ECLI:NL:RBLEE:2005:AT4192, Rechtbank Leeuwarden, 18-04-2005, 04/1268 & 04/1269 & 04/1270 & 04/1271 & 04/1279 & 04/1460
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2005-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet op de waterkering. Vaststelling legger ten behoeve van het zandige deel van de primaire waterkering op Ameland aangemerkt als appellabel besluit.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    
    Reg.nrs.: 04/1268, 04/1269, 04/1270, 04/1271, 04/1279 en 04/1460 WET
    
    
    Inzake de gedingen tussen
    
    
      1. [A], wonende te [B], 
      2. de gemeente Ameland, zetelend te Hollum (Ameland),
      3. [C] en [D], wonende te [E] en [F],
      4. [G] en 13 anderen, wonende -onder meer- te [H],
      5. de stichting Kampvreugd, gevestigd te Nes (Ameland),
      6. [I], wonende te [J],
    
    
    gezamenlijk te noemen: eisers,
    
    
      gemachtigden: 
      mr. R. Snel, advocaat te Groningen, namens de eisers genoemd onder 2 t/m 4,  
      mr. E. Wiarda, juridisch adviseur te Oranjewoud, namens eiseres 5,
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
      gemachtigde: J.A.W. van 't Westeinde, advocaat te Den Haag.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Op 12 februari 2004 heeft verweerder op grond van art. 13 van de Wet op de waterkering (Wwk) besloten tot vaststelling van de legger ten behoeve van het zandige deel van de primaire waterkering op Ameland.
    
    Eisers hebben tegen de vaststelling van de legger bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 29 september 2004 heeft verweerder de bezwaren, overeenkomstig een advies van de op grond van art. 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingestelde adviescommissie, niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben de eisers genoemd onder 1 tot en met 5 beroep ingesteld bij de rechtbank Leeuwarden. Het door eiser 6 bij de rechtbank Utrecht ingediende beroep is op voet van art. 8:13 Awb ter verdere behandeling doorgezonden naar de rechtbank Leeuwarden.
    
    De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 14 maart 2005. Eisers zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Tevens zijn voor eisers verschenen [A], [C], [D], [K], [L], [G], [M], [N] en [O]. Voor de gemeente Ameland is verschenen mr. P.J. Ynsen, wethouder van Ameland en voor de stichting Kampvreugd is verschenen de heer Hoven. [I] is -met bericht- niet verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld door A. Prakken en T. Bilker, beiden werkzaam bij de directie Noord-Nederland van Rijkswaterstaat.
    
    
    Motivering
    
    In dit geding staat ter beoordeling de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vaststelling van de legger op grond van art. 13 Wwk geen voor bezwaar- en beroep vatbaar besluit in de zin van art. 1:3 Awb is.
    
    Ingevolge art. 1:3 Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die naar zijn aard op rechtsgevolg is gericht.
    
    In de Wet op de Waterkering (wet van 21 december 1995, zoals nadien enkele keren gewijzigd, hierna: Wwk) zijn algemene regels gesteld ter verzekering van de beveiliging door waterkeringen tegen overstromingen door het buitenwater.
    
    Art. 2 lid 1 van de Wwk bepaalt dat de wet van toepassing is op de dijkringgebieden en de primaire waterkeringen welke staan aangegeven op een als bijlage I bij de wet behorende landkaart. Art. 2 lid 2 Wwk bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde bijlage kan worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur op voordracht van Onze Minister, gehoord de voor de betreffende dijkringgebieden en primaire waterkeringen bevoegde colleges van gedeputeerde staten en beheerders.
    
    Onder meer de waterkering op Ameland is in de hiervoor bedoelde bijlage I op de kaart ingetekend. 
    
    Art. 13 aanhef en onder b Wwk bepaalt dat de beheerder zorg draagt voor de vaststelling van een legger waarin is omschreven waaraan de waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie.
    
    Ingevolge art. 14 Wwk stellen provinciale staten een verordening vast, waarin in elk geval de in art. 13 omschreven verplichting van de beheerder en de termijn waarop daaraan moet zijn voldaan  nader worden geregeld. Op grond van art. 6 van deze Verordening waterkering Noord-Nederland (de verordening)  dient de legger de openbare procedure volgens afdeling 3:4 Awb te doorlopen. 
    
    In de Wwk en in de verordening zijn geen bepalingen opgenomen ten aanzien van de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar- of beroep tegen de vaststelling van een legger op grond van art. 13 Wwk.
    
    In het onderhavige geval is de procedure tot vaststelling van de legger van het zandige deel van de primaire waterkering op Ameland (hierna: de legger) op 8 september 2003 gestart met het ter inzage leggen van de ontwerplegger. Op 9 september 2003 heeft een informatie- en inspraakbijeenkomst op Ameland plaatsgevonden en voorts hebben diverse belanghebbenden een zienswijze op de ontwerplegger gegeven. Daarin zijn met name bezwaren geuit tegen de ligging ofwel het tracé van de primaire waterkering. De zienswijzen hebben niet geleid tot een aanpassing van het tracé en bij besluit van 12 februari 2004 heeft verweerder besloten tot vaststelling van de legger. 
    
    Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en gevraagd de in de legger aangegeven grens van de primaire waterkering noordwaarts, op het niveau van de zeereep (de eerste duinenrij), te verleggen. Volgens eisers is dit historisch en juridisch gezien de juiste grens. De meeste eisers zijn eigenaar/bewoner van een appartement of zomerhuis in Nes-Ameland, gelegen op of buiten het in de legger vastgelegde tracé van de waterkering, waardoor hen geen veiligheidsgarantie kan worden gegeven.
    
    Verweerder heeft de bezwaren in handen gesteld van de adviescommissie. Deze commissie heeft op 7 juni 2004 advies uitgebracht en geadviseerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren. De commissie overweegt dat  met het vaststellen van de legger wordt voldaan aan de wettelijke verplichting tot het vastleggen van de bestaande toestand van de ligging van de huidige primaire waterkering. Het vaststellen van de legger als zodanig heeft volgens de commissie geen rechtsgevolg en is derhalve geen rechtshandeling. Daardoor is er geen sprake van een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig dit advies beslist en de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Gelet hierop is verweerder aan een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren niet toegekomen.
    
    Namens verweerder is ter zitting nog aangevoerd dat bij het vaststellen van de legger niets viel te kiezen of af te wegen, omdat dat al bij de voorbereiding van de Wwk gedaan is. De tracékeuze is volgens verweerder dan ook een gepasseerd station. Een ander tracé kan in de visie van verweerder alleen bij wetswijziging (AmvB) worden vastgesteld.
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
    
    Blijkens de memorie van toelichting bij de Wwk (TK 1988-1989, 21195, nr. 3, p.51) legt de legger de beheersverplichting (essentieel voor de door de beheerder te handhaven veiligheidsnorm) vast tegenover de beheerder en het met toezicht op handhaving van de algemene veiligheidsnorm belaste gezag. Uit dien hoofde is de legger ook maatstaf voor het stellen en hanteren van beheersreglementen die zijn gericht op het tegengaan van handelingen die uit veiligheidsoverwegingen nadelig kunnen zijn.
    
    De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat de ligging van de primaire waterkering op Ameland en daarmee ook de gevolgen die de ligging van de primaire waterkering heeft voor beheers- en bijvoorbeeld handhavingstaken, rechtstreeks voortvloeien uit de Wwk. In bijlage I van de Wwk zijn de dijkringgebieden en de primaire waterkeringen aangegeven. Op de kaart in bijlage I bij de Wwk is de waterkering op Ameland op een schaal van 1: 1.000.000 ingetekend. De rechtbank heeft noch in de wet noch in de parlementaire geschiedenis aanknopingspunten kunnen vinden voor verweerders standpunt dat al bij de (voorbereiding van) de Wwk een exacte tracékeuze is gemaakt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eerst bij de vaststelling van de legger een gedetailleerde en afgewogen beslissing is genomen ten aanzien van de ligging van de primaire waterkering op schaalniveau (1:5000). 
    
    Een aanwijzing hiervoor ontleent de rechtbank voorts aan de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wwk en tot intrekking van andere wetten (TK 2003-2004, 29747, nr. 3, p.26), waarin staat:
    
    "Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is nog de vraag opgekomen naar het karakter van bijlage I en bijlage IA van de wet. Meer in het bijzonder was de vraag aan de orde of deze kaarten ook wijzigingen behoefden bij beperkte aanpassingen van dijkringen, bijvoorbeeld bij rivierwaartse dijkverleggingen of dijkterugleggingen. Reeds uit de schaal van de kaarten kan worden afgeleid dat niet elke wijziging in vorm, afmeting, richting of constructie ook wijziging van de bijlagen met zich brengt. Het doel van de kaartbijlagen is immers om aan te geven waar een gesloten stelsel van dijkringen ligt en welk veiligheidsniveau daarmee correspondeert (via bijlage II en bijlage IIA). Het doel is niet om op gedetailleerd schaalniveau (bijvoorbeeld op het niveau van een bestemmingsplan) aan te duiden waar een primaire waterkering precies ligt of moet komen te liggen. Mede voor dat laatste doel wordt de legger als bedoeld in art. 13, onder b, vastgesteld. Vanzelfsprekend dienen bijlage I en IA van de wet wel te worden gewijzigd indien dijkringen worden afgesneden of komen te vervallen of nieuwe dijkringen aan de wet worden toegevoegd (..)".
    
    Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders standpunt dat met het vaststellen van de legger geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen niet houdbaar is en dat verweerder de bezwaren van eisers ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerders beslissing van 29 september 2004 kan daarom niet in stand blijven. Die beslissing wordt dan ook vernietigd en verweerder zal een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers dienen te nemen.
    
    Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de Staat der Nederlanden de door eisers gestorte griffierechten  ( € 136,=  door eisers 1, 3, 4 en 6  en € 273,= door eisers 2 en 5)  te vergoeden. 
    
    Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eisers 2 tot en met 4 € 644,= ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschriften in 3 samenhangende zaken 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,=). De proceskosten van eiseres 5 bedragen eveneens € 644,= (beroepschrift 1 punt en verschijnen ter zitting 1 punt). De rechtbank wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling ten aanzien van eisers 1 en 6, nu van voor vergoeding in aanmerking komende kosten ten aanzien van hen niet is gebleken.
     
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart de beroepen gegrond;
      - vernietigt de bestreden beslissing van 29 september 2004;
      - bepaalt dat de Staat der Nederlanden het betaalde griffierecht van 4 x € 136,= en 2x  
      - € 273,=  aan eisers vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 2 tot en met 4 ten bedrage van 
      € 644,= en in de proceskosten van eiser 5 ten bedrage van  € 644,=, aan eisers te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
    
    
    Aldus gegeven door mr. A.J. Rietveld, rechter, en door haar in het openbaar uitgesproken op 18 april 2005, in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
    
    
    
      w.g. P.R.M. Poiesz
      w.g. A.J. Rietveld
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
    
    Afschrift verzonden op: 19 april 2005