ECLI:NL:RBBRE:2009:BK6116, Rechtbank Breda, 13-11-2009, 09/603
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2009-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering WW-uitkering. Schending van inlichtingenverplichting betreft de vraag of de zelfstandige redelijkerwijs, geobjectiveerd duidelijk moest zijn dat de opgave van gewerkte uren niet alleen de declarabele uren betrof. Deze vraag wordt door de rechtbank bevestigend beantwoord. Met verwijzing naar de uitspraken van de CRvB van 11 maart 2009 (LJ-nummer: BH7780) en 23 september 2009 (LJ- nummer: BK0177) is ten aanzien van de op te leggen boete de vraag of er ook een subjectief verwijt te maken is ter zake van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting. Deze vraag wordt door de rechtbank ontkennend beantwoord.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 09/603 WW 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      wonende te Tilburg, eiser,
    
    
    en
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV; kantoor Eindhoven),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 december 2008 (bestreden besluit), inzake de herziening en terugvordering van zijn uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) en een opgelegde boete. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 18 september 2009, waarbij aanwezig waren eiser en namens verweerder [woordvoerder verweerder].
    
    De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      Eiser heeft van 1 november 2002 tot en met 9 oktober 2006 een WW-uitkering ontvangen. Het gemiddeld aantal arbeidsuren is vastgesteld op 40 uur per week. Over de periode 1 december 2004 tot en met 14 april 2005 heeft eiser zich, met toestemming van verweerder, georiënteerd op een eigen bedrijf (de zogenaamde oriëntatieperiode). Met ingang van
      15 april 2005 is eiser als zelfstandige werkzaamheden gaan verrichten. Eiser heeft op de werkbriefjes zijn gewerkte uren vermeld. 
    
    
    Naar aanleiding van een bestandsvergelijking met de belastingdienst heeft er een nader onderzoek naar de gewerkte uren plaatsgevonden
    
    Bij primair besluit van 1 oktober 2008 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat zijn WW-uitkering met ingang van 11 april 2005 wordt herzien overeenkomstig de bijlage bij de beslissing. Tevens deelt verweerder mee dat hetgeen onverschuldigd is betaald over de periode 11 april 2005 tot en met 8 oktober 2006 tot een bedrag van € 7.126,30 van eiser wordt teruggevorderd. 
    
    Bij brief van 1 oktober 2008 heeft verweerder aan eiser meegedeeld voornemens te zijn een boete van € 715,-- op te leggen omdat eiser niet heeft voldaan aan zijn mededelingsverplichting. Eiser krijgt de mogelijkheid gehoord te worden. 
    
    Bij primair besluit van 15 oktober 2008 legt verweerder aan eiser een boete van € 715,-- op. 
    
    Bij brief van 19 oktober 2008 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 1 oktober 2008 en 15 oktober 2008. 
    
    Eiser heeft telefonisch aangegeven het terugvorderingsbedrag niet te kunnen betalen. Om na te gaan hoeveel eiser per maand kan terugbetalen, heeft verweerder bij brief van 24 oktober 2008 een formulier inkomens- en vermogensonderzoek aan eiser toegestuurd. 
    
    Bij primair besluit van 11 november 2008 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij € 195,59 per maand moet terugbetalen. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. 
    
    2.2 Eiser heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat hem nooit is verteld dat hij indirecte uren moest opgeven. In de opgave aan de belastingdienst zitten wel indirecte uren. Voor een beginnend bedrijf zijn indirecte uren essentieel. Eiser is van mening dat ieder beginnend bedrijf al binnen vier weken geen uitkering meer zal hebben, vanwege de indirecte uren. Volgens eiser kan dit niet de bedoeling zijn. Verder stelt eiser dat er sprake is van ongelijke behandeling nu bedrijven die geen gebruik maken van zelfstandigenaftrek niet gecontroleerd worden en dus geen bedragen terug hoeven te betalen. Eiser stelt dat hij te goeder trouw is geweest en vindt dat hij niet beboet mag worden. Verder merkt eiser nog op dat hij ook bezwaar heeft gemaakt tegen de terugbetaling van het bedrag en dat het terug betalen voor hem zeer moeilijk is, omdat zijn inkomen variabel is.
    
    Bij brief van 3 september 2009 heeft eiser wederom aangegeven dat geen sprake is van een gelijke behandeling. Ter onderbouwing van deze stelling legt eiser (geanonimiseerde) delen van een tekst over. Eiser stelt in dit kader dat, nu hij destijds ook heeft gevraagd of de werkbriefjes correct zijn ingevuld, er geen nader onderzoek ingesteld had mogen worden door verweerder. 
    
    2.3 In artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering brengt in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit. 
    
    In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat als het bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb, het bezwaar of beroep mede gericht wordt geacht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt. 
    
    In artikel 8, eerste lid, van de WW is bepaald dat een persoon wiens dienstbetrekking is geëindigd, de hoedanigheid van werknemer behoudt voor zover hij geen werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij op grond van deze wet niet als werknemer kan worden beschouwd.
    
    In artikel 20, eerste lid, onder a, van de WW is bepaald dat het recht op uitkering eindigt voor zover de werknemer zijn hoedanigheid van werknemer verliest. 
    
    In artikel 22a, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW is bepaald dat, voor zover hier van belang, het UWV een besluit tot toekenning van een uitkering herziet indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 25 van de WW heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering. In het tweede lid is bepaald dat indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn het UWV kan besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking kan afzien. 
    
    In de beleidsregels Schorsing, opschorting, herziening en intrekking uitkeringen 2006, gepubliceerd in Staatscourant 2006/230 (hierna te noemen de beleidsregels) heeft het UWV nadere invulling gegeven aan het bepaalde in artikel 22a van de WW. Ingevolge deze beleidsregels wordt, als er door toedoen van de verzekerde ten onrechte of tot een te hoog bedrag uitkering is verstrekt, de uitkering met terugwerkende kracht herzien tot en met de dag vanaf welke de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verstrekt. 
    
    In artikel 25 van de WW is voor de werknemer de verplichting neergelegd om het UWV op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald. 
    
    Ingevolge artikel 27a, eerste lid, van de WW legt UWV een boete op van ten hoogste € 2.269,-- indien de werknemer een verplichting als bedoeld in artikel 25 van deze wet niet of niet behoorlijk is nagekomen. 
    
    
      Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de WW wordt, voor zover hier van belang, de uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a onverschuldigd is betaald door het UWV teruggevorderd. In het vierde lid is bepaald dat het UWV kan besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
      Ingevolge artikel 36, vijfde lid van de WW, vermeldt het besluit tot terugvordering hetgeen wordt teruggevorderd, de termijn of termijnen waarbinnen moet worden betaald, alsmede dat het besluit bij gebreke van tijdig betaling ten uitvoer zal worden gelegd op de wijze zoals omschreven in artikel 36a van de WW.
    
    
    2.4 Met betrekking tot de herziening van de uitkering met terugwerkende kracht overweegt de rechtbank als volgt. Het is vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat de verplichting tot het opgeven van de aan werkzaamheden als zelfstandige bestede uren niet slechts ziet op de declarabele uren, maar op alle uren die worden besteed aan activiteiten die direct verband houden met het werk als zelfstandige. De rechtbank verwijst hiervoor onder andere naar de uitspraak van de CRvB van 2 januari 2008 gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BC1480. Vast staat dat eiser op zijn werkbriefjes slechts de declarabele uren heeft opgegeven en niet tevens de uren die hij daarnaast besteedde aan bijkomende, niet betaalde werkzaamheden in zijn bedrijf. Hieruit volgt dat eiser de op hem rustende informatieplicht heeft geschonden. Ingevolge de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2009, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BH7780 gaat het hier niet om de vraag of eiser subjectief wist dat deze uren relevant waren voor het recht op uitkering, maar dat het hem redelijkerwijs, geobjectiveerd, duidelijk moest zijn. 
    
    De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het eiser redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat de indirecte uren ook relevant waren voor zijn recht op uitkering. Hiertoe overweegt de rechtbank dat blijkens de brochure “kan ik ook voor mezelf beginnen” een startend ondernemer zich kan oriënteren op een eigen bedrijf. De in die brochure op bladzijde 3 genoemde oriënterende werkzaamheden hebben geen gevolgen voor de WW-uitkering. Vervolgens staat er welke werkzaamheden buiten de oriëntatie vallen; werk voor het bedrijf, reistijd en het binnenhalen van opdrachten (acquisitie) inclusief reistijd. Deze activiteiten kunnen wel gevolg hebben voor de WW-uitkering, aldus de brochure. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat hij zich niet kan herinneren dat hij de folder heeft ontvangen. Hij heeft echter op 3 december 2004 voor ontvangst van deze brochure getekend, zodat daarmee vaststaat dat eiser deze folder heeft ontvangen. Bij zorgvuldige doorlezing van deze brochure had eiser kunnen weten dat hij ook zijn indirecte uren moest doorgeven. Verder acht de rechtbank het van belang dat eiser aan de belastingdienst wel zijn indirecte uren als gewerkte uren als zelfstandige heeft opgegeven. 
    
    Anders dan eiser stelt, is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank overweegt daartoe dat van schending van het gelijkheidsbeginsel pas sprake kan zijn wanneer een uitvoeringsorgaan betrokkenen, die in dezelfde of vrijwel dezelfde positie verkeren, niet identiek behandelt. De vergelijking die eiser maakt tussen zijn situatie en de situatie waarbij de zelfstandige geen gebruik maakt van de zelfstandigenaftrek, betreft geen vergelijking van gelijke gevallen, zodat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Ook het beroep van eiser bij brief van 3 september 2009 op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen. De rechtbank overweegt daartoe dat de stukken die eiser heeft overgelegd, niet te herleiden zijn tot individuele personen, zodat reeds hierdoor niet beoordeeld kan worden of er sprake is van gelijke gevallen. Verder blijkt uit de overgelegde stukken dat het gaat om een uitkeringsgerechtigde die schriftelijk informatie heeft opgevraagd bij verweerder en daarop vervolgens geen antwoord heeft gekregen. Een dergelijke situatie doet zich bij eiser niet voor, zodat er geen sprake is van gelijke gevallen.  
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht de uitkering van eiser heeft herzien. Dringende redenen om geheel of gedeeltelijk af te zien van de herziening zijn door eiser niet gesteld. 
    
    2.5 Nu de uitkering van eiser op goede gronden is herzien, heeft verweerder, gezien artikel 36, eerste lid van de WW, terecht hetgeen onverschuldigd is betaald over de periode 11 april 2005 tot en met 8 oktober 2006 teruggevorderd. Eiser heeft de hoogte van die terugvordering niet betwist. Ook ten aanzien van de terugvordering heeft eiser geen dringende redenen gesteld die aanleiding zouden kunnen geven om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. 
    
    2.6 Eiser heeft gesteld dat terugbetalen voor hem erg moeilijk is, omdat hij een eigen bedrijf heeft en zijn inkomen wisselend is. Ingevolge artikel 36, vijfde lid, van de WW moet in het terugvorderingensbesluit uitsluitsel worden gegeven omtrent de wijze van invordering. De rechtbank constateert dat in het primaire terugvorderingsbesluit hieromtrent alleen opgenomen is dat eiser nog bericht van de afdeling invordering zal krijgen. In het bestreden besluit is opgenomen dat er een terugbetalingsregeling is overeengekomen. Deze regeling is echter niet in overleg met eiser tot stand gekomen. 
    
    Voorts constateert de rechtbank dat er voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit een primair besluit is afgegeven met betrekking tot de invordering van de terugvordering. Naar vaste jurisprudentie dient een terugvorderingsbesluit uiterlijk bij de beslissing op bezwaar uitsluitsel te geven over de wijze van invordering. Dit is alleen anders als er een betalingsregeling is overeengekomen of eiser uitdrukkelijk er mee instemt dat nog niet wordt beslist over de invordering (zie onder andere een uitspraak van de CRvB van 21 september 1999, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AA8514). 
    
    De betalingsregeling zoals deze vermeld wordt in het primaire besluit van 11 november 2008 is niet in overleg met eiser tot stand gekomen. Verweerder heeft het termijnbedrag vastgesteld aan de hand van het inkomensformulier dat eiser heeft ingevuld. Nu er geen sprake is van een tussen verweerder en eiser overeengekomen betalingsregeling en eiser, zoals blijkt uit het bezwaar- en beroepschrift, problemen heeft met het terugbetalen van de teveel betaalde uitkering, had verweerder op grond van artikel 6:18 van de Awb in samenhang bezien met artikel 6:19 van de Awb het primaire besluit van 11 november 2008 moeten betrekken in de bezwaarprocedure. Nu verweerder dit heeft nagelaten en in het bestreden besluit alleen maar heeft verwezen naar de opgelegde betalingsregeling, zonder deze inhoudelijk te toetsen, komt de rechtbank tot het oordeel dat er geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Het bestreden besluit dient, voor wat betreft de terugvordering, dan ook vernietigd te worden wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb. Verweerder zal alsnog eiser in de gelegenheid moeten stellen inhoudelijke gronden tegen het vastgestelde termijnbedrag naar voren te brengen en vervolgens het vastgestelde termijnbedrag moeten toetsen. 
    
    2.7 Met betrekking tot de opgelegde boete overweegt de rechtbank dat niet ter discussie staat dat eiser de indirecte uren niet heeft opgegeven. Hierdoor is hij de inlichtingenverplichting niet nagekomen. In de uitspraken van 11 maart 2009 en 23 september 2009, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummers BH7780 en BK0177, heeft de CRvB bepaald dat het voor het opleggen van een boete van essentieel belang is of eiser ook subjectief een verwijt te maken valt van het niet nakomen van de verplichting. De rechtbank ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of eiser subjectief gezien een verwijt kan worden gemaakt dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
    
    De rechtbank heeft geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat eiser de indirecte uren bewust niet heeft opgegeven, wetende dat zij desondanks in het kader van de WW van belang waren. Zoals de CRvB in voornoemde uitspraken heeft overwogen, is uit de artikelen 8 en 20 van de WW niet onmiddellijk kenbaar dat aan die uren betekenis toekomt, maar vloeit dit voort uit het criterium ‘werkzaamheden uit hoofde waarvan men niet als werknemer in de zin van de WW wordt beschouwd’ en de daaraan door het UWV en de rechtspraak gegeven invulling. Het onderscheid tussen productieve en declarabele uren zal daarbij niet altijd evident zijn. Hierbij acht de rechtbank voorts van belang dat eiser, zoals ook ter zitting door verweerder is erkend, heel nauwkeurig zijn werkbriefjes heeft ingevuld, waarbij eiser ook aangegeven heeft met welke zaken hij bezig was tijdens zijn oriëntatieperiode. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat daarmee gegeven is dat eiser geen subjectief verwijt te maken valt. Verweerder was daarom niet bevoegd een boete op te leggen. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. 
    
    2.8 Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen, dient het beroep gegrond verklaard te worden.
    
    2.9 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Omdat niet gebleken is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiser, zal een proceskostenveroordeling achterwege blijven. 
     
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de boete en voor zover dit ziet op de terugvordering in relatie tot de invordering;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift ten aanzien van de terug- en invordering met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    herroept het primaire besluit van 15 oktober 2008 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het (gedeeltelijk) vernietigde besluit, voor zover toeziend op de boete;
    
    gelast dat UWV aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 39,-- vergoedt.
    
    Aldus gedaan door mr. S.A.M.L. Van den Bosch-van de Sande, rechter, en door deze en mr. A.J.M. van Hees, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2009.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Ter informatie van eiser merkt de rechtbank op dat het bestreden besluit is vernietigd voor zover het de boete en de terugvordering in relatie tot de invordering betreft. Met betrekking tot de terugvordering heeft de rechtbank het besluit vernietigd omdat er in het besluit geen heroverweging heeft plaatsgevonden van de wijze van invordering. De rechtbank heeft de gronden van het beroep van eiser met betrekking tot de terugvordering uitdrukkelijk verworpen. Verder is geoordeeld dat de herziening van de uitkering met terugwerkende kracht de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Dit betekent dat, indien eiser in het oordeel van de rechtbank over de terugvordering en de herziening van de uitkering niet wil berusten, hij tegen de uitspraak binnen de hierboven genoemde termijn hoger beroep moet instellen.
    
    Afschrift verzonden op: 24 november 2009