ECLI:NL:RBARN:2009:BI6014, Rechtbank Arnhem, 14-05-2009, AWB 08/5112
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2009-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vestigen van een voorkeursrecht is niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Besluit is genomen ter uitvoering van een publiekrechtelijke taak, waarvoor de inzet van publiekrechtelijke instrumenten juist is aangewezen. Het feit dat de gemeente Nijmegen eigenaar is van de gronden en eisers die gronden niet zonder toestemming van het college van burgemeester en wethouders van die gemeente mogen vervreemden, staat aan het inzetten van het instrument van het voorkeursrecht niet in de weg. Om de regiefunctie bij de planologische ontwikkeling ervan te kunnen behouden, bieden de blote eigendom van de grond en de bevoegdheden als eigenaar van de grond onvoldoende garantie.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummer: AWB 08/5112 
    
    
      uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      van 14 mei 2009
    
    
    inzake
    
    
      [A] en de besloten vennootschap Holding Neptun B.V.,
      respectievelijk wonende en gevestigd te [plaats], vertegenwoordigd door mr. F. Koster,
    
    
    tegen
    
    de raad van de gemeente Nijmegen, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 22 oktober 2008.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 november 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen op grond van artikel 6 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) (oud) aan verweerder het voorstel gedaan om percelen aan te wijzen waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg (oud) van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 9 april 2008 heeft verweerder op grond van artikel 2 van de Wvg (oud) de percelen, zoals aangegeven op de bij het besluit behorende kaart en lijst van percelen, aangewezen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg (oud) van toepassing zijn, met de aantekening dat deze percelen eerder in een aanwijzing betrokken zijn geweest.
    
    Eisers hebben tegen het besluit van 6 november 2007 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar wordt ingevolge artikel 9a, derde lid, van de Wvg (oud) geacht te zijn gericht tegen het besluit van 9 april 2008.
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 april 2008 gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 8 april 2009. Eisers zijn aldaar verschenen, bijgestaan c.q. vertegenwoordigd door mr. F Koster, advocaat te Malden. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevr.mr. J. de Roos, advocaat te Nijmegen, en [X], werkzaam bij de gemeente Nijmegen. 
    
    3. Overwegingen
    
    Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden en is de Wvg gewijzigd.
    
    Ingevolge artikel 9.4.1, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening wordt een besluit tot aanwijzing van gronden, begrepen in een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten zoals dat luidde vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten zoals dit luidt na inwerkingtreding van deze wet, met dien verstande dat de termijn, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten zoals dit luidt na inwerkingtreding van deze wet voor een aanwijzingsbesluit dat meer dan vijf jaar voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is genomen vijf jaren vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvg (oud), voor zover hier van belang, kunnen bij besluit van de gemeenteraad gronden, begrepen in een bestemmingsplan worden aangewezen als gronden, waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van toepassing zijn.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, komen voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid alleen in aanmerking de gronden, waaraan het bestemmingsplan een niet-agrarische bestemming is gegeven en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
    
    Verweerder heeft de aanwijzing van de percelen gebaseerd op het op 9 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan Nijmegen Waalfront (verder: Waalfront). De in deze aanwijzing betrokken percelen van eisers, die in eigendom zijn van de gemeente en waarop eisers beperkt gerechtigd zijn, worden momenteel voor bedrijfsmatige activiteiten en wonen gebruikt. Deze percelen hebben in het bestemmingsplan Waalfront de bestemming ‘gemengde doeleinden: eiland, groen en recreatie”. Aan de voorwaarden voor het vestigen van een voorkeursrecht op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wvg (oud) is dan ook voldaan. Dit is overigens niet in geschil.
    
    Eisers hebben betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    
      Dit betoog faalt. Artikel 1 van het EP luidt als volgt:
      ”Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om betaling van belastingen of andere heffingen te verzekeren.”
    
    
    In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 21 augustus 2002, nr. 200102420/1, is in dit verband het volgende geoordeeld. Weliswaar is sprake van een inbreuk op het in voormelde verdragsbepaling vastgelegde recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch deze inbreuk vindt plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg, beoogt deze wet door invoering van een wettelijk voorkeursrecht voor gemeenten de positie van gemeenten bij grondverwerving ten behoeve van de (tijdige) verwezenlijking van hun ruimtelijke beleid te versterken, te voorkomen dat het gemeentelijke beleid op dit terrein zou worden doorkruist door aankopen door andere gegadigden, alsmede prijsopdrijving te voorkomen. Bij de totstandkoming van de Wet van 4 juli 1996, Stb. 1996, 389, waarbij de werkingssfeer van de Wvg aanzienlijk is uitgebreid en deze wet ook overigens ingrijpend is gewijzigd, is – naast andere doeleinden – als belangrijkste doel van het voorkeursrecht vermeld de zogenoemde regiefunctie van de gemeenten, waarmee gedoeld werd op de leidinggevende rol die de gemeenten moesten kunnen vervullen bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties bij samenwerking met de particuliere sector. De wetgever kon in redelijkheid oordelen dat het algemeen belang meebracht dat een wettelijk voorkeursrecht diende te worden geschapen teneinde deze doeleinden te verwezenlijken. Anderzijds dient in aanmerking te worden genomen dat dit wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt, nu de eigenaar bevoegd blijft zijn grond te vervreemden, hetzij aan de gemeente, waarbij hij tenminste de werkelijke waarde zal ontvangen, hetzij aan een derde, zo de gemeente geen gebruik van haar voorkeursrecht wenst te maken, en bevoegd blijft zelf de aan zijn eigendom toegekende of toegedachte bestemming te verwezenlijken. Van belang is voorts dat de Wvg de eigenaar in ruime mate rechtsbescherming biedt, te verlenen hetzij door de bestuursrechter, hetzij door de burgerlijke rechter. Gelet op dit een en ander kan, zoals reeds hiervoor is overwogen, niet worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar.
    
    Eisers hebben voorts betoogd dat er geen ruimte bestaat voor het vestigen van een voorkeursrecht, omdat in de erfpachtovereenkomsten is opgenomen dat eisers de gronden waarop het erfpacht rust niet mogen vervreemden zonder toestemming van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen. Ook ontbreekt de doelmatigheid, zodat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. 
    
    Ook dit betoog faalt. De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit genomen is ter uitvoering van een publiekrechtelijke taak, waarvoor de inzet van publiekrechtelijke instrumenten juist is aangewezen. Het feit dat de gemeente Nijmegen eigenaar is van de gronden en eisers die gronden niet zonder toestemming van het college van burgemeester en wethouders van die gemeente mogen vervreemden, staat aan het inzetten van het instrument van het voorkeursrecht niet in de weg. Om de regiefunctie bij de planologische ontwikkeling ervan te kunnen behouden, bieden de blote eigendom van de grond en de bevoegdheden als eigenaar van de grond onvoldoende garantie.
    
    Voorts volgt uit de Wvg (oud) dat de vestiging van het voorkeursrecht ook zakelijke rechten zoals het recht van erfpacht raakt. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wvg (oud) kan een verkoper eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te kopen. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg (oud) wordt in die wet onder vervreemding mede verstaan: de overdracht of toedeling dan wel vestiging van een recht van erfpacht waaraan een onroerende zaak is onderworpen. Ingevolge onderdeel b van dit artikellid wordt onder verkoper mede verstaan: de rechthebbende op een beperkt recht als onder a bedoeld, die tot vervreemding wenst over te gaan. 
    
    In de uitspraak van de ABRS van 22 november 2006 (LJN: AZ2785) is geoordeeld dat de raad het vestigen van het voorkeursrecht voldoende heeft gemotiveerd indien hij daarbij verwijst naar het belang van het houden van de regierol bij de ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente. In het onderhavige geval ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het algemeen belang dat met dit voorkeursrecht is gediend zwaarwegender heeft kunnen achten dan de belangen van eisers. Zoals onder meer in de uitspraak van de ABRS van 16 juli 2008 (LJN: BD7323) is overwogen, heeft de wetgever zelf bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang afgewogen tegen het (individuele) financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het enkele financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging hoeft te worden betrokken. 
    
    Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de betogen van eisers tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mrs. B.N. Crol en M.J.P. Heijmans, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 14 mei 2009.
    
    De griffier,						De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 14 mei 2009