ECLI:NL:RVS:2023:3230, Raad van State, 23-08-2023, 202106352/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Altena aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de schuilschuur aan de [locatie] in Hank (hierna: het perceel) terug te brengen naar de oorspronkelijk vergunde afmeting, zijnde 18 m2, en uit te voeren zoals aangegeven op de bij de vergunning behorende tekening(en). [appellante] is eigenaar van het perceel. Het college heeft [appellante] bij besluit van 21 september 2020 gelast om de schuilschuur op het perceel terug te brengen naar de oorspronkelijk vergunde afmeting, zijnde 18 m2, en uit te voeren zoals aangegeven op de bij de vergunning behorende tekening(en). De bestaande schuilschuur heeft een oppervlakte van 40,5 m2. Indien niet wordt voldaan aan de last, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 2.000 voor elke week dat niet aan de last is voldaan na de gestelde termijn met een maximum van € 10.000,-. [appellante] handelt volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 2.3a van de Wabo.

202106352/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Sleeuwijk, gemeente Altena,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant (hierna: de rechtbank) van 23 augustus 2021 in zaak nr. 21/3426 en 21/3427 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Altena.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de schuilschuur aan de [locatie] in Hank (hierna: het perceel) terug te brengen naar de oorspronkelijk vergunde afmeting, zijnde 18 m2, en uit te voeren zoals aangegeven op de bij de vergunning behorende tekening(en).
    Bij besluit van 12 juli 2021 heeft college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met zaak nr. 202104552/1/R2 over de afwijzing van een aanvraag om een omgevingsvergunning ter zitting behandeld op 11 april 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kammer-Nieuwenhuizen en mr. L.A.J.M. Somers, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door J. van den Berg MSc, rechtsbijstandverlener te Woudrichem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van het perceel. Het college heeft [appellante] bij besluit van 21 september 2020 gelast om de schuilschuur op het perceel terug te brengen naar de oorspronkelijk vergunde afmeting, zijnde 18 m2, en uit te voeren zoals aangegeven op de bij de vergunning behorende tekening(en). De bestaande schuilschuur heeft een oppervlakte van 40,5 m2. Indien niet wordt voldaan aan de last, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 2.000 voor elke week dat niet aan de last is voldaan na de gestelde termijn met een maximum van € 10.000,-. [appellante] handelt volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 2.3a van de Wabo.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om, onder oplegging van een dwangsom, [appellante] te gelasten de overtreding ongedaan te maken. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college, na afweging van de belangen, een doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang dat is ingediend met de handhaving van wettelijke voorschriften. De door [appellante] genoemde omstandigheden kunnen volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien.
    Gronden van het hoger beroep
    Is er een overtreding?
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij moet worden aangemerkt als overtreder van de artikelen 2.1 en 2.3a van de Wabo en het college bevoegd is om handhavend op te treden. Zij voert aan dat de bouwvergunning van 12 april 1988 voor de schuilschuur destijds is aangevraagd door en verleend is aan wijlen de heer [naam], haar overleden echtgenoot. [naam] heeft ook het bouwwerk opgericht, met behulp van een door hem ingeschakelde timmerman. [appellante] stelt dat zij bij de bouw geen betrokkenheid heeft gehad. [appellante] stelt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij wist dat de schuilschuur in afwijking van de omgevingsvergunning werd gebouwd, omdat zij tijdens de bouw koffie schonk.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk, […]."
    Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    3.2.    Vast staat en ook niet in geschil is dat de schuilschuur in 1988 is gebouwd in afwijking van de daartoe verleende vergunning. [appellante] beschikt niet over een omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuilschuur met een oppervlakte van 40,5 m2.. Daarmee is sprake van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
    3.3.    Voor de vraag of het verbod van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo door [appellante] is overtreden, is van belang dat [appellante] eigenaar is van de schuilschuur, niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuilschuur met een oppervlakte van 40,5 m2 en de schuilschuur met een dergelijke oppervlakte in stand laat. De omstandigheid dat de schuilschuur niet is opgericht door [appellante] zelf, maar door of in opdracht van wijlen [naam] en [appellante] niet wist dat door haar man opdracht is gegeven tot het bouwen van een gebouw in afwijking van de verleende bouwvergunning, doet er niet aan af dat [appellante] de schuilschuur zonder de daartoe vereiste vergunning in stand houdt. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat [appellante] artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden.
    Reeds daarom komt de Afdeling tot dezelfde slotsom als de rechtbank: het college heeft [appellante] terecht als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb aangemerkt. Het betoog slaagt niet.
    4.       Het college is dus bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Zijn er bijzondere omstandigheden?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren waardoor het college had moeten afzien van handhavend optreden. Zij voert in dit verband aan dat handhavend optreden volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766, wegens strijd met de rechtszekerheid achterwege dient te blijven als de betrokkenen het gebouwde heeft verworven vóór 1 april 2007 en er voor de betrokkenen geen concrete aanwijzingen waren dat het om een zonder of in afwijking van de bouwvergunning gebouwd bouwwerk ging. Dat is hier volgens [appellante] ook aan de orde.
    Verder voert [appellante] aan dat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Het besluit op bezwaar van 10 juni 2020 waarbij een op 19 maart 2019 verleende (tijdelijke) omgevingsvergunning voor legalisatie van de schuilschuur is herroepen, is door de rechtbank ten onrechte niet vernietigd. [appellante] wijst erop dat deze uitspraak van de rechtbank nog geen gezag van gewijsde heeft verkregen.
    Verder voert [appellante] aan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. [appellante] stelt dat de schuilschuur volledig teniet gaat als gevolg moet worden gegeven aan de last om het oppervlak terug te brengen naar 18 m2. Vanwege de aanwezigheid van ramen en een schuifpui is het terugbrengen naar een oppervlakte van 18 m2 zonder het bouwwerk geheel af te breken namelijk niet mogelijk. Dit zal volgens [appellante] ook leiden tot aanzienlijke vermogensschade. De WOZ-waarde van het bouwwerk op peildatum 1 januari 2015 bedroeg € 114.000 en zal aanzienlijk dalen als de schuilschuur moet worden afgebroken. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat het verkorten van de begunstigingstermijn in het besluit op bezwaar van 20 weken naar 4 weken onrechtvaardig is. Tot slot stelt [appellante] dat [partij] geen belang heeft bij handhaving, nu hij geen direct zicht heeft op de schuilschuur en daarom niet aannemelijk is dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt.
    5.1.    Over de stelling dat handhaving wegens strijd met de rechtszekerheid achterwege dient te blijven, overweegt de Afdeling als volgt. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766, volgt dat in gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf de betrokken bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde vóór 1 april 2007 heeft verworven en aldus in stand laat, de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen verzet dat het college van burgemeester en wethouders handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (thans artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo). Dat zou, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (Kamerstukken II 2003/04, 29 392, nr 3, blz. 34-35), anders zijn geweest indien de huidige eigenaar ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd. [appellante] verwijst naar de hiervoor weergegeven jurisprudentie ter ondersteuning van het betoog dat de rechtszekerheid zich verzet tegen de oplegging van de last onder dwangsom aan haar. Die jurisprudentie ziet echter op de vraag of de rechtszekerheid zich tegen handhaving verzet in gevallen waarin betrokkene het bouwwerk niet zelf heeft opgericht maar nadien in eigendom heeft verworven. Dat is niet vergelijkbaar met de voorliggende situatie, waarin [appellante] zelf mede-eigenaar was van het bouwwerk toen het werd opgericht. Van rechtsopvolging is in dit geval geen sprake. Daarom gaat de verwijzing naar vaste jurisprudentie ten aanzien van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet niet op en is geen sprake van een situatie waarin de rechtszekerheid zich tegen handhaving verzet.
    Over de stelling dat concreet zicht op legalisatie bestaat vanwege de aanvraag om een omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling dat het college de vergunning voor de legaliserende omgevingsvergunning in het besluit van 10 juni 2020 heeft geweigerd. Hieruit volgt dat concreet zicht op legalisatie van de schuilschuur zich niet voordoet. Overigens is het besluit van 10 juni 2020 in beroep bij de rechtbank in stand gebleven. In de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2023:3175, is het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond verklaard. De weigering om de omgevingsvergunning te verlenen is daarmee in rechte onaantastbaar geworden en de rechtmatigheid hiervan moet als vaststaand worden aangenomen.
    Over het betoog dat het opleggen van een dwangsom in de gegeven omstandigheden onevenredig was in verhouding met het daarmee te dienen doel, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, zal het college in de regel van diens bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan reeds daarom van handhavend optreden moet worden afgezien. Het terugbrengen van het oppervlak van het bouwwerk van 40,5 m2 naar 18 m2 en het bouwwerk uitvoeren zoals aangegeven op de bij de vergunning behorende tekening(en) is feitelijk mogelijk, zodat daarin geen reden is gelegen de last niet op te leggen. Dat [appellante] als gevolg van het voldoen aan de last onder dwangsom geconfronteerd wordt met grote financiële gevolgen, onder meer doordat de schuilschuur mogelijk moet worden gesloopt en opnieuw opgericht, is een omstandigheid die voor eigen rekening en risico komt en het gevolg is van het bouwen in afwijking van de in 1987 verleende bouwvergunning (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1583).
    Het verkorten van de begunstigingstermijn van 20 weken naar 4 weken is naar het oordeel van de Afdeling evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
    Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat [partij] vanuit zijn woning geen direct zicht heeft op de schuilschuur evenmin een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het college kan ook ambtshalve - dus zonder dat om een besluit wordt verzocht - beslissen om gebruik te maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Het indienen van een verzoek om handhaving door [partij] is voor het aanwenden van die bevoegdheid niet doorslaggevend. Bovendien is [partij] eigenaar en bewoner van het aangrenzende perceel. Aannemelijk is dat [partij] vanaf zijn woonperceel feitelijke gevolgen ondervindt van het in stand laten van een schuilschuur op het perceel, onder meer omdat dit gevolgen kan hebben voor de gebruiksmogelijkheden op zijn woonperceel, bijvoorbeeld doordat er vanaf zijn perceel zicht is op de schuilschuur.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden waren op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden en het college een doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen aan het belang dat is ingediend met de handhaving van wettelijke voorschriften.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Nu uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft aangenomen dat kon worden gehandhaafd vanwege overtreding van artikel 2.3a, eerste lid Wabo wordt op het betoog ten aanzien van de vraag of [appellante] als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo kan worden aangemerkt, inhoudelijk niet ingegaan.
    Artikel 8:86 van de Awb
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 8:86 van de Awb om niet alleen uitspraak te doen op het verzoek om een voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. [appellante] voert daartoe aan dat zij niet in de gelegenheid was gesteld om de gronden van het beroep aan te vullen. Dit is volgens haar in strijd met een goede procesorde.
    7.1.    Artikel 8:86, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak."
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3471, kan met toepassing van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak indien de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Het gaat erom of de informatie die schriftelijk en ter zitting is verkregen van dien aard is dat mag worden aangenomen dat het verrichten van nader onderzoek in dat opzicht geen relevante nieuwe gegevens zou opleveren. Partijen zijn bij brief van 11 augustus 2021 op deze bevoegdheid gewezen. De Afdeling ziet in het voorliggende geval geen grond voor het oordeel dat de rechtbank op basis van de ter beschikking staande gegevens en het resultaat van het ter zitting gehouden onderzoek geen uitspraak heeft mogen doen in de hoofdzaak. Daarbij is van belang dat [appellante] voorafgaand aan de zitting bij de rechtbank haar gronden van beroep schriftelijk heeft ingediend en niet concreet heeft aangegeven welke relevante nieuwe gegevens hadden kunnen bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen van stukken
    8.       [appellante] verwijst in het hoger beroepschrift voor het overige naar de in zaak nr. 202104552/1/R2 over de weigering van de omgevingsvergunning aangevoerde gronden en verzoekt deze als herhaald en ingelast te beschouwen. Op deze gronden is de Afdeling ingegaan in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2023:3175. De gronden over de weigering van de omgevingsvergunning kunnen geen rol spelen in de beoordeling van het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom. In hetgeen [appellante] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. El-Wanni
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023