ECLI:NL:RVS:2023:3372, Raad van State, 06-09-2023, 202301054/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2022 heeft de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven aan [wederpartij] een uitkering van € 1000,- (letselcategorie 1) uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven toegekend omdat zij getuige (waarnemer) is geweest van de moord op haar moeder. [wederpartij] heeft daarbij gehoorschade opgelopen. De CSG heeft de psychische gevolgen van het waarnemen van het misdrijf niet kunnen vaststellen en daarvoor geen uitkering toegekend. Op 7 september 2021 heeft [wederpartij] een uitkering uit het schadefonds aangevraagd, omdat haar moeder door een geweldsmisdrijf om het leven is gebracht en zij hiervan getuige was. [wederpartij] heeft daardoor lichamelijk letsel (gehoorverlies) en psychisch letsel opgelopen.

202301054/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: de CSG),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 5 januari 2023 in zaak nr. 22/3994 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de CSG.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2022 heeft de CSG aan [wederpartij] een uitkering van € 1000,- (letselcategorie 1) uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven (het schadefonds) toegekend omdat zij getuige (waarnemer) is geweest van de moord op haar moeder. [wederpartij] heeft daarbij gehoorschade opgelopen. De CSG heeft de psychische gevolgen van het waarnemen van het misdrijf niet kunnen vaststellen en daarvoor geen uitkering toegekend.
    Bij besluit van 28 juli 2022 heeft de CSG het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen een uitkering behorende bij letselcategorie 1 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 januari 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard voor zover het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag om psychisch letsel ongegrond is verklaard en het besluit van 28 juli 2022 in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft de CSG opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de CSG hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 10 mei 2023 heeft de CSG het bezwaar tegen het besluit van 16 februari 2022 gegrond verklaard en aan [wederpartij] een uitkering uit het schadefonds van € 2.500,- toegekend (letselcategorie 2), omdat zij zelf slachtoffer is geweest van een geweldsmisdrijf dat voor de toepassing van het beleid van de CSG gelijkgesteld kan worden aan een rechtstreekse bedreiging met een vuurwapen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2023, waar de CSG, vertegenwoordigd door mr. A.S.R. Bisesser-Chigharoe, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Uit het vonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 29 april 2003 volgt dat de vader van [wederpartij] opzettelijk en met voorbedachten rade haar moeder op [datum] 2002 heeft doodgeschoten. [wederpartij] was als klein kind in de woning aanwezig en is na de moord door haar vader onverzorgd in de woning achtergelaten.
    2.       Op 7 september 2021 heeft [wederpartij] een uitkering uit het schadefonds aangevraagd, omdat haar moeder door een geweldsmisdrijf om het leven is gebracht en zij hiervan getuige was. [wederpartij] heeft daardoor lichamelijk letsel (gehoorverlies) en psychisch letsel opgelopen.
    3.       In het besluit van 16 februari 2022 heeft de CSG vooropgesteld dat [wederpartij] als waarnemer van het geweldsmisdrijf en daarmee als slachtoffer in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (Wsg) aanspraak kan maken op een uitkering uit het schadefonds. De CSG heeft een uitkering van € 1000,- toegekend voor gehoorverlies (letselcategorie 1).
    4.       Bij besluit van 28 juli 2022 heeft de CSG geen aanleiding gezien voor een uitkering behorende bij een hogere letselcategorie. Uit de door [wederpartij] overgelegde medische informatie blijkt dat zij lijdt aan een posttraumatische stressstoornis en dat de klachten voorkomen uit een belast verleden. De CSG heeft niet kunnen vaststellen wat specifiek de psychische gevolgen zijn van het waarnemen van het misdrijf op 14 januari 2002, omdat dit niet de enige ingrijpende gebeurtenis is die zij heeft meegemaakt.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat in het geval van [wederpartij] ernstig psychisch letsel kan worden voorondersteld. De opsomming van de geweldsmisdrijven in de Beleidsbundel waarbij ernstig psychisch letsel kan worden voorondersteld, is niet limitatief. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2014.
    6.       Volgens de rechtbank kan het geweldsmisdrijf waarvan [wederpartij] slachtoffer is geworden op een lijn worden gesteld met de genoemde geweldsmisdrijven. Gelet op de toedracht, de ernst van het misdrijf en het feit dat [wederpartij] ten tijde van misdrijf nog een jong kind was, zal dit misdrijf een grote impact hebben gehad op [wederpartij]. Zij heeft dan ook terecht aangevoerd dat in haar geval ernstig psychisch letsel kan worden voorondersteld. In dit verband is het niet van belang dat de CSG niet vast kan stellen wat specifiek de psychische gevolgen zijn van het waarnemen van het schietincident.
    7.       De rechtbank heeft de CSG opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de Letsellijst Schadefonds Geweldsmisdrijven (Letsellijst). In deel 2A van die Letsellijst (‘Vooronderstellen van ernstig psychisch letsel op basis van het geweldsmisdrijf') is een lijst van letselcategorieën met daaraan gekoppelde bedragen opgenomen en is vermeld dat de CSG op basis van de omstandigheden van het geval bepaalt welke letselcategorie passend is.
    Hoger beroep van de CSG
    8.       De CSG heeft hoger beroep ingesteld vanwege het principiële belang en de gevolgen van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank gaat voorbij aan de bevoegdheid van het CSG om zelfstandig beleid te maken ten aanzien van de beoordeling van aanvragen van waarnemers van een geweldsmisdrijf.
    9.       De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de genoemde geweldsmisdrijven in de Beleidsbundel van het Schadefonds en deel 2A van de Letsellijst waarbij ernstig psychisch letsel kan worden voorondersteld, geen limitatieve opsomming van misdrijven omvat en dat in het geval van [wederpartij] ernstig psychisch letsel moet worden voorondersteld bij waarneming van een geweldsmisdrijf.
    10.     De rechtbank miskent dat de CSG in haar beleid een onderscheid tussen primaire slachtoffers en secundaire slachtoffers maakt. Het beleid dat ziet op ‘vooronderstellen van ernstig psychisch letsel’ bij bepaalde geweldsmisdrijven geldt alleen voor primaire slachtoffers en niet voor secundaire slachtoffers, de ‘waarnemers/getuigen’. Voor die laatste groep geldt het beleid inzake ‘psychisch letsel door waarneming’ en dit letsel moet naar objectieve maatstaven worden vastgesteld.
    11.     De CSG wijst erop dat voor de uitvoeringspraktijk een belangrijke begrenzing wegvalt voor het toekennen van een schadevergoeding aan secundaire slachtoffers in het geval ernstig psychisch leed moet worden voorondersteld in plaats van dat dit moet worden aangetoond. Ook leidt dit punt tot een onwenselijke discrepantie tussen het beoordelingskader van de burgerlijke rechter en de CSG. De CSG wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 28 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:958.
    Beoordelingskader
    12.     In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsg is bepaald dat uit het schadefonds uitkeringen kunnen worden gedaan aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen.
    13.     De CSG heeft bij het nemen van beslissingen op verzoeken om uitkering als bedoeld in artikel 3 van de Wsg beslissingsruimte en heeft daaraan invulling gegeven in de Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven en de Letsellijst. Deze zijn te raadplegen op de website van de CSG (www.schadefonds.nl).
    14.     Volgens par. 1.2.2 van de beleidsbundel van 1 augustus 2021 heeft de CSG een letsellijst ontwikkeld om het opgelopen letsel in een letselcategorie in te kunnen delen. Deze letsellijst geeft richtlijnen voor welk fysiek en psychisch letsel volgens de CSG als voldoende ernstig kan worden aangemerkt in de zin van de Wsg om een uitkering te rechtvaardigen.
    15.     Volgens par. 1.2.3 kan de CSG bij verschillende geweldsmisdrijven zonder beoordeling van medische informatie ernstig psychisch letsel vooronderstellen. Dit doet de CSG dan op basis van de toedracht van het geweldsmisdrijf. Geweldsmisdrijven waarbij de CSG ernstig letsel kan vooronderstellen zijn onder meer stelselmatig huiselijk geweld, mensenhandel en rechtstreekse bedreiging met mes of vuurwapen. In de beleidsbundel is per geweldsmisdrijf beschreven wanneer ernstig letsel wordt voorondersteld. De letsellijst bevat een lijst met geweldsmisdrijven die een indicatie geeft voor de vraag in welke gevallen de CSG ernstig psychisch letsel kan vooronderstellen en welke letselcategorie daarbij past.
