ECLI:NL:RVS:2023:3374, Raad van State, 06-09-2023, 202104225/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2015 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend aan de minister van Defensie voor het bestaande gebruik, het uitvoeren van een herinrichting en het gebruik na de herinrichting van de gehele vliegbasis Woensdrecht. Deze zaak gaat over de natuurvergunning voor de herinrichting van vliegbasis Woensdrecht en het gebruik van de vliegbasis na de herinrichting. De vergunde activiteit omvat het grondgebonden en het luchtgebonden gebruik van de vliegbasis. Onder het grondgebonden gebruik vallen onder meer opleidingsactiviteiten, meteorologische ondersteuning, logistiek en onderhoud. Onder het luchtgebonden gebruik vallen onder meer het taxiën, opstijgen, vliegen en landen van militaire vliegtuigen. Ook is het proefdraaien van luchtvaartuigmotoren en het gebruik van het brandweeroefenterrein vergund. Namiro e.a. zijn natuur- en milieuorganisaties. Zij vinden dat verweerder onvoldoende aandacht heeft gehad voor de negatieve gevolgen van het vergunde gebruik van de vliegbasis voor een aantal Natura 2000-gebieden.

202104225/1/R2.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de minister van Defensie,
    2.       de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV; nu: minister voor Natuur en Stikstof),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 12 mei 2021 in zaak nr. 19/2639 in het geding tussen:
    Natuur- en Milieuvereniging Namiro Hoogerheide, gevestigd te Hoogerheide, gemeente Woensdrecht, en anderen (hierna: Namiro e.a.)
    en
    de minister van LNV (nu: minister voor Natuur en Stikstof).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2015 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de minister van Defensie voor het bestaande gebruik, het uitvoeren van een herinrichting en het gebruik na de herinrichting van de gehele vliegbasis Woensdrecht.
    Bij uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449, heeft de Afdeling het door Namiro e.a. ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar van 11 april 2016, zoals gewijzigd bij de besluiten van 24 november 2016 en 15 december 2016, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    Bij besluit van 17 april 2019 heeft de minister van LNV het bezwaar van Namiro e.a. opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 24 september 2015 gedeeltelijk herroepen en vergunningvoorschriften aangepast en toegevoegd.
    Bij uitspraak van 12 mei 2021 heeft de rechtbank het door Namiro e.a. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 april 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de minister van LNV en de minister van Defensie hoger beroep ingesteld.
    Namiro e.a. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De minister van LNV en de minister van Defensie hebben een zienswijze naar voren gebracht.
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft de minister voor Natuur en Stikstof (hierna: verweerder) het bezwaar van Namiro e.a. ongegrond verklaard en enkele vergunningvoorschriften aangepast en toegevoegd.
    Namiro e.a. hebben gronden ingediend tegen het besluit van 24 januari 2023.
    Namiro e.a. en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202104241/1/R2 op de zitting van 29 juni 2023 behandeld. Daar zijn Namiro e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, de minister van Defensie, vertegenwoordigd door mr. M. Frishert, B.F.J. Stegman en H.G.L. Hoogervorst, en de minister voor Natuur en Stikstof, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. J.L.A. Hendrix, mr. P.J. Kooyman en ir. H.R. Zweers, verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over de natuurvergunning voor de herinrichting van vliegbasis Woensdrecht en het gebruik van de vliegbasis na de herinrichting.
    De vergunde activiteit omvat het grondgebonden en het luchtgebonden gebruik van de vliegbasis. Onder het grondgebonden gebruik vallen onder meer opleidingsactiviteiten, meteorologische ondersteuning, logistiek en onderhoud. Onder het luchtgebonden gebruik vallen onder meer het taxiën, opstijgen, vliegen en landen van militaire vliegtuigen. Ook is het proefdraaien van luchtvaartuigmotoren en het gebruik van het brandweeroefenterrein vergund. De vergunning heeft geen betrekking op de realisatie en het in gebruik hebben van een motorenwerkplaats en een testcell voor het onderhoud van de F135 vliegtuigmotor. Daarvoor is een aparte natuurvergunning verleend, die aan de orde is in de uitspraak van vandaag in zaaknummer 202104241/1/R2.
    1.1.    Namiro e.a. zijn natuur- en milieuorganisaties. Zij vinden dat verweerder onvoldoende aandacht heeft gehad voor de negatieve gevolgen van het vergunde gebruik van de vliegbasis voor een aantal Natura 2000-gebieden. In deze procedure gaat het nog over de gevolgen van stikstofdepositie op enkele Natura 2000-gebieden door de toename van verkeer als gevolg van de aanleg en het gebruik van voorzieningen voor drie nieuwe activiteiten (zie hierna onder 6) die in het kader van de herinrichting van de vliegbasis daar zijn voorzien.
    1.2.    Namiro e.a. hebben het incidenteel hoger beroep op de zitting ingetrokken.
    Interne saldering toename depositie door wegverkeer
    2.       In de beslissing op bezwaar van 17 april 2019 heeft verweerder overwogen dat de toename van stikstofdepositie door het wegverkeer als gevolg van drie nieuwe activiteiten op de vliegbasis geheel intern wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie door de beperking van het aantal proefdraaiuren.
    De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar vernietigd, omdat bij de berekening van stikstofdepositie door wegverkeer een afstandsgrens van 3 kilometer is toegepast. Die afstandsgrens is onverbindend geacht door de Afdeling (zie de tussenuitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, onder 68.3). Daardoor is volgens de rechtbank niet duidelijk of de toename van stikstofdepositie door wegverkeer op grotere afstand dan 3 kilometer intern gesaldeerd kan worden met de afname van stikstofdepositie door de beperking van het aantal proefdraaiuren.
    2.1.    Verweerder en de minister van Defensie stellen dat de rechtbank dit ten onrechte heeft geoordeeld. De rechtbank heeft volgens hen niet onderkend dat de vereiste duidelijkheid wordt geboden in het rapport van Royal HaskoningDHV van 2 april 2019, dat nader is toegelicht in de notitie van Royal HaskoningDHV van 8 november 2019. In het rapport is de afname van depositie door de vermindering van het aantal proefdraaiuren voor een grotere afstand dan 3 kilometer berekend. Op basis van de berekende toenames van wegverkeer tot 3 kilometer van de weg (maximaal 0,1 mol/ha/jr), de berekende afnames (overal meer dan 0,1 mol/ha/jr en op veel plaatsen 1 tot 7 mol/ha/jr), en de algemene beginselen van de verspreiding van stoffen in de lucht, wordt in het rapport en de notitie gesteld dat aangenomen mag worden dat de afname van depositie in Natura 2000-gebieden groter zal zijn dan de verwachte toename van depositie door wegverkeer.
    2.2.    De Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het rekenen met een afstandsgrens van 3 kilometer niet tot de zekerheid kan leiden dat de natuurlijke kenmerken van gebieden gelegen op een grotere afstand niet worden aangetast. De rechtbank heeft daarom terecht geconstateerd dat de stikstofberekening ten onrechte geen inzicht biedt in de depositie door wegverkeer in Natura 2000-gebieden op grotere afstand dan 3 kilometer van de weg. De Afdeling volgt verweerder en de minister van Defensie niet waar zij stellen dat in dit geval ook zonder berekening van de stikstofdepositie door wegverkeer op een grotere afstand dan 3 kilometer kan worden uitgesloten dat de toename van depositie geheel intern wordt gesaldeerd door de afname van deposities door de beperking van het aantal proefdraaiuren. Die conclusie kan naar het oordeel van de Afdeling niet zo stellig worden afgeleid uit de vergelijking van de kaartjes met de toe- en afname van stikstofdepositie die zijn opgenomen in het rapport en de notitie van Royal HaskoningDHV, waarnaar verweerder en de minister van Defensie verwijzen. Daarbij is ten eerste van belang dat uit het kaartje met de toename van depositie door wegverkeer kan worden afgeleid dat het wegverkeer ook op grotere afstand dan 3 kilometer stikstofdepositie veroorzaakt. Dat is door verweerder en de minister ook op de zitting bevestigd. Ten tweede is van belang dat het kaartje waarop de contouren van de afname van stikstofdepositie zijn weergegeven laat zien dat die afname een grillig patroon kent, waarbij een zone met een lage en hoge afname op relatief korte afstand van elkaar liggen en weer omringd worden door andere zones met hogere of lagere afnames. Ook de buitenste rand van de contour kent een grillig patroon. Het grillige patroon heeft, zo is namens verweerder op de zitting toegelicht, te maken met de verspreiding van stikstofdepositie. De Afdeling is daarom van oordeel dat uit die twee kaartjes samen niet met zekerheid kan worden afgeleid dat de toename geheel gesaldeerd zal worden door de afname. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat zonder berekening van de stikstofdepositie door wegverkeer op een grotere afstand dan 3 kilometer niet kan worden uitgesloten dat de toename van depositie geheel intern wordt gesaldeerd door de afname.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroepen
    3.       De hoger beroepen van verweerder en de minister van Defensie zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    Het beroep tegen het besluit van 24 januari 2023
    4.       Verweerder heeft op 24 januari 2023 ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (hierna ook: het nadere besluit). Aan dat besluit ligt het rapport ‘Herinrichting vliegbasis Woensdrecht, Actualisatie verkeers- en stikstofdepositieonderzoek’ van Royal HaskoningDHV (4 november 2022) ten grondslag (hierna: het geactualiseerde stikstofonderzoek). Daarin zijn de gevolgen van stikstofdepositie door de toename van verkeer als gevolg van de aanleg en het gebruik van drie nieuwe activiteiten op de vliegbasis in kaart gebracht. De stikstofdepositie is berekend met AERIUS Calculator 2021.
    De uitkomst van het onderzoek is dat de toename van depositie door wegverkeer in de exploitatiefase in de onderzochte Natura 2000-gebieden geheel wordt weggenomen door de afname van depositie door de afname in proefdraaiuren, zodat er per saldo in de exploitatiefase geen sprake is van een toename van depositie. In de aanlegfase is ter hoogte van acht hexagonen binnen het Natura 2000-gebied Brabantse Wal een tijdelijke toename berekend van maximaal 1,71 mol N/ha/jr. Die toename vindt plaats op enkele voor stikstof gevoelige leefgebieden van vogels. In het overige deel van het gebied Brabantse Wal en in de andere onderzochte Natura 2000-gebieden is in de aanlegfase sprake van een afname van depositie na intern salderen.
    In het onderzoek zijn de gevolgen van de tijdelijke depositietoename op basis van een ecologische effectbeoordeling onderzocht. De conclusie van dat onderzoek is dat negatieve gevolgen van de aanleg van de herinrichting voor het Natura 2000-gebied Brabantse Wal in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van de aangewezen habitattypen, habitatsoorten en vogelrichtlijnsoorten (broedvogels) met zekerheid zijn uit te sluiten. Verder is verslechtering van de habitattypen en leefgebieden van soorten uitgesloten en draagt het tijdelijk effect niet bij aan een cumulatief effect met andere projecten en plannen.
    Verweerder heeft gelet op de conclusie uit het onderzoek overwogen dat de vergunning in stand kan blijven met een aanpassing van de motivering en wijziging van de voorschriften.
    4.1.    Het besluit van 24 januari 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Tegen dit besluit is van rechtswege een beroep ontstaan voor Namiro e.a..
    Namiro e.a. hebben tegen dit besluit gronden naar voren gebracht. Op de zitting hebben zij hun beroepsgronden over de rijsnelheid op de vliegbasis en de rekengrens van 25 kilometer ingetrokken.
    Uitgangspunten van het geactualiseerde stikstofonderzoek
    5.       Namiro e.a. voeren aan dat de uitgangspunten van het geactualiseerde stikstofonderzoek onduidelijk zijn. In algemene zin voeren zij aan dat niet duidelijk is hoe de gegevens die nu zijn gebruikt zich verhouden tot de gegevens die zijn gebruikt voor het stikstofonderzoek uit 2015.
    Daarnaast stellen zij dat in het rapport uit 2015 de verkeersintensiteiten per wegvak zijn berekend, terwijl in het geactualiseerde stikstofonderzoek de verkeersbewegingen van drie nieuwe activiteiten zijn berekend.
    Verder voeren zij aan dat in het geactualiseerde stikstofonderzoek is uitgegaan van 250 werkdagen waarop verkeer van en naar de vliegbasis rijdt. Volgens Namiro e.a. is het voor een aantal activiteiten op de vliegbasis reëler om uit te gaan van 365 werkdagen. 
    Tot slot stellen zij dat het aantal verkeersbewegingen waarvan in 2015 is uitgegaan in het geactualiseerde stikstofonderzoek ten onrechte is gecorrigeerd voor het grote aantal vacatures, de uitstroom van personeel door de uitfasering van de F-16 en de toename van het thuiswerken. Het aantal verkeersbewegingen is daardoor volgens hen niet langer gebaseerd op een worst-case benadering maar op een ‘meer realistisch’ scenario. Verder is volgens Namiro e.a. niet duidelijk met welke vermindering van de verkeersbewegingen door deze ontwikkelingen rekening is gehouden en waarop de veronderstellingen dat deze zullen plaatsvinden, is gebaseerd.
    -.- Algemeen
    6.       De Afdeling overweegt dat in het rapport ‘Stikstofdepositie vliegbasis Woensdrecht’ van Royal HaskoningDHV van 9 februari 2015 (hierna: het stikstofonderzoek uit 2015) en in het geactualiseerde stikstofonderzoek de stikstofdepositie is onderzocht als gevolg van de herinrichting van de vliegbasis. De herinrichting omvat de (her)ontwikkeling van de Klimaatkamer, T&MO (Technologie & Missieondersteuning) en EMC AMR (Elektromagnetische comptabiliteit/antenne meetruimte). Beide onderzoeken hebben betrekking op de depositie als gevolg van deze ontwikkelingen in de exploitatiefase en in de aanlegfase. Het gaat dan om de depositie als gevolg van het wegverkeer (exploitatie- en aanlegfase) en het gebruik van mobiele werktuigen (aanlegfase).
    In paragraaf 2.2 van het geactualiseerde stikstofonderzoek zijn de uitgangspunten voor de verkeerstoename, de verdeling van het verkeer op de externe en interne wegenstructuur en de inzet van de mobiele werktuigen beschreven die ten grondslag liggen aan het stikstofonderzoek uit 2015. Ook is daar vermeld dat de stikstofberekeningen voor het wegverkeer in dat onderzoek zijn gemaakt met het rekenmodel PluimSnelweg 2014 en voor de mobiele bronnen met het OPS-rekenmodel.
    In hoofdstuk 3 van het geactualiseerde stikstofonderzoek is beschreven op welke punten de uitgangspunten voor de berekening zijn geactualiseerd en wat de aanleiding daarvoor was. De actualisatie heeft betrekking op de verkeerstoename, de rijroutes op de vliegbasis, de modellering van het verkeer op het externe wegennet, en de bepaling van de emissievracht van mobiele werktuigen. De stikstofberekeningen zijn gemaakt met AERIUS Calculator 2021.
    Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling Namiro e.a. niet waar zij stellen dat de overeenkomsten en verschillen tussen beide onderzoeken niet duidelijk zijn. Beide onderzoeken hebben betrekking op de gevolgen van stikstofdepositie door wegverkeer en het gebruik van mobiele bronnen in de aanleg- en exploitatiefase van de herinrichting van de vliegbasis. Verder is duidelijk beschreven op welke punten de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de stikstofberekeningen in beide onderzoeken verschillen.
    -.- Modellering verkeer op het externe wegennet
    7.       In het stikstofonderzoek uit 2015 is het onderzoeksgebied voor het wegverkeer op het externe wegennet afgebakend tot die wegen waar de verkeersintensiteit toeneemt met meer dan 50 motorvoertuigen per etmaal. In het geactualiseerde stikstofonderzoek is voor de modellering van het verkeer op het externe wegennet aansluiting gezocht bij de Instructie gegevensinvoer AERIUS Calculator. In de instructie is aangegeven dat de stikstofgevolgen van verkeer in de gebruiksfase worden berekend tot waar het verkeer in het heersend verkeersbeeld wordt opgenomen. De Afdeling heeft eerder aanvaard dat in stikstofberekeningen voor verkeer van en naar inrichtingen wordt aangesloten bij die instructie (uitspraak van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, onder 15.14).
    In het geactualiseerde stikstofonderzoek is hiermee gemotiveerd waarom de modellering van het wegverkeer op het externe wegennet is aangepast. Dat eerder een andere modellering is toegepast is geen reden dat bij het geactualiseerde stikstofonderzoek geen aansluiting gezocht mocht worden bij de instructie, die er ten tijde van het stikstofonderzoek uit 2015 nog niet was. Het betoog van Namiro e.a. dat onduidelijk is dat en waarom de modellering van het verkeer op het externe wegennet is aangepast, slaagt niet.
    -.- Correctie verkeersgegevens
    8.       In het stikstofonderzoek uit 2015 is de toename van de verkeersintensiteit in de gebruiksfase bepaald op basis van verkeerstellingen uit 2014 plus een verhoging van 40%. In die verhoging is rekening gehouden met een volledige invulling van alle openstaande vacatures, de ingebruikname van de Klimaatkamer en de komst van activiteiten vanuit Militair Complex Dongen (te weten T&MO en EMC AMR).
    In het geactualiseerde stikstofonderzoek is in tabel 3.2 aangegeven dat uit de gegevens in het stikstofonderzoek uit 2015 kan worden afgeleid dat in dat onderzoek rekening is gehouden met een toename van 279.298 verkeersbewegingen door personenauto’s en 2.920 verkeersbewegingen door vrachtverkeer.
    8.1.    In het geactualiseerde onderzoek wordt uitgegaan van een toename van 94.600 verkeersbewegingen door personenauto’s en 5.548 verkeersbewegingen door vrachtverkeer als gevolg van het gebruik van de Klimaatkamer, T&MO en EMC AMR.
    8.2.    In het nadere besluit stelt verweerder dat het verschil tussen beide onderzoeken in een notitie van de minister van Defensie van 28 oktober 2022 is toegelicht. Verweerder stelt op basis van die notitie en de informatie uit het geactualiseerde stikstofonderzoek dat de praktijk inmiddels uitwijst dat de destijds ingeschatte toename van verkeersbewegingen met 40% een forse overschatting is geweest. Zo is in het stikstofonderzoek uit 2015 de verkeersintensiteit van één dag vermenigvuldigd met 365 dagen. Gezien de bedrijfsvoering van de vliegbasis is het volgens verweerder realistischer om de verkeersintensiteit van één dag met 250 werkdagen per jaar te vermenigvuldigen. Ook is een deel van de beoogde situatie inmiddels gerealiseerd waardoor er een beter inzicht is verkregen in de toename van de verkeersbewegingen en kunnen ook op grond daarvan de uitgangspunten worden herzien. Bij het verkeersonderzoek dat ten grondslag ligt aan het geactualiseerde stikstofonderzoek is de toename in verkeersintensiteit bepaald door voor de Klimaatkamer uit te gaan van de daadwerkelijke toegenomen personeelsomvang en door een nauwkeuriger inschatting van het personeel voor de activiteiten T&MO en EMC AMR. Daarbij is geen rekening gehouden met een stijging van het aandeel thuiswerken van het personeel. In de praktijk worden al met al minder verkeersbewegingen door personeel gemaakt en zijn voor de aangevraagde activiteiten minder verkeersbewegingen nodig. Verweerder stelt dat hij de informatie over de personeelsbezetting en de eerdere overschatting van de verkeerstoename aannemelijk vindt en dat hij geen aanleiding heeft om te twijfelen aan de cijfers die gehanteerd zijn bij de berekening. Volgens verweerder is de berekende verkeerstoename passend (een realistisch maximum) voor de voorziene toekomstige bedrijfsvoering op de vliegbasis.
    8.3.    De Afdeling overweegt dat voor de vraag of het geactualiseerde stikstofonderzoek ten grondslag kan worden gelegd aan het nadere besluit van belang is of de uitgangspunten waarop het onderzoek is gebaseerd reëel en aannemelijk zijn (vergelijk de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, onder 27.1).
    8.4.    Op de zitting hebben verweerder en de minister van Defensie een toelichting gegeven op de werkzaamheden die plaatsvinden in de Klimaatkamer en het gebouw van de EMC AMR, en de werkzaamheden die verricht worden door T&MO. Het zijn alle drie bedrijfsonderdelen voor logistiek en onderhoud. De werkzaamheden vinden plaats op werkdagen gedurende normale bedrijfstijden (8.00-16.00 uur). De werkzaamheden hebben, anders dan Namiro e.a. veronderstellen, geen continu karakter. Verweerder heeft zich dan ook redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het realistisch is uit te gaan van een toename van verkeersbewegingen op 250 werkdagen per jaar.
    8.5.    Namiro e.a. stellen wel terecht dat het geactualiseerde stikstofonderzoek en het nadere besluit onvoldoende inzicht geven in de gegevens die gebruikt zijn bij het bepalen van de verkeerstoename door het gebruik van de Klimaatkamer, T&MO en EMC AMR. Weliswaar vermelden het nadere besluit en het geactualiseerde stikstofonderzoek dat bij de bepaling van de verkeerstoename is uitgegaan van de werkelijke personeelsbezetting van de Klimaatkamer en een realistischer inschatting van het personeel voor de andere twee faciliteiten, maar van welke personeelsbezetting is uitgegaan, of daarbij rekening is gehouden met vacatures en thuiswerken en het aantal verkeersbewegingen waarmee rekening is gehouden, vermelden het nadere besluit en het geactualiseerde stikstofonderzoek niet. Daardoor is niet duidelijk op basis van welke informatie verweerder stelt dat de verkeersgegevens in het geactualiseerde stikstofonderzoek reëel en aannemelijk zijn. Dit klemt te meer omdat Namiro e.a. in hun reactie op een conceptversie van het geactualiseerde stikstofonderzoek al hebben gevraagd om inzicht in deze gegevens.
    Het betoog slaagt.
    Voorschrift 23
    9.       Namiro e.a. stellen dat het nieuwe voorschrift 23 waarin is opgenomen dat een jaar na realisering van diverse faciliteiten een verkeerstelling moet worden gehouden, tekortschiet. Het voorschrift verbindt er naar hun mening ten onrechte geen gevolgen aan als uit het onderzoek blijkt dat er meer verkeersbewegingen zijn dan waarvan bij het besluit is uitgegaan.
    9.1.    Voorschrift 23 luidt: "In het jaar na realisering van de faciliteiten EMC/AMR, T&MO en Klimaatkamer dient een verkeerstelling plaats te vinden van het aantal verkeersbewegingen van personen- en vrachtverkeer van en naar de Vliegbasis. Deze verkeerstelling dient aan het bevoegd gezag gerapporteerd te worden. Daarna dient deze verkeerstelling eens per drie jaar te worden gehouden en te worden gerapporteerd aan het bevoegd gezag."
    9.2.    De Afdeling ziet in het betoog van Namiro e.a. geen aanleiding voor het oordeel dat het voorschrift tekortschiet omdat het voorschrift geen gevolgen verbindt aan de uitkomst van het onderzoek. Of en welke gevolgen aan de uitkomst van het onderzoek moeten worden verbonden, kan verweerder afwegen, nadat de resultaten van het onderzoek aan hem zijn gerapporteerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Rijroutes
    10.     Namiro e.a. stellen dat enkele uitgangspunten van het geactualiseerde verkeersonderzoek ten onrechte niet zijn vastgelegd in de vergunning. Het gaat om de uitgangspunten dat het vrachtverkeer alleen via de Hoofdpoort mag rijden en de beperkte opening voor het woon-werkverkeer van Poort Noord.
    10.1.  Zoals hiervoor onder 8.3 is overwogen is voor de vraag of het geactualiseerde stikstofonderzoek ten grondslag kan worden gelegd aan het nadere besluit van belang of de uitgangspunten waarop het onderzoek is gebaseerd reëel en aannemelijk zijn. Verweerder stelt in het besluit dat het vrachtverkeer zich vanwege het veiligheidsbeleid altijd eerst moet melden bij de beveiligingspost bij de Hoofdpoort. Daarom maakt het vrachtverkeer alleen gebruik van de Hoofdpoort en niet van Poort Noord. Poort Noord is alleen aan het begin en einde van de werkdag geopend en functioneert dan als een tweede in-/uitgang voor het personeel (woon/werkverkeer). Het gebruik door het woon-/werkverkeer van de Hoofdpoort (89%) en Poort Noord (11%) is volgens het besluit gebaseerd op een verkeerstelling.
    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitgangpunten over de rijroutes door het vracht- en woon-/werkverkeer reëel en aannemelijk zijn. Omdat deze uitgangpunten reëel en aannemelijk zijn, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om deze uitgangpunten op te nemen in de voorschriften van de vergunning (vergelijk de uitspraak van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1743, onder 8.2).
    Het betoog slaagt niet.
    Belgische Natura 2000-gebieden
    11.     Namiro e.a. stellen dat het Belgische Natura 2000-gebied Kalmthoutse Heide ten onrechte niet is betrokken in het geactualiseerde stikstofonderzoek.
    11.1.  In het geactualiseerde stikstofonderzoek zijn de resultaten van de verschilberekening voor de aanleg- en gebruiksfase weergegeven voor vijf in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Daarnaast vermeldt het onderzoek dat voor tien andere Natura 2000-gebieden die op grotere afstand van de vliegbasis liggen geen toenames zijn berekend. De enige berekende toename (in de aanlegfase) vindt plaats op acht hexagonen in het Natura 2000-gebied Brabantse Wal. Op alle andere hexagonen binnen dat Natura 2000-gebied en binnen alle andere Natura 2000-gebieden die vallen binnen het modelgebied van AERIUS Calculator (maximaal 25 km van de emissiebron) is geen toename berekend. In het geactualiseerde onderzoek wordt hieruit geconcludeerd dat ook op de Natura 2000-gebieden die buiten het modelgebied van AERIUS Calculator vallen, geen toename van stikstofdepositie plaats zal vinden. Dit geldt volgens het geactualiseerde onderzoek ook voor het in België gelegen Natura 2000-gebied Kalmthoutse Heide omdat er in het gebied tussen de Kalmthoutse Heide en de emissiebronnen enkel een afname is berekend.
    Namiro e.a. stellen weliswaar terecht dat in het geactualiseerde onderzoek voor het Natura 2000-gebied Kalmthoutse Heide geen stikstofberekening is gemaakt, maar het gebied is anders dan zij stellen wel in het onderzoek betrokken. In het onderzoek is beoordeeld of, gelet op de rekenresultaten voor het gebied tussen de emissiebron en dit Natura 2000-gebied, aanleiding bestaat voor het maken van een berekening. Die aanleiding is er niet omdat de emissie in dat tussenliggende gebied afneemt. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat Namiro e.a. stellen geen aanleiding voor het oordeel dat het stikstofonderzoek onvolledig is en dat verweerder het onderzoek daarom niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep van rechtswege
    12.     Gelet op wat is overwogen in 8.5 is het beroep van Namiro e.a. tegen het besluit van 24 januari 2023 gegrond. Het besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.
    Kunnen de rechtsgevolgen in stand blijven?
    13.     De Afdeling zal met het oog op een finale geschilbeslechting onderzoeken of aanleiding bestaat om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    13.1.  Verweerder heeft bij brief van 20 juni 2023 alsnog de opgave overgelegd van de aantallen verkeersbewegingen waarop de cijfers in het geactualiseerde stikstofonderzoek zijn gebaseerd. Het gaat om de opgave die door het ministerie van Defensie is aangeleverd aan de opstellers van het geactualiseerde stikstofonderzoek. De opgave bevat de (verwachte) aantallen verkeersbewegingen door personeel en bezoekers, door testobjecten en vrachtverkeer van de Klimaatkamer, EMC AMR en T&MO. Verder heeft verweerder op de zitting toegelicht van welke personeelsbezetting per faciliteit is uitgegaan. In die aantallen is verdisconteerd dat er altijd enkele vacatures zijn. Bij het bepalen van de verkeersbewegingen is thuiswerken buiten beschouwing gelaten.
    Namiro e.a. hebben op de zitting gesteld dat in de opgave niet is uitgegaan van het maximaal te verwachten aantal verkeersbewegingen, omdat rekening is gehouden met enkele vacatures en met een aantal personeelsleden dat met de fiets komt. Dat daarmee rekening is gehouden betekent echter niet, zo overweegt de Afdeling, dat de verkeersgegevens niet reëel en aannemelijk zijn. Gelet op de voor en op de zitting overgelegde en toegelichte gegevens ziet de Afdeling in wat Namiro e.a. hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt kon stellen dat die verkeersgegevens reëel en aannemelijk zijn.
    Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    Proceskosten en griffierecht
    14.     De minister voor Natuur en Stikstof moet de proceskosten vergoeden.
    14.1.  Omdat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van de minister voor Natuur en Stikstof alsnog griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 12 mei 2021 in zaak nr. 19/2639;
    II.       verklaart het beroep van Natuur- en Milieuvereniging Namiro Hoogerheide en anderen tegen het besluit van de minister voor Natuur en Stikstof van 24 januari 2023, gegrond;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit genoemd onder II in stand blijven;
    IV.     veroordeelt de minister voor Natuur en Stikstof tot vergoeding van bij Natuur- en Milieuvereniging Namiro Hoogerheide en anderen in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.293,70, waarvan een bedrag van € 1.255,50, toe te rekenen is aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      bepaalt dat van de minister voor Natuur en Stikstof een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    388