ECLI:NL:RBMNE:2023:4683, Rechtbank Midden-Nederland, 08-09-2023, UTR_22_4678
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: WIA. Beroep ongegrond. WIA-maandloon. Eiseres wordt niet als starter aangemerkt. Toepassing van het Dagloonbesluit leidt niet tot onevenredige gevolgen voor eiseres. Motiveringsgebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 Awb. Vergoeding griffierecht en veroordeling in proceskosten.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Almere
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/4678 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. N.J. Brouwer),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (het Uwv), verweerder 
      (gemachtigde: C.W.P. van den Berg).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In een besluit van 8 juni 2022 (het primaire besluit) heeft het Uwv een aanvraag van eiseres voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegewezen. Eiseres krijgt vanaf 21 juni 2022 een WGA-loonaanvullingsuitkering van € 701,48 bruto per maand, exclusief vakantiegeld. Haar WIA-maandloon is vastgesteld op € 1.082,28. Eiseres wordt 80 tot 100% arbeidsongeschikt geacht. 
      
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft bezwaar tegen dit besluit gemaakt, omdat zij het niet eens is met de vaststelling van het WIA-maandloon. Dit moet volgens eiseres hoger zijn omdat zij als starter moet worden aangemerkt. Indien het Uwv dit standpunt niet volgt, moet het Uwv van de strikte regelgeving afwijken, omdat toepassing hiervan leidt tot  onevenredig nadelige gevolgen voor eiseres.
      
    
    
      1.2.
      In een besluit van 19 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het Uwv merkt eiseres niet aan als starter en ziet geen aanleiding om van een ander WIA-maandloon uit te gaan bij de berekening van de uitkering.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      Het onderzoek op de zitting heeft op 31 mei 2023 plaatsgevonden. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      
      
      
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Beoordelingskader
      
    
    2. Voor de berekening van een uitkering op grond van de Wet WIA wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden. Onder refertejaar wordt verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden. De referteperiode in deze zaak loopt van 1 december 2018 tot en met 30 november 2019. Dit wordt niet door partijen betwist. 
    
    3. Op grond van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) is het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA de uitkomst van de volgende berekening: (A – B + C) / D, waarbij:A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers;B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; enD staat voor 261.
    
    4. Artikel 18 van het Dagloonbesluit regelt de bepaling van het dagloon van de WIA-gerechtigde die starter of herintreder is. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat het dagloon van een werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 van het Dagloonbesluit heeft genoten, wordt vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, “261” te vervangen door “het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode”. De toelichting bij deze bepaling, voor zover van belang, luidt: “De regeling geeft een gunstig dagloon voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad. (…). Degene die in het eerste tijdvak van het refertejaar wel loon genoten heeft, waaronder ook begrepen inkomsten die als loon worden aangemerkt, kan geen beroep doen op deze regeling. Zijn dagloon wordt volgens de normale regel vastgesteld”.
    
    
      
        Moet eiseres als starter worden aangemerkt?
      
    
    5. Eiseres vindt dat het Uwv haar als starter in de zin van artikel 18 van het Dagloonbesluit had moeten aanmerken. Zij stelt dat zij in december 2018 niet voor [bedrijf 1] heeft gewerkt. [bedrijf 1] heeft ten onrechte op loonstroken vastgelegd dat zij in december 2018 wel zou hebben gewerkt. Eiseres wijst op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 30 september 2021 waaruit volgt dat het Uwv kan en mag afwijken van de gegevens in de polisadministratie (Suwinet). Het maandloon moet alleen worden gebaseerd op het loon dat zij vanaf augustus 2019 bij [bedrijf 2] heeft verdiend. Uitgaande van dit loon moet haar maandloon op € 2.581,94 worden vastgesteld in plaats van op € 1.082,28. 
    6. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat eiseres niet als starter kan worden aangemerkt. Uit de loonspecificaties van 12 en 19 december 2018 die eiseres in bezwaar heeft ingebracht blijkt dat zij in december 2018 nog gewerkte uren en vakantiedagen uitbetaald heeft gekregen. Loon wordt geacht te zijn genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan. Met het inbrengen van genoemde loonspecificaties is geen twijfel ontstaan dat de loonaangifte die de werkgever heeft gedaan onjuist is. Er is dan ook geen aanleiding om in dit geval af te wijken van de polisgegevens. Dit betekent dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden om als starter te worden aangemerkt. Zij heeft immers in december 2018 inkomsten genoten. Dit betekent dat het totaal loon dat in het refertejaar is genoten gedeeld moet worden door 261 dagen, aldus het Uwv. 
    
    7. De rechtbank kan het Uwv hierin volgen. Uit het dagloon report en de loonspecificaties die eiseres heeft overgelegd, blijkt dat eiseres in december 2018 loon heeft genoten van [bedrijf 1]. Het Uwv verzamelt informatie over loon, uitkeringen en arbeidscontracten in de polisadministratie en gebruikt deze informatie om daglonen te berekenen. Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat het Uwv mag uitgaan van de gegevens uit de polisadministratie, tenzij noodzakelijke gegevens ontbreken of wordt aangetoond dat deze gegevens onjuist zijn. Eiseres heeft haar stelling dat zij in december 2018 niet voor [bedrijf 1] heeft gewerkt, niet met stukken onderbouwd. Zij heeft ook niet aangetoond dat er noodzakelijke gegevens in de polisgegevens ontbreken of dat deze gegevens onjuist zijn. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
      
    
    8. Indien de rechtbank eiseres niet als starter aanmerkt, stelt eiseres zich op het standpunt dat het Uwv de strikte regelgeving niet had moeten toepassen omdat dit onevenredig nadelige financiële gevolgen voor haar heeft. Zij verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021. Eiseres heeft dit punt ook in bezwaar aangevoerd.Eiseres voert hiertoe aan dat zij een chronische medische aandoening (chronische migraine) heeft. Door het gebrek aan verdienvermogen heeft zij feitelijk geen kans op een jaar aaneengesloten werken in passend werk om na uitval tot een hoger en wel representatief WIA-maandloon te komen. De medische problematiek belemmert haar om te hervatten in wat voor werk dan ook. De financiële gevolgen van strikte toepassing van de regelgeving zijn groot. Het gaat om een inkomensachteruitgang van € 1.500,- bruto ten opzichte van het volgens haar wel representatieve WIA-maandloon. Daarnaast is er een inkomensachteruitgang omdat haar echtgenoot heeft moeten stoppen met werken. Hij is haar mantelzorger en moet zorgen voor het gezin. Dit viel niet meer te combineren met zijn werk.  
    9. Het Uwv heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat  de situatie in genoemde uitspraak van de rechtbank Gelderland niet gelijk is aan de situatie in deze zaak. In die uitspraak was niet alleen sprake van een chronische medische aandoening maar was de verzekerde ook terminaal ziek. Gelet op de persoonlijke omstandigheden van die verzekerde heeft het Uwv besloten om in die specifieke situatie niet in hoger beroep te gaan. Volgens het Uwv kan in het geval van eiseres niet zomaar worden afgeweken van artikel 13 van de Wet WIA en het Dagloonbesluit. Dat dit in sommige gevallen een nadelige uitkomst heeft, maakt niet dat het Uwv deze bepalingen buiten beschouwing kan laten. Uit het arbeidsverleden komt naar voren dat eiseres vaker periodes van wisselende inkomsten heeft gehad. Het thans vastgestelde dagloon geeft een correcte afspiegeling van het gemiddeld genoten loon in de referteperiode. 
    
    10. De Wet WIA is een wet in formele zin. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift (avv), niet zijnde een formele wet. In beginsel geldt dat de wetgever dan wel een besluitgever van een avv de betrokken belangen afweegt en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit kan de rechtbank echter wel toetsen of het avv als grondslag kan dienen voor dat besluit. Het avv kan niet als grondslag voor het besluit dienen als er ernstige gebreken kleven aan de inhoud van het voorschrift of aan de manier waarop het tot stand is gekomen. Bij die toetsing vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, een belangrijk richtsnoer. De rechtbank ziet zich in deze zaak daarom voor de vraag gesteld of de toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit, waarin de berekeningswijze van het dagloon is neergelegd, wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid in het geval van eiseres buiten toepassing gelaten moet worden wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb.
    
    11. De Wet WIA is onder meer bedoeld om inkomensbescherming bij langdurige arbeidsongeschiktheid te bieden. De IVA-uitkering is, blijkens de memorie van toelichting bij deze wet, bedoeld om degene die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, een toekomstbestendige en stabiele sociale verzekering te bieden die de inkomensgevolgen van volledig duurzame arbeidsongeschiktheid opvangt. De hoogte van de uitkering is gerelateerd aan het loon dat de verzekerde verdiende voordat hij ziek werd. Aan de dagloonregelingen in de Wet WIA en het Dagloonbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit volgt dat met de berekeningsmethode bedoeld is een zodanige verdere vereenvoudiging van de dagloonregels, dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie. Daarom is tot uitgangspunt voor de dagloonberekening gekozen voor het loon uit de laatste dienstbetrekking en zijn regels voor bijzondere situaties zoveel mogelijk vervallen. Daarbij is ernaar gestreefd de effecten op de uitkeringen zo klein mogelijk te houden, maar zijn materiële wijzigingen niet helemaal uitgesloten. Aldus is sprake van een uniform systeem. De rechtbank acht dit een geschikt middel en ziet dan ook geen aanleiding te oordelen dat deze dagloonbepalingen op zichzelf onrechtmatig zijn.
    
    12. De rechtbank is van oordeel dat het Uwv in de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen reden heeft hoeven zien om van de toepasselijke dwingendrechtelijke dagloonregels, in het bijzonder artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit, af te wijken. De door eiseres aangehaalde uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2021, is geen vergelijkbare zaak. Hoewel eiseres lijdt aan een chronische ziekte, is bij haar niet uit te sluiten dat zij in de toekomst een jaar lang onafgebroken zal kunnen werken. Zij lijdt niet aan een terminale ziekte, waarvan wel sprake was in de uitspraak van de rechtbank Gelderland. De rechtbank heeft ook kennisgenomen van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 juli 2022 waarin werd geoordeeld dat strikte toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit onevenredig nadelige gevolgen voor de betrokkene had. De situatie in deze uitspraak is ook niet vergelijkbaar met de situatie van eiseres. In die uitspraak is namelijk een Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten (IVA-uitkering) aan de betrokkene toegekend, omdat zij op jonge leeftijd volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is geworden en het toekomstperspectief op de arbeidsmarkt wegens plotseling verlies van het gezichtsvermogen volkomen is weggevallen. In het geval van eiseres is geen sprake van een IVA-uitkering of het volledig wegvallen van een toekomstperspectief op de arbeidsmarkt. 
    
    13. Gelet op het voorgaande mocht het Uwv in dit geval artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit toepassen. De rechtbank heeft begrip voor de moeilijke financiële situatie van eiseres en begrijpt ook dat het WIA-maandloon van eiseres aanzienlijk lager uitvalt door dit maandloon mede te baseren op het loon van eiseres bij [bedrijf 1] in december 2018. Dit maakt echter niet dat onverkorte toepassing van de wetgeving in het geval van eiseres zodanige schrijnende en nadelige gevolgen heeft, dat deze onevenredig zijn in verhouding tot het met het Dagloonbesluit te dienen doel tot vaststelling van een maandloon dat een correcte afspiegeling geeft van het gemiddeld genoten loon in de referteperiode. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    14. De rechtbank stelt vast dat het Uwv pas in de beroepsfase expliciet is ingegaan op de bezwaargrond dat toepassing van de regelgeving tot onevenredige gevolgen voor eiseres leidt. Het Uwv heeft in het verweerschrift gemotiveerd dat toepassing van het Dagloonbesluit niet dergelijke gevolgen heeft. Eiseres heeft de gelegenheid gehad om hierop te reageren. Omdat verweerders aanvullende motivering eerst in de beroepsfase is gegeven, concludeert de rechtbank dat het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk was gemotiveerd. Het besluit is dus in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Omdat aannemelijk is dat geen sprake is van benadeling door de aanvullende motivering, zal de schending met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Dit leidt ertoe dat het beroep niet slaagt. Wel bestaat aanleiding tot vergoeding van het griffierecht en veroordeling in de proceskosten.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het Uwv terecht per 21 juni 2022 aan eiseres een WGA-loonaanvullingsuitkering van € 701,48 bruto per maand, exclusief vakantiegeld, heeft toegekend. Vanwege het motiveringsgebrek in het bestreden besluit draagt de rechtbank het Uwv op aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank veroordeelt het Uwv verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.674,- (voor het indienen van een beroepschrift en voor het verschijnen op de zitting). 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt het Uwv op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het Uwv in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      8 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA. 
  
  
     Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen.
  
  
     Stb. 2013, 185, blz 39.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2021:2414.
  
  
     Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:CRVB:2023:446
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2021:5972.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de CRvB van 1 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2347 en ECLI:NL:CRVB:2018:2361.
  
  
    Zie de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
  
  
     Kamerstukken II 2004/2005, 30034, nr. 3, p. 22. 
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 25 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2544.
  
  
     Stb. 2013, 185, blz. 16.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2022:6924.