    16.     Volgens par. 1.3.1 kent de CSG ook tegemoetkomingen toe voor psychisch letsel dat iemand oploopt door getuige te zijn van een geweldsmisdrijf of direct geconfronteerd te zijn met de gevolgen van een geweldsmisdrijf. Als iemand een geweldsmisdrijf heeft waargenomen of een slachtoffer onverwachts op de plaats delict heeft aangetroffen wordt zo’n ‘waarnemer’ aangemerkt als een slachtoffer in de zin van artikel 3 lid 1 van de Wsg.
    17.     Om als getuige/waarnemer in aanmerking te kunnen komen voor een tegemoetkoming moet sprake zijn van ernstig psychisch letsel in de zin van de Wsg als gevolg van het misdrijf. Hiervoor is een diagnose nodig, welke is gesteld door een behandelaar die voor het stellen van deze diagnose een BIG-registratie, NIP-dienstmerk met Basisaantekening Psychodiagnostiek (BAPD) of NVO-registratie met Basisaantekening Diagnostiek (BAD) heeft.
    Beoordeling door de Afdeling
    18.     De CSG heeft bij het nemen van beslissingen op verzoeken om een uitkering als bedoeld in artikel 3 van de Wsg beslissingsruimte en heeft daaraan invulling gegeven in het beleid. Gelet op het betoog van de CSG, moet de Afdeling beoordelen of dat beleid en de invulling die de CSG daaraan geeft niet onredelijk is. Als dat zo is, moet de Afdeling vervolgens beoordelen of de CSG een juiste toepassing heeft gegeven aan dat beleid.
    19.     Het beleid van CSG dat ziet op ‘vooronderstellen van ernstig psychisch letsel’ geldt slechts voor primaire slachtoffers in limitatief opgesomde gevallen en niet voor de secundaire slachtoffers, de ‘waarnemers’. In de beleidsbundel staat de paragraaf over het vooronderstellen van ernstig psychisch letsel in een andere paragraaf dan het ‘het psychisch letsel door getuige/waarnemer zijn’. Bij secundaire slachtoffers moet het bestaan van ernstig psychisch letsel worden aangetoond.
    20.     De CSG betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het geweldsmisdrijf waarvan (ook) [wederpartij] slachtoffer is geworden op één lijn kan worden gesteld met de in par. 1.2.3 van de beleidsbundel limitatief opgesomde geweldsmisdrijven waarbij ernstig psychisch letsel kan worden verondersteld. Hiermee gaat de rechtbank voorbij aan de limitatieve opsomming van geweldsmisdrijven en aan het onderscheid dat wordt gemaakt in de Beleidsbundel tussen primaire en secundaire slachtoffers. Uit de door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021 volgt niet dat psychisch letsel voorondersteld kan worden bij secundaire slachtoffers.
    21.     De CSG betoogt ook terecht dat het in de Beleidsbundel gemaakte onderscheid tussen primaire en secundaire slachtoffers en de daarbij behorende beoordeling van psychisch letsel  in overeenstemming is met de rechtspraak van de burgerlijke rechter. In het arrest van 28 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:958 stelt de Hoge Raad voorop dat iemand die een ander door zijn onrechtmatige daad doodt of verwondt - afhankelijk van de omstandigheden waaronder die onrechtmatige daad en de confrontatie met die daad of de gevolgen daarvan, plaatsvinden - ook onrechtmatig handelt jegens degene (het ‘secundaire slachtoffer’) bij wie die confrontatie een hevige emotionele schok teweeg brengt (r.o. 3.4).
    De Hoge Raad benadrukt verder dat het recht op schokschade beperkt is tot de schade die volgt uit naar objectieve maatstaven vastgesteld geestelijk letsel (r.o. 3.4 en 3.7). Het moet volgens de Hoge Raad gaan om geestelijk letsel dat gelet op aard, duur en/of gevolgen ernstig is, en in voldoende mate objectiveerbaar. Niet vereist is dat een diagnose van een in de psychiatrie erkend ziektebeeld is gesteld. Voor toewijzing kan voldoende zijn dat de rechter op grond van een rapportage van een ter zake bevoegde en bekwame deskundige - waarbij gedacht kan worden aan een ter zake bevoegde en bekwame psychiater, huisarts of psycholoog - tot het oordeel komt dat sprake is van geestelijk letsel in de hiervoor bedoelde zin (r.o. 3.7).
    22.     De CSG voert met recht het beleid waarin de opsomming van geweldsmisdrijven waarbij voor primaire slachtoffers ernstig psychisch letsel verondersteld kan worden limitatief is. In een situatie waarin aanvrager getuige was van een geweldsmisdrijf, is het in de regel aan de aanvrager van een uitkering om met objectieve medische informatie aannemelijk te maken dat er ernstig psychisch letsel is als gevolg van het misdrijf. Dit beleid is, mede gelet op het arrest van de Hoge Raad van 28 juni 2022, redelijk. Indien daarvoor aanleiding bestaat kan de CSG met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht van het beleid afwijken.
    Tussentijdse conclusie
    23.     Het betoog van de CSG slaagt. In de uitspraak van de rechtbank is geen rekening gehouden met het in de beleidsbundel gemaakte onderscheid tussen primaire en secundaire slachtoffers en de geweldsmisdrijven waarbij psychisch letsel voorondersteld kan worden. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Daarbij is het volgende van belang.
    Het besluit van 10 mei 2023
    24.     De CSG heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank het besluit van 10 mei 2023 genomen.
    25.     Het nieuwe besluit van de CSG wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
    26.     Uit het besluit van 10 mei 2023 volgt dat de CSG een onjuiste toepassing heeft gegeven aan haar beleid. De CSG stelt dat [wederpartij] een primair - en dus geen secundair - slachtoffer is van het geweldsmisdrijf op 14 januari 2002 en dat daarom in haar geval ernstig psychisch letsel verondersteld kan worden, omdat zij rechtstreeks is bedreigd met een vuurwapen. Uit het vonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 29 april 2003 volgt dat [wederpartij] ten tijde van de moord op haar moeder aanwezig was in de woning en door haar vader vervolgens onverzorgd is achtergelaten. De CSG acht het aannemelijk dat [wederpartij], gelet op haar leeftijd, in de nabijheid van haar moeder was, zodat ook zij rechtstreeks is bedreigd met een vuurwapen.
    27.     De CSG heeft aan [wederpartij] alsnog een uitkering van € 2.500,- (letselcategorie 2) toegekend, omdat [wederpartij] slachtoffer is geworden van een geweldsmisdrijf als bedoeld in artikel 3 van de Wet Schadefonds geweldsmisdrijven.
    28.     [wederpartij] heeft geen gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    29.     De Afdeling is van oordeel dat in het besluit van 10 mei 2023 een erkenning van de CSG besloten ligt dat het besluit van 28 juli 2022 op een verkeerde grondslag berust en dus onrechtmatig is. [wederpartij] is een primair en geen secundair slachtoffer van een misdrijf dat is opgenomen in de limitatieve lijst, vermeld in par. 1.2.3 van de beleidsbundel. Dit betekent dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, het beroep van [wederpartij] gegrond heeft verklaard, het besluit van 28 juli 2022 heeft vernietigd en de CSG heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    30.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet met verbetering van gronden worden bevestigd.
    31.     De CSG moet de proceskosten in hoger beroep aan [wederpartij] vergoeden.
    Samenvatting van de uitspraak
    32.     [wederpartij] heeft als primair slachtoffer recht op een schadevergoeding voor ernstig psychisch letsel dat voorondersteld kan worden.
    33.     De CSG mag het beleid voeren op grond waarvan secundaire slachtoffers (de getuigen/waarnemers) met objectieve medische informatie aannemelijk maken dat er ernstig psychisch letsel is als gevolg van een misdrijf.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak.
    II.       veroordeelt de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven tot vergoeding van de bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten tot een bedrag van € 837,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    299