ECLI:NL:RBBRE:2007:BA8386, Rechtbank Breda, 12-06-2007, 06 / 2484 GEMWT
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Art. 8:26 lid 1 Awb. Degene die beroep tegen een besluit had kunnen instellen, wordt niet aangemerkt als partij in de zin van art. 8:26 lid 1 Awb.
      
      Art. 8:69 lid 1 Awb. Het standpunt van verweerder dat voor het plaatsen chalets en stacaravans geen bouwvergunning is vereist, is uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen door Rb. Breda en ABRvS, in uitspraken die jegens verweerder kracht van gewijsde hebben gekregen. Daarom wordt de juistheid van dit standpunt niet nogmaals getoetst. Vergunningplicht wordt als vaststaand aangenomen. Zie ook ABRvS 6 augustus 2003, LJN AI0801 (AB 2003, 355), en ABRvS 21 december 2005, LJN AU8445.
      
      Art. 7:11 lid 2 Awb. Als een bestuursorgaan na afwijzing van een verzoek om handhaving - en op grondslag van een daartegen gericht bezwaar - concludeert dat handhavingsmaatregelen moeten worden getroffen, kan het niet volstaan met herroeping van het primaire besluit (dit is: de afwijzing van het verzoek om handhaving). In zo’n geval is eerst sprake van een compleet afgeronde heroverweging indien en nadat de afwijzing van het handhavingsverzoek is vervangen door een besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom. Verwijzing naar ABRvS 2 maart 2005, LJN AS8404 (AB 2005, 170).

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 06 / 2484 GEMWT 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiser 1] en [naam eiser 2],
      beiden wonende te [woonplaats eisers], eisers,
      gemachtigde mr. I.M. van den Heuvel,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen,
      verweerder.
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Eiser [naam eiser 2] heeft op 4 mei 2006 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 28 maart 2006 (bestreden besluit), inzake een verzoek om handhavend optreden. Dit beroep staat bekend onder procedurenummer 06 / 2484 GEMWT.
    
    Eiser [naam eiser 1] heeft op 2 juni 2006 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Ook dit beroep staat bekend onder procedurenummer 06 / 2484 GEMWT.
    
    Verweerder heeft op 28 juli 2006 enige op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
      De beroepen zijn behandeld ter zitting van 26 maart 2007. Eisers en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerder werd vertegenwoordigd door [naam persoon] en [naam persoon]. Verder is het woord gevoerd door [naam persoon] en 
      [naam persoon] namens de vennootschap “Camping De Posthoorn B.V.” (campinghoudster), die als partij in de zin van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan het geding heeft deelgenomen.
    
    
    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat zij behoefte had aan nadere informatie van verweerder en de vennootschap.
    
    Naar aanleiding hiervan hebben verweerder en de vennootschap op 23 mei 2007 en 29 mei 2007 nadere informatie verstrekt en een aantal aanvullende op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
    
    De beroepen zijn wederom behandeld ter zitting van 6 juni 2007. Eisers en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerder werd vertegenwoordigd door [naam persoon] en [naam persoon]. Verder is het woord gevoerd door [naam persoon] en [naam persoon] namens de campinghoudster; zij werden vergezeld door [naam persoon] en [naam persoon].
    
    
    2. De beoordeling
    
    2.1 Alle partijen zijn genoegzaam bekend met de feiten en omstandigheden die tot het bestreden besluit hebben geleid. Daarom volstaat de rechtbank met een beknopte schets hiervan.
    
    In hun aan verweerder gerichte brief van 8 april 2003 (aanvraag) hebben eisers gevraagd om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van 160 stacaravans en chalets op een nader aangeduid deel van het perceel dat plaatselijk bekend staat als [adres] te Rucphen, hierna ook wel aan te duiden als “het terrein”. Bij besluit van verweerder van 23 oktober 2003 (primair besluit) is de aanvraag afgewezen. Per brief van 28 oktober 2003 (bezwaar) hebben eisers hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van verweerder van 10 juni 2004 is het primaire besluit in stand gelaten. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld. Bij uitspraak van de rechtbank van 28 december 2004 zijn deze beroepen gegrond verklaard en is het besluit van 10 juni 2004 vernietigd. Hiertegen heeft de campinghoudster op 3 februari 2005 hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 19 oktober 2005 is de uitspraak van 28 december 2004 bevestigd.
    
    Bij het bestreden besluit is het primaire besluit wederom in stand gelaten. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat voor het oprichten van de gewraakte stacaravans en chalets - hierna gezamenlijk ook wel aan te duiden als “de objecten” - geen bouwvergunning is vereist, en dat om deze reden geen bevoegdheid tot handhavend optreden bestaat. Verder is betoogd dat handhavend optreden tegen de objecten zich niet verdraagt met het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel. 
    
    2.2 Eisers staan op het standpunt dat handhavend tegen de objecten moet worden opgetreden. Ter ondersteuning van dit standpunt is betoogd dat verweerder handelt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het gebod van fair play, door - ondanks het oordeel van de rechtbank en de ABRvS terzake - de vergunningplicht van de objecten wederom ter discussie te stellen. Verder hebben eisers gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die verweerder noodzaken om af te zien van handhavend optreden.
    
    Met de onderhavige beroepen willen eisers bewerkstelligen dat verweerder door de rechtbank wordt gelast om binnen acht dagen na de verzending van de uitspraak op de onderhavige beroepen de nodige handhavingsacties op te starten, op straffe van een dwangsom van in totaal € 20.000,- per dag indien verweerder niet tijdig gehoor geeft aan de opdracht.
    
    2.3 De campinghoudster heeft betoogd dat de beroepen niet-ontvankelijk zijn althans dat verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren, met het argument dat onvoldoende procesbelang bij de inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit bestaat, en dat eiser [naam eiser 1] overigens te laat beroep heeft ingesteld terwijl niet is gebleken van een verschoonbare reden voor de overschrijding van de beroepstermijn. Voor het overige heeft de campinghoudster zich aangesloten bij de stellingen van verweerder ter motivering van het standpunt om af te zien van handhavend optreden tegen de objecten.
    
     
    2.4 De rechtbank onderzoekt allereerst of de beroepen van eisers ontvankelijk zijn, en overweegt daartoe het volgende.
    
    2.4.1 De beroepen zijn gericht tegen het bestreden besluit en strekken tot herroeping van het primaire besluit en uiteindelijk tot bestuursdwangbeschikkingen ten aanzien van de objecten. Aldus hebben eisers een rechtens te respecteren doel en dit doel kan worden bereikt als de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. Daarom bestaat voldoende procesbelang bij het instellen en handhaven van de beroepen. Dat eisers mogelijk ook met de beroepen nog een ander, niet realiseerbaar resultaat beogen - zoals [naam gemachtigde] namens de campinghoudster ter zitting van 6 juni 2007 heeft gesteld – maakt dit niet anders. 
    
    2.4.2 Vaststaat dat het beroep van 4 mei 2007 slechts namens eiser [naam eiser2] is ingesteld en dat eiser [naam eiser 1] eerst op 2 juni 2007 beroep heeft ingesteld. Op 2 juni 2007 was de termijn voor het instellen van beroep tegen het bestreden besluit ruimschoots verstreken. De rechtbank constateert dat voor de overschrijding van deze termijn geen redenen zijn aangevoerd, terwijl de gemachtigde van eisers hiervoor ruimschoots de gelegenheid heeft gehad. Onder deze omstandigheden oordeelt de rechtbank - onder verwijzing naar artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - dat het beroep van eiser [naam eiser 1] niet-ontvankelijk is.
    
    Voorzover eiser [naam eiser 1] verzoekt om als partij in de zin van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb aan het geding deel te nemen, wijst de rechtbank dit verzoek af. Evenbedoeld artikel is immers niet bedoeld om - met terzijdestelling van de dwingend geformuleerde artikelen 6:7 tot en met 6:11 van de Awb - te bereiken dat een belanghebbende de rechtmatigheid van een besluit kunnen betwisten als had hij tijdig beroep ingesteld.
    
    2.5 Nu het beroep van eiser [naam eiser 2] wel ontvankelijk is, onderzoekt de rechtbank of het bestreden besluit rechtens houdbaar is, en overweegt daartoe het volgende.
    
    2.5.1 Allereerst wordt geconstateerd dat het geding ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was beperkt tot 115 stacaravans en chalets. In zoverre wordt verwezen naar hetgeen verweerder hierover in zijn aan de rechtbank gerichte brieven van 23 mei 2007 en 29 mei 2007 heeft verklaard en naar de mondelinge toelichting op deze verklaringen ter zitting van 6 juni 2007. Eiser [naam eiser 2] heeft de juistheid van de zojuist bedoelde verklaringen niet uitdrukkelijk betwist, terwijl de campinghoudster heeft bevestigd dat verweerder over het aantal nog in geding zijnde objecten correcte informatie heeft verstrekt.
    
    Gelet op een en ander neemt ook de rechtbank als vaststaand aan dat de aanvraag ten tijde van het bestreden besluit ziet op de velden "C" en "D" en dat op deze velden thans sprake is van 115 objecten, dit wil zeggen: stacaravans en chalets die niet eenvoudig kunnen worden verplaatst. 
    
    2.5.2 In haar uitspraak van 28 december 2004 heeft de rechtbank - onder verwijzing naar artikel 5:21 van de Awb - uitdrukkelijk en zonder voorbehoud overwogen dat verweerder bevoegd was en is om handhavend tegen de objecten op te treden. De ABRvS heeft deze uitspraak op 19 oktober 2005 geheel en onvoorwaardelijk bevestigd. Hieruit kan slechts worden afgeleid dat zowel de rechtbank als de ABRvS hebben geoordeeld dat alle objecten zijn te beschouwen als gebouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet (Wonw), en dat geen van de objecten is te beschouwen als een kampeermiddel in de zin van artikel 1 van de Wet op de openluchtrecreatie (WOR), zodat de uitzonderingspositie van artikel 40, tweede lid van de Wonw voor de objecten niet opgaat.
    
    De uitspraken van 28 december 2004 en 19 oktober 2005 hebben jegens partijen kracht van gewijsde gekregen. De daarin uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordelen moeten door partijen en de rechtbank dan ook als juist worden aanvaard. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat geen van de partijen heeft verzocht om herziening van de uitspraak van19 oktober 2005. Verder acht zij het uitgesloten dat het oordeel van de ABRvS over de reikwijdte van artikel 40, tweede lid, van de Wonw berust op een kennelijke vergissing of verschrijving. Dit oordeel is immers van doorslaggevend belang bij de beantwoording van de - voor de beslechting van het onderhavige geschil wezenlijke - vraag of verweerder bevoegd is tot handhavend optreden.
    
    Op basis van een en ander oordeelt de rechtbank dat voor het plaatsen van de 115 objecten een bouwvergunning is vereist en in het verlengde hiervan dat verweerder bevoegd is om hier handhavend op te treden nu voor het plaatsen hiervan tot nu toe geen bouwvergunningen zijn verleend. De tijdens deze beroepsprocedure door verweerder en de campinghoudster aangedragen argumenten kunnen geen afbreuk doen aan de zojuist omschreven conclusie.
    
    2.5.3 Gezien het vorenstaande concludeert de rechtbank dat de tegen het bestreden besluit gerichte gronden doel treffen. Daarom zal zij het beroep van [naam eiser 2] gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    2.6 Thans onderzoekt de rechtbank mede gezien het aan haar gerichte verzoek om zelf in de zaak te voorzien of voldoende aanleiding bestaat om het onderhavige geschil finaal te beslechten, en overweegt daartoe het volgende.
    
    2.6.1 Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS moet in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de ABRvS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.2 De rechtbank oordeelt - onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.3 van de uitspraak van de ABRvS van 19 oktober 2005 - dat in dit geval geen concreet zicht op legalisering bestaat, reeds omdat voor de objecten tot nu toe geen bouwvergunningen zijn aangevraagd. Bovendien kan niet zonder meer gezegd worden dat verweerder een aanvraag om verlening van een bouwvergunning ten behoeve van een object moet honoreren, aangezien dit - ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Wonw - afhangt van diverse factoren, zoals het antwoord op de vraag of een object voldoet aan redelijke eisen van welstand. Daarom heeft het antwoord op de vraag of alle objecten voldoen aan de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, niet het gewicht dat partijen blijkbaar veronderstellen.
    
    2.6.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ontoereikend gemotiveerd dat en onvoldoende onderzocht of handhavend optreden in strijd komt met het vertrouwensbeginsel. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
    
    De rechtbank is niet gebleken van een uitdrukkelijke toezegging van verweerder dat handhavend optreden achterwege zal blijven. Evenmin is gebleken dat degenen die indertijd een object hebben geplaatst, voorafgaand aan de plaatsing informatie bij verweerder hebben ingewonnen over de noodzaak van een bouwvergunning. Om deze redenen ziet de rechtbank niet in dat de (toenmalige) eigenaren van de objecten gerechtvaardigde verwachtingen over het achterwege blijven van handhaving konden ontlenen aan de onjuiste uitleg die verweerder tot 19 oktober 2005 aan artikel 40, tweede lid, van de Wonw en artikel 1 van de WOR heeft gegeven.
    
    Volgens inmiddels gevestigde jurisprudentie van de ABRvS vormt het langdurig ongemoeid laten van een illegale situatie op zichzelf geen geldige reden om af te zien van handhavend optreden, zeker als - zoals in het onderhavige geval - sprake is van een verzoek om handhaving van een belanghebbende derde. Zo’n situatie noodzaakt immers tot het afwegen van het belang van de overtreder bij het achterwege blijven van handhaving tegen het belang van de verzoeker om handhaving bij naleving van wettelijke voorschriften. Van een dergelijke belangenafweging is de rechtbank niet gebleken.
    
    2.6.4 De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat handhavend optreden in strijd zou komen met het evenredigheidsbeginsel. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
    
    De campinghoudster heeft ter onderbouwing van de stelling dat de gevolgen van handhavend optreden financieel onevenredig zouden zijn, een overzicht overgelegd van de kosten voor het aanvragen van ‘behandelbare’ bouwvergunningen ten behoeve van de 115 objecten. Deze kosten komen echter ten laste van degenen die een bouwvergunning aanvragen en niet ten laste van de campinghoudster. Voor de individuele aanvragers van bouwvergunningen zijn de kosten niet dermate hoog, dat daarom van handhaving zou moeten worden afgezien. Ook overigens is niet gebleken van onevenredige gevolgen voor de campinghoudster en evenmin voor de eigenaren van de objecten die worden bedreigd met toepassing van bestuursdwang of het verbeuren van lasten onder dwangsom.
    
    2.7 Op basis van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat op dit moment geen geldige reden voor het achterwege laten van handhaving bestaat. Desondanks ziet de rechtbank onvoldoende redenen voor het finaal beslechten van het onderhavige geschil in de door eiser Van der Woude voorgestane zin. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
    
    2.7.1 In haar uitspraak van 2 maart 2005 met LJ-nummer AS4804 heeft de ABRvS uit-drukkelijk overwogen dat een bestuursorgaan niet kan volstaan met de herroeping van de afwijzing van een verzoek om handhavend optreden, en dat van een volledige heroverweging - in overeenstemming met de aard en strekking van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb - eerst sprake is indien en nadat de betreffende afwijzing is vervangen door een handhavingsbeschikking. Pas in dat geval is immers definitief beslist op het verzoek om handhaving.
    
    Het zorgvuldigheidsbeginsel - zoals onder meer verwoord in de artikelen 3:2 en 4:8 van de Awb - eist echter dat een bestuursorgaan niet rauwelijks overgaat tot handhavend optreden tegen een illegale situatie, maar aan de overtreder en de rechthebbende op (het gebruik van) de gewraakte zaak de mogelijkheid biedt tot het naar voren brengen van zienswijzen. Momenteel is niet duidelijk of in de eventuele zienswijzen alsnog blijkt van feiten of omstandigheden die noodzaken tot het achterwege laten van handhaving.
    
    2.7.2 Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS beschikt een bestuursorgaan bij de keuze tussen toepassing van bestuursdwang en oplegging van een last onder dwangsom over een ruime mate van beleidsvrijheid, zodat het gebruik van deze vrijheid door de bestuursrechter slechts marginaal mag worden getoetst. Onder deze omstandigheden staat het de rechtbank  niet vrij om verweerder te dwingen tot het verzenden van voornemens tot toepassing van bestuursdwang tegen de objecten.
    
    2.7.3 Op basis van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat verweerder wederom op het bezwaar van [naam eiser 2] moet beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent onder meer dat verweerder de eigenaren van de objecten en de overtreders van het in artikel 40, eerste lid, van de Wonw omschreven verbod schriftelijk zal moeten informeren over het voornemen tot handhavend optreden, en dat verweerder vervolgens mede op basis van de ontvangen zienswijzen per individueel geval zal moeten beslissen of daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden. In dit kader overweegt de rechtbank ten overvloede dat tegen een eventuele handhavingsbeschikking rechtstreeks beroep op de rechtbank openstaat, gelet op rechtsoverweging 2.7.1 en hetgeen is bepaald in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder de zojuist omschreven stappen redelijkerwijs binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak zetten. Hierbij kent de rechtbank - mede gelet op artikel 6 van het EVRM - gewicht toe aan de lange duur van de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid. Bovendien had verweerder na ontvangst van de aan hem gerichte brief van de rechtbank van 3 april 2007 - waarin hem een opdracht als bedoeld in artikel 8:45, eerste lid, van de Awb is gegeven - redelijkerwijs rekening kunnen en moeten houden met de kans dat hij een nieuw besluit op bezwaar zal dienen te nemen. Aan verweerder is dus reeds veel tijd gegund voor het op een rechtens aanvaardbare wijze beslissen op het bezwaar van [naam eiser 2].
    
    Gezien de proceshouding van verweerder in het verleden en teneinde een deugdelijke heroverweging van het primaire besluit te bespoedigen, zal de rechtbank - met toepassing van artikel 8:72, zevende lid, van de Awb - de hierna aangegeven dwangsom verbinden aan de zojuist geformuleerde opdracht. In dit kader wijst de rechtbank ten overvloede op artikel 8:76 van de Awb. Ingevolge dit artikel kan een eventueel op grond van deze uitspraak te verbeuren bedrag aan dwangsommen ten uitvoer worden gelegd overeenkomstig het tweede boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
    
    2.8 Nu het beroep van [naam eiser 2] gegrond zal worden verklaard, dient het griffierecht aan hem te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser [naam eiser 2], die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden vastgesteld op het hierna opgenomen bedrag. Hierbij is - onder verwijzing naar onderdeel A van de bij het Bpb behorende bijlage - rekening gehouden met het beroepschrift van 4 mei 2006 en de aanvulling daarop van 2 juni 2006 (in totaal 1 punt), de zitting van 26 maart 2007 (1 punt) en de zitting van 6 juni 2006 (0,5 punt).
    
    3. De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep van eiser [naam eiser 1] niet-ontvankelijk;
    
    verklaart het beroep van eiser [naam eiser 2] gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser [naam eiser 2] te nemen, binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak, en met inachtneming van deze uitspraak;
    
    
      bepaalt dat verweerder een dwangsom verbeurt van € 250,- per dag, met een maximum van
      € 25.000,- , indien hij niet tijdig en/of niet volledig heeft voldaan aan zojuist omschreven opdracht;
    
    
    gelast dat de gemeente Rucphen aan eiser [naam eiser 2] het door hem betaalde griffierecht van € 141,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 805,- , te betalen door de gemeente Rucphen.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen
      bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA
      ‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzen-
      ding van deze uitspraak..
    
    
    Afschrift verzonden op: