ECLI:NL:RBROT:2023:8322, Rechtbank Rotterdam, 12-09-2023, 23/3840
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vovo, verzocht om schorsing publicatie bestuurlijke boete Wtt 2018. 
        De voorzieningenrechter ziet in de door verzoekster genoemde gronden, naar voorlopig oordeel, geen reden om aan de rechtmatigheid van het boetebesluit te twijfelen. Er is sprake van ernstige overtredingen. Geen onevenredige schade. Het past niet om publicatie van deze procedure te verbieden uitsluitend omdat dan mogelijk een civiele procedure door de bank tot beëindiging van de bankrelatie wordt opgestart. Van belang is daarbij dat aan de beëindiging van een bankrelatie een belangenafweging vooraf dient te gaan die in een aan te spannen civiele procedure ter toetsing aan de rechter kan worden voorgelegd, waarbij geldt dat het enkele feit dat een boete wordt opgelegd door een toezichthouder, blijkens vaste rechtspraak van de Hoge Raad (zie de uitspraak van de Hoge Raad van 5 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1652), geen reden mag zijn voor een bank om een bankrelatie te beëindigen. Verzoek is afgewezen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/3840
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] , verzoekster ( [verzoekster] )
    (gemachtigde: mr. M. van Eersel),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Nederlandsche Bank N.V. 
    (gemachtigden: mr. A.J. de Heer en mr. M.L. Batting).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van [verzoekster] tegen het besluit van 25 mei 2023. DNB heeft met de beslissing van 25 mei 2023 (bestreden besluit) [verzoekster] een bestuurlijke boete van € 156.250,- opgelegd omdat zij (1) in de periode tussen 9 februari 2019 en 16 september 2021 artikel 23, eerste lid, onder a, in combinatie met artikel 27 van de Wet toezicht trustkantoren (Wtt 2018) en (2) in de periode tussen 23 april 2019 en 11 maart 2021 artikel 26, tweede lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden (boetebesluit). DNB heeft tevens besloten tot openbaarmaking van de bestuurlijke boete (publicatiebesluit).
    
    2. [verzoekster] heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. 
    
    3. DNB heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
    
    4. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 augustus 2023, met gesloten deuren, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [verzoekster] , vergezeld door [naam 1] (bestuurder), [naam 2] (bestuurder) en [naam 3] (compliance officer), allen werkzaam bij [verzoekster] , en namens DNB mr. De Heer vergezeld door [naam 4] (senior jurist), [naam 5] (senior toezichthouder) en [naam 6] (senior jurist), allen werkzaam bij DNB. 
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    5. [verzoekster] is een trustkantoor als bedoeld in de Wtt 2018. 
    
    6. In 2019 heeft DNB tijdens een toezichtonderzoek tekortkomingen vastgesteld bij [verzoekster] ten aanzien van de nakoming van de Wtt 2018, de Sanctiewet 1977 (Sw) en de Wet ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering (Wwft) en de bij deze wetten behorende lagere regelgeving. Bij brieven van 14 januari en 3 augustus 2020 heeft DNB een validatie-onderzoek aangekondigd bij [verzoekster] . Het validatie-onderzoek was erop gericht om vast te stellen of [verzoekster] de in 2019 vastgestelde tekortkomingen heeft opgelost en of ze inmiddels voldeed aan de hierboven genoemde wet- en regelgeving. Desgevraagd heeft [verzoekster] een actuele lijst met doelvennootschappen verstrekt. DNB heeft uit deze lijst vier doelvennootschappen geselecteerd die door [verzoekster] zijn geclassificeerd als ‘hoog risico’. Dit zijn:
    
      
        i) [doelvennootschap 1] ( [doelvennootschap 1] )
      
      
        ii) [doelvennootschap 2] ( [doelvennootschap 2] )
      
      
        iii) [doelvennootschap 3] en ( [doelvennootschap 3] )
      
      
        iv) [doelvennootschap 4]
      
    
    Van de vier doelvennootschappen heeft [verzoekster] de onderliggende dienstverleningsdossiers (DVD’s), inclusief alle transacties van de afgelopen vier jaar, overgelegd. Op 19, 20 en 22 oktober 2020 heeft een onderzoek ten kantore van [verzoekster] plaatsgevonden. Er zijn met onder andere de accountmanagers interviews afgenomen en per e-mail is aanvullende informatie en documentatie aangeleverd. De resultaten van het validatie-onderzoek zijn in de definitieve rapportage van DNB van 11 maart 2021 neergelegd. 
    
    7. Op basis van dit onderzoek heeft DNB geconcludeerd dat [verzoekster] de Wtt 2018 heeft overtreden, omdat zij in drie van de vier onderzochte DVD’s een zakelijke relatie is aangegaan met een doelvennootschap dan wel trustdiensten is gaan verlenen, terwijl het door haar verrichte cliëntenonderzoek (op meerdere punten) niet heeft geleid tot het resultaat dat in artikel 27 van de Wtt 2018 is voorgeschreven. Dat is op grond van artikel 23 van de Wtt 2018 verboden (overtreding 1). Daarnaast heeft DNB geconcludeerd dat artikel 26, tweede lid, van de Wtt 2018 door [verzoekster] is overtreden (overtreding 2). 
    DNB heeft in totaal 11 tekortkomingen vastgesteld. Daarbij gaat het om overtredingen van de volgende verplichtingen.
    
    
      In het kader van overtreding 1:
    
    - de verplichting om het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te
    stellen (artikel 27, tweede lid, onder b, van de Wtt 2018);
    
    - de verplichting om de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder c, van de Wtt 2018);
    
    - de verplichting om de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende (UBO) zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018);
    
    - de verplichting om zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen van de doelvennootschap en dat van de UBO uit legitieme bron afkomstig zijn (artikel 27, tweede lid, onder e, van de Wtt 2018);
    
    - de verplichting om de strekking van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder i, van de Wtt 2018);
    
    - de verplichting om voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen, teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de doelvennootschap en het integriteitrisicoprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap (artikel 27, tweede lid, onder k, van de Wtt 2018);
    
    
      In het kader van overtreding 2:
    
    - de verplichting naar gelang de uitkomst van het onderzoek van het eerste lid zich ervan vergewissen dat integriteitrisico's verbonden aan zijn dienstverlening adequaat zijn ondervangen (artikel 26, tweede lid, van de Wtt 2018).
    
    
      In het DVD van doelvennootschap [doelvennootschap 1] zijn alle hiervoor genoemde tekortkomingen door DNB vastgesteld. In de DVD’s van [doelvennootschap 2] en [doelvennootschap 3] zijn tekortkomingen op grond van artikel 27, tweede lid, onder d en e, van de Wtt 2018 vastgesteld. 
    
    
    8. Op 28 juni 2022 heeft DNB een boeterapport opgesteld. Na bij brief van 7 juli 2022 een voornemen tot boeteoplegging kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de zienswijze van [verzoekster] daarop, heeft DNB [verzoekster] met het bestreden besluit de onder 1 genoemde bestuurlijk boete opgelegd en het publicatiebesluit genomen. 
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    9. [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht om de openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen tot de rechtbank in beroep over de rechtmatigheid van het boete- en publicatiebesluit heeft beslist of tot nadat DNB op het bezwaar van [verzoekster] heeft beslist. 
    
    10. Indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank tegen een besluit bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het spoedeisend belang van [verzoekster] staat niet ter discussie. Dat betekent dat de voorzieningenrechter een oordeel zal geven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Indien de voorzieningenrechter verwacht dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand zal blijven, kan dat een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Het oordeel van de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van het bestreden besluit heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    12. De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is in de bijlage bij deze uitspraak te vinden.
    
    
      
        Zienswijze 
      
    
    13. [verzoekster] heeft aangevoerd dat het publicatiebesluit alleen al zou moeten worden geschorst omdat DNB in het bestreden besluit niet op de door [verzoekster] in haar zienswijze aangevoerde argumenten is ingegaan. DNB heeft in het verweerschrift terecht opgemerkt dat er in het bestreden besluit uitvoerig op de zienswijze is ingegaan en dat de gronden van het verzoek grotendeels een herhaling zijn van de zienswijze. De voorzieningenrechter is van oordeel dat [verzoekster] , ook ter zitting, niet aannemelijk heeft gemaakt dat DNB in het bestreden besluit niet op haar zienswijze is ingegaan.  Dit kan dus geen aanleiding zijn het verzoek toe te wijzen.
    
      
        Overtredingen
      
      
        Open normen algemeen
      
    
    14. [verzoekster] betoogt dat DNB ten onrechte tot de vastgestelde overtredingen is gekomen. De toepasselijke normen van artikelen 23, 26 en 27 van de Wtt 2018 zijn zeer open geformuleerd. De door DNB gehanteerde interpretatie daarvan, bijvoorbeeld van het criterium ‘zoveel mogelijk met zekerheid’ was voor [verzoekster] niet duidelijk. [verzoekster] heeft naar eer en geweten gehandeld en een interpretatie gevolgd die steunt op haar professionele oordeelsvorming. Gedurende het onderzoek heeft DNB geen enkele positief geformuleerde interpretatie van de aan de orde zijnde normen aan [verzoekster] overgedragen. [verzoekster] meent dat DNB nog zoekende was naar de (precieze inhoud van de) te handhaven norm en dat, gelet op het Advies van de Raad van State (Kamerstukken II 34910, nr. 4, p. 6) de onder toezicht gestelde niet mag worden afgerekend op de nog niet getoetste uitkomsten van dit onderzoek. Zij acht de boete dan ook in strijd met het legaliteitsbeginsel. 
    
    15. De stelling van [verzoekster] dat voor haar niet (voldoende) kenbaar en duidelijk is geweest op welke wijze zij aan de verplichtingen in genoemde artikelen moest voldoen, kan niet worden gevolgd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de in de Wtt 2018 neergelegde normen (met de toelichting daarop in de Memorie van Toelichting en het op dat moment kenbare beleid van DNB) voldoende concreet duidelijk maken welke handelingen van een trustkantoor worden verlangd. De wetgever heeft ervoor gekozen om voor elk aspect van het cliëntonderzoek een wettelijk bepaald resultaat voor te schrijven. Voor de onderdelen van het cliëntonderzoek die naar hun aard niet kunnen leiden tot vaststelling met zekerheid heeft de wetgever een inspanningsverplichting voorgeschreven. Artikel 26, tweede lid, artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, c, i en eerste deel van k, van de Wtt 2018 bevatten resultaatsverplichtingen. Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, e en tweede deel van k, van de Wtt 2018 bevatten inspanningsverplichtingen, waarbij geldt dat [verzoekster] het benoemde ‘zoveel mogelijk met zekerheid’ moet bepalen. Het is aan [verzoekster] , als geadresseerde van deze normen, om deze normen op haar dienstverlening toe te passen en aan DNB erop toe te zien of [verzoekster] deze normen voldoende naleeft. Het lag op de weg van [verzoekster] om nadere uitleg of guidance te vragen aan DNB als de normen onvoldoende duidelijk voor haar waren. Uit het dossier noch ter zitting is gebleken dat [verzoekster] op dit punt zich voldoende daartoe heeft ingespannen. Zoals DNB terecht heeft opgemerkt, was een groot deel van de verplichtingen die hier aan de orde zijn, reeds in de Wtt (oud) en de Regeling integere bedrijfsvoering (Rib 2014) neergelegd en dienden deze normen op die wijze reeds kenbaar te zijn voor [verzoekster] . 
    
    
      
        Transactieprofiel (artikel 27, tweede lid, onder b, van de Wtt 2018)
      
    
    16. [verzoekster] vraagt zich af wanneer een transactieprofiel voldoende specifiek is. Hoewel de wet niet verwijst naar grensbedragen, heeft zij -naar aanleiding van de bevindingen van DNB- deze aanpassingen toch doorgevoerd. Een boete voor het verleden vindt zij niet redelijk.
    
    17. In artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 is het vaststellen van een transactieprofiel als losstaande verplichting opgenomen. 
    
    18. In de Memorie van Toelichting (MvT; Kamerstukken II, 2017–2018, 34 910, nr. 3, p. 53) is vermeld dat in een transactieprofiel van de doelvennootschap de te verwachten in- en uitgaande geldstromen van de doelvennootschap worden benoemd, ten aanzien van alle relevante activiteiten van een doelvennootschap. Om een waardevolle bijdrage te kunnen leveren aan het monitoren van transacties, ten behoeve van de naleving van de meldplicht uit artikel 16 van de Wwft, dienen een integriteitrisico- en transactieprofiel actueel, volledig en specifiek te zijn. 
    
    19. Welke eisen DNB precies aan een goed werkbaar transactieprofiel stelt, heeft zij in het document ‘Good Practices Transactiemonitoring voor Trustkantoren’ (Good practice 2, p. 13) toegelicht. Ten aanzien van de eis ‘specifiek’ is daarin opgenomen: de verwachte posten/geldstromen en transacties zijn duidelijk beschreven (onder andere de bedragen, diensten en frequentie). Opgenomen (grens)bedragen zijn goed onderbouwd en kunnen daadwerkelijk bijdragen aan het detecteren van ongebruikelijke transacties en/of afwijkende transactiepatronen.
    
    20. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hiermee voldoende duidelijk is aan welke normen of eisen een transactieprofiel moet voldoen. Deze eisen vindt de voorzieningenrechter ook niet onredelijk (zie ook de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2013, ECLI:NL:RBROT:2023:6117). Deze invulling is al sinds maart 2017, en dus ruim voor het onderzoek, kenbaar gemaakt, waardoor [verzoekster] hiermee bekend had kunnen zijn.
    
    21. DNB heeft zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat het transactieprofiel in het DVD van [doelvennootschap 1] van 2 september 2020 onvoldoende specifiek is om integriteitsrisico’s en ongebruikelijke transacties te signaleren. [verzoekster] heeft in haar eigen format ‘Transaction Profile – Standard transactions’ kolommen als ‘Minimum amount’, ‘Maximum amount’ en ‘Frequency’ opgenomen, maar er zijn daarbij geen (grens)bedragen aangegeven. Dit vormt een te grote tolerantie voor ontvangsten of betalingen van de doelvennootschap. Het doel van een transactieprofiel kan niet bereikt worden als kolommen niet actueel, volledig en specifiek met bedragen en frequenties zijn ingevuld. [verzoekster] heeft ook niet onderbouwd dat het transactieprofiel niettemin voldoende specifiek is om voldoende ‘filterend’ te werken en een waardevolle bijdrage te leveren aan het monitoren van transacties.
    
    22. Dat [verzoekster] met betrekking tot [doelvennootschap 1] op 12 januari 2021 een geactualiseerd transactieprofiel in gebruik heeft genomen waarin wel grensbedragen zijn opgenomen en daarmee blijkens het bestreden besluit de overtreding per die datum is beëindigd, maakt niet dat DNB niet langer bevoegd was om de overtreding uit het verleden te beboeten. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is geen sprake. Evenmin bestaat er grond voor het oordeel dat beboeting niet (meer) redelijk kan worden geacht.  
    
    23. De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat [verzoekster] in het DVD [doelvennootschap 1] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
    
    
      
        Herkomst van het vermogen (artikel 27, tweede lid, onder c, van de Wtt 2018)
      
    
    24.  [verzoekster] betoogt ook op dit punt dat sprake is van (interpretatie van) open normen. DNB verwijt [verzoekster] geen zichtbaar onderzoek te hebben gedaan naar het actuele vermogen van de deelnemingen van de doelvennootschap, maar gelet op de wettekst gaat het enkel om de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap zelf. Veranderingen in waardering van deelnemingen na het moment waarop de doelvennootschap aan haar vermogen is gekomen is volgens [verzoekster] geen eis in de wet.  
    
    25. Op grond van artikel 27, tweede lid, onder c, dient het trustkantoor de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen. Volgens de eerder genoemde MvT (p. 54) wordt hiertoe eerst het vermogen van de doelvennootschap in kaart gebracht, om vervolgens het ontstaan ervan te kunnen onderzoeken. Het onderzoek dient te zijn gericht op het gehele vermogen van de doelvennootschap en niet uitsluitend op de bij de trustdienstverlening betrokken gelden. Er dient voorts geen onderscheid te worden gemaakt tussen eigen vermogen en vreemd vermogen.
    
    26. Gelet op deze toelichting heeft DNB zich op het standpunt kunnen stellen dat [verzoekster] de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 1] niet heeft vastgesteld. Eerst dient het vermogen van de doelvennootschap in kaart te worden gebracht om daarna het ontstaan ervan te onderzoeken. DNB heeft in het DVD van [doelvennootschap 1] geen vastlegging gevonden waaruit blijkt dat onderzoek is gedaan naar het actuele vermogen van de deelnemingen. Ook kan uit het DVD niet worden afgeleid wat het actuele vermogen is per deelneming en hoe dit vermogen is ontstaan. In hoeverre het gehele vermogen klopt en hoe is opgebouwd was voor [verzoekster] ten tijde van het aftekenen van de jaarcijfers over 2019 en 2020 niet duidelijk, nu de jaarrekeningen vermelden dat er geen actuele financiële informatie over de deelnemingen beschikbaar is. 
    
    27. De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat [verzoekster] in het DVD [doelvennootschap 1] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
    
    
      
        Vermogenspositie van de UBO (artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018) en vermogen van de doelvennootschap en UBO uit legitieme bron (artikel 27, tweede lid, onder e, van de Wtt 2018)
      
    
    28. Wat betreft DVD’s [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] en [doelvennootschap 3] wijst [verzoekster] opnieuw op de volgens haar niet kenbare interpretatie van de open normen. Zij verschilt van mening met DNB over de uitleg van het criterium ‘zoveel mogelijk met zekerheid’. De wet schrijft onderzoek naar de legitimiteit van de vermogenspositie niet voor. In het DVD van [doelvennootschap 2] gaat het om relatief beperkte bedragen in het licht van alle informatie die [verzoekster] wel heeft verzameld. 
    
    29. Op grond van artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018 stelt het onderzoek  het trustkantoor in staat om met betrekking tot de doelvennootschap de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen. 
    
    30. In de eerder genoemde MvT (p. 54) is toegelicht dat dit onderzoek is gericht op het gehele vermogen van de UBO, ongeacht of het vermogen gerelateerd is aan de doelvennootschap, en de wijze waarop het is vergaard. Waar de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap met zekerheid moet worden vastgesteld, geldt voor het onderzoek naar de vermogenspositie van de UBO(’s) van een doelvennootschap een inspanningsverplichting: de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap dient zoveel mogelijk met zekerheid te worden vastgesteld. Dit houdt in dat het trustkantoor moet komen tot een onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO. Hiertoe kan relevante informatie worden opgevraagd bij de UBO zelf, bij een tussenpersoon, of via openbare bronnen. Vervolgens bepaalt het trustkantoor op grond van onderdeel e dat het vermogen van de doelvennootschap en van de UBO(’s) van de doelvennootschap uit legitieme bron afkomstig is. Ook voor dit aspect geldt een inspanningsverplichting, omdat de legitimiteit van de herkomst van vermogen niet in alle gevallen met zekerheid kan worden vastgesteld. Wel volgt uit onderdeel e dat een trustkantoor zoveel mogelijk de legitimiteit met zekerheid moet vaststellen. Dat betekent dat een inspanning moet worden verricht om de wijze waarop het vermogen is verworven, na te gaan en om te beoordelen of het vermogen niet afkomstig is van criminele praktijken of anderszins een risico vormt voor een integere en beheerste bedrijfsvoering. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de omstandigheid dat het vermogen van een doelvennootschap of UBO van een doelvennootschap afkomstig is uit een land waartegen internationale sancties zijn getroffen. Teneinde te kunnen vaststellen of het vermogen uit legitieme bron afkomstig is, zal een trustkantoor gerichte vragen moeten stellen aan de cliënt, alsmede de verkregen informatie moeten controleren aan de hand van openbare bronnen. De resultaten van dit onderzoek, alsmede de verrichte inspanningen, dienen op grond van artikel 37 van de Wtt 2018 te worden vastgelegd.
    
    
      
        
          [doelvennootschap 1]
        
      
    
    31. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft DNB zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het DVD van [doelvennootschap 1] niet valt niet op te maken dat [verzoekster] tot een (actuele) onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO ( [UBO 1] , uit Georgië) - die nauwe banden met (voormalig) politici heeft waardoor er een verhoogd risico op corruptie bestaat - is gekomen. [verzoekster] had het cliëntenonderzoek voor 23 april 2019 (afronding eerste review/cliëntenonderzoek sinds invoering Wtt 2018) afdoende moeten verrichten. In het cliëntacceptatiememorandum van na die datum, namelijk 3 september 2020, heeft de interne compliance officer opgemerkt dat “the UBO is too light and should be increased. Furthermore the file needs to be updated and documents renewed’. De directie van [verzoekster] heeft zich diezelfde dag bij deze conclusie aangesloten en heeft voorgesteld om een diepgaander onderzoek naar het onderliggende bewijs en de bron van het vermogen te doen. DNB heeft vastgesteld dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden. In het DVD ontbreken stukken waaruit blijkt dat [verzoekster] tot een onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO is gekomen. 
    
    
      
        
          [doelvennootschap 2]
        
      
    
    32.  De aandelen van [doelvennootschap 2] worden gehouden door twee natuurlijke personen en twee investeringsfondsen. Er zijn door [verzoekster] twee UBO’s vastgesteld: de heren [UBO 2] en [UBO 3] . In het DVD heeft DNB ten aanzien van beide UBO’s een curriculum vitae aangetroffen en toelichtingen in het Acceptance Memorandum en ‘cliënt research report’ van 12 augustus 2020 en het ‘cliënt information form’ (CIF) van 25 december 2017. Daarin is geen tot beperkte informatie opgenomen over het vermogen van de UBO’s. Er wordt alleen opgemerkt dat de huidige schatting van het kapitaal ongeveer USD 3,2 miljoen is en dat de positieve cashflow van [doelvennootschap 2] de bron van het vermogen van de UBO’s is. Volgens de curriculae vitae hebben beide personen ook andere ondernemingen dan [doelvennootschap 2] in bezit gehad. Niet is toegelicht of daarmee inkomsten zijn verworven en zo ja hoeveel. Ook de compliance officer heeft opgemerkt dat er meer pogingen gedaan moesten worden om de bron van het vermogen van deze UBO’s vast te stellen. Uit het DVD valt echter niet op te maken dat [verzoekster] tot een (actuele) onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO’s is gekomen. 
    
    33. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter met DNB van oordeel dat [verzoekster] zich meer had moeten inspannen om de vermogenspositie van de (afzonderlijke) UBO’s zo veel mogelijk met zekerheid vast te stellen. Daarvoor had zij (meer) navraag moeten doen bij de UBO’s zelf of bij een tussenpersoon of openbare bronnen moeten raadplegen. 
    
    
      
        
          [doelvennootschap 3]
        
      
    
    34. [verzoekster] is op 26 februari 2020 gestart met dienstverlening aan [doelvennootschap 3] . Het cliëntonderzoek diende voorafgaand aan deze datum te worden verricht. De UBO van [doelvennootschap 3] is [UBO 4] . In een Asset Declaration van 24 juli 2020 wordt door de UBO aangegeven dat zijn gehele vermogen ongeveer € 784.600.000,- betreft. DNB heeft zich op het standpunt gesteld dat het DVD geen onderliggende documentatie over het gehele vermogen bevat, zoals recente jaarcijfers, waaruit onder meer blijkt dat het gehele vermogen van [onderneming 1] € 80.000.000,- bevat. Daarnaast heeft DNB vastgesteld dat [onderneming 2] , [onderneming 3] en van [onderneming 4] niet worden genoemd als onderdeel van het gehele vermogen van de UBO en het gehele vermogen van deze bedrijven onbekend is, terwijl uit de structuurtekening van 6 oktober 2020 en openbare bronnen blijkt dat de UBO hiervan eigenaar is. Gelet hierop is DNB van oordeel dat [verzoekster] de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 3] niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld.  
    
    35. Voor zover [verzoekster] heeft betoogd dat DNB bij haar bevindingen te weinig acht heeft geslagen op haar brief van 13 januari 2021 met bijlagen 6 en 7, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De brief van 13 januari 2021 met bijlagen is een reactie van [verzoekster] op de voorlopige bevindingenbrief van DNB van 3 december 2020. Daarmee staat vast dat deze informatie niet was opgenomen in de DVD’s van [doelvennootschap 1] (herbeoordeling 23 april 2019) en [doelvennootschap 3] (herbeoordeling 26 februari 2020) op het moment dat het cliëntenonderzoek afdoende moest zijn verricht. [verzoekster] heeft niet onderbouwd dat de ontbrekende informatie en documentatie al op het moment van afronding van het cliëntonderzoek in haar bezit waren en met de DVD’s één geheel vormde. De voorzieningenrechter volgt DNB in haar standpunt dat deze overtreding terecht is geconstateerd. 
    
    
      
        Conclusie art 27, tweede lid, onder d en e, van de Wtt 2018
      
    
    36. Zonder een onderbouwde indicatie over de omvang en opbouw van het vermogen is het ook niet mogelijk om met zoveel mogelijk zekerheid te bepalen dat het vermogen van de UBO uit legitieme bron afkomstig is. Dat brengt mee dat de voorzieningenrechter niet in gaat op wat [verzoekster] daarover heeft aangevoerd. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat [verzoekster] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
    
    
      
        strekking van de structuur (artikel 27, tweede lid, onder i, van de Wtt 2018)
      
    
    37. [verzoekster] betoogt dat zij de structuur van [doelvennootschap 1] wel degelijk heeft vastgesteld en verwijst daartoe naar bijlage 7 bij de brief van 13 januari 2021. 
    
    38. DNB heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [verzoekster] DVD [doelvennootschap 1] op 23 april 2019 heeft herbeoordeeld en het cliëntonderzoek voorafgaand aan deze datum diende te zijn verricht. [verzoekster] had dus voor deze datum dienen vast te stellen wat de strekking is waarmee de structuur van de groep waartoe [doelvennootschap 1] behoort is opgezet. Dit heeft zij niet gedaan. Uit het DVD [doelvennootschap 1] is niet gebleken wat de (fiscale) reden is dat een vestiging van de Marshall Islands onderdeel uitmaakt van de structuur. Evenmin is uit het DVD gebleken dat [verzoekster] deze (fiscale) reden voldoende heeft gecontroleerd. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat [verzoekster] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
    
    39. DNB heeft vastgesteld dat [verzoekster] met de brief van 13 januari 2021 inmiddels wel de structuur heeft vastgesteld en dat de overtreding van dit onderdeel per die datum is beëindigd. Dit maakt niet dat DNB niet langer bevoegd was om de overtreding uit het verleden te beboeten. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is geen sprake. Evenmin bestaat er grond voor het oordeel dat beboeting niet (meer) redelijk kan worden geacht.  
    Ter zitting heeft DNB zich onweersproken op het standpunt gesteld dat de gehele in het bestreden besluit genoemde overtredingsperiode overeind blijft, omdat het hier slechts gaat om één onderdeel van de bredere, voortdurende overtreding met betrekking tot het cliëntenonderzoek, zoals vastgelegd in artikel 27 in combinatie met artikel 23 van de Wtt 2018. 
    
    
      
        voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties (artikel 27, tweede lid, onder k, Wtt 2018)
      
    
    40. [verzoekster] betoogt dat zij de transactiestructuur bij de herstructurering van de organisatie heeft toegelicht in de [doelvennootschap 1] memo (bijlage 7 bij de brief van 13 januari 2021), maar dat DNB hier ten onrechte aan voorbij is gegaan. 
    
    41. Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft [verzoekster] op 23 april 2019 het DVD herbeoordeeld en dat is het moment dat aan alle voorschriften van de Wtt 2018 moest worden voldaan, opgenomen in het DVD. DNB heeft vastgesteld dat uit het DVD niet blijkt dat [verzoekster] voldoende onderzoek heeft gedaan naar de verkoop van [onderneming 5] ( [onderneming 5] ). De verkoop van [onderneming 5] door [doelvennootschap 1] bestaat uit een opeenvolging van transacties. In de memo van 30 oktober 2020 genaamd ‘Intragroup Transfers in Chronological Order’ worden de transacties uiteen gezet. Uit het DVD maakt DNB op dat [verzoekster] onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de reden van de verkoop van [onderneming 5] door [doelvennootschap 1] aan [onderneming 6] ( [onderneming 6] ) en vervolgens aan [onderneming 7] . Gezien de complexiteit van de opeenvolging van transacties had het op de weg van [verzoekster] gelegen om dit nader te onderzoeken. Uit het DVD blijkt niet waarom de herstructurering door middel van een constructie aan transacties – met in totaal zo’n acht transacties – moest plaatsvinden. Niet duidelijk is waarom [onderneming 5] niet direct is verkocht aan [onderneming 6] , maar dat eerst [doelvennootschap 1] werd opgericht om de aandelen in onder te brengen. In het DVD is geen onderliggende documentatie die de stelling van [verzoekster] onderbouwd dat de Georgische Energiewet ten grondslag ligt aan de ‘intragroup reorganisation’. De complexiteit van de (de constructie aan) transacties had [verzoekster] tot het doen van nader onderzoek moeten aanzetten. Uit het DVD blijkt niet dat [verzoekster] nader onderzoek heeft uitgevoerd om zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze (geheel aan) transacties overeenkomen met de kennis die [verzoekster] heeft van de doelvennootschap, het integriteitsprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap. [verzoekster] heeft dit inhoudelijk niet betwist. De brief van 13 januari 2021 bevat een reactie op de voorlopige bevindingenbrief van 3 december 2020. Daarmee staat vast dat het aangeleverde DVD deze informatie niet bevatte. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat [verzoekster] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder k, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
    
    
    
      
        verbod op vroegtijdige dienstverlening (artikel 23, eerste lid, onder a, van de Wtt 2018)
      
    
    42. Nu is komen vast te staan dat het cliëntenonderzoek in drie van de vier DVD’s niet aan de wettelijke vereisten voldeed en [verzoekster] desondanks in die dossiers wel een zakelijke relatie is aangegaan, heeft [verzoekster] ook het verbod op vroegtijdige dienstverlening van artikel 23, eerste lid, onder a, van de Wtt 2018 overtreden.
    
    
      
        integriteitrisico's adequaat ondervangen (artikel 26, tweede lid, van de Wtt 2018)
      
    
    43. Het integriteitsrisico op corruptie is, gelet op de voormalige positie van de UBO van [doelvennootschap 1] als PEP, volgens DNB onvoldoende onderzocht. Het is [verzoekster] niet duidelijk welke nadere vragen zij had moeten stellen en waar dit toe had kunnen leiden. Daarbij is het haar niet duidelijk waarom zij het risiconiveau op dit punt niet neerwaarts heeft mogen bijstellen gelet op het feit dat de UBO al lang niet meer als PEP fungeerde. 
    
    44. Op basis van de bevindingen in het DVD van [doelvennootschap 1] heeft DNB vastgesteld dat [verzoekster] zich er niet van heeft vergewist dat de aan de dienstverlening verbonden integriteitsrisico’s adequaat zijn ondervangen. [verzoekster] was, op grond van een interne memo in het dossier van april 2016, op de hoogte van informatie uit openbare bronnen, die aanleiding gaf een verhoogd risico op corruptie te vermoeden. Daarnaast heeft [verzoekster] op 21 juli 2016 een melding bij de FIU gedaan van een (voorgenomen) ongebruikelijke transactie. Deze combinatie van feiten had [verzoekster] moeten leiden tot nader onderzoek en het nader stellen van vragen om erachter te komen of daadwerkelijk sprake was van reële integriteitsrisico’s, of [verzoekster] had de dienstverlening aan [doelvennootschap 1] dienen te beëindigen. Uit het DVD en het interview met de heren [naam 1] en [naam 7] is onvoldoende gebleken dat dit is gebeurd. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat [verzoekster] artikel 26, tweede lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    45. DNB was bevoegd een boete op te leggen voor de vastgestelde overtredingen. 
    
    
      
        Onderzoek
      
    
    46. Voor zover [verzoekster] met haar stelling dat het onderzoek te lang heeft geduurd doelt op onzorgvuldige besluitvorming, deelt de voorzieningenrechter dit standpunt niet. Ter zitting heeft [verzoekster] betoogd dat als DNB de overtredingen zodanig ernstig acht, dit sneller optreden had gevergd en dat door het tijdsverloop het vertrouwen was gewekt dat geen boete meer zou worden opgelegd. Ook dit betoog volgt de voorzieningenrechter niet. DNB heeft er terecht op gewezen dat er verschillende omstandigheden zijn geweest, die ook deels aan [verzoekster] kunnen worden toegeschreven, die van invloed waren op het tijdsverloop - zoals uitstelverzoeken, aanvullingen van informatie, corona, het aanwijzingstraject en de samenloop met een SIRA-boetetraject. In de waarschuwingsbrief van 16 september 2021 is [verzoekster] geïnformeerd dat DNB opnieuw (in)formele (herstel)maatregelen kan inzetten en dat zij zich beraadt op de vraag of een boete passend en opportuun is. [verzoekster] heeft gelet op het voorgaande er niet op kunnen vertrouwen dat een boete niet meer zou volgen. 
    
    
      
        Opportuniteit/belangenafweging
      
    
    47. [verzoekster] betoogt dat de boete niet opportuun is. Zij meent dat ook informeel of met een reparatoire maatregel had kunnen worden gereageerd. Voorts stelt zij dat DNB elementen uit het handhavingsbeleid niet heeft meegewogen. DNB gaat voorbij aan de inspanningen die [verzoekster] heeft gedaan ter verbetering van haar organisatie, compliance en cliëntacceptatie. Daarnaast heeft [verzoekster] medewerking verleend aan het onderzoek, is geen sprake van recidive, is geen sprake van opzet, benadeling van derden en heeft zij geen voordeel genoten. Evenmin is sprake van marktverstoring of schade aan vertrouwen in de markt. 
    
    48. De voorzieningenrechter overweegt dat als een wettelijk voorschrift wordt overtreden het daartoe bevoegde bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Alleen bij bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren handhavend op te treden. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Daarvoor is van belang of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. (Zie uitspraken van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:164, onder 6, en van 14 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:132, onder 5.1.). 
    
    49. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd op basis waarvan DNB van handhavend optreden had moeten afzien. Van belang is dat de wetgever voor een systeem met poortwachters heeft gekozen om de integriteit van het Nederlandse financiële stelsel te beschermen. Om deze poortwachtersfunctie te kunnen vervullen moeten trustkantoren hun bedrijfsvoering zo inrichten dat integriteitrisico’s worden gesignaleerd en kunnen worden beheerst. Niet alleen het trustkantoor en zijn medewerkers moeten zich zodanig gedragen dat aantasting van de reputatie van het trustkantoor en van de financiële markten wordt voorkomen, ook de cliënten van het trustkantoor mogen geen onaanvaardbaar risico vormen. In dat kader wordt van trustkantoren verwacht dat zij bij hun dienstverlening voortdurend onderzoeken of hun cliënten bij niet-integer handelen betrokken zijn. Om potentieel misbruik te onderkennen, moeten zij zich tot in detail op de hoogte stellen van hun cliënten, te bedienen doelvennootschappen en de ratio van hun dienstverlening. De voorzieningenrechter  verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde MvT (p. 3). Met DNB is de voorzieningenrechter van oordeel dat [verzoekster] door de vastgestelde overtredingen ernstig in deze poortwachtersfunctie te kort is geschoten. Door de overtredingen heeft [verzoekster] de doelstellingen van de Wtt 2018 in gevaar gebracht en is zij tekort geschoten in de invulling van de op haar rustende verplichting om gedegen cliëntenonderzoek te doen en de integriteitsrisico’s die verbonden zijn aan haar dienstverlening adequaat te ondervangen. Zoals hierboven is toegelicht waren de normen voldoende duidelijk en kenbaar. Van een professionele marktdeelnemer en vergunninghoudend trustkantoor mag worden verwacht dat zij op de hoogte is van de voor haar relevante wet- en regelgeving en deze ook naleeft. De overtredingen hebben ruim twee jaar geduurd en zijn vastgesteld in DVD’s van doelvennootschappen die door [verzoekster] zijn geclassificeerd als hoog risico. DNB heeft dan ook naar voorlopig oordeel tot beboeting kunnen overgaan. Daarbij heeft zij in aanmerking kunnen nemen dat er in 2015 reeds door haar tekortkomingen bij [verzoekster] zijn vastgesteld op het gebied van het cliëntenonderzoek en opnieuw in 2019.
    
    50. De aangevoerde elementen uit het handhavingsbeleid maken naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat DNB van boeteoplegging had moeten afzien. 
    
    
      
        Gelijkheidsbeginsel 
      
    
    51. De - niet onderbouwde stelling - van [verzoekster] dat DNB bij andere zeer grote trustkantoren heeft gekozen voor reparatoir optreden in plaats van het opleggen van een boete, maakt niet dat DNB in de zaak van [verzoekster] van handhaving had moeten afzien. Dat zou anders kunnen zijn als het om vergelijkbare zaken gaat. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor als vergelijking naar de uitspraak van het CBb van 6 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:366, over het gelijkheidsbeginsel bij de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Met de algemene verwijzing naar ‘andere zaken’ heeft [verzoekster] niet voldoende concreet gemaakt dat DNB in met haar zaak vergelijkbare andere zaken anders of willekeurig heeft gehandeld. Daarbij heeft DNB zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat aan meerdere vergunninghoudende trustkantoren boetevoornemens zijn gestuurd. Zij wijst op 13 gepubliceerde maatregelen, waaronder boetes. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. 
    
    
      
        Hoogte boete
      
    
    52. [verzoekster] betoogt dat een aanzienlijke lagere boete had moeten worden vastgesteld. Zij noemt een verlaging van 25% vanwege verminderde verwijtbaarheid gelet op de voor haar onbekende normen en passendheidstoets (stap 6), de kwetsbare positie van [verzoekster] vanwege de gespannen relatie met haar bank en het gegeven dat nauwelijks andere trustkantoren zijn beboet in verband met deze normen en ook niet met deze hoge boete. Een boete van € 10.000,- zou meer passend zijn en anders geïnterpreteerd worden in de markt.  
    
    53. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 7 maart 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:1636 en 4 mei 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:4929) wordt niet reeds bij iedere twijfel omtrent de hoogte van de opgelegde boete tot schorsing van de openbaarmaking van het boetebesluit overgegaan. Daarvoor is pas reden indien de voorzieningenrechter voorshands oordeelt dat sprake is van een wanverhouding tussen de hoogte van de boete enerzijds en de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid anderzijds, dan wel indien op voorhand geoordeeld moet worden dat sprake is van een wanverhouding tussen de hoogte van de boete enerzijds en de draagkracht van de overtreder anderzijds.
    
    54. In hetgeen [verzoekster] heeft aangevoerd ten aanzien van ernst/duur van de overtreding en de verwijtbaarheid ziet de voorzieningenrechter geen grond om te oordelen dat er sprake is van een wanverhouding tussen de hoogte van de boete en de ernst van de overtreding.
    
    
      
        Publicatie
      
    
    55. [verzoekster] wil dat de vroegtijdige publicatie (van het bestreden besluit en het begeleidend persbericht zowel in Nederlandse als Engelse taal) wordt opgeschort totdat is beslist in beroep dan wel dat deze achterwege blijft, omdat zij meent dat haar door openbaarmaking in onevenredige mate schade zou worden berokkend als bedoeld in artikel 62, eerste lid, onder b, van de Wtt 2018. Door de publicatie van de bestuurlijke boete is het voor haarzelf en haar cliënten lastiger om een zakelijke relatie te behouden bij Nederlandse banken. Beëindiging van de bankrelatie zal de continuïteit van de onderneming in gevaar brengen. De bank heeft eerder (tevergeefs) geprobeerd de relatie op te zeggen (zie uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:945). Als de bank van [verzoekster] kennis neemt van de publicatie is de kans groot dat zij opnieuw zal pogen de relatie te beëindigen. 
    
    56. Artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat DNB een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar maakt als het om een overtreding van de derde categorie gaat. Uit artikel 62, eerste lid, onder b, van de Wtt 2018 blijkt dat deze openbaarmaking wordt uitgesteld of op een niet tot afzonderlijke personen herleidbare manier plaats vindt als de betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Hierbij moet het om een individuele bijzondere situatie gaan waarbij de door de overtreder als gevolg van de publicatie te verwachten schade en/of gevolgen zodanig uitzonderlijk zijn dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken. Dit betekent dat aan het belang van de bescherming van de markt, en daarmee aan het belang van de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder, een dermate zwaar gewicht toekomt dat dit belang in beginsel dient te prevaleren. De belangen die onder meer worden gediend met publicatie zijn het bevorderen van de naleving van de wetgeving en het tijdig informeren van het publiek om schade bij cliënten of potentiële cliënten van trustkantoren te voorkomen of te beperken. Daarnaast geeft publicatie inzicht in het handhavingsbeleid, dient publicatie ter verantwoording van het handelen van DNB en kan publicatie het vertrouwen in het toezicht en meer in het algemeen in het financiële stelsel versterken. Alleen bij uitzonderlijke schade en/of gevolgen voor de overtreder als gevolg van een volledige openbaarmaking, kan het belang van de overtreder bij geanonimiseerde openbaarmaking prevaleren. Dat kan anders zijn als aannemelijk is dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder geen enkel belang wordt gediend. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraken van deze rechtbank van 15 oktober 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:10083) en van 9 februari 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:2925) en van het CBb van 6 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:366).
    
    57. [verzoekster] betoogt dat er reden is om de openbaarmaking uit te stellen (dan wel in anonieme vorm te laten plaatsvinden) omdat haar door de publicatie in onevenredige mate schade zou worden berokkend. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt. Gelet op de hierboven genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 maart 2022 is denkbaar dat bij kennisname door de bank van [verzoekster] van de door DNB opgelegde bestuurlijke boete een nieuwe procedure door de bank zal worden opgestart met het oog op beëindiging van de bankrelatie. Het is voldoende gebleken dat dit de bedrijfsvoering van [verzoekster] zeer zou compliceren. Het is echter de vraag of hierin voldoende reden is gelegen om te oordelen dat sprake is van onevenredige schade in die zin dat van een individuele bijzondere situatie sprake is waarbij de te verwachten schade door publicatie zodanig uitzonderlijk is dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken. De situatie van [verzoekster] verschilt hierin niet in dusdanige mate van andere instellingen die door DNB worden beboet. Aan het belang van de bescherming van de markt dat met openbaarmaking van het boetebesluit is gediend, komt een groot gewicht toe. Zoals de voorzieningenrechter in deze uitspraak heeft geoordeeld, ziet zij in de door [verzoekster] genoemde gronden, naar voorlopig oordeel, geen reden om aan de rechtmatigheid van het boetebesluit te twijfelen. Indien sprake is van ernstige overtredingen, zoals hier het geval is, die gesanctioneerd worden met een bestuurlijke boete, dienen de consequenties daarvan (waaronder vroegtijdige publicatie) in beginsel voor rekening en risico van de overtreder te komen. Het past niet om publicatie van deze procedure te verbieden (en de voorlopig rechtmatig geoordeelde bestuurlijke boete dus ‘geheim’ te houden), uitsluitend omdat dan mogelijk een civiele procedure door de bank tot beëindiging van de bankrelatie wordt opgestart. Van belang is daarbij verder dat aan de beëindiging van een bankrelatie een belangenafweging vooraf dient te gaan die in een aan te spannen civiele procedure ter toetsing aan de rechter kan worden voorgelegd, waarbij geldt dat het enkele feit dat een boete wordt opgelegd door een toezichthouder, blijkens vaste rechtspraak van de Hoge Raad (zie de uitspraak van de Hoge Raad van 5 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1652), geen reden mag zijn voor een bank om een bankrelatie te beëindigen. Daarbij moeten banken zich houden aan de zorgplicht en maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Uit de rechtspraak blijkt dat de civiele rechter meeweegt dat ondernemingen zonder betaalrekening niet kunnen deelnemen aan het economisch verkeer en deze in beginsel een (basis)betaalrekening – en dus toegang tot het bancaire systeem – nodig hebben, hetgeen ook tot uitdrukking komt in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 januari 2022 (ECLI:NL:RBAMS:2022:42). Dat de boete nog niet in rechte vast staat omdat er nog een procedure aanhangig is, is een omstandigheid die in een dergelijke civiele procedure kan worden aangevoerd en die in de belangenafweging door de civiele rechter kan worden betrokken. Dit alles brengt mee dat de voorzieningenrechter, na afweging van alle belangen, niet tot het oordeel komt dat [verzoekster] als gevolg van de publicatie te verwachten schade en/of gevolgen zodanig uitzonderlijk zijn dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken.
    
    58. Voor zover [verzoekster] betoogt dat openbaarmaking helemaal achterwege moet blijven, slaagt dit niet. Dit kan bij een bestuurlijke boete gelet op artikel 62, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 alleen als openbaarmaking de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen. [verzoekster] heeft niet aangevoerd of onderbouwd dat dit het geval is en dit is de voorzieningenrechter evenmin gebleken.
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    59. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de voorzieningenrechter geen voorziening treft om de openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen. Dit betekent dat DNB het bestreden besluit mag publiceren. Hierdoor is er geen reden voor een proceskostenveroordeling. 
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2023.
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Wet toezicht trustkantoren (Wtt 2018)
    Artikel 23. Verbod op vroegtijdige dienstverlening
    1. Het is een trustkantoor verboden een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij:
    a. 	het trustkantoor of een introducerende instelling cliëntenonderzoek heeft verricht en dit cliëntenonderzoek heeft geleid tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat en er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juistheid of volledigheid van dit resultaat;
    (…).
    
    
      Artikel 26. Onderzoek naar integriteitrisico’s bij dienstverlening	     
    
    1. Een trustkantoor heeft kennis van het doel van hetgeen de cliënt beoogt met de trustdienstverlening en onderzoekt, mede aan de hand van de uitkomst van het in dit hoofdstuk voorgeschreven cliëntenonderzoek, of aan die dienstverlening integriteitrisico’s zijn verbonden.
    2. Naar gelang de uitkomst van het onderzoek vergewist een trustkantoor zich ervan dat integriteitrisico’s verbonden aan zijn dienstverlening adequaat zijn ondervangen.
    3. Een trustkantoor beschikt voor iedere cliënt over een acceptatiememorandum waarin de uitkomst van het cliëntenonderzoek, het onderzoek naar de verbonden integriteitsrisico’s en de mate waarin deze worden ondervangen in samenhang tot elkaar zijn beschreven, en waarin de aanvaarding van de cliënt tot uitdrukking is gebracht.
    
    
      Artikel 27. Cliëntenonderzoek bij trustdienst a en b
    
    1. Een trustkantoor verricht voor het aangaan van een zakelijke relatie gericht op het verlenen van de trustdiensten, bedoeld in de onderdelen a en b van de begripsomschrijving van trustdienst, alsmede bij het verlenen van die trustdiensten, onderzoek naar de cliënt en de doelvennootschap.
    2. Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de doelvennootschap:
    a. 	(…);
    b. 	het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;
    c. 	de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen;
    d. 	de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;
    e. 	zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen als bedoeld in onderdeel c en het aan de vermogenspositie verbonden vermogen als bedoeld in onderdeel d uit legitieme bron afkomstig zijn;
    f. 	(…);
    g. 	(…);
    h. 	(…);
    i. 	de strekking waarmee de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort is opgezet vast te stellen;
    j. 	(…); 
    k. 	een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen, teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de doelvennootschap, het integriteitrisicoprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap.
    3.	(…).
    4.	(…).
    
    
      Artikel 39. Dienstverleningsdossier
    
    1. Een trustkantoor beschikt over een dienstverleningsdossier voor iedere cliënt. Het dienstverleningsdossier omvat informatie over de cliënt, de doelvennootschappen, de trustdiensten die worden verleend en, in voorkomend geval, de trust waarvoor het trustkantoor als trustee optreedt.
    2. Een dienstverleningsdossier bevat ten minste de volgende bescheiden:
    a. 	de schriftelijke overeenkomsten tussen het trustkantoor en de cliënt en, indien van toepassing, de doelvennootschap en andere overeenkomsten die het trustkantoor heeft gesloten ter zake van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;
    b. 	het acceptatiememorandum, bedoeld in artikel 26, derde lid;
    c. 	een overzicht van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;
    d. 	de gegevens, bedoeld in artikel 37; en
    e. 	de vastlegging van incidenten en maatregelen, bedoeld in artikel 20, voor zover gerelateerd aan de desbetreffende doelvennootschap, cliënt of trustdienst.
    3. Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat het dienstverleningsdossier voldoende actueel gehouden wordt.
    4.	(…).
    
    
      Artikel 48. Last onder dwangsom en bestuurlijke boete
    
    1. 	(…).
    2. De Nederlandsche Bank kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van:
    a.	overtreding van bij of krachtens de hoofdstukken 2 tot en met 5 en 8 gestelde regels;
    b.	overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht;
    c.	het geen dan wel niet tijdig of onvolledig gevolg geven aan een krachtens artikel 47 gegeven aanwijzing.
    
    
      Artikel 49 Hoogte bestuurlijke boete
    
    
      
        Bij algemene maatregel van bestuur worden voor de verschillende overtredingen de bedragen van de op te leggen bestuurlijke boete vastgesteld, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 5.000.000, of in gevallen bedoeld in het derde lid, ten hoogste € 10.000.000 bedraagt.
      
      
        De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:
      
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              
                Categorie
              
            
            
              
                Basisbedrag
              
            
            
              
                Minimumbedrag
              
            
            
              
                Maximumbedrag
              
            
          
          
            
              1
            
            
              € 10.000,–
            
            
              € 0,–
            
            
              € 10.000,–
            
          
          
            
              2
            
            
              € 500.000,–
            
            
              € 0,–
            
            
              € 1.000.000,–
            
          
          
            
              3
            
            
              € 2.500.000,–
            
            
              € 0,–
            
            
              € 5.000.000,–
            
          
        
      
    
    3. Indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 10.000.000.
    
    
      Artikel 61 Publicatie formele maatregel, zoals dit artikel luidt ten tijde van belang,
    
    1. De Nederlandsche Bank maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet of artikel 5:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden.
    2.	(…).
    3.	(…).
    4. In afwijking van het eerste lid maakt de Nederlandsche Bank een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake van een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 49, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie.
    (…)
    6. De Nederlandsche Bank maakt de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar, tenzij het besluit op grond van artikel 62 niet openbaar is gemaakt.
    7. Een besluit dat ingevolge het eerste, vierde of vijfde lid openbaar is gemaakt, blijft gedurende een periode van vijf jaar na bekendmaking beschikbaar op de website van de Nederlandsche Bank, met uitzondering van de persoonsgegevens die deel uitmaken van het besluit voor zover enig wettelijk voorschrift aan de openbaarmaking van de persoonsgegevens in de weg staat.
    
    
      Artikel 62. Uitzonderingen publicatieplicht
    
    1. Openbaarmaking op grond van artikel 61 wordt uitgesteld of geschiedt in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover:
    a. 	die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn;
    b. 	betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend;
    c. 	een lopend strafrechtelijk onderzoek of een lopend onderzoek door de Nederlandsche Bank naar mogelijke overtredingen zou worden ondermijnd;
    d. 	de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou worden gebracht.
    2 Openbaarmaking op grond van artikel 61 blijft achterwege, indien openbaarmaking overeenkomstig het eerste lid:
    
      
        onevenredig zou zijn gezien de geringe ernst van de overtreding, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft;
      
      
        niet in overeenstemming is met het doel van de opgelegde bestuurlijke sanctie, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft; of
      
      
        de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen.
      
    
    
  
  
    Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs)
    
      Artikel 16
      Overtreding van een voorschrift, gesteld in een hierna genoemd artikel van de Wet toezicht trustkantoren 2018, is als volgt beboetbaar:
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Artikel
            
            
              Boetecategorie
            
          
          
            
              23
            
            
              3
            
          
          
            
              26, eerste en tweede lid
            
            
              3
            
          
          
            
              27
            
            
              3