ECLI:NL:RBARN:2007:BB0032, Rechtbank Arnhem, 27-04-2007, AWB 06/3695
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-04-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Onevenredigheid handhavend optreden.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 06/3695 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [eisers],
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. A.J. Likkel, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe, verweerder,
    
    alsmede
    
    
      [X en Y], partij ex artikel 8:26 van de Awb,
      te [woonplaats].    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 13 juni 2006.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juli 2004 heeft verweerder geweigerd aan [X] een bouwvergunning voor het verbouwen van een woonhuis op het perceel aan de [...] te verlenen en voorts afgezien van handhavend optreden tegen de inmiddels gerealiseerde verbouwing. Bij besluit van 8 februari 2005 heeft verweerder het tegen het afzien van handhavend optreden ingediende bezwaar gegrond verklaard en het eerder genoemde besluit op dat punt onder verbetering van de motivering gehandhaafd.
    
    Bij besluit van 10 januari 2005 heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van een pand aan de [...] en tegen het wonen in de milieucirkel van het agrarisch bedrijf van eisers aan de [...] afgewezen. Bij besluit van verweerder van 14 juni 2005 is het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
    
    De rechtbank Arnhem heeft met de uitspraak van 3 februari 2006 (reg.nrs. AWB 05/766 en 05/2635) het door eisers tegen deze besluiten op bezwaar ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 februari 2005, voor zover daarin is afgezien van handhavend optreden en het besluit van van 14 juni 2005 vernietigd. Deze uitspraak is door de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met diens uitspraak van 13 april 2006 (reg.nr. 200601683/1) bevestigd. Daarop heeft verweerder bij het in rubriek 1 aangeduide besluit de ingediende bezwaren wederom ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Bij schrijven van 23 oktober 2006 hebben [X en Y] zich gesteld als partij in het geding.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 22 februari 2007. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Likkel voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door M. Wasser en T.J.P. Polman, ambtenaren der gemeente, en wethouder R.W. Mooij. De partij ex artikel 8:26 van de Awb is in persoon verschenen.
    
    
    3. Overwegingen
    
    Bij besluit van 6 februari 2002 heeft verweerder een bouwvergunning verleend aan [X] voor het (gedeeltelijk) verbouwen/veranderen van het woonhuis op het perceel aan de [...]. Bij besluit van 18 juni 2002 heeft verweerder een daartegen ingediend bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 april 2003 (reg.nr. AWB 02/1671) heeft de rechtbank het beroep van eisers tegen laatstgenoemd besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. 
    
    Bij besluit van 28 juli 2004 heeft verweerder alsnog geweigerd aan [X] een bouwvergunning voor het verbouwen van een woonhuis op het perceel aan de [...] te verlenen. Hij heeft geen toepassing willen geven aan artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), omdat niet was voldaan aan de wettelijke vereisten daarvoor. Bovendien stuitte de verlening van zodanige vrijstelling volgens het college op milieuhygiënische bezwaren, omdat als gevolg van de verbouwing de afstand van het bewoonde deel van het pand tot de mestplaat van het agrarisch bedrijf van eisers met ongeveer 5 meter wordt verminderd. 
    
    In de uitspraak van 6 april 2005 (reg.nr. AWB 04/2054) heeft de rechtbank het beroep van [X] tegen de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de weigering van de bouwvergunning ongegrond verklaard en in dat kader geoordeeld, dat verweerder op goede gronden bouwvergunning heeft geweigerd en heeft afgezien van het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste dan wel tweede lid, van de WRO. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    
    In het al eerder genoemde besluit van 28 juli 2004 heeft verweerder reeds afgezien van handhavend optreden tegen de inmiddels gerealiseerde verbouwing. Op 23 september 2004 is een meeromvattend verzoek tot handhaving gedaan, dat niet alleen zag op het ongedaan maken van de verbouwing, maar ook op het gebruik van het woonhuis als burgerwoning en op het wonen binnen de milieucirkel van het bedrijf van eisers. Bij besluit van 10 januari 2005 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Bij besluit van verweerder van 14 juni 2005 heeft verweerder het hiertegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 10 januari 2005 gehandhaafd. 
    
    Met de uitspraak van 3 februari 2006 (reg.nrs. AWB 05/766 en 05/2635) heeft de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering om handhavend op te treden tegen het niet terugbrengen in de oorspronkelijke staat van het woonhuis op de [...] en het bewonen daarvan in strijd met het bestemmingsplan, gegrond verklaard. Deze uitspraak is bevestigd door de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met diens uitspraak van 13 april 2006.
    
    
      Thans heeft verweerder in het bestreden besluit :
      • aangegeven dat het wonen in de milieucirkel niet in strijd met enig wettelijk voorschrift is, en
      • met verbetering van de motivering alsnog de bezwaren van eisers ongegrond verklaard tegen de weigering handhavend op te treden tegen het bouwen zonder bouwvergunning en het gebruik in strijd met de bestemming van het gebouwde.
    
    
    Ten aanzien van het wonen in de milieucirkel.
    
    
      In de uitspraak van 3 februari 2006 (reg.nrs. AWB 05/766 en 05/2635) heeft de rechtbank als haar oordeel gegeven dat het wonen in een milieucirkel niet strijdig is met enig wettelijk voorschrift, zodat in zoverre terecht van handhavend optreden is afgezien.
      Nu de rechtbank deze beroepsgrond van eisers uitdrukkelijk heeft verworpen en er op dit punt geen hoger beroep is ingesteld is dat oordeel rechtens onaantastbaar geworden. Voor zover het beroep van eisers zich hiertegen richt is dit dan ook ongegrond.
    
    
    Ten aanzien van het bouwen zonder bouwvergunning.
    
    Eveneens rechtens onaantastbaar is het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 6 april 2005 (reg.nr. AWB 04/2054), dat verweerder op goede gronden de gevraagde bouwvergunning heeft geweigerd en heeft afgezien van het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste dan wel tweede lid, van de WRO. Tegen die uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. Dit punt is ook niet meer in geschil.
    
    Vast staat dat geen bouwvergunning is en kan worden verleend. Verweerder is dan ook bevoegd om tegen deze overtreding van artikel 40 Woningwet handhavend op te treden.
    
    Ten aanzien van het gebruik in strijd met de bestemming.
    
    
      Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften is het – kort samengevat- verboden de gronden en opstallen of delen daarvan te gebruiken in strijd met de bestemming.
      Ingevolge artikel 12, derde lid – samengevat en voor zover hier van belang- geldt het in het eerste lid vervatte verbod niet voor een gebruik van gronden en opstallen of delen daarvan voor zover dit gebruik of de aard van dit gebruik reeds bestond ten tijde van het van kracht worden van dit bestemmingsplan.
    
    
    Eerst ter zitting bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft verweerder betoogd, dat het gebruik op grond van artikel 12, derde lid, onder b van de voorschriften van het bestemmingsplan “De Pas” neergelegde overgangsrecht geoorloofd zou zijn. Dat betoog heeft hij in de onderhavige procedure herhaald. 
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt, dat het huidige gebruik naar zijn aard sinds de peildatum voor het overgangsrecht onveranderd is gebleven. “Dat het eerst bewoning door een agrariër ([naam]) betrof en thans door een burger ([X]) kan naar onze opvatting niet afdoen aan de aard van het gebruik. Te meer ook, daar er in beide gevallen sprake is van strijd met de huidige bestemming “recreatieve doeleinden”.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder thans niet meer met succes aanvoeren, dat het bestreden gebruik past binnen het (overgangsrecht van het) bestemmingsplan. In de uitspraak van 3 februari 2006 (reg.nrs. AWB 05/766 en 05/2635) heeft de rechtbank vastgesteld, dat niet in geding is dat het gebruik als woonhuis in strijd is met de vigerende bestemming “Recreatieve doeleinden”, dat geen concreet zicht op legalisering bestaat en dat verweerder bevoegd is tot handhavend optreden over te gaan. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van eisers te nemen. 
    
    
    Handhaving.
    
    Verweerder is dus zowel op grond van schending van artikel 40 Woningwet als op grond van schending van het (algemeen) gebruiksverbod uit artikel 12, eerste lid, van het bestemmingsplan bevoegd om handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    De rechtbank heeft bepaald, dat verweerder met inachtneming van de uitspraak van 3 februari 2006 (reg.nrs. AWB 05/766 en 05/2635) een nieuwe beslissing op de door eisers ingediende bezwaren diende te nemen. Daarbij diende verweerder bij een nieuw besluit af te wegen hoe “de (in beginsel zwaarwegende) belangen die met handhaving zijn gemoeid, waaronder het voorkomen van precedentwerking, zich verhouden tot de belangen van [X]. Relevant daarbij is, blijkens de uitspraak van de ABRS  van 19 januari 2005 (LJN AS3204), of sprake is van een overtreding van zeer geringe aard en ernst en in hoeverre de belangen van derden worden geschaad door het eventueel achterwege blijven van handhavend optreden”.
    
    Verweerder heeft aangevoerd, dat handhavend optreden niet dienstig zou zijn aan het algemeen belang. Volgens verweerder is hier de zorg voor huisvesting van de gemeente voor haar inwoners in het geding. Als de woning tengevolge van handhaving leeg zou komen te staan zou dit – aldus verweerder - ongewenst zijn, omdat dit tot verpaupering en kapitaalvernietiging leidt.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een te ruime opvatting over de belangen die hij bij een afweging over het al dan niet handhavend optreden kan betrekken. In die afweging moeten belangen worden betrokken, die gerelateerd zijn aan “het algemeen belang bij handhaving”, zoals bijvoorbeeld het belang van de rechtszekerheid en het voorkomen van precedentwerking.
     
    Ook verweerders betoog, dat het algemene uitgangspunt dat in dit geval handhavend zou moeten worden opgetreden, omdat de wet wordt overtreden, terzijde wordt geschoven door rijks-, provinciaal en gemeentelijk planologisch beleid, is niet in overeenstemming met de handhavingsjurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dat het ruimtelijke belang niet wordt geschonden – wat er van deze stelling ook zij – maakt niet dat er daarom niet handhavend hoeft te worden opgetreden. 
    
    Verweerder stelt dat in het onderhavige geval alleen dan sprake zou zijn van precedentwerking, als het gaat om een reeds bestaande agrarische bedrijfswoning, die ook onder het overgangsrecht valt en die ook van functie, te weten van bedrijfs- naar burgerwoning, verandert. Volgens verweerder zou alleen met betrekking tot een dergelijk concreet geval zijn besluit om niet handhavend op te treden, uitwerking hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is deze visie op het begrip precedentwerking te beperkt. Niet voor niets is er in de jurisprudentie sprake van “algemene belangen”, die gediend zijn met handhaving. 
    
    
      Verweerder betoogt dat de niet geringe aard en ernst van de overtreding niet afdoen aan de mogelijkheid om af te zien van handhavend optreden. Met verweerder is de rechtbank van oordeel, dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een overtreding van niet geringe aard en ernst, nu deze overtreding heeft geleid tot de bouw en het gebruik, beiden in strijd met de bestemming, van een burgerwoning met een substantiële omvang in het buitengebied, daar waar voorheen slechts een kleine agrarische bedrijfswoning stond.
      De rechtbank is uit de jurisprudentie geen voorbeeld bekend van een situatie waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State handhavend optreden onevenredig achtte, terwijl er sprake was van een overtreding van niet geringe aard en ernst. Ook in de onderhavige procedure draagt het feit, dat er geen sprake is van een overtreding van geringe aard of ernst, bij aan het oordeel van de rechtbank dat verweerder niet om die reden van handhavend optreden heeft kunnen afzien. De rechtbank is dan ook van oordeel dat uit voornoemde handhavingsjurisprudentie volgt, dat het enkele feit dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst, in beginsel de mogelijkheid uitsluit om handhavend optreden onevenredig te achten. 
    
    
    Voor zover de inwerkingtreding van de Wet geurhinder en veehouderij in de afweging van de evenredigheid van handhaving een rol mocht spelen – ofschoon inwerkingtreding pas geruime tijd ná de datum van het bestreden besluit plaats vond – heeft verweerder ter zitting aangegeven dat het zelfs ná inwerkingtreding van deze wet nog maar zeer de vraag is of uit milieuhygiënisch oogpunt de situatie zo kan worden geregeld dat eisers geen nadeel van de in geding zijnde overtredingen zullen ondervinden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee onvoldoende weersproken, dat eisers tengevolge van de verbouwing en het gebruik van de woning door [X] nadeel ondervinden in hun bedrijfsvoering.
    
    Verweerders stelling, dat eisers in eerste instantie hebben aangegeven alleen benadeeld te zijn door het strijdige gebruik en niet door het realiseren van de verbouwing zonder bouwvergunning, is achterhaald nu eisers op dat standpunt al in de vorige procedure bij de rechtbank (reg.nrs. AWB 05/766 en 05/2635) zijn teruggekomen. 
    
    Verweerders beroep op de zogenaamde toverformule speelt geen rol meer bij de afweging van de betrokken belangen, nu het hier een mogelijkheid betreft om ingevolge het bepaalde in artikel 12, tweede lid, van de planvoorschriften vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het eerste lid van dat artikel, welke mogelijkheid thans niet meer aan de orde is.  
    
    
      Alles overziend overweegt de rechtbank dat verweerder niet heeft voldaan aan de opdracht, die hij bij de vernietiging van het vorige bestreden besluit door de rechtbank heeft meegekregen, in een uitspraak welke door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder noch onderbouwd dat er sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst noch onderbouwd dat de belangen van derden niet worden geschaad door het eventueel achterwege blijven van handhavend optreden.
      Voorts is de wijze waarop verweerder het algemene met handhaving gediende belang meegewogen heeft, (wederom) niet adequaat.
    
    
    Nu het bestreden besluit genomen is in strijd met het motiveringsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 7:12 van de Awb, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
    
    Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eisers om vergoeding van de kosten die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
    
    De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand, en de reiskosten van eisers, welke zijn begroot op € 7,24. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. 
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
     
    4. Beslissing
    
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; 
      veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 + € 7,24 =  € 651,24 en wijst de gemeente Overbetuwe aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de gemeente Overbetuwe het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 141 aan hen vergoedt.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. W.F. Bijloo als voorzitter, mrs. B.N. Crol en E.C.G. Okhuizen als rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.G.J. Litjens als griffier. Door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 27 april 2007 in tegenwoordigheid van de griffier, voornoemd. 
    
    De griffier,					De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: