ECLI:NL:RBDHA:2023:13959, Rechtbank Den Haag, 14-09-2023, SGR 22/2872
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: ZW-uitkering en terugvordering
      
      Bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. Geen sprake van een besluit, bezwaar te laat. Terugvordering niet in strijd met gelijkheidsbeginsel of evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Inloopteam bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 22/2872, SGR 22/3902, SGR 22/4633
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. W.A. Timmer),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna:  het UWV), verweerder
      (gemachtigde: K.R. Groenewoud).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Het UWV heeft met het schrijven van 4 april 2022 toegelicht dat eiseres sinds 12 november 2021 hersteld is en dat haar uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) met ingang van die datum wordt beëindigd. 
    
    
    
      Het UWV heeft met de beslissing op bezwaar van 14 april 2022 (het bestreden besluit I) het bezwaar van eiseres tegen dit schrijven niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen sprake was van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
    
      Het UWV heeft met het besluit van 18 maart 2022 bepaald dat eiseres per 1 december 2021 arbeidsgeschikt is voor haar eigen werk, waardoor zij geen ZW-uitkering krijgt. 
    
    
    
      Het UWV heeft met de beslissing op bezwaar van 1 juni 2022 (het bestreden besluit II) het bezwaar tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar te laat is ingediend.
    
    
    
      Het UWV heeft met het besluit van 29 maart 2022 bepaald dat eiseres over de periode van 1 december 2021 tot en met 13 maart 2022 ten onrechte ZW-uitkering heeft ontvangen en dat een bedrag van bruto € 6.111,52 wordt teruggevorderd.
    
    
    
      Het UWV heeft met de beslissing op bezwaar van 29 juni 2022 (het bestreden besluit III) het bezwaar van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestreden besluiten I, II en III.  Daar komt nog een bestreden besluit IV bij (zie overweging 17).
    
    
    
      Met (stilzwijgende) toestemming van partijen is een zitting achterwege gebleven. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten op 3 augustus 2023.
    
    
    
  
  
    Wat ging aan deze procedure vooraf
    
    1. Eiseres was werkzaam bij [bedrijfsnaam] voor gemiddeld 40 uur per week. Per 25 februari 2021 heeft eiseres zich ziekgemeld voor haar werkzaamheden. Het dienstverband is met ingang van 2 maart 2021 verbroken, waarop het UWV eiseres een ZW-uitkering met ingang van 1 maart 2021 heeft toegekend. Met het besluit van 9 november 2021 heeft het UWV bepaald dat eiseres vanaf 12 november 2021 weer arbeidsgeschikt is voor haar eigen werk en dat zij daarom per diezelfde datum geen ZW-uitkering meer krijgt. 
    
    2. Op 20 januari 2022 heeft eiseres zich ziekgemeld bij het UWV per 1 december 2021. Het UWV heeft eiseres een voorschot op de ZW-uitkering toegekend. 
    
    3. Hierna heeft het UWV de besluiten genomen die in de inleiding zijn genoemd. 
    
    
      
        SGR 22/2872
      
    
    
  
  
    Wat vindt het UWV
    
    
      4.	Het UWV vindt dat het bezwaar van eiseres tegen de brief van 4 april 2022 niet-ontvankelijk is. Dat eiseres per 12 november 2021 geen recht heeft op een ZW-uitkering is al besloten in het besluit van 9 november 2021. De brief van 4 april 2022 is een herhaald besluit waarin niets nieuws staat en daarom staat er geen bezwaar tegen open. Subsidiair vindt het UWV, dat als de brief van 4 april 2022 wel een besluit is, dat dit besluit ziet op 12 november 2021 en niet op 1 december 2021. Het besluit van 18 maart 2022 ziet op de arbeidsongeschiktheid per 1 december 2021, waartegen eiseres rechtsmiddelen in heeft kunnen dienen. Daarom wordt eiseres niet geraakt in haar mogelijkheden tot het instellen van een rechtsmiddel.
    
  
  
    
      Wat vindt eiseres 
    
    
      5.	Eiseres is het niet eens met het UWV. Zij stelt dat de brief van 4 april 2022 een kennelijke verschrijving bevat en dat dit ziet op het recht op een ZW-uitkering per 1 december 2021. Volgens eiseres stuurt het UWV in dit soort situaties geregeld twee besluiten, een beslissing betreffende de arbeidsongeschiktheid en een beslissing betreffende het recht op een ZW-uitkering. Het UWV zou na het besluit van 18 maart 2022 in een telefoongesprek hebben aangegeven dat er nog een tweede besluit zou volgen, waarna eiseres de brief van 4 april 2022 heeft ontvangen. 
    
    
  
  
    Wat vindt de rechtbank
    
    6. De vraag is of het UWV terecht stelt dat de brief van 4 april 2022 geen besluit is waartegen bezwaar kan worden ingesteld. 
    
    7. Een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die gericht is op enig rechtsgevolg. Onder rechtsgevolg wordt in de regel verstaan het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding. De rechtbank overweegt in het licht hiervan dat de brief van 4 april 2022 geen rechtsgevolg heeft en daarom niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank zal dat uitleggen.
    8. In de brief van 4 april 2022 staat aangegeven dat eiseres per 12 november 2021 geen recht heeft op een ZW-uitkering. Dit betreft een herhaling van het besluit van 9 november 2021, waartegen eiseres rechtsmiddelen heeft kunnen aanwenden. De rechtbank overweegt dat een herhaald besluit alleen een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb indien het rechtsgevolgen in het leven roept die niet al door het eerdere besluit waren teweeggebracht. De rechtbank is niet gebleken van nieuwe rechtsgevolgen, aangezien de rechtsverhouding die is vermeld in de brief van 4 april 2022, namelijk dat de ZW-uitkering per 12 november 2021 wordt beëindigd, al is vastgesteld in het besluit van 9 november 2021. 
    
    9. De rechtbank ziet, anders dan eiseres, geen reden om aan te nemen dat de brief van 4 april 2022 een kennelijke verschrijving bevat en ziet op 1 december 2021 in plaats van 12 november 2021. Het UWV heeft in het besluit van 18 maart 2022 al beslist over de arbeidsongeschiktheid en het recht op de ZW-uitkering per 1 december 2021. Tegen dit besluit heeft eiseres rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Dat in een andere zaak die is behandeld door de gemachtigde van eiseres twee beslissingen zijn genomen, is geen reden om aan te nemen dat dat in de zaak van eiseres ook het geval zou zijn, nu uit de tekst van het besluit van 18 maart 2022 duidelijk volgt dat dit besluit ziet op zowel de arbeidsongeschiktheid als het recht op de ZW-uitkering per 1 december 2021. Gelet hierop is er geen reden om aan te nemen dat het UWV nog een tweede besluit zou nemen. Uit de door gemachtigde overgelegde e-mail van 4 april 2022 door begeleider Y. Kocadag valt niet zonder meer af te leiden dat het UWV in het telefoongesprek heeft toegezegd nog een besluit te zullen sturen aangaande het recht op ZW-uitkering per 1 december 2021. Het beroep van eiseres op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 februari 2022 kan de rechtbank niet volgen. In die zaak was een ander wettelijk kader van toepassing, waardoor er andere belangen zijn dan in het geval van eiseres. Verder geldt dat eiseres haar belangen omtrent haar arbeids(on)geschiktheid per 1 december 2021 heeft kunnen verdedigen via het besluit van 18 maart 2022. De rechtbank concludeert dat eiseres dan ook niet in haar belangen is geschaad door het bestreden besluit. 
    
    
      
        SGR 22/3902
      
    
    
  
  
    Wat vindt het UWV
    
    
      10.	Het UWV heeft het bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2022 niet-ontvankelijk verklaart, omdat het bezwaar te laat is ingediend. 
    
    
  
  
    Wat vindt eiseres 
    
    
      11.	Eiseres stelt dat zij mocht verwachten dat er nog een tweede beslissing omtrent het recht op een ZW-uitkering zou komen. Eiseres verzoekt om dat wat is aangevoerd in de zaak SGR 22/2872 als herhaald en ingelast te beschouwen. Verder geeft eiseres aan dat het UWV een kortere bezwaartermijn, namelijk twee in plaats van zes weken, heeft gehanteerd, om te voorkomen dat tussen het ontstaan van het geschil en de heroverweging in bezwaar teveel tijd verstrijkt. Volgens eiseres is dit doel niet behaald, nu zij zich per 1 december 2021 heeft ziekgemeld, maar pas op 17 maart 2022 is gezien door een verzekeringsarts. Aangezien de gevolgen voor eiseres groot zijn, acht zij dit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ze verwijst ook naar de uitspraak van 9 februari 2022, van de rechtbank Den Haag. Verder had verwacht mogen worden dat het UWV extra nadruk zou leggen op de kortere termijn. Gelet hierop meent eiseres dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. 
    
    
  
  
    Wat vindt de rechtbank
    
    12. De vraag is of het UWV het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het bezwaar te laat zou zijn ingediend.
    
    13. Voor zover eiseres dat wat zij heeft aangevoerd in de zaak SGR 22/2872 als herhaald en ingelast wenst te beschouwen, verwijst de rechtbank naar overweging 9 van deze uitspraak.
    
    14. In de beslissing van 18 maart 2022 staat aangegeven: ‘Als u het niet eens bent met de beslissing, dan kunt u binnen 2 weken na de datum van deze brief bezwaar maken. Dit betekent dat u tot en met 1 april 2022 de tijd heeft om uw bezwaarschrift in te dienen.’ Eiseres heeft met schrijven van 3 mei 2022, door het UWV ontvangen op 4 mei 2022, bezwaar gemaakt. Op grond van artikel 75k, van de ZW is de rechtbank van oordeel dat het UWV terecht een bezwaartermijn van twee weken heeft aangehouden. Dit betekent dat het bezwaarschrift niet tijdig is ingediend. Op grond van artikel 6:11 van de Awb kan een niet-ontvankelijkheidverklaring achterwege blijven, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. De rechtbank vindt, anders dan eiseres, dat in het besluit voldoende duidelijk naar voren komt dat het bezwaar binnen twee weken, voor 1 april 2022 moet zijn ingediend. Dit betekent dat wat eiseres heeft aangevoerd er niet toe leidt dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat eiseres in verzuim is geweest, door het bezwaarschrift na afloop van de termijn in te dienen. Op grond van artikel 6:11 van de Awb was het UWV daarom gehouden het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Dit artikel bevat geen discretionaire bevoegdheid om, nadat is geoordeeld dat de indiener van het bezwaarschrift in verzuim is geweest, af te zien van een niet-ontvankelijkverklaring. Dat betekent ook dat er geen ruimte is voor een afweging van de belangen die eiseres aanvoert en daarom is eventuele strijd met het evenredigheidsbeginsel niet mogelijk. De rechtbank komt tot de slotsom dat het UWV het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    
      
        SGR 22/4633
      
    
    
  
  
    Wat vindt het UWV
    
    
      15.	Het UWV heeft bepaald dat eiseres over de periode van 1 december 2021 tot en met 13 maart 2022 ten onrechte een ZW-uitkering heeft ontvangen. Eiseres moet een netto bedrag van € 4.646,01 terugbetalen. Indien eiseres dit bedrag niet uiterlijk 31 december 2022 kan terugbetalen, dan moet eiseres het bruto bedrag van € 6.111,52 terugbetalen. 
    
    
    
  
  
    Wat vindt eiseres
    
    
      16.	Eiseres stelt dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Eiseres verwijst naar het beleid van het UWV om voorschotten in het kader van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) kwijt te schelden, dan wel niet terug te vorderen. Eiseres valt niet onder de Wet WIA, maar dezelfde (capaciteits)problematiek gaat ook op voor de ZW. Ook in het geval van eiseres heeft het UWV te laat een beslissing genomen. Indien de rechtbank meent dat er geen sprake is van soortgelijke gevallen, doet eiseres een beroep op artikel 14, van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 1, van het Twaalfde protocol. Verder doet eiseres een beroep op het evenredigheidsbeginsel, omdat de wetgever niet onder ogen heeft kunnen zien dat er in de toekomst teruggevorderd zou moeten worden vanwege capaciteitsproblemen bij het UWV en daarmee de noodzaak tot het verstrekken van voorschotten. Het doel van de verplichte terugvordering wordt niet behaald, terwijl de gevolgen voor eiseres aanzienlijk zijn. Eiseres verwijst naar het advies van advocaat-generaal Snijders, van 18 mei 2022. 
    
    
  
  
    Wat vindt de rechtbank
    
    17. Allereerst stelt de rechtbank vast dat het UWV met het besluit van 17 januari 2023 (het bestreden besluit IV) heeft bepaald dat het terug te vorderen bedrag wordt verhoogd, in verband met de brutering. Het terug te vorderen bedrag is vastgesteld op € 6.111,52. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op grond van artikel 4:125 van de Awb zal de rechtbank dit besluit beoordelen als bijkomend besluit.  
    
    18. Ten aanzien van het beleid om WIA-voorschotten niet terug te vorderen dan wel kwijt te schelden overweegt de rechtbank dat uit de brief van de Minister van SZW volgt dat dit buitenwettelijk begunstigend beleid is. Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en blijft de rechterlijke toetsing als gevolg daarvan beperkt tot de vraag of het beleid consistent wordt toegepast. Dit betekent echter niet dat indien sprake is van een schending van fundamentele rechten, dat de rechter hieraan geen gevolgen zou mogen en moeten verbinden.
    
    19. Dat het UWV het beleid niet in het geval van eiseres heeft toegepast is naar het oordeel van de rechtbank consistent, nu het gaat om een terugvordering op grond van de ZW, en niet op grond van de Wet WIA. 
    
    20. De rechtbank gaat niet mee in het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank begrijpt uit de brief van de Minister van SZW dat het beleid geldt voor gevallen van een vertraagde beoordeling voor de Wet WIA bij het einde van de wachttijd. Bij het einde van de wachttijd eindigt het recht op een ZW-uitkering dan wel de loondoorbetalingsplicht op grond van artikel 7:629 van het Burgerlijk wetboek. Normaal gesproken beoordeelt het UWV voor het einde van de wachttijd of iemand recht heeft op een WIA-uitkering, zodat de belanghebbende voor het einde van de wachttijd weet of hij in aanmerking komt voor een WIA-uitkering. Vertraging in deze besluitvorming leidt tot onzekerheid voor belanghebbende over waar hij na het einde van de wachttijd aan toe is. De situatie van eiseres is anders, in die zin dat er sprake is van een herbeoordeling met terugwerkende kracht. Eiseres heeft zich met terugwerkende kracht ziekgemeld per 1 december 2021, waardoor het UWV logischerwijs pas na de datum in geding kan beslissen op de ziekmelding. Totdat dat besluit genomen is, geldt het recht zoals dat eerder is vastgesteld: voor eiseres is met het besluit van 9 november 2021 vastgesteld dat zij per 12 november 2021 geen recht heeft op een ZW-uitkering. Hoewel in beide gevallen sprake is van vertraging in de besluitvorming door een tekort aan verzekeringsartsen bij het UWV, ziet de rechtbank gelet op het voorgaande geen reden om aan te nemen dat sprake is van gelijksoortige gevallen.
    
    21. Uit dat wat de rechtbank heeft geoordeeld in overweging 20 volgt dat het verschil gelegen is in het moment van de beoordeling, namelijk of er sprake is van beoordeling van een nieuw recht of van een herbeoordeling van bestaand recht. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat er sprake is van een verschil enkel op basis van de duur van de gezondheidsstatus. Het beroep van eiseres op artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol slaagt daarom niet. 
    
    22. De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel dat het inherent is aan het karakter van een voorschot dat dit het risico op een terugvordering met zich meebrengt, wanneer blijkt dat er geen recht op een uitkering is ontstaan. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de wetgever dit niet onder ogen heeft gezien. Dat in het geval van eiseres geen sprake is van fraude maakt dit niet anders. Het UWV was dan ook op grond van artikel 33 van de ZW verplicht om de onverschuldigd betaalde voorschotten terug te vorderen. Als de rechtbank deze situatie langs de lat “doel-middel-gevolg” legt dan kan de besluitvorming geheel door de beugel. Doel is immers terughalen van publieke middelen bij iemand die daar achteraf gezien geen recht op heeft. Het middel is een terugvordering. Het resultaat is dat eiseres een bedrag moet terugbetalen, maar daar heeft eiseres vanwege het voorschotkarakter altijd rekening mee moeten houden. Dat eiseres dit in haar portemonnee voelt, maakt de besluitvorming niet onevenredig. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    23. Het UWV heeft terecht het bezwaar tegen de brief van 4 april 2022 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    24. Het UWV heeft terecht het bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2022 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    25. Het UWV heeft terecht een bedrag van € 6.111,52 teruggevorderd.
    
    26. De beroepen van eiseres zijn ongegrond. Dit betekent dat zij geen gelijk krijgt. Omdat eiseres in beroep geen gelijk krijgt, worden de door haar gemaakte proceskosten of het betaalde griffierecht niet vergoed. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart:
    
    
      
        het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
      
      
        het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;
      
      
        het beroep tegen het bestreden besluit III ongegrond;
      
      
        het beroep tegen het bestreden besluit IV ongegrond.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 14 september 2023 door mr. M. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. Y.A.J. van Egmond, griffier. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De uitspraak is verzonden op				 
    
    
    
      en zal binnen een week na deze datum openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2022:1054.
  
  
     Zie uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, van 11 november 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:2826).
  
  
     Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) (32716, 44; 30 augustus 2021).
  
  
     Uitspraak van de CRvB, van 16 april 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:964).