ECLI:NL:RBAMS:2023:5569, Rechtbank Amsterdam, 30-08-2023, AMS 22/3484
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport moet het Volkskrantverzoek om inzage in communicatie over de zogenoemde Data Protection Impact Assessment herbeoordelen

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 22/3484 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2023 in de zaak tussen
    
    de besloten vennootschap de Volkskrant B.V., te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: E.T. Verwiel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.A. Ter Schure).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met een besluit van 25 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
    
    
    
      Met een besluit van 9 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 27 juli 2023. Partijen zijn op de zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens verweerder was ook op zitting aanwezig mr. L.S.N. Geerlings. Verder was F. Damen namens eiseres aanwezig. 
    
    
    
      Bij beslissing van 3 augustus 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Daarbij heeft de rechtbank met instemming van partijen bepaald dat een nader onderzoek op zitting achterwege blijft met het oog op een spoedige afdoening van de zaak. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens zonder nadere zitting weer gesloten. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan deze procedure voorafging
      
    
    
    1. Met een brief van 23 september 2021 heeft eiseres verzocht om - kort gezegd - kopie van, subsidiair inzage in, documenten en communicatie inzake de ‘DPIA BCO landelijke schil’ voor het tijdvak februari 2020 tot heden. In het verzoek staat dat het DPIA door de GGD is uitgevoerd voor de landelijke schil van het BCO en is gedeeld met verweerder. Het gaat volgens eiseres concreet om twee soorten informatie:
    
      1) alle eerdere versies en de definitieve versie van de DPIA BCO landelijke schil;
      2) de in- en uitgaande communicatie van onder andere de directeur informatiebeleid (van verweerders Directie Informatiebeleid) over (de eerdere versies en de definitieve versie van) de betreffende DPIA BCO landelijke schil.
    
    
    2. Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van de Wob deels toegewezen en deels afgewezen. Verweerder heeft daarbij laten weten niet te beschikken over de definitieve versie van de DPIA BCO landelijke schil.
    
    3. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft openbaarmaking van één document gedeeltelijk en van vier documenten integraal geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Verweerder heeft laten weten de zoekslag die is uitgevoerd afdoende te achten, onder meer omdat is gezocht op trefwoorden genoemd in het verzoek. Voor wat betreft geweigerde pagina’s van document 3 heeft verweerder zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat openbaarmaking daarvan afbreuk doet aan het goed functioneren van de Staat.  
    De openbaarmaking van de documenten 8 en 11 heeft verweerder integraal geweigerd, omdat de procespositie van de Staat en derden in een eventuele gerechtelijke procedure hierdoor geschaad kan worden. Verder heeft verweerder openbaarmaking van document 16 integraal geweigerd, onder meer omdat in deze mail persoonlijke ervaringen van een medewerker in vertrouwen zijn geuit naar een leidinggevende. 
    
    
      
        Standpunt eiseres
      
    
    
    4. Eiseres vindt het niet aannemelijk dat niet meer documenten zijn aangetroffen. Zij betwist de toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Voor wat betreft het concept DPIA (document 3) wijst eiseres erop dat een groot deel van de problemen al bekend is, onder meer omdat die is gemeld in berichten van bijvoorbeeld Nieuwsuur, zoals dat GGD-medewerkers persoonsgegevens hebben doorverkocht. Als constateringen van algemeen bekende problemen in dit document besproken worden kan dat niet geheim worden gehouden. Verder mag aangenomen worden dat in het verleden aangetroffen kwetsbaarheden zijn verholpen zodat de informatie openbaar gemaakt kan worden. De weigeringsgrond mag niet toegepast worden om voor verweerder onwelgevallige informatie te bedekken. Dat openbaarmaking van documenten 8 en 11 de procespositie van de Staat in een gerechtelijke procedure echt kan schaden vindt eiseres onvoldoende gemotiveerd. Voor wat betreft document 16 wijst eiseres erop dat tussen verweerder en de GGD een formele relatie bestaat. Onvoldoende is onderbouwd dat die relatie bij openbaarmaking schade oploopt als een niet-ambtenaar zich kritisch uitlaat over de GGD. Ook vraagt eiseres zich af of de betreffende medewerker is gevraagd hoe die aankijkt tegen openbaarmaking van de informatie in document 16.
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Gelet op de datum van het bestreden besluit, oordeelt de rechtbank in deze zaak met toepassing van de Woo.
    
