ECLI:NL:RBAMS:2011:BS8877, Rechtbank Amsterdam, 15-07-2011, AWB 10/4755 WRO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiser heeft op 25 maart 2005 verzocht om een vergunning ten behoeve van de aanleg van fruitbomen en een sloot en ter legalisering van reeds aangeplante fruitbomen. Eerder, bij brief van 15 mei 2003 heeft verweerder meegedeeld in te stemmen met de handhaving van de reeds aangeplante bomen omdat de overtreding van het bestemmingsplan van ondergeschikte betekenis was. De rechtbank is van oordeel dat eiser verwachtingen heeft kunnen ontlenen aan deze mededeling. Eiser heeft echter meer aangevraagd dan toegezegd in de brief van 15 mei 2003. Verweerder is gehouden een aanvraag in zijn geheel te beoordelen. Verweerder heeft de aanvraag in redelijkheid kunnen afwijzen omdat deze een onevenredige inbreuk oplevert op de bepalingen van het bestemmingsplan.

RECHTBANK AMSTERDAM                               
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer:  AWB 10/4755 WRO
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. C.N.J. Kortmann,
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van de gemeente Huizen,
      verweerder,
      gemachtigde mr. T. van Zundert.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een aanlegvergunning afgewezen. 
    
    Bij besluit van 24 augustus 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2011. 
      Eiser is aldaar vertegenwoordigd door [persoon 1] en mr. M. Velthuis, kantoorgenoot van 
      mr. Kortmann. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    
    Overwegingen
    
    1.	feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Eiser heeft op 25 maart 2005 een aanvraag ingediend om een aanlegvergunning. Op 5 april 2005 heeft eiser aan verweerder de tekening behorende bij de aanvraag gezonden. Uit deze tekening volgt dat eiser verzoekt om een aanlegvergunning ten behoeve van in totaal 96 hoogstamfruitbomen, 252 laagstamfruitbomen en een sloot op zijn gronden gelegen aan de [adres] te [plaats].
    
    
    
    1.2.	 Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld om voor de groep groene pendulabeuken en de essenboom separaat binnen drie weken een aanvraag om een aanlegvergunning in te dienen. Voorts heeft verweerder meegedeeld voor de reeds gerealiseerde werkzaamheden een handhavingstraject tot verwijdering op te starten. 
    
    1.3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat het advies van de bezwaarschriftencommissie is uitgebracht in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft conform het advies van de adviescommissie besloten en zijn primaire besluit gehandhaafd. 
    
    1.4.	In beroep heeft eiser zich - kort weergegeven - op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In de brief van 15 mei 2003 heeft verweerder namelijk nadrukkelijk en zonder voorbehoud ingestemd met handhaving van de fruitbomen. Ook heeft eiser aangevoerd dat ten onrechte is geoordeeld dat de vergunning niet verleend kan worden wegens strijd met het bestemmingsplan. 
    
    2.	inhoudelijke beoordeling
    
    2.1.	De rechtbank stelt vast dat niet meer aan de hand van objectieve feiten en omstandigheden is vast te stellen wat de feitelijke situatie was ten tijde van de inspectie van de gronden van eiser in december 2002. Verweerder heeft geen inspectieverslag opgemaakt en hij heeft ter zitting aangegeven dat bij navraag is gebleken dat de inspecteur zich de feitelijke situatie op het moment van de inspectie niet meer kan herinneren. Ter zitting heeft de heer [persoon 1], werkzaam bij het bedrijf van eiser verklaard dat hij bij de inspectie aanwezig is geweest en dat de bomen die weergegeven waren op de door verweerder ter zitting getoonde luchtfoto’s, reeds aanwezig waren op het moment van de inspectie. 
    
    2.2.	De rechtbank houdt het er daarom voor dat de situatie zoals deze is beschreven door de heer [persoon 1], als uitgangspunt kan gelden voor de feitelijke situatie ten tijde van de brief van 15 mei 2003. Daarbij hecht de rechtbank ook gewicht aan de omstandigheid dat verweerder in het kader van de handhaving in 2002 heeft nagelaten te concretiseren welke bomen vergunningplichtig waren. Verweerder heeft geen inspectierapport opgemaakt, maar had, gelet op de inhoud van de brief van 15 mei 2003, blijkbaar wel voldoende inzicht in de situatie ter plaatse om tot een conclusie te komen. 
    
    2.3.	Uit de brieven van 14 april 2003 en 15 mei 2003 in samenhang met verweerders vooraanschrijving van 21 januari 2003 leidt de rechtbank af dat eiser na de inspectie in december 2002 ook andere fruitbomen heeft aangeplant en daarbij sproei-installaties heeft aangelegd. In beide brieven heeft verweerder meegedeeld dat voor de aanleg van fruitbomen met sproei-installaties een aanlegvergunning vereist is. Verweerder heeft in zijn brief van 15 mei 2003 meegedeeld dat in materiële zin, zowel gelet op het aantal en soort bomen gesproken kan worden van een situatie die ten opzichte van de handhaving van de voorschriften van het bestemmingsplan van ondergeschikte betekenis kan worden geacht. Gelet bovendien op de omstandigheid dat de fruitbomen op het tijdstip van de brief van 21 januari 2003 al aanwezig waren en in die brief is bericht dat de situatie op dat moment nagenoeg in overeenstemming was met het vigerende bestemmingsplan, stemt verweerder zonder voorbehoud alsnog in met de handhaving van de fruitbomen, aldus verweerder in voornoemde brief.
    
    2.4.	Bij brieven van 10 februari 2005 en 14 maart 2005 heeft verweerder meegedeeld na heroverweging tot het besluit te zijn gekomen dat voor instandhouding van de boomgaard alsnog een aanlegvergunning moet worden ingediend. Hiermee stelt verweerder zijn standpunt zoals weergegeven in de brief van 15 mei 2003 definitief te hebben verlaten. Voorts heeft verweerder meegedeeld dat het vigerende bestemmingplan geen twijfel laat dat het ter plaatse niet is toegestaan om zonder aanlegvergunning een boomgaard aan te leggen. Tevens wenst verweerder uit oogpunt van rechtsgelijkheid te voorkomen dat voor wat betreft het weiland van kwekerij de Limiten wel wordt gestreefd naar het naleven van de bestemmingsplanvoorschriften en voor wat betreft weiland van eiser niet. 
    
    
      2.5.	De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder gelet op de brief van 
      15 mei 2003 de aanlegvergunning voor de bomen had kunnen weigeren. Hiertoe dient de rechtbank eerst de vraag te beantwoorden hoe de brief van 15 mei 2003 gekwalificeerd moet worden. In dit kader overweegt de rechtbank allereerst dat geen sprake is van een pseudovergunning, nu de brief niet het resultaat is geweest van een besluitvormingsproces. Voorts kan de brief niet worden gekwalificeerd als een gedoogbesluit, nu uit die brief volgt dat er geen sprake was van strijd met het bestemmingplan. Verweerder heeft besloten niet op te treden, mits er aan bepaalde voorwaarden voldaan zou worden. Immers, mede gelet op de brief van 14 april 2003, waaruit volgt dat eiser na de inspectie is overgegaan tot beplanting van het terrein met fruitbomen en de oprichting van sproei-installaties, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat formeel een aanlegvergunning nodig is. Verweerder merkt echter ook op dat de overtreding van ondergeschikte betekenis is. In januari 2003 waren de gronden nagenoeg in overeenstemming met het bestemmingsplan. Door verweerder is derhalve ongeclausuleerd aangegeven dat de fruitbomen gehandhaafd mochten worden. 
    
    
    2.6.	De rechtbank overweegt dat uit het voorgaande volgt dat verweerder als bevoegd bestuursorgaan na toetsing aan het toenmalig vigerende bestemmingsplan akkoord is gegaan en - blijkbaar - geen ruimtelijke belemmeringen zag, maar dat dit niet gemotiveerd in een vergunning is vastgelegd. De rechtbank is echter niet gebleken van omstandigheden in 2005 die een wijziging van de uitkomst van die beoordeling in 2003 van de fruitbomen in het licht van de bestemming, rechtvaardigen. Eiser kan daar dan ook verwachtingen aan ontlenen.
    
    2.7.	Vast staat evenwel voorts dat eisers aanvraag van 25 maart 2005 niet uitsluitend zag op de bomen die reeds op het terrein aanwezig waren en die waren beoordeeld in het kader  van verweerders brief van 25 mei 2003. Eiser heeft er zelf bewust voor gekozen om naast een aanlegvergunning voor deze bomen tevens in dezelfde aanvraag een vergunning te vragen voor de aanplant van hoogstamfruitbomen en voor de aanleg van een sloot over de breedte van het weiland. Hoewel verweerder zich, gelet op de voorgaande overwegingen, had gecommitteerd aan de aanwezigheid en inpasbaarheid van de reeds in mei 2003 aanwezige bomen, was hij gelet op de omvang en reikwijdte van de aanvraag gehouden deze als één geheel te beoordelen in het licht van het bestemmingsplan. Dat verweerder het geheel moest beoordelen betekent niet dat hij geen rekening meer behoefde te houden met zijn beoordeling uit 2003 dat de bestaande bomen gehandhaafd konden worden, maar evenmin dat verweerder vervolgens alle in de aanvraag vermelde bomen alsmede de sloot moest vergunnen.
    
    
      2.8.	In 2003 heeft verweerder overwogen dat de overtreding van het bestemmingsplan van ondergeschikte betekenis was. De rechtbank begrijpt dit aldus dat de aanplant van de bomen toentertijd een zodanige omvang had dat dit geen grote impact op de natuurweten-schappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden had. 
      Bij de (uitgebreide) aanvraag in 2005 moest verweerder echter opnieuw bezien of sprake was van een overtreding van ondergeschikte betekenis. Nu eiser er om hem moverende redenen voor heeft gekozen om meer aan te vragen dan waar de brief van 25 mei 2003 op zag, kon hij aan die brief voor (het geheel van) de beoordeling van zijn aanvraag immers geen rechten ontlenen.
    
    
    2.9.	Nu verweerder op grondslag van de aanvraag moest beslissen, dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder gehouden was de bestaande fruitbomen tezamen met de aanplant van nieuwe fruitbomen en aanleg van de sloot te vergunnen.
    
    2.10.	Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 oktober 2004, AB 2004, 401, geldt als uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering mag een bouwaanvraag worden getoetst aan het ten tijde van de indiening ervan nog wel maar ten tijde van het besluit op de aanvraag dan wel het besluit op een daartegen ingediend bezwaar niet meer geldende bestemmingsplan, doch slechts indien ten tijde van de indiening van de aanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee dat bouwplan in strijd was. De rechtbank houdt het ervoor dat deze jurisprudentie ook zijn toepassing vindt in een procedure in het kader van een aanvraag om een aanlegvergunning.
    
    2.11.	Eiser heeft betoogd dat verweerder aan het oude bestemmingsplan diende te toetsen omdat dit voordeliger was. Daarin zou voor de aanleg van een sloot geen vergunningplicht gelden. Anders dan eiser overweegt de rechtbank dat voor de aanleg van een sloot onder het oude bestemmingsplan wel een vergunning nodig was. De rechtbank overweegt daartoe dat het voor het aanleggen van een sloot noodzakelijk is om gronden af te graven. In artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan Natuurgebieden 1974 staat dat het verboden is om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders te ontginnen, bodem te verlagen, af te graven, op te hogen of te egaliseren. Naar het oordeel van de rechtbank doet daar niet aan af dat daarbij niet, zoals in het nieuwe bestemmingsplan Natuurgebieden 2008, expliciet een sloot genoemd wordt als een aanlegvergunningplichtig werk. Van enig ander voordeel bij toetsing aan het oude bestemmingsplan is de rechtbank niet gebleken, zodat verweerder de aanvraag terecht heeft getoetst aan het nieuwe bestemmingsplan.
    
    2.12.	Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.1.6 van de Invoeringswet Wro (Staatsblad 2008, 180) is op onderhavig beroep het recht zoals dat gold tot 1 juli 2008 van toepassing nu de aanvraag van voor deze datum dateert. 
    
    Uit artikel 44, eerste lid, van de WRO volgt dat een aanlegvergunning moet worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens het plan opgestelde eisen. 
    
    Uit artikel 7, derde lid, aanhef en onder b en c van het bestemmingsplan Natuurgebieden 2008 volgt dat het verboden is om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders een sloot te graven en bomen aan te planten.
    
    
    Uit artikel 7, vierde lid van het bestemmingsplan Natuurgebieden 2008 volgt dat de in het vorige lid vermelde werken slechts toelaatbaar zijn, indien door die werken of werkzaamheden, dan wel daarvan  hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen de natuurwetenschappelijke, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden van deze gronden niet in onevenredige mate worden of kunnen worden verkleind.  
    
    Uit artikel 7, vijfde lid van het bestemmingplan Natuurgebieden 2008 volgt dat van een verkleining van de natuurwetenschappelijke, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden van deze gronden als bedoeld in lid 4 in elk geval sprake indien direct, hetzij indirect: a. blijvende verarming optreedt van de aanwezig karakteristieke vegetatie; b. de ruimtematen in het landschap veranderen; c. zichtbare kenmerken van de cultuurhistorische ontwikkeling verdwijnen. 
    
    2.13.	Uit het door eiser bij de aanvraag overgelegde rapport van Royal Haskoning van 8 maart 2006 volgt dat uit de topografische kaart uit 1972 blijkt dat dit deel van het landgoed op dat moment bestond uit weiland. Ook het bestemmingsplan uit 1974 heeft het over een ‘parkachtig landschap op laaggelegen gronden, bestaande uit afgegraven, open gebieden, die voornamelijk in gebruik zijn als weiland’. Tot de aanplant van de fruitbomen (in 2003) zijn de gronden in gebruik geweest als weiland dat zowel begraasd als sporadisch gemaaid en ingezaaid werd. De karakteristieke beplanting van de gronden bestaat in 2003 vóór de aanplant van de fruitbomen dan ook decennia lang uit grassen. 
    
    2.14.	Uit het rapport van BRO van 3 september 2009, dat is opgemaakt op verzoek van verweerder, volgt dat het planten van bomen in de zanderijen de landschappelijke, cultuurhistorische samenhang zal verminderen. De openheid van de zanderijen zal sterk afnemen door het aanplanten van bomen, waardoor het contrast tussen lage open graslanden en hogere besloten delen kleiner wordt. Ook het aanplanten van bomen langs de randen heeft een negatief effect op de samenhang van de landschappelijke elementen die de karakteristiek van de zanderij vormen. Voorts zijn fruitbomen gebiedsvreemde soorten en niet cultuurhistorisch verantwoord in zanderijen. Ten aanzien van de sloot heeft BRO overwogen dat het aanbrengen van een sloot of gracht als zijvertakking van de zanderijsloot, een sterke aantasting zou zijn van het zandvaartenpatroon in het plangebied met de zichtbare kenmerken van de cultuurhistorische ontwikkeling verloren gaan. De doorsnijding van de open weilanden door een sloot of gracht, zeker in combinatie van hekken, beplanting en bruggen veranderen de ruimtematen in een landschap. 
    
    2.15.	Wanneer de rapporten tegen elkaar worden afgezet, volgt uit beide dat de fruitbomen geen gebiedseigen beplantingen zijn, niet passend bij een zanderij. Uit het rapport van BRO volgt dat door de (gewenste) aanplant van de fruitbomen in ieder geval sprake is van een blijvende verarming van de aanwezig karakteristieke vegetatie en dat zichtbare kenmerken van de cultuurhistorische ontwikkeling verdwijnen. Ten aanzien van de sloot volgt uit het rapport van BRO dat bij het aanleggen daarvan de ruimtematen in het landschap veranderen. Dit is niet weersproken in het rapport van Royal Haskoning. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder aan het rapport van BRO in redelijkheid doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen. 
    
    2.16.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen concluderen dat het planten en handhaven van de fruitbomen en het aanleggen van de sloot, zoals dat is aangevraagd, een onevenredige inbreuk vormen op de natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden. Verweerder heeft de aanlegvergunning op goede gronden geweigerd, nu er sprake was van een situatie waarin de vergunning niet verleend kon worden. 
    
    2.17.	Ten slotte heeft eiser nog aangevoerd dat verweerder door de aanlegvergunning te weigeren, hem ongelijk behandelt ten opzichte van kwekerij de Limiten, een naastgelegen onderneming. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een krantenartikel over de kwekerij toegezonden waaruit zou volgen dat formeel sprake is van een aantal overtredingen door de kwekerij, maar dat vanwege het ontbreken van belang het buitenproportioneel is geacht om daartegen handhavend op te treden. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond niet. Elke zaak dient op zijn eigen merites beoordeeld te worden. In de onderhavige zaak ligt de vraag voor of de aanlegvergunning voor een fruitboomgaard en een sloot wegens niet-inpasbaarheid in de vigerende bestemming geweigerd kon worden. Dat de kwekerij - blijkbaar - een reclamebord en bloembakken aan de openbare weg heeft geplaatst waartegen niet wordt opgetreden, is een onvoldoende gelijk geval. Reeds gelet hierop is de onderhavige zaak niet te vergelijken met de in het krantenbericht geschetste situatie. Ook overigens is niet gebleken van gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. 
    
    2.18.	Gelet op het vorenstaande kan het bestreden besluit in rechte stand houden. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser of voor vergoeding van griffierecht. 
     
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. B.E. Giesen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2011.
    
    
    
    
    de griffier	de rechter
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB