ECLI:NL:RBHAA:2006:AX6254, Rechtbank Haarlem, 15-05-2006, AWB 05-3579
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2006-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunning ex artikel 3 Wet beheer rijkswaterstaatswerken, voor realiseren van ontsluiting ten behoeve van vestiging van erotisch uitgaanscentrum op verzorgingsplaats aan Rijksweg, geweigerd ter verzekering van doelmatig en veilig gebruik van Rijksweg en verzorgingsplaats; belangrijkste grond voor weigering is dat voorgestane ontsluiting zou leiden tot ongewenste doorbreking van fysieke afscheiding verzorgingsplaats;  bestreden besluit vernietigd wegens ondeugdelijke motivering ex artikel 7:12, lid 1 Awb.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer:  AWB 05 - 3579
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 mei 2006
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser.
      gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Schie, advocaat te Schiphol-Rijk,
    
    
    tegen:
    
    
      de Minister van Verkeer en Waterstaat,
      verweerder.
    
    
    
    
      1. Procesverloop
      Bij besluit van 24 maart 2005 heeft verweerder de aanvraag om een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr), voor het realiseren van een ontsluiting op een verzorgingsplaats gelegen aan de Rijksweg A4 ten behoeve van de vestiging van een erotisch uitgaanscentrum, afgewezen.
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 8 april 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 28 juli 2005, aangevuld bij brief van 29 november 2005, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 16 maart 2006, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. H.J.M. van Schie. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Metselaar en M. Zwaan, werkzaam bij Rijkswaterstaat Noord-Holland.
    
    
      2. Overwegingen
      2.1 Eisers aanvraag van 19 januari 2005 ziet op de verstrekking van een vergunning op grond van de Wbr voor het realiseren van een aansluiting op de verzorgingsplaats "Den Ruygenhoek" gelegen aan de rijksweg A4 ten behoeve van de vestiging van een erotisch uitgaanscentrum "City 4 Love". De aanvraag is door verweerder bij besluit van 24 maart 2005 afgewezen. De afwijzing is gebaseerd op de volgende overwegingen. Het erotisch uitgaanscentrum voldoet niet aan de voorwaarden die in de beleidsregel "voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" worden gesteld aan een aanvullende voorziening. De geboden diensten hebben geen functionele relatie met het weggebruik, er zal sprake zijn van een autonome verkeersaantrekkende werking en een grootschalig uitgaanscentrum past niet op een verzorgingsplaats aan een rijksweg.
    
    
    2.2 Bij het bestreden besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder vastgesteld dat de genoemde beleidsregel rechtstreekse toepassing mist, omdat deze ziet op voorzieningen op de verzorgingsplaats zelf en het hier gaat om een verzoek tot ontsluiting. Verweerder stelt bij het bestreden besluit dat de aanvraag dient te worden beoordeeld in het licht van artikel 3 Wbr en de daarin neergelegde waterstaatkundige belangen en daarbij als uitgangspunt dient te gelden de functie die de Rijksweg en de verzorgingsplaats hebben voor het wegverkeer. Voor wat betreft een omschrijving van die functies heeft verweerder verwezen naar de "Richtlijnen voor het ontwerp van verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen" van mei 1988. Verweerder concludeert dat "City 4 Love" naar zijn aard geen verband houdt met aan de Rijksweg en aan de verzorgingsplaats toegekende functies zoals in die richtlijn weergegeven. Volgens verweerder beoogt eiser namelijk met "City 4 Love" niet een voorziening op te richten die specifiek is gericht op de reguliere weggebruiker. Vervolgens heeft verweerder het standpunt ingenomen dat ontsluiting afbreuk doet aan het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg en de verzorgingsplaats. Verweerder heeft geconcludeerd dat het initiatief een verkeersaantrekkende werking heeft en leidt tot een verhoogde verkeersonveiligheid.
    
