ECLI:NL:RBMID:2008:BE0057, Rechtbank Middelburg, 13-08-2008, 08/75
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2008-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Terrassenbeleid. Beoordelingsvrijheid.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 08/75 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    inzake
    
    
      [XXX],
      gevestigd te Middelburg, 
      eiseres,
    
    
    tegen
    
    
      de burgemeester van Middelburg,
      te Middelburg,
      verweerder.
    
    
    
    
      I.	Procesverloop
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van 26 november 2007 van verweerder (het bestreden besluit).
    
    
    
      Het beroep is op 24 juli 2008 ter zitting behandeld. Namens eiseres is daar verschenen 
      H.L. Duinkerken. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H.P. Koster. Ter zitting is het onderzoek gesloten. 
    
    
    
    II.	Overwegingen
    
    1. Eiseres drijft de onderneming Kaffee ‘t Hof, een eetcafé aan Vlasmarkt 20 in de binnenstad van Middelburg.
    
    2. Bij besluit van 25 juni 2007 heeft verweerder een terrasvergunning voor het uitbreiden van het bestaande terras, gelegen voor Vlasmarkt 20 (hierna: nummer 20), met een stuk openbare ruimte voor Vlasmarkt 18 (hierna: nummer 18), geweigerd wegens strijd met redelijke eisen van welstand. Het besluit is met het bestreden besluit gehandhaafd.
    
    3. Eiseres heeft aangevoerd dat een door de Woningwet beschermd belang als welstand niet mag worden meegewogen bij een besluit over verlening van een terrasvergunning. Het gaat om het beoogde gebruik als terras en niet om welstand. De doelstelling van het relevante hoofdstuk van de Algemene Plaatselijke Verordening is het handhaven van de openbare orde. Uiterlijke kenmerken van meubilair hebben geen relatie tot handhaving van openbare orde. Toetsen aan welstand is dan ook in strijd met het doel waarvoor de bevoegdheid aan verweerder is gegeven. Voor het terras voor nummer 20 is op basis van beleidsregels van maart 2002 vergunning verleend. De tafels en stoelen die op dat terras zijn neergezet, vallen onder het overgangsrecht. Volgens eiseres is meegedeeld dat dit meubilair mocht blijven staan en is er op het terras voor nummer 20 dan ook geen sprake van een illegale situatie. Genoemd meubilair staat er inmiddels al enkele jaren en het past in de omgeving. Het gaat om speciaal voor het terras gemaakte tafels en stoelen. Het meubilair voor nummer 20 had, zoals ook de commissie bezwaarschriften heeft gesteld, uitgangspunt moeten zijn voor de beoordeling van het terrasmeubilair van nummer 18. Door verweerder is echter vergeleken met meubilair dat voor Vlasmarkt 24 staat. De gestelde illegaliteit van het meubilair van nummer 20 is niet een in de Welstandsnota genoemd criterium om te bepalen of er sprake is van samenhang. De financiële gevolgen zijn voor eiseres onevenredig in verhouding tot de met het bestreden besluit te dienen doelen. 
    
    4. Verweerder heeft aangevoerd dat de uitbreiding van het terras op zichzelf niet het probleem is. Het meubilair is echter niet passend. De tafels en stoelen zijn qua vormgeving zodanig robuust dat zij niet de gewenste professionaliteit uitstralen die in het openbare gebied verwacht mag worden. Er is gewezen op het sinds 9 november 2006 geldende Terrassenbeleid Middelburg 2006 (hierna: het Terrassenbeleid) waarin is bepaald dat het terrasmeubilair professionaliteit en kwaliteit moet uitstralen. Zeer opvallende exemplaren moeten beoordeeld worden door de monumenten-/welstandscommissie. De commissie is tot de conclusie gekomen dat het voorgestelde terrasmeubilair niet aan de toetsingscriteria van het beleid voldoet. Het terrasmeubilair van nummer 20 is zonder overleg geplaatst waardoor het een illegale status heeft. Om die reden mag er niet met dat meubilair worden vergeleken. Het feit dat er in de jaren 2005 – 2007 niet handhavend tegen het illegale meubilair is opgetreden, maakt dit niet anders. Vrijwel alle andere horecabedrijven aan de Vlasmarkt, waaronder het dichtbijgelegen nummer 24, hebben rotan stoelen en het meubilair van eiseres vormt in dat opzicht een dissonant. Hierdoor wordt niet voldaan aan het streven naar een rustig beeld door middel van eenheid en presentatie. Op grond van deze argumenten alsmede gelet op het gevaar voor precedentwerking is besloten af te wijken van het advies van de commissie bezwaarschriften om het bezwaar gegrond te verklaren.
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
    
    5. Artikel 2.3.1.2, lid 1, van de Algemene Plaatselijke Verordening Middelburg 1997 (APV) bepaalt dat het verboden is een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Op grond van artikel 2.3.1.2, lid 7, van de APV beslist de burgemeester in geval van een vergunningaanvraag die ook betrekking heeft op een of meer bij het horecabedrijf behorende terrassen voor zover deze zich op de weg bevinden over de ingebruikneming van die weg ten behoeve van het terras.
    
    
      Artikel 2.3.1.2, lid 8, aanhef en onder c, van de APV luidt, voor zover van belang:
      de burgemeester kan de in het zevende lid bedoelde ingebruikneming van die weg ten behoeve van een of meer bij een horecabedrijf horende terrassen weigeren indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    
    
    Artikel 2.3.1.2 van de APV heeft betrekking op de exploitatie van een horecabedrijf en uit de toelichting bij het artikel is op te maken dat een vergunningstelsel wordt gehanteerd ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf.
    
    6. De rechtbank zal eerst ingaan op de beroepsgrond van eiseres dat een belang als welstand niet van betekenis mag zijn bij een besluit over een vergunning die dient ter bescherming van de openbare orde. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 7 oktober 1996, www.rechtspraak.nl onder LJN: AP7675) valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijke aanzien van een terras en daarmee het streven naar een voor de binnenstad van Middelburg passende uitstraling van horecabedrijven, niet in het belang van de openbare orde zou kunnen worden geacht. Deze beroepsgrond treft geen doel. 
    
    7. Verweerder is ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet belast met het toezicht op terrassen. De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad van Middelburg het Terrassenbeleid heeft vastgesteld. Nu dit beleidsstuk niet is vastgesteld door verweerder maar door een ander bestuursorgaan, is het Terrassenbeleid niet aan te merken als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van 27 juli 2005 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, LJN: AU0111).
    
    8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ter motivering van het bestreden besluit niet kan volstaan met een verwijzing naar het Terrassenbeleid. Voor zover verweerder het Terrassenbeleid als zijn vaste gedragslijn aan zijn besluiten ten grondslag legt, kan het niet volstaan met een enkele verwijzing naar die gedragslijn. Aan het bepaalde in art. 4:82 van de Awb is immers niet voldaan. Ingevolge dat artikel kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    
    9. De rechtbank zal nagaan of het bestreden besluit niettemin in rechte stand kan houden. Verweerder mag een gedragslijn die niet in een beleidsregel is neergelegd, namelijk volgen mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van 22 juni 2005 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, LJN: AT7970. De rechtbank overweegt het volgende.
    
    
      10. Verweerder is bij het besluit van 25 juni 2007 en het bestreden besluit uitgegaan van het Terrassenbeleid. Hierin is in hoofdstuk 4 bepaald dat voor het afgeven van terrasvergunningen de kwaliteit van de stoelen en tafels moet worden beoordeeld door een ambtenaar. Uitgangspunt daarbij is samenhang met terrassen en meubilair met naastliggende horecabedrijven en er wordt gestreefd naar een rustig beeld door middel van eenheid van presentatie. Wanneer meubilair voldoet aan de regels die in hoofdstuk 4 zijn vermeld, kan men zeker zijn van toestemming van de gemeente. Meubilair dat afwijkt van de regels wordt niet per definitie afgewezen maar dient beoordeeld te worden door de monumenten-/welstandscommissie. 
      In paragraaf 4.1 worden voor stoelen en tafels de volgende regels gesteld:
    
    
    
      Het terrasmeubilair moet professionaliteit en kwaliteit uitstralen door:
      -	alleen speciaal voor terrassen bedoelde stoelen en tafels te plaatsen;
      -	per terras niet meer dan één type stoel en tafel toe te passen;
      -	tafels en stoelen te plaatsen die gemaakt zijn van roestvast staal of aluminium, of van natuurlijk (of natuurlijk ogend) materiaal, zoals riet, rotan of hardhout;
      -	materialen naturel, dus niet gekleurd, toe te passen;
      -	kunststof alleen toe te passen als vervanger (imitatie) van bijvoorbeeld riet of rotan. Ander kunststof materiaal is niet zonder meer toegestaan. Dit dient beoordeeld te worden door de monumenten-/welstandscommissie.
      Zeer opvallende exemplaren qua vormgeving, materiaal of kleur dienen altijd beoordeeld te worden door de monumenten-/welstandscommissie.
    
    
    11. Gelet op de inhoud van het Terrassenbeleid is eerst ter beoordeling of verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat eiseres niet aan de regels van paragraaf 4.1 heeft voldaan in die zin dat het volgens verweerder niet gaat om speciaal voor terrassen bedoelde stoelen en tafels. Vervolgens zal worden beoordeeld of dit ook geldt voor het standpunt van verweerder dat de stoelen en tafels zijn aan te merken als zeer opvallende exemplaren qua vormgeving, materiaal of kleur. Uit het Terrassenbeleid blijkt dat pas als er sprake is van een afwijking van de regels van paragraaf 4.1 of als sprake is van zeer opvallende exemplaren,  een beoordeling door de monumenten-/welstandscommissie aan de orde is. 
    
    12. De rechtbank stelt vast dat de begrippen ‘alleen speciaal voor terrassen bedoelde stoelen en tafels’ en ‘zeer opvallende exemplaren qua vormgeving, materiaal of kleur’ in het Terrassenbeleid niet nader zijn omschreven of toegelicht. Verweerder heeft bij de beantwoording van de vraag of de in het geding zijnde stoelen en tafels onder deze begrippen vallen, beoordelingsvrijheid. Dit betekent dat de toets van de rechtbank beperkt moet blijven tot de vraag of verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de stoelen en tafels niet speciaal voor het terras zijn bedoeld en dat sprake is van zeer opvallende exemplaren in de hiervoor genoemde zin. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat standpunt niet in redelijkheid kunnen innemen. Gelet op de overgelegde foto’s van de in het geding zijnde stoelen en tafels alsmede gelet op de onweersproken stelling van eiseres dat zij het meubilair speciaal voor gebruik op het terras van haar horecabedrijf heeft laten maken, valt niet in te zien waarom de stoelen en tafels niet speciaal voor terrassen zouden zijn bedoeld. Het begrip is vaag en de beantwoording van de vraag welk meubilair speciaal voor terrassen is bedoeld, is afhankelijk van trends, ontwikkelingen en bijvoorbeeld ook van het type horecabedrijf waar het om gaat. Het standpunt dat de tafels voor toepassing in de openbare ruimte te massief en te groot, en daardoor niet zonder veel moeite verplaatsbaar zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Dit sluit namelijk niet uit dat het meubilair speciaal voor terrassen, en in dit geval het terras van eiseres, is bedoeld. Hetzelfde geldt voor de opvatting dat het meubilair meer bedoeld is voor een (binnen)tuin. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voorts niet in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat sprake is van zeer opvallende exemplaren in de hiervoor genoemde zin. Ook hier is sprake van een ruim begrip dat, bij gebreke van een omschrijving of toelichting, voor velerlei uitleg vatbaar is. De foto’s bieden onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid ook op dit standpunt heeft kunnen stellen. 
    
    13. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust. Het besluit van 25 juni 2007 is met het bestreden besluit ten onrechte gehandhaafd. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen met inachtneming van de inhoud van deze uitspraak.
    
    15. De rechtbank is niet gebleken van proceskosten in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor een proceskostenveroordeling bestaat dan ook geen aanleiding.
    
    
     
    III.	Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het besluit op bezwaar van 26 november 2007;
    
    bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    bepaalt dat de gemeente Middelburg het betaalde griffierecht van € 285,-- (tweehonderdvijfentachtig euro) aan eiseres vergoedt.
    
    
    
      Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2008
      door mr. G.H. Nomes, in tegenwoordigheid van mr. J. Loonstra-Hoekstra, griffier.
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.