ECLI:NL:RBLEE:2006:AV7813, Rechtbank Leeuwarden, 31-03-2006, 06/211, 06/417, 06/521, 06/564, 06/565
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2006-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht in verband met de aanleg van zouttransportleidingen en kabels. Buisleidingconcessie en erkenning openbaar belang niet gericht op zelfstandig rechtsgevolg. Gewijzigde omstandigheden. Exploitant is nu wel bereid de vermogensschade in de onderhandelingen te betrekken. Opheffing van de schorsing van de gedoogplicht op grond van art. 8:87 Awb.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:84 en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    Reg.nrs.: 06/211, 06/417, 06/521, 06/564 en 06/565
    
    Inzake de gedingen tussen
    
    
      [A], wonende te [K],
      [B], wonende te [L],
      [C], wonende te [M],
      [D], wonende te [K],
      [E], wonende te [N],
      [F], wonende te [L],
      de Hervormde gemeente, gevestigd te Sexbierum, 
      de maatschap [G], gevestigd te [O],
      de erven [H], wonende/gevestigd te [O],
      [I], wonende te [L],
      [J], wonende te [P],
      hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers, 
      gemachtigde: mr. K. Jurriëns, advocaat te Noordwijk,
    
    
    en
    
    
      Frisia Zout B.V. te Harlingen, verzoekster,
      hierna te noemen: Frisia,
      gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden,
    
    
    en
    
    
      Hare Majesteit de Koningin, verweerster,
      namens deze: de minister van Economische Zaken (EZ) en de minister van Verkeer en Waterstaat (V&W),
      gemachtigden: mr. C.H.M. Kraakman, werkzaam in dienst van het ministerie van EZ, en mr. J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, advocaat te Den Haag.
    
    
    en
    
    
      de minister van Verkeer en Waterstaat (V&W), verweerder,
      gemachtigden: mr. J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, advocaat te Den Haag, en H. Raap, werkzaam in dienst van Rijkswaterstaat Noord-Nederland.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Op 29 oktober 2004 heeft verweerster het openbaar belang van de werken welke door Frisia  zijn of zullen worden ondernomen in het kader van de ontginning van steenzout binnen het concessiegebied Barradeel II, erkend. Hiertegen is namens verzoekers een bezwaarschrift ingediend. Op 1 december 2005 heeft verweerster de bezwaren ongegrond verklaard en voormelde erkenning van het openbaar belang gehandhaafd. Verzoekers hebben tegen dit besluit (hierna: besluit A) beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder nummer 06/211. Tevens hebben verzoekers zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om besluit A met toepassing van art. 8:81 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) te schorsen. Dit verzoek is bekend onder registratienummer 06/564.
    
    Op 2 september 2005 heeft verweerster aan Frisia een buisleidingconcessie verleend voor twee transportleidingen voor het transport van water respectievelijk pekel en bijbehorende werken tussen de zoutwinningslocaties Barradeel en Bethanië. Hiertegen is namens verzoekers een bezwaarschrift ingediend. Op 10 januari 2006 heeft verweerster de bezwaren ongegrond verklaard en voormelde concesie gehandhaafd. Naar deze beslissing op bezwaar wordt hierna verwezen als besluit B. Verzoekers hebben tegen dit besluit (hierna: besluit B) beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder nummer 06/417. Tevens hebben verzoekers zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om besluit B te schorsen. Dit verzoek is bekend onder registratienummer 06/565.
    
    Bij besluit van 20 oktober 2005 heeft de minister van V&W aan verzoekers de plicht opgelegd te gedogen dat Frisia twee transportleidingen, een signaalkabel en drie electriciteitskabels ten behoeve van de winning van steenzout aanlegt en instandhoudt. Bij dit besluit is bepaald dat met de uitvoering van de werken niet kan worden gewacht. De voorzieningenrechter heeft dit besluit (hierna: besluit C) geschorst bij uitspraak van 23 november 2005. De schorsing van besluit C is aangevangen op 28 november 2005 en blijft van kracht tot tot twee weken nadat de beslissing op bezwaar ten aanzien van dat besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn van twee weken opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening met betrekking tot dat nieuwe besluit is ingediend, de schorsing van kracht blijft totdat de voorzieningenrechter op dat nieuwe verzoek heeft beslist. Bij verzoekschrift van 22 februari 2006 heeft Frisia opheffing van de schorsing van besluit C gevraagd. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer 06/521.
    
    De verzoeken ten aanzien van de besluiten A, B en C zijn ter zitting behandeld op 16 maart 2006. Namens de Hervormde gemeente te Sexbierum is verschenen G. Hofstra, kerkrentmeester. Van de zijde van verzoekers zijn verder in persoon verschenen [A], [B], [E] en [G], allen bijgestaan door mr. Jurriëns, advocaat te Noordwijk. Namens de minister van EZ is verschenen mr. Kraakman, werkzaam in dienst van het ministerie van EZ. Namens de minister van V&W zijn verschenen mr. Den Drijver-van Rijckevorsel, advocaat te Den Haag, en de heer Raap, werkzaam in dienst van Rijkswaterstaat. Namens Frisia, die tevens op de voet van art. 8:26 van de Awb deelneemt aan de gedingen met de nummers 06/564 en 06/565, zijn verschenen mr. Van Ophem, advocaat te Leeuwarden, alsmede L. Mulder, technisch directeur.
    
    
    Motivering
    
    Op grond van art. 8:81 lid 1 Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    De voorzieningenrechter gaat voorbij aan het voorwaardelijk karakter dat de gemachtigde van verzoekers heeft beoogd te geven aan de verzoeken 06/564 en 06/565. Een voorwaardelijk verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, in het onderhavige geval wanneer het verzoek van Frisia tot opheffing van de schorsing van de gedoogplicht (06/521) zou worden toegewezen, past niet binnen het systeem van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de verzoeken overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om verzoekers en Frisia te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekers en Frisia een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorlopige voorzieningen. 
    
    Wat de voorgeschiedenis betreft verwijst de voorzieningenrechter kortheidshalve naar voormelde uitspraak van 23 november 2005 (LJN: AU6756).
    
    De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    
      Art. 1 van de Belemmeringenwet Privaatrecht (BP) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      "Wanneer ten behoeve van openbare werken (…) die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, of van welke het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk nodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is".
    
    
    Ingevolge art. 2 lid 5 BP kan de minister van V&W, wanneer geen overeenstemming met de eigenaren is verkregen, hen bij een met redenen omklede beslissing, al of niet onder het opleggen van voorwaarden aan de aanvrager, een verplichting opleggen als bedoeld in art. 1 BP, gehoord gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de concessie en de erkenning van het openbaar belang, evenals de eis dat gedeputeerde staten van de betrokken provincie vooraf moeten zijn gehoord, (formele) voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voordat de minister van V&W zijn bevoegdheid om met toepassing van art. 2 lid 5 BP aan verzoekers een gedoogplicht op te leggen ten gunste van de door Frisia aan te leggen zouttransportleidingen, kan uitoefenen. 
    
    Ten aanzien van de vraag of de concessie en/of de erkenning van het openbaar belang in dit geval zelfstandig appellabel zijn, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. De onderhavige buisleidingconcessie heeft niet het karakter van een vergunning of een ontheffing. De onderhavige concessie strekt immers niet tot opheffing van een specifiek wettelijk verbod op de aanleg van zouttransportleidingen en is derhalve niet gericht op rechtsgevolg. Ook voor de erkenning van het openbaar belang van de werken geldt dat deze beslissing op zichzelf noch voor Frisia, noch voor verzoekers, een wijziging van de rechtspositie bewerkstelligt.
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de beslissingen van verweerster inzake de verlening van de buisleidingconcessie en de erkenning van het openbaar belang van de door Frisia aangelegde werken dan ook niet gericht op zelfstandige, externe rechtsgevolgen en bijgevolg geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Verweerster heeft de bezwaarschriften van verzoekers derhalve ten onrechte ontvankelijk geacht. 
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling ten gronde, zodat hij met toepassing van art. 8:86 lid 1 Awb onmiddellijk uitspraak zal doen in de hoofdzaken 06/211 en 06/417. Deze beroepen van verzoekers zullen gegrond worden verklaard en de besluiten A en B zullen worden vernietigd. Doende hetgeen verweerster had behoren te doen, zullen de inleidende bezwaarschriften niet-ontvankelijk worden verklaard. De verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen met de nummers 06/564 en 06/565 zullen worden afgewezen.
    
    Ten aanzien van het verzoek van Frisia (06/521), strekkende tot opheffing van de door de voorzieningenrechter eerder opgelegde schorsing van de door de minister van V&W aan verzoekers opgelegde gedoogplicht, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
    
    In de uitspraak van 23 november 2005 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het systeem van de Belemmeringenwet Privaatrecht meebrengt dat het opleggen van een gedoogplicht een tamelijk ingrijpende inbreuk op de eigendomsrechten van de grondeigenaar betekent en derhalve als een ultimum remedium moet worden beschouwd. Dit systeem brengt mee dat Frisia binnen redelijke grenzen alles in het werk dient te stellen om overeenstemming te bereiken met de rechthebbenden, in dit geval verzoekers. Hierbij dient sprake te zijn van serieuze onderhandelingen en van een redelijke overlegsituatie tussen partijen. Aangezien gebleken is dat Frisia de waardevermindering van de gronden van verzoekers niet in de onderhandelingen wenste te betrekken, terwijl deze schadepost wel in aanmerking dient te komen voor het op grond van art. 1 juncto art. 14 BP vast te stellen recht op volledige schadevergoeding en derhalve niet had mogen worden uitgesloten, was naar het oordeel van de voorzieningenrechter van serieuze onderhandelingen in vorenbedoelde zin geen sprake. Omdat de minister van V&W zich bij zijn besluit van 20 oktober 2005 (besluit C) onvoldoende rekenschap heeft gegeven van voormelde omstandigheden, is dat besluit geschorst.
    
    Op grond van art. 8:87 lid 1 Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vloeit uit het wettelijk systeem voort dat gebruikmaking van deze bevoegdheid is voorbehouden voor situaties waarin sprake is van een wijziging van feiten en/of de omstandigheden in een mate die voor de toepassing van art. 8:81 lid 1 Awb relevant moeten worden geacht.
    
    Voor zover relevant binnen dit beoordelingskader is door Frisia het volgende aangevoerd. Kort na de zitting van de voorzieningenrechter in de procedure die heeft geleid tot de onderhavige schorsing, heeft Frisia bij brief van 7 november 2005 schriftelijk bevestigd aan de gemachtigde van verzoekers dat Frisia bereid is over te gaan tot vergoeding van alle vermogensschade, inclusief de schade die het gevolg is van het hebben en houden van zouttransportleidingen in hun gronden. Bij brief van 21 december 2005 is voormelde gemachtigde gevraagd op welke vergoeding verzoekers aanspraak maken, waarbij is aangegeven dat die schade desgewenst door deskundigen kan worden vastgesteld. Bij brieven van 11 januari 2006 zijn verzoekers door Frisia rechtstreeks aangeschreven. In deze brieven is aangegeven dat Frisia zonder meer bereid is de geleden en nog te lijden schade die verband houdt met de leidingen te vergoeden. Frisia stelt voor om, indien geen overeenstemming kan worden bereikt over de hoogte van de te vergoeden schade, de schade te laten vaststellen door een commissie van deskundigen die met een bindend advies komt.
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit het voorgaande blijkt dat Frisia thans wel bereid is de waardevermindering van de gronden van verzoekers voor zover gerelateerd aan de zouttransportleidingen in de onderhandelingen te betrekken, zodat in zoverre sprake is van gewijzigde omstandigheden in vorenbedoelde zin. Dit neemt evenwel het geconstateerde gebrek in de besluitvorming van de minister van V&W, namelijk dat de minister zich er ten onrechte niet van heeft vergewist of tussen de betrokken partijen die niet tot overeenstemming hebben kunnen komen een redelijke onderhandelingssituatie heeft bestaan, niet weg. Dit gebrek kan echter bij de beslissing op bezwaar worden hersteld. Gelet op de nieuwe, gewijzigde opstelling van Frisia acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat de minister van V&W bij de beslissing op bezwaar in redelijkheid tot het oordeel zal kunnen komen dat het opleggen van een gedoogplicht aan verzoekers aangewezen is.
    
    Mede gelet op de belangen van Frisia, die de transportleidingen nodig heeft om de zoutfabriek in Harlingen op volle capaciteit te kunnen laten draaien, ziet de voorzieningenrechter onder de gegeven omstandigheden geen aanleiding voor het laten voortduren van de schorsing van de aan verzoekers opgelegde gedoogplicht. Het verzoek van Frisia zal dan ook op na te melden wijze worden toegewezen.
    
    Ten aanzien van de griffierechten en de proceskosten wordt het volgende overwogen.
    
    Gelet op bovenstaande overwegingen en op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de Staat der Nederlanden het door verzoekers in de zaken 06/211 en 06/417 betaalde griffierecht van twee maal € 276,00 aan hen te vergoeden. De voorzieningenrechter verstaat dat de ministeries van V&W en EZ deze kosten ieder voor de helft moeten dragen.
    
    Met toepassing van art. 8:75 lid 1 Awb veroordeelt de voorzieningenrechter verweerster in de door verzoekers in de zaken 06/211 en 06/417 gemaakte proceskosten. Overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden de proceskosten van verzoekers vastgesteld op € 1.932,00 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (bezwaarschriften 2 punten; hoorzittingen 2 punten; beroepschriften 2 punten; waarde per punt € 322,00; gewicht van de zaak: gemiddeld). De voorzieningenrechter wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden en verstaat dat de ministeries van V&W en EZ deze kosten ieder voor de helft moeten dragen.
    
    De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor toepassing van art. 8:82 lid 4 Awb, noch voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling ten gunste van Frisia.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    
      - verklaart de beroepen 06/211 en 06/417 gegrond;
      - vernietigt de bestreden beslissingen op bezwaar van 1 december 2005 (besluit A) en 10 januari 2006 (besluit B);
      - verklaart de inleidende bezwaarschriften niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten A en B;
      - wijst de verzoeken 06/564 en 06/565 af;
      - wijst het verzoek 06/521 toe;
      - bepaalt dat de bij uitspraak van 23 november 2005 uitgesproken schorsing van het besluit van 20 oktober 2005 (besluit C) wordt opgeheven met ingang van 3 april 2006 om 0:01 uur;
      - bepaalt dat de Staat der Nederlanden het griffierecht van € 552,00 aan verzoekers vergoedt en verstaat dat de ministeries van V&W en EZ deze kosten ieder voor de helft moeten dragen;
      - veroordeelt verweerster in de proceskosten van verzoekers ten bedrage van € 1.932,00, aan verzoekers te vergoeden door de Staat der Nederlanden en verstaat dat de ministeries van V&W en EZ deze kosten ieder voor de helft moeten dragen;
      - wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2006, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
    
    
    
    
      w.g. F.P. Dillingh
      w.g. C.H. de Groot
    
    
    
    Tegen de uitspraak inzake de verzoeken om een voorlopige voorziening met registratienummers 06/521, 06/564 en 06/565 kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
    
    Tegen de uitspraak in de hoofdzaken met registratienummers 06/211 en 06/417 staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u dan waarom u de uitspraak niet juist vindt.
    
    Afschrift verzonden op: 31 maart 2006