    Eiseres voert verder aan dat als het gaat om de terugvordering van de rijksbijdrage de WHW een uitputtende regeling bevat. Omdat de WHW als lex specialis voorgaat boven de Awb heeft verweerder volgens eiseres daarom niet de terugvordering kunnen baseren op de bepalingen van de Awb.
    
    De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft overwogen (ABRvS 18 april 2007, LJN BA3216) volgt uit de omstandigheid dat Titel 4 van de Awb vanaf 11 mei 2001 van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs dat als algemeen uitgangspunt heeft te gelden dat ook de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb grondslag kunnen vormen voor de wijziging en terugvordering van een op grond van de Awb toegekende rijksbijdrage. Anders dan eiseres stelt heeft de wetgever met artikel 2.9, vierde lid, van de WHW niet beoogd een uitputtende regeling te geven voor het wijzigen en terugvorderen van rijksbijdragen. Daarbij is van belang dat artikel 2.9 van de WHW betrekking heeft op de financiële verslaglegging, inhoudende de jaarrekening met bijbehorende begroting, het jaarverslag en overige financiële gegevens. Uit dat verslag moet blijken in hoeverre sprake is van een doelmatige aanwending van de rijksbijdrage. De in artikel 2.9, vierde lid, van de WHW neergelegde bevoegdheid tot wijziging van de vaststelling en terugvordering ziet op de situatie dat de uitgaven zijn geschied in strijd met het bepaalde bij of krachtens de wet, danwel wel dat werkzaamheden ten behoeve waarvan de rijksbijdrage is verleend niet behoorlijk zijn uitgevoerd of dat de rijksbijdrage ondoelmatig is aangewend. Deze situaties zijn hier niet aan de orde. De omstandigheid dat de periode van een jaar, als bedoeld in artikel 2.9, vierde lid van de WHW, ten tijde van het nemen van het besluit van 17 januari 2005 voor een aantal van de in geding zijnde jaren reeds was verstreken, staat daarom niet in de weg aan wijziging en terugvordering van de desbetreffende rijksbijdragen van de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb.
    
    De rechtbank volgt eiseres voorts niet in haar stelling dat verweerder de overlegplicht heeft geschonden die in artikel 3.2 WHW is neergelegd. Deze bepaling is niet van toepassing nu de bestreden besluiten geen besluiten zijn die in deze bepaling genoemd worden.
    
    Eiseres stelt verder dat verweerder gebruik heeft gemaakt van niet-onafhankelijke deskundigenadviezen. Eiseres heeft deze stelling verder niet onderbouwd, zodat deze geen doel kan treffen.
    
    Voorts heeft eiseres gesteld dat verweerder op de hoogte was van het feit dat zij op de aangeduide wijze studenten voor bekostiging in aanmerking bracht, zodat zij erop mocht vertrouwen dat verweerder niet achteraf deze handelwijze zou afkeuren en tot terugvordering zou overgaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van verweerder op enigerlei wijze toezeggingen zijn gedaan of op andere wijze het vertrouwen is gewekt dat de door eiseres gevolgde handelwijze gesanctioneerd zou worden. Het feit dat eiseres zelf ‘te goeder trouw’ casus voor het zelfreinigend onderzoek hebben aangeleverd, brengt hier geen verandering in. Deze stelling treft dan ook geen doel. 
    
    Eiseres stelt tot slot dat verweerder bij de berekening van de bedragen die hij terugvordert ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de inhouding van de wachtgelden. Ook hierin volgt de rechtbank eiseres niet. Bij de berekening van het recht op bekostiging is de inhouding van de wachtgelden niet van belang. Er is dus geen rechtstreekse relatie tussen de bestreden besluiten en de inhouding van wachtgelden. Voor zover er al reden is om achteraf tot een andere berekening van de inhouding van de wachtgelden te komen, valt dit buiten de omvang van dit geding.
    
    Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de aangevoerde gronden tegen het bestreden besluit geen doel treffen. De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.A. van Schagen als voorzitter, mr. C. van Linschoten en mr. G.A. van der Straaten als rechters en in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2007.
    
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 19 juli 2007.