ECLI:NL:RBMNE:2023:5167, Rechtbank Midden-Nederland, 03-10-2023, UTR 21/4648 en UTR 22/218
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wnb, opdracht voor afschot heckrunderen in de Oostvaardersplassen. De rechtbank oordeelt dat aan het noodzakelijksheidscriterium ‘bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats’ is voldaan. Gedeputeerde staten hebben de opdracht mogen verlenen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Lelystad
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 21/4648 en UTR 22/218 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2023 in de zaak tussen
    
      
      1. Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer gevestigd in Doorn , eiseres
    
      2. Stichting Dierbaar Flevoland gevestigd in Lelystad , en Stichting Fauna4life , gevestigd in Amstelveen , eiseressen
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland 
    (gemachtigden: mr. E.C.M. Schippers en mr. L. Verhees)
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Staatsbosbeheer, gevestigd in Amersfoort.
      (gemachtigden: mr. A.J. Durville en mr. M. van Egmond).
    
    
    
    
      Partijen worden hierna aangeduid als Stamina , Dierbaar Flevoland en Fauna4life , gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer.
    
    
    
    
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Stamina en van Dierbaar Flevoland en Fauna4life tegen de opdracht die gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer hebben verleend voor het met een geweer doden van heckrunderen ter beperking van de omvang van de populatie en het met een geweer doden van zieke of gebrekkige heckrunderen en konikpaarden in de Oostvaardersplassen.
    
    2. Het gebied de Oostvaardersplassen is als Natura 2000-gebied aangewezen voor verschillende vogelsoorten uit de Vogelrichtlijn. Staatsbosbeheer is eigenaar en beheerder van het gebied. In de jaren 1990 zijn grote grazers – edelherten, heckrunderen en konikpaarden – in het gebied uitgezet. De populatie grote grazers is in de loop van de jaren flink gegroeid.
    
    3. Sinds 2017 is de provincie Flevoland verantwoordelijk voor het beleid over de Oostvaardersplassen. In 2018 is de keuze gemaakt om het aantal grote grazers terug te brengen, omdat de populatie grote grazers het maximum van de draagkracht van het gebied heeft bereikt. Concreet is in het beleid toen opgenomen om het aantal edelherten terug te brengen naar 490 en het aantal heckrunderen en konikpaarden naar ieder 300. 
    
    4. Populatiebeheer van edelherten en heckrunderen vindt plaats door afschot. Gedeputeerde staten hebben in 2018 aan Staatsbosbeheer op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) een opdracht gegeven voor het afschieten van edelherten en in 2019 daarvoor een ontheffing verleend. Voor het afschieten van heckrunderen in de Oostvaarderplassen ter beperking van de populatie is niet eerder een opdracht verleend.
    
    5. Populatiereductie van konikpaarden vindt plaats met behulp van een vangweide en vangkraal. Konikpaarden die in de vangkraal terecht komen worden verplaatst naar andere natuurgebieden of gaan naar de slachterij. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    6. Met het besluit van 28 april 2021 hebben gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer de opdracht gegeven om vanaf 1 augustus 2021 in de Oostvaardersplassen ter beperking van de omvang van de populatie heckrunderen te doden met gebruikmaking van het geweer. De opdracht ziet ook op het doden met geweer van zieke en of gebrekkige heckrunderen en konikpaarden. Aan de opdracht zijn voorschriften verbonden. Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
    7. Stamina heeft de voorzieningenrechter tijdens de bezwaarprocedure verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 7 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
    8. Gedeputeerde staten hebben het bezwaar van Stamina met het besluit van 14 oktober 2021 ongegrond verklaard. Het bezwaar van Dierbaar Flevoland en Fauna4life is met het besluit van 8 december 2021 ongegrond verklaard. Met de besluiten op bezwaar is voorschrift 5 van de opdracht aangepast. In onderdeel b van dit voorschrift is bepaald dat de opdracht mag worden gebruikt tot een doelstand van 300 heckrunderen.
    9. Stamina , Dierbaar Flevoland en Fauna4life hebben beroep ingesteld tegen de aan hen gerichte besluiten op bezwaar. Gedeputeerde staten hebben in beide beroepszaken een verweerschrift en aanvullend verweerschrift ingediend. 
    10. De rechtbank heeft de beroepen op 6 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [secretaris] , secretaris van Fauna4life , dr. [ecoloog] , ecoloog, de gemachtigden van gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer. Stamina heeft zich afgemeld voor de zitting. De rechtbank heeft het onderzoek aan het eind van de zitting gesloten.
    11. Op 11 mei 2023 heeft de provincie Flevoland op haar website het bericht geplaatst dat het aantal grote grazers in de Oostvaardersplassen, waaronder de heckrunderen, op het gewenste niveau is. In dit bericht staat dat het aantal heckrunderen is teruggebracht naar 300. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen om het procesbelang te kunnen beoordelen.
    12. Gedeputeerde staten hebben de door de rechtbank gestelde vragen in een brief van 3 juli 2023 beantwoord. Stamina , Staatsbosbeheer, Dierbaar Flevoland en Fauna4life , hebben schriftelijk een standpunt ingenomen over het procesbelang 
    
    13. Partijen hebben ermee ingestemd om geen tweede zitting te houden. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten 27 september 2023.
    
  
  
    Beoordeling van het beroep
    
    
      
        Procesbelang is aanwezig
      
    
    
    
      14. De opdracht tot afschot is verleend tot een doelstand van 300 heckrunderen en is geldig tot en met 31 december 2023. Naar aanleiding van het bericht op de website van de provincie Flevoland dat het aantal heckrunderen is teruggebracht naar 300, heeft de rechtbank vragen gesteld aan gedeputeerde staten om te kunnen beoordelen of de stichtingen nog procesbelang hebben. 
      15. In een schriftelijke reactie hebben gedeputeerde staten laten weten dat de informatie dat de doelstand van 300 heckrunderen is bereikt niet klopt. Bij de najaarstelling van eind oktober 2022 zijn 400 heckrunderen geteld, waarna dat aantal door middel van afschot is teruggebracht. Tijdens de voorjaarstelling van half mei 2023 zijn 305 heckrunderen, zonder aanwas, geteld. Volgens gedeputeerde staten is de verwachting dat er tijdens de aankomende najaarstelling ongeveer 380 heckrunderen zullen zijn. In de periode van 1 augustus tot en met 31 december 2023 zal Staatsbosbeheer gebruik blijven maken van de opdracht om de doelstand te bereiken. Staatsbosbeheer heeft dit bevestigd. Ook hebben gedeputeerde staten laten weten dat uiterlijk 31 december 2023 een nieuwe opdracht zal worden verleend voor populatiebeheer van heckrunderen. 
      16. Alle partijen stellen zich op het standpunt dat nog procesbelang bestaat bij de inhoudelijke beoordeling van de beroepen. De rechtbank is dat met partijen eens. Alleen al omdat Staatsbosbeheer nog gebruik blijft maken van de opdracht tot de doelstand is bereikt of tot uiterlijk 31 december 2023, kunnen de stichtingen met hun beroep bereiken dat de opdracht van tafel gaat en geen afschot meer mag plaatsvinden. Dat heeft ook feitelijke betekenis, zolang de doelstand niet is bereikt.Omvang van het geding
      17. De beroepen richten zich alleen tegen de opdracht voor zover die ziet op het mogen afschieten van heckrunderen om de populatie te beperken. 
    
    
      Inhoudelijk oordeel
      
    
    18. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van Stamina , Dierbaar Flevoland en Fauna4life of gedeputeerde staten de opdracht tot afschot van heckrunderen om de populatie te beperken aan Staatsbosbeheer hebben kunnen verlenen. Het oordeel van de rechtbank is dat dat het geval is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Grondslag van de opdracht
        
      
    
    19. De opdracht is gebaseerd op artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb. Deze bepaling geeft gedeputeerde staten de bevoegdheid om een opdracht te verlenen om de omvang van populaties van dieren te beperken die zijn aan te merken als exoten of verwilderde dieren. Uit artikel 3.18 volgt dat zo’n opdracht kan worden verleend als dit nodig is om de redenen die genoemd zijn in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c van de Wnb. Dit is het zogenaamde ‘noodzakelijkheidscriterium’. Dit betekent dat niet voldaan hoeft te worden aan de criteria dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat geen afbreuk mag worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding.
    
      Verwilderde dieren of exoten
      
    
    
      20. Dierbaar Flevoland en Fauna4life stellen dat heckrunderen geen exoten of verwilderde dieren zijn, maar inheemse soorten en dat gedeputeerde staten daarom geen opdracht tot afschot van de heckrunderen konden verlenen.
      21. Over deze beroepsgrond merkt de rechtbank het volgende op. Als Dierbaar Flevoland en Fauna4life gevolgd zouden worden in hun standpunt dat heckrunderen geen verwilderde dieren en ook geen exoten zijn, dan zou dat betekenen dat de heckrunderen niet onder de reikwijdte van deze bepaling vallen en voor het afschot in het geheel geen opdracht nodig is. Heckrunderen worden niet op een andere manier door de Wnb beschermd. Dit is ook op zitting met partijen besproken. Dierbaar Flevoland en Fauna4life hebben deze beroepsgrond gehandhaafd, daarom zal de rechtbank deze inhoudelijk beoordelen.
      22. In de Wnb is geen definitie opgenomen van ‘verwilderde dieren’. In de wetsgeschiedenis staat over verwilderde dieren dat dit voorheen gehouden dieren zijn die structureel niet meer onder de beschikkingsmacht van de eigenaar vallen, of hun nakomelingen. Verwilderde dieren moeten worden onderscheiden van dieren die ontsnapt zijn.
    
    23. De rechtbank is van oordeel dat heckrunderen in de Oostvaardersplassen – net als eerder is geoordeeld over de konikpaarden – zijn aan te merken als verwilderde dieren. Deze heckrunderen vallen niet onder de beschikkingsmacht van Staatsbosbeheer of van iemand anders. Ze leven niet van nature in het wild en het zijn nakomelingen van heckrunderen die als gehouden dieren onder de beschikkingsmacht van hun eigenaar vielen. Daarmee kan in het midden blijven of heckrunderen ook als exoten kunnen worden aangemerkt. Gedeputeerde staten waren dus bevoegd om de opdracht te verlenen. 
    
      Noodzaak
      
    
    24. Stamina , Dierbaar Flevoland en Fauna4life vinden dat de noodzaak voor afschot van heckrunderen ontbreekt. Zij menen dat de heckrunderen essentieel zijn voor de staat van instandhouding van de habitats van aangewezen vogelsoorten en daarom beschermd moeten worden op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Volgens Dierbaar Flevoland en Fauna4life is het doel van begrazing juist geweest om rietland, rietruigte, struwelen en bosschages om te vormen naar kort eiwitrijk grasland voor de aangewezen vogelsoorten.
    
    25. Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat de bevoegdheid uit artikel 3.18 van de Wnb om een opdracht tot afschot te verlenen een nationale regeling is over wildbeheer. Anders dan de natuurvergunningplicht uit artikel 2.7 van de Wnb is dit geen implementatie van (artikel 6 van) de Habitatrichtlijn. Die richtlijn kan dus geen rol spelen bij de beantwoording van de vraag of afschot van de heckrunderen noodzakelijk is. Verder geldt dat de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied niet doorslaggevend zijn bij de vraag of sprake is van schade aan wilde flora en fauna. Ter vergelijking wijst de rechtbank op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
    26. Aan de opdracht ligt het noodzakelijkheidscriterium ‘het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats’ ten grondslag. Bij de invulling van het noodzakelijkheidscriterium hebben gedeputeerde staten beoordelingsruimte. De Afdeling heeft in de uitspraak over de opdracht voor afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen geoordeeld dat het voorkomen en tegengaan van effecten die de biodiversiteit doen afnemen onder het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en de instandhouding van natuurlijke habitats valt. Dit betekent dat de rechtbank beoordeelt of gedeputeerde staten in redelijkheid het standpunt hebben kunnen innemen dat door de omvang van de populatie heckrunderen en de daarmee gepaard gaande begrazingsdruk de biodiversiteit afneemt en schade aan wilde flora en fauna en natuurlijke habitats optreedt.
    27. Voor de onderbouwing van dit belang wijzen gedeputeerde staten op het Faunabeheerplan Flevoland 2019-2023 en het rapport ‘Effecten op wilde flora en fauna en natuurlijke habitats in de Oostvaardersplassen’ van Sweco van 31 oktober 2018 (Sweco II-rapport). Uit deze stukken en andere rapporten waarop het Faunabeheerplan is gebaseerd volgt volgens gedeputeerde staten dat heckrunderen schade veroorzaken aan wilde flora en fauna. Zowel hoofdstuk 10.5 van het Faunabeheerplan als het Swewo II-rapport beschrijven dat de toename in begrazingsdruk door de grote grazers voor een steeds verdergaande omzetting van rietland, ruigte en struweel in kort grasland heeft gezorgd. Daardoor is de totale variatie in vegetatiestructuur in de afgelopen twee decennia sterk afgenomen met negatieve gevolgen voor de natuurlijke habitats. In het Faunabeheerplan staat dat als gevolg van deze afname aan variatie in de natuurlijke habitats belangrijke schade aan de biodiversiteit is opgetreden. Veel soorten die voorkwamen in de bossen, struwelen, ruigten, rietvelden en structuurrijke graslanden in het Natura 2000-gebied zijn door verlies aan deze typen sterk in aantal afgenomen of geheel verdwenen. Het gaat om (kleine) zoogdieren (muizen en reeën), maar ook het aantal broedvogels in het grazige gebied is met 26 soorten afgenomen. Dit is in lijn met wat in het Sweco II-rapport is beschreven. 
    
    28. De rechtbank oordeelt dat gedeputeerde staten zich op basis van deze stukken op het standpunt hebben kunnen stellen dat de biodiversiteit van de flora en fauna als gevolg van de begrazingsdruk is afgenomen. De begrazingsdruk wordt mede veroorzaakt door de heckrunderen. Het is de schade als gevolg van de afname van rietland, ruigte en struweel en daarmee gepaard gaande verlies aan biodiversiteit die gedeputeerde staten willen herstellen. Dat maakt dat het afschot noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats.  De conclusie van de rechtbank is dat aan het noodzakelijkheidscriterium is voldaan. 
    
      Uitvoerbaarheid
      
    
    
      29. Dierbaar Flevoland , Fauna4life en Stamina voeren aan dat zonder natuurvergunning geen gebruik kan worden gemaakt van de opdracht. Dierbaar Flevoland en Fauna4life vinden dat de opdracht alleen verleend had mogen worden als een passende beoordeling was gemaakt waaruit zou blijken dat de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen niet significant worden aangetast. Stamina stelt dat de levensvatbaarheid van de kudde in het gevaar komt en dat het mogelijk uitsterven van de populatie heckrunderen een significant verslechterend effect zal hebben op de instandhoudingsdoelstellen. 
      30. Met deze beroepsgrond werpen Dierbaar Flevoland , Fauna4life en Stamina de vraag op of de opdracht uitvoerbaar is, gelet op de bepalingen in de Wnb over de beoordeling van de gevolgen van projecten voor Natura 2000-gebieden. Dat kan in deze procedure getoetst worden. Op zitting is met partijen gesproken over de intensiteit van deze toetsing. De rechtbank ziet aanleiding om aan te sluiten bij de rechtspraak over de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen. Dat houdt in dat in deze procedure alleen de vraag aan de orde is of gedeputeerde staten de opdracht niet hadden mogen verlenen indien en voor zover zij op voorhand redelijkerwijs hadden moeten inzien dat het gebiedsbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van de opdracht in de weg zou staan.
    
    
    31. Gedeputeerde staten hebben onder verwijzing naar de ‘Voortoets populatiebeheer Heckrunderen Oostvaardersplassen’ van 5 augustus 2021 van Sweco gesteld, dat artikel 2.7, tweede lid, Wnb niet aan de uitvoerbaarheid van de opdracht in de weg staat. In de voortoets is uitgebreid ingegaan op de effecten van het afschot van heckrunderen op de beschermde vogelsoorten. Gekeken is naar de verstoring van beschermde vogels, de afname van de omvang en kwaliteit van het leefgebied van kwalificerende soorten als gevolg van de reductie van de graasdruk, de mogelijke effecten op kwalificerende broedvogels en niet-broedvogels. Ook zijn de cumulatieve effecten in kaart gebracht. De conclusie van de voortoets is dat significante effecten als gevolg van populatiebeheer van heckrunderen met zekerheid kunnen worden uitgesloten.
    
    32. Dierbaar Flevoland en Fauna4life betwisten de in de voortoets gehanteerde uitgangspunten en zijn het op veel punten niet eens met de voortoets. Een belangrijk punt van Dierbaar Flevoland en Fauna4life is dat volgens hen bij de beoordeling van de effecten gekeken had moeten worden naar de verbeterde staat van instandhouding en niet naar de staat van instandhouding ten tijde van de aanwijzing van het gebied. De rechtbank oordeelt dat dit principiële en nog niet uitgekristalliseerde punt aan de orde moet worden gesteld in een procedure over een vergunning of in het kader van handhaving, maar niet op deze plaats in het kader van de uitvoerbaarheid van de opdracht. Dat geldt ook voor de andere door Dierbaar Flevoland en Fauna4life geuite bezwaren tegen de voortoets. Anders dan Dierbaar Flevoland en Fauna4life op zitting hebben gesteld, is de rechtbank van oordeel dat hen hiermee geen (unierechtelijke) rechtsbescherming wordt ontnomen. 
    
    33. Gelet op de voortoets ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat gedeputeerde staten op voorhand redelijkerwijs hadden moeten inzien dat de natuurvergunningplicht uit de Wnb in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de opdracht. De rechtbank laat hiermee in het midden of populatiebeheer van heckrunderen vergunningvrij is, omdat het direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, zoals gedeputeerde staten stellen en waar de stichtingen het mee oneens zijn.
    
    
      
        Konikpaarden
        
      
    
    34. Het standpunt van Stamina dat voor het vangen van konikpaarden met het oog op populatiebeheer een opdracht is vereist, is aan de orde geweest in de handhavingszaak van Stamina . De rechtbank verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 19 juni 2023. Dit betoog hoeft daarom in deze zaak niet besproken te worden. 
    
      Overige beroepsgronden
      
    
    35. De overige beroepsgronden van Stamina over de levensvatbaarheid van de kudde, het verkleinen van het leefgebied, het ontbreken van de instemming van Provinciale Staten, strijd met het Natura 2000-beheerplan, de zorgplicht en de alternatieven, passen niet in het toetsingskader van deze opdracht. Zoals hiervoor overwogen, geldt voor het kunnen verlenen van een opdracht tot afschot alleen het noodzakelijkheidscriterium. Die beroepsgronden kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit op bezwaar.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    36. De beroepen zijn ongegrond. De besluiten op bezwaar waarmee de opdracht in stand is gelaten, zijn rechtmatig. Dit betekent dat Staatsbosbeheer gebruik mag blijven maken van de opdracht tot en met 31 december 2023 of totdat de doelstand van 300 heckrunderen is bereikt.
    
    37. Stamina , Dierbaar Flevoland en Fauna4life krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zaaknummer 21/4648.
  
  
     Zaaknummer 22/218.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2021:2893.
  
  
     Heropeningsbeslissing van 20 juni 2023, niet gepubliceerd.
  
  
     Artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb in combinatie met artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb. 
  
  
    Kamerstukken II 2011-2012, 33 348, nr. 3, p. 268.
  
  
     Uitspraak van 19 juni 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:2868.
  
  
    Bijvoorbeeld de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3510, overweging 6.3.
  
  
     Uitspraak van 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2210.
  
  
     De rechtbank ziet bevestiging hiervoor in de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1603, waarin de Afdeling in vergelijkbare zin heeft geoordeeld over de uitvoerbaarheid van een projectplan op grond van de Waterwet.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2023:2868.