    
      
        Zoekslag
      
    
    
    6. Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet (of niet meer) onder hem berusten en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, dan is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Dit volgt uit vaste rechtspraak.
    
    7. De rechtbank acht in dit geval aannemelijk dat er niet meer documenten bij verweerder berusten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Verweerder heeft een zoekslag gemaakt aan de hand van diverse zoektermen die volgen uit het verzoek en heeft daarbij verschillende documenten aangetroffen over de gevraagde aangelegenheid. Dat er niet meer documenten zijn komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. Eiseres heeft niet aangegeven op welke andere zoektermen verweerder zou hebben moeten zoeken of dat niet mocht worden volstaan met zoeken naar informatie bij verweerders Directie Informatiebeleid. Zij heeft geen specifieke documenten genoemd die kennelijk missen of andere concrete aanknopingspunten genoemd die aannemelijk maken dat de zoekslag niet volledig is geweest. Dat er ook een mail is aangetroffen van vóór 25 november 2020 vormt in ieder geval niet een dergelijk aanknopingspunt. Die mail is door verweerder (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Ook de verwijzing naar contact van een collega met de GGD GHOR en verweerder en publicaties van Nieuwsuur vormen niet dergelijke aanknopingspunten. Eiseres heeft niet geconcretiseerd waarom het voorgaande zou betekenen dat er meer documenten bij verweerder berusten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. 
    
    
      
        Beoordeling van de stukken
      
    
    
    8. De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht overgelegde documenten.
    
    
      
        De weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo
      
    
    
    9. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder terecht met toepassing van deze weigeringsgrond document 3 gedeeltelijk en de documenten 8, 11 en 16 integraal mocht weigeren openbaar te maken. Eiseres heeft in beroep de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo niet betwist. 
    
    
      
        Document 3 (concept DPIA)
      
    
    
    
      10.1.
      Verweerder heeft geweigerd om de pagina’s 29 tot en met 42 van dit document, waarin document 10 in zijn geheel is vervat, openbaar te maken omdat dit afbreuk doet aan het goed functioneren van de Staat. Daaraan legt verweerder ten grondslag dat het gaat om een beschrijving van privacy-risico’s van het bron- en contactonderzoek en maatregelen die met het oog op het mitigeren daarvan zijn getroffen. Openbaarmaking van die informatie legt volgens verweerder kwetsbaarheden bloot die misbruik in de hand werken en privacy- schendingen tot gevolg kunnen hebben. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank heeft kennis genomen van de op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo geweigerde passages van document 3 en is van oordeel dat daaruit niet zonder meer blijkt van kwetsbaarheden die misbruik in de hand werken en privacy-schendingen tot gevolg kunnen hebben. Voor zover dat al anders zou zijn, is bovendien onvoldoende gemotiveerd dat uit de geweigerde passages van document 3, dat is opgesteld op november 2020, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog sprake zou zijn van genoemde kwetsbaarheden die privacy-schendingen tot gevolg kunnen hebben. De rechtbank deelt in zoverre het standpunt van eiseres dat in beginsel mag worden aangenomen dat in het verleden aangetroffen kwetsbaarheden zijn verholpen zodat de informatie openbaar gemaakt kan worden. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang bij openbaarmaking. Het beroep is op dit punt gegrond. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen waarbij hij de geweigerde passages alsnog openbaar maakt of opnieuw beoordeelt, waarbij verweerder rekening dient te houden met het tijdsverloop sinds november 2020 tot het moment waarop de nieuwe beslissing op bezwaar wordt genomen.
      
      
        
          Documenten 8 en 11 (analyse van het concept DPIA)
        
      
      
    
    
      11.1.
      
        Verweerder heeft deze documenten, die een (juridische) analyse van document 3 bevatten, waarin wordt geadviseerd over de kwaliteit van het concept DPIA en de daarin beschreven verwerkingen, integraal geweigerd openbaar te maken omdat dit 
        de procespositie van de Staat en derden in een gerechtelijke procedure kan schaden. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat een derde partij daadwerkelijk stappen heeft gezet in aanloop naar een civiele procedure.
      
      
    
    
      11.2.
      
        De rechtbank kan verweerder niet zonder meer in dit betoog volgen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. 
        Allereerst ziet de rechtbank niet in waarom het document niet openbaar gemaakt kan worden, voor zover daarin algemene beschrijvingen van wet- en regelgeving zijn opgenomen, alsmede een algemene beschrijving van de concrete toepasbaarheid daarvan in dit geval. Voor zover het gaat om beschrijvingen van technische gegevens van ICT-systemen zou dit in zijn algemeenheid wellicht anders kunnen liggen. Ten aanzien daarvan is de rechtbank echter van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd waarom openbaarmaking daarvan tot risico’s leidt en dat dit de procespositie van de Staat en derden in een gerechtelijke procedure kan schaden. In dit verband wijst de rechtbank er nog op dat uit de memorie van toelichting bij de Woo blijkt dat de uitzonderingsgrond niet kan worden ingeroepen om misstanden als zodanig te verbloemen, of met het argument dat openbaarmaking leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek, waardoor een bestuursorgaan niet goed meer zou kunnen functioneren. Ook op dit punt zal verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, waarbij hij de documenten 8 en 11 alsnog openbaar maakt of opnieuw beoordeelt. Ook hierbij zal verweerder het tijdsverloop sinds november 2020 tot zijn nieuwe besluit in acht moeten nemen. Ook op het moment van het nemen van het bestreden besluit was de situatie overigens al een andere dan die in november 2020 (de datum waarop het concept DPIA was opgesteld) en die op het moment dat de (juridische) analyse van dat concept werd opgesteld. 
      
      
      
        
          Document 16
        
      
      
    
    
      12.1.
      Verweerder voert aan dat dit document een intern e-mailbericht bevat waarin de opsteller van de analyse (documenten 8 en 11) zich uitlaat over de kwaliteit van het concept DPIA en de rechtmatigheid van de verwerkingen. Daarnaast beschrijft de opsteller zijn persoonlijke ervaringen met de GGD, doet hij diverse aannames en trekt hij conclusies over het handelen van de GGD. De persoonlijke ervaringen zijn in vertrouwen geuit richting een leidinggevende. Volgens verweerder moeten medewerkers, zeker richting hun leidinggevenden, in alle openhartigheid onderling kunnen communiceren. Schending van de vertrouwelijkheid zal ertoe leiden dat medewerkers in de toekomst niet meer bereid zijn tot overleg met de leidinggevende over dit onderwerp, waarmee het goed functioneren van verweerders ministerie in het geding is.
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder en vindt daarom dat verweerder voldoende gemotiveerd heeft dat het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Eiseres heeft dat standpunt van verweerder ook niet betwist. Het document bevat informatie van een medewerker die in goed vertrouwen is geuit richting een leidinggevende en die buiten de openbaarheid geschreven moet kunnen worden. De rechtbank vindt daarom dat verweerder de betrokken medewerker niet om een zienswijze heeft hoeven vragen over openbaarmaking van het document. Het belang van het goed functioneren van de Staat en de daaraan door verweerder ten grondslag gelegde argumenten gelden in zijn algemeenheid en niet alleen in relatie tot de betrokken medewerker.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      13. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover  openbaarmaking van document 3 deels is geweigerd en voor zover openbaarmaking van de documenten 8 en 11 van de inventarislijst geheel is geweigerd. Voor het overige laat de rechtbank het bestreden besluit in stand. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient op de voornoemde onderdelen een nieuw besluit te nemen waarin hij de hiervoor genoemde geweigerde (passages uit) genoemde documenten alsnog openbaar maakt of opnieuw beoordeelt, met inachtneming van wat hiervoor in rechtsoverweging 10.2 en 11.2 is overwogen.
      
      14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      15. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij openbaarmaking van document 3 deels is geweigerd en voor zover daarbij openbaarmaking van de documenten 8 en 11 geheel is geweigerd;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, voorzitter, en mr. M. Greebe en mr. A.K. Glerum, leden, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
      Bijlage
    
    
    
      Wet open overheid
    
    
    
      Artikel 4.1
    
    1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
    
    
      Artikel 5.1
    
    1 (…).
    2 Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. (…);
    i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.  
  
  
     Data Protection Impact Assessment. 
  
  
     Bron- en contactonderzoek.
  
  
     In het primaire besluit is de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob toegepast. In het bestreden besluit is getoetst aan het equivalent daarvan in de Wet open overheid (Woo).
  
  
     Daarvan is volgens eiseres sprake, gelet op de toegepaste grond van de Woo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1743.
  
  
     Kamerstukken II 2018-2019, 35112, nr. 3.