ECLI:NL:RVS:2023:3625, Raad van State, 27-09-2023, 202105550/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein [appellant sub 1] onder oplegging van een dwangsom gelast om de verhuur van zijn woning te staken en gestaakt te houden. [appellant sub 1] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te IJsselstein. Naar aanleiding van verschillende meldingen, klachten en een verzoek om handhaving hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst regio Utrecht op 29 augustus, 9 september, 31 oktober en 27 november 2019 controles uitgevoerd naar de vermeende verhuur van het pand door [appellant sub 1]. Op 23 april 2020 en op 16 juni 2020 hebben toezichthouders hercontroles uitgevoerd en vastgesteld dat de aan [appellant sub 1] opgelegde last is overtreden. Op basis hiervan heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van in totaal € 10.000,00. [appellant sub 1] kan zich niet vinden in de aangevallen uitspraak. Volgens [appellant sub 1] heeft hij geen overtreding begaan, omdat in het ter plaatse geldende bestemmingsplan geen bepaling is opgenomen over wat onder het begrip "wonen" dient te worden verstaan.

202105550/1/R4.
    Datum uitspraak: 27 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te IJsselstein,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 15 juli 2021 in zaken nrs. 20/3889 en 21/2635 in het geding tussen:
    [appellant sub 1],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2020 heeft het college [appellant sub 1] onder oplegging van een dwangsom gelast om de verhuur van zijn woning te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 14 september 2020 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college dwangsommen ten bedrage van in totaal € 10.000,00 van [appellant sub 1] ingevorderd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat op 23 april 2020 en op 16 juni 2020 € 5.000,00 aan dwangsommen is verbeurd door [appellant sub 1].
    Bij besluit van 10 juni 2021 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 14 september 2020 ongegrond verklaard, het beroep voor zover gericht tegen de invordering van een dwangsom na de controle op 23 april 2020 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor zover gericht tegen de invordering van een dwangsom na de controle op 16 juni 2020 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 10 juni 2021 vernietigd voor zover daarbij de invordering van de verbeurde dwangsom van 16 juni 2020 tot een bedrag van € 5.000,00 is gehandhaafd, het besluit van 10 juni 2021 in zoverre herroepen en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. C. Lubben, advocaat te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door E.M. Hilkhuijsen LL.B, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te IJsselstein. Naar aanleiding van verschillende meldingen, klachten en een verzoek om handhaving hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst regio Utrecht op 29 augustus, 9 september, 31 oktober en 27 november 2019 controles uitgevoerd naar de vermeende verhuur van het pand door [appellant sub 1].
    Op 27 januari 2020 is aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft daarbij gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per constatering met een maximum van € 10.000,00. Dit houdt in dat [appellant sub 1], om de overtreding te beëindigen, de verhuur van delen van zijn pand aan derden dient te staken en gestaakt dient te houden.
    Op 23 april 2020 en op 16 juni 2020 hebben toezichthouders hercontroles uitgevoerd en vastgesteld dat de aan [appellant sub 1] opgelegde last is overtreden. Op basis hiervan heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van in totaal € 10.000,00.
    [appellant sub 1] kan zich niet vinden in de aangevallen uitspraak. Volgens [appellant sub 1] heeft hij geen overtreding begaan, omdat in het ter plaatse geldende bestemmingsplan geen bepaling is opgenomen over wat onder het begrip "wonen" dient te worden verstaan.
    Het college kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de invorderingsbevoegdheid van de op 23 april 2020 verbeurde dwangsom is verjaard en de vernietiging van het invorderingsbesluit voor zover het daarbij gaat om de constatering dat op 16 juni 2020 een dwangsom is verbeurd.
    De hoger beroepen
    Strijd bestemmingsplan
    2.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de verhuur van het pand in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat in het bestemmingsplan geen expliciete verbodsbepaling is opgenomen. Daartoe voert hij aan dat in de begripsbepalingen niet is opgenomen wat onder het begrip "wonen" dient te worden verstaan.
    2.1.    Artikel 1 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zenderpark" luidt:
    "bestaand:
    […]
    b. bij gebruik: het gebruik dat op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaat, tenzij in de regels anders is bepaald.
    […]
    woning:
    een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    […]"
    Artikel 14.1, onder a, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zenderpark" luidt:
    "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het bestaande aantal woningen."
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739, dient bij het ontbreken van een definitie van het begrip "wonen", aansluiting te worden gezocht bij wat onder het algemeen spraakgebruik onder wonen wordt verstaan, tenzij in de planregel die de desbetreffende bestemmingsregeling bevat, een relatie is gelegd met het begrip "woning". De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat in artikel 14 van de planregels een relatie is gelegd tussen het begrip "woning" en de bestemming "Wonen". In artikel 14.1, onder a, van de planregels is immers geregeld dat de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd zijn voor het bestaande aantal woningen. Uit artikel 1 van de planregels volgt dat onder bestaand, bij gebruik, dient te worden verstaan het gebruik dat op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaat, tenzij in de regels anders is bepaald. Naar tussen partijen niet in geschil is, was er in het pand ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan één woning aanwezig. Op grond van artikel 14.1, onder a, van de planregels mag er in het pand dus één woning aanwezig zijn. Het realiseren van meerdere woningen - meerdere complexen van ruimten, elk bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden - is niet toegestaan in het pand. Evenmin is het toegestaan om het pand te gebruiken voor het huisvesten van personen die niet samen een huishouden vormen, nu een dergelijke wijze van huisvesting niet in overeenstemming is met het begrip "woning" en artikel 14.1, onder a, van de planregels uitsluitend (het bestaande aantal) woningen toestaat (hier, zoals gezegd, één woning).
    Op 29 augustus, 9 september, 31 oktober en 27 november 2019 zijn controles uitgevoerd naar de vermeende verhuur van het pand door [appellant sub 1]. Uit het controlerapport van 9 september 2019 blijkt dat op 29 augustus 2019 is vastgesteld dat er een Engelstalige man in het pand was die mondeling heeft verklaard via Airbnb in de woning van [appellant sub 1] te verblijven. Uit het controlerapport van 31 oktober 2019 volgt dat tijdens de controle geen overtredingen zijn vastgesteld. Tijdens een onaangekondigde controle op 27 november 2019 is geen toegang tot het pand verleend, waardoor er op die datum ook geen overtreding is geconstateerd voor het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan. Het college dient op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de relevante feiten vast te stellen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. Uit de voormelde controlerapporten kan niet worden geconcludeerd dat [appellant sub 1] ten tijde van het besluit van 27 januari 2020 in strijd heeft gehandeld met het onder artikel 14.1, onder a, toegestane gebruik van het pand. De enkele, al dan niet recreatieve, kortstondige verhuur of het tijdelijk verblijven van familie dan wel kennissen leverde niet een van die hiervoor genoemde situaties op waarbij sprake is van een overtreding van artikel 14.1, onder a, van de planregels. Daarmee is namelijk nog niet gebleken van huisvesting van die personen in het pand. Niet is aangetoond dat meerdere complexen van ruimten bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden waren gerealiseerd dan wel dat het pand werd gebruikt voor het huisvesten van personen die niet samen een huishouden vormen.
    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college in dit geval niet bevoegd was om handhavend op te treden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    3.       Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De overige gronden die [appellant sub 1] tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd behoeven geen bespreking. Nu niet is gebleken van een overtreding waartegen het college bevoegd is handhavend op treden heeft het college geen grondslag om tot invordering over te gaan. De beroepsgronden van het college gericht tegen de aangevallen uitspraak over de verjaring van de invorderingsbevoegdheid van de op 23 april 2020 verbeurde dwangsom en de vernietiging van het invorderingsbesluit, voor zover het daarbij gaat om de constatering dat op 16 juni 2020 een dwangsom is verbeurd, kunnen reeds omdat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering onbesproken blijven.
    Slot en Conclusie
    4.       Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1] zijn gegrond. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 september 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal ook het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 juni 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de besluiten van 27 januari 2020 en 25 november 2020 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    5.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 juli 2021, in zaken nrs. 20/3889 en 21/2635;
    IV.      verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 14 september 2020 gegrond;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 14 september 2020;
    VI.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 27 januari 2020, kenmerk Z/18/119080/D - 354899;
    VII.     verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 10 juni 2021, gegrond;
    VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 10 juni 2021;
    IX.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 25 november 2020, kenmerk Z/18/119080/D - 445430;
    X.       bepaalt dat deze uitspraak wat betreft de onderdelen VI en IX in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    XI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 6.573,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt;
    XIII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2023
    700-1030