ECLI:NL:RBMID:2008:BF1363, Rechtbank Middelburg, 15-09-2008, Awb 07/1272
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2008-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Peilbesluit, compenserende maatregelen, schade en terughoudende toetsing

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 07/1272 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    inzake
    
    
      (Naam),
      wonende te Arnemuiden, 
      eiser,
    
    
    tegen
    
    
      de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
      gevestigd te 's-Gravenhage,
      verweerder.
    
    
    
    I.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 8 oktober 2007 (het bestreden besluit) heeft verweerder een peilbesluit vastgesteld voor het Veerse Meer.
      Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    
    Het beroep is op 19 juni 2008 behandeld ter zitting. Eiser is in persoon ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. E.J. de Lange-Bekker, advocaat, werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland, ing. L. Harpe, ing. J.W. Slager, drs. E.A.M.J. Damen en A.G. Bouw, allen werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland.
    
    II.	Overwegingen
    
    
      1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is een kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. 
      Ingevolge het tweede lid worden ten aanzien van oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk bij algemene maatregel van bestuur nadere regelen gesteld met betrekking tot het peilbesluit.
    
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling waterhuishouding stelt de  minister van Verkeer en Waterstaat een peilbesluit vast voor een aantal rijkswateren, waaronder het Veerse Meer.
    
    2. Het peilbeheer van het Veerse Meer is sinds het ontstaan daarvan in 1961 afgestemd op de landbouwfunctie van de omliggende landbouwpolders en op de recreatieve functie van het meer in het zomerseizoen. In de zomer wordt een hoog waterpeil op NAP 0,1 aangehouden. In de winter wordt het peil met 50 cm verlaagd tot NAP -0,6.
       
    3. Blijkens de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde stukken hebben dit onnatuurlijk peilverloop (hoog in de zomer, laag in de winter), de aanvoer van voedselrijk water uit de omliggende polders en de grote schommelingen in het zoutgehalte van het Veerse Meer geleid tot grote problemen met de waterkwaliteit en een voortdurende disbalans van het ecologisch systeem. Dit heeft zich geuit in sterke algenbloei en het massaal voorkomen van zeesla. Voorts vallen in de winter de oevers en platen droog, waardoor het bodem- en plantenleven afsterft; de rottende zeesla veroorzaakt stankhinder. Door het lage winterpeil in het Veerse Meer zijn bovendien de mogelijkheden voor de recreatievaart beperkt. Wegens deze problemen acht verweerder het noodzakelijk om de ecologische kwaliteit en de waterkwaliteit te verbeteren. Een dergelijke verbetering is ook noodzakelijk op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water, de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Flora- en Faunawet. Na de instelling in 2004 van het doorlaatmiddel de Katse Heule in de Zandkreekdam, waardoor dagelijks water met de Oosterschelde wordt uitgewisseld, is de waterkwaliteit sterk verbeterd. Echter de problemen als gevolg van het onnatuurlijk peilverloop (droogvallende oeverzones, verdrogingseffecten van een deel van de natuurwaarden en beperking van de mogelijkheden voor de recreatievaart) zijn daardoor niet opgelost. Daarom is besloten dat het verschil tussen de peilen verkleind of zelfs opgeheven moet worden. Uit onderzoek is gebleken dat wijziging van het zomerpeil geen gunstige effecten zou opleveren. In het ten behoeve van het bestreden besluit opgestelde Milieu Effect Rapport (MER) zijn de voor- en nadelige effecten van drie peilalternatieven, waarbij het winterpeil wordt gewijzigd, voor de verschillende functies van het Veerse Meergebied onderzocht. Op grond van de uitkomsten van het MER heeft verweerder gekozen voor het zogenaamde alternatief 3, waarbij een laag winterpeil van - gemiddeld -  NAP -0,3 geldt.
    
    
      4. Bij het bestreden peilbesluit is het peilregime van het Veerse Meer zodanig vastgesteld dat het peil in de zomerperiode zal fluctueren tussen NAP 0,0m en NAP -0,10m (zomerpeil) en in de winterperiode tussen NAP -0,20m en NAP -0,40m (winterpeil). Daarbij is in aanmerking genomen dat 
      - 	het opzetten naar zomerpeil aanvangt een week voor Goede Vrijdag of uiterlijk een week voor 1 april en het verlagen naar winterpeil aanvangt op de maandag na de herfstvakantie in Zeeland. In de regel is één week tot tien dagen nodig om het gewenste peil te bereiken;
      - 	het zomerpeil een bandbreedte heeft van 10 cm en het winterpeil van 20 cm;
      - 	het winterpeil niet voor maandag 20 oktober 2008 zal worden gewijzigd;
      -	de winterpeilverhoging vanaf 20 oktober 2008 in stapjes van maximaal 10cm per jaar wordt gerealiseerd, zodat de vegetatie zich aan de peilverhoging kan aanpassen;
      -	het waterpeil in situaties van extreme neerslag en verhoogde buitenwaterstanden op de Oosterschelde voortijdig wordt verlaagd om een buffer te creëren. Dit verlaagde peil (noodpeil) ligt maximaal 10cm lager dan de ondergrens van de bandbreedte van het ingestelde peil (zomer of winter)
      -	genoemde peilen exclusief op- en afwaaiing zijn.
      Tevens is bepaald dat de stapsgewijze verhoging van het winterpeil wordt vooraf gegaan door het afronden van de noodzakelijke te compenseren (de rechtbank verstaat dit hierna als: compenserende) maatregelen. Voor de uitvoering van deze maatregelen is een plan van aanpak gemaakt dat als bijlage bij het besluit is gevoegd en in overleg met alle betrokkenen zal worden uitgevoerd. Dit plan van aanpak is integraal onderdeel van dit besluit.
      Voorts zal het peilbesluit uiterlijk in 2015 worden geëvalueerd.
    
    
    
      5. Eiser voert aan dat ten gevolge van het peilbesluit  zonder compenserende maatregelen een rendabele bedrijfsvoering op zijn percelen niet mogelijk zal zijn. Hij vreest onder meer waardedaling van de grond door vernatting en verzilting, opbrengstderving en exploitatie-verliezen omdat beregening niet meer mogelijk zal zijn. Hij stelt dat niet duidelijk is welke compenserende maatregelen van toepassing zijn op zijn bedrijf en of deze compenserende maatregelen voldoende zullen zijn om de schade te voorkomen of te beperken. Bovendien weet hij niet bij welke instantie hij moet klagen ingeval van schade: bij Rijkswaterstaat of bij het waterschap. Hij wenst daarom vóór de uitvoering van het peilbesluit zekerheid dat er voor zijn bedrijf geen enkel nadelig gevolg ontstaat dan wel dat eventuele schade volledig gecompenseerd wordt. 
      Voorts stelt eiser dat in de definitieve Maatschappelijke kosten baten-analyse (MKBA) de review van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU) van 13 februari 2007 niet is meegenomen. In de MKBA is volgens eiser gebruik gemaakt van onjuiste gebruikswaardes voor de natuurwaarden.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    6. Gelet op de tekst van artikel 16 van de Wet op de waterhuishouding heeft verweerder bij het vaststellen van de inhoud van een door hem verplicht te nemen peilbesluit, een grote beoordelingsvrijheid. De rechtbank heeft daarom het peilbesluit inhoudelijk terughoudend te toetsen. 
    
    7.  Het MKBA Eindrapport van maart 2007, voor Rijkswaterstaat opgesteld door DHV Investment services, is mede ten grondslag gelegd aan het MER. Uit dit eindrapport, met name de daarin opgenomen memo met de reactie van 27 februari 2007 op de review, blijkt dat de review van de VU aanleiding is geweest om de MKBA bij te stellen. De suggesties van de VU om voor de natuurwaarden andere rapporten als basis te nemen is overgenomen. Naar aanleiding daarvan is de totale waarde voor de natuurwaarde (gebruikswaarde + niet-gebruikswaarde) verlaagd. Tevens is een gevoeligheidsanalyse gedaan en is er aandacht geweest voor de zogenaamde “benefit transfer”. De Commissie voor de milieueffectrapportage, die het MER heeft getoetst, heeft kanttekeningen geplaatst bij de MKBA omdat er sprake is van onzekerheden en bandbreedtes met name omtrent de baten van de natuurwaarden. Echter deze commissie heeft daarbij vooropgesteld dat deze kanttekeningen niet van invloed zijn op de rangvolgorde van de alternatieven voor economische effecten. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook niet gebleken dat het MKBA niet ten grondslag had mogen worden gelegd aan het bestreden besluit. Bovendien heeft verweerder verklaard dat hij zich terdege bewust is van de geconstateerde onzekerheden en dat hij daarmee bij de besluitvorming heeft rekening gehouden.
    
    
       8. In het MER zijn drie peilalternatieven beoordeeld. Verweerder heeft in het bestreden besluit gekozen voor peilalternatief 3, het peilalternatief waarvan de minste schade voor de landbouw te verwachten is. Uit het MER blijkt dat ook bij alternatief 3 een negatief effect te verwachten is voor de landbouw als gevolg van de peilverhoging van het Veerse Meer door hogere grondwaterstanden en verminderde drainage. Dat zal kunnen leiden tot opbrengstvermindering. Deze negatieve effecten voor de landbouw kunnen, aldus het MER, grotendeels voorkomen worden door het uitvoeren van compenserende maatregelen, zoals het plaatsen van (onder)bemalingen en het intensiveren van de drainage. Deze compenserende maatregelen zullen ook de toename van zoute kwel als gevolg van de peilverhoging kunnen wegvangen, waardoor de kans op verzilting van de wortelzone ten opzichte van de oude situatie nihil wordt. 
      Blijkens het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage, die het MER heeft getoetst, is in het MER is uitgegaan van een “worst case” benadering voor wat betreft de te verwachten effecten van verzilting en wateroverlast. Volgens de commissie worden de effecten mogelijk overschat aangezien in de zomerperiode ook sprake is van een hoog peil in het Veerse Meer. 
    
    
    9. In het bestreden besluit is vastgelegd dat de stapsgewijze verhoging van het winterpeil zal worden vooraf gegaan door het afronden van de noodzakelijke compenserende maatregelen. Het plan van aanpak voor de uitvoering van die maatregelen, dat integraal deel uitmaakt van het besluit, zal in overleg met alle belanghebbenden worden uitgevoerd.
    
    10. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting toegezegd dat voorafgaand aan de te nemen maatregelen met iedere belanghebbende overleg op individueel niveau zal plaatsvinden over de te nemen maatregelen, zodat de maatregelen kunnen worden toegespitst op de specifieke situatie en problemen ter plaatse. De eerste initiatieven daartoe zijn inmiddels genomen. Met eiser zal contact worden opgenomen teneinde een persoonlijk plan met compenserende maatregelen in overleg met hem op te stellen, waarbij de voor hem specifiek te verwachten problemen zullen worden betrokken. Na inventarisatie van de te nemen maatregelen en overeenstemming daarover zullen de maatregelen in het najaar van 2008 en de winter van 2008/2009 uitgevoerd worden. Ter zitting is namens verweerder meegedeeld dat uit onderzoek is gebleken dat de eerste peilverhoging van 10 centimeter in het najaar van 2008 geen negatieve gevolgen heeft voor de landbouw. De peilopzet zal fasegewijs plaatsvinden. Voorafgaande aan de volgende peilopzet zal nieuw onderzoek plaatsvinden. Daarvan uitgaande is aannemelijk dat de compenserende maatregelen, zoals ook in het bestreden besluit is vastgelegd, zullen plaatsvinden vóórdat negatieve gevolgen voor de landbouw zijn te verwachten.
    
    11. Voorts is door verweerder voorzien in een monitoring plan. Dat is inmiddels opgesteld door de Dienst Landelijk Gebied in overleg met de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO). Het monitoring plan omvat het inrichten van een meetnet voor diep en ondiep grondwater, gewasopname en het monitoren van de zoetwaterbel. Vanaf 2006 tot en met de zomer van 2008 wordt daarbij de 0-situatie gemeten en vastgelegd. Met behulp van het monitoring programma zullen de ontwikkelingen in de grondwaterstand en het zoutgehalte na de peilopzet worden bijgehouden. Aan de hand daarvan kunnen eventuele wijzigingen in de situatie en mogelijke schade na de verhoging van het peil vanaf najaar 2008 worden vastgesteld.  
    
    12. Gelet op het vorenstaande bestaan er naar het oordeel van de rechtbank voldoende waarborgen dat er geen negatieve gevolgen van het peilbesluit voor eisers landbouwbedrijf zijn te verwachten. Door het monitoring systeem is voorts voldoende verzekerd dat alle mogelijke gevolgen voor de landbouw vastgelegd worden zodat deze, mocht er ondanks alle compenserende maatregelen toch schade voor eiser ontstaan, als basis voor een schadebepaling kunnen dienen. Betrokkenen zullen, zoals verweerder ook heeft toegezegd, in het geval ondanks de compenserende maatregelen toch schade ontstaat, een beroep kunnen doen op de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en waterstaat 1999. Naar het oordeel van de rechtbank is deze regeling een met voldoende waarborgen voor een behoorlijke schadevergoeding omklede regeling. 
    
    13. Overigens moet, gelet op het verhandelde ter zitting, worden vastgesteld dat de informatievoorziening door verweerder aan de belanghebbenden met betrekking tot de planning van de compenserende maatregelen en het overleg op individueel niveau niet steeds adequaat is geweest. Pas in juni 2008 heeft een eerste informatiebijeenkomst met betrekking daartoe plaatsgevonden. Belanghebbenden hebben daardoor te lang in onzekerheid verkeerd. In zoverre verdient de bejegening door verweerder geen schoonheidsprijs. Verweerder zal daaraan in het verdere traject van overleg met de betrokkenen meer aandacht aan moeten besteden.
    
    14. De conclusie is dat de beroepsgronden van eiser geen doel treffen en dat verweerder in redelijkheid tot de stapsgewijze verhoging van het winterpeil heeft kunnen besluiten. Het beroep is ongegrond.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
     
    III.	Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep ongegrond;
    
    
      Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 15 september 2008 
      door mr. G.J.A. van Unnik als voorzitter en mr. R.C.M. Reinarz en mr. I. Dijkman als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Bins-Scheffer als griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 15 september 2008