ECLI:NL:RBARN:2009:BK8826, Rechtbank Arnhem, 26-11-2009, AWB 09/1244
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2009-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Dwangsom. Illegale recreatieverblijven. Stacaravans of zomerhuisjes? Vertrouwensbeginsel. Hoogte dwangsom.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummer: AWB 09/1244 
    
    
      uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      van 26 november 2009
    
    
    inzake
    
    
      Homevast B.V., eiseres,
      gevestigd te Zeist, vertegenwoordigd door mr. J.G.D. Fleers,
    
    
    tegen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 13 februari 2009.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 september 2008 heeft verweerder eiseres gelast om zes illegale recreatieverblijven die zich bevinden op het verblijfsrecreatieterrein De Zandhave ter hoogte van Zevenbergjesweg 15 te Voorthuizen, kadastraal bekend gemeente Voorthuizen, sectie E, nr. 1829 (hierna: het perceel), vóór 1 januari 2009 definitief te verwijderen, zulks onder oplegging van een dwangsom van € 60.000 ineens.
    
    Naar aanleiding van het door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 22 oktober 2008 de begunstigingstermijn verlengd tot acht weken na de datum van het bestreden besluit.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit van 18 september 2008 gehandhaafd.
    
    Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Gelijktijdig heeft eiseres de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het bestreden besluit.
    
    Naar aanleiding van het door eiseres ingestelde beroep heeft verweerder bij besluit van 20 maart 2009 de begunstigingstermijn verder verlengd tot acht weken na de verzenddatum van de uitspraak in dit beroep. Daarop heeft eiseres haar verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 23 oktober 2009. Namens eiseres zijn [A] en [B] verschenen, bijgestaan door mr. J.G.D. Fleers, advocaat te Rotterdam. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. L.P. Berg, werkzaam bij de gemeente Barneveld.
    
    3. Overwegingen
    
    
      3.1. Vastgesteld wordt dat het perceel is gelegen in het gebied waarvoor het bestemmingsplan “Buitengebied 2000” (hierna: het bestemmingsplan) geldt. De daarvan deel uitmakende gronden hebben daarin de bestemming “verblijfsrecreatie (Rv) ” met de nadere aanduiding ksz (mobiele kampeermiddelen, stacaravans en zomerhuisjes).
      Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden op de plankaart aangeduid met de bestemming “verblijfsrecreatie” bestemd voor: in de bestemmingscategorie Rv (ksz): één recreatiebedrijf per verblijfsrecreatieterrein, dat gelegenheid biedt tot recreatief verblijf in mobiele kampeermiddelen, stacaravans en zomerhuizen, alsmede een groepsaccommodatie, een en ander met bijbehorende bebouwing en voorzieningen, zoals centrale voorzieningen ten behoeve van de verblijfsrecreatie, groenvoorzieningen ten behoeve van de landschappelijke inpassing, parkeervoorzieningen en ontsluitingsvoorzieningen, met dien verstande dat het aantal zomerhuisjes per terrein maximaal het in bijlage 4 per terrein opgenomen aantal bedraagt.
      Aan de hand van de plankaart in samenhang bezien met de hiervoor genoemde bijlage 4 (nr. 68) stelt de rechtbank voorts vast dat in dit geval maximaal 2 zomerhuisjes zijn toegestaan en dat deze reeds zijn gerealiseerd.
    
    
    3.2. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de in geding zijnde recreatieverblijven moeten worden aangemerkt als stacaravans of zomerhuisjes. Daartoe overweegt zij het volgende.
    
    
      3.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de planvoorschriften wordt verstaan onder:
      stacaravan: een kampeermiddel voor recreatief verblijf, in de vorm van een caravan of een soortgelijk onderkomen op wielen – en derhalve zonder vaste fundering – met een maximale oppervlakte van 50 m2, dat mede gelet op de afmeting, kennelijk niet bestemd is om regelmatig en op normale wijze op de verkeerswegen ook over grotere afstanden als een aanhangsel van een auto te worden voortbewogen;
      zomerhuis: een gebouw, geen stacaravan zijnde, al dan niet met vaste fundering, dat is bestemd voor recreatief verblijf.
      Ingevolge artikel 13, tweede lid, onderdelen b, d en e, van de planvoorschriften gelden de volgende bebouwingsvoorschriften:
      stacaravan: maximale hoogte 3,5m; maximale oppervlakte 50m2; maximale inhoud 150m3; minimale onderlinge afstand 5m.
      zomerhuis: maximale hoogte 4,5m; maximale oppervlakte 70m2; maximale inhoud 262,5m3; minimale onderlinge afstand 7,5m; maximale goothoogte 3m; maximaal 1 bouwlaag;
      Voor stacaravans en zomerhuisjes geldt voorts een minimale afstand tot de bestemmingsgrens van 10m, met dien verstande dat voor wat betreft bestemmingsgrenzen ter plaatse van aan elkaar grenzende terreinen deze afstand minimaal 5m mag bedragen.
    
    
    3.4. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de recreatieverblijven als (bouwvergunningplichtige) zomerhuisjes gekwalificeerd moeten worden. De recreatieverblijven hebben niet de vorm van een caravan of een soortgelijk onderkomen op wielen maar hebben de ruimtelijke uitstraling van zomerhuisjes. Derhalve voldoen de recreatieverblijven niet aan de criteria van een stacaravan, zoals deze in artikel 1, eerste lid,  van de planvoorschriften zijn neergelegd. Omdat de recreatieverblijven aangemerkt moeten worden als zomerhuisjes is de stelling van eiseres dat de maatvoering daarvan voldoet aan de in artikel 13, tweede lid, van de planvoorschriften met betrekking tot stacaravans neergelegde bouwvoorschriften, welke stelling zij onderbouwt met de brief van Munnik Bouwmanagement te Zeist van 2 april 2009, voor de verdere beoordeling van dit beroep niet relevant. Het voorgaande betekent dat eiseres op het perceel meer zomerhuisjes heeft gerealiseerd dan het maximaal toegestane aantal van 2. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat de twee meest oostelijk gesitueerde recreatieverblijven op minder dan 10m van de bestemmingsgrens zijn geplaatst en dat daarvoor geen vrijstelling als bedoeld in artikel 13, derde lid, onderdeel 5, van de planvoorschriften is verleend. Nu vast staat dat voor de in geding zijnde recreatieverblijven geen (ontheffing en) bouwvergunning is verleend, moet geconcludeerd worden dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 40 van de Woningwet en de voorschriften van het bestemmingsplan. Verweerder was derhalve ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21 van de Awb bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    3.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van het optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.6. Ten aanzien van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      3.7. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan niet voorziet in de mogelijkheid dat ingevolge artikel 3.6, eerste lid, onderdeel c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ontheffing kan worden verleend van het maximale aantal toegestane zomerhuisjes. Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat ingevolge artikel 3.23 van de Wro in samenhang gelezen met artikel 4.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening geen buitenplanse ontheffing kan worden verleend, omdat zich in dit geval geen van de daarin genoemde gevallen voordoet. Tot slot blijkt uit de gedingstukken dat verweerder niet voornemens is om de raad voor te stellen het bestemmingsplan te herzien, omdat dit volgens hem beleidsmatig niet gewenst is en hij daarnaast ongewenste precedentwerking wil voorkomen. Hieruit volgt impliciet dat verweerder niet voornemens is een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro te (laten) nemen. Verweerders standpunt komt de rechtbank niet onredelijk voor. Daarbij neemt zij in aanmerking dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 27 augustus 2003 in zaak nr. 200203536/1, het bestemmingsplan ten aanzien van het perceel vrij recent onherroepelijk is geworden.
      Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarbij merkt de rechtbank op dat een op het oog legaal alternatief kennelijk is beproefd maar niet mogelijk is gebleken.
    
    
    3.8. Vervolgens dient beoordeeld te worden of het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.8.1. Eiseres stelt dat verweerder onvoldoende met haar (financiële) belangen rekening heeft gehouden. In dit verband wijst zij op de reeds gepleegde investeringen met betrekking tot de bouw van de recreatieverblijven en de kosten van verwijdering daarvan. Voorts stelt eiseres dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel, omdat zij de bouw van de recreatieverblijven met ambtenaren en wethouder(s) heeft besproken en deze daarin hebben ingestemd. Tot slot stelt zij dat verweerder zijn bevoegdheid om handhavend op te treden wegens tijdsverloop heeft verwerkt.
    
    
      3.8.2. Ten aanzien van het door eiseres gestelde financiële belang is de rechtbank van oordeel dat volgens vaste jurisprudentie de (financiële) gevolgen van het bouwen zonder geldige titel in beginsel voor rekening van de overtreder dienen te blijven. In hetgeen eiseres daaromtrent heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om van deze hoofdregel af te wijken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres reeds bij verweerders brief van 29 oktober 2007 in kennis is gesteld dat het plaatsen van de recreatieverblijven strijd oplevert met het bestemmingsplan.
      Zoals de Afdeling ook in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200706313/1 heeft overwogen, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval verweerder, terzake mededelingen doet waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Weliswaar maakt een wethouder deel uit van verweerder, maar hij kan evenwel niet als bevoegd bestuursorgaan worden aangemerkt. Ook overigens heeft eiseres geen schriftelijk stuk overgelegd waaruit blijkt dat verweerder als beslissingsbevoegd bestuursorgaan onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig heeft ingestemd met het zonder bouwvergunning realiseren van de recreatieverblijven zoals feitelijk heeft plaatsgevonden. Derhalve slaagt het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet.
      Uit de gedingstukken blijkt verder dat eiseres medio 2007 met de bouw van de recreatieverblijven is begonnen, verweerder de overtreding op 10 april 2008 ter plaatse heeft geconstateerd, hij bij brief van 5 juni 2008 zijn voornemen aan eiseres kenbaar heeft gemaakt om handhavend op te treden en het primaire dwangsombesluit van 18 september 2008 dateert. Naar het oordeel van de rechtbank is van een onredelijk lang tijdsverloop tussen het tijdstip waarop verweerder de overtreding heeft geconstateerd en het moment dat het dwangsombesluit is genomen in het geheel geen sprake, zodat ook het beroep van eiseres op rechtsverwerking geen doel treft.
    
    
    3.9. Tot slot stelt eiseres dat de opgelegde last disproportioneel is. Volgens eiseres is haar faillissement onafwendbaar als daaraan uitvoering wordt gegeven.
    
    3.9.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb, zoals dit artikel gold ten tijde hier van belang, stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    3.9.2. Volgens verweerder is er bij € 10.000 sprake van een voldoende financiële prikkel om per recreatieverblijf de geconstateerde overtreding te beëindigen. Verder stelt verweerder, gezien de door eiseres gestelde totale investering van € 560.000, dat de dwangsom in dit geval niet te hoog is.
    
    
      3.9.3. Nu er geen concreet zicht op legalisatie van de recreatieverblijven bestaat en niet gebleken is dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, kon verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid gebruik maken van zijn bevoegdheid om eiseres te gelasten de recreatieverblijven te verwijderen.
      Volgens vaste Afdelingsjurisprudentie komt het bestuursorgaan bij de keuze van een modaliteit, het bepalen van de hoogte van de dwangsom alsmede het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid toe, zodat de toetsing daarvan door de bestuursrechter slechts marginaal kan geschieden. 
      Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat in dit geval het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging staat.
    
    
    3.10. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
    
    3.11. De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. A.A.J. de Gier, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en mr. A.M.C.C. Tubbing, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P. van der Stroom, griffier.
    
    De griffier,				De rechter,
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2009.
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 26 november 2009