ECLI:NL:RBHAA:2006:AY3237, Rechtbank Haarlem, 04-07-2006, AWB 05-3374
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2006-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uit door primair bevoegd bestuursorgaan vastgesteld beleid voortvloeiende grenzen, die een administratief beroepsorgaan in acht heeft te nemen. Afwijking van dat beleid stelt bijzondere eisen aan motivering.
      
      
        Weduwe [A] heeft de gemeente Naarden verzocht toestemming te verlenen om haar overleden man op haar landgoed te begraven. De gemeente heeft dit verzoek op grond van het door de gemeente geformuleerde beleid, afgewezen, met name omdat geen sprake is van aantoonbare historische, emotionele binding met de grond. GS heeft het besluit van de gemeente vernietigd en [A] toestemming gegeven voor de gewenste particuliere begraafplaats.
        De rechtbank overweegt in de uitspraak dat de bevoegdheid van een administratief beroepsorgaan in het algemeen een zekere begrenzing vindt in expliciet door het primair bevoegde bestuursorgaan vastgesteld beleid, in die zin dat bij afwijking door een administratief beroepsorgaan van primair vastgesteld expliciet van toepassing zijnd beleid de draagkracht van de motivering bijzondere aandacht verdient. Voorts moet het administratief beroepsorgaan het gehele primair vastgestelde beleid bij beslissing in administratief beroep betrekken.
        De rechtbank concludeert vervolgens dat aan deze hogere eisen ten aanzien van de motivering van het besluit niet is voldaan.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer:  AWB 05 - 3374 WET
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2006
    
    in de zaak van:
    
    
      Raad van de gemeente Naarden,
      gevestigd te Naarden,
      eiser,
    
    
    tegen:
    
    
      Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
      verweerder,
    
    
    
      derde partij
       [A],	
      wonende te [woonplaats],	
      gemachtigde: mr. P.G.Th.M. Visser - van Daal, te Huizen.
    
    
    
      [B, C en D],
      allen wonende te [woonplaats],
      gemachtigde: [B].
    
    
    
    
      1. Procesverloop
      Bij besluit van 23 december 2004, verzonden 29 december 2004, heeft eiser het verzoek van [A] om een gedeelte van haar perceel aan te wijzen als bijzondere begraafplaats ten behoeve van een graf voor haar overleden echtgenoot afgewezen.
    
    
    Tegen dit besluit heeft [A] bij brief van 4 februari 2005 administratief beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 2 juni 2005 heeft verweerder het beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 december 2004 vernietigd en de op het landgoed van [A] gelegen grond conform haar verzoek in het park ten zuidwesten van de woning aangewezen voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats ten behoeve van een graf voor de overleden echtgenoot van [A].
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 juli 2005 beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 21 september 2005 heeft [A] haar zienswijze op de zaak gegeven.
    
    Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 13 april 2006, alwaar eiser zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. L.M.M. Buijs - da Costa, werkzaam bij de gemeente Naarden en verweerder door mr. K.M. Mur - van Amerongen, werkzaam bij de provincie Noord-Holland. Als derde partij is verschenen [B].
    
    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde derde partij [B] in de gelegenheid te stellen nadere informatie in te winnen en zich op zijn procespositie te beraden.
    
    De behandeling ter zitting is op 30 mei 2006 voortgezet, alwaar eiser en verweerder zich door hun voornoemde vertegenwoordigers hebben laten vertegenwoordigen. Als derde partij is verschenen [B]. [A] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, voornoemd.
    
    
      2. Overwegingen
      2.1 [A], derde partij in dit geding, heeft in 2004 aan eiser gevraagd haar landgoed, althans een gedeelte daarvan, te Naarden aan te wijzen als bijzondere begraafplaats teneinde haar in augustus 2003 om het leven gekomen echtgenoot aldaar te herbegraven. Haar overleden echtgenoot is thans begraven op de gemeentelijke begraafplaats "Oud Valkeveen" te Naarden. Aan het vorenbedoelde verzoek lag de volgende reden ten grondslag: "ten gevolge van het overlijden van mijn man en met name ten gevolge van de wijze waarop dit geschiedde zijn wij om veiligheidsredenen niet in staat de gemeentelijke begraafplaats zonder meer te bezoeken, hetgeen de verwerking van ons verdriet bemoeilijkt".
    
    
    2.2 Artikel 37, eerste lid, Wet op de lijkbezorging (Wlb) luidt alsvolgt: "Een bijzondere begraafplaats kan slechts worden aangelegd en in stand gehouden door een kerkgenootschap dan wel door een privaatrechtelijke rechtspersoon of een natuurlijk persoon."
    
    
      2.3 Artikel 40 Wlb luidt als volgt: 	
      "1. Voor het aanleggen of uitbreiden van de bijzondere begraafplaats wordt slechts de grond gebruikt, die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen.	
      2. Burgemeester en wethouders kunnen maatregelen voorschrijven, welke nodig zijn teneinde de grond geschikt te maken om als begraafplaats te dienen.	
      3. Inzake de totstandkoming van de aanwijzing en de voorschriften, bedoeld in de voorgaande leden, wordt de daartoe door Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen ambtenaar gehoord.	
      4. Indien het kerkgenootschap geen eigenaar van de benodigde grond is, dragen burgemeester en wethouders desgevraagd zorg, dat het kerkgenootschap de grond, mede gelet op de staat, waarin deze ingevolge het tweede lid moet verkeren, op redelijke voorwaarden in eigendom kan verwerven. Kunnen burgemeester en wethouders en het kerkgenootschap niet tot overeenstemming komen, dan bepalen gedeputeerde staten op verzoek van een van hen of beide de voorwaarden."
    
    
    
      2.4 Eiser heeft op 30 september 2004 beleid vastgesteld ten aanzien van bijzondere begraafplaatsen in de zin van de Wlb. In dit beleid zijn regels opgenomen waaraan een verzoek tot aanwijzing van een bijzondere begraafplaats door eiser als primair bevoegd bestuursorgaan wordt getoetst. In het vastgestelde beleid is onder meer het volgende opgenomen: "a) De aanvrager moet eigenaar van de grond zijn, waarbij geen zakelijk recht op de grond rust. (...) b) De aanvrager dient een aantoonbare historische, emotionele binding te hebben met de grond. Die binding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de aanvrager minimaal 20 jaar woonachtig is op het perceel. c) In het perceel mogen geen kabels, leidingen of andere nutsvoorzieningen voorkomen in een straal van 20 meter rondom de gewenste begraafplaats. (...) d) Voor de toekomst moet voldoende duidelijk zijn dat de nabestaanden de binding met de grond behouden, in ieder geval binnen de grafrusttermijn. (...). 	
      Bij de beoordeling van een aanvraag wordt een drietal aspecten meegewogen in de uiteindelijke beslissing. Deze drie aspecten zijn de Wlb, de wet op de ruimtelijke Ordening (WRO) en de regionale inspecteur van de volksgezondheid. (...) Bij negatieve advisering van de inspecteur zal een afwijzing van het verzoek/aanvraag volgen."
    
    
    2.5 Eiser heeft op 23 december 2004 het verzoek van [A] afgewezen omdat niet wordt voldaan aan het in het beleid opgenomen criterium dat er sprake moet zijn van een voldoende historische en emotionele binding met de grond waarop het verzoek betrekking heeft, nu betrokkene aldaar niet gedurende tenminste 20 jaar woonachtig is geweest, dan wel daarvan eigenaar was en dat ook op andere gronden geen historisch en emotionele binding is aangetoond.
    
    2.6 Naar aanleiding van het daartegen door [A] ingestelde administratief beroep heeft verweerder onder gegrondverklaring van dit beroep in het thans door eiser bestreden besluit eisers primaire besluit van 23 december 2004 vernietigd en de op het landgoed van [A] gelegen grond - conform haar voorstel - in het park ten zuidwesten van haar woning aan te wijzen voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats ten behoeve van een graf voor de overleden echtgenoot van [A]. Verweerder heeft aan dat besluit in essentie het volgende ten grondslag gelegd: "Wij zijn van mening dat uit het gegeven dat appellante en haar echtgenoot het landgoed jarenlang hebben verbouwd de conclusie kan worden getrokken dat appellante binding met de grond heeft. Daarenboven menen wij dat er sprake is van extra binding met de grond nu zij zich op haar landgoed - gelet op de wijze waarop haar echtgenoot is overleden - veilig voelt. Appellant is reeds 10 jaar eigenaar van de grond en heeft er alles voor over, zowel technisch als financieel, haar man "thuis" te laten begraven. Zij heeft daarmee met zijn begrafenis technisch al rekening gehouden. Voorts heeft appellante aangegeven gedurende langere tijd op het landgoed te blijven wonen. Gelet op het voorgaande zijn wij van mening dat appellante aantoonbare historische, emotionele binding heeft met de grond."
    
    2.7 Daarbij wordt voorts overwogen dat aan het afwijzende standpunt van de VROM-inspectie voorbij dient te worden gegaan nu "... de Inspectie niet alle belangen, waaronder psychosociale, af hoeft te wegen, ...".
    
    2.8 In het bij de rechtbank door eiser ingestelde beroep wordt in essentie aangevoerd dat verweerder het door eiser vastgestelde beleidscriterium dat er sprake moet zijn van een historische en emotionele binding met de aan te wijzen grond in dit geval onjuist heeft toegepast. Daarnaast wordt aangevoerd dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat in dit geval aan alle minimumvereisten van het door eiser vastgestelde beleid wordt voldaan.
    
    2.9 De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.10 De rechtbank begrijpt de grieven van eiser aldus dat er enerzijds wordt geklaagd over de concrete invulling door verweerder van het door eiser vastgestelde beleidscriterium dat er sprake moet zijn van een historische en emotionele binding met de als bijzondere begraafplaats aan te wijzen grond en dat verweerder anderzijds heeft miskend dat het verzoek van [A] voorts niet voldeed aan alle vastgestelde minimumvereisten, welke voor de behandeling van dergelijke verzoeken door eiser zijn vastgesteld, hetgeen derhalve ook honorering van het verzoek van [A] in de weg zou moeten staan.
    
    2.11 De rechtbank overweegt dienaangaande allereerst dat uit het karakter van administratief beroep voortvloeit dat als uitgangspunt heeft te gelden dat een in dat kader beslissend beroepsorgaan, zoals in casu verweerder, in beginsel bevoegd is een eigen beleidsafweging te maken over de concrete toepassing van een in geding zijnde bestuursbevoegdheid. Hoewel de wetsgeschiedenis van artikel 7:25 Algemene wet bestuursrecht (Awb) dienaangaande niet als sterk richtinggevend kan worden aangemerkt, omdat de Awb-wetgever de rechtsontwikkeling niet te zeer wilde beïnvloeden (PG I Awb, p. 362), leidt de rechtbank uit de jurisprudentie en de doctrine af dat de bevoegdheid van een administratief beroepsorgaan in het algemeen een zekere begrenzing vindt in expliciet door het primair bevoegde bestuursorgaan vastgesteld beleid, in die zin dat bij afwijking door een administratief beroepsorgaan van primair vastgesteld expliciet van toepassing zijnd beleid de draagkracht van de motivering bijzondere aandacht verdient. De rechtbank zal hierna, in het licht van dit algemene uitgangspunt, de grieven van eiser behandelen.
    
    2.12 Oordelend vanuit het hiervoor bij 2.11 aangegeven uitgangspunt, dat ook in dit concrete geval als richtsnoer heeft te gelden voor verweerders bestreden besluitvorming, komt de rechtbank naar aanleiding van de grieven van eiser tot de conclusie dat deze grieven slagen. Het feit dat [A] zoals door verweerder in het bestreden besluit wordt overwogen de betreffende grond 10 jaar in eigendom heeft, er alles voor over heeft om haar man "thuis" te begraven, zowel technisch als financieel, biedt als motivering onvoldoende draagkracht voor de aanmerkelijke afwijking van het door eiser in het primair vastgestelde beleid opgenomen uitgangspunt dat, wil worden voldaan aan het criterium 'voldoende historisch en emotionele binding' betrokkene aldaar in beginsel gedurende 20 jaar woonachtig moet zijn geweest, dan wel eigenaar was. Dat [A] het betreffende landgoed ten tijde van de in geding zijnde besluitvorming ongeveer 6 jaar bewoonde, kan evenmin als een voldoende draagkrachtige motivering ter afwijking van het beleid worden aangemerkt. Dat de Inspectie van VROM een beperkt afwegingskader hanteert laat onverlet dat daar ingevolge het primair vastgestelde beleid onmiskenbaar belangrijke betekenis aan toekomt. Ook deze motivering gaat volgens de rechtbank mank aan het ontbreken van zodanig voldoende draagkracht, dat het in dit geval als deugdelijk kan worden aangemerkt. Het vorenstaande klemt temeer nu er, volgens de rechtbank, zoals hiervoor is overwogen,  in een administratief beroepsprocedure voor de deugdelijkheid van de motivering aanmerkelijke eisen hebben te gelden, als het administratief-beroepsorgaan afwijkt van het door het primair bevoegde bestuursorgaan vastgestelde beleid.
    
    2.13 Eisers grief dat verweerder heeft miskend dat het verzoek van [A] voorts niet aan andere in het beleid opgenomen minimumvereisten voor honorering voldoet, slaagt eveneens. De rechtbank begrijpt uit hetgeen onder meer ter zitting is aangevoerd dat met de grief met name wordt geduid op de planologische/stedenbouwkundige merites, welke volgens het beleid nopen tot grote terughoudendheid ten aanzien van de eventuele honorering van een verzoek tot het aanwijzen van een bijzondere begraafplaats. De rechtbank is van oordeel dat verweerder beslissend in administratief beroep het primair vastgesteld beleid in ieder geval had dienen te betrekken, des te meer nu, zoals ter zitting vanwege verweerder is aangegeven, dat beleid door verweerder in beginsel wel als uitgangspunt is aanvaard en de rechtbank dit beleid niet op voorhand als kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig oordeelt. Door dat niet te doen, waarover eiser in deze grief terecht klaagt, heeft verweerder bij het bestreden besluit gehandeld in strijd met artikel 7:26 juncto artikel 7:25 Awb.
    
    2.14 Resumerend acht de rechtbank het beroep van eiser gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 7:25 en 7:26 Awb.
    
    2.15 Voor honorering van het verzoek van derde partij [B] om [A] op te roepen te verschijnen ter zitting en inlichtingen te verstrekken ziet de rechtbank geen aanleiding, reeds omdat het besluit vernietigd wordt en verweerder derhalve een nieuw besluit op bezwaar zal dienen te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.16 Er is geen aanleiding om tot een veroordeling in vergoeding van de proceskosten te komen. Wel dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit van 2 juni 2005;
    
    3.3 bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    3.4 gelast dat de provincie Noord-Holland het door eiser betaalde griffierecht van € 276,-- aan hem vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, rechter van de meervoudige kamer, en mrs. A.J. Medze en A.P.W. Duijkersloot, rechters, en op 4 juli 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier.
    
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.