ECLI:NL:RBUTR:2009:BK8058, Rechtbank Utrecht, 08-12-2009, SBR 09/2688 en 09/3142
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2009-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening hangende beroep. Beroep op gedoogbeleid slaagt.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummers: SBR 09/2688 en 09/3142
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 december 2009 op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak
    
    in de zaken van 
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde: drs. C. van Oosten, werkzaam bij Bureau Rechtsbescherming
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder,
      gemachtigde: mr. E. Roijakkers, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
    
    
    
    
      Inleiding
      1.1	Bij besluit van 30 juni 2009, verzonden 1 juli 2009, heeft verweerder aan verzoeker onder oplegging van een dwangsom (€2.500,- ineens) gelast de zonder bouwvergunning gebouwde berging op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel) vóór 
      1 oktober 2009 te verwijderen. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    
    Tegen het uitblijven van een besluit op dit bezwaar heeft eiser op 28 september 2009 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
    
    Bij faxbericht van eveneens 28 september 2009 heeft verweerder meegedeeld de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de verzending van de beslissing op bezwaar.
    
    Bij besluit op bezwaar van 13 oktober 2009, verzonden 15 oktober 2009, heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 30 juni 2009 ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het verzenden van het betreffende besluit. Hiertegen heeft eiser beroep ingediend en het verzoek om voorlopige voorziening gehandhaafd.
    
    
      1.2	Het beroep en het verzoek zijn behandeld ter zitting van 25 november 2009, waar
      eiser is verschenen. Eiser en verweerder hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
    
    
    
      Overwegingen
      2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze situatie doet zich hier voor.
    
    
      Ten aanzien van het beroep (SBR 09/3142):
      2.3 Het besluit tot oplegging van een dwangsom ziet op een berging op de oever aan de voorzijde van de woonboot op het perceel. Het bouwwerk bevindt zich op gronden waarop ingevolge het thans vigerende bestemmingsplan Lombok e.o. (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Groenvoorziening" (G) rust. Voor de berging is geen bouwvergunning verleend. 
    
    
    2.4 Niet in geschil is dat de berging zonder bouwvergunning, en dus in strijd met artikel 40 van de Woningwet, is opgericht, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
    
    2.5 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6 Het betoog van eiser dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden tegen de berging, omdat concreet zicht bestaat op legalisering daarvan, faalt. Verweerder dient in het kader van de heroverweging in bezwaar het besluit ex nunc te toetsen. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder ten tijde van het thans bestreden besluit diende te toetsen aan het bestemmingsplan “Lombok e.o.”. Uit artikel 19, onder 2.3, sub e, van de planvoorschriften volgt dat de oppervlakte van de berging behorend bij een woonboot niet meer mag bedragen dan 6 m². De oppervlakte van eisers berging bedraagt echter 7,4 m², hetgeen meer is dan is toegestaan. Derhalve voldoet de berging niet aan de voorwaarden zoals gesteld in het bestemmingsplan. Verweerder is niet voornemens alsnog ontheffing te verlenen voor de met het bestemmingsplan strijdige situatie, zodat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Ook het beroep dat eiser in dit kader heeft gedaan op het overgangsrecht van dit bestemmingsplan, voor bouwwerken neergelegd in artikel 30 van de planvoorschriften, faalt. Toepasselijkheid van een dergelijke overgangsbepaling verschaft geen bouwvergunning vervangende titel en legaliseert de bouw evenmin anderszins.
    
    2.7 Eiser betoogt voorts dat verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien omdat verweerder door tijdsverloop sinds de oprichting van de berging in 1991 het recht daartoe heeft verwerkt en het vertrouwensbeginsel zich daartegen verzet. Daartoe voert hij aan dat de berging is opgericht in overleg en met instemming van de toenmalige inspecteur Stadsontwikkeling, de heer [X]. De heer [X] was destijds volgens eiser het vaste aanspreekpunt voor de woonbootbewoners die namens de Dienst stadsontwikkeling toezicht hield op woonboten en het gebruik van de oever.
    
    2.8 Voorop staat dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) enkel tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. Ook overigens vindt de voorzieningenrechter in hetgeen daartoe is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel zich in dit geval tegen handhavend optreden verzet. Dat de toenmalige inspecteur Stadsontwikkeling destijds bekend was met de aanwezigheid van de berging en regelmatig aanwezig was, biedt daarvoor geen grond. Die omstandigheid hield geen namens verweerder gedane toezegging in dat tegen dit bouwwerk niet handhavend zou worden opgetreden. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen, zo daarvan al sprake is geweest, die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het verlenen van een bouwvergunning en tot het handhaven berust bij verweerder. Gesteld noch gebleken is dat de genoemde inspecteur namens verweerder heeft opgetreden. Ook overigens is niet gebleken van ongeclausuleerde niet voor meerdere uitleg vatbare schriftelijke toezeggingen door de inspecteur Stadsontwikkeling die een beroep op het vertrouwensbeginsel zouden kunnen rechtvaardigen. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat handhavend optreden op dit punt niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
    
    2.9 Onder verwijzing naar het beleid zoals geformuleerd in de (advies)brief van 16 januari 1992 en het overeenkomstige besluit van verweerder, verweerders brief van april 1992 en de Nota Woonbotenbeleid 2007 (pagina 29) waarin is aangegeven dat terughoudend wordt opgetreden bij handhaving in sommige situaties heeft eiser een beroep gedaan op het gedoogbeleid, stellende dat zijn situatie daaronder valt en dat verweerder om die reden van handhaving had moeten afzien.
    
    
      2.10 In juli/augustus 1985 heeft een inventarisatie plaatsgevonden van de destijds aanwezige oeverbebouwing met het oog op beleidsvorming en, in voorkomende gevallen, handhaving. Op 16 januari 1992 heeft verweerder beleid geformuleerd voor oeverbebouwing bij woonschepen in de nota oeverbebouwing, dat is vastgesteld op 4 februari 1992. In dit beleid is aangegeven onder welke voorwaarden oeverbebouwing is toegestaan. Onder a. is opgenomen dat bestaande bouwwerken op de oever bij woonboten, behoudens excessen, gedoogd zullen worden voor de termijn dat het bouwwerk nog in goede staat van onderhoud verkeert. Onder b. is bepaald dat verweerder medewerking zal verlenen aan aanvragen om bouwvergunning voor oeverbebouwing bij woonschepen die na juli/augustus 1985 zijn ingediend. De in dit beleid geformuleerde criteria voor oeverbebouwing zijn inmiddels in het vigerende bestemmingsplan Lombok e.o. neergelegd.
      Het standpunt van verweerder is dat dit beleid uit 1992 van verweerder in samenhang met de toelichting gelezen dient te worden. Daaruit volgt volgens verweerder, dat met de regel dat bestaande bouwwerken worden gedoogd bedoeld werd, dat ten aanzien van de bouwwerken die in 1985 bestonden niet handhavend opgetreden zal worden. Nu eisers berging is opgericht in 1991 behoort deze niet tot die categorie, aldus verweerder, en dient handhavend te worden opgetreden.
    
    
    
      2.11 Eisers betoog slaagt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter komt hem een beroep toe op het in 2007 gehandhaafde gedoogbeleid ten aanzien van bouwwerken die in 1992 reeds bestonden. Voorop staat daarbij dat de nota woonbotenbeleid 2007 onder 4.4.2 Handhaving bij oevers onder meer het navolgende vermeldt: “Daar waar de bestaande situatie op de oevers door illegaal gebruik of illegaal bouwen afwijkt van de beoogde situatie zal de gemeente actief handhavend optreden. (…) De handhavingsactiezal zich ook richten op schuurtjes, waarbij met enige terughoudendheid zal worden opgetreden. Schuurtjes die mochten blijven staan toen de gemeente eind jaren ’80 – begin jaren ’90 actief optrad tegen illegale bebouwing op oevers, worden nu ook niet aangepakt.” 
      Niet in geschil is dat de berging in 1991 is opgericht. Dat de berging van eiser niet valt onder die schuurtjes waartegen in de handhavingsronde van eind jaren ’80 – begin jaren ’90 niet werd opgetreden op grond van het toenmalig beleid heeft verweerder niet aannemelijk kunnen maken. Dat het hiervoor genoemde beleidsadvies (de nota oeverbebouwing) van 
      16 januari 1992 en het daarin verwoorde gedoogbeleid ten aanzien van bestaande bouwwerken op oevers betrekking had op bouwwerken die niet in 1992 maar in 1985 al bestonden blijkt noch uit de nota oeverbebouwing en het daarvan deeluitmakende advies met zoveel woorden, noch uit het aan het advies gelijkluidende collegebesluit van 4 februari 1992. Verweerder heeft in dit beleid uit 1992 onder a. opgenomen dat bestaande bouwwerken op de oever bij woonboten, behoudens excessen, gedoogd zullen worden voor de termijn dat het bouwwerk nog in goede staat van onderhoud verkeert en daarbij heeft verweerder niet nader gedefinieerd dat dit gedoogbeleid betrekking heeft op de bouwwerken die zijn opgericht vóór 1985. Dat uit de toelichting bij dit besluit (lees: de nota oeverbebouwing van 16 januari 1992) mogelijk een andere bedoeling van verweerder kan worden afgeleid, doet niet af aan het feit dat het collegebesluit zelf van zodanige clausulering niet rept. Een dergelijke clausulering van het begrip “bestaande bouwwerken” was dus voor de burger in elk geval niet, althans niet zonder het opvragen van de toelichting of van de nota oeverbebouwing – waarvoor de tekst van het besluit zelf geen aanleiding gaf – kenbaar. Daarbij komt dat ook de brief van verweerder aan de bewoners van woonschepen, waaronder aan eiser, van 22 april 1992, waarin verweerder het collegebesluit van 4 februari 1992 mededeelt en toelicht, evenmin melding maakt van de door verweerder bedoelde nadere clausulering van het begrip “bestaande bouwwerken”. Immers, in deze brief valt onder meer te lezen wat met ingang van 4 februari 1992 de nieuwe criteria zijn voor oeverbebouwing en voorts dat met betrekking tot bestaande bouwwerken is besloten deze, behoudens excessen, te gedogen voor de termijn dat ze in een goede staat van onderhoud verkeren en er geen verbouwingen aan het bouwwerk plaatsvinden. De gedoogstatus, zo vermeldt de brief, betekent in dit geval dat, ondanks dat het bouwwerk illegaal is, er van gemeentezijde geen bestuursdwang zal worden toegepast om het bouwwerk te verwijderen. De voorzieningenrechter constateert dat verweerder van dit beleid niet is afgeweken in het collegebesluit over het woonbotenbeleid van 25 september 2007. Verweerder heeft daarin immers onder meer aangegeven (op pagina 29 van de nota) dat schuurtjes die mochten blijven staan toen de gemeente eind jaren ’80 – begin jaren ’90 actief optrad tegen illegale bebouwing op oevers, nu ook niet worden aangepakt. Al met al valt niet in te zien dat de berging van eiser, opgericht in 1991, dus vóór de vaststelling van het handhavingsbeleid uit 1992, buiten de door verweerder in de nota woonbotenbeleid 2007 bedoelde categorie van gevallen valt waartegen niet zal worden opgetreden. 
      Onder deze bijzondere omstandigheden had verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Het beroep van eiser is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
    
    
    2.12 De voorzieningenrechter ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 30 juni 2009 te herroepen. Daarbij is van belang dat het primaire besluit eveneens berust op het onjuiste uitgangspunt dat eiser op de hoogte was of had kunnen/moeten zijn van de beleidswijziging en dat hem die wijziging kan worden tegengeworpen. 
    
    2.13 Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    
      De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte 
      proceskosten. Deze zijn vastgesteld op € 874,- als kosten voor verleende rechtsbijstand. Daarbij heeft de rechtbank één punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting (waarde per punt € 437,-).
    
    
    
      Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening (SBR 09/3142):
      2.14 Gelet op de beslissing in de hoofdzaak is het treffen van een voorlopige voorziening niet vereist. De voorzieningenrechter ziet evenmin aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
    
    
    
      Beslissing
      De voorzieningenrechter:
    
    
    Ten aanzien van het beroep (SBR 09/2688):
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond,
    
    3.2 vernietigt het besluit van 13 oktober 2009 (verzonden 15 oktober 2009),
    
    3.3 herroept het besluit van 30 juni 2009 (verzonden 1 juli 2009) en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit,
    
    3.4 bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- vergoedt,
    
    3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding ten bedrage van € 874,-, te betalen aan eiser.
    
    Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening (SBR 09/3142):
    
    3.6 wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems en in het openbaar uitgesproken op 8 december 2009.
    
    De griffier:					De voorzieningenrechter:
    
    
    mr. J.J. van Doorn				mr. J.M. Willems
     						 
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen de beslissing op beroep staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    
      Let wel
      Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de voorzieningenrechter gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.