ECLI:NL:CRVB:2011:BU7203, Centrale Raad van Beroep, 24-11-2011, 09/5108 AW  e.v.
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Functiewaardering en functie-indeling. Bij een systeemwijziging mag in het algemeen aan het uitgangspunt van horizontale overgang wel betekenis worden toegekend. Dat brengt echter niet mee (...), dat met dat uitgangspunt ook koppelingen van functies kunnen worden gerechtvaardigd die inhoudelijk, bij vergelijking van de niveaubepalende elementen uit beide functies, evident niet de meest passende zijn. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank, dat de bestreden besluiten vanwege het ontbreken van een inhoudelijke motivering ontoereikend zijn gemotiveerd en daarom voor vernietiging in aanmerking kwamen. Met nadere besluiten niet geheel tegemoetgekomen. De door het College van Ben W (appellant) gekozen indeling wordt niet onhoudbaar geacht. Betrokkenen hebben niet aannemelijk kunnen maken dat zij werkzaam zijn op een overkoepelend gebied en niet op een zogenoemd toegewezen gebied.

09/5108 AW
      09/5109 AW
      09/5110 AW
      09/5111 AW
      11/2381 AW
      11/2542 AW
      11/2544 AW
      11/2545 AW
      Centrale Raad van Beroep
    
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    
    op de hoger beroepen van:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Alkmaar van 5 augustus 2009, 08/3270, 08/3282, 08/3292 en 08/3321 (hierna: aangevallen uitspraken),
    
    in de gedingen tussen:
    
    [betrokkene 1], wonende te [woonplaats 1], (hierna: betrokkene 1), [betrokkene 2], wonende te [woonplaats 2] (hierna: betrokkene 2), [betrokkene 3], wonende te [woonplaats 3], (hierna: betrokkene 3) en [betrokkene 4], wonende te [woonplaats 4], (hierna: betrokkene 4)
    
    en
    
    appellant
    
    
    Datum uitspraak: 24 november 2011
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
    
    Betrokkenen hebben verweerschriften ingediend.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraken heeft appellant op 7 april 2011 nieuwe beslissingen op bezwaar genomen, waarop door betrokkenen is gereageerd.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.R.M. Berends-Schellens, advocaat te ’s-Gravenhage, en door mr. M.M.E. Ballering en G. Heida, beiden werkzaam bij de gemeente Alkmaar. Betrokkenen zijn allen verschenen. Betrokkene 1 is bijgestaan door mr. D.Th.J. van der Klei, advocaat te ’s-Gravenhage. Betrokkene 4 is bijgestaan door mr. T.H.M.M. Kusters, advocaat te Tilburg.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    1.1. Betrokkenen zijn werkzaam bij de gemeente Alkmaar; betrokkenen 1 en 2 vervulden de functie van beleidsjuridisch medewerker, betrokkenen 3 en 4 die van stedenbouwkundig ontwerper.
    
    1.2. In het kader van het project Meer met Minder is de gemeente Alkmaar overgegaan op een nieuw functiewaarderingssysteem. Het systeem is beschreven in het Alkmaars Functieordeningssysteem en in het bijbehorende functieboek van de gemeente. De nieuwe, generieke, functiebeschrijvingen zijn globaal van opzet en meer resultaat- en klantgericht; ze zijn gegroepeerd in functiefamilies. Elke functie binnen de organisatie wordt gekoppeld aan de meest passende functiebeschrijving. Bij de overgang naar het nieuwe systeem heeft appellant ervoor gekozen de bestaande functiebeschrijvingen te gebruiken als uitgangspunt voor de omzetting. Voor zover de inhoud van de opgedragen werkzaamheden afwijkt van de bestaande functiebeschrijving dient dat volgens appellant in een eventueel vervolgtraject van functieonderhoud aan de orde te komen. 
    
    1.3. Bij besluiten van 20 december 2007, respectievelijk 15 februari 2008, heeft appellant aan betrokkenen de indeling van hun functies bekendgemaakt. De oorspronkelijk geldende functies van betrokkenen (zowel die van beleidsjuridisch medewerker als die van stedenbouwkundig ontwerper) zijn ingedeeld in de functiefamilie Advies en Beleid (A&B), functie senior medewerker A&B. Aan deze functie is, evenals aan de oorspronkelijk geldende functies van betrokkenen, salarisschaal 10 verbonden. Deze besluiten zijn, na gemaakt bezwaar, gehandhaafd bij besluiten van 24 september 2008 (hierna: bestreden besluiten).
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraken de beroepen van betrokkenen gegrond verklaard, de bestreden besluiten wegens een motiveringsgebrek vernietigd en bepaald dat appellant nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van haar uitspraken. Daartoe heeft zij - kort samengevat - overwogen dat appellant als enig toetsbaar argument voor de gekozen indeling naar voren heeft gebracht dat bij de voorgestane één op één overzetting van de oude beschrijvingen naar functies in het nieuwe functiegebouw, de salarisschaal ongewijzigd diende te blijven.
    
    
      3.1. In hoger beroep heeft appellant erkend dat de één op één overzetting van functies geen toereikende motivering vormt voor de bestreden besluiten. Hij heeft op andere argumenten gewezen, die de bestreden besluiten wel zouden kunnen dragen, en vernietiging van de aangevallen uitspraken en ongegrondverklaring van de beroepen bepleit.
      Voor het geval de Raad daartoe niet zou overgaan, heeft appellant gewezen op de nieuwe besluiten op bezwaar van 7 april 2011, die wel een toereikende motivering zouden bevatten.
    
    
    3.2. Betrokkenen hebben bevestiging van de aangevallen uitspraken bepleit, en bovendien inhoudelijke argumenten aangevoerd waarom de bestreden besluiten en de nieuwe besluiten op bezwaar geen stand kunnen houden. 
    
    4. De Raad overweegt het volgende.
    
    
      4.1. Wat betreft de vraag, of appellant ter motivering van de bestreden besluiten mocht volstaan met een verwijzing naar de één op één overzetting, wijst de Raad op zijn uitspraak van 8 oktober 2009, 08/2035 AW, LJN BK0628, waar hij heeft overwogen dat bij een systeemwijziging als de onderhavige in het algemeen aan het uitgangspunt van horizontale overgang wel betekenis mag worden toegekend. Dat brengt echter niet mee, zo werd overwogen, dat met dat uitgangspunt ook koppelingen van functies kunnen worden gerechtvaardigd die inhoudelijk, bij vergelijking van de niveaubepalende elementen uit beide functies, evident niet de meest passende zijn. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank, dat de bestreden besluiten vanwege het ontbreken van een inhoudelijke motivering ontoereikend zijn gemotiveerd en daarom voor vernietiging in aanmerking kwamen.
      Uit het vorenstaande volgt dat de hoger beroepen van appellant niet slagen.
    
    
    4.2. Aangezien met de nieuwe besluiten op bezwaar niet geheel wordt tegemoetgekomen aan de beroepen van betrokkenen, zal de Raad deze besluiten op grond van de artikel 6:19, eerste lid, en 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze hoger beroepsprocedures betrekken. Voor een verwijzing naar de rechtbank, zoals door betrokkene 1 is bepleit, ziet de Raad, ook uit het oogpunt van finale geschilbeslechting, geen reden. 
    
    4.3. Bij zijn inhoudelijke beoordeling stelt de Raad voorop dat het hier een organiek systeem van functieordening en -waardering betreft. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 4 januari 2007, LJN AZ6768 en TAR 2007, 67 en CRvB 7 augustus 2008, LJN BE9118) dient de vraag of de functie-indeling van appellanten in rechte houdbaar is, door de rechter terughoudend te worden getoetst. De Raad zal zich daarom, naast de overigens in aanmerking komende toetsing aan regels van geschreven en ongeschreven recht, beperken tot de vraag of de indeling van appellanten in de functie Senior Medewerker A&B in rechte houdbaar is. Dit betekent dat eerst tot vernietiging van de bestreden besluiten kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat indeling in een andere, hoger gewaardeerde, functie op zichzelf denkbaar en verdedigbaar is.
    
    4.4. Betrokkenen hebben - kort samengevat - naar voren gebracht dat appellant ten onrechte heeft aangenomen dat zij slechts werkzaam zijn op een toegewezen gebied. Daarmee heeft appellant miskend dat betrokkenen werkzaam zijn op een overkoepelend gebied, waarbij beleid wordt gemaakt en visies worden ontwikkeld op basis van diverse beleidsterreinen en vakgebieden, waarbij deze diverse belangen in onderlinge samenhang gebracht worden. Voorts zou volgens betrokkenen in de functie-indeling onvoldoende tot uitdrukking komen, in welke mate zij beleidsmatig, en niet louter uitvoerend, werkzaam zijn. Zij hebben bepleit dat indeling in de functie van beleidsmedewerker uit de functiefamilie A&B, aan welke functie salarisschaal 11 verbonden is, meer recht doet aan de opgedragen werkzaamheden.
    
    4.5. De Raad heeft in hetgeen door betrokkenen naar voren is gebracht geen grond kunnen vinden om de door appellant gekozen indeling onhoudbaar te achten. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
    
    4.5.1. Betrokkenen hebben niet aannemelijk kunnen maken dat zij werkzaam zijn op een overkoepelend gebied en niet op een zogenoemd toegewezen gebied. Weliswaar geldt voor de beide door betrokkenen oorspronkelijk beklede functies - die van beleidsjuridisch medewerker en die van stedenbouwkundig ontwerper - dat in die functies interdisciplinair moet worden samengewerkt met een aantal andere disciplines. Het gaat de Raad echter te ver om hieruit te concluderen dat sprake is van het, in beleidsmatige zin, werkzaam zijn op een overkoepelend gebied. De Raad merkt hierbij nog op dat, zoals de Bezwarencommissie personele aangelegenheden in het advies over de voorgenomen nieuwe besluiten heeft opgemerkt, de werkzaamheden op het desbetreffende overkoepelend vakgebied binnen de functie van projectcoördinator ROM - in het nieuwe functiegebouw als proces- en projectmanager aangeduid - zijn ondergebracht.
    
    4.5.2. Wat betreft de mate waarin de functies van betrokkenen beleidsmatig van inhoud zijn is de Raad van oordeel dat de functiebeschrijvingen, zoals die naar aanleiding van de bedenkingen van betrokkenen juist in dit opzicht zijn aangepast, niet onhoudbaar zijn te achten. Naar aanleiding van de stelling van betrokkenen, dat uit recente wervingsadvertenties blijkt dat hun functies een meer beleidsmatig en initiërend karakter hebben dan uit de nieuwe functiebeschrijving blijkt, merkt de Raad nog op, dat - wat er ook zij van de juistheid van die stelling - daarmee nog niets gezegd is over de vraag of die functiebeschrijving een goede neerslag vormt van de destijds opgedragen taken.  Het door betrokkenen gesignaleerde verschil zou ook kunnen duiden op de noodzaak om functie-onderhoud te plegen; of die noodzaak bestaat valt buiten de omvang van deze gedingen.
    
    
      4.5.3. De Raad volgt betrokkenen ook niet in hun stelling, dat de functie van beleidsadviseur zoveel beter passend is te achten, dat indeling in de functie senior medewerker A&B om die reden onhoudbaar is. Zoals appellant in zijn brief van 
      24 december 2010 aan de bezwaaradviescommissie heeft uiteengezet, zijn er tussen de functie van beleidsadviseur en de oorspronkelijke functies van betrokkene op meerdere punten (niveau)verschillen, waardoor niet gezegd kan worden dat de functie van beleidsadviseur evident de meest passende is.
    
    
    4.6. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep dat de betrokkenen worden geacht te hebben ingesteld tegen de nieuwe besluiten op bezwaar van 7 april 2011 ongegrond moet worden verklaard.
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding appellant op grond van  artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen 1 en 4 in hoger beroep tot een bedrag van elk € 644,-. Voor een veroordeling tot een hoger bedrag dan het forfaitaire tarief op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zoals namens betrokkene 1 is bepleit, ziet de Raad geen aanleiding.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraken; 
      Verklaart het beroep tegen de nieuwe besluiten op bezwaar van 7 april 2011 ongegrond.
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkenen 1 en 4 tot een bedrag van elk   € 644,-;
      Bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K.J. Kraan en B.J van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 november 2011.
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    
      K. Moaddine.
      De griffier is buiten staat te tekenen.
    
    
    
    
    HD