ECLI:NL:RBARN:2011:BP7267, Rechtbank Arnhem, 01-02-2011, 10/856
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2011-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vrijstelling art. 19 lid 2 WRO en bouwvergunning voor appartementen binnen het invloedsgebied van een LPG-tankstation (Besluit externe veiligheid inrichtingen). Beoordeling van plaatsgebonden risico en groepsrisico.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummer: AWB 10/856 
    
    uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 1 februari 2011.
    
    inzake
    
    
      Onroerend Goed Maatschappij Derks Overasselt B.V., eiseres,
      gevestigd te Overasselt, 
    
    
    tegen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heumen, verweerder,
    
    alsmede
    
    
      [vergunninghouder], vergunninghouder,
      te Overasselt.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 1 februari 2010.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 februari 2010, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, heeft verweerder aan vergunninghouder vrijstelling en bouwvergunning 1e fase verleend voor het tot zeven appartementen verbouwen van een bedrijfspand aan de [adres].
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
      De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van een meervoudige kamer op 2 december 2010. Namens eiseres is aldaar M. Blankestijn, werkzaam bij LP Autogas B.V., verschenen. 
      Verweerder is vertegenwoordigd door Th.G. Kateman, werkzaam bij de gemeente. Vergunninghouder [vergunninghouder] is verschenen in persoon, bijgestaan door M.G.J. Schoenmakers, architect.
    
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het vooronderzoek hervat teneinde een nader door verweerder toegezonden stuk bij de beoordeling van het beroep te kunnen betrekken. Eiser en vergunninghouder zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Met toestemming van partijen heeft de rechtbank een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    
    3. Overwegingen
    
    3.1. Het bouwplan, waarvoor verweerder vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de voormalige Wet op de Ruimtelijke Ordening, en bouwvergunning heeft verleend, ziet op de verbouw van een bedrijfspand aan de [adres] tot zeven appartementen (verder te noemen: het project).
    
    Eiseres is exploitant van een nabijgelegen LPG-tankstation. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de aanwezigheid van dit LPG-tankstation voor verweerder aanleiding had moeten vormen om de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning te weigeren.
    
    3.2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit in zoverre, samengevat, ten grondslag gelegd dat het groepsrisiconiveau in de bestaande situatie al boven de oriënterende waarde lag, en door het project verwaarloosbaar toeneemt. Overschrijding van de oriënterende waarde is in strijd met het geldende beleid, dat deze waarde voor nieuwe situaties als grenswaarde stelt. Verweerder is van dit beleid afgeweken, vooruitlopend op uitvoering van het LPG-convenant, op grond waarvan LPG-tankauto´s in 2010 moeten zijn voorzien van een hittewerende coating, waarna het groepsrisiconiveau zal dalen tot onder de oriënterende waarde. Verweerder heeft hierbij het advies van de regionale brandweer ter kennisgeving aangenomen, waarbij is overwogen dat toekomstige bewoners kunnen kennisnemen van de risico´s via www.risicokaart.nl waardoor de zelfredzaamheid kan toenemen. Binnen de veiligheidsregio is een risicocommunicatieplan in ontwikkeling. Het realiseren van een doelmatige aanrijdbeveiliging rondom de losplaats van de LPG-tankwagen zal nader onderzocht worden.
    
    
      Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en stelt zich, samengevat, op het standpunt dat zij door het toestaan van het project in haar bedrijfsvoering zal worden belemmerd.
      Eiseres bestrijdt in dit verband de overweging in het bestreden besluit dat de geactualiseerde milieuvergunning ruime mogelijkheden voor een grotere omzet in LPG biedt.
      Eiseres betoogt voorts dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is getoetst aan de contouren voor het plaatsgebonden risico rond de aansluitleidingen op het ondergrondse reservoir van 25 m. en rond de LPG-afleverzuilen van 15 m.
      Voorts betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte vooruit is gelopen op de wettelijke borging van het LPG-convenant, welke ten minste nog enige tijd op zich zal laten wachten.
      Tot slot betoogt eiseres dat verweerder bij de beoordeling van de zelfredzaamheid van de toekomstige bewoners van de appartementen onvoldoende de aard van het gebouw en eventuele beperkingen van de bewoners heeft betrokken. Eiseres wijst in dit verband op het nachtverblijf en op het centrale trappenhuis, dat de enige vluchtweg zal vormen.
    
    
    
      3.3. Ter zitting is namens eiseres naar voren gebracht dat de vrees voor belemmering in de bedrijfsvoering met name wordt ingegeven door plannen voor verdere woningbouw in de omgeving van het LPG-tankstation.
      De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit uitsluitend ziet op het project zoals hiervoor omschreven, en niet op andere woningbouw. Het geding beperkt zich dan ook tot dat project.
    
    
    3.4. Vaststaat dat eiseres beschikt over een milieuvergunning voor een doorzet tot 1000 m3 per jaar. Voor de vraag of het LPG-tankstation aan verlening van vrijstelling in de weg staat, is dit gestelde maximum van belang. De vraag hoe dit maximum zich verhoudt tot een voorheen geldend maximum voor eiseres dan wel tot de feitelijke doorzet, is in dit verband niet relevant. Aan de vraag of verweerder terecht heeft gesteld dat met die milieuvergunning wordt voorzien in mogelijkheden voor eiseres tot een grotere doorzet LPG komt in deze beoordeling dan ook geen betekenis toe. Het betoog van eiseres faalt in zoverre.
    
    Plaatsgebonden risico
    
    3.5. Ingevolge artikel 5, derde lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang, neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit tot verlening van vrijstelling de in de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht, indien dat besluit betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van onder meer een LPG-tankstation.
    
    Niet in geschil is dat het project voorziet in de oprichting van kwetsbare objecten en is gesitueerd binnen het invloedsgebied van het LPG-tankstation van eiseres, zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a van de Revi.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a van de Revi, in samenhang met bijlage 1, tabel 1, geldt met betrekking tot het plaatsgebonden risico in nieuwe situaties als in acht te nemen afstanden tot kwetsbare objecten   ongeacht de doorzet in m3 per jaar   vanaf het ondergronds reservoir: 25 m en vanaf de afleverzuil: 15 m.
    
    De rechtbank stelt vast dat het project op grotere afstand is gelegen. De omstandigheid dat verweerder in het bestreden besluit deze toets niet expliciet heeft opgenomen is onvoldoende om het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig te achten. De rechtbank acht van belang dat de in acht te nemen afstand vanaf het vulpunt, gelet op de doorzet tot 1000 m3 per jaar, 45 m bedraagt. Dit vormt de contour die het project het dichtst nadert en verweerder heeft zich van deze contour ook rekenschap gegeven in het bestreden besluit.
    
    Groepsrisico
    
    
      3.6. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bevi, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt, onder meer indien het bevoegd gezag vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleent, in de toelichting op dat besluit, behoudens het vierde en vijfde lid, in elk geval vermeld:
      a. de aanwezige en de op grond van dat besluit te verwachten dichtheid van personen in het invloedsgebied van de inrichting of inrichtingen die het groepsrisico mede veroorzaakt of veroorzaken, voorzover het invloedsgebied ligt binnen het gebied waarop dat besluit betrekking heeft, op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld;
      b. het groepsrisico per inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de kans op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10–5 per jaar, met de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10–7 per jaar en met de kans op een ongeval met 1000 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10–9 per jaar;
      c. indien mogelijk, de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die worden toegepast door degene die de inrichting drijft, die dat risico mede veroorzaakt en, indien van toepassing, de voorschriften die zijn of worden verbonden aan de voor die inrichting geldende vergunning, bedoeld in artikel 8.1 van de wet;
      d. indien mogelijk, de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die in dat besluit zijn opgenomen;
      e. de voorschriften ter beperking van het groepsrisico die het bevoegd gezag voornemens is te verbinden aan de voor een inrichting, die behoort tot een categorie van inrichtingen ten behoeve waarvan dat besluit wordt vastgesteld, te verlenen vergunning, bedoeld in artikel 8.1 van de wet;
      f. de voor- en nadelen van andere mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico;
      g. de mogelijkheden en de voorgenomen maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de nabije toekomst;
      h. de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen in de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt, waarvan de gevolgen zich uitstrekken buiten die inrichting, en
      i. de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp of zwaar ongeval voordoet.
    
    
    3.7. Niet in geschil is dat de oriënterende waarde voor het groepsrisico vanwege het LPG-station al wordt overschreden en dat het project tot een   zij het geringe   toename van die overschrijding zal leiden. 
    
    Blijkens het gemeentelijke "Extern veiligheidsbeleid Heumen" (blz. 17) wordt de oriënterende waarde voor het groepsrisico in nieuwe situaties als grenswaarde beschouwd. Overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico wordt niet geaccepteerd.
    
    Voorts heeft de brandweer Gelderland-Zuid in zijn advies van 27 april 2009 kanttekeningen geplaatst bij de beoordeling van het groepsrisico van (onder meer) het project. Aangegeven is dat niet valt uit te sluiten dat, ook na het treffen van nadere maatregelen, zich een scenario zal voordoen dat boven de mogelijkheden van de rampenbestrijdingsorganisatie uitstijgt. De mogelijkheden voor zelfredzaamheid worden niet optimaal geacht. In dit licht adviseert de brandweer om in de milieuvergunning lostijden voor LPG-tankauto's vast te leggen op momenten dat slechts een klein deel van de personen aanwezig is binnen het effectgebied, om een doelmatige aanrijdbeveiliging rondom de losplaats van de LPG-tankauto te realiseren en om personen binnen het effectgebied van het LPG-tankstation voor te lichten over de risico's en over hoe zij moeten handelen bij een incident. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder genoemde ophanden zijnde aanpassing van LPG-tankauto's op grond van het LPG-convenant, onvoldoende is om aan te nemen dat is voldaan aan de verantwoordingsplicht inzake het groepsrisico, en ook onvoldoende grond kan vormen om af te wijken van het gemeentelijke beleid. Zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 7 juli 2010 (rechtspraak.nl, LJN BN0438), komt in dit verband betekenis toe aan het gegeven dat het convenant niet afdwingbaar is voor verweerder. Ten tijde van het bestreden besluit stond nog niet vast wanneer de voorgenomen maatregel zou worden neergelegd in een bindende verplichting.
    
    Gelet hierop is de rechtbank voorts van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op het advies van de brandweer. Met het noemen van het in ontwikkeling zijnde risicocommunicatieplan en het uitspreken van het voornemen om het realiseren van een doelmatige aanrijdbeveiliging rondom de losplaats van de LPG-tankauto nader te onderzoeken, is verweerder naar het oordeel van de rechtbank op een te vrijblijvende wijze ingegaan op de aanbevelingen van de brandweer. Daar komt bij dat verweerder niet is ingegaan op elk van de in het advies genoemde knelpunten en aanbevelingen. Indien verweerder aanbevelingen niet overneemt en in de knelpunten geen aanleiding ziet om vrijstelling te weigeren, ligt het op zijn weg om die keuze deugdelijk te motiveren.
    
    3.8. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt, wegens strijd met artikel 13 van het Bevi en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit op het verzoek van vergunninghouder moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    Nu niet gebleken is van door eiseres gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb. De rechtbank merkt daarbij op dat M. Blankestijn, die eiseres ter zitting heeft vertegenwoordigd, niet beroepsmatig rechtsbijstand verleent.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht ten bedrage van € 150 vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Horsthuis, voorzitter, en mr. L. van Gijn en mr. H.J.M. Besselink, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2011.
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 1 februari 2011.