ECLI:NL:RBBRE:2011:BV0207, Rechtbank Breda, 23-12-2011, 11/3536
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2011-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontheffing van bestemmingplan ten behoeve van de uitbreiding van de tandartsenpraktijk in een woonhuis. Verweerder moet alle belangen afwegen. In dat verband heeft verweerder er redelijkerwijs niet voor mogen kiezen zijn ogen te sluiten voor het feit dat het beoogde bouwplan en het beoogd gebruik evident omvangrijker zijn dan uit de ter legalisering van dat bouwplan en dat gebruik ingediende vergunningaanvraag blijkt, en medewerking te verlenen aan een aanvraag die in deze beperkte vorm al niet probleemloos vergund kan worden. Door desondanks ontheffing te verlenen voor het aangevraagde bouwplan, heeft verweerder gedoogd dat het meerdere is gebouwd en het strijdige gebruik is geïntensiveerd zonder vergunning en heeft hij eisers in de positie gebracht dat zij het initiatief moesten nemen om verweerder te bewegen tot nakoming van zijn verplichting om te waken over het algemeen belang bij de naleving van wettelijke voorschriften. Ook om deze reden heeft verweerder in redelijkheid niet kunnen besluiten tot het verlenen van een ontheffing van het bestemmingsplan. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, vernietigt het primaire en het bestreden besluit en wijst de aanvraag voor een lichte bouwvergunning af.

RECHTBANK BREDA
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 11 / 3536 WRO 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2011 in de zaak tussen
    
    
      [eiser 1] en [eiser 2], te Tilburg, 
      eisers, 
      gemachtigde: mr. drs. D.A.C. Janssen,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, 
      verweerder,
      gemachtigde: mr. [woordvoerder verweerder].
    
    
    Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder], te Aalsmeer, gemachtigde mr. N.J. Huurdeman, en [belanghebbende 1] te Terheijden en [belanghebbende 2] te Oosterhout, gemachtigde [woordvoerder belanghebbenden].
    	
    Procesverloop 
    
    Bij primair besluit van 5 oktober 2010 heeft verweerder aan [vergunninghouder] (vergunninghouder) een lichte bouwvergunning verleend voor een interne verbouwing van de tandartsenpraktijk aan de [adres] in Tilburg.
    
    Op 20 januari 2011 heeft verweerder het bezwaar van eisers en een aantal anderen tegen het primaire besluit gegrond verklaard en besloten een ontheffingsprocedure te starten als bedoeld in artikel 3.24, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
    
    Bij besluit van 20 mei 2011 heeft verweerder voor het intern verbouwen van het pand aan de [adres] in Tilburg ontheffing verleend van de bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Heikant 2007’ alsmede ontheffing van de stedenbouwkundige bepalingen van de bouwverordening. 
    
    Op 28 juni 2011 hebben eisers beroep ingesteld tegen het besluit van 20 mei 2011, welk beroep tevens is gericht tegen verweerders brief van 20 januari 2011. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2011. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. [woordvoerder verweerder]. Voor [belanghebbende 1] is regiomanager [regiomanager] verschenen, bijgestaan door [woordvoerder belanghebbenden]. Zoals vooraf was aangekondigd is voor vergunninghouder niemand verschenen.
    
    Overwegingen 
    
    
      1. Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      Op 23 augustus 2010 heeft verweerder van vergunninghouder een aanvraag ontvangen om een lichte bouwvergunning voor het gedeeltelijk veranderen van binnenwanden van het pand aan de [adres] in Tilburg. De aanvraag is gericht op het slopen van een binnenwand en het verbreden van een sparing. Uit de bouwtekeningen blijkt dat een dragende binnenmuur op de begane grond wordt vervangen door een stalen balk in de vloer en een stalen balk in de verdiepingsvloer. Tussen deze balken komen drie dragende stalen kolommen.
    
    
    Op 5 oktober 2010 heeft verweerder de gevraagde lichte bouwvergunning verleend. De vergunning is op 7 oktober 2010 aan vergunninghouder toegezonden.
    
    Bij brief van 18 oktober 2010 hebben eisers en vijftien anderen bezwaar gemaakt tegen de verlening van de lichte bouwvergunning. In dat kader hebben zij met name aangevoerd dat de parkeeroverlast en geluidsoverlast toeneemt doordat de tandartsenpraktijk wordt uitgebreid van één stoel naar vier stoelen, dat hun huizen in waarde verminderen en dat de verbouwingen al hebben plaatsgevonden zonder de vereiste vergunning.
    
    Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en besloten een ontheffingsprocedure als bedoeld in artikel 3.24, derde lid, van de Wro te voeren omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Op 15 februari 2011 is vergunninghouder failliet verklaard.
    
    Na het volgen van een zienswijzenprocedure heeft verweerder op 20 mei 2011 op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro ontheffing verleend van de bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Heikant 2007’ en op grond van artikel 2.5.30 van de bouwverordening ontheffing verleend van de stedenbouwkundige bepalingen van die verordening.
    
    2. In beroep hebben eisers aangevoerd dat verlening van een lichte bouwvergunning niet mogelijk is volgens het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb), dat de in de aanvraag verstrekte informatie niet correct is en dat de strijdigheid met het bestemmingsplan niet is weggenomen omdat er geen ontheffing is verleend voor het gebruik van het pand als bedrijf. Verder hebben zij gesteld dat er wordt uitgegaan van een verkeerde parkeernorm en dat de ontheffing voor één parkeerplaats ontoereikend is. Tot slot hebben zij aangevoerd dat de ontheffing van het bestemmingsplan is verleend in strijd met verweerders beleidsregels en dat de belangenafweging in het voordeel van eisers had moeten uitvallen.
    
    3. De lichte bouwvergunning is aangevraagd vóór 1 oktober 2010, de datum waarop de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking is getreden. Volgens artikel 1.2, tweede lid en onder a, van de Invoeringswet Wabo moet de rechtmatigheid van de lichte bouwvergunning en de daarmee samenhangende ontheffingen dan ook worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van de Wro en de Woningwet. 
    
    
      Op grond van artikel 40 van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders.
      Op grond van artikel 44, eerste lid, van de Woningwet – gelezen in samenhang met het derde lid – moet een lichte bouwvergunning onder meer worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met de bouwverordening of met het geldende bestemmingsplan. 
    
      
    Artikel 46, derde lid, van de Woningwet bepaalt dat een aanvraag om bouwvergunning tevens moet worden aangemerkt als een verzoek om verlening van een ontheffing van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, indien die aanvraag met dit bestemmingsplan in strijd is. 
    
    
      Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb wordt als  bouwvergunningvrij bouwen aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
      1°. de verandering heeft geen betrekking op de draagconstructie van dat bouwwerk,
      2°. de bebouwde oppervlakte wordt niet uitgebreid, en
      3°. het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    
    Indien niet aan alle kenmerken wordt voldaan, wordt het bouwen volgens artikel 5, tweede lid, van het Bblb aangemerkt als licht bouwvergunningplichtig.
    
    Op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
    
    
      Op grond van artikel 4.1.1., eerste lid, aanhef en onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) komt voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro onder meer in aanmerking het wijzigen van het gebruik van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits:
      1e. de gebruikswijziging plaats vindt binnen de bebouwde kom;
      2e. de gebruikswijziging betrekking heeft op een bruto-vloeroppervlakte van niet meer dan 1500 m², en
      3e. het aantal woningen gelijk blijft.
    
    
    4. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat zij bevoegd is kennis te nemen van het beroep. Verweerders brief van 20 januari 2011, waarbij het bezwaar van eisers gegrond is verklaard maar geen beslissing is genomen over de instandlating van het primaire besluit, kan niet worden aangemerkt als een op rechtsgevolg gericht besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Pas uit het ontheffingenbesluit van 20 mei 2011 blijkt dat verweerder het primaire besluit in stand wenst te houden. Omdat dit besluit is genomen in het kader van een bezwaarprocedure, staat daartegen beroep open. Het beroep van eisers is tijdig ingesteld. De rechtbank zal het besluit van 20 mei 2011 toetsen in samenhang met de inhoud van verweerders brief van 20 januari 2011.
    
    
      5. Eisers hebben allereerst aangevoerd dat de informatie in de inleidende aanvraag niet juist is. De aanvraag is ingevuld door vergunninghouder. De rechtbank constateert dat bij vraag 1 wordt vermeld dat aanvrager geen eigenaar is maar aannemer. De rechtbank volgt eisers wel in het standpunt dat bij vraag 7 ten onrechte is vermeld dat de verbouwing verband houdt met een beroep aan huis. Uit verweerders besluiten blijkt echter dat hij goed heeft begrepen dat het onderhavige pand na verbouwing niet gebruikt gaat worden als praktijk van een inwonende tandarts maar als een tandartsencentrum. De aard van de werkzaamheden blijkt voldoende uit de bijgevoegde bouwtekeningen.
      De aanvraag is ingediend nadat verweerder had geconstateerd dat vergunninghouder begin augustus 2010 bezig was met verbouwingswerkzaamheden zonder dat daar een vergunning voor was aangevraagd en verleend. Verweerder heeft om die reden een bouwstop opgelegd. De onderhavige aanvraag was bedoeld om de beoogde verbouwing te legaliseren. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder moeten onderkennen dat de ingediende aanvraag de omvang van de beoogde verbouwing niet dekt. Weliswaar weet de rechtbank niet welke situatie verweerder ten tijde van het opleggen van de bouwstop heeft aangetroffen, maar reeds uit de bouwtekeningen met nummer 6 en 7 blijkt dat niet alleen een tussenwand wordt gewijzigd, maar dat de indeling van de begane grond algeheel wijzigt, dat de verbinding naar de eerste verdieping wijzigt en dat er op het achtererf een aanbouw ten behoeve van een derde behandelkamer wordt gerealiseerd, alles in het kader van dezelfde verbouwing. Op basis van artikel 4:2 van de Awb had verweerder vergunninghouder moeten vragen om de ter legalisering ingediende vergunningaanvraag zodanig aan te vullen dat daaruit de volle omvang van zijn bouwplan (betreffende het oprichten, vernieuwen, veranderen en vergroten van het pand) en het beoogd gebruik van het pand blijkt. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. De rechtbank stelt vast dat de onvolledigheid van de aanvraag niet meer kan worden hersteld vanwege het faillissement van de aanvrager.
    
    
    Voor het aangevraagde project kan met een lichte bouwvergunning worden volstaan indien het gaat om een bouwen van niet-ingrijpende aard. Van bouwen van niet-ingrijpende aard is sprake als het gaat om inpandige bouwwerkzaamheden die geen planologische of feitelijke effecten op de omgeving hebben. Strikt genomen ziet de aanvraag uitsluitend op wijziging van een binnenmuur, met de bedoeling om meerdere behandelkamers mogelijk te maken. Het realiseren van meerdere behandelkamers maakt het mogelijk dat meerdere cliënten tegelijkertijd worden behandeld, waardoor de aanloop naar de praktijk en daarmee ook de parkeerbehoefte rond de praktijk zal toenemen. Dat betekent dat de aangevraagde wijziging effecten heeft op de omgeving van het pand. Een lichte bouwvergunning kan daarom niet verleend worden. Ook hierom kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Aan de eisen voor een reguliere bouwvergunning is de aanvraag niet volledig getoetst.
    
    Verweerder heeft de aanvraag wel getoetst aan het bestemmingsplan ‘Heikant 2007’. Op het perceel aan de [adres] rust de bestemming Wonen. Volgens artikel 7.2 onder c van de planvoorschriften mag één bewoner een aan huis verbonden beroep uitoefenen. Volgens de begripsbepalingen van het bestemmingsplan is een tandartsenpraktijk niet aan te merken als een aan huis gebonden beroep maar als een bedrijfsactiviteit. Het bouwen ten behoeve van een tandartsenpraktijk is in strijd met de geldende woonbestemming. Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan geen relevante mogelijkheid biedt tot het verlenen van vrijstelling of een bestemmingswijziging. Dat betekent dat er voor het verbouwen van het onderhavige pand een ontheffing van het bestemmingsplan nodig is op grond van de Wro.
     
    Volgens verweerder is het mogelijk om de noodzakelijke ontheffing te baseren op artikel 4.1.1 onder i van het Bro in samenhang met artikel 3.23, eerste lid, van de Wro. Aangezien de inpandige verbouwing verband houdt met een wijziging van het gebruik, kan verweerder inderdaad op deze grondslag ontheffing verlenen voor het ingediende bouwplan. Wel dient het ingediende bouwplan te worden getoetst aan verweerders ontheffingenbeleid en dienen de betrokken belangen te worden afgewogen.
    
    Van toepassing is verweerders ontheffingenbeleid van 17 mei 2010. In feite gaat het hierbij om een algemene plansystematiek dat tot beleid is verheven. Volgens artikel 50.6.3 mag ontheffing worden verleend voor bedrijvigheid in een woning, maar naar het oordeel van de rechtbank voldoet het ingediende bouwplan niet aan de voorwaarden onder a (de bedrijfsactiviteit moet worden verricht door de bewoner), b (de bedrijfsactiviteit moet ondergeschikt blijven aan de woonfunctie), e (er moeten voldoende parkeerplaatsen zijn voor personeel en bezoekers) en g (maximaal 40% van de woning mag in gebruik zijn voor de bedrijfsactiviteit). In artikel 4.9.1 staat dat bij intensivering van een functie de parkeernormen moeten worden gehanteerd van de gemeentelijke Nota Parkeernormen. Volgens paragraaf 9 van die Nota geldt een norm van 1,75 parkeerplaats per behandelkamer met een minimum van 3 parkeerplaatsen per praktijk. Volgens de ingediende aanvraag gaat de praktijk van 1 naar 2 behandelkamers. Dat wil zeggen dat er 1,75 (lees: 2) nieuwe parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd. Het bouwplan voorziet niet in nieuwe parkeerplaatsen. Het beleid biedt geen mogelijkheid om van deze parkeernorm af te wijken. Dat betekent dat de ingediende aanvraag niet voldoet aan verweerders ontheffingenbeleid.
    
    Zoals gezegd moet verweerder bij het verlenen van ontheffing ook de betrokken belangen afwegen. Dan gaat het niet alleen om de belangen van eisers als naaste buren maar ook om het algemeen belang bij het tegengaan van bouwwerkzaamheden zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning. In dat verband heeft verweerder er redelijkerwijs niet voor mogen kiezen zijn ogen te sluiten voor het feit dat het beoogde bouwplan en het beoogd gebruik evident omvangrijker zijn dan uit de ter legalisering van dat bouwplan en dat gebruik ingediende vergunningaanvraag blijkt, en medewerking te verlenen aan een aanvraag die in deze beperkte vorm al niet probleemloos vergund kan worden. In hun bezwaarschrift hebben eisers expliciet aangevoerd dat er meer is verbouwd en uitgebreid dan in de ingediende aanvraag is opgegeven. Ook hebben zij gewezen op de aanzienlijke intensivering van het gebruik als tandartsenpraktijk. Door desondanks ontheffing te verlenen voor het aangevraagde bouwplan, heeft verweerder gedoogd dat het meerdere is gebouwd en het strijdige gebruik is geïntensiveerd zonder vergunning en heeft hij eisers in de positie gebracht dat zij het initiatief moesten nemen om verweerder te bewegen tot nakoming van zijn verplichting om te waken over het algemeen belang bij de naleving van wettelijke voorschriften. Ook om deze reden heeft verweerder in redelijkheid niet kunnen besluiten tot het verlenen van een ontheffing van het bestemmingsplan.
    
    Ook de ontheffing van de parkeernorm volgens de bouwverordening kan geen stand houden. Die ontheffing is verleend voor één parkeerplaats. Zoals hiervoor is overwogen zijn voor de uitbreiding van de bestaande praktijk met één behandelkamer naar twee behandelkamers twee nieuwe parkeerplaatsen vereist. De verleende ontheffing voor één parkeerplaats is onvoldoende om aan de parkeernorm te voldoen.
    
    5. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen. Omdat vergunninghouder als gevolg van het faillissement kennelijk niet meer bevoegd en in staat is om de aanvraag aan te vullen, zal de rechtbank de aanvraag van 23 augustus 2010 afwijzen omdat de gevraagde lichte bouwvergunning niet kan en mag worden verleend.  
    
    Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht van € 152,- te vergoeden. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eisers, begroot op een bedrag van € 874,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      - herroept het primaire besluit en wijst de inleidende aanvraag van 23 augustus 2010 om een lichte bouwvergunning af; 
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 152,- aan eisers dient te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers, begroot op € 874,-, te betalen aan eisers.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2011.
    
    mr. De Baar, griffier	mr. Hertsig, rechter
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 30 december 2011
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.