ECLI:NL:RBSHE:2009:BJ8961, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 18-09-2009, AWB 08-646
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2009-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De termijnen voor de vrijstellingsprocedure neergelegd in artikel 19a van de WRO zijn niet slechts termijnen van orde, maar leggen op verweerder een rechtsplicht om binnen die termijnen te beslissen. Een belanghebbende, zoals eiser, kan aan deze termijnen gerechtvaardigde belangen ontlenen. Overschrijding van de termijnen kan onder omstandigheden tegenover de aanvrager van vrijstelling en bouwvergunning onrechtmatig zijn. Een in duur aanzienlijke en daadwerkelijk voor de aanvrager tot schade leidende termijnoverschrijding, waarvoor rechtvaardigende omstandigheden ontbreken, moet als onrechtmatig worden beschouwd.
        Artikel 19a van de WRO dient zo te worden gelezen dat verweerder, nadat eenmaal is besloten toepassing te geven aan de vrijstellingsprocedure, zo spoedig mogelijk daarna dient over te gaan tot terinzagelegging van het ontwerp-vrijstellingsbesluit. Een andere uitleg verdraagt zich niet met de ratio van artikel 19a van de WRO.
        In onderhavig geval is de termijn die met het nemen van de ten behoeve van de bouwplannen van eiser noodzakelijke vrijstelling en bouwvergunningen is gemoeid, 17 weken langer geweest dan in artikel 19a van de WRO en artikel 49 van de Ww is voorgeschreven. De rechtbank merkt deze vertraging als een in duur aanzienlijke termijnoverschrijding aan. Het verzoek van eiser om toepassing te geven aan artikel 8:73 van de Awb wordt afgewezen.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: AWB 08/646
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 18 september 2009
    
    inzake
    
    
      [eiser],
      te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. W. Krijger, 
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk,
      verweerder,
      gemachtigden B. van Dorsten en drs. M. van den Hurk.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Verweerder heeft op 3 januari 2006 besloten zijn medewerking te verlenen voor de bouw van zeven vakantiestudio’s en vijf chalets op het perceel gelegen aan de [adres] te [plaats], door middel van het opstarten van een vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). 
    
    Tegen het niet tijdig beslissen van verweerder, nadat op 3 januari 2006 door verweerder was toegezegd dat medewerking zou worden verleend door middel van het opstarten van een vrijstellingsprocedure, is namens eiser bij brief van 6 november 2006 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    Bij besluiten van 29 mei 2007 en 30 mei 2007 heeft verweerder vrijstelling respectievelijk bouwvergunning voor de bouw van zeven vakantiewoningen en vijf chalets op het perceel [perceel] te [plaats] verleend.
    
    Het bezwaar is door verweerder bij besluit van 11 januari 2008 ongegrond verklaard.  
    
    Eiser heeft tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld en schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzocht.
    
    De zaak is, tegelijk met de zaak AWB 08/1598, behandeld op de zitting van 6 augustus 2009, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.  
    
    
    Overwegingen
    
    1. Aan de orde is of verweerder het bezwaar van eiser terecht ongegrond heeft verklaard op de grond dat geen sprake is van (noemenswaardige) vertraging bij de verlening van de vrijstellingen en de bouwvergunningen.
    
    2. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    3. Eiser heeft in het verleden op het perceel [perceel] te [plaats] een bedrijf voor intensieve veehouderij (varkens en kippen) geëxploiteerd. Begin 2000 heeft eiser deelgenomen aan de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken. De varkensstallen zijn gesloopt en eiser is, naast akkerbouw, in zijn levensonderhoud gaan voorzien door middel van de exploitatie van een minicamping. Vervolgens heeft eiser besloten om zijn recreatieve bedrijfsactiviteiten te gaan uitbreiden, hetgeen heeft geresulteerd in het plan om op zijn perceel (op de plaats van de voormalige kippenstal) zeven vakantiewoningen, ook voor minder validen, te bouwen, alsmede een aantal chalets. 
    
    4. Verweerder heeft op 3 januari 2006 besloten medewerking te verlenen bij de bouwplannen van eiser door middel van het opstarten van een vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19 lid 1, van de WRO. Eiser heeft op 22 mei 2006 een aanvraag bouwvergunning voor de bouw van zeven vakantiewoningen en een aanvraag bouwvergunning voor de bouw van vijf chalets bij verweerder bij verweerder ingediend. Het ontwerp-vrijstellingsbesluit heeft van 16 november 2006 tot en met 28 december 2006 ter inzage gelegen. Op 16 maart 2007 heeft verweerder een verklaring van geen bezwaar bij gedeputeerde staten de provincie Noord-Brabant aangevraagd, welke op 17 april 2007 is afgegeven. Verweerder heeft vervolgens op 29 mei en op 30 mei 2007 de gevraagde vrijstelling respectievelijk bouwvergunning verleend. 
    
    5. Eiser is – zakelijk weergegeven – van mening dat sprake is van een aan verweerder verwijtbare termijnoverschrijding tijdens de vrijstelling- en bouwvergunningprocedure. Eiser stelt als gevolg daarvan schade te hebben geleden. Verweerder heeft niet betwist dat op 3 januari 2006 door hem is besloten tot het verlenen van medewerking aan de vrijstellingsprocedure. Na dit besluit heeft verweerder negen maanden lang niets ondernomen, hetgeen in strijd is met de termijnen genoemd in de WRO en de Awb. Verweerder heeft ten onrechte gesteld dat de procedure mede vertraging heeft opgelopen door het in een laat stadium aanleveren van gegevens door eiser. Verweerder heeft zelf tot vier maal toe aan eiser gevraagd nieuwe gegevens aan te leveren. Dat heeft eiser steeds zonder noemenswaardige vertraging gedaan. Verweerder heeft voorts ten onrechte beslist dat geen recht bestaat op toekenning van een tegemoetkoming in de proceskosten uit de bezwaarfase. 
    
    6. Verweerder heeft zich – zakelijk weergegeven – op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een (noemenswaardige) termijnoverschrijding en dat eiser daarom geen schade heeft geleden. Volgens verweerder bevat de wet geen termijn voor het opstarten van de vrijstellingsprocedure. Pas als er sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing kan aan een principebesluit gevolg worden gegeven. Verweerder heeft niet, zoals eiser stelt, na 3 januari 2006 negen maanden lang stilgezeten. Na ontvangst van de bouwvergunning-aanvragen van eiser op 22 mei 2006 zijn in september, oktober en november 2006 acties ondernomen om de ruimtelijke onderbouwing te completeren. Dat de aanvraag aan de hand van de op 22 mei 2006 ingediende stukken pas in september 2006 is opgepakt, heeft als oorzaak de tussenliggende zomervakantie en personele wisselingen. 
    
    7. Het wettelijk kader luidt als volgt.
    
    8. Ingevolge het eerste lid van artikel 19 van de WRO, voor zover hier van belang, kan vrijstelling van het geldende bestemmingsplan worden verleend mits het betrokken project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    
      9. Artikel 19a van de WRO luidt – voor zover thans van belang – als volgt.
      1. Het vrijstellingsbesluit, bedoeld in artikel 19, eerste en tweede lid, bevat een beschrijving van het betrokken project, de ruimtelijke onderbouwing en de afwegingen die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen. Artikel 15, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.
      2. De gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders beslissen zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag tot vrijstelling als bedoeld in artikel 19, of toepassing zal worden gegeven aan het vierde lid.
      3. Indien besloten wordt geen toepassing te geven aan het vierde lid wordt de vrijstelling geweigerd.
      4. Op de voorbereiding van het besluit omtrent de vrijstelling is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:
      a. zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht door een ieder;
      b. in afwijking van artikel 3:18, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, burgemeester en wethouders beslissen binnen vier weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken, indien geen verklaring van geen bezwaar is vereist.
      5. De gemeenteraad beslist of in voorkomend geval burgemeester en wethouders beslissen binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzagelegging omtrent het aanvragen van een verklaring van geen bezwaar.
      6. Indien tot aanvraag van de verklaring van geen bezwaar wordt besloten, wordt deze binnen twee weken nadien met de aanvraag om vrijstelling en de in voorkomend geval naar voren gebracht zienswijzen aan gedeputeerde staten gezonden.
      7. (…)
      8. Het besluit omtrent de verklaring van geen bezwaar, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, of in voorkomend geval tweede lid, wordt binnen acht weken na ontvangst van de desbetreffende aanvraag bekendgemaakt. (…).
      9. (…)
      10. (…)
      11. In afwijking van artikel 3:18, eerste en tweede lid, beslist de gemeenteraad of beslissen in voorkomend geval burgemeester en wethouders omtrent het verlenen van vrijstelling binnen twee weken na de inwerkingtreding van het besluit van gedeputeerde staten. (…).
    
    
    
      10. Artikel 46 van de Woningwet (Ww) luidt – voor zover thans van belang – als volgt.
      1. Burgemeester en wethouders beslissen omtrent een aanvraag:
      a. (…)
      b. om een reguliere bouwvergunning: binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag;
      c. (…)
      2. (…)
      3. Het eerste lid is niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. (…)
    
    
    
      11. Artikel 49 van de Ww luidt – voor zover van thans van belang – als volgt.
      1. (…)
      2. Indien artikel 46, derde lid, van toepassing is en de aanvraag om bouwvergunning slechts kan worden ingewilligd na verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, beslissen burgemeester en wethouders omtrent die aanvraag:
      a. (…)
      b. indien een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten is vereist:
      &lt;i&gt;1°&lt;/i&gt; (…)
      &lt;i&gt;2°&lt;/i&gt; binnen twaalf weken na ontvangst van die verklaring, indien het een reguliere bouwvergunning betreft.
    
    
    12. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b., van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    
      13. In artikel 8:73, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaart, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon kan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt. 
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel bepaalt de rechtbank in haar uitspraak, indien zij de omvang van de schadevergoeding bij haar uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. De rechtbank bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet. 
    
    
    14. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    15. De rechtbank stelt voorop dat de termijnen voor de vrijstellingsprocedure neergelegd in artikel 19a van de WRO niet slechts termijnen van orde zijn, maar op verweerder een rechtsplicht leggen om binnen die termijnen te beslissen. Een belanghebbende, zoals eiser, kan aan deze termijnen gerechtvaardigde belangen ontlenen. Overschrijding van de termijnen kan dan ook onder omstandigheden tegenover de aanvrager van vrijstelling en bouwvergunning onrechtmatig zijn. Zoals de rechtbank Middelburg in haar uitspraak van 15 december 2004 (LJN AR8239) heeft overwogen, moet slechts een in duur aanzienlijke en daadwerkelijk voor de aanvrager tot schade leidende termijnoverschrijding, waarvoor rechtvaardigende omstandigheden ontbreken, als onrechtmatig worden beschouwd. 
    
    16. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat artikel 19a van de WRO geen termijn bevat voor het overgaan tot terinzagelegging van een ontwerp-vrijstellingsbesluit, nadat in de zin van het tweede lid van dat artikel is besloten toepassing te geven aan de vrijstellingsprocedure. De rechtbank is echter, anders dan verweerder, van oordeel dat dit gegeven niet de conclusie rechtvaardigt dat termijnoverschrijding in die fase van de vrijstellingsprocedure daarom in het geheel niet mogelijk is. Immers, de ratio van de termijnstelling in artikel 19a van de WRO is gelegen in het streven te verzekeren dat de vrijstellingsprocedure zo kort mogelijk duurt. Daarom dient artikel 19a van de WRO zo te worden gelezen dat verweerder, nadat eenmaal is besloten toepassing te geven aan de vrijstellingsprocedure, zo spoedig mogelijk daarna dient over te gaan tot terinzagelegging van het ontwerp-vrijstellingsbesluit. Een andere uitleg verdraagt zich niet met de ratio van artikel 19a van de WRO.
    
    17. Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting staat vast dat verweerder op 22 mei 2006 over alle voor het voeren van een vrijstellingsprocedure benodigde gegevens – waaronder een goede ruimtelijke onderbouwing – beschikte. Immers, nadat verweerder bij brief van 17 januari 2006 aan eiser had medegedeeld dat voor het volgen van de vrijstellingsprocedure een bouwaanvraag, een akoestisch rapport, een bodemonderzoek en een luchtkwaliteitonderzoek moesten worden aangeleverd, heeft eiser de bedoelde stukken, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, op 21 mei 2006 bij verweerder ingediend. Voorts is ter zitting gebleken dat de informatie die verweerder bij brief van 28 september 2006 bij eiser heeft opgevraagd, geen betrekking had op de vrijstellingsprocedure en dat de bij brief van 17 oktober 2006 door verweerder gevraagde gegevens niet van dusdanige aard waren dat het ontbreken daarvan aan het voeren van de vrijstellingsprocedure in de weg stond. Mitsdien stond niets eraan in de weg om – overeenkomstig het bepaalde in artikel 19a van de WRO – zo spoedig mogelijk na 22 mei 2006 over te gaan tot terinzagelegging van het ontwerp-vrijstellingsbesluit. Wanneer verweerder een termijn van twee weken voor het voorbereiden van de terinzagelegging wordt gegund, had het ontwerpvrijstellingsbesluit in het onderhavige geval derhalve vanaf 5 juni 2006 ter inzage kunnen en moeten liggen. De rechtbank knoopt voor wat betreft de lengte van deze termijn aan bij de kortste termijn welke is opgenomen in artikel 19a van de WRO.
    
    18. Uit artikel 19a van de WRO vloeit voort dat, gerekend vanaf terinzagelegging van het ontwerpvrijstellingsbesluit, de vrijstellingsprocedure in totaal 26 weken mag duren. Gelet op het bepaalde in artikel 49, tweede lid, onder b., sub 2° , van de Ww geldt voor de bouwvergunningprocedure een termijn van 12 weken, gerekend vanaf het moment van ontvangst van de verklaring van geen bezwaar van GS. Dat betekent dat, gerekend vanaf het moment waarop tot terinzagelegging van het ontwerp-vrijstellingsbesluit wordt overgegaan, volgens de in artikel 19a van de WRO en artikel 49 van de Ww neergelegde termijnen de vrijstelling en de bouwvergunning na uiterlijk 36 weken moeten zijn verleend. 
    
    19. In onderhavig geval had verweerder, zoals hiervoor is overwogen, op 5 juni 2006 kunnen en moeten overgaan tot terinzagelegging. De vrijstelling en de gevraagde bouwvergunningen hadden dan – met inachtneming van de termijn van 36 weken –  uiterlijk op 29 januari 2007 moeten zijn verleend. Vaststaat dat verweerder pas op 16 november 2006 tot terinzagelegging van het ontwerp-vrijstellingsbesluit is overgegaan. De vrijstelling respectievelijk bouwvergunningen zijn vervolgens op 29 mei en 30 mei 2007 – in plaats van 29 januari 2007 – verleend. Dat betekent dat de termijn die met het nemen van de ten behoeve van de bouwplannen van eiser noodzakelijke vrijstelling en bouwvergunningen is gemoeid, 17 weken langer is geweest dan in artikel 19a van de WRO en artikel 49 van de Ww is voorgeschreven. De rechtbank merkt deze vertraging als een in duur aanzienlijke termijnoverschrijding aan. De stelling van verweerder dat geen sprake is geweest van een (noemenswaardige) termijnoverschrijding snijdt derhalve geen hout. 
    
    20. Verweerder heeft zich met betrekking tot het feit dat de aanvraag van eiser aan de hand van de op 22 mei 2006 ingediende stukken pas in september 2006 is opgepakt op rechtvaardigende omstandigheden beroepen, te weten de zomervakantie en personele wisselingen. Geen van deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank een termijnoverschrijding als zich in deze zaak heeft voorgedaan rechtvaardigen. Eiser mocht er immers vanuit gaan dat verweerder in staat is de in de wet vastgelegde termijnen ook daadwerkelijk na te leven. In de organisatie van verweerder zelf gelegen oorzaken van vertraging kunnen dan ook niet worden afgewenteld op eiser. De termijnoverschrijding van 17 weken moet dan ook als jegens eiser onrechtmatig worden aangemerkt.
    
    21. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met de wet. 
    
    22. Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft zich, zowel tijdens de bezwaarfase als in beroep, in het geheel niet uitgelaten over de (hoogte van de) door eiser geclaimde vertragingsschade. Voorts heeft verweerder het verzoek van eiser om een zogenaamd zelfstandig schadebesluit te nemen afgewezen. Het daartegen door eiser ingestelde beroep met zaaknummer AWB 08/1598 is gelijktijdig met onderhavige zaak ter zitting van 6 augustus 2009 door de rechtbank behandeld. Gelet op de uitspraak in de zaak AWB 08/1598 zal de rechtbank het in onderhavige zaak gedane verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:73 van de Awb afwijzen. Verweerder dient met inachtneming van beide uitspraken – AWB 08/646 en AWB 08/1598 – een nieuw besluit te nemen, waarin uitgaande van een verwijtbare termijnoverschrijding van 17 weken een beslissing omtrent het schadevergoedingsverzoek van eiser dient te worden genomen. 
    
    23. Wat de door eiser verzochte vergoeding van kosten uit de bezwaarfase betreft, overweegt de rechtbank als volgt. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat in onderhavige zaak sprake is van een aan verweerder te wijten aanzienlijke termijnoverschrijding, is sprake van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb komen deze kosten alsdan voor vergoeding in aanmerking. 
    
    24. Het – niet onderbouwde – verzoek van eiser tot vergoeding van de in de bezwaarfase betaalde leges zal worden afgewezen, nu de betaling van leges niet kan worden aangemerkt als door eiser ten gevolge van het niet tijdig beslissen geleden schade en ook overigens geen grondslag voor vergoeding hiervan aanwezig is.  
    
    
      25. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 966,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand: 
      • 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) bezwaarschrift;
      • 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      • 1 punt voor het verschijnen ter zitting; 
      • waarde per punt € 322,00;
      • wegingsfactor 1.  
    
     
    26. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 143,00 dient te vergoeden. 
    
    27. Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:73 van de Awb af;
      - bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 143,00;
      - veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 966,00.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. F.M. Tadic als voorzitter en mr. P.H.C.M. Schoemaker en mr. T. van de Woestijne als leden in tegenwoordigheid van mr. J.F.M. Emons als griffier en in het openbaar uitgesproken op 18 september 2009.
    
    
    
      De griffier is buiten staat deze 
      uitspraak te ondertekenen.
    
    
    &lt;i&gt;Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.&lt;/i&gt;
    
    Afschriften verzonden: