ECLI:NL:RBMID:2010:BN4780, Rechtbank Middelburg, 19-08-2010, AWB 09/410
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2010-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Logies voor buitenlandse werknemers. Rechtstreeks beroep op bestuursrechter. Met eerste gedoogbeschikking zijn de eerder door de rechtbank vastgestelde gebreken hersteld. De tweede gedoogbeschikking is in strijd met het beleid.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 09/410 
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    inzake
    
    
      [naam],
      wonende te [woonplaats], 
      eiser,
      gemachtigde mr. J.A.J. van Houtum, verbonden aan de Stichting Achmea Rechtsbijstand 
      te Tilburg,
    
    
    tegen
    
    
      het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Reimerswaal,
      gevestigd te Kruiningen,
      verweerder.
    
    
    
    I.	Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van verweerder van 15 april 2009 en tegen een besluit van verweerder van 22 juli 2009.
    
    Op 4 maart 2010 heeft verweerder nog een besluit genomen.
    
    
      Het beroep is op 30 juni 2010 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. P.M.J. de Haan, advocaat te Breda, en K. de Rijk en F. Evertsen, werkzaam bij de gemeente Reimerswaal. Als derde belanghebbende is aanwezig [naam 2], wonende te [woonplaats], bijgestaan door zijn accountant drs. J.P. Otto. 
      Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
    
    II.	Overwegingen
    
    1. In de woningen aan [adres 1] en [adres 2] te [plaats] (hierna: de woningen) zijn tijdelijke Poolse werknemers van [naam 2] ondergebracht, maximaal zeven personen per woning. Volgens het geldende bestemmingsplan “Kom [plaats]” (hierna: het bestemmings-plan) rust – voor zover van belang – op de betrokken percelen de bestemming “Woondoeleinden”.
    
    2. Eiser, wonend aan [adres 3] te [plaats], heeft verweerder verzocht om tegen het gebruik van de woningen in strijd met het bestemmingsplan handhavend op te treden. Verweerder heeft niet aan dit verzoek voldaan. Eiser heeft vervolgens een bezwaarschrift ingediend. In een besluit op bezwaar van 1 september 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    3. Het beroep van eiser tegen het besluit van 1 september 2008 heeft de rechtbank in haar uitspraak van 26 maart 2009 gegrond verklaard, het betreffende besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het handhavingsbeleid van verweerder, vastgesteld op 22 januari 2008, niet onredelijk is, maar dat verweerder in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid heeft gehandeld en de tijdelijkheid van het gedogen van de illegale situatie onvoldoende heeft gewaarborgd. Tegen deze uitspraak van de rechtbank is geen hoger beroep ingesteld.
    
    
      4. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft verweerder een nieuw besluit 
      op bezwaar genomen op 15 april 2009, waarbij verweerder heeft overwogen dat wegens bijzondere omstandigheden wordt afgeweken van de beginselplicht tot handhaving op 
      grond van het beleid van 22 januari 2008. Verweerder heeft het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verder heeft verweerder aangekondigd dat nieuw beleid in voorbereiding is, alsmede een gedoogbeschikking voor het in stand houden van het huidige gebruik van de woningen tot 31 december 2009. 
    
    
    5. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 22 juli 2009, gericht aan [naam 2] en zijn echtgenote [naam 5], besloten het gebruik van de woningen in strijd met de bestemming te gedogen tot 31 december 2009. Na die datum zal handhavend worden opgetreden indien alsdan geen concreet zicht op legalisatie is dan wel  het gebruik niet in overeenstemming is gebracht met het op dat moment vigerende bestemmingsplan. Verweerder heeft bij de afweging van de belangen rekening gehouden met het bedrijfsmatige belang van [naam 2] als eigenaar van de woningen en als werkgever van de Poolse werknemers. Door dit gedoogbesluit heeft [naam 2] nu de gelegenheid gekregen om andere huisvesting te vinden dan wel op andere wijze het strijdige gebruik op te heffen. Niet gebleken is dat financiële belangen van omwonenden zijn geschaad. Wanneer excessen zoals brandgevaar of overbevolking voorkomen, zal verweerder direct handhavend optreden. Nieuw beleid inzake arbeidsmigranten/seizoenswerkers is in voorbereiding en zal vermoedelijk voor het einde van 2009 gereed zijn, aldus verweerder.
    
    6. Op 4 januari 2010 heeft eiser verweerder opnieuw gevraagd handhavend op te treden tegen het illegale gebruik van de woningen.
    
    
      7. Verweerder heeft op 4 maart 2010 een tweede gedoogbeschikking genomen, inhoudende 
      dat tot uiterlijk 1 juli 2010 zeven arbeidsmigranten per woningen gehuisvest mogen worden. Verweerder heeft ervoor gekozen om geen apart nieuw primair besluit te nemen naar aanleiding van eisers brief van 4 januari 2010, aangezien verweerder het onwenselijk vindt dat meerdere procedures naast elkaar lopen, terwijl het feitelijk gaat om een doorlopend herhaald verzoek. De volgende belangenafweging heeft verweerder verricht.
      Op 10 november 2009 heeft verweerder de beleidsregel ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten vastgesteld, die op 19 november 2009 in werking is getreden (verder: het beleid). Er wordt onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe situaties. Het beleid houdt in de mogelijkheid van ontheffing van het bestemmingsplan ex artikel 3:23 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Het beleid is van toepassing op de onderhavige twee woningen.  De woningen zijn tijdig aangemeld voor legalisering. Verweerder is voornemens overeenkomstig het beleid een ontheffing van het vigerende bestemmingsplan te verlenen. De termijn uit de eerdere gedoogbeschikking is echter verlopen. Pas over enkele maanden kan een ontwerp van de ontheffing ter inzage worden gelegd met daaropvolgend de ontheffing zelf. Overeenkomstig het nieuwe beleid zal verweerder tot 1 april 2010  niet handhavend optreden indien meer dan vier arbeidsmigranten in de aangemelde woningen zijn gehuisvest. Na verlening van de ontheffing mogen slechts vier arbeidsmigranten per woning verblijven. Hier is echter sprake van een zeer uitzonderlijke situatie wegens persoonlijke omstandigheden. Onder die omstandigheden acht verweerder het niet wenselijk tot 1 juli 2010 handhavend op treden indien maximaal zeven arbeidsmigranten per pand  verblijven. Eisers en twee andere omwonenden hebben geklaagd over geluidsoverlast. Uit de klachten blijkt echter niet dat er sprake is van excessen. Verweerder is van mening dat [naam 2] een bedrijfsmatig belang heeft bij continuïteit van de bedrijfsvoering dat zich verzet tegen direct handhavend optreden.
    
    
    8. Eiser voert aan dat verweerder de handhaving op de lange baan schuift, eerst met een loos besluit (15 april 2009), vervolgens met een gedoogbesluit (22 juli 2009) gevolgd door een nieuw gedoogbesluit (4 maart 2010). Verweerder erkent dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat hier de beginselplicht tot handhaving van toepassing is. Daaraan valt niet te tornen. Er is geen uitzicht op legalisatie of een situatie dat handhavend optreden zou afstuiten op onevenredigheid. Het gedogen is in strijd met het eigen beleid en de woonbestemming krachtens het vigerende bestemmingsplan. De betreffende kleine eengezinswoningen zijn niet geschikt voor groepshuisvesting. Eiser wil voorkomen dat verweerder gaat koersen op een vorm van legalisatie. Dat nieuwe beleid – maximaal vier personen per woning - is niet of nauwelijks te controleren. Eiser vindt dat hij in zijn financiële belang is geschaad. Zijn woning is minstens € 25.000,- in waarde gedaald. De wettelijke mogelijkheid om planschade te claimen staat volgens eiser niet voor hem open, omdat de bestemming niet is gewijzigd en de woningen illegaal in gebruik zijn genomen voor het huisvesten van seizoenarbeiders.
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
    
    
      9. Het besluit van 15 april 2009 is een besluit op bezwaar waarin opnieuw wordt geweigerd om te voldoen aan het verzoek van eiser om handhavend op te treden. Voorts wordt een gedoogbeschikking voor het instandhouden van het huidige gebruik van de panden [adres 1] en [adres 2] aangekondigd. Hangende het beroep tegen het besluit van 15 april 2009 heeft verweerder de gedoogbeschikking van 22 juli 2009 genomen. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 22 juli 2009, gericht aan [naam 2] en [naam 5] en op diezelfde datum in afschrift aan de gemachtigde van eiser verzonden,   geen primair besluit, maar een besluit mede naar aan aanleiding van het bezwaar van eiser. Tegen dit besluit staat daarom de mogelijkheid van beroep open, van welke mogelijkheid eiser gebruik heeft gemaakt.
    
    
    10. Het besluit van 22 juli 2009 is een aanvulling van het besluit van 15 april 2009, in die zin dat in het eerstgenoemde besluit een termijn is gesteld voor de weigering om handhavend op te treden. Bij het besluit van 22 juli 2009 komt verweerder niet aan de bezwaren van eiser tegemoet. Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 22 juli 2009.
    
    11. Volgens artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of 
    
    
      krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden 
      of nagelaten.
    
    
    
      12. Niet in geschil is dat de woningen worden gebruikt als logiesgebouw en dat dit in 
      strijd met de planvoorschriften is. Verder staat, gelet op de uitspraak van de rechtbank 
      van 26 maart 2009, vast dat het handhavingsbeleid van 22 januari 2008 niet onredelijk is.
    
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de besluiten van 15 april 2009 en 22 april 2009 de gebreken, die de rechtbank in de uitspraak van 26 maart 2009 heeft vastgesteld, hersteld. Er zijn controles uitgevoerd in april 2009. De tijdelijkheid van het gedogen is gewaarborgd door de termijn vast te stellen tot uiterlijk 31 december 2009, waardoor [naam 2] in de gelegenheid is gesteld zijn handelen daarop af te stemmen. Verder heeft verweerder inzichtelijk gemaakt welke belangen bij de handhaving zijn betrokken en hoe die zijn afgewogen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluiten van 15 april 2009 en 22 juli 2009. Het beroep tegen deze beide besluiten is daarom ongegrond.
    
    
      14. Vervolgens is aan de orde het beroep tegen het besluit van 4 maart 2010, waarin verweerder het illegale gebruik van de woningen tot 1 juli 2010 heeft toegestaan. Een 
      nieuw verzoek van eiser was mede aanleiding voor dit besluit. Aan dit besluit is nieuw 
      beleid - het beleid ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten, vastgesteld op 
      10 november 2009 - ten grondslag gelegd. Het besluit van 4 maart 2010 betreft echter een andere periode, te weten van 1 januari tot 1 juli 2010. 
      De rechtbank is, gelet op het nieuwe verzoek, het nieuwe beleid en de nieuwe periode, van oordeel dat het besluit van 4 maart 2010 een primair besluit is, waartegen bezwaar openstaat bij verweerder. Toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb is dus niet aan orde. Er is immers geen sprake van intrekking of wijziging van de eerdere besluiten, want de weigering van verweerder om handhavend op te treden over de periode tot 31 december 2009 is door het besluit van 4 maart 2010 niet ingetrokken of gewijzigd.
    
    
    15. De bepalingen in de Awb betreffende bezwaar en beroep zijn van openbare orde, waaraan een bestuursorgaan gehouden is die toe te passen. Het staat een bestuursorgaan daarom niet vrij om de bezwaarprocedure over te slaan. Wel geeft de Awb in het eerste lid van artikel 7:1a aan de indiener van een bezwaarschrift de mogelijkheid om het bestuurs-orgaan te verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter, waarbij het bestuursorgaan dan bevoegd is om daarmee in te stemmen indien de zaak daarvoor geschikt is. 
    
    
      16. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 maart 2010 en uiteraard dus ook geen verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb, ingediend. 
      Dit zou betekenen dat het beroep van eiser, voor zover gericht tegen het besluit van 4 maart 2010, als bezwaarschrift naar verweerder moet worden gezonden. 
      In het besluit van 4 maart 2010 is verweerder op voorhand ervan uitgegaan dat de zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter. De gemachtigde van eiser heeft in zijn brief van 7 april 2010 de rechtbank laten weten dat daartegen van de zijde van eiser geen bezwaar bestaat. 
    
    
    17. Nu vaststaat dat beide partijen instemmen met rechtstreeks beroep op de administratieve rechter en er, gelet op de voorgeschiedenis, geen aanleiding is te veronderstellen dat de zaak 
    
    
      daarvoor niet geschikt is, is feitelijk de met artikel 7:1a  van de Awb beoogde situatie gecreëerd. Hierin ziet de rechtbank aanleiding om het beroep van eiser tegen het besluit 
      van 4 maart 2010 toch in behandeling te nemen, waarbij de rechtbank ook proces-economische redenen in ogenschouw heeft genomen. 
    
    
    18. De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om tot 1 juli 2010 de bestaande situatie van zeven personen per woning aan [adres 1] en [adres 2] te gedogen. 
    
    19. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    20. Door het beleid dat op 19 november 2009 in werking is getreden, is er concreet zicht op legalisatie ontstaan. De rechtbank verwerpt het standpunt van eiser dat de toegestane leefruimte per persoon en het toegestane aantal personen per woning niet te controleren zou zijn. Uit het dossier blijkt dat in het verleden inspecties zijn uitgevoerd, waarbij de gehele woning is gecontroleerd en ook het aantal personen per woning is gecontroleerd.
    
    
      21. De legalisatie is echter beperkt tot vier personen per woning. Concreet zicht op legalisatie voor een verblijf van zeven personen per woning is er niet. Verder zal 
      volgens het beleid tot 1 april 2010 niet handhavend worden opgetreden indien meer dan 
      vier arbeidsmigranten in de aangemelde panden zijn gehuisvest. Door toch een verblijf 
      voor zeven personen toe te staan tot 1 juli 2010 heeft verweerder gehandeld in strijd met 
      zijn eigen beleid.
    
    
    
      22. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende aannemelijk geworden dat het belang van [naam 2] zodanig zwaarwegend was dat hem in afwijking van het beleid nog een termijn tot 1 juli 2010 moest worden gegeven als overgangsperiode. In het besluit van 22 juli 2009 is al duidelijk gemaakt dat [naam 2] gelegenheid kreeg om een ander onderkomen te zoeken voor een deel van zijn tijdelijke personeel dan wel op andere wijze het strijdige gebruik op te heffen. Op 10 september 2009 is over de kwestie overleg met [naam 2] gevoerd. 
      Niet gebleken is dat [naam 2] met de periode tot 31 december 2009 respectievelijk tot 1 april 2010 onvoldoende tijd en gelegenheid heeft gehad om de huisvesting van zijn personeel af 
      te stemmen op het (nieuwe) beleid. 
    
    
    
      23. Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder bij zijn besluit op het verzoek 
      van eiser van 4 januari 2010 om handhavend op te treden in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten af te wijken van zijn eigen beleid.
      Het beroep tegen het besluit van 4 maart 2010 is daarom gegrond.
    
    
    24. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.
    
    
    
    III.	Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep tegen de besluiten van 15 april 2009 en 22 juli 2009 ongegrond;
    
    verklaart het beroep tegen het besluit van 4 maart 2010 gegrond;
    
    vernietigt het besluit van 4 maart 2010;
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- (honderdvijftig euro) vergoedt;
    
    
      veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op
      € 644,- (zeshonderdvierenveertig euro), te betalen door verweerder aan eiser. 
    
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Ente, in tegenwoordigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt, griffier en op 19 augustus 2010 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: