ECLI:NL:RBHAA:2007:BB4466, Rechtbank Haarlem, 21-03-2007, AWB 06-10138
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2007-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet arbeid vreemdelingen.
        In artikel 19e, derde lid Wav genoemde termijn van 13 weken, geen fatale termijn.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer:  AWB 06/10138
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2007
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser],	
      wonende te Purmerend,
      eiser,
      gemachtigde: mr. H.D. Wind, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand,
    
    
    tegen:
    
    
      de Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      verweerder.
    
    
    
    
      1. Procesverloop
      Bij besluit van 3 oktober 2005 heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen. 
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 november 2005, aangevuld bij brieven van 6 december 2005, 28 maart 2006 en 4 mei 2006, bezwaar gemaakt.
    
    Eiser heeft bij faxbericht van 14 september 2006 aan verweerder doen berichten dat hij, indien hij binnen vier weken na verzending van dit bericht nog geen beslissing op bezwaar van verweerder heeft ontvangen, beroep in zal stellen wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    Bij brief van 10 oktober 2006 heeft eiser beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder om een besluit te nemen.
    
    Bij besluit van 10 oktober 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 30 oktober 2006 heeft eiser doen berichten dat het beroep zich mede richt  tegen de beslissing op bezwaar. Bij brief van 19 december 2006 hebben [X en Y] als vennoten van [A] v.o.f. de beroepsgronden nader aangevuld. 
    
    Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 9 maart 2007, alwaar eiser is verschenen, bijgestaan door mr. Wind, voornoemd. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. F.P.A. Fikken, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 
    
    
      2. Overwegingen
      2.1 In de onderhavige procedure is het aanvullend beroepschrift van 19 december 2006 ingediend door [X en Y] als vennoten van de vennootschap onder firma [A]. Ter gelegenheid van het onderzoek ter zitting heeft mr. Wind desverzocht verklaard dat de onderneming van eiser weliswaar sinds 1 januari 2006 een vennootschap onder firma is, maar dat [X] als eiser heeft te gelden en dat ook dit aanvullend beroep door hem moet worden geacht te zijn ingediend. Nu de boete aan eiser is opgelegd, eiser bezwaar heeft gemaakt, de beslissing op bezwaar aan eiser is gericht en eiser het beroep tegen het fictieve besluit heeft ingesteld en nu voorts ook verweerder heeft aangegeven [X] als eiser te beschouwen, zal de rechtbank voormeld beroepschrift als door eiser ingediend beschouwen. 
    
    
    
      2.2 Blijkens het Boeterapport van de Arbeidsinspectie van 4 juli 2005 heeft verweerder op 21 april 2005 bij een controle in de onderneming van eiser, een persoon met de Syrische nationaliteit aangetroffen die, zonder dat voor hem een tewerkstellings-vergunning was verleend, in de keuken tomaten aan het snijden was. Het (op 19 januari 2006 ondertekende) aanvullend Boeterapport vermeldt voorts dat deze persoon door de inspecteur van de arbeidsinspectie is gehoord in eenvoudig Nederlands taalgebruik en dat hij de inspecteur voldoende begreep. Tevens wordt vermeld dat de persoon de tomaten in vieren had gesneden en dat dit gezien de grote hoeveelheid tomaten, niet voor eigen gebruik kon zijn geweest.	
      Bij kennisgeving van 14 september 2005 is eiser op de hoogte gesteld van het voornemen hem wegens het geconstateerde feit een bestuurlijke boete op te leggen. Verweerder heeft bij besluit van 3 oktober 2005 aan eiser een boete opgelegd van EUR 4.000,-. Tegen dit besluit heeft eiser op 7 november 2005, aangevuld met verschillende brieven nadien, bezwaar gemaakt. Bij faxbericht van 14 september 2006 heeft eiser aan verweerder meegedeeld binnen vier weken na dagtekening een beslissing op bezwaar te willen ontvangen en dat hij anders beroep in zal stellen wegens het niet tijdig nemen van een besluit. Op 10 oktober 2006 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op zijn bezwaar door verweerder. Bij besluit van eveneens 10 oktober 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Door middel van zijn brieven van 30 oktober 2006 en 19 december 2006 heeft eiser vervolgens (aanvullend) beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar. 
    
    
    2.3 Eiser heeft - samengevat weergegeven - aan zijn beroep ten grondslag gelegd dat (i) de beslissing op bezwaar in strijd is met de beginselen van een goede procesorde omdat deze niet binnen de in de wet gegeven termijn is genomen, (ii) hij er op mocht vertrouwen dat hij na verloop van die termijn niet meer zou worden vervolgd, (iii) de omstandigheid dat de op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) aan een rechtspersoon maximaal op te leggen boete eveneens aan een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid kan worden opgelegd, in strijd is met het legaliteitsbeginsel, (iv) de beslissing op bezwaar rechtskracht mist omdat de vennootschap onder firma van eiser - anders dan verweerder meent - geen rechtspersoonlijkheid bezit, (v) de feiten in de beslissing op bezwaar verkeerd zijn weergegeven zodat de beschikking niet in stand kan blijven, (vi) de aangetroffen persoon zijn neef is, zijn eigen eten bereidde en dit geen arbeid ten dienste van de werkgever betreft en (vii) dat niet is betwist dat de verklaring van de aangetroffen persoon van generlei waarde is.	
    
    2.4 De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.5 Krachtens het bepaalde in artikel 2, eerste lid van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland zonder een tewerkstellingsvergunning arbeid te laten verrichten.	
    
    
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder b, ten eerste, Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten. Onder vreemdeling wordt blijkens het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder c, Wav in samenhang gelezen met artikel 1, onderdeel m, van de Vreemdelingenwet 2000, verstaan ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld. 	
      Het niet naleven van artikel 2, lid 1, Wav wordt ingevolge het bepaalde in artikel 18 Wav als beboetbaar feit aangemerkt. Indien vast wordt gesteld dat een beboetbaar feit is begaan, wordt daarvan op grond van artikel 18b Wav zo spoedig mogelijk een rapport opgemaakt. Vervolgens wordt bij beschikking een boete opgelegd. Deze beschikking wordt op de voet van artikel 19e Wav binnen dertien weken na dagtekening van het rapport, gegeven. 	
    
    
    
      Op grond van de krachtens het tweede lid van artikel 19d Wav vastgestelde (op het moment van opleggen van de boete van kracht zijnde) Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Beleidsregels), gepubliceerd in de Staatscourant nr. 249 van 24 december 2004, wordt bij de berekening van de boete voor de werkgever als natuurlijke persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid Wav, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het normbedrag gehanteerd. Blijkens de als bijlage bij de Beleidsregels gevoegde Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete, is het normbedrag voor overtreding van artikel 2, lid 1, Wav gesteld op EUR 8.000,-. 	
      Ingevolge artikel 19f Wav vervalt de bevoegdheid om een boete op te leggen na verloop van twee jaren na de dag waarop het beboetbare feit is geconstateerd.	
    
    
    Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient verweerder te handelen overeenkomstig zijn beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 	
    
    2.6 Hoewel eiser bij brief van 14 september 2006 aan verweerder een termijn van vier weken heeft gegeven om een beslissing op bezwaar te nemen en hij het beroep tegen het niet nemen van een besluit vóór ommekomst van die termijn heeft ingediend, leidt dit in het onderhavige geval niet tot de conclusie dat het beroep te vroeg is ingediend en om die reden niet-ontvankelijkheid moet worden verklaard. Uit de brief volgt immers niet dat eiser heeft beoogd om gedurende deze termijn de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op bezwaar, prijs te geven.
    
    2.7 Met het besluit van 10 oktober 2006 heeft verweerder alsnog een reëel besluit op bezwaar genomen. Nu dit besluit niet aan het bezwaar van eiser tegemoet komt, wordt het door eiser ingestelde beroep overeenkomstig het bepaalde in artikel 6:20, vierde lid, Awb, geacht mede te zijn gericht tegen dit alsnog genomen besluit. Voor zover het beroep is gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar, dient het beroep, nu eiser daar geen belang meer bij heeft en ook ter zitting heeft aangegeven zijn beroep tegen het fictieve besluit (naar de rechtbank begrijpt:) inhoudelijk niet te handhaven, niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    2.8 Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat daar van uit, dat op 21 april 2005 in de keuken van het bedrijf van eiser een persoon die als vreemdeling is aan te merken en die niet over een tewerkstellingsvergunning beschikte, tomaten aan het snijden was. Volgens eiser kunnen deze werkzaamheden echter niet als arbeid ten dienste van de werkgever worden aangemerkt, omdat de vreemdeling zijn neef is en dat deze zijn eigen eten bereidde. Anders dan eiser heeft betoogd, heeft verweerder onder verwijzing naar het aanvullend boeterapport betwist dat de gesneden tomaten voor eigen gebruik dienden. In dit aanvullende rapport staat immers dat gezien de grote hoeveelheid tomaten, dit onmogelijk voor eigen gebruik kon zijn. Nu de vreemdeling in de keuken van het bedrijf is aangetroffen, daar tomaten aan het snijden was waarvan gelet op de grote hoeveelheid niet voor de hand ligt dat dit voor eigen gebruik zou zijn geweest en nu voorts de vreemdeling blijkens het boeterapport niet heeft verklaard dat hij zijn eigen eten bereidde, is voldoende aannemelijk dat de vreemdeling arbeid ten dienste van eiser verrichtte. Dat de vreemdeling een neef van eiser is doet daar niet aan af, evenmin als de omstandigheid dat - zoals eiser in dit kader nog heeft aangevoerd - de wijze waarop de vreemdeling de tomaten sneed afwijkt van de volgens eiser binnen zijn bedrijf gebruikelijke bereidingswijze. 
    
    2.9 Het betoog van eiser dat de verklaring van de vreemdeling van generlei waarde is en dat dit niet door verweerder is betwist, slaagt evenmin. Weliswaar wordt eisers stelling in het bestreden besluit niet met zoveel woorden betwist, maar uit de motivering van de beslissing kan genoegzaam worden opgemaakt dat dit standpunt door verweerder niet wordt gedeeld. Ook overigens is niet gebleken dat aan de verklaring van de vreemdeling geen waarde kan worden gehecht. In het aanvullend boeterapport verklaart de inspecteur van de Arbeidsinspectie dat zij de vreemdeling in eenvoudig Nederlands taalgebruik heeft gehoord en dat haar toen bleek dat de vreemdeling haar voldoende begreep. Omdat voorts de vreemdeling zijn verklaring heeft geparafeerd, staat, anders dan eiser heeft betoogd, genoegzaam vast dat de vreemdeling de Nederlandse taal in voldoende mate machtig was en dat de aanwezigheid van een tolk niet was geboden. 
    
    2.10 Verweerder heeft derhalve terecht vastgesteld dat van een beboetbaar feit sprake is.
    
    2.11 Als uitgangspunt heeft te gelden dat aan verweerder bij het opleggen van een boete op grond van artikel 19a, eerste lid, Wav een discretionaire bevoegdheid toekomt. Getoetst dient dan ook te worden of verweerder in het licht van de door eiser aangevoerde gronden, na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met het recht. 
    
    2.12 Eiser heeft in dit kader in de eerste plaats aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de beginselen van een goede procesorde, omdat dit niet binnen dertien weken na dagtekening van het rapport is genomen. Dit betoog faalt. Op grond van het bepaalde in artikel 19e, derde lid, Wav, dient de boetebeschikking binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport te worden gegeven. Anders dan eiser heeft gesteld, kan deze termijn niet als een fatale termijn worden aangemerkt. Voor een lezing van deze bepaling met zo vergaande consequenties, zou immers steun moeten zijn te vinden in de wetsgeschiedenis en in de memorie van toelichting wordt daarover niets vermeld. Het oordeel dat het geen fatale termijn betreft vindt mede steun in de omstandigheid dat de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen op grond van artikel 19f, eerste lid Wav twee jaar nadat het beboetbare feit is vastgesteld, vervalt. Eisers stelling dat hij er op mocht vertrouwen dat hij na ommekomst van de in artikel 19e Wav genoemde termijn van dertien weken niet meer zou worden vervolgd, treft dan ook geen doel. Nu de boetebeschikking ruimschoots binnen die laatste termijn is gegeven en niet is gebleken dat eisers belangen door de (beperkte) overschrijding van de in artikel 19e, derde lid, Wav genoemde termijn zijn geschaad, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan laatstbedoelde overschrijding gevolgen te verbinden. 	
    
    2.13 Voorts heeft eiser aangevoerd dat de boetebeschikking rechtskracht mist, omdat de boete aan de vennootschap onder firma en niet aan de vennoten is opgelegd en de vennootschap geen rechtspersoonlijkheid bezit. Dit betoog kan niet slagen, reeds omdat de boetebeschikking niet aan de vennootschap onder firma, maar aan eiser (handelend onder de naam [A]) is opgelegd. 
    
    2.14 In het bestreden besluit staat vermeld dat de arbeid van de betreffende vreemdeling uit het snijden van shoarmavlees, koffie inschenken en het bedienen van klanten bestond. Blijkens het boeterapport zijn dit echter niet de werkzaamheden zijn die aan de boetebeschikking ten grondslag zijn gelegd. Aan eiser kan dan ook worden toegegeven dat in het bestreden besluit de feiten niet op een juiste wijze zijn weergegeven. Nu echter in zowel het boeterapport, als in de boetebeschikking het snijden van tomaten als de door de vreemdeling verrichtte arbeid staat vermeld, was voor eiser voldoende duidelijk welke arbeid hem werd verweten. Dit geldt te meer nu eiser in zijn bezwaar deze werkzaamheden heeft erkend en specifiek tot onderwerp van debat heeft gemaakt. Met verweerder is de rechtbank dan ook van oordeel dat het voor eiser voldoende duidelijk was dat de weergave van de verkeerde werkzaamheden een verschrijving betrof en dat eiser daardoor niet in zijn belang is geschaad. Hoewel de motivering van het bestreden besluit een ongelukkige is, is dit in dit geval onvoldoende om het bestreden besluit te vernietigen.
    
    2.15 De rechtbank stelt vast dat de onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mans en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. De ratio van de Wav is gelegen in de wens illegale tewerkstelling streng te bestrijden en verdringing van Nederlands arbeidsaanbod krachtig tegen te gaan en eiser heeft een ter bescherming van deze ratio gesteld voorschrift overtreden. Gelet op het met de wet beoogde doel, is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder vestgestelde normbedrag van EUR 4.000,- per beboetbaar feit, niet onevenredig hoog is.
    
    2.16 De rechtbank acht voorts geen aanknopingspunten aanwezig voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder het boetebedrag had dienen te matigen of van oplegging had dienen af te zien. Bij bijzondere omstandigheden gaat het immers om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter en daarvan is niet gebleken. Dit geldt te meer nu eiser, zoals uit zijn stellingen volgt, reeds eerder voor een gelijk feit is beboet en hij aldus de risico's kende van het laten verrichten van arbeid door een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning. Het betoog van eiser dat de omstandigheid dat de maximale boete die ingevolge de Wav aan een rechtspersoon kan worden opgelegd, ook voor een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid geldt in strijd is met het legaliteitsbeginsel, kan hem, wat daar overigens ook van zij, niet baten: de boete is immers aan [X] in persoon opgelegd.	
    
    2.17 Gelet op het vorenoverwogene, zal het beroep ongegrond worden verklaard. 
    
    2.18 De rechtbank ziet voor een proceskostenveroordeling geen grond. Hoewel de kosten voor het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit in beginsel voor een kostenveroordeling in aanmerking komen, is toewijzing daarvan in het onderhavige geval allerminst redelijk. Weliswaar had eisers brief van 14 september 2006 niet de strekking om van het recht beroep in te stellen tegen het uitblijven van een besluit afstand te doen, maar eiser heeft niet de door hemzelf gestelde termijn afgewacht en verweerder heeft binnen die termijn beslist.     
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C.M. Rutten, rechter, en op 21 maart 2007 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. S.C.A. van Kuijeren, griffier. 
    
    
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepsschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.