ECLI:NL:RBARN:2008:BC3301, Rechtbank Arnhem, 29-01-2008, AWB 07/1136
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft de ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, van de bouwverordening benodigde gebruiksvergunning verleend onder de beperkende voorwaarde dat het aantal toe te laten personen in (gedeelten van) het pand aan een maximum wordt gebonden. Ten aanzien van het maximum aantal toe te laten personen in de kelder en op de eerste verdieping is de capaciteit van de trappen bepalend geacht. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van eiseres, dat indien het pand voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit 2003 stelt aan nieuwbouw, verweerder dientengevolge in de gebruiksvergunning geen aanvullende eisen mag opnemen, in zijn algemeenheid niet juist is. Slechts indien het Bouwbesluit 2003 op nieuwbouwniveau concrete prestatienormen stelt met betrekking tot de capaciteit, staat het verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet vrij om terzake strengere normen te hanteren.
        In casu is niet gebleken dat het Bouwbesluit 2003 regels stelt met betrekking tot de capaciteit van trappen tussen verdiepingen in één rook- en brandcompartiment. Derhalve valt niet in te zien dat verweerder, gelet op het doel van de gebruiksvergunning, namelijk het brandveilig gebruik van het gebouw, geen voorwaarden met betrekking tot het aantal toe te laten personen mag stellen vanwege de (beperkte) capaciteit van die trappen.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 07/1136 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht [woonplaats]et geding tussen:
    
    Vennootschap onder firma [A], eiseres, gevestigd te [woonplaats],  vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, advocaat te Amsterdam,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningen, verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.R. Sonneveldt, advocaat te Arnhem.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 5 maart 2007.
    
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 mei 2006 heeft verweerder aan eiseres een gebruiksvergunning verleend voor het in gebruik nemen en houden van het bouwwerk aan de [perceel] als café / restaurant en daarbij het maximum aantal toe te laten personen op 290 vastgesteld, waarbij in de kelder 123 en op de eerste verdieping 25 personen aanwezig mogen zijn, en 156 personen in de kelder wanneer deze bij uitsluiting wordt gebruikt. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2006 herroepen en -wederom beslissende- het maximum aantal toe te laten personen op 413 vastgesteld, waarbij in de kelder 69, op de begane grond 288 en op de eerste verdieping 56 personen aanwezig mogen zijn, met dezelfde maxima wanneer de ruimten bij uitsluiting worden gebruikt.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 6 november 2007. Namens eiseres zijn aldaar verschenen [A] en [B], bijgestaan door mrs. M.I. Houben en R.G. Meester, advocaten te Amsterdam. Tevens is verschenen de deskundige dr. ir. N.P.M. Scholten, werkzaam bij de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.F. Maat, werkzaam bij de gemeente Wageningen en [X], werkzaam bij de brandweer Wageningen, bijgestaan door mr. D.R. Sonneveldt, advocaat te Arnhem. 
    
    3. Overwegingen
    
    Ingevolge artikel 8, eerste en tweede lid, van de Woningwet (Wow), voor zover thans van belang, stelt de gemeenteraad een bouwverordening vast die voorschriften bevat omtrent het gebruik van woningen en andere gebouwen, waaronder in elk geval voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid.
    
    Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bouwverordening van de gemeente Wageningen, herziening 2005 (hierna: de bouwverordening) is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis.
    
    In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat burgemeester en wethouders aan de gebruiksvergunning slechts voorwaarden kunnen verbinden in het belang van het voorkomen, beperken, en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand. 
    
    Ingevolge artikel 6.1.1, derde lid, van de bouwverordening kunnen burgemeester en wethouders aan de vergunning nieuwe voorwaarden verbinden en gestelde voorwaarden wijzigen of intrekken, indien het belang waarvoor de vergunning is verleend dit vereist op grond van een verandering van de inzichten en/of verandering van de omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk, opgetreden na het verlenen van de vergunning.
    
    Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, van de bouwverordening benodigde gebruiksvergunning alleen verleend kan worden onder de beperkende voorwaarde dat het aantal toe te laten personen in (gedeelten van) het pand aan een maximum wordt gebonden. Verweerder heeft zich bij het bepalen van dat maximum gebaseerd op het rapport van DGMR bouw B.V. (verder: DGMR) van 23 januari 2007. In dit rapport is, uitgaande van één rook- en brandcompartiment, in het kader van de brandveiligheid berekend hoeveel personen in het pand aanwezig mogen zijn. Blijkens het rapport is hierbij ten aanzien van het maximum aantal toe te laten personen in de kelder en op de eerste verdieping de capaciteit van de trappen bepalend geacht en ten aanzien van het maximum aantal toe te laten personen op de begane grond het aantal vierkante meters.
    
    
      In beroep heeft verweerder een aangepast rapport van DGMR van 15 oktober 2007 in het geding gebracht. In dit rapport, opgesteld naar aanleiding van een brief van de gemachtigde van eiseres van 11 september 2007 en een op verzoek van eiseres uitgebracht rapport van 3 september 2007 van de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw, heeft DGMR haar rapport van 23 januari 2007 op een aantal punten aangepast.  DGMR heeft, als gevolg van een alsnog gedane meting ter plaatse en het herstellen van een rekenfout met betrekking tot de spiltrap in de kelder, berekend dat het aantal toe te laten personen in de kelder 82 mag bedragen. In het rapport is tevens opgenomen dat geconstateerd is dat de spiltrap naar de eerste verdieping feitelijk niet is aan te merken als een vluchtroute en dat het op die verdieping toegestane maximum aantal toe te laten personen daarom moet worden bijgesteld naar 41, hetgeen tot gevolg heeft dat het maximum aantal toe te laten personen in het gebouw moet worden bijgesteld naar 411.   
      Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij de conclusies in het rapport van 15 oktober 2007 tot de zijne maakt en dat de in het rapport genoemde aantallen zullen worden overgenomen in een nieuwe beslissing, welke zal worden genomen nadat de rechtbank in de onderhavige zaak uitspraak heeft gedaan.  
    
    
    Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd bestreden met grieven die in het bijzonder - maar niet uitsluitend- betrekking hebben op het maximum aantal toe te laten personen in de kelder. Op haar stellingen zal de rechtbank in het navolgende, voor zover nodig, verder ingaan. De grief met betrekking tot de beperkte geldigheidsduur van de vergunning is ter zitting niet meer gehandhaafd.
    
    Met betrekking tot het maximum aantal toe te laten personen op de begane grond is de rechtbank van oordeel dat gesteld noch gebleken is dat het vastgestelde aantal van 288 onjuist is. 
    
    De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder het bestreden besluit op het gehanteerde uitgangspunt, dat de capaciteit van de trappen bepalend is voor het aantal toe te laten personen in de kelder en op de eerste verdieping, heeft mogen doen steunen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat het onderwerp van de bouwverordening, gebaseerd op artikel 8, eerste en tweede lid, van de Wow, verschilt van dat van het Bouwbesluit 2003, gebaseerd op artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wow. De bouwverordening geeft voorschriften omtrent het gebruik van woningen en andere gebouwen, terwijl het Bouwbesluit 2003 technische voorschriften geeft waaraan bij het bouwen ten minste moet zijn voldaan en waaraan een bestaand bouwwerk ten minste moet voldoen.
      Uit het vorenstaande en uit het bepaalde in artikel 6.1.1., eerste en tweede lid, van de bouwverordening vloeit voort dat verweerder een zelfstandige bevoegdheid heeft om gebruiksvergunningen te verlenen en daaraan, indien nodig, voorwaarden te verbinden -zoals in casu- ten aanzien van het toe te laten aantal personen in een ruimte van een gebouw in verband met het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand.
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat het standpunt van eiseres, dat indien het pand voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit 2003 stelt aan nieuwbouw, verweerder dientengevolge in de gebruiksvergunning geen aanvullende eisen mag opnemen, in zijn algemeenheid niet juist is. Hetgeen eiseres, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 oktober 2006, heeft aangevoerd omtrent het uitputtende karakter van het Bouwbesluit 2003 maakt niet dat er anders geoordeeld moet worden, nu deze uitspraak naar het oordeel van de rechtbank niet gelezen dient te worden op de wijze zoals door eiseres is voorgestaan. 
      In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ging het om het door het bestuursorgaan gehanteerde uitgangspunt dat bij het brandveilig vluchten moest worden uitgegaan van een aantal van 90 personen per minuut dat gebruik kan maken van een toegang met een breedte van één meter, gebaseerd op het beginsel van langzaam vluchten, dit terwijl het Bouwbesluit 2003 terzake een concrete norm bevat, uitgaande van het beginsel van normaal vluchten, inhoudende dat moet worden uitgegaan van 135 personen per minuut dat gebruik kan maken van een toegang met een breedte van één meter. 
      Slechts indien het Bouwbesluit 2003 op nieuwbouwniveau concrete prestatienormen stelt met betrekking tot de capaciteit, staat het verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet vrij om terzake strengere normen te hanteren.
      In casu is niet gebleken dat het Bouwbesluit 2003 regels stelt met betrekking tot de capaciteit van trappen tussen verdiepingen in één rook- en brandcompartiment. Derhalve valt niet in te zien dat verweerder, gelet op het doel van de gebruiksvergunning, namelijk het brandveilig gebruik van het gebouw, geen voorwaarden met betrekking tot het aantal toe te laten personen mag stellen vanwege de (beperkte) capaciteit van die trappen. Verweerder heeft daarom aanleiding gezien om, -kennelijk- analoog aan het bepaalde in artikel 3.1 van de Regeling Bouwbesluit 2003 met betrekking tot een vluchttrappenhuis, de opvang- en doorstroomcapaciteit van de trappen bepalend te achten voor het maximum aantal toe te laten bezoekers. De rechtbank acht dit niet onredelijk.
    
    
    Voorts is de rechtbank van oordeel dat, mede gelet op de toelichting bij artikel 3.1 van de Regeling Bouwbesluit 2003, niet gebleken is dat verweerder de capaciteit van de trappen per minuut onjuist zou hebben berekend. Voor de juistheid van het standpunt van eiseres, dat bij de berekening van de capaciteit van de trappen uitgegaan moet worden van een ontruimingstijd van 1,5 minuut ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Tevens is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid de maatstaf heeft mogen aanleggen dat het gehele pand, waaronder de kelder en de eerste verdieping, in het kader van het brandveilig gebruik van het pand binnen één minuut ontruimd moet zijn. Niet gebleken is dat de gestelde minuut een onjuiste termijn van ontruiming zou inhouden. Daarbij wijst de rechtbank mede op de toelichting bij artikel 2.146 van het Bouwbesluit 2003, waarin gesproken wordt over het waarborgen van de doelstelling om het betrokken rookcompartiment binnen één minuut te kunnen verlaten. 
    
    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het in het bestreden besluit aangegeven maximum van 56 personen op de eerste verdieping niet te laag is vastgesteld. Of het in het rapport van 15 oktober 2007 aangegeven aantal van 41 juist is te achten is thans niet in geding.
    
    
      Ten aanzien van de kelder kan de rechtbank eiseres niet volgen, voor zover eiseres zich met het aanvoeren van het “rechtens verkregen niveau” op het standpunt stelt dat, nu op de haar in 1995 voor de kelder verleende bouwvergunning staat dat er 220 personen maximaal gelijktijdig aanwezig mogen zijn, zij –al dan niet met een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen- aanspraak kan maken op een gebruik van de kelder door 220 personen en dat dit aantal niet beperkt mag worden door middel van een gebruiksvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank ziet de term “rechtens verkregen niveau” enkel op het niveau van de bouwtechnische eisen. Verweerder mag in het kader van de gebruiksvergunning geen bouwkundige eisen stellen, maar heeft dat ook niet gedaan. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van het brandveilig gebruik van het pand beperkingen mogen worden gesteld aan het aantal toe te laten personen in de kelder. De rechtbank vermag niet in te zien dat het “rechtens verkregen niveau” daarvoor een belemmering zou vormen. 
      Voorts  is onduidelijk wat de betekenis is van de vermelding “220 personen” op de bouwtekening behorende bij de in 1995 verleende bouwvergunning voor de kelder. Zelfs indien dit destijds door [Y] van de brandweer zou zijn geaccordeerd, zoals eiseres stelt, kan daaruit naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat eiseres hierop mocht vertrouwen. De rechtbank acht daarbij van doorslaggevend belang dat, zoals niet in geschil is, voor de kelder nooit eerder een gebruiksvergunning is aangevraagd of verleend en dat eiseres reeds vanaf 1995 op de hoogte was van het feit dat voor ingebruikneming van de kelder een gebruiksvergunning vereist was en zij daarop ook is gewezen namens verweerder.
    
    
    De rechtbank ziet om de hieronder aangegeven redenen toch aanleiding om het bestreden besluit met betrekking tot het maximum aantal toe te laten personen in de kelder te vernietigen. 
    
    
      Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd met het verbod op reformatio in peius is genomen. 
      Vastgesteld wordt dat eiseres door het maken van bezwaar in een slechtere materiële positie is komen te verkeren. Ter bepaling hiervan is het aantal toe te laten personen in de kelder doorslaggevend en niet het aantal voor het gehele pand. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze verslechtering, nu verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 6.1.1, derde lid, van de bouwverordening bevoegd is om ook ambtshalve en los van de bezwaarprocedure de voorwaarden van de gebruiksvergunning te wijzigen, in beginsel toelaatbaar worden geacht. Of dit aanvaardbaar is, zal echter afhangen van de vraag of eiseres in bezwaar is geschaad in haar verweermogelijkheden. De rechtbank is van oordeel dat dit laatste het geval is nu niet gebleken is dat eiseres vóór het nemen van het bestreden besluit in de gelegenheid is gesteld adequaat te reageren op het gestelde in het rapport van DGMR. Om die reden komt het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het maximum aantal toe te laten personen in de kelder, voor vernietiging in aanmerking.
    
    
    Voorts moet op grond van het aangepaste rapport van 15 oktober 2007 geoordeeld worden dat het maximum aantal toe te laten personen in de kelder te laag is vastgesteld en dat verweerder het rapport van DGMR van 23 januari 2007 ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd.  Dat DGMR –wat daarvan ook zij- blijkens het rapport van 23 januari 2007 de toegang tot het pand is ontzegd, maakt niet dat verweerder terzake geen verwijt valt te maken. Verweerder had immers de rapportage van 23 januari 2007 niet zonder meer mogen hanteren, zodat het bestreden besluit ook om die reden niet geheel in stand kan blijven. 
    
    Eiseres heeft in beroep alsnog uitvoerig gereageerd op de in het rapport van 23 januari 2007 gehanteerde uitgangspunten bij de berekening van het maximum aantal toe te laten bezoekers in de kelder. Ook heeft eiseres zich uitgelaten over het gestelde in het rapport van 15 oktober 2007 ten aanzien van de kelder. De rechtbank stelt vast dat de juistheid van de uitkomst van de alsnog gedane metingen in de kelder door eiseres niet is bestreden. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat DGMR de capaciteit van de spiltrap in de kelder terecht op 25 personen heeft gesteld. 
    
    Gelet op het vorenstaande en gezien het standpunt van verweerder ter zitting dat de in het rapport van DGMR van 15 oktober 2007 vermelde aanpassingen in een nieuwe beslissing zullen worden opgenomen ziet de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, door te bepalen dat het maximum aantal toe te laten bezoekers in de kelder 82 bedraagt. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde besluit. 
    
    Ten aanzien van het maximum aantal toe te laten bezoekers in het gehele gebouw is de rechtbank van oordeel dat het in het bestreden besluit genoemde aantal van 413 bezoekers niet te laag is vastgesteld. Of het in het rapport van 15 oktober 2007 aangegeven aantal van 411 juist is te achten is thans niet in geding.
    
    Resumerend is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het maximum aantal toe te laten personen in de kelder, vanwege een onjuiste feitelijke grondslag en vanwege het feit dat het bestreden besluit in strijd met het verbod op reformatio in peius is genomen, voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    De rechtbank ziet voorts reden om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is in dit verband niet gebleken.
    
    Ten slotte dient de gemeente Wageningen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit ziet op het maximum aantal toe te laten personen in de kelder van [eiseres]; 
      bepaalt dat het maximum aantal toe te laten personen in de kelder van [eiseres] op 82 wordt gesteld en bepaalt voorts dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644 en wijst de gemeente Wageningen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt voorts dat de gemeente Wageningen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 285 vergoedt.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, mrs. D.J. Post en M.J.P. Heijmans, rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2008 in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier.
    
    De griffier,					De voorzitter,
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 29 januari 2008