ECLI:NL:RBARN:2006:AV7787, Rechtbank Arnhem, 28-03-2006, AWB 04/2775
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2006-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ernstig tekortschietend kasbeheer. Sprake van toerekenbaar plichtsverzuim, maar strafontslag in dit geval onevenredig.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 04/2775 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [eiser]
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. B.H. Niemann, 
    
    
    en
    
    de Korpsbeheerder van de politieregio Gelderland-Midden, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 5 oktober 2004.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2002 heeft verweerder eiser, in afwachting van een voorgenomen schorsing, buiten functie gesteld en hem de toegang ontzegd tot de bij de Politie Gelderland-Midden in gebruik zijnde gebouwen en terreinen gedurende de tijd dat hij buiten functie is gesteld dan wel geschorst is.
    
    Bij besluit van 21 februari 2003 heeft verweerder eiser in het belang van de dienst geschorst voor de duur van maximaal zes maanden. Bij besluit van 10 juli 2003 heeft verweerder deze schorsing met drie maanden verlengd.
    
    Bij besluit van 17 februari 2004 heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang de straf van ontslag opgelegd.
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder, deels in afwijking van het advies van de bezwarenadviescommissie politieregio Gelderland-Midden (hierna: de bezwarencommissie), de tegen bovengenoemde besluiten ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 25 januari 2006. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. B.H. Niemann, advocaat te Velp. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.G. Haverkamp en de Th.G.H. te Wil, beiden werkzaam bij de politieregio Gelderland-Midden. 
    
     3. Overwegingen
    
    Eiser was vanaf 1994 werkzaam binnen het voormalige district De Liemers van de politieregio Gelderland-Midden, waar hij verschillende administratieve functies heeft bekleed. In het kader van zijn werkzaamheden binnen het district is op 4 december 1998 het kasbeheer aan eiser overgedragen. Vanaf 15 januari 2001 is eiser aangesteld als regionaal hondentrainer bij de divisie EXO.  
    
    Op 21 januari 2002 is door de districtschef van het district Rivierenland aan de korpschef geadviseerd op het Bureau Interne Zaken (BIZ) een onderzoek te laten instellen naar een in 2001 geconstateerd tekort in de districtskas van het voormalige district De Liemers. Hangende dit onderzoek is eiser op bevel van de officier van justitie (op 2 december 2002) als verdachte van verduistering en/of valsheid in geschrifte aangehouden.
    
    Bij het in rubriek 2 vermelde besluit van 29 november 2002 heeft verweerder eiser naar aanleiding hiervan op grond van artikel 84, tweede lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) buiten functie gesteld en op grond van artikel 73, eerste lid, van het Barp de toegang tot de bij de Politie Gelderland-Midden in gebruik zijnde gebouwen en terreinen ontzegd. Verweerder heeft hierbij tevens het voornemen kenbaar gemaakt om eiser in het belang van de dienst op grond van artikel 84, eerste lid, aanhef en onder c, van het Barp te schorsen voor de duur van zes maanden.
    
    
      Bij het in rubriek 2 vermelde besluit van 21 februari 2003 is verweerder overgegaan tot uitvoering van de voorgenomen schorsing, op grond van de overweging dat eiser nog steeds als verdachte wordt aangemerkt en de feiten waarvan hij wordt verdacht dermate ernstig zijn dat hij, zolang de verdenking op hem rust, op geen enkele functie binnen de Politie Gelderland-Midden werkzaam kan zijn.
      Bij het in rubriek 2 vermelde besluit van 10 juli 2003 is de schorsing met drie maanden verlengd, aangezien het onderzoek van BIZ nog niet was afgerond en de situatie van het belang van de dienst bij de schorsing niet was gewijzigd.
    
    
    Op 5 oktober 2003 is naar aanleiding van het onderzoek van BIZ een proces-verbaal opgemaakt, waarvan het "financieel rapport Onderzoek kasverschillen in het voormalig district De Liemers" (verder aan te duiden als het onderzoeksrapport) deel uitmaakt. 
    
    Bij brief van 13 november 2003 heeft verweerder aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om hem op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j van het Barp, de straf van ontslag op te leggen wegens plichtsverzuim als bedoeld in artikel 76 van het Barp, bestaand uit (kort samengevat) onzorgvuldig kasbeheer en het verdoezelen van tekorten. 
    
    Op 8 januari 2004 heeft de officier van justitie eiser bericht af te zien van (verdere) vervolging omdat onvoldoende wettig bewijs voorhanden was. Bij het in rubriek 2 vermelde besluit van 17 februari 2004 heeft verweerder, met inachtneming van de zienswijze van eiser, conform het voornemen eiser de straf van ontslag opgelegd met ingang van diezelfde datum. 
    
    De bezwarencommissie heeft verweerder geadviseerd om de bezwaren tegen de besluiten van 29 november 2002 en 21 februari 2003 ongegrond te verklaren en het bezwaar tegen het besluit van 17 februari 2004 gegrond, met dien verstande dat wordt geadviseerd voorwaardelijk ontslag op te leggen vanwege ontoereikende controle door verweerder. In het bestreden besluit zijn (deels in afwijking van dat advies) alle voormelde besluiten volledig gehandhaafd. 
    
    
      Beoordeeld moet worden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. 
      De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
    
    
    de buitenfunctiestelling, ontzegging toegang en schorsing
    
    De bovengenoemde besluiten ten aanzien van de buitenfunctiestelling, ontzegging van de toegang en schorsing zijn door verweerder genomen in het belang van de dienst. Gelet op het feit dat eiser werd aangemerkt als verdachte van verduistering en/of valsheid in geschrifte en werd betrokken in een strafrechtelijk onderzoek, heeft verweerder het niet verantwoord geacht eiser zijn functie binnen de Politie Gelderland-Midden te laten blijven uitoefenen.
    
    Eiser betwist het gestelde belang van de dienst bij deze besluiten. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat elke vorm van opzet evident afwezig was, nu hij immers omissies in de administratie zelf heeft gemeld. Voorts voert eiser aan dat de functie waarin hij is geschorst niets meer te maken had met financieel beheer en dat eiser alle medewerking bij het onderzoek had toegezegd.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    In artikel 73 van het Barp is bepaald dat aan de ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen, dienstterreinen, dan wel het verblijf aldaar, kan worden ontzegd.
    
    
      Artikel 84, eerste lid, van het Barp bepaalt dat onverminderd artikel 77, eerste lid, onderdeel h, de ambtenaar in zijn ambt kan worden geschorst:
      [...]
      c. wanneer naar het oordeel van het bevoegd gezag [...], het belang van de dienst dit vereist.
    
    
    Ingevolge vaste jurisprudentie bestaat in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel indien sprake is van een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim van de ambtenaar waardoor aan diens integriteit moet worden getwijfeld en waardoor het noodzakelijk in de ambtenaar te stellen vertrouwen dermate is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft of gaat verrichten. 
    
    De rechtbank acht het standpunt van verweerder, dat handhaving van eiser in diens functie niet langer aanvaardbaar was vanaf het moment dat hij verdacht werd van verduistering of valsheid in geschrifte doordat daardoor het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen ernstig werd geschaad, niet onredelijk. De rechtbank acht daarbij niet doorslaggevend dat eiser inmiddels in een andere functie werkzaam was buiten de sfeer van het financieel beheer. De verdenking was dusdanig ernstig, dat de negatieve gevolgen voor het vertrouwen dat in eiser kon worden gesteld niet geacht konden worden zich te beperken tot het enkele werkterrein waarbinnen het vermoedelijke plichtsverzuim zich had afgespeeld, maar zijn weerslag had op het gehele functioneren van eiser.  De rechtbank is voorts van oordeel dat het enkele feit dat eiser de omissies zelf had gemeld en medewerking aan het onderzoek had toegezegd, nog niet impliceert dat van de zijde van eiser geen sprake van opzet zou kunnen zijn.  
    
    het ontslag
    
    Zoals hiervoor is aangegeven heeft verweerder in afwijking van het advies van de bezwarencommissie aan eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Eiser heeft allereerst aangevoerd dat verweerder onvoldoende gemotiveerd van het advies is afgeweken. 
    
    Artikel 7:13, zevende lid, van de Awb schrijft (slechts) voor dat in de beslissing op bezwaar ingeval van afwijking van het advies van een adviescommissie de reden voor die afwijking vermeld wordt. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven – anders dan de bezwarencommissie – van mening te zijn dat ontoereikende controle door verweerder niet afdoet aan de eigen verantwoordelijkheid van eiser en daarom geen reden vormt om minder zwaar te straffen. Hiermee is voldaan aan het motiveringsvereiste van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb.
    
    De aan eiser verweten gedragingen die aan het strafontslag ten grondslag zijn gelegd betreffen, kort samengevat, de volgende.
    
    
      onzorgvuldig kasbeheer:
      - het nalaten zorg te dragen voor het minimaal wekelijks opmaken van de kas, voor het behoorlijk overdragen van de kas bij vervanging, voor het tijdig verwerken van de kasstukken in de boekhouding en voor het bijhouden van een kasboek;
      - het nalaten bij geconstateerde tekorten onderzoek te doen naar de oorzaken daarvan en daarvan een verslag te maken. 
    
    
    
      verdoezelen tekorten:
      - het niet melden van vermissing van een bedrag van f. 1000,- uit de kluis van de afdeling  Faco;
      - het tweemaal ten laste van de kas brengen van een totaalbedrag van f. 1380,- (girobetaalkaarten);
      - het op 11 januari 2001 dubbel boeken van uitgaven ten bedrage van f. 3202,-;
      - het rond 12 januari 2001 maken van een onjuiste aanvullende declaratie van f. 352,55 betreffende drie digitale camera's en deze wel als kasgeld meetellen, maar niet in de boekhouding verantwoorden;
      - het bij het opmaken van de kas op 12 januari 2001 ten onrechte meetellen als kasgeld van voorschotten voor uitkeringen in het kader van bewust belonen, ten bedrage van f. 1050,-;
      - het verstrekken van extra voorschotten aan de beheerder van de kas van de unit West zonder deze af te rekenen en het opnemen van een te hoog bedrag aan extra voorschotten in de telling van de districtskas;
      - het bij de telling van 12 januari 2001 opnemen van een niet in de boekhouding vermeld en reeds terugbetaald voorschot aan de kantine van f. 800,-;
      - het op 9 januari 2001 als contante kasuitgaaf boeken van reeds geboekte rekeningen voor een totaalbedrag van f. 470,05.
    
    
    
      Verweerder concludeert uit deze omstandigheden en dat eiser zodanig tekort is geschoten in zijn taak als kasbeheerder dat dit aangemerkt dient te worden als ernstig plichtsverzuim. Verweerder neemt daarbij, kort samengevat, in aanmerking dat eiser wel degelijk enige kennis van boekhouden had en dat het belang van een zorgvuldig kasbeheer hem hoe dan ook duidelijk had moeten zijn. Verweerder is van mening dat eiser hierin een eigen verantwoordelijkheid had en bij onduidelijkheden en problemen aan de bel had moeten trekken. Eiser kan in dit kader volgens verweerder niet volstaan met het verwijzen naar zijn directe chef en had zich zonodig rechtstreeks tot een hogere leidinggevende moeten wenden.
      In afwijking van het standpunt van de bezwarencommissie vindt verweerder in de context waarbinnen een en ander zich heeft afgespeeld (onvoldoende toezicht op het kasbeheer, waarbij al vanaf 1996 kasverschillen optraden) geen aanleiding om het strafontslag om te zetten in een voorwaardelijk strafontslag. Verweerder is van mening dat deze omstandigheden eiser niet van zijn eigen verantwoordelijkheden konden ontslaan en geen reden hadden kunnen vormen voor eiser om het kasbeheer te veronachtzamen.
    
    
    
      Eiser bestrijdt de verweten gedragingen op zichzelf niet, maar wel de betekenis die verweerder hier aan toekent. Primair betwist hij dat sprake is van plichtsverzuim en subsidiair dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag evenredig is.
      Daartoe stelt eiser, kort samengevat, dat verweerder de omstandigheden waarin hij zijn functie c.q. taak verrichtte onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. 
      Eiser stelt dat hij zich naar beste kunnen en weten van zijn taak heeft gekweten. Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij onvoldoende voor de functie van kasbeheerder is opgeleid en dat de organisatie rond het kasbeheer al sinds 1996 onduidelijk was. Omtrent verantwoordelijkheden en bevoegdheden is volgens eiser onvoldoende duidelijkheid verschaft. Uit het onderzoek van de fiscale recherche blijkt volgens eiser dat ook specialisten geen opheldering omtrent de kasverschillen konden verschaffen, en dat dus de basisvoorwaarden voor een goed kasbeheer niet aanwezig waren. Eiser geeft aan kasverschillen steeds aan zijn leidinggevende te hebben gemeld, en acht het verwijt dat hij niet naar een hogere leidinggevende is gestapt onredelijk.
      Eiser stelt voorts dat in het kader van de ernst van het plichtsverzuim onvoldoende acht is geslagen op de mate van verwijtbaarheid, de duur en de omvang van de verweten gedragingen.
      Eiser betoogt voorts dat de opgelegde straf onevenredig is, gelet op het bovenstaande en gelet op de lange staat van dienst van eiser en de verstrekkende gevolgen die het strafontslag voor hem heeft. Eiser bestrijdt dat de gedragingen de betrouwbaarheid van het politieapparaat zouden raken. Bovendien voert eiser aan dat er geen enkele voorafgaande waarschuwing is geweest.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Artikel 76, eerste lid, van het Barp bepaalt dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
    
    In artikel 77, eerste lid, sub j, van het Barp is bepaald dat ontslag als straf kan worden opgelegd.
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat zorgvuldigheid, inzichtelijkheid en controleerbaarheid in de financiële huishouding van een publieke organisatie een zeer hoge prioriteit dienen te hebben. De taak van kasbeheerder is er met name op gericht om die zorgvuldigheid, controleerbaarheid en inzichtelijkheid te bewaken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat van een functionaris die is belast met kasbeheer in dit kader een zeer grote mate van integriteit, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid mag worden verwacht. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting staat voor de rechtbank genoegzaam vast dat eiser ernstig tekort is geschoten in het voeren van een zorgvuldig kasbeheer. Het moet voor eiser, nog los van de vraag in hoeverre hij voldoende was opgeleid en geïnstrueerd voor deze taak, alleen al uit de regelmatig voorkomende kasverschillen ook duidelijk zijn geweest dat het kasbeheer ontoereikend was en nadere aandacht behoefde. Uit de gedragingen blijkt niet dat eiser heeft getracht enige verbetering in het kasbeheer aan te brengen. 
      Weliswaar is voldoende aannemelijk geworden dat eiser de bij herhaling geconstateerde tekorten heeft gemeld bij zijn direct leidinggevende [naam leidinggevende], maar hij heeft geen actie ondernomen om het ontstaan van nieuwe tekorten te voorkomen. Na het op 16 juni 2000 geconstateerde kastekort heeft eiser tot zijn vertrek de kas zelfs in het geheel niet meer opgemaakt en ook geen kasstukken meer in de boekhouding verwerkt, waardoor het kasbeheer nog minder inzichtelijk is geworden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eisers kasbeheer dusdanig onzorgvuldig was, dat eiser zich aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt.
    
    
    De rechtbank is daarentegen niet aannemelijk geworden dat eiser opzettelijk onjuiste boekingen heeft verricht, teneinde het kastekort gedeeltelijk te verdoezelen. De rechtbank acht in dat verband van belang dat voldoende is gebleken dat eiser [naam leidinggevende] voornoemd heeft ingelicht over de door hem geconstateerde tekorten. Zo heeft eiser ook de vermissing uit de kluis van de gevonden f. 1000,- aan [naam leidinggevende] gemeld en is zowel het uitbetalen daarvan aan de vinder als later ook de ontvangst van het bedrag in de boekhouding verwerkt. Dat eiser in dezelfde periode een dubbele boeking van f. 1380,- heeft verricht, kan evenmin leiden tot de conclusie dat eiser daarmee het tekort van die f. 1000,- heeft willen verdoezelen. Weliswaar is eiser door de heer [X] van de stafdienst FEZ na een interne controle gewezen op die dubbele boeking, maar hij heeft het rapport van [X] vervolgens ter afhandeling aan [naam leidinggevende] overhandigd. Nadien is hij niet meer met die dubbele boeking geconfronteerd, omdat [naam leidinggevende] deze onder een andere kostenpost heeft geboekt. De rechtbank acht evenmin aannemelijk dat eiser bij de kasgeldtelling op zijn laatste werkdag in de functie van kasbeheerder door foutieve boekingen en het ten onrechte meetellen bij het kasgeld van voorschotten het kastekort heeft willen verdoezelen. Genoegzaam is duidelijk geworden dat de kas op dat moment bijzonder onoverzichtelijk was, doordat eiser de kas al ruim een half jaar niet had opgemaakt en ook anderen dan eiser kasverrichtingen en boekingen hadden uitgevoerd. Voorts is gebleken dat eiser onder hoge tijdsdruk de kas heeft moeten opmaken en het door hem berekende kasverschil ook heeft gemeld aan [naam leidinggevende]. De rechtbank acht het daarom niet aannemelijk dat de door eiser gemaakte fouten het gevolg zijn van opzettelijke verdoezeling maar van onzorgvuldige kasbeheer. 
    
    Nu wel sprake was van toerekenbaar plichtsverzuim, kwam aan verweerder de bevoegdheid toe eiser hiervoor disciplinair te straffen. Uit vaste jurisprudentie volgt dat de rechterlijke toetsing van een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf (vervolgens) gericht is op de vraag of tussen het plichtsverzuim en de straf onevenredigheid bestaat. 
    
    Nu van opzettelijk verdoezelen niet is gebleken, is de rechtbank met eiser van oordeel dat in dat kader niet voorbijgegaan kan worden aan de omstandigheden waaronder het onzorgvuldige kasbeheer door eiser plaats heeft gevonden. In dit kader hecht de rechtbank gewicht aan de omstandigheid dat eiser weliswaar geacht kan worden enige ervaring met boekhouding te hebben, maar op dit gebied geen voltooide opleiding bezat. Eiser is kennelijk ook nimmer officieel aangesteld in een functie die (mede) het kasbeheer behelsde. Bovendien betrof het kasbeheer voor eiser slechts een neventaak. Daar komt bij dat het district De Liemers al in 1996, ruim voordat eiser als kasbeheerder ging fungeren, te kampen had met onopgehelderde kastekorten. Ook is door [X] voornoemd reeds in juni 1999 geconstateerd dat eiser onvoldoende de kas opmaakte en geen kasboek bijhield. Tevens is door een externe accountant aangegeven dat de controle in de jaren 1999, 2000 en 2001 onvoldoende was. Voor de organisatie heeft dit alles kennelijk geen aanleiding gevormd om ten aanzien van het kasbeheer de vinger extra aan de pols te houden. 
    
    
    
      Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat binnen de bedrijfscultuur van het district De Liemers het op orde brengen van het al langere tijd gebrekkige kasbeheer kennelijk niet de hoogste prioriteit genoot. Daarvan uitgaande kan eiser niet verweten worden dat hij de door hem geconstateerde kastekorten alleen aan zijn direct leidinggevende heeft gemeld en niet aan de districtschef toen hij bemerkte dat [naam leidinggevende] daarop geen actie ondernam. 
      Eiser is, gedurende de relatief lange periode van ruim twee jaar dat hij met het kasbeheer was belast, voor wat betreft het onzorgvuldige kasbeheer nimmer gewaarschuwd om orde op zaken te stellen. Nu eiser het onzorgvuldig kasbeheer gelet op het voorgaande niet volledig kan worden aangerekend, had een waarschuwing, alvorens tot strafontslag zou worden overgegaan, in de rede gelegen.   
    
    
    De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat niet gezegd kan worden dat de straf van ontslag niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. Derhalve dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar dienen te nemen.
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 wegens kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. 
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep ten bedrage van € 644 en wijst Politieregio Gelderland-Midden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt voorts dat Politieregio Gelderland-Midden het door eiser betaalde griffierecht van € 136 aan hem vergoedt.
    
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. M.J.P. Heijmans, rechter, in tegenwoordigheid van 
      mr. J.N. Witsen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2006.
    
    
    De griffier,					De rechter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Verzonden op: 28 maart 2006