    2.3 Verweerder stelt in zijn verweerschrift het door hem ingenomen standpunt, dat ontsluiting afbreuk doet aan het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg en de verzorgingsplaats, mede te hebben gebaseerd op de door eiser zelf verstrekte gegevens over de aard en omvang van "City 4 Love". Verweerder is de mening toegedaan dat eiser ten behoeve van zijn aanvraag voldoende informatie heeft verschaft op grond waarvan tot een zorgvuldige beoordeling kon worden gekomen. Verweerder stelt dat op grond van die gegevens, alsmede gezien de beoogde situering van de ontsluiting, niet anders kan worden geconcludeerd dan dat automobilisten gebruik zullen maken van de verzorgingsplaats met een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld. Volgens verweerder betekent dit per definitie een inbreuk op het veilig en doelmatig gebruik van het waterstaatswerk. Het aanbod van eiser tot afstemming maakt dit in de visie van verweerder niet anders, waarbij verweerder nog aantekent dat het aanbod met name ziet op verbetering van de sociale veiligheid, een vraagstuk dat pas aan de orde kan komen nadat is vastgesteld dat er geen waterstaatkundige beletselen zijn. Verweerder acht geen sprake van reformatio in peius. Verweerder stelt dat de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats mede ten grondslag is gelegd aan de weigering in het primaire besluit om een Wbr-vergunning te weigeren en dan ook niet aannemelijk is dat eiser door het bestreden besluit in een nadeliger positie is komen te verkeren. 
    
    2.4 Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat verzorgingsplaatsen niet op het achterliggende gebied mogen worden aangesloten en hiertoe langs de gehele buitenrand van de verzorgingsplaats een fysieke afscheiding moet worden aangebracht. Verweerder verwijst hiervoor naar de Richtlijnen verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen uit 1988 waarin dit uitgangspunt is neergelegd. De belangrijkste grond voor de weigering van de vergunning in dit geval is dat het als zodanig creëren van een ontsluiting een doorbreking zou betekenen van die fysieke barrière. Verweerder stelt dat de verzorgingsplaats in de loop der tijd weliswaar dynamischer is geworden, maar die dynamiek zich heeft beperkt tot de verzorgingsplaats zelf. Uitgangspunt is en blijft dat een interactie van de verzorgingsplaats met het gebied er achter is uitgesloten. Verweerder stelt dat hij als beheerder van de rijkswegen, waartoe een verzorgingsplaats behoort, enkel dit belang heeft te toetsen en andere belangen, zoals in dit geval het beleid terzake van prostitutie, niet hoeft mee te wegen. Verweerder stelt dit ook in het bestuurlijk overleg met de gemeente Haarlemmermeer te hebben aangegeven. Verweerder meent dat, indien de gemeente deze locatie geschikt acht, zij binnengemeentelijk voor een ontsluiting zorg dient te dragen.
    
    2.5 Eiser stelt voorop dat een vergunning slechts kan worden geweigerd indien het doelmatig en veilig gebruik van het waterstaatwerk in gevaar komt en dat verweerder, indien die voorwaarde wordt vervuld, vervolgens de afweging dient te maken of het gebruik maken van de bevoegdheid tot weigering van de vergunning in het voorliggende geval op zijn plaats is. Eiser voert in beroep aan dat de beoogde ontsluiting geen inbreuk maakt op het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg A4 en de verzorgingsplaats. Eiser meent dat zijn initiatief geen merkbaar effect heeft op de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid van de A4 en de verzorgingsplaats. Ter adstructie van zijn stellingen heeft eiser verwezen naar de door hem in geding gebrachte verkeerstechnische rapportage. Deze rapportage bevestigt volgens eiser dat op de momenten waarop de capaciteit van de A4 in zicht komt de hoeveelheid verkeer die door het project gegenereerd wordt verwaarloosbaar is. Uit de rapportage blijkt volgens eiser verder ook dat het project geen merkbaar effect zal hebben op de rustplaats wanneer de toegang via de achterste route plaatsvindt. Langs de achterste route is City 4 Love voor zowel personenauto's als vrachtwagens ontsloten en leveren de bezoekers van City 4 Love geen gevaar of drukte op voor het verkeer dat de voorzieningen op de rustplaats bezoekt. Eiser betoogt in dit verband ook nog dat de situering en inrichting van de route naar de ontsluiting zonder enig probleem zodanige vorm kan worden gegeven dat een verkeersveilige situatie wordt gewaarborgd. Eiser geeft aan te hebben aangeboden om de uitvoering van de ontsluiting af te stemmen en ook voorstellen te hebben gedaan voor verbetering. Volgens eiser blijkt uit het verkeerstechnische rapport tevens dat het doelmatig gebruik op geen enkele wijze wordt aangetast. Eiser bestrijdt de stelling van verweerder dat het feit dat automobilisten gebruik zullen maken van de verzorgingsplaats met een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld, per definitie een inbreuk op het veilig en doelmatig gebruik oplevert. Eiser meent dat de reden van het gebruik niet in relatie staat tot de vraag of het doelmatig gebruik van het waterstaatwerk wordt aangetast. In dit verband heeft eiser er nog op gewezen dat in het rapport wordt aangegeven dat de functie van City 4 Love goed past binnen de beschrijvingen die worden gehanteerd voor rustplaatsen en daarbinnen in ieder geval niet slechter past dan de functie van een restaurant of winkel. 
    
    2.6 In het hypothetische geval dat een doelmatige verkeersafwikkeling op de A4 in gevaar zou komen door zijn initiatief is volgens eiser een belangenafweging aan de orde, waarbij de omvang van die effecten op de A4 afgezet moeten worden tegen zijn eigen belang bij de ontwikkeling van City 4 Love, het feit dat de gemeente deze specifieke locatie geschikt acht voor die ontwikkeling en het algemene belang bij vernieuwing in de prostitutiebranche. Eiser betoogt dat deze belangenafweging in zijn voordeel behoort uit te vallen.
    
    2.7 Eiser stelt in beroep verder nog dat het argument van de verkeersveiligheid in het primaire besluit niet als weigeringsgrond is gehanteerd, waarmee hij in een slechtere positie wordt gebracht en verweerder aldus het verbod van reformatio in peius heeft overtreden. Voorts voert eiser in beroep aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. Eiser meent dat verweerder heeft verzuimd om de effecten van "City 4 Love" op het gebruik van de A4 concreet te toetsen, om te onderzoeken of een verkeersveilige verkeersbegeleiding over de verzorgingsplaats tot de mogelijkheden behoorde en om de veiligheidseffecten te onderbouwen. 
    
    2.8 De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    2.9 De rechtbank stelt voorop dat het beroep van eiser op schending van het verbod van reformatio in peius moet worden verworpen. Uit artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat op grondslag van de bezwaren een heroverweging van het bestreden besluit dient plaats te vinden. Daaraan staat niet in de weg dat de weigering om een vergunning te verlenen op een andere grond wordt gebaseerd dan bij het primaire besluit. De bezwaarprocedure is immers bedoeld voor een volledige heroverweging.
    
    
      2.10 Het wettelijk kader is als volgt:
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, Wbr wordt onder waterstaatswerken verstaan: bij het rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, Wbr is het verboden zonder vergunning van verweerder gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop of daarover werken te maken of te behouden.
      Ingevolge artikel 3, eerste lid, Wbr kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. Ingevolge het tweede artikellid kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
    
    
    2.11 Doel en strekking van de Wbr zijn gelegen in de bescherming van waterstaatswerken en hun doelmatig en veilig gebruik.  De vergunning kan slechts worden geweigerd ter bescherming van die artikel 3 Wbr belangen. Uit de systematiek van de Wbr volgt dat een vergunning moet worden verleend indien het werk geen inbreuk maakt op het waterstaatswerk en op het doelmatig en veilig gebruik ervan. De vergunning moet worden geweigerd indien sprake is van gebruik van het waterstaatswerk dat een inbreuk maakt op het veilig en doelmatig gebruik van dat waterstaatswerk.
    
    2.12 Verweerder heeft de gevraagde vergunning geweigerd ter bescherming van het waterstaatswerk en ter verzekering van het doelmatige en veilige gebruik. Verweerder   hanteert in het aan dit geding voorliggende bestreden besluit als grond voor de weigering dat "City 4 Love" naar zijn aard geen verband houdt met aan de Rijksweg en aan de verzorgingsplaats toegekende functies en ontsluiting afbreuk doet aan het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg en de verzorgingsplaats. 
    
    2.13 De rechtbank stelt allereerst vast dat deze in het bestreden besluit gehanteerde motivering op zich te algemeen geformuleerd is. Verweerder constateert dat de voorgestane ontsluiting afbreuk doet aan het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg en de verzorgingsplaats. Verweerder heeft evenwel nagelaten deugdelijk onderbouwd aan te geven waarom een ontsluiting in dit concrete geval een dusdanige afbreuk doet aan het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg en de verzorgingsplaats dat op grond daarvan de vergunning dient te worden geweigerd. Verweerder heeft niet duidelijk gemaakt waarom de conclusie dat automobilisten gebruik zullen maken van de verzorgingsplaats met een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld, nog daargelaten of dit argument wel steun vindt in artikel 3 Wbr, per definitie een inbreuk inhoudt op het veilig en doelmatig gebruik van het waterstaatswerk. Ook heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk onderbouwd dat en waarom het project een verkeersaantrekkende werking heeft en dit leidt tot een dusdanig verkeersonveilige situatie dat sprake is van een met het in artikel 3 Wbr bedoelde belangencomplex strijdige situatie.
    
    2.14 De rechtbank komt gelet hierop tot de conclusie dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en om die reden wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb niet in stand kan blijven.
    
    2.15 De rechtbank overweegt voorts dat, na eerst ter zitting duidelijk is geworden, de achterliggende grond voor de weigering door verweerder met name hierin is gelegen dat een ontsluiting als door eiser voorgestaan tot een ongewenste doorbreking van de fysieke afscheiding zou leiden. Verweerder heeft zich daarbij beroepen op de Richtlijnen verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen uit 1988.
    
    2.16 Die richtlijn kan niet anders worden opgevat als een op dit punt nadere uitwerking van de bevoegdheid van verweerder om de vergunning te weigeren op grond van artikel 3 Wbr. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet deze richtlijn echter niet aan de aan een dergelijk beleid te stellen eisen. Deze richtlijn, en in het verlengde daarvan ook de toepassing in dit concrete geval, houdt een categorale afwijzing in, namelijk voor al die situaties waarin sprake is van een doorbreking van de fysieke barrière. Een dergelijke categorale afwijzing vindt naar het oordeel van de rechtbank geen steun in artikel 3 Wbr. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom elke onderbreking leidt tot een met het in artikel 3 Wbr bedoelde belangencomplex strijdige situatie. Ook in dit concrete geval heeft verweerder niet deugdelijk onderbouwd geformuleerd waarom het feit op zich dat de ontsluiting een doorbreking van de fysieke barrière betekent, de bescherming en het doelmatig en veilig gebruik van de Rijksweg en de verzorgingsplaats doorkruist en op grond daarvan de vergunning dient te worden geweigerd. Verweerder is gehouden elke individuele aanvraag op z'n eigen merites te beoordelen.
    
    2.17 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder uit te spreken als in het dictum aangegeven. Voor vergoeding komen in aanmerking de kosten van de beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Hoewel eiser wel heeft aangegeven kosten te hebben gemaakt vanwege de inschakeling van de deskundige ir. A. Walraad, Verkeersbureau Walraad, kan niet tot een proceskostenveroordeling worden overgegaan nu deze kosten in het geheel niet zijn gespecificeerd.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit van 17 juni 2005;
    
    3.3 veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 644,-, te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiser;
    
    3.4 gelast dat de Staat der Nederlanden het door eiser betaalde griffierecht van € 138,- aan hem vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, rechter van de meervoudige kamer, en mrs. I.M. Ludwig en A.J. Medze, rechters, en op 15 mei 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.