ECLI:NL:RBAMS:2011:BR2776, Rechtbank Amsterdam, 01-07-2011, AWB 10/5872 VEROR
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Marktverordening. Heeft verweerder in redelijkheid tot maatregel van productstimulering op de markt kunnen overgaan? Belangenafweging: handhaven van orde op de markt t.o. belangen van eiser.
        Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op bezwaar (artikel 4:17 Awb). Heeft verweerder de beslistermijn overschreden? Maatregel is afgekondigd in nieuwsbrief. Is dat een rechtsgeldig besluit in de zin van de Awb? Is de beslistermijn gaan lopen met afkondiging in de nieuwsbrief of (veel) later toen verweerder 'officieel besluit' heeft genomen? Prematuur bezwaarschrift in de zin van 6:10 Awb?

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 10/5872 VEROR
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
    
    
    en
    
    
      Het dagelijks bestuur van stadsdeel Amsterdam-Noord,
      verweerder,
      gemachtigde D.M.B. Coumou.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 oktober 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder op de markt Mosveld te Amsterdam-Noord (hierna: de markt) vijf marktplaatsen als vaste groenteplaats aangewezen. Deze vijf plaatsen zijn door verweerder toegewezen aan twee vaste plaatshouders en drie sollicitanten met de laagste nummers (hoogste anciënniteit) die zich op een marktdag aanmelden (hierna: de maatregel).
    
    Bij besluit van 23 november 2010 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 30 november 2010 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiser om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen afgewezen.
    
    Eiser heeft op 2 december 2010 tegen het bestreden besluit I en het bestreden besluit II beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is op 7 april 2011 ter zitting van de enkelvoudige kamer van deze rechtbank behandeld. Eiser is – met kennisgeving – niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde en door de heer [marktbeheerder] (marktbeheerder). 
    
    
     
    Overwegingen
    
    1.	Feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Eiser is marktkoopman en verkoopt groente en fruit.
    
    1.2.	Medio april 2010 heeft verweerder aan eiser een nieuwsbrief uitgereikt waarin onder meer het volgende wordt medegedeeld:
    
    
      “Productregulering. De vuilcontainers op de Mosveldmarkt kunnen het grote aanbod van vuil niet meer aan. De grote afvalstroom wordt vooral veroorzaakt door een toename van het aantal groenteboeren. Ook de orde op de markt is door het grote aanbod van groente regelmatig in het geding. Onderlinge ruzies en kleine vechtpartijen zijn al een aantal keren voorgekomen. Om deze problemen op te lossen is na overleg met de marktcommissie besloten om vijf vaste groenteplaatsen aan te wijzen. Deze vaste plaatsen worden ingenomen door de vijf handelaren met de laagste nummers (hoogste anciënniteit) die zich op een marktdag aanmelden. De vijf aangewezen plaatsen, waaronder de twee van vaste plaatshouders, worden door de marktmeester bekend gemaakt.
      (...)
      De maatregel (…) productregulering gaan in m.i.v. 17-05-2010”
    
    
    1.3.	Op 27 april 2010 heeft eiser bij verweerder navraag gedaan of deze mededeling in de nieuwsbrief is gebaseerd op een besluit.
    
    1.4.	Bij brief van 29 april 2010 heeft de marktbeheerder namens verweerder uitleg gegeven over de maatregel. Verder is in de brief te lezen:
    
    “Het besluit om te komen tot een aantal van vijf aanbieders is een officieel besluit genomen door het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Noord.”
    
    1.5.	Vervolgens heeft eiser per brief van 11 mei 2010 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    1.6.	Tijdens de hoorzitting van 24 september 2010 is de rechtsgeldigheid van de in nieuwsbrief afgekondigde maatregel ter sprake gekomen. De mededeling in de nieuwsbrief zou geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuurecht (Awb) zijn, omdat er sprake zou zijn van enkele gebreken: bevoegdheidsgebrek, ontbreken van een rechtsmiddelenclausule en het ontbreken van een ondertekening. Verweerder heeft hierin aanleiding gezien om het primaire besluit te nemen. 
    
    1.7.	Bij brief van 11 oktober 2010 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op zijn bewaarschrift van 11 mei 2010.
    
    1.8.	Bij brief van 26 oktober 2010 heeft eiser aanspraak gemaakt op de maximale dwangsom van € 1.260,00 vanwege het overschrijden van de beslistermijn door verweerder met meer dan 42 dagen. 
    
    1.9.	Bij het bestreden besluit I wordt het bezwaarschrift van eiser ontvankelijk verklaard en aangemerkt als prematuur. Het bezwaar van eiser wordt vervolgens ongegrond verklaard. 
    
    1.10.	Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het verzoek van eiser tot vergoeding van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen afgewezen, omdat eiser zijn bezwaarschrift te vroeg heeft ingediend. 
    
    
    2.	Standpunten van partijen
    
    
      2.1.	In het bestreden besluit I heeft verweerder zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat hem beleidsvrijheid toekomt bij besluiten over de inrichting van de markt en dat hij op goede gronden (overlast en vervuiling) is overgegaan tot de maatregel.
      In het bestreden besluit II heeft verweerder zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat 
      er op 23 november 2010 is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 7 oktober 2010, zodat geen sprake kan zijn van niet tijdig beslissen. Een dwangsom is dus niet aan de orde.
    
    
    
      2.2.	In beroep heeft eiser zich ten aanzien van het bestreden besluit I – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat zijn belangen onevenredig zijn benadeeld door de maatregel, zodat de maatregel teruggedraaid moet worden. 
      Ten aanzien van het bestreden besluit II heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat zijn brief van 11 mei 2010 altijd door verweerder als bezwaarschrift is aangemerkt en dat verweerder, door pas op 23 november 2010 een beslissing te nemen, de in acht te nemen termijn heeft overschreden. Verweerder heeft daarmee de de maximale dwangsom van € 1.260,00 verbeurd. 
    
    
    
    3.	Juridisch kader
    
    3.1.	Uit artikel 26 van de Verordening op de stadsdelen (en de bijbehorende lijst A) in combinatie met artikel 3.1, derde lid, van de Verordening op de Straathandel 2008 (hierna: de Verordening) volgt dat het dagelijks bestuur het aantal plaatsen op de markt, de soorten marktplaatsen en de verdeling van de plaatsen over het marktterrein bepaalt.
    
    3.2.	Artikel 7:10 van de Awb bepaalt – voor zover hier van belang – dat een bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, beslist op een bezwaarschrift. Deze termijn gaat lopen vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    
    3.3.	Artikel 4:13 van de Awb bepaalt dat een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn. 
    
    3.4.	Artikel 4:17 van de Awb bepaalt – voor zover hier van belang – dat, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    3.5.	De artikelen 4:13 en 4:17 van de Awb zijn ook van toepassing op beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben. Dat zijn alle beslissingen op bezwaarschriften tegen beschikkingen. Daarbij is het dus niet van belang of die - primaire - beschikkingen al of niet op aanvraag zijn gegeven. Het bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb (Parlementaire geschiedenis Awb I, blz. 282 en Memorie van Toelichting bij de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, blz.12).
    
    3.6.	Ingevolge artikel 4:19 van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    
    4.	Inhoudelijke beoordeling
    
    
      Het bestreden besluit I
      4.1.	De rechtbank stelt voorop dat verweerder beleidsvrijheid toekomt bij zijn bevoegdheid, ingevolge artikel 3.1, derde lid, van de Verordening, om beslissingen te nemen over de inrichting van de markt. De rechter dient de wijze waarop verweerder invulling geeft aan die bevoegdheid en de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging dan ook terughoudend te toetsen. 
    
    
    4.2.	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de invoering van de maatregel noodzakelijk was om de orde op de markt te handhaven. Voor de invoering van de maatregel deden zich op de markt diverse problemen voor vanwege het overaanbod van groente- en fruitverkopers. Het gaat daarbij onder meer om klachten uit de buurt, vechtpartijen en afvaloverlast. Blijkens het verslag van de bezwaarschriftencommissie, dat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit I, heeft verweerder tijdens de hoorzitting diverse documenten overgelegd waaruit (volgens de commissie genoegzaam) blijkt dat voor het invoeren van de maatregel de orde op de markt was verstoord en een maatregel noodzakelijk was. Ter zitting heeft verweerder deze documenten ook aan de rechtbank getoond.
    
    4.3.	Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn belangen onvoldoende zijn meegewogen, omdat hij vanwege de maatregel geen standplaats meer kan innemen op de markt. Hij heeft aangevoerd dat het voor hem lastig is om op een andere markt een standplaats te krijgen en dat hij op de markt een klantenkring heeft opgebouwd die hij nu niet meer kan bedienen.
    
    4.4.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot de maatregel heeft kunnen besluiten en overweegt hiertoe als volgt. Verweerder heeft voldoende onderbouwd dat de maatregel noodzakelijk was met het oog op het handhaven van de orde op de markt. Eiser heeft de noodzaak betwist, maar dat onvoldoende concreet onderbouwd. Voorts overweegt de rechtbank dat eiser geen vaste standhouder is en derhalve ook bij de eerdere indeling niet verzekerd was van een standplaats. De rechtbank is verder niet gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan de mogelijk nadelige gevolgen voor eiser van het bestreden besluit onevenredig zouden zijn in verhouding tot het met de maatregel te dienen doel. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid het belang van de orde op de markt zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van eiser. Het bestreden besluit I kan in stand blijven en het beroep tegen dit besluit zal ongegrond worden verklaard. 
     
    
      Het bestreden besluit II
      4.5.	De rechtbank stelt voorop dat de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen ten doel heeft om trage besluitvorming van bestuursorganen tegen te gaan. Om dit te bewerkstelligen heeft de wetgever bepaald dat burgers recht hebben op een vergoeding in de vorm van een dwangsom als een bestuursorgaan niet tijdig beslist op (onder meer) een bezwaarschrift.
    
    
    4.6.	Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder niet tijdig heeft beslist op zijn bezwaarschrift van 11 mei 2010. De beslistermijn bedraagt 12 weken, zodat verweerder uiterlijk op 4 augustus 2010 had behoren te beslissen op het bezwaarschrift. Nu verweerder dat heeft nagelaten, heeft hij de maximale dwangsom van € 1.260,00 verbeurd, aldus eiser.
    
    4.7.	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift van eiser prematuur is in de zin van artikel 6:10 van de Awb. Het besluit dat aan de maatregel ten grondslag ligt, is immers pas op 7 oktober 2010 genomen. Door op 30 november 2010 een beslissing op het bezwaarschrift te nemen, is de beslistermijn niet verstreken, aldus verweerder.
    
    
      4.8.	De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt en overweegt hiertoe als volgt. 
      Eisers bezwaarschrift richt zich tegen de maatregel zoals opgenomen in de nieuwsbrief. Dat was immers het enige schriftelijke stuk op dat moment. Ook verweerder verkeerde tot aan de hoorzitting in de veronderstelling dat de mededeling in de nieuwsbrief een besluit in de zin van de Awb was. Verweerder is de maatregel bovendien vanaf 17 mei 2010 gaan uitvoeren op de markt, zodat de gevolgen voor eiser vanaf dat moment voelbaar zijn geworden.
      Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de termijn van het nemen van een beslissing op bezwaar pas is gaan lopen na 7 oktober 2010. Dat er gebreken kleven aan de nieuwsbrief, die mogelijk maken dat er geen besluit in de zin van de Awb was, maakt niet dat verweerder niet had kunnen en behoren te beslissen op het daartegen gerichte bezwaarschrift. Door te stellen dat er nog geen besluit in de zin van de Awb voorlag, heeft verweerder bovendien de beslistermijn afhankelijk gesteld van het moment waarop hij zelf het primaire besluit ging nemen. 
    
     
    4.9.	Gelet hierop had verweerder uiterlijk 12 weken na 11 mei 2010 (op 4 augustus 2010) op het bezwaarschrift van eiser behoren te beslissen. Niet is gebleken dat verweerder de beslistermijn heeft verdaagd. Op 23 november 2010 neemt verweerder een beslissing op bezwaar en op dat moment was de beslistermijn dus al overschreden. Verweerder is, ingevolge artikel 4:17 van de Awb gehouden, om een dwangsom te voldoen aan eiser vanaf het moment van de ingebrekestelling tot aan het moment van de beslissing op bezwaar.
    
    
      De verbeurde dwangsom
      4.10.	De rechtbank stelt vast dat eiser op 11 oktober 2010 een ingebrekestelling aan verweerder heeft verzonden, die door verweerder op 12 oktober 2010 is ontvangen. De termijn van twee weken is geëindigd op 26 oktober 2010. Vanaf 26 oktober 2010 heeft verweerder de volgende dwangsom verbeurd:
      - de eerste 14 dagen (26 oktober 2010 tot 9 november 2010) € 20,00 per dag is 
      € 280,00;
      - de daaropvolgende 14 dagen (9 november 2010 tot 23 november 2010, datum van de beslissing op bezwaar) € 30,00 per dag is € 390,00.
      De door verweerder verbeurde dwangsom beloopt daarmee in totaal € 670,00.
    
    
    
      Conclusie 
      4.11.	Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bij bestreden besluit II ten onrechte heeft besloten dat hij geen dwangsom is verschuldigd. De rechtbank zal het bestreden besluit herroepen en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat verweerder aan eiser een dwangsom van € 670,00 dient te voldoen. Uit de gegrondverklaring van het beroep volgt bovendien dat verweerder het betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,00 aan eiser dient te vergoeden.
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep tegen het besteden besluit I ongegrond; 
      -  	verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
      -	herroept het bestreden bestluit II en bepaalt dat deze uitspraak daarvoor in de plaats treedt;
      -  	veroordeelt verweerder tot betaling van een dwangsom van € 670,00 als gevolg van het niet tijdig beslissen op bezwaar, als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb;
      -	bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 41,00 aan hem vergoedt;
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Tax, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2011.
    
    
    de griffier	de rechter
    
    
      De griffier is buiten staat
      deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB