ECLI:NL:RBAMS:2008:BG6540, Rechtbank Amsterdam, 31-10-2008, AWB 07/4085
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C, D, E bij C, E bij D (groep 2). Implementatie Richtlijn 91/439/EEG in de Regeling.

uitspraak
      RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 07/4085
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer 
    
    in de zaak tussen:
    
    
    
      [eiser]
      wonende te [woonplaats], 
      eiser, 
      vertegenwoordigd door mr. D.W. Giltay Veth,
    
    
    tegen:
    
    
      de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), 
      gevestigd te Rijswijk,
      verweerder.
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP 
    
    De rechtbank heeft op 18 oktober 2007 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen het besluit van verweerder van 14 september 2007 (hierna: het bestreden besluit). 
    
    Het onderzoek is gesloten ter zitting van 13 augustus 2008.
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    2.1. Eiser is directeur van het bedrijf ‘[verhuisbedrijf].’. Hij is sinds 1987 in het bezit van een groot rijbewijs en participeert actief in het bedrijf als een van de chauffeurs uitvalt. In 1991 heeft eiser een eenmalige, kortdurende psychose doorgemaakt. Eiser heeft op 18 januari 2007 door middel van het invullen van een zogeheten ‘eigen verklaring’ een aanvraag (vernieuwing) ingediend voor het verkrijgen van een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C/CE/D/DE. 
    
    
      2.2. Verweerder heeft vervolgens psychiater [per[persoon 1] aangewezen als deskundige voor het verrichten van specialistisch onderzoek. Deze deskundige heeft eiser op 3 maart 2007 onderzocht. Blijkens het verslag van zijn bevindingen van 17 april 2007 heeft [persoon 1], voor zover hier van belang, geconcludeerd dat eiser lijdt aan schizofrenie van het paranoïde type en langdurig stabiel is met medicatie. In zijn conclusie heeft de psychiater geadviseerd dat eiser geschikt is voor beide categorieën rijbewijzen met een termijnbeperking van 5 jaar. In zijn rapport heeft [persoon 1] daartoe vermeld:
      “Ik stel geen ongeschiktheid voor categorie 2 omdat betrokkene al vele jaren stabiel is en omdat hij al vele jaren in het bezit is geweest van een groot rijbewijs en zonder problemen een verhuiswagen heeft kunnen besturen. Het lijkt mij dan ook onterecht om hem nu alsnog een groot rijbewijs af te nemen.”
    
    
    2.3.Verweerder heeft bij besluit van 7 mei 2007 geweigerd aan eiser een verklaring van geschiktheid af te geven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C, D, E bij C, E bij D (groep 2). Eiser heeft hiertegen tijdig bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. 
    
    2.4. Bij uitspraak van 4 juli 2007 (registratienummer AWB 07/2373 WET) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank voorlopig geoordeeld dat het besluit van 7 mei 2007 naar verwachting in bezwaar stand zal houden en het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. 
    
    
      2.5. Verweerder heeft het bezwaar bij bestreden besluit ongegrond verklaard en het besluit van 
      7 mei 2007 in stand gelaten, omdat - kort samengevat - uit het rapport van bevindingen van [persoon 1] blijkt dat bij eiser sprake is van schizofrenie en dat eiser in het verleden een kortdurende psychose heeft doorgemaakt, met als gevolg dat verweerder op basis van paragraaf 8.2.1. van de Bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling respectievelijk de Bijlage bij de Regeling) gehouden is de aangevraagde verklaring van geschiktheid voor een rijbewijs van de categorie 2 (groot rijbewijs) te weigeren. 
    
    
    2.6. Eiser heeft op 18 oktober 2007 beroep ingesteld en voorts bij brief van 4 augustus 2008, door de rechtbank per fax op die datum ontvangen, een aanvullend beroepschrift met nadere stukken ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 11 augustus 2008 inhoudelijk gereageerd en voorts, op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bezwaar gemaakt tegen de toevoeging van deze nadere stukken tot het procesdossier. Ingevolge dat artikel kunnen partijen immers tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Eiser was dus twee dagen te laat. Ook heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser in deze aanvullende stukken een nieuwe beroepsgrond naar voren heeft gebracht, welke ook buiten beschouwing dient te worden gelaten, omdat eiser dat in een eerder stadium van het proces had kunnen (en moeten) doen.  
    
    2.7. Eiser heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de op 4 augustus 2008 ingediende stukken geen nadere stukken betreffen. Immers, de eerste productie betreft een reeds eerder in het geding gebrachte toelichting op het bezwaarschrift (gedingstuk 7) en hetzelfde geldt voor de tweede productie, welke de conclusie van [persoon 1] betreft (gedingstuk 3). Deze stukken behoorden daarom reeds vóór de indiening van het aanvullende beroepschrift tot het procesdossier. De rechtbank heeft dit betoog gevolgd. Op grond van artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, merkt de rechtbank de brief van augustus 2008 voor het overige aan als pleitnota, zoals door eiser voorgedragen ter zitting. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Wettelijk kader
    
    2.8. Ingevolge artikel 97, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen (hierna: het Reglement) worden verklaringen van geschiktheid op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager. 
    
    Ingevolge artikel 103, eerste lid, van het Reglement registreert het CBR een verklaring van geschiktheid in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager die, naar haar oordeel, voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft. 
    
    In artikel 2 van de Regeling is bepaald dat de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage. 
    
    Paragraaf 8.2.1. Van de Bijlage bij de Regeling luidt als volgt: “Schizofrenie en andere psychotische stoornissen. Psychotische episoden maken de betrokkene ongeschikt voor elk rijbewijs. Als er sprake is van een geslaagde behandeling (twee jaar recidiefvrij, een zekere mate van ziekte-inzicht) en de defecttoestand hooguit licht van aard is, hoeft er geen reden te zijn om de keurling zonder meer ongeschikt te verklaren voor het rijbewijs. Wel is dan steeds een specialistisch rapport vereist. Bij een gunstig rapport bedraagt de maximale geschiktheidstermijn vijf jaar: deze personen zullen alleen geschikt zijn voor rijbewijzen van groep 1.”
    
    Overwegingen
    
    2.9. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft in ondermeer de uitspraak van 18 januari 2006 (LJN: AU9792) bepaald, dat de Bijlage bij de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is. Uit het hier van belang zijnde gedeelte van paragraaf 8.2.1. van de Bijlage bij de Regeling komt naar voren dat een gunstig specialistisch rapport hoogstens kan leiden tot verstrekking van een rijbewijs van groep 1 voor de maximale geschiktheidstermijn van vijf jaar. Paragraaf 8.2.1. van de Bijlage bevat imperatieve wettelijke voorschriften, zodat er voor verweerder geen ruimte is om op grond van een belangenafweging daarvan af te wijken. In het geval van eiser kon verweerder hem op grond van de Bijlage bij de Regeling, geen rijbewijs van groep 2 verstrekken, ook al was daarover door [persoon 1] positief geadviseerd. 
    
    2.10. Eiser heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat verweerder zich niet op de Regeling kan beroepen omdat in de Regeling een onjuiste implementatie is gegeven van de Richtlijn 2006/126/EG van het Europese Parlement en de Raad van 20 december 2006 en de voorafgaande – gelijkluidende Richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs. Hij heeft meer in het bijzonder aangevoerd dat de Richtlijn blijk geeft van het belang van een medisch oordeel bij aanvragen als de onderhavige en dat de Regeling daaraan voorbij gaat door mensen als eiser categorisch uit te sluiten van een rijbewijs van groep 2 . Hij heeft hierbij ondermeer gerefereerd aan bepaling 13.2. onder ‘psychische aandoeningen’ voor groep 2 van Bijlage III van de Richtlijn. Eiser doet derhalve een rechtstreeks beroep op (deze bepaling van) de Richtlijn. 
    
    
      2.11. De rechtbank overweegt dat de omzettingstermijn van de Richtlijn 2006/126/EG, waarop eiser zich beroept, nog niet is verstreken (19 januari 2011). De door eiser ingeroepen bepaling is echter gelijk aan bepaling 13.2 van Bijlage III van de Richtlijn 91/439/EEG. De rechtbank zal dan ook onderzoeken of de Regeling eisen geschiktheid 2000 een juiste uitwerking vormt van de Richtlijn 91/439/EEG. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen.
      Indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, Jur. 1992, p. 59 e.v. op p. 70-71).
      Volgens vaste jurisprudentie behoeft de omstandigheid dat een richtlijnbepaling de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laat, niet af te doen aan het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter daarvan, indien een dergelijke beoordelingsmarge niet uitsluit dat de minimale bescherming, die hoe dan ook moet worden geboden, precies kan worden vastgesteld (C-397/01 tot C-403/01, Pfeiffer, Jur. 2004, p. I-08835, ov. 105).
      Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599 e.v. op p. 4620, ov. 12).
    
    
    
      2.12. Bijlage III van de Richtlijn 91/439/EEG bevat minimumnormen inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig. Ten aanzien van de Psychische aandoeningen is bepaald: 
      psychische aandoeningen
    
    
    groep 1
    
    13.1. rijbewijzen mogen niet worden afgegeven of verlengd, indien de aanvrager of bestuurder lijdt aan: 
    
    -congenitale of door ziekten, trauma's of neurochirurgische ingrepen ontstane ernstige psychische aandoeningen; 
    
    -ernstige mentale retardatie; 
    
    -ernstige uit het verouderingsproces voortvloeiende gedragsstoornissen of ernstige met de individuele psychische gesteldheid verband houdende stoornissen van het oordeels- en aanpassingsvermogen of gedragsstoornissen, 
    
    tenzij de aanvraag door een officieel medisch advies wordt ondersteund en de betrokkene zo nodig geregeld medisch wordt gecontroleerd. 
    
    groep 2
    
    13.2. de bevoegde medische instantie houdt naar behoren rekening met de extra risico's en gevaren in verband met het besturen van voertuigen die aan de definitie van deze groep beantwoorden.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is de desbetreffende bepaling betreffende psychische aandoeningen uit bijlage III van de Richtlijn 91/439/EEG onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zodat eiser hierop in beginsel een beroep kan doen. 
    
    2.13. Eiser heeft er op gewezen dat paragraaf 8.2.1.van de Regeling inzake psychose en geschiktheid geen enkele toetsing door een arts mogelijk maakt nu daarin is opgenomen “deze personen zullen alleen geschikt zijn voor rijbewijzen uit groep 1”. Eiser wijst er op dat indien de diagnose psychose eenmaal gesteld is in iemands leven, het volgens de huidige Regeling eisen geschiktheid 2000, altijd einde oefening is voor wat betreft het groot rijbewijs. Eiser voert bovendien aan dat in bepaling 13.2. van de bijlage III van de Richtlijn 91/439/EEG wordt gesproken over de bevoegde medische instantie en daarin niet wordt gesproken over de bevoegde autoriteit van overheidswege. Eiser is dan ook van mening dat het Regelement en de Regeling een onjuiste uitwerking zijn van de Richtlijn 91/439/EEG.
    
    
      2.14. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder de Richtlijn 91/439/EEG correct heeft geïmplementeerd in de Regeling (en meer in het bijzonder in de Bijlage bij de Regeling). 
      De rechtbank constateert dat de zinsnede “deze personen zullen alleen geschikt zijn voor rijbewijzen van groep 1” in paragraaf 8.2.1. van de Bijlage bij de Regeling - bij mensen met schizofrenie en andere psychotische stoornissen er toe leidt dat aan betrokkene ondanks een gunstig specialistisch rapport van door de door verweerder aangewezen medische autoriteit geen rijbewijs van groep 2 kan worden verstrekt. De rechtbank constateert dat deze beperking niet volgt uit de bepalingen 13.1 en 13.2 van de bijlage III van Richtlijn 91/439/EG. Daar volgt uit de zinsnede van 13.1 “tenzij de aanvraag door een officieel medisch advies wordt ondersteund en de betrokkene zo nodig geregeld medisch wordt gecontroleerd,” dat bij een gunstig officieel medisch advies waarbij bevoegde medische instantie rekening houdt met de risico’s en gevaren die met het verstrekken van een groot rijbewijs gemoeid zijn, aan deze groep van mensen met psychische aandoeningen een rijbewijs van de groep 2 kan worden verstrekt. 
    
    
    2.15. Uit punt 5 van de Bijlage III van de Richtlijn 94/139/EG volgt dat de opgenomen normen minimumnormen zijn en dat de nationale wetgever voor de afgifte of verlenging van een rijbewijs strengere normen voor de medische keuring kan vaststellen dan de in deze bijlage vervatte normen (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 2008, zaken C-334/06 tot C-336/06 en de uitspraak van de ABRvS van 4 februari 2004 LJN: AO2891). Het systeem van de richtlijn stelt de afgifte van het rijbewijs afhankelijk van de uitkomst van een medische keuring. Uit het arrest van het HvJ EG blijkt dat een lidstaat voor iedere afgifte van een rijbewijs een strenger medisch onderzoek kan verlangen dan die welke in de Bijlage zijn vermeld. Die bevoegdheid gaat naar het oordeel van de rechtbank echter niet zó ver dat door de nationale wetgever kan worden bepaald dat aan personen met deze aandoening steeds afgifte van het rijbewijs in groep 2 wordt geweigerd, ongeacht de uitkomst van het (strengere) medische onderzoek. De door de Nederlandse wetgever opgenomen strengere norm, waarbij mensen met een psychische handicap zoals die van eiser ondanks een voor hem gunstige medische keuring van een rijbewijs van de groep 2 worden uitgesloten, acht de rechtbank niet in overeenstemming met het systeem van de Richtlijn.
    
    2.16. De rechtbank is bovendien van oordeel dat de uitsluiting van deze groepen van personen met een psychische handicap zich niet verdraagt met het non-discriminatiebeginsel van het eerste lid van artikel 13 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, nu de strengere norm voor deze categorie personen een verder gaande beperking inhoudt dan noodzakelijk is uit oogpunt van het doel dat de richtlijn beoogt te dienen. Niet kan gezegd worden immers dat de personen die lijden of hebben geleden aan schizofrenie en andere psychotische stoornissen steeds ongeschikt zijn om met een groot rijbewijs aan het verkeer deel te nemen. In eisers geval is de door verweerder aangewezen medische instantie ook van oordeel dat dat niet het geval is. In die gevallen gaat deze strengere norm van de Nederlandse regelgever verder dan het doel van de richtlijn, namelijk het waarborgen van de veiligheid van het wegverkeer wil bewerkstelligen 
    
    2.17. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de zinsnede “deze personen zullen alleen geschikt zijn voor rijbewijzen van groep 1.”in paragraaf 8.2.1. van de Bijlage bij de Regeling een incorrecte implementatie is van Richtlijn 91/439/EEG. Deze zinsnede dient ten aanzien van eiser buiten toepassing te worden gelaten en aan eiser komt ter zake een rechtstreeks beroep toe op de punten 13.1 en 13.2 van de Bijlage III van de Richtlijn 91/439/EEG toe. Het vorenstaande brengt met zich mee dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.18. De rechtbank overweegt voorts dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel en zijn standpunt dat eerder genoemde bepaling in paragraaf 8.2.1. van de Bijlage bij de regeling in strijd is met artikel 1 van de Grondwet, - wat daar ook van zij – gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen bespreking meer behoeft. Voor zover eiser voorts heeft aangevoerd dat de mededeling van [persoon 1] niet als advies beschouwd dient te worden, maar als een besluit dat het groot rijbewijs verstrekt moest worden, merkt de rechtbank op dat daarvoor ingevolge artikel 1:3 van de Awb vereist is dat [persoon 1] een bestuursorgaan is. Gelet op artikel 1:1 van de Awb faalt deze grond. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel dat hij gelet op het advies van [persoon 1] er op mocht vertrouwen dat het rijbewijs verstrekt zou worden, faalt evenzeer. Eiser kon er mee bekend zijn dat niet [persoon 1] maar verweerder daarover beslist. 
    
    2.19. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit berust op een onvoldoende draagkrachtige motivering zodat het niet in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Verweerder dient een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiser met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. 
    
    Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht van € 143 te vergoeden. 
    
    De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn volgens het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 322,00, wegingsfactor 1). 
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 
      7 mei 2007, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
    
    
    bepaalt dat de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 143,- (zegge: honderd en drieënveertig euro) vergoedt;
    
    
      veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644 
      (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door te betalen door de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan eiser.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 31 oktober 2008 door mr. M. de Rooij, rechter, in tegenwoordigheid van M.M.J. Mooijer, griffier, en bekend gemaakt door toezending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
    
    
    De griffier, 							De rechter,
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
      Afschrift verzonden op:
      DOC: C