ECLI:NL:RBARN:2007:BB8612, Rechtbank Arnhem, 07-11-2007, 06/5607
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Herroepen van een primair besluit is, vanwege de omstandigheden waaronder dit is gebeurd, een toerekenbare onrechtmatige daad. Verweerder is gehouden om eventueel daaruit voortvloeiende schade te vergoeden.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 06/5607 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [X], eiser,
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningen, verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.Th.de Walle.  
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 5 september 2006 (bekendgemaakt op 18 september 2006).
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 augustus 1998 heeft verweerder aan eiser toestemming geweigerd voor het uitvoeren van nevenwerkzaamheden in de vorm van het starten van een eigen bedrijf als makelaar onroerend goed.
    
    Bij besluit van 1 december 1998 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 25 augustus 1998 herroepen en de uitoefening van nevenwerkzaamheden door eiser gebonden aan nadere voorwaarden.
    
    Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij uitspraak van de rechtbank van 22 juni 1999 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
      Bij brief van 26 januari 1999 heeft eiser verzocht om vergoeding van geleden materiële schade als gevolg van het herroepen besluit van 25 augustus 1998. 
      Bij besluit van 7 juli 2003 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
    
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2003 gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 
      1 oktober 2007. Namens eiser is aldaar verschenen mr. Krijger te Baarle-Nassau. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. W.J.M. van Tongeren, advocaat te Utrecht en kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder, en door J.N.H. Kornaat, werkzaam bij de gemeente. 
    
    
    3. Overwegingen
    
    Verweerder heeft aan het bestreden besluit, samengevat, ten grondslag gelegd dat de herroeping van het primaire besluit van 25 augustus 1998 nog geen onrechtmatigheid van dat besluit impliceert. Subsidiair stelt verweerder dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij de opgevoerde schade als gevolg van het niet kunnen uitvoeren van nevenwerkzaamheden, daadwerkelijk heeft geleden. Ten aanzien van de gevorderde vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan een dergelijke vergoeding in de rede zou liggen.
    
    Eiser kan zich hiermee niet verenigen en heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat uit de motivering die ten grondslag ligt aan de herroeping van het besluit van 25 augustus 1998 blijkt dat wel degelijk sprake was van onrechtmatigheid. Volgens eiser heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat dit niet zo zou zijn. Ook ten aanzien van de hoogte van de schade meent eiser dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Hij stelt dat aantoonbaar is dat hij de opgevoerde schade daadwerkelijk heeft geleden, maar dat verweerder heeft nagelaten hier nader onderzoek naar te doen. Tot slot acht eiser ook het afwijzen van het verzoek om vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten onvoldoende gemotiveerd.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Bij toetsing van een zelfstandig schadebesluit zoals hier aan de orde, dient aansluiting te worden gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Dit betekent dat voor gehoudenheid tot schadevergoeding van de zijde van een bestuursorgaan onder andere is vereist dat het besluit dat als schadeoorzaak wordt aangewezen, onrechtmatig is.
      In de civiele jurisprudentie wordt ervan uitgegaan dat, indien een besluit van een bestuursorgaan als verweerder op grond van een daartegen gemaakt bezwaar door het bestuursorgaan wordt herroepen en wordt vervangen door een nieuw besluit, het zal afhangen van de redenen die daartoe hebben geleid en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen, of het primaire besluit onrechtmatig moet worden geoordeeld en of dit aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend in de zin van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek. Voorts wordt ervan uitgegaan dat bestuursorganen in beginsel volledige aansprakelijkheid dragen voor schade ten gevolge van onrechtmatig te achten primaire besluiten die het bestuursorgaan moeten worden toegerekend.  
    
    
    
      Vooropgesteld wordt dat verweerder bij besluit van 1 december 1998 zijn besluit van 25 augustus 1998 heeft herroepen. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de reden van herroepen, verweerders besluit van 25 augustus 1998 moet worden aangemerkt als een onrechtmatige daad jegens eiser die verweerder ook kan worden toegerekend. Immers, niet alleen is verweerder tot herroeping overgegaan omdat bij het primaire besluit was uitgegaan van een onjuist wettelijk kader door toestemming voor het verrichten van nevenwerkzaamheden te weigeren terwijl een dergelijke toestemming niet (langer) vereist was, maar tevens omdat het opleggen van een onvoorwaardelijk verbod van nevenwerkzaamheden, dat daarmee per saldo gelijk is te stellen en waartoe verweerder in beginsel wel bevoegd was, niet gerechtvaardigd was. 
      Dat verweerder niet bewust onrechtmatig en niet verwijtbaar heeft gehandeld, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, doet aan de onrechtmatigheid en de toerekenbaarheid niet af.
    
    
    
      Nu geoordeeld moet worden dat verweerders besluit van 25 augustus 1998 moet worden aangemerkt als een toerekenbare onrechtmatige daad, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar na te gaan of eiser dientengevolge schade heeft geleden en, zo ja, hoeveel. 
      Indien schade wordt vastgesteld, is verweerder gehouden deze te vergoeden. Voor zover verweerder heeft beoogd te betogen dat hij niet schadeplichtig is omdat geen sprake is van bewust onrechtmatig of verwijtbaar handelen, gaat ook dat betoog niet op. De rechtbank verwijst hiervoor naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) waarin is geoordeeld dat bestuursorganen in beginsel volledige aansprakelijkheid dragen voor schade ten gevolge van onrechtmatig te achten primaire besluiten die het bestuursorgaan moeten worden toegerekend, ongeacht of sprake is van verwijtbaarheid aan de zijde van het bestuursorgaan dat een onrechtmatig besluit heeft genomen, zie CRvB van 2 augustus 2001, JB 2001, 257. 
    
    
    Gelet op hetgeen over de schadeberekening bij wijze van subsidiair standpunt door de partijen naar voren is gebracht, merkt de rechtbank ten overvloede het volgende op.
    
    Het is vaste rechtspraak dat het aan de verzoeker is om bij het verzoek om schadevergoeding gegevens en bescheiden over te leggen die nodig zijn om te kunnen vaststellen of verzoeker de schade daadwerkelijk heeft geleden (zie bijvoorbeeld CRvB 23 juli 2003, LJN: AI0288). 
    
    In dit verband heeft eiser destijds een verklaring van C.W. van Dijk FB, werkzaam bij Moret Ondernemersservice te Ede, overgelegd van 7 januari 1999. Daarin is aangegeven dat eiser  f 100.000,- schade heeft geleden, te weten f 90.000,- aan gederfde omzet en f 10.000,- aan kosten als gevolg van de procedure.
    
    Voor zover het verzoek om schadevergoeding ziet op gemaakte proceskosten in de bezwaarprocedure tegen het besluit van 25 augustus 1998, overweegt de rechtbank als volgt. Ten tijde van het indienen van eisers verzoek was het vaste rechtspraak dat dergelijke kosten in beginsel voor rekening van de betrokkene bleven en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking kwamen. Van een bijzonder geval kon sprake zijn als er tegen beter weten in een onrechtmatig besluit was genomen (zie bijvoorbeeld CRvB 16 juli 1998, LJN: ZB7770). Hoewel verweerder in het primaire besluit van 25 augustus 1998 bewust is afgeweken van het ambtelijk advies dat nadien alsnog bij het nemen van het besluit van 1 december 1998 is opgevolgd, is de rechtbank van oordeel dat niet staande gehouden kan worden dat verweerder destijds tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen. Voldoende aannemelijk is geworden dat verweerder als gevolg van de heroverweging naar aanleiding van eisers bezwaar tot een gewijzigd inzicht is gekomen. Reeds om die reden komen eisers proceskosten, nog daargelaten dat met de verklaring van Van Dijk niet is aangetoond dat eiser daadwerkelijk proceskosten heeft gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking.
    
    Voor zover eisers verzoek om schadevergoeding ziet op gederfde omzet in zijn nevenwerkzaamheden is de rechtbank van oordeel dat voormelde verklaring van Van Dijk op zichzelf ontoereikend is om vast te kunnen stellen of en, zo ja, hoeveel schade eiser heeft geleden. Eiser zal dan ook aanvullende gegevens over moeten leggen, waartoe hij overigens, naar zijn gemachtigde ter zitting heeft gesteld, ook in staat is.  
    
    De kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het besluit van 7 juli 2003 heeft gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Eiser heeft niet tijdens de bezwaarprocedure om vergoeding van deze kosten verzocht, zodat niet is voldaan aan artikel 7:15, derde lid, van de Awb.
    
    
      De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. 
      Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,- en wijst de gemeente Wageningen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de gemeente Wageningen het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,- aan hem vergoedt.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. M.J.P. Heijmans als voorzitter, mr. D.J. Post en mr. M. Groverman als rechters, en in het openbaar uitgesproken op 7 november 2007 in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    
    De griffier,			De rechter,
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Verzonden op: 7 november 2007