ECLI:NL:RBARN:2008:BD1039, Rechtbank Arnhem, 27-03-2008, AWB 04/1014
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering van een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor het oprichten van een watersportgebouw. De oprichting van het gebouw valt niet binnen de werking van eerder verleende vergunningen krachtens de Rivierenwet. De vergunning is terecht op grond van de destijds geldende beleidslijn “Ruimte voor de Rivier” geweigerd.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 04/1014 
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      Watersportcentrum Maasbommel BV, eiseres,
      gevestigd te Maasbommel, vertegenwoordigd door mr.drs. J.H.K.C. Soer, 
    
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 26 maart 2004.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij brief van 9 juli 2002 heeft eiseres een aanvraag ingediend om vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) voor het (her)bouwen en uitbreiden van een watersportgebouw op het perceel Bovendijk 2 te Maasbommel. 
    
    Bij besluit van 24 juni 2003 heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd.
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 3 februari 2006. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [x], bijgestaan door mr. drs. J.H.K.C. Soer. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door L.T.A. Slabbers. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde partijen de gelegenheid te bieden om nader overleg te doen plaatsvinden. Het beroep is vervolgens behandeld op een nadere zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 3 oktober 2007. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [x], bijgestaan door mr. drs. J.H.K.C. Soer. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door L.T.A. Slabbers en J.G.V. van Kollenburg. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting wederom geschorst om partijen nogmaals de gelegenheid te bieden om nader overleg te doen plaatsvinden. Nadat partijen hebben laten weten dat zij niet tot een oplossing in der minne hebben kunnen komen en partijen toestemming hebben gegeven om de zaak zonder een nadere zitting af te doen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    3. Overwegingen
    
    Eiseres exploiteert een Watersportcentrum aan de Bovendijk te Maasbommel. Bij besluit van 3 september 1975, gewijzigd bij besluit van 3 maart 1978, is aan Megense Ham B.V. vergunning verleend op grond van de Rivierenwet voor het behouden van een loods en een bedrijfswoning en voor het maken c.q. plaatsen en behouden van een aantal andere voorzieningen ten behoeve van het watersportbedrijf tussen km 192 en 193 van de laatst herziene rivierenkaart. Bij besluit van 25 november 2003 heeft verweerder deze vergunning op naam gesteld van ‘Jachthaven Maasbommel B.V., h.o.d.n. Watersportcentrum Maasbommel’. 
    
    Verder is bij besluit van 13 februari 1984 aan het Recreatieschap Nederrijn, Lek en Waal (hierna: het recreatieschap) een algemene vergunning verleend voor het maken en of behouden van een toegangsgeul en voor het maken en of behouden van ophogingen en bouwwerken en andere werken tussen km 190 en km 192,5. 
    
    Tenslotte is bij besluit van 22 juli 1999, onder gedeeltelijke intrekking van het besluit van 3 september 1975, een vergunning krachtens de Rivierenwet verleend aan eiseres voor het vastleggen van een drijvend tankstation met bijbehorende voorzieningen ter hoogte van km 191,760.      
    
    Naar aanleiding van een dijkverbetering die in het stroomgebied van de Maas heeft plaatsgevonden heeft eiseres een herinrichtingsplan opgesteld voor het watersportcentrum. Het herinrichtingsplan voorziet onder meer in het plaatsen van 32 semi-drijvende woningen, 14 drijvende recreatiewoningen en het semi-drijvend plaatsen van een beheerderswoning met kantoor met een gezamenlijke bebouwde oppervlakte van 3168 m2. Verder voorziet het plan in de oprichting van een havengebouw en een watersportgebouw. Eiseres heeft op basis van het herinrichtingsplan een ontwerpaanvraag om vergunning ingevolge de Wbr bij verweerder ingediend.
    
    Bij brief van 24 oktober 2001 heeft verweerder aan eiseres onder meer te kennen gegeven dat uit de ontwerpaanvraag blijkt dat in het havengebouw en watersportgebouw andere functies terugkomen dan in de oorspronkelijke bebouwing aanwezig waren zodat niet kan worden geconcludeerd dat van vervanging van een bestaande activiteit sprake is. 
    
    Bij brief van 9 juli 2002 heeft eiseres verzocht om de aanvraag voor het watersportgebouw separaat te behandelen. Eiseres stelt in haar aanvraag dat het watersportgebouw dient ter vervanging van de vóór de dijkverbetering ter plaatse aanwezige, en in 1975 vergunde, loods.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 24 juni 2003 vergunning voor het watersportgebouw geweigerd. Aan dit besluit heeft verweerder samengevat ten grondslag gelegd dat de bouw van het watersportgebouw niet valt onder de werkingssfeer van de eerder voor het gebied verleende vergunningen. Volgens verweerder is sprake van een ‘nieuwe’ activiteit en niet van vervangende nieuwbouw, zodat een voor eiseres gunstige overgangsregeling uit de beleidslijn niet van toepassing is. Het watersportgebouw is volgens verweerder een niet-riviergebonden functie, zodat de zogenoemde ‘nee-tenzij’-criteria uit de beleidslijn ‘Ruimte voor de Rivier’ hier gelden. De aanvraag voldoet niet aan de desbetreffende criteria en past dus niet in de beleidslijn en er zijn geen bijzondere omstandigheden die afwijking van de beleidslijn rechtvaardigen. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
    
    Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op haar stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd, daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden of daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen.
    
    Krachtens artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan, voor zover hier van belang, weigering van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
    
    Verweerder heeft de op grond van voornoemde Wet te behartigen waterstaatkundige belangen, in casu het rivierbelang, nader ingevuld met de ten tijde van het bestreden besluit geldende - inmiddels vervallen - Beleidslijn ‘Ruimte voor de Rivier’ van april 1997, Stcrt. 1997, nr. 87 (hierna: de beleidslijn). Doelstelling van deze beleidslijn was meer ruimte voor de rivier, de duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade. 
    
    Partijen zijn allereerst verdeeld over de vraag of de aanvraag van eiseres voor het oprichten van een watersportgebouw aan de beleidslijn moest worden getoetst. Eiseres heeft zich in dat kader op het standpunt gesteld dat het oprichten van het watersportgebouw valt binnen de werking van de vergunning die in 1975 krachtens de Rivierenwet is verleend voor het oprichten van een loods. 
    
    De rechtbank stelt vast dat in artikel 2 van de vergunning voor de loods en de bedrijfsruimte beperkende voorschriften zijn gegeven ten aanzien van de plaats waar de loods mocht worden gebouwd. In artikel 4 van de vergunning is verder bepaald dat de loods, die gedeeltelijk in gebruik is als onder andere showroom en restaurant, en de bedrijfswoning een maximale oppervlakte mogen hebben van respectievelijk 1600 m2 en 100 m2. In artikel 3 van de vergunningvoorschriften is samengevat bepaald dat de houder van de vergunning alvorens tot uitvoering van het werk over te gaan, daarvoor uitgewerkte plannen ter goedkeuring moet voorleggen aan de hoofdingenieur-directeur. Zonder schriftelijke toestemming mag niet van de goedgekeurde plannen worden afgeweken, hetgeen mede van toepassing is op elke uitbreiding, wijziging of opruiming van het werk.   
    
    Uit het primaire besluit blijkt dat verweerder het systeem van verlening van algemene vergunningen in combinatie met goedkeuring van uitgewerkte plannen heeft verlaten en dat voor elke wijziging of uitbreiding van een werk of een onderdeel een afzonderlijke beschikking is vereist. Bij het beoordelen van een aanvraag hanteert verweerder het uitgangspunt dat de aanvraag om vergunning primair wordt beoordeeld als een verzoek om goedkeuring als bedoeld in de voorschriften van de eerder verleende vergunning. Als de aanvraag betrekking heeft op werkzaamheden die op grond van de bestaande vergunning zijn toegestaan en zouden zijn goedgekeurd, verleent verweerder vergunning zonder deze aan de beleidslijn te toetsen. Ingeval de aanvraag buiten de werking van de bestaande vergunning valt, volgt toetsing aan de beleidslijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze werkwijze blijkens de uitspraak van 20 februari 2008, LJN: BC4703, geaccepteerd.         
    
    De rechtbank stelt in dit verband allereerst vast dat eiseres - anders dan in het bestreden besluit staat vermeld - geen houdster is van de in 1975 aan Megense Ham B.V. verleende en nadien gewijzigde vergunning voor de loods. Deze vergunning is voor het hier relevante gedeelte, bij besluit van 25 november 2003 op naam gesteld van ‘Jachthaven Maasbommel B.V., h.o.d.n. Watersportcentrum Maasbommel’. Niet eiseres, maar Jachthaven Maasbommel B.V. is sindsdien dan ook de houdster van deze vergunning. Verweerder had bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van eiseres voor het watersportgebouw reeds gezien het voorgaande geen rekening hoeven te houden met de vergunning voor de loods, aangezien slechts een aanvraag van de houder van de vergunning kan worden beoordeeld in het licht van artikel 2 van de vergunningvoorschriften.     
    
    Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de oprichting van het watersportgebouw geen werk is dat op grond van de vergunning uit 1975 is toegestaan. Daartoe wordt overwogen dat het beoogde watersportgebouw blijkens de bij de aanvraag gevoegde tekeningen bestaat uit een parkeerdek met containeropslag op de begane grond en winkels, een hal/receptie en een restaurant, alsmede een aantal logieskamers op de eerste verdieping. Op de tweede verdieping is nog een aantal logieskamers en een zaal geprojecteerd. Zo al wordt aangenomen dat het watersportgebouw - bezien in samenhang met het totale herinrichtingsplan - met de vergunningvoorschriften omtrent oppervlakte en locatie geen strijd oplevert, is het gebouw naar zijn aard en functie niet te vergelijken met de eerder vergunde loods. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat met de beoogde logiesplaatsen een nieuwe, niet eerder vergunde, functie wordt toegevoegd. 
    
    Eiseres heeft in haar beroepschrift gewezen op de algemene vergunning die in 1984 aan het recreatieschap is verleend ten behoeve van de realisatie van een watersportgebied ter plaatse. Ook ten aanzien van deze vergunning geldt dat de aanvraag van eiseres niet binnen de werking daarvan valt. Eiseres is ook van die vergunning geen houdster, terwijl de oprichting van een watersportgebouw met de daarin vervatte logiesfunctie niet binnen de werking van die vergunning valt. De rechtbank volstaat in dat verband met de opmerking dat de vergunning niet is verleend voor de oprichting van gebouwen en dat verder niet in geding is dat het bestemmingsplan, zoals dat gold op het tijdstip dat het bestreden besluit is genomen, de beoogde logiesfuncties niet toestond.
    
    Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat geen sprake is van door verweerder te eerbiedigen vergunde rechten die hem tot verlening van de gevraagde vergunning hadden moeten doen besluiten. 
    
    Eiseres heeft vervolgens betoogd dat haar aanvraag ten onrechte aan de beleidslijn is getoetst, omdat de realisering van het watersportgebouw niet leidt tot waterstandverhoging in de huidige situatie, geen sprake is van een belemmering voor een toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en zij bovendien bereid is om de staat te vrijwaren voor iedere schade die aan het gebouw door de rivier wordt veroorzaakt.
    
    
      Dit betoog faalt. Volgens de opzet van de beleidslijn worden daaraan getoetst ingrepen in het winterbed van de grote rivieren die zouden kunnen leiden tot: waterstandverhoging in de huidige situatie en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en/of potentiële schade bij hoogwater. Voor nieuwe activiteiten 
      - waaronder wordt begrepen de wijziging van bestaande activiteiten - die tot één of meer van de genoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk zijn gebonden aan het winterbed, de zogenaamde "ja-mits"-categorie, en overige activiteiten, de "nee-tenzij"-categorie.
    
    
    In hoofdstuk 3 van de beleidslijn is bepaald dat deze van toepassing is op alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren. In hoofdstuk 9 van de toelichting bij de beleidslijn is verwoord dat bestaande bebouwing en bedrijvigheid worden gerespecteerd en dat er ten aanzien van bestaande bebouwing en bedrijvigheid geen sprake is van saneringssituaties. Kleine uitbreidingen of aanpassingen van bestaande bebouwing die onder de kruimelgevallenregeling van artikel 18a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) vallen, vallen evenmin onder de beleidslijn, zo blijkt uit de toelichting, en hetzelfde geldt voor kleine ingrepen in de morfologie; het gaat hier om zaken als schuurtjes, straatmeubilair en erfafscheidingen. Iedere overige uitbreiding van bestaande bebouwing en bedrijvigheid (inclusief herbouw met voortzetting van de bestaande activiteit) valt wel onder toetsing aan de beleidslijn.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de aanvraag van eiseres terecht als nieuwe activiteit aangemerkt en aan de beleidslijn getoetst. Slechts van belang is immers of de nieuwe activiteit tot waterstandverhoging, hoe minimaal ook, zou kunnen leiden. Of eiseres activiteiten verricht die deze verhoging ongedaan maken of zelfs tot een verlaging van de waterstand kunnen leiden is in dat verband niet van belang. Voor dit oordeel is steun te vinden in de uitspraak van de Afdeling van 10 september 2003, LJN: AJ3368.
    
    Eiseres heeft subsidiair betoogd dat de herinrichting van het watersportcentrum onlosmakelijk verbonden is met de realisatie van de dijkverzwaring. Zij is van mening dat uit dien hoofde aan de ‘ja-mits’ criteria had moeten worden getoetst. Ook dit betoog faalt. Niet de dijkverzwaring, maar de realisering van een watersportgebouw is onderwerp van de vergunningaanvraag. Geen sprake is van één van de in de beleidslijn limitatief opgesomde activiteiten die op voorhand worden geacht onlosmakelijk te zijn gebonden aan het winterbed zodat deze door verweerder terecht aan de "nee-tenzij"-categorie is getoetst. De omstandigheid dat de dijkverzwaring de aanleiding heeft gevormd voor de indiening van de aanvraag van eiseres kan bij de toetsing aan de beleidslijn geen rol spelen.
    
    
      Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat de ‘nee-tenzij’ criteria niet aan vergunningverlening in de weg staan. Dit betoog slaagt evenmin. 
      Volgens de beleidslijn geldt voor nieuwe, niet-riviergebonden, activiteiten dat deze ingrepen in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van onderzoek kan worden aangetoond dat aan drie cumulatieve eisen wordt voldaan:
      - sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang; 
      - de activiteit kan niet redelijkerwijs buiten het winterbed worden gerealiseerd; 
      - de activiteit vormt op de locatie geen feitelijke belemmering om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van de voorhanden zijnde gegevens in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd om aan te tonen dat in casu bedrijfseconomische aspecten een rol spelen die tot een ander oordeel moeten leiden, terwijl ook overigens niet aannemelijk is geworden dat de weigering van de vergunning ingrijpende maatschappelijke gevolgen heeft. De door verweerder verleende vergunningen voor een partycentrum en een champignonkwekerij, waar eiseres op heeft gewezen, brengen de rechtbank niet tot de conclusie dat verweerder doorgaans een lagere drempel hanteert om op grond van bedrijfseconomische motieven een zwaarwegend maatschappelijk belang aan te nemen. Een dergelijke gedragslijn valt uit deze gevallen niet af te leiden, te minder nu verweerder heeft aangegeven dat hij bij de vergunning voor het partycentrum een vergissing heeft begaan.
      Verder is de rechtbank met verweerder van oordeel dat niet is komen vast te staan dat het watersportgebouw, en dan met name de daarin ondergebrachte en door verweerder niet gewenste logiesfuncties, niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd.
    
    
    Nu uit het voorgaande blijkt dat aan de ‘nee-tenzij’ criteria niet is voldaan kan de bereidheid van eiseres om de staat te vrijwaren voor hoogwaterschade geen rol meer spelen.
    
    Eiseres heeft ten slotte betoogd dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder van de beleidslijn had moeten afwijken. 
    
    
      De rechtbank overweegt daaromtrent dat een bestuursorgaan op grond van artikel 4:84 van de Awb overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Gegeven de zwaarwegende veiligheidsbelangen die met de beleidslijn ‘Ruimte voor de Rivier’ waren gediend, zal afwijking van de beleidslijn zich dienen te beperken tot uitzonderlijke situaties.
      Eiseres heeft in dit verband een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij heeft er op gewezen dat zij in samenspraak met het Polderdistrict Groot Maas en Waal naar aanleiding van de dijkverzwaring een planopzet heeft gemaakt om de bedrijfsvoering in gewijzigde vorm verder te ontwikkelen. Dit heeft geresulteerd in een Nota van aanbieding waarmee verweerder op hoofdlijnen heeft ingestemd. Voorts is eiseres op 14 juli 1999 een overeenkomst met het polderdistrict aangegaan ter realisatie van het herinrichtingsplan, waarbij eiseres onder meer de voor de dijkverzwaring benodigde gronden heeft overgedragen. Eiseres is de mening toegedaan dat zij aan de houding van de betrokken bestuursorganen het gerechtvaardigde vertrouwen heeft mogen ontlenen dat het herinrichtingsplan volledig zou worden gerealiseerd. Zij stelt in dat verband dat zij vergaande verplichtingen tot realisering is aangegaan en dat zij grote schade lijdt indien zij niet tot voltooiing van het herinrichtingsplan kan overgaan.
    
    
    
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank evenwel niet gebleken dat door of namens verweerder op enig tijdstip met de uitbreiding van de activiteiten met de in het watersportgebouw beoogde logiesfunctie is ingestemd. Uit de gedingstukken komt juist naar voren dat verweerder reeds voordat eiseres de overeenkomst met het polderdistrict was aangegaan, haar er op heeft gewezen dat het herinrichtingsplan uitstijgt boven de vervanging van bestaande activiteiten en dat de nieuwe activiteiten volledig aan de beleidslijn zouden worden getoetst. Door niettemin de huidige aanvraag inclusief de logiesfunctie door te zetten heeft eiseres derhalve het risico aanvaard dat vergunning voor het watersportgebouw zou worden geweigerd. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake. Opmerking verdient daarbij dat eventuele toezeggingen namens het polderdistrict verweerder niet regarderen. 
      Ook overigens is de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd niet gebleken van bijzondere omstandigheden, die een afwijking van de beleidslijn rechtvaardigen. De hiervoor genoemde vergunningen die voor een partycentrum en een champignonkwekerij zijn verleend zijn niet als gelijke gevallen te beschouwen, op grond waarvan verweerder ten gunste van eiseres een positieve beslissing op de onderhavige aanvraag had moeten nemen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat ter zitting is aangegeven dat de vergunning voor het partycentrum als een misslag is bestempeld. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling biedt het gelijkheidsbeginsel geen grondslag om een onjuist besluit nogmaals te nemen ten aanzien van derden. 
    
    
    Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. D.S.M. Bak, voorzitter, mrs. C. van Linschoten en D.W. van Putten-de Waard, rechters, en in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, in het openbaar uitgesproken op 27 maart 2008. 
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 27 maart 2008