ECLI:NL:CBB:2023:527, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-09-2023, 21/1263
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Boete voor vangletsel bij kuikens. Overschrijding redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1263
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2023 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [de pluimveehouderij] , te [woonplaats] (de pluimveehouderij)(gemachtigde: J.A. Brok)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 september 2021, kenmerk 20/2444, in het geding tussen
    
    
    
      de pluimveehouderij 
      ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
      (gemachtigde: mr. M.M. de Vries)
    
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De pluimveehouderij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 september 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:9232, ook wel: aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      De pluimveehouderij heeft op 22 juni 2023 een nader stuk ingezonden.
      
        De zitting was op 6 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van de pluimveehouderij en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door drs. [dierenarts] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 23 juli 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een slachthuis in [plaats] een inspectie uitgevoerd bij een koppel aangevoerde kuikens van de pluimveehouderij. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 juli 2019. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
      
      
        	“Op het keurbordes heb ik een verhoogd aantal letsels aan de karkassen kunnen zien aan de vleugels en borst. Ik zag ook veel kuikens met letsels aan beide vleugels (zie foto 11 in fotobijlage). Daarom heb ik besloten om een vangletsel telling te doen.
      
      
      
        Ik zag om 15:56 uur, tijdens mijn eerste vangletseltelling van 2 minuten van stal 2 van mester [de pluimveehouderij] achter keurbordes 1, 13 karkassen met vleugelletsels. De letsels bestonden uit een donker rode tot paarse bloeding over een lengte van minimaal 3 centimeter (zie foto 1 t/m 5 in fotobijlage). Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal.
      
      
      
        Bij een bandsnelheid van 11.000 dieren per uur, met splitter, zag ik 183 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 7,10% vangletsel. [het slachthuis] draait op 11.000 dieren per uur, als de snelheid aangepast moet worden, wordt het gecommuniceerd met de NVWA.
      
      
      
        Om 16:06 uur heb ik een tweede telling van 2 minuten van stal 2 van mester [de pluimveehouderij] achter keurbordes 1 gedaan. Ik heb 14 karkassen met letsels gezien, waarbij 1 letsel zich op de borst zich bevond en 13 letsels op de vleugels (zie foto 6 t/m 10 in fotobijlage). Bij de tweede telling is er dus sprake van 7,65% vangletsel.
      
      
      
        	In totaal zijn er van bovengenoemd koppel 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd. Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 7,38% vangletsel, wat ruim boven de 2% interventiegrens die de NVWA hanteert is.
      
      
      
        	Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7.”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister bij besluit van 20 september 2019 de pluimveehouderij een boete opgelegd van € 1.500,-, omdat zij, als houder van pluimvee, op de plaats van vertrek er niet voor zorgde dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren werden nageleefd. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren (vangletsel). Volgens de minister heeft de pluimveehouderij hiermee artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, in samenhang gelezen met artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, bijlage I, hoofdstuk III, § 1.8, onder d, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening) overtreden.
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 24 maart 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de pluimveehouderij tegen het besluit van 20 september 2019 ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de pluimveehouderij ongegrond verklaard. De minister heeft voldoende gemotiveerd dat bij kuikens van de pluimveehouderij vangletsel is vastgesteld. Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat de overtredingen zijn begaan. De minister was bevoegd de pluimveehouderij daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat uit het bovengenoemde rapport van bevindingen volgt dat de vangletseltellingen zijn gedaan volgens de instructie van de NVWA; K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7 (de Toelichting vangletseltelling) en hieruit volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter en die tevens donkerrood zijn. Ook overweegt de rechtbank dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen. De rechtbank vindt het voldoende aannemelijk dat er een aanzienlijk verschil zit tussen de kleur van een verse bloeding en die van een oudere bloeding waarvan het bloed al (deels) gestold is of onderhuids verkleurd is en dat dit verschil door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld, ook bij een bandsnelheid als hier aan de orde. De bandsnelheid bij de controle op 23 juli 2019 was 11.000 kuikens per uur. Ook bij die bandsnelheid kan het letsel aan de karkassen voldoende worden beoordeeld door een deskundig dierenarts. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De pluimveehouderij heeft zich in hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank. Zij betoogt, kort weergegeven, dat er geen sprake is van vangletsel, dan wel dat vangletsel niet door de minister is bewezen.
      
    
    
      3.2
      Ter beoordeling staat of de minister heeft aangetoond dat de pluimveehouderij de overtreding heeft begaan en zo ja, of de minister bevoegd was om de boete op te leggen. 
      
    
    
      3.3
      Het College stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de pluimveehouderij de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor dat bewijs steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
      
    
    
      3.4
      Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft geconstateerd dat de pluimveehouderij de overtreding heeft begaan. De door de pluimveehouderij aangevoerde gronden leiden niet tot een ander oordeel. Hieronder licht het College dat toe.
      
      
        
          Toelichting vangletseltelling
        
      
      
    
    
      4.1
      De pluimveehouderij voert aan dat bij de vangletseltelling de Toelichting vangletseltelling niet is opgevolgd door de toezichthouder. De enkele verwijzing hiernaar in het rapport van bevindingen is daarvoor geen bewijs. De pluimveehouderij verwijst ook naar diverse bijlagen die volgens werkinstructie WLZVL-030 bijlage 2 bij het rapport van bevindingen moeten zitten maar ontbreken (de complete aanvoerplanning, aanvoer/laadbonnen, de transportcheck, de slachterij, slachttijden planning, het slachthuisformulier met betrekking tot bedwelming en kanteling, het registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis en een onderscheid in letsel en schade). Omdat de Toelichting vangletseltelling niet is opgevolgd kan het rapport van bevindingen volgens de pluimveehouderij niet ten grondslag worden gelegd aan de constatering dat sprake is van vangletsel.
      
      
        4.2.1
        Het College stelt vast dat de vangletseltelling is uitgevoerd conform de instructie van de NVWA, zoals beschreven in de Toelichting vangletseltelling. Dat volgt – anders dan de pluimveehouderij betoogt – niet alleen uit het feit dat de toezichthouder in het rapport van bevindingen heeft vermeld dat conform de NVWA-instructie is geteld, maar ook uit de inhoud van dat rapport. Daarin is namelijk beschreven hoe de toezichthouder te werk is gegaan en is te lezen dat de toezichthouder bij de post-mortemkeuring een verhoogd aantal letsels zag aan de karkassen, aan de vleugels en borst. Naar aanleiding hiervan heeft de toezichthouder twee vangletseltellingen van 2 minuten uitgevoerd. Tussen de tellingen zat ongeveer 10 minuten. Bij een bandsnelheid van 11.000 dieren per uur, met splitter, heeft de toezichthouder twee keer 183 kuikens voorbij zien komen, waarbij de toezichthouder bij de eerste telling dertien en bij de tweede telling veertien karkassen met donkerrode tot paarse bloedingen over een lengte van minimaal 3 centimeter op borst en vleugels heeft gezien. De toezichthouder heeft aan de hand hiervan een gemiddeld vangletselpercentage van 7,38 procent berekend. 
        
      
      
        4.2.2
        Zoals het College eerder heeft geoordeeld, is er geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de methode voor het vaststellen van vangletsel zoals beschreven in de Toelichting vangletseltelling niet deugdelijk is. Daarbij is ook het rapport ‘Letsel en schade bij vleeskuikens als gevolg van vangen, transport en handelingen aan de slachtlijn’ van Wageningen University & Research betrokken (zie onder andere de uitspraken van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:688 en 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470 en ook de uitspraak van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:706 waar de pluimveehouderij naar verwijst). Het College ziet geen aanleiding hierover nu anders te oordelen. Het is aannemelijk dat als een bloeding donkerrood of paars is en een grootte heeft van 3 cm of meer, die bloeding is ontstaan tijdens het vangen van de kuikens en het laden in de containers.
        
      
      
        4.2.3
        De verwijzing van de pluimveehouderij naar ontbrekende stukken zoals zou volgen uit werkinstructie WLZVL-030 bijlage 2, treft geen doel. Dit betreft een oude werkinstructie die in deze zaak niet van toepassing is. De telling vond namelijk na 16 april 2019 plaats, waarna de huidige Toelichting vangletseltelling van toepassing werd. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Bewijzen van afkeuring
          
        
        
      
    
    
      5.1
      De pluimveehouderij betoogt verder dat het rapport van bevindingen onvolledig en onbetrouwbaar is, omdat op het bewijs van afkeuring van een zusterkoppel kuikens uit dezelfde stal, dat door dezelfde vangploeg is geladen en die naar een andere slachterij zijn gegaan, geen letsel is geconstateerd. Het bewijs van afkeuring van het zusterkoppel geeft bovendien een heel ander beeld dan het bewijs van afkeuring van het koppel kuikens waar het rapport van bevindingen betrekking op heeft. Dat bij deze twee koppels sprake is van zo’n verschillend beeld leidt volgens de pluimveehouderij tot de conclusie dat het rapport van bevindingen onvolledig en onbetrouwbaar is.
      
    
    
      5.2
      Het College volgt het betoog van de pluimveehouderij niet. Een bewijs van afkeuring heeft namelijk betrekking op ziekelijke afwijkingen als gevolg waarvan het vlees moet worden afgekeurd, en heeft geen betrekking op aspecten van dierenwelzijn waartoe vangletsel behoort. Omdat een bewijs van afkeuring dus niets zegt over vangletsel, is een eventuele discrepantie tussen twee bewijzen van afkeuring van twee zusterkoppels of een bewijs van afkeuring en een rapport van bevindingen van een vangletseltelling, geen aanwijzing dat de vangletseltelling onjuist was. Deze hoger beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Onderbouwing van het rapport van bevindingen
        
      
      
    
    
      6.1
      De pluimveehouderij voert aan dat het rapport van bevindingen geen wettig en overtuigend bewijs vormt. De drie bijlagen bij het rapport van bevindingen, namelijk: het voedselketen informatie (VKI)-formulier, een aanvoerstaat levende kuikens en elf foto’s, geven zo’n bewijs niet. Met betrekking tot de foto’s heeft de pluimveehouderij aangevoerd dat zij betwijfelt of de bloedingen op de foto’s wel een grootte hebben van 3 cm. Bovendien zijn de foto’s gemaakt van de dieren terwijl ze aan de bewegende band hangen. De vraag is hoe betrouwbaar de telling is als de toezichthouder tegelijkertijd ook foto’s maakt. Verder ontbreken volgens de pluimveehouderij aanvoerbonnen met chauffeurs.
      
    
    
      6.2
      De minister stelt dat de bijlagen bij het rapport van bevindingen ter ondersteuning zijn van het gestelde in dat rapport en niet noodzakelijk zijn om de overtreding te bewijzen. De minister heeft ter zitting verklaard dat de foto’s niet zijn gemaakt aan de lopende band. Bij een bandsnelheid als waar in dit geval sprake van was, worden foto’s een waas. Het is niet mogelijk de vleugel van een kuiken vast te pakken en dan een foto te maken bij die bandsnelheid zonder meegesleurd te worden. Het is mogelijk dat de kuikens snel van de lopende band zijn afgehaald, zijn verhangen en de foto’s dus na de telling zijn gemaakt.
      
      
        6.3.1
        Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:194, r.o. 10 en ECLI:NL:CBB:2023:195, r.o. 10), acht het College de toezichthouder voldoende geoefend en deskundig om bij een hoge bandsnelheid accuraat gedurende twee keer 2 minuten donkerrode tot paarse bloedingen met een lengte van minimaal 3 cm te tellen. Het College heeft begrepen dat de toezichthouders zijn getraind om met het blote oog vast te stellen of een bloeding groter is dan 3 cm en dat bij twijfel een bloeding niet wordt meegeteld (CBb 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:664, r.o. 5.5). Het College ziet in wat de pluimveehouderij heeft aangevoerd geen aanleiding om aan de deskundigheid van de toezichthouder en daarmee de bevindingen te twijfelen. 
        
      
      
        6.3.2
        Het is niet mogelijk om de exacte grootte van de bloedingen op de foto’s middels een inschatting achteraf te bepalen, zoals de pluimveehouderij doet. De minister heeft bovendien ter zitting toegelicht dat foto’s vaak geen exacte weergave zijn van de waargenomen bloedingen, omdat kleuren kunnen afwijken afhankelijk van de lichtinval in het slachthuis en het apparaat waarmee de foto’s worden afgedrukt. De grootte van de bloedingen op de foto’s is naar het oordeel van het College ook niet zodanig dat deze aanleiding is voor twijfel over de waarnemingen in het rapport van bevindingen.
        
      
      
        6.3.3
        Gelet op wat de minister ter zitting heeft verklaard, acht het College aannemelijk dat de toezichthouder de kuikens van de lijn heeft gehaald en de foto’s dus na de telling heeft gemaakt en niet tijdens het tellen. Het College ziet ook in het feit dat de toezichthouder deze foto’s heeft gemaakt geen aanleiding te twijfelen aan diens telling en waarnemingen in het rapport van bevindingen. Daarbij vindt het College van belang dat niet van alle bloedingen foto’s zijn gemaakt, namelijk foto’s van tien bloedingen, terwijl 27 karkassen met letsel zijn waargenomen. Het is aannemelijk dat de toezichthoudend dierenarts een aantal kuikens snel van de lijn heeft gehaald om daar na de telling foto’s van te maken. Die foto’s zijn dus ook ter illustratie van de bloedingen waar geen foto van is gemaakt.
        
      
      
        6.3.4
        Zoals het College eerder heeft overwogen ten aanzien van het VKI-formulier, kan dat formulier geen twijfel oproepen over de juistheid van het rapport van bevindingen (onder andere de uitspraken van het College van 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470 en 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:706). De pluimveehouder maakt het VKI-formulier voorafgaand aan het transport naar het slachthuis op. Dit formulier bevat onder meer informatie over het aantal en de herkomst van de dieren, en de gebruikte medicijnen en vaccins, met daarbij vermeld de wettelijke wachttermijn. Het VKI-formulier vormde de basis voor het slachthuis om toestemming te geven voor aanvoer van de dieren en de goedkeuring van die aanvoer door een toezichthoudend dierenarts van de NVWA, zonder fysieke beoordeling van het koppel op de pluimveehouderij.
        
      
      
        6.3.5
        Het standpunt van de pluimveehouderij dat aanvoerbonnen met vermelding van chauffeurs niet mogen ontbreken, is niet onderbouwd. De enkele stelling dat aanvoerbonnen ontbreken, leidt niet tot twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder.
        
        
          
            Overige gronden
          
        
        
      
    
    
      7.1
      De pluimveehouderij heeft verder, zonder onderbouwing, aangevoerd dat de relevante inspectielijst van de NVWA had moeten worden meegestuurd. Volgens de minister heeft het meesturen van de inspectielijst geen toegevoegde waarde, omdat de inspectielijst wordt uitgeschreven in het rapport van bevindingen. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan deze uitleg van de minister. De pluimveehouderij heeft die uitleg ook niet betwist. Het College ziet dan ook niet in waarom de inspectielijst had moeten worden meegestuurd.
      
    
    
      7.2
      De verwijzing door de pluimveehouderij naar het rapport ‘Bestuurlijke boete Wet Dieren, Effecten van de bestuurlijke boete Wet dieren in de praktijk’ van 23 februari 2023, opgesteld door [naam] in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, is gedaan zonder onderbouwing. Het is het College niet duidelijk wat de pluimveehouderij met deze verwijzing wil betogen over de boete en de bevindingen waar die boete op is gebaseerd. Hetzelfde geldt voor de verwijzing door de pluimveehouderij naar het ‘Verslag – Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht’. De verwijzingen naar deze stukken treffen daarom geen doel.
      
    
    
      7.3
      De pluimveehouderij heeft voor het eerst ter zitting aangevoerd dat in het rapport van bevindingen opvalt dat er om 15.40 uur zou zijn begonnen met slachten en zestien minuten later is begonnen met tellen aan de lijn, terwijl het meestal gemiddeld 21,83 minuten duurt voordat het eerste dier uit de pluklijn komt. Zonder verdere toelichting, die ontbreekt, is het College niet duidelijk wat de pluimveehouderij hiermee wil betogen. Het College laat dit betoog daarom bij de beoordeling buiten beschouwing.
      
      
        8	Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister de overtreding terecht heeft vastgesteld. De minister was bevoegd de pluimveehouderij daarvoor een boete op te leggen.
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      9.1
      Het College stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. 
      
    
    
      9.2
      In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een straf wordt opgelegd. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 30 augustus 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met vier weken overschreden. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de overschrijding van de behandelingsduur van vier jaar gerechtvaardigd zou moeten worden geacht.
      
    
    
      9.3
      Volgens vaste rechtspraak van het College wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Het College zal daarom de boete verlagen met 5% en de boete vaststellen op € 1.425,-. 
      
    
    
      9.4
      De overschrijding van de redelijke termijn is volledig toe te rekenen aan de procedure bij de rechter. Het College heeft de Staat daarom aangemerkt als partij. De Staat zal het griffierecht in beroep en in hoger beroep aan de pluimveehouderij moeten vergoeden.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        10 	Het hoger beroep slaagt niet. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 24 maart 2020 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - herroept het besluit van 20 september 2019 voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 1.425,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 24 maart 2020;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - draagt de Staat op het griffierecht van € 895,- aan de pluimveehouderij te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević					w.g. N.A. van Opbergen