ECLI:NL:RBDOR:2010:BO8385, Rechtbank Dordrecht, 10-12-2010, 10/1381
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WVW. Opleggen EMA en ongeldig verklaren rijbewijs wegens niet tijdig voldoen van kosten EMA. Verzoek om voorlopige voorziening hangende bezwaar toegewezen. 
        Uit het besluit tot het opleggen van een EMA valt niet op te maken op welke wettelijke grondslag verweerster de EMA heeft bedoeld te baseren. Verweerster heeft in dat besluit vermeld dat verzoeker op twee data is aangehouden met een nader genoemd ademalcoholgehalte en voorts dat in relatie tot die twee aanhoudingen een van de vijf mogelijke gevallen waarin een EMA wordt opgelegd, hier aan de orde is. Verweerster heeft volstaan met het noemen van twee artikelen en vijf nader omschreven gevallen waarin een EMA wordt opgelegd en het aan verzoeker overgelaten om te gissen welke van de vijf genoemde gevallen verweerster in zijn situatie van toepassing heeft geacht. Dit is niet verenigbaar met de eis dat een besluit deugdelijk wordt gemotiveerd. Dat verweerster daarover in haar beslissing op verzoekers bezwaar uitsluitsel kan geven, doet daaraan niet af. Door op deze wijze een besluit tot het opleggen van een EMA te motiveren ontneemt verweerster een betrokkene de mogelijkheid om gericht bezwaargronden aan te voeren. Nu dit effect zich in het geval van verzoeker daadwerkelijk heeft voorgedaan, geeft de voorzieningenrechter verweerster in overweging verzoeker voorafgaand aan een hoorzitting alsnog de precieze wettelijke grondslag voor het opleggen van de EMA bekend te maken en hem in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. 
        Verder zal verweerster naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in bezwaar niet zonder meer staande kunnen houden, dat de bij verzoeker afgenomen ademanalyse op datum x zorgvuldig is verlopen en dat het vermoeden gerechtvaardigd was dat verzoeker op die datum met het bij die ademanalyse geconstateerde ademalcoholgehalte een motorrijtuig heeft bestuurd. Het overlegde proces-verbaal van de politie bevat slechts de verklaring van een nader genoemde verbalisant dat hij op datum x verzoeker als bestuurder van een motorrijtuig met een te hoog ademalcoholgehalte zag rijden. Het overgelegde proces-verbaal is niet ondertekend en vermeld geen feiten en omstandigheden van die aanhouding. Verder ontbreekt een proces-verbaal van de verrichte ademanalyse. De strafrechtelijke beschikking naar aanleiding van verzoekers aanhouding op datum x is afkomstig van het Openbaar Ministerie en kan niet worden aangemerkt als een strafrechtelijke veroordeling van verzoeker op grond van een beoordeling van de feiten en omstandigheden bij diens aanhouding op datum x door een onafhankelijke rechter.

RECHTBANK DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: AWB 10/1381
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter
    
    inzake
    
    
      [naam verzoeker], wonende te [woonplaats], verzoeker,
      gemachtigde: A. Menhart, juridisch adviseur te Beesd,
    
    
    tegen
    
    
      stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerster,
      gemachtigde: mr. L. Kraaienbrink, werkzaam bij verweerster.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 9 september 2010 heeft verweerster verzoeker een Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer (hierna: EMA) opgelegd op de grond dat hij op [datum1] is aangehouden met een geconstateerd ademalcoholgehalte van 480 µg/l respectievelijk 1,104‰ en op [datum2] is aangehouden met een geconstateerd ademalcoholgehalte van 460 µg/l respectievelijk 1,058‰.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit I) heeft verzoeker bij brief van 15 oktober 2010 bezwaar gemaakt bij verweerster. 
    
    Bij besluit van 26 november 2010 heeft verweerster verzoekers rijbewijs ongeldig verklaard vanaf de zevende dag na dagtekening van dat besluit op de grond dat hij de verschuldigde kosten voor de EMA niet tijdig heeft voldaan. 
    
    Bij brief van 1 december 2010 heeft verzoeker de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht verzocht om een voorlopige voorziening. 
    
    Bij brief van 2 december 2010 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen verweersters besluit van 26 november 2010 (hierna: het bestreden besluit II). 
    
    
      Het verzoek om voorlopige voorziening is behandeld ter zitting op 8 december 2010.
      Verzoeker is in persoon verschenen.
      Verweerster is verschenen bij gemachtigde. 
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Wettelijk kader
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Artikel 3:46 van de Awb bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    Artikel 3:47, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit. 
    
    Artikel 6:16 van de Awb bepaalt dat het bezwaar of beroep niet de werking schorst van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald. 
    
    Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    2.1.2. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW), is het een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat: a. het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 220 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, (...) 
    
    In artikel 130, eerste lid, van de WVW is bepaald dat indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling doen aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    
    In artikel 131, vierde lid, eerste volzin, van de WVW is bepaald dat indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen betrokkene overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels de verplichting oplegt zich binnen een daarbij vastgestelde termijn te onderwerpen aan educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid. 
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (hierna: de Regeling) wordt in deze regeling verstaan onder ademalcoholgehalte: het ademalcoholgehalte dat wordt geconstateerd tijdens een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel a, van de wet.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling besluit het CBR tot oplegging van een EMA indien betrokkene binnen een periode van vijf jaar meermalen is aangehouden op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede of derde lid, van de wet, waarbij bij één van de aanhoudingen een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 350 µg/l, respectievelijk 0,8 ‰.
    
    Ingevolge artikel 6 van het Besluit alcoholonderzoeken (hierna: het Besluit) vindt ademanalyse niet plaats binnen twintig minuten na het moment waarop van de verdachte is gevorderd zijn medewerking te verlenen aan een voorlopig onderzoek van uitgeademde lucht. 
    
    
      Artikel 8 van het Besluit bepaalt:
      1. De ademanalyse wordt verricht volgens een door Onze Minister van Justitie vastgestelde procedure.
      2. Op aanwijzing van de opsporingsambtenaar, bedoeld in artikel 7, blaast de verdachte, zo nodig viermaal, ononderbroken een zodanige hoeveelheid ademlucht in het ademanalyse-apparaat als voor het onderzoek nodig is. Het blazen kan worden beëindigd, zodra twee meetresultaten verkregen zijn.
      (...) 
    
    
    
      Artikel 9 van het Besluit bepaalt:
      Indien de medewerking van de verdachte niet heeft geleid tot een voltooid ademonderzoek, kan het onderzoek met toepassing van artikel 8 eenmaal worden herhaald.
    
    
    
      Artikel 10 van het Besluit bepaalt:
      1. Het resultaat van het onderzoek wordt aanstonds aan de verdachte medegedeeld.
      2. Een schriftelijke weergave van het onderzoek wordt bij het proces-verbaal gevoegd.
    
    
    Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van het Besluit kan de verdachte dadelijk nadat hem het in artikel 10, eerste lid, bedoelde resultaat is medegedeeld, de wens kenbaar maken dat tevens een onderzoek wordt verricht als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel b, van de Wegenverkeerswet 1994. 
    
    2.1.3. Ingevolge artikel 131, vierde lid, tweede volzin, van de WVW komen de aan de door het CBR opgelegde educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid verbonden kosten, waarvan de hoogte wordt vastgesteld bij ministeriële regeling, ten laste van betrokkene.
    
    Ingevolge artikel 132, eerste lid, eerste volzin, van de WVW is degene die zich ingevolge artikel 131, vierde lid, dient te onderwerpen aan educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, behoudens bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen, verplicht de daartoe vereiste medewerking te verlenen.
    
    Ingevolge artikel 132, tweede lid, eerste volzin, van de WVW besluit het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. Ingevolge de derde volzin wordt het niet voldoen van de kosten van de bij ministeriële regeling aangewezen educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid binnen de termijn die is vastgesteld bij het besluit waarbij de verplichting tot het zich onderwerpen aan die maatregelen is opgelegd, aangemerkt als het niet verlenen van de vereiste medewerking.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Regeling worden de ten laste van betrokkene komende kosten van de EMA jaarlijks op een vast bedrag vastgesteld, laatstelijk op € 714,-. 
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Regeling worden de kosten betaald binnen tien weken nadat het besluit tot oplegging van de EMA aan betrokkene is meegedeeld, op de wijze zoals aangegeven bij die mededeling.
    
    Ingevolge artikel 10, derde lid, van de Regeling verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking aan de EMA, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de WVW, indien hij de kosten, bedoeld in het eerste lid, niet tijdig of niet op de voorgeschreven wijze voldoet.
    
    Ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Regeling kan de in het tweede lid genoemde termijn worden verlengd, indien betrokkene zich in een dusdanige financiële situatie bevindt, dat betaling binnen de termijn redelijkerwijs niet mogelijk is.
    
    2.2. De bestreden besluiten I en II
    
    2.2.1. Aan het besluit tot het opleggen aan verzoeker van een EMA heeft verweerster ten grondslag gelegd dat verzoeker op [datum1] is aangehouden met een geconstateerd ademalcoholgehalte van 480 µg/l respectievelijk 1,104‰ en op [datum2] is aangehouden met een geconstateerd ademalcoholgehalte van 460 µg/l respectievelijk 1,058‰. Daarmee is volgens verweerster sprake van een van de gevallen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Regeling. Ter zitting heeft verweerster nog verklaard het opleggen van de EMA mede op de gedane mededeling over de aanhouding van [datum1] te hebben mogen baseren, gelet op het overgelegde proces-verbaal van [datum3] van de politie over die aanhouding en gezien de strafrechtelijke veroordeling van [datum4] van verzoeker in verband met die aanhouding
    
    2.2.2. Aan het besluit tot ongeldigverklaring van verzoekers rijbewijs heeft verweerster ten grondslag gelegd dat verzoeker niet de vereiste medewerking heeft verleend als bedoeld in artikel 10, derde lid, van de Regeling en dat verweerster in dat geval volgens artikel 132 van de Wegenverkeerswet 1994 het rijbewijs ongeldig verklaart. Blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting is verweerster van opvatting dat hij geen ruimte heeft om verzoekers belangen bij een rijbewijs mee te wegen gezien het dwingendrechtelijke karakter van artikel 132, tweede lid, van de WVW.
    
    2.3. Standpunten verzoeker over de bestreden besluiten I en II
    
    
      2.3.1. Verzoeker betoogt dat hij in het ongewisse verkeert over de precieze grondslag van het opleggen van een EMA aangezien verweerster deze in het bestreden besluit tot het opleggen van een EMA niet heeft vermeld.
      Verzoeker acht verder niet aangetoond dat hij op [datum1] met een te hoog ademalcoholgehalte een motorvoertuig heeft bestuurd. Verzoeker heeft erop gewezen dat hij op die datum vanuit zijn woning is aangehouden en niet terwijl hij een auto bestuurde. Verzoeker heeft er verder op gewezen dat de vervolgens op het politiebureau afgenomen ademanalyse dermate ondeugdelijk is verlopen, dat de juistheid van de resultaten daarvan ernstig moeten worden betwijfeld. 
      Verzoeker is van opvatting dat zolang de strafrechtelijke sancties die hem in verband met de aanhoudingen op [datum1] en [datum2] zijn opgelegd niet in rechte vaststaan, verweerster hem vanwege die aanhoudingen geen bestuurlijke maatregel had mogen opleggen althans in redelijkheid, gelet op verzoekers belangen, dat had behoren af te wachten. 
    
    
    2.3.2. Verzoeker betoogt dat hij de kosten voor de EMA niet behoefde te voldoen, omdat die cursus hem ten onrechte is opgelegd. Ter zitting heeft verzoeker verder nog verklaard van opvatting te zijn dat verweerster in redelijkheid niet kon eisen dat de EMA werd betaald voordat op het bezwaar tegen het opleggen daarvan werd beslist. Daarbij komt dat die beslissing ook nog eens onredelijk lang op zich laat wachten en verzoeker ten onrechte niet is uitgenodigd voor een hoorzitting. Onder deze omstandigheden moet het opleggen van de EMA in samenhang met het ongeldig verklaren van zijn rijbewijs worden aangemerkt als een strafsanctie, aldus verzoeker ter zitting. 
    
    2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2.4.1. Verzoeker heeft een spoedeisend belang bij bezit van zijn rijbewijs, omdat hij een eenmansbedrijf heeft waarvoor het gebruik van de auto onontbeerlijk is. Verzoeker heeft tegen het besluit tot ongeldigverklaring van zijn rijbewijs bezwaar gemaakt, zodat die ongeldigverklaring niet in rechte onaantastbaar is. Daarmee heeft verzoeker procesbelang bij zijn bezwaar tegen het besluit tot het opleggen van de EMA. Indien immers het besluit tot ongeldigverklaring eenmaal in rechte onaantastbaar is, dan kan herroeping van het besluit tot oplegging van de EMA niet bewerkstelligen dat de grondslag aan het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs komt te ontvallen, zo volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 maart 2010, LJN BL7768. 
    
    2.4.2. Verzoeker betoogt terecht dat uit het bestreden besluit niet valt op te maken op welke wettelijke grondslag verweerster de EMA heeft bedoeld te baseren. Verweerster heeft in het bestreden besluit I vermeld dat verzoeker op twee data is aangehouden met een nader genoemd ademalcoholgehalte en voorts dat in relatie tot die twee aanhoudingen een van de vijf mogelijke gevallen waarin een EMA wordt opgelegd, hier aan de orde is. Verweerster heeft volstaan met het noemen van twee artikelen en vijf nader omschreven gevallen waarin een EMA wordt opgelegd en het aan verzoeker overgelaten om te gissen welke van de vijf genoemde gevallen verweerster in zijn situatie van toepassing heeft geacht. Dit is niet verenigbaar met de eis dat een besluit deugdelijk wordt gemotiveerd. Dat verweerster daarover in haar beslissing op verzoekers bezwaar uitsluitsel kan geven, doet daaraan niet af. Door op deze wijze een besluit tot het opleggen van een EMA te motiveren ontneemt verweerster een betrokkene de mogelijkheid om gericht bezwaargronden aan te voeren. Nu dit effect zich in het geval van verzoeker daadwerkelijk heeft voorgedaan, geeft de voorzieningenrechter verweerster in overweging verzoeker voorafgaand aan een hoorzitting alsnog de precieze wettelijke grondslag voor het opleggen van de EMA bekend te maken en hem in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. 
    
    
      Verder zal verweerster naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in bezwaar niet zonder meer staande kunnen houden, dat op [datum1] de bij verzoeker afgenomen ademanalyse zorgvuldig is verlopen en dat het vermoeden gerechtvaardigd was dat verzoeker met het bij die ademanalyse geconstateerde ademalcoholgehalte op [datum1] een motorrijtuig heeft bestuurd. Het overlegde proces-verbaal van de politie bevat slechts de verklaring van een nader genoemde verbalisant dat hij op [datum1] verzoeker als bestuurder van een motorrijtuig met een te hoog ademalcoholgehalte, namelijk van 440 µg/l  t/m 500 480 µg/l, zag rijden. Het overgelegde proces-verbaal is niet ondertekend en vermeld geen feiten en omstandigheden van de aanhouding op [datum1]. Verder ontbreekt een proces-verbaal als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het Besluit van de verrichte ademanalyse op [datum1]. De strafrechtelijke beschikking naar aanleiding van de aanhouding op [datum1], nog daargelaten dat deze tot op heden in het dossier ontbreekt, is afkomstig van het Openbaar Ministerie en kan niet worden aangemerkt als een strafrechtelijke veroordeling van verzoeker op grond van een beoordeling van de feiten en omstandigheden bij diens aanhouding op [datum1] door een onafhankelijke rechter.  
      2.4.3. Ten overvloede en ter voorlichting van partijen overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende. Het opleggen van een EMA vloeit niet voort uit het vermoeden van een overtreding van artikel 8 van de WVW, doch uit het vermoeden dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven. Dit vermoeden dient los gezien te worden van de in artikel 8 van de WVW gegeven delictsomschrijvingen. Ook zonder strafrechtelijke vervolging of veroordeling kan een EMA worden opgelegd, indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden van ongeschiktheid bij de houder van een rijbewijs bestaat. Verder heeft de Afdeling herhaaldelijk geoordeeld dat het opleggen van de verplichting zich te onderwerpen aan een EMA niet is aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM. Ook heeft de Afdeling herhaaldelijk geoordeeld dat de verplichting tot het betalen van de kosten van de EMA niet punitief van aard is, omdat deze kosten worden voldaan voor het volgen van de EMA-cursus en niet als een boete wegens een overtreding. Een bezwaar tegen een besluit tot het opleggen van een EMA schorst de werking van dat besluit niet en evenmin de uit dat besluit voortvloeiende verplichting om de kosten voor die EMA te voldoen. Dat een beslissing op een ingediend bezwaar tegen het opleggen van een EMA (te) lang op zich laat wachten, kan niet tot gevolg hebben dat de aard van de EMA anders moet worden beoordeeld. Verweerster heeft verzoeker inmiddels uitgenodigd voor een hoorzitting, zodat niet valt in te zien dat verweerster haar hoorplicht als bedoeld in artikel 7:2 van de Awb heeft geschonden. Overigens staat het verzoeker vrij, als hij van opvatting is dat de daarvoor geldende termijn door verweerster voor het nemen van een beslissing op zijn bezwaar tegen het opleggen van de EMA is overschreden, daartegen een rechtsmiddel aan te wenden. 
    
    
    2.4.4. Gelet op hetgeen de voorzieningenrechter onder 2.4.2. heeft overwogen, kan het bestreden besluit tot het opleggen aan verzoeker van een EMA naar verwachting in bezwaar niet zonder meer stand houden. Het bestreden besluit I komt daarom bij afweging van de betrokken belangen in aanmerking voor schorsing.
    
    2.4.5. Met de schorsing van het bestreden besluit I zal de ongeldigverklaring van het rijbewijs voorlopig een geldende grondslag ontberen. Gelet daarop komt ook het bestreden besluit II in aanmerking voor schorsing. 
    
    2.4.6. Nu het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, dient verweerster op grond van het bepaalde in artikel 8:82, vierde lid, in samenhang met artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door verzoeker betaalde griffierecht (€ 150,-) te vergoeden. 
    
    De voorzieningenrechter ziet aanleiding verweerster met toepassing van artikel 8:84 in samenhang met artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die verzoeker in verband met het verzoek om voorlopige voorziening heeft gemaakt. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn de kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 437,- (1 punt voor het indienen van een verzoekschrift met een waarde per punt van  € 437,- en wegingsfactor 1).  
    
    2.4.7. Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:
    
    - schorst het besluit van 9 september 2010 tot het opleggen van een EMA aan verzoeker tot zes weken na de beslissing op verzoekers bezwaar;
    
    - schorst het besluit van 26 november 2010 tot ongeldigverklaring van verzoekers rijbewijs tot zes weken na de beslissing op verzoekers bezwaar;
    
    - bepaalt dat verweerster aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- vergoedt;
    
    - veroordeelt verweerster in de proceskosten tot een bedrag van € 437,-, welke kosten verweerster aan verzoeker moet vergoeden.
    
    Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.