ECLI:NL:RBBRE:2000:AA7765, Rechtbank Breda, 28-08-2000, 99/1504 WET JA 99/1505 WET JA 99/1506 WET JA 99/1507 WET JA 99/1508 WET JA
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2000-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Nu voldoende aannemelijk is geworden dat de schade ook zou zijn ingetreden als de besluiten wel bevoegd waren genomen is de causaliteit tussen de onbevoegd genomen besluiten en de geleden schade doorbroken.
      
      
      Afwijzen verzoeken om vergoeding van schade geleden door onbevoegdelijk genomen besluiten op de grond dat de schade ook zou zijn ingetreden indien er wel een bevoegd besluit zou zijn genomen. De beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt door de maatregelen die eisers, onder verdachtverklaring van het vee van eisers van de vesiculaire varkensziekte, zijn opgelegd op basis van een door de inspecteur-districtshoofd gepretendeerde en uitgeoefende bevoegdheid.
      
      
        De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft evenwel geoordeeld dat niet de inspecteur-districtshoofd daartoe bevoegd was, maar de burgemeester. Met vernietiging van het desbetreffende onderdeel van het besluit zijn de onrechtmatigheid van het handelen van het bestuursorgaan en diens schuld gegeven en daarmee in beginsel de aanspraak op schadevergoeding. Vast staat dat eisers door de maatregelen schade hebben geleden. Ter beantwoording staat thans de vraag of de stelling van de Minister dat de schade ook zou zijn ingetreden als naar aanleiding van de verdenking het wel bevoegde bestuursorgaan tot besluitvorming was overgegaan, voldoende is om de causaