ECLI:NL:CBB:2023:523, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-09-2023, 23/1618, 23/1619, 23/1620 en 23/1689
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Aan alle besluiten van de minister ligt zijn standpunt ten grondslag dat de zwijnen die verzoeker houdt zijn aan te merken als gehouden dieren, zodat verzoeker zich moet houden aan diverse verplichtingen uit de Wet Dieren en het Besluit houders van dieren, zoals bijvoorbeeld het oormerken van de dieren en het bijhouden van documentatie. Verzoeker is het hier niet mee eens. Volgens hem zijn de zwijnen wilde dieren waarvoor andere (en minder) regels gelden.
        De voorzieningenrechter stelt de minister in het gelijk. Dat betekent dat verzoeker moet voldoen aan genoemde verplichtingen. Wel verlengt de voorzieningenrechter ambtshalve de termijn van de last onder bestuursdwang tot en met 10 oktober 2023 om verzoeker nog eenmaal de gelegenheid te geven de overtredingen te beëindigen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummers: 23/1618, 23/1619, 23/1620 en 23/1689
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 september 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam] te [woonplaats 1] 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    (gemachtigden: mr. B.M. Kleijs en mr. P.M.M. van Bennekom).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 16 juli 2021 (afvoerverbod) heeft de minister aan [naam] een verbod opgelegd om varkens af te voeren en in de handel te brengen. 
    
    
    
      Met het besluit van 28 juli 2021 (last onder dwangsom)  heeft de minister aan [naam] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren bij het houden van varkens.
    
    
    
      Met het besluit van 15 februari 2022 (beslissing op bezwaar I) heeft de minister het bezwaar tegen de last onder dwangsom gedeeltelijk gegrond verklaard en de last onder dwangsom inhoudelijk gewijzigd. 
    
    
    
      Met het besluit van 18 maart 2022 (het invorderingsbesluit) heeft de minister aan [naam] medegedeeld dat hij niet heeft voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom en dat hij daarom een verbeurde dwangsom van in totaal € 12.500,- invordert. 
    
    
    
      Met het besluit van 20 juli 2022 (weigering opheffing afvoerverbod) heeft de minister het verzoek van [naam] om het afvoerverbod op te heffen afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 7 oktober 2022 (beslissing op bezwaar II) heeft de minister het bezwaar tegen de weigering opheffing afvoerverbod ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen de beslissingen op bezwaar I en II beroep ingesteld en het invorderingsbesluit betwist. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 18 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:803) heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 28 augustus 2023 heeft de minister aan [naam] een last onder bestuursdwang (last onder bestuursdwang) opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren bij het houden van varkens.
      
        [naam] heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen voor wat betreft de last onder dwangsom, het invorderingsbesluit, de weigering opheffing afvoerverbod en de last onder bestuursdwang.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      
        [naam] heeft aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2023. [naam] heeft aan de zitting deelgenomen. Namens de minister hebben mr. B.M. Kleijs, mr. P.M.M. van Bennekom en N.J.G. Welman aan de zitting deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      1.1
      
        Aan alle besluiten van de minister ligt zijn standpunt ten grondslag dat de zwijnen die [naam] houdt zijn aan te merken als gehouden dieren, zodat [naam] zich moet houden aan diverse verplichtingen uit de Wet Dieren en het Besluit houders van dieren, zoals bijvoorbeeld het oormerken van de dieren en het bijhouden van documentatie. [naam] is het hier niet mee eens. Volgens hem zijn de zwijnen wilde dieren waarvoor andere (en minder) regels gelden.
        De voorzieningenrechter stelt de minister in het gelijk. Dat betekent dat [naam] moet voldoen aan genoemde verplichtingen. Wel verlengt de voorzieningenrechter ambtshalve de termijn van de last onder bestuursdwang tot en met 10 oktober 2023 om [naam] nog eenmaal de gelegenheid te geven de overtredingen te beëindigen. Hij kan dit doen door te voldoen aan de verplichtingen in de last onder bestuursdwang. Maar als hij wil stoppen met het houden van zwijnen, kan hij de overtredingen ook beëindigen door te voldoen aan de regels voor het doden van dieren buiten een slachthuis.  
      
      
    
    
      1.2
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in de (eventuele) bodemprocedure(s) niet.
      
    
    
      1.3
      De voorzieningenrechter motiveert zijn beslissing als volgt.
      
      
        
          Inleiding en achtergrond
        
      
      
    
    
      2.1
      
        
          [naam] houdt sinds 2010 zwijnen (varkens) op een door hem met schrikdraad
        afgerasterd perceel in [woonplaats 2] van bijna 1,9 hectare. De dieren zijn niet geoormerkt en zijn voor water aangewezen op een op het perceel aanwezige poel. [naam] beschikt niet over een administratie van de zwijnen en hij heeft zich niet als exploitant laten registreren (hij beschikt niet over een UBN, een uniek bedrijfsnummer).
      
      
    
    
      2.2
      Met het afvoerverbod heeft de minister aan [naam] een verbod opgelegd om varkens af te voeren en in de handel te brengen. In het besluit staat dat het afvoerverbod wordt opgeheven als er identificatiemiddelen worden aangebracht bij de varkens, [naam] een UBN aanvraagt en bij de RVO meldt dat hij varkens houdt en als de herkomst van de varkens wordt aangetoond. 
      
    
    
      2.3
      Met de last onder dwangsom heeft de minister aan [naam] de volgende verplichtingen opgelegd.
      
      
        	“Maatregel 1: u moet er, als exploitant van een inrichting waar landdieren worden gehouden, voor zorgen dat documentatie wordt bewaard en bijgehouden (…)
      
      
      
        	Maatregel 2: u moet ervoor zorgen dat varkens ouder dan twee weken permanent beschikken over voldoende vers water (…)
      
      
      
        	Maatregel 3: u moet er, als exploitant van een inrichting waar landdieren worden gehouden, voor zorgen dat uw inrichting wordt geregistreerd bij de bevoegde autoriteit (…)
      
      
      
        	Maatregel 4: u moet er, als exploitant die tot een varkenssoort behorende gehouden dieren houdt, voor zorgen dat die gehouden dieren elk geïdentificeerd zijn door een fysiek identificatiemiddel (…)
      
      
      
        	Maatregel 5: u moet er, als exploitant die varkens houdt, voor zorgen dat elke verplaatsing van die varkens wordt geregistreerd in het daarvoor bestemde geautomatiseerd gegevensbestand.” 
      
      
    
    
      2.4
      
        Op 15 oktober 2021 hebben de toezichthouders bij hercontrole geconstateerd dat 
        
          [naam] niet had voldaan aan de eerste vier maatregelen uit de last onder dwangsom. Dit heeft ertoe geleid dat de minister bij het invorderingsbesluit aan [naam] heeft medegedeeld dat hij niet heeft voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom en dat hij daarom een verbeurde dwangsom van in totaal € 12.500,- invordert.
      
      
    
    
      2.5
      
        Met de last onder bestuursdwang heeft de minister aan [naam] de volgende
        verplichtingen opgelegd.
      
      
      
        “Overtreding 1: uw inrichting is niet geregistreerd (…)
      
      
      
        Ik leg u de last op de overtreding vóór 15 september 2023 te beëindigen. U kunt deze last uitvoeren door ervoor te zorgen dat uw inrichting wordt geregistreerd bij de bevoegde autoriteit. Dit kunt u doen door via RVO.nl bij de minister te melden dat u varkens houdt, zodat u een Uniek Bedrijfsnummer (hierna: UBN) krijgt toegekend. (…) 
      
      
      
        	Overtreding 2: uw varkens zijn niet voorzien van een fysiek identificatiemiddel (…)
      
      
      
        Ik leg u de last op om de overtreding vóór 15 september 2023 te beëindigen en vervolgens niet opnieuw te begaan. U kunt de last uitvoeren door ervoor te zorgen dat:
      
      
        
          Bij ieder varken dat u houdt en dat ouder is dan drie maanden een fysiek identificatiemiddel (merk) wordt aangebracht;
        
        
          Vanaf dagtekening van deze last bij elk varken dat in uw inrichting wordt geboren, binnen één week nadat het is gespeend, of uiterlijk drie maanden na de geboorte een fysiek identificatiemiddel (merk) wordt aangebracht.
        
      
      
      
        	Overtreding 3: U voldoet niet aan de geldende documentatieverplichtingen (…)
      
      
      
        Ik leg u de last op om de overtreding vóór 15 september 2023 te beëindigen en vervolgens niet opnieuw te begaan. U kunt de last uitvoeren door ervoor te zorgen dat documentatie op papier of elektronisch wordt bewaard en bijgehouden die ten minste de volgende gegevens bevat:
      
      
        
          De soorten, de categorieën, het aantal en, in voorkomend geval, de identificatie van in de inrichting gehouden varkens;
        
        
          De verplaatsingen van gehouden varkens van en naar hun inrichting, naargelang het geval onder vermelding van:
        
      
      
        i	de plaats van herkomst en de plaats van bestemming;
        ii	de data waarop deze verplaatsingen plaatsvinden;
      
      
         De documenten die gehouden varkens die in de inrichting aankomen of die verlaten, dienen te vergezellen;
         Het sterftecijfer van in de inrichting gehouden varkens;
         Biobeveiligingsmaatregelen, bewaking, behandelingen, testresultaten en ander relevante gegevens indien van toepassing;
         De resultaten van de diergezondheidsinspecties door een dierenarts (…)
      
      
      
        	Overtreding 4: varkens beschikken niet permanent over voldoende vers water
      
      
      
        Ik leg u de last op om de overtreding vóór 15 september 2023 te beëindigen en vervolgens niet opnieuw te begaan. U kunt de last uitvoeren door ervoor te zorgen dat de varkens die u houdt en die ouder zijn dan twee weken permanent over voldoende vers water kunnen beschikken.”
        
          
          Standpunt van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam] voert aan dat de zwijnen op zijn perceel geen gehouden dieren zijn in de zin van de Wet dieren, nu hij deze houdt in een afgesloten gebied en daarmee voldoet aan de voorwaarden van de Beleidsregel grof wild uit gesloten (omrasterde) gebieden (de beleidsregel). [naam] kan het aantal zwijnen niet verminderen, omdat de minister een afvoerverbod heeft ingesteld. Ook is het niet mogelijk om de zwijnen te oormerken, omdat het gevaarlijke dieren zijn. De begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang is te kort om de overtredingen te kunnen beëindigen. Er zijn bovendien alternatieven waarbij de dieren afgevoerd kunnen worden, hierna gedood worden en dan geregistreerd worden. Door het afvoerverbod is dit echter niet mogelijk. Zonder plan of protocol is het niet duidelijk hoe de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bestuursdwang gaat toepassen. Het water uit de drinkpoel is van voldoende kwaliteit, de dieren zijn gezond en er bestaat geen risico voor de volksgezondheid want het vlees is bestemd voor eigen gebruik en niet voor de reguliere handel. 
      
    
    
      3.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat de zwijnen gehouden dieren (varkens) zijn en dat [naam] zich daarom moet houden aan de regels die voor deze gehouden dieren gelden. De belangen van diergezondheid en volksgezondheid eisen dat de houder van varkens een UBN aanvraagt en de varkens van oormerken voorziet. De door [naam] voorgestelde optie om de dieren eerst te slachten en dan te registreren is geen aanvaardbaar alternatief. Het is in het belang van de dieren dat [naam] de dieren goed verzorgt door ze permanent te voorzien van vers water. Niet is aangetoond dat het onmogelijk is om aan de last te voldoen.
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
        4	De voorzieningenrechter oordeelt dat [naam] geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit. De last onder dwangsom is inmiddels opgeheven zodat geen dwangsommen meer (kunnen) worden verbeurd. Voor de al verbeurde dwangsommen is een betalingsregeling getroffen en niet is gesteld of gebleken dat [naam] in een financiële noodsituatie verkeert en dat hij niet langer kan voldoen aan de betalingsregeling. Voor wat betreft het afvoerverbod en de last onder bestuursdwang neemt de voorzieningenrechter wel spoedeisend belang aan. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van deze besluiten. 
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      5.1
      De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn betoog dat de zwijnen van [naam] geen gehouden dieren zijn in de zin van de Wet dieren. De voorzieningenrechter is eerder ook al tot een zelfde oordeel gekomen in de uitspraak van 18 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:803). [naam] heeft niets aangevoerd wat de voorzieningenrechter tot een ander oordeel brengt. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren (MvT, Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3, p. 82, 100-101) volgt dat bij de vaststelling of een dier al dan niet door de mens wordt gehouden, als indicatie kan dienen of iemand beschikkingsmacht heeft over een dier. 
      
    
    
      5.2
      Zoals het College eerder heeft overwogen, verloopt de scheidslijn tussen wilde dieren en door de mens gehouden dieren vloeiend (uitspraak van 20 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:746). De concrete omstandigheden van het geval bepalen de grens. Daarbij speelt mede een rol de duur van de gevangenhouding van de dieren en het oogmerk waarmee zij gevangen worden gehouden. In dit geval is het duidelijk dat de zwijnen gehouden (en geen wilde) dieren zijn. Zij verkeren namelijk op een relatief klein, afgebakend perceel in permanente gevangenschap en zijn voor hun voedsel aangewezen op het door [naam] aangeboden voedsel. [naam] heeft ook de volledige beschikkingsmacht over de dieren. Dat de dieren ook onder deze omstandigheden een gevaar kunnen vormen voor iemand die het perceel betreedt, doet daaraan niet af.
      
    
    
      5.3
      
        [naam] beroept zich vergeefs op de beleidsregel. Ten eerste is voorwaarde voor de toepassing van de beleidsregel een beoordeling (op aanvraag) door NatuurNetwerk (onderdelen 5.1 en 5.2 van de beleidsregel). Zo’n aanvraag heeft [naam] niet gedaan. Daar komt nog bij dat de minister gemotiveerd heeft gesteld dat inhoudelijk niet aan alle voorwaarden wordt voldaan om de dieren als vrij wild in de zin van de beleidsregel aan te merken.
      
    
    
      5.4
      Uit de door [naam] in het geding gebrachte stukken is de voorzieningenrechter bovendien niet gebleken dat minister in vergelijkbare gevallen zwijnen niet als gehouden dieren heeft aangemerkt.  
      
    
    
      5.5
      Gelet op het voorgaande zijn de zwijnen van [naam] naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gehouden dieren en dat betekent dat de bepalingen in de Wet dieren die zien op gehouden dieren en die ten grondslag zijn gelegd aan de besluiten, van toepassing zijn op deze dieren.
      
    
    
      5.6
      
        [naam] betwist niet dat hij de in de last onder bestuursdwang opgenomen maatregelen niet heeft uitgevoerd. Niet is gebleken dat de last onder bestuursdwang onuitvoerbaar is. Het is aan [naam] om de exploitatie zodanig in te richten dat hij kan voldoen aan de wettelijke eisen. [naam] heeft ter zitting toegelicht dat hij wil stoppen met het houden van de zwijnen en deze wil afvoeren indien geoordeeld wordt dat de varkens gehouden dieren zijn in de zin van de Wet dieren. Wel wil hij dan graag het vlees (voor eigen gebruik) behouden. De minister heeft ter zitting toegelicht dat [naam] , als hij wil stoppen, ofwel dient te voldoen aan de verplichtingen uit de last onder bestuursdwang zodat de varkens op de reguliere wijze naar het slachthuis kunnen worden afgevoerd (in dat geval wordt de bestemming van het vlees in het slachthuis volgens de regels bepaald) of dat hij dient te voldoen aan de regels voor het doden van varkens buiten een slachthuis (in dat geval is verwerking van het vlees voor menselijke consumptie (al dan niet ten behoeve van [naam] zelf) volgens de minister geen optie).   
      
    
    
      5.7
      De voorzieningenrechter vindt de begunstigingstermijn van bijna drie weken op zichzelf redelijk. [naam] heeft ook niet onderbouwd waarom het onmogelijk is om binnen deze termijn aan de last te voldoen. Wel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om [naam] nog een laatste kans te geven de overtredingen te beëindigen door te stoppen met het houden van de zwijnen. Daartoe verlengt de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn ambtshalve tot en met 10 oktober 2023. Concreet betekent dit dat [naam] vóór 11 oktober 2023 ofwel dient te voldoen aan de voorwaarden van de last onder bestuursdwang (waarna de dieren desgewenst naar het slachthuis kunnen worden vervoerd), ofwel dient te voldoen aan de regels voor het doden van varkens buiten een slachthuis. 
      
      
        6 	De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding te bepalen dat de minister het door [naam] betaalde griffierecht moet vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - schorst bij wijze van voorlopige voorziening de last onder bestuursdwang  uitsluitend voor zover het de hierin gestelde begunstigingstermijn betreft;
    
    - treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang wordt verlengd tot en met 10 oktober 2023 en wijst het verzoek om voorlopige voorziening in zoverre toe;
    
    - wijst de verzoeken om voorlopige voorziening voor het overige af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman	w.g. E. van Kampen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: