ECLI:NL:RBBRE:2010:BL5506, Rechtbank Breda, 12-02-2010, 09/5539
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2010-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder inzake de wijziging van haar bijstandsuitkering en de afwijzing van een overbruggingstoeslag.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummers: 09 / 5539 WWB VV en 09 / 5540 WWB 
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter
    
    in de zaak van
    
    
      [verzoekster],
      wonende te [plaats], verzoekster,
      gemachtigde mr. M.L.M. Klinkhamer, 
    
    
    en
    
    
      de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 17 december 2009 (bestreden besluit) inzake de wijziging van haar bijstandsuitkering en de afwijzing van een overbruggingstoeslag. Tevens heeft zij op 19 december 2009 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het verzoek is behandeld ter zitting van 22 januari 2010, waarbij aanwezig waren verzoekster en haar gemachtigde en namens verweerder [woordvoerder verweerder].
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Verzoekster ontving een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande ouder.
    
    Bij het besluit van 16 juli 2009 (primair besluit) heeft verweerder de bijstandsuitkering van verzoekster per 1 juli 2009 gewijzigd naar een uitkering naar de norm voor een alleenstaande, met een toeslag van 10% van het minimumloon. Verweerder heeft hierbij overwogen dat de inwonende zoon van verzoekster 18 jaar is geworden en zij voor hem vanaf 1 juli 2009 geen kinderbijslag meer ontvangt. De zoon van verzoekster heeft inkomsten uit studiefinanciering en arbeid. Verweerder heeft deze inkomsten vastgesteld op € 473,97 per maand. Verzoekster wordt geacht de kosten van bestaan per 1 juli 2009 met haar zoon te kunnen delen. Daarnaast komt verzoekster volgens verweerder niet in aanmerking voor een overbruggingstoeslag voormalig alleenstaande ouder.
    
    Vanwege de gevolgen van dit besluit is de zoon van verzoekster gestopt met zijn bijbaan, waarna verweerder per 1 augustus 2009 wederom aan verzoekster een uitkering naar de norm voor een alleenstaande, met een toeslag van 20% van het minimumloon, alsmede een overbruggingstoeslag heeft toegekend.
    
    Verzoekster heeft op 24 juli 2009 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
    
    De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 28 augustus 2009 een verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen. Ter uitvoering van deze uitspraak heeft verweerder bij besluit van 16 september 2009 aan verzoekster vanaf 1 juli 2009 een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20% verstrekt en een overbruggingstoeslag aan verzoekster toegekend. Daarbij is vermeld dat dit besluit geldt tot er een besluit is genomen op het bezwaar.
    
    Verzoekster is op 17 november 2009 gehoord over haar bezwaren.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van verzoekster ongegrond verklaard en bepaald dat de toekenning op grond van het besluit van 16 september 2009 ongewijzigd zal worden voortgezet tot 6 weken na het bestreden besluit.
    
    2.2 Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat verweerder ten onrechte haar bijstandsuitkering heeft verlaagd. Verzoekster is van mening dat zij de kosten niet kan delen met haar zoon. De inkomsten uit studiefinanciering moeten volgens verzoekster buiten beschouwing worden gelaten. Bovendien is verzoeksters zoon medio juli 2009 gestopt met zijn bijbaan en heeft hij het ouderlijk huis (tijdelijk) verlaten. Verzoekster is verder van mening dat zij wel recht heeft op een overbruggingstoeslag. Ook in dit verband is ten onrechte rekening gehouden met de studiefinanciering van haar zoon. 
    
    
      Verzoekster wordt door de terugval in haar inkomen geconfronteerd met het niet kunnen voldoen aan haar betalingsverplichtingen. Haar financiële situatie is buitengewoon onzeker omdat mogelijk, gelet op verweerders beslissing op bezwaar, de toegekende bedragen teruggevorderd zullen worden. Het verzoek strekt ertoe dat aan verzoekster per 
      1 juli 2009 een bijstandsuitkering wordt verstrekt naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20% en dat een overbruggingstoeslag wordt toegekend.
    
    
    2.3 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal, op grond van artikel 8:86 van de Awb, tevens onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak. 
      2.4 Ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Wet werk en bijstand (WWB), ten tijde hier in geding, is de norm voor een alleenstaande van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar € 647,54.
    
    
    
      Artikel 25 van de WWB luidt, ten tijde hier in geding, als volgt:
      1. Het college verhoogt de norm, bedoeld in artikel 21, onderdelen a en b, met een toeslag voorzover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander.
      2. De toeslag bedraagt ten hoogste € 259,01 per kalendermaand.
    
    
    
      Artikel 33, tweede lid, van de WWB luidt, ten tijde hier in geding, als volgt:
      2. Het inkomen uit studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 wordt in aanmerking genomen naar het normbedrag voor levensonderhoud waarnaar deze is berekend, met dien verstande dat het normbedrag voor levensonderhoud als bedoeld in artikel 3.2 van die wet wordt gesteld op:
      a.  voor een thuisinwonende studerende: € 302,69 per kalendermaand;
      b.  voor een uitwonende studerende: € 543,73 per kalendermaand.
    
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WWB stelt de gemeenteraad in de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel c, vast voor welke categorieën de norm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. 
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verhogen en verlagen van de norm, bedoeld in artikel 30.
    
    Artikel 3 van de Invoeringswet Wet werk en bijstand bepaalt dat de verordening, bedoeld in artikel 38 van de Algemene bijstandswet (Abw), geldt als de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel c, van de WWB.
    
    De raad van de gemeente Breda heeft ter uitvoering van artikel 38 van de Abw de Verordening algemene bijstand gemeente Breda 2003 (hierna: Verordening 2003) vastgesteld. 
    
    In artikel 2 van de Verordening 2003 is bepaald dat recht op toeslag bestaat als en voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft, dan waarin de bijstandsnorm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander.
    
    
      In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2003 is bepaald dat de toeslag voor een alleenstaande van 23 jaar en ouder doch jonger dan 65 jaar, die voor zijn woning aantoonbaar woonkosten verschuldigd is en zijn algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet kan delen met een ander, 20% van het minimumloon bedraagt.
      In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de toeslag voor een alleenstaande van 23 jaar en ouder doch jonger dan 65 jaar, die voor zijn woning aantoonbaar woonkosten verschuldigd is en zijn algemeen noodzakelijke bestaanskosten kan delen met een ander, 10% van het minimumloon bedraagt.
    
    
    In artikel 6, eerste lid, van de Verordening 2003 is bepaald dat bij medebewoning van één of meer niet ten laste komende kinderen met een inkomen hoger of gelijk aan de van toepassing zijnde norm ex artikel 29 Abw, verhoogd met 10% van het minimumloon, de uitkering wordt verlaagd met 10% van het minimumloon. In artikel 29 van de Abw en het daarmee corresponderende artikel 20 van de WWB zijn de normen voor belanghebbenden jonger dan 21 jaar opgenomen. 
    
    
      Artikel 6 van de Beleidsregels bijzondere bijstand ziet op de toeslag voormalige alleenstaande ouder, en luidt, voor zover van belang, als volgt:
      (1) Als het laatste in de gezinsbijstand begrepen kind niet meer ten laste van de alleenstaande ouder komt, waardoor op de ouder het normbedrag voor een alleenstaande van toepassing is en het kind tot de huishouding van de alleenstaande blijft behoren, wordt een overbruggingstoeslag verleend ter grootte van:
      a. het verschil tussen het bijstandsbedrag dat in vergelijkbare omstandigheden voor een echtpaar zou gelden; en
      b. de som van het gezamenlijke inkomen van de alleenstaande en dat kind.
      (4) Voor de bepaling van de inkomsten van het kind wordt het bedrag van inkomsten volgens de Wet op de Studiefinanciering vastgesteld overeenkomstig artikel 33 WWB.
    
    
    2.5 De voorzieningenrechter dient eerst de vraag te beantwoorden of er sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Ten aanzien van het door verweerder in het bestreden besluit vastgestelde recht op uitkering naar de norm van een alleenstaande met een toeslag van 10% per 1 juli 2009 -in verband met het kunnen delen van kosten met haar zoon- in plaats van de door verzoekster gestelde toeslag van 20%, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. 
    
    Mede naar aanleiding van het stoppen door de zoon van verzoekster met een bijbaan, alsmede de uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 augustus 2009, ontvangt verzoekster vanaf 1 juli 2009 een toeslag van 20%. Bij brief van 19 januari 2010 - welke brief verzoekster pas ter zitting bekend is geworden - stelt verweerder dat niet tot invordering van de reeds uitgekeerde bedragen zal worden overgegaan. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat hiermee tevens bedoeld wordt dat niet tot herziening en terugvordering zal worden overgegaan. 
    
    Voorts heeft verweerder bij deze brief de op 1 oktober 2009 in werking getreden “Toeslagenverordening Breda 2009” (hierna: Toeslagenverordening 2009) overgelegd. 
    
    
      Artikel 3, eerste en zevende lid van de Toeslagenverordening 2009 luidt als volgt:
      1. De toeslag bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de WWB bedraagt 20 procent van de gehuwdennorm voor de alleenstaande en alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft.
      7. Voor de toepassing van het eerste en derde lid van dit artikel worden inwonende kinderen van 18 tot 27 jaar met een inkomen uit studiefinanciering én een inkomen uit arbeid, welk inkomen maximaal 10% van de van toepassing zijnde gehuwdennorm is, niet in aanmerking genomen als een ander die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. 
    
    
    De Toelichting op het zevende lid luidt, onder meer, dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is, dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Dit zijn bijvoorbeeld studenten met studiefinanciering (…) of thuiswonende meerderjarige kinderen met een eigen inkomen uit studiefinanciering én inkomen uit arbeid. Meerderjarige thuiswonende kinderen die meer verdienen dan het gestelde in het zevende lid kunnen bijdragen in de kosten van de huishouding.
    
    In de Toelichting op het concept van deze verordening was ter verduidelijking op dit artikel nog vermeld dat naast het bedrag aan studiefinanciering een bedrag gelijk aan 10% toeslag niet meetelt als inkomen dat maakt dat een meerderjarig kind bij kan dragen in de kosten. Hoewel deze toelichting niet meer staat in de definitieve versie, heeft verweerder ter zitting aangegeven dat deze uitleg juist is. 
    
    Nu verweerder aldus niet overgaat tot herziening, terugvordering en invordering van de volgens verweerder ten onrechte uitgekeerde bedragen vanaf 1 juli 2009 tot 6 weken na het bestreden besluit van 17 december 2009 en voorts vanaf 1 oktober 2009 sprake is van gewijzigde regeling -zoals hiervoor aangehaald- volgens de op dat moment inwerking getreden Toeslagenverordening 2009, heeft verzoekster geen (spoedeisend) belang meer bij de beoordeling van haar stelling dat de studiefinanciering van haar zoon onder de Verordening 2003 buiten beschouwing moet worden gelaten. In zoverre zal het beroep niet ontvankelijk worden verklaard en zal het verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen.
    
    
      Ten aanzien van de door verweerder in het bestreden besluit afgewezen overbruggings-toeslag geldt eveneens dat verweerder bij voornoemde brief van 19 januari 2010 heeft aangegeven c.q. ter zitting nader heeft toegelicht dat de reeds uitgekeerde bedragen aan overbruggingstoeslag niet worden teruggevorderd tot 6 weken na het bestreden besluit.
      Anders dan hiervoor is overwogen ten aanzien van de toeslag op de bijstandsuitkering, leidt dit echter niet tot het ontbreken van (spoedeisend) belang. De voorzieningenrechter verwijst daartoe naar de overweging in de uitspraak van 28 augustus 2009 van de voorzieningenrechter hangende de bezwaarfase.
    
    
    
      De overbruggingstoeslag is een vorm van bijzondere bijstand, inhoudende een compensatie voor een inkomensachteruitgang die het gevolg is van de wijziging voor verzoekster van de norm van een alleenstaande ouder naar de norm van een alleenstaande vanwege het bereiken van de 18-jarige leeftijd door haar (laatste in de gezinsbijstand begrepen) kind. Deze compensatie ziet feitelijk op kosten met betrekking tot dit kind. Aldus heeft verzoekster vanwege deze kosten geen aanspraak op bijzondere bijstand ex artikel 35 van de WWB. Dat is ook niet in geschil.
      De overbruggingstoeslag is gebaseerd op gemeentelijk beleid, zoals aangehaald onder 2.4. Dit beleid is, anders dan ten aanzien van de hiervoor besproken toeslag op de bijstandsuitkering, niet gewijzigd. Dit beleid heeft tot doel de bijstandsbehoeftige voormalige alleenstaande ouder en diens nog inwonende meerderjarige kind een gezamenlijk inkomen te garanderen tot de bijstandsnorm voor gehuwden. Het onderhavige beleid dient te worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid, voor zover met toepassing daarvan een overbruggingstoeslag wordt verleend in andere gevallen dan met toepassing van artikel 35 van de WWB mogelijk is. De voorzieningenrechter verwijst daartoe naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 augustus 2009, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJ- nummer BJ5297. Nu artikel 35 van de WWB een gebonden en dus geen discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan inhoudt, betekent het voorgaande, naar vaste rechtspraak van de CRvB, dat de aanwezigheid en de toepassing van dit beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of het beleid op consistente wijze wordt toegepast. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit in overeenstemming is met dit beleid, ook ten aanzien van de hoogte van de overbruggingstoeslag.
    
    
    
      Ten aanzien van deze hoogte overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende. Volgens het beleid wordt bij de bepaling van de hoogte van de toeslag het eigen inkomen van het kind in aanmerking genomen. De hoogte van de overbruggingstoeslag bedraagt het verschil tussen enerzijds de bijstandsnorm voor een echtpaar en anderzijds de optelsom van de bijstandsnorm voor een alleenstaande en het eigen inkomen van het kind. Indien het kind studiefinanciering ontvangt dan neemt verweerder volgens zijn beleid het normbedrag ex artikel 33, tweede lid, van de WWB in aanmerking. De voorzieningenrechter overweegt dat in dit beleid, anders dan verzoekster kennelijk meent, studiefinanciering in aanmerking wordt genomen, zowel in het geval dat het kind alleen studiefinanciering ontvangt, als in het geval dat het kind naast studiefinanciering ook inkomsten uit arbeid ontvangt.
      Met verwijzing naar de uitspraken van de (president van de) CRvB van 15 november 1999 en 6 juni 2000, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJ- nummers AJ9599 en AJ9666, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Hoewel artikel 33 van de WWB niet rechtstreeks van toepassing is op de onderhavige situatie (dit artikel ziet op in aanmerking te nemen middelen van het subject van bijstand en dit subject is de alleenstaande, maar niet het inwonende meerderjarige kind), heeft verweerder het inkomen van het kind wel met overeenkomstige toepassing van dit artikel in aanmerking kunnen nemen. Verweerders beleid gaat immers uit van een gelijkstelling van de situatie van een alleenstaande met een nog inwonend meerderjarig kind aan de situatie van een echtpaar, nu de hoogte van de toeslag is gerelateerd aan de norm voor een echtpaar. Bij deze gelijkstelling past dat het eigen inkomen van het kind in aanmerking wordt genomen als ware er sprake van een gezinsinkomen. In geval van een overbruggingstoeslag is voorts sprake van een toeslag die tijdelijk voortborduurt op de situatie waarin bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder mede ten behoeve van het kind werd verleend.
      Ten slotte is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van voornoemd beleid zou dienen af te wijken.
    
    
    Aldus heeft verweerder op goede gronden geoordeeld dat, gelet op de inkomsten van de zoon van € 171,28 en de studiefinanciering ex artikel 33 van de WWB van € 302,69, verzoekster niet in aanmerking komt voor een overbruggingstoeslag. Deze inkomsten (€ 473.97) tezamen met het inkomen van verzoekster (€ 738,19) zijn namelijk hoger dan het bijstandsbedrag dat voor een echtpaar zou gelden (€ 1.107,28). In zoverre zal het beroep ongegrond worden verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen.
    
    2.7 Gegeven hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de wijziging van de bijstandsuitkering, waarbij met name vanwege de inhoud van de brief van 19 januari 2010 van verweerder -zoals ter zitting nader toegelicht- het (spoedeisend) belang dat verzoekster op dit punt had bij de voorlopige voorziening en bij het beroep verloren is gegaan, ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor vergoeding van het griffierecht in zowel de bodemzaak als de voorlopige voorziening. Tevens zal de voorzieningenrechter verweerder veroordelen in de proceskosten van verzoekster, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
     
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    verklaart het beroep voor zover dit ziet op de wijziging van de bijstandsuitkering per 1 juli 2009 niet-ontvankelijk;
    
    verklaart het beroep voor zover dit ziet op de overbruggingstoeslag ongegrond;
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    
    gelast dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van € 82,- (2 x € 41,-) vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 874,-.
    
    Aldus gedaan door mr. S.A.M.L. Van den Bosch - van de Sande, rechter, en door deze en mr. M. Ch. Grazell, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2010.
    
    
      Tegen deze uitspraak, voorzover daarbij op het beroep is beslist, kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak. 
      Tegen de uitspraak inzake de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
    
    
    Afschrift verzonden op: 16 februari 2010