ECLI:NL:RBBRE:2008:BC2878, Rechtbank Breda, 21-01-2008, 07 / 1783
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2008-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vervaldatum van ontheffing voor het dempen van een sloot is door verweerder uitsluitend afhankelijk gesteld van een termijnverloop van 2 jaar. De ontheffing is dus na deze 2-jaarstermijn – ondanks schorsing – per 8 februari 2007 van rechtswege vervallen.
        De ontheffing d.d. 2 maart 2007 is daarom een nieuw primair besluit. Bezwaren hiertegen zijn op verzoek van eiseres en met (impliciete) instemming van verweerder behandeld als rechtstreeks beroep.
        Volgens de bij  de Keur 2005 horende Beleidsregel 2005 wordt voor legger-waterlopen geen ontheffing verleend. De in geding zijnde waterloop wordt door verweerder wisselend als niet legger- en als legger-waterloop aangeduid. Nu beide partijen er (uiteindelijk) van uitgaan dat het een leggerwaterloop betreft, zal de rechtbank dat ook doen. Omdat de Beleidsregel ontheffing alleen voor legger-waterlopen uitsluit en er geen bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:84 Awb, wordt het bestreden besluit vernietigd.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 07 / 1783  
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      de Vereniging Landschapsbehoud in Prinsenbeek (VLIP),
      gevestigd te Prinsenbeek, eiseres,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van waterschap Brabantse Delta,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 2 maart 2007 inzake een ontheffing voor het dempen van een sloot.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 17 oktober 2007, waarbij namens eiseres aanwezig was haar voorzitter [voorzitter eiseres] en voorts [lid vereniging], [lid vereniging] en [lid vereniging]. Verweerder werd vertegenwoordigd door [medewerker verweerder], bijgestaan door [medewerker verweerder]. Namens de vennootschap “Tuinbouw Ontwikkelings-maatschappij”, die als partij aan het geding heeft deelgenomen, is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. A.A.M. van der Aa, verschenen. 
    
    De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.  
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Per brief van 30 november 2004 heeft [aanvrager] aan verweerder gevraagd om een ontheffing voor het dempen van de, nabij de [adres] te Prinsenbeek gelegen, sloot met leggercode J01.08.2.4 (sloot). Bij besluit van verweerder van 8 februari 2005 (primair besluit) is de aanvraag gehonoreerd. De heer [aanvrager] heeft zijn landbouwpercelen verkocht aan de Tuinbouw Ontwikkelingsmaatschappij C.V. te ’s-Hertogenbosch (TOM). In verband daarmee is de ontheffing per 29 september 2005 overgegaan op TOM. 
    
    Bij besluit van 25 oktober 2005 is het primaire besluit – na een heroverweging op grondslag van de bezwaren – in stand gelaten. Tegen dit besluit hebben mevrouw [naam persoon] en eiseres beroep ingesteld. Het beroep van mevrouw [naam persoon] is door de rechtbank op 29 maart 2006 gegrond verklaard en het besluit van 25 oktober 2005 is vernietigd. De rechtbank heeft het primaire besluit geschorst tot de datum van bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar. Het beroep van eiseres is eveneens gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bezwaar van eiseres wegens een niet verschoonbare termijn-overschrijding alsnog niet-ontvankelijk verklaard
    
    Mevrouw [naam persoon] en eiseres zijn tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in haar uitspraak van 22 november 2006 overwogen dat de rechtbank ten onrechte de termijnoverschrijding van eiseres niet verschoonbaar heeft geacht. De ABRvS heeft het hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 25 oktober 2005. De ABRvS heeft de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigd.
    
    Bij het besluit van 2 maart 2007 heeft verweerder de bezwaren van eiseres en van mevrouw [naam persoon] (wederom) ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    2.2 De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het besluit van 2 maart 2007 al dan niet dient te worden beschouwd als een beslissing op bezwaar. Volgens eiseres is er geen sprake van een beslissing op bezwaar aangezien de oorspronkelijke ontheffing van 8 februari 2005 is vervallen nu van de ontheffing geen gebruik is gemaakt binnen de in artikel 5.1 van de voorschriften (behorende bij die ontheffing) gegeven termijn van twee jaar. Verweerder beschouwt het besluit van 2 maart 2007 als een beslissing op bezwaar. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat deze termijn van twee jaar is opgeschort gedurende de periode dat de ontheffing door de rechtbank is geschorst, omdat gedurende die periode van deze ontheffing geen gebruik kon worden gemaakt. 
    
    De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen, aangezien de vervaldatum in het in de ontheffing opgenomen voorschrift niet afhankelijk is gesteld van de inwerkingtreding (onherroepelijk worden) van de ontheffing, maar (enkel) van termijnverloop na de dagtekening van de ontheffing. Dit betekent dat de ontheffing per 8 februari 2007 van rechtswege is komen te vervallen en dat er na die datum geen mogelijkheid meer bestond om de (vervallen) ontheffing te vervangen door een nieuwe ontheffing. 
    
    De ontheffing van 2 maart 2007 dient dan ook te worden beschouwd als een nieuw, primair besluit, waartegen bezwaar openstond. Eiseres heeft dit ook als zodanig opgevat en bij brief van 14 april 2007 bezwaar gemaakt dit besluit. Eiseres heeft daarbij aan verweerder het verzoek ex artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedaan in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Verweerder is ervan uitgegaan dat de ontheffing van 2 maart 2007 moet worden gezien als een nieuwe beslissing op bezwaar en het bezwaarschrift aangemerkt als nadere onderbouwing van het beroepschrift. Gelet hierop en gelet op hetgeen ter zitting is besproken, stelt de rechtbank vast dat verweerder instemt het verzoek tot rechtstreeks beroep bij de rechtbank.  
    
    2.3 Eiseres heeft aangevoerd dat er geen bevoegdheid bestond om het besluit van 2 maart 2007 te nemen, aangezien een nieuwe schriftelijke aanvraag ontbreekt. 
    
    
      De rechtbank overweegt hierover dat ter zitting is gebleken dat de houder van de ontheffing, ervan uitging dat de ontheffing van 2 maart 2007 moet worden aangemerkt als een nieuwe beslissing op bezwaar, waarbij alsnog op de aanvraag van 30 november 2004 is beslist. 
      Hoewel hiervoor is overwogen dat op 2 maart 2007 geen bevoegdheid tot het vervangen van de eerdere ontheffing bestond, gaat de rechtbank er wel van uit dat TOM ook na 8 februari 2007 een (nieuwe) ontheffing wenste en dat dit ook voor alle partijen duidelijk was. Het standpunt van eiseres dat, nu een nieuwe schriftelijke aanvraag ontbreekt, er geen bevoegdheid zou bestaan tot het verlenen van een (nieuwe) ontheffing, volgt de rechtbank  niet. Daarbij wijst de rechtbank erop dat eiseres weliswaar terecht heeft gesteld dat op een nieuwe aanvraag een ander toetsingskader (in het bijzonder een nieuwe Keur en andere beleidsregels) van toepassing zou zijn, maar dat de rechtbank in haar uitspraak van 29 maart 2006 reeds heeft overwogen dat de oude keur (Keur 1996) en de nieuwe keur (Keur 2005) voor wat betreft de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing van het verbod om een watergang te dempen, geen relevante verschillen kennen. Voorts heeft de rechtbank in die uitspraak tevens aangegeven dat op alle ontheffingsbeslissingen het Ontheffingen- en vergunningenbeleid waterschap Brabantse Delta (Beleidsregel 2005) van toepassing is, nu deze Beleidsregel 2005 geen overgangsrecht kent. Gelet hierop zou een nieuwe aanvraag niet tot een andere beoordeling hebben kunnen leiden. Eiseres is dan ook niet in haar belangen geschaad doordat verweerder zonder een expliciete nieuwe aanvraag daartoe wel een nieuwe ontheffing heeft verleend.     
    
    
    2.4 Eiseres heeft voorts aangegeven dat er sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanduidingen van de leggerwaterloop (J01.08.02.2) in de legger en in het leggerboek. Ingevolge artikel 4.1.2 van het Ontheffingen- en vergunningenbeleid kan voor demping van een leggerwaterloop geen ontheffing worden verleend. De leggerwaterloop kan niet rechtmatig worden gedempt. Eiseres wijst er voorts op dat niet duidelijk is om welke leggerwaterloop het gaat nu in 2005 de leggercode J01.08.2.4 en nu leggercode J01.08.02.2 wordt vermeld. Ook andere belangen verdienen de aandacht zoals landschap, natuur en cultuurhistorie, aldus eiseres.
    
    2.4.1 In artikel 4.6 van de Keur 2005 is bepaald dat het verboden is oppervlaktewateren geheel of gedeeltelijk te dempen, nieuwe oppervlaktewateren aan te leggen, wijzigingen in oppervlaktewateren aan te brengen en oppervlaktewateren met elkaar te verbinden. 
    
    In artikel 8.1 van de Keur 2005 is bepaald dat het bestuur ontheffing kan verlenen van de in deze keur opgenomen gebods- en verbodsbepalingen (met uitzondering van artikel 4.16, 4.17, 4.20 en 4.21). 
    
    De rechtbank stelt vast dat artikel 8.1, eerste lid, van de Keur 2005 is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid die verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid verschaft, en dat de bestuursrechter het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend mag toetsen. De rechtbank constateert echter - onder verwijzing naar de artikelen 4:81 en 4:84 van de Awb - ook dat verweerder diens beleidsvrijheid heeft beperkt door de vaststelling en publicatie van de Beleidsregel 2005. Voor de toetsing van het bestreden besluit komt gewicht toe aan het bepaalde in paragrafen 1.2.2 en 4.1.2 van de Beleidsregel, die zien op het dempen van oppervlaktewateren. 
    
    2.4.2 In paragraaf 4.1.2 van de Beleidsregel 2005 is aangegeven dat leggerwaterlopen gelet op het belang voor de wateraan- en afvoer niet gedempt kunnen worden. Hiervoor wordt dan ook geen ontheffing verleend. De demping van niet-leggerwateren kan alleen in uitzonderingssituaties worden toegestaan. Gelet hierop is van belang welke status de onderhavige waterloop heeft. In de vigerende Legger Oppervlaktewater “Overgangsgebied Zand-Klei” heeft onderhavige waterloop leggercode J01.08.02.2. Op de leggertekening wordt deze waterloop aangeduid als een binnensloot. Een binnensloot wordt in de toelichting op de legger aangemerkt als een niet-leggerwaterloop. In de tabel die in het leggerboek is opgenomen wordt dezelfde waterloop evenwel aangeduid als een tertiaire waterloop. Een tertiaire waterloop is een leggerwaterloop. Er is derhalve sprake van een tegenstrijdige aanduiding. 
    
    In het bestreden besluit stelt verweerder dat de aanduiding in de tabel van het leggerboek abusievelijk niet is aangepast en dat de status leggerwaterloop onbedoeld is blijven bestaan; verweerder toetst de ontheffingsaanvraag in het bestreden besluit dan ook aan de beleidsregels ten aanzien van niet-leggerwaterlopen. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder evenwel het standpunt ingenomen dat de onderhavige waterloop dient te worden beschouwd als leggerwaterloop, zodat de Beleidsregel 2005 geen ruimte laat voor het verlenen van een ontheffing. Naar het oordeel van verweerder kan de ontheffing desalniettemin toch kan worden verleend nu artikel 4:84 Awb de mogelijkheid kent om wegens bijzondere omstandigheden af te wijken van beleidsregels. Naar het oordeel van verweerder doen die bijzondere omstandigheden zich hier voor, nu de belangen van aanvrager zwaar wegen, van het dempen geen vernatting is te verwachten, de natuurlijke, landschappelijke of cultuurhistorische waarden hier niet in het geding zijn en voorts in vergunningvoorschrift 10.7 is opgenomen dat een vervangende duiker moet zijn aangelegd alvorens met het dempen kan worden aangevangen. 
    
    
      De rechtbank stelt vast dat de status van de waterloop van wezenlijke betekenis is voor het toepasselijke beleid bij het toetsen van aanvragen voor een ontheffing van het verbod om waterlopen te dempen. Nu verweerder en eiseres inmiddels uitgaan van de status van leggerwaterloop voor de onderhavige waterloop, zal ook de rechtbank hiervan uitgaan. 
      Dat betekent echter wel dat het bestreden besluit is gebaseerd op een inmiddels door verweerder verlaten standpunt. In zoverre is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. 
    
    
    2.5 De rechtbank zal thans bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven, nu verweerder van oordeel is dat de verleende ontheffing ook verleend had kunnen worden indien de waterloop een leggerwaterloop betreft. De rechtbank overweegt hieromtrent dat de Beleidsregel 2005 onvoorwaardelijk stelt dat het dempen van leggerwaterlopen is uitgesloten. Gelet hierop kan verweerder slechts tot ontheffing van het verbod tot dempen overgaan indien sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb, waarbij het dient te gaan om omstandigheden die niets reeds in de Beleidsregel 2005 zijn verdisconteerd. De Beleidsregel 2005 kent ook voor het dempen van niet-leggerwaterlopen een streng regime, waarbij alleen in uitzonderingssituaties ontheffing kan worden verleend en waarbij bij dergelijke ontheffingsbesluiten betekenis toekomt aan de belangen van de aanvrager en aan belangen van natuurlijke of cultuurhistorische waarden en zo nodig vervangende oppervlaktewateren dienen te worden gegraven. De rechtbank stelt vast dat verweerder kennelijk welbewust deze afwijkingsmogelijkheid (met deze voorwaarden) alleen voor niet-leggerwaterlopen heeft opgenomen en derhalve in de Beleidsregel reeds heeft verdisconteerd dat deze afwijkingsmogelijkheid voor leggerwaterlopen ongewenst is. De belangen van aanvrager, van natuurlijke of cultuurhistorische waarden of het eisen van een vervangende duiker, leveren derhalve naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb op, zodat de rechtbank hierin geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.   
    
    2.6 Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. 
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
     
    draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
    
    gelast dat het waterschap Brabantse Delta aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 285,- vergoedt. 
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier, in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2008.
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    Afschrift verzonden op: 21 januari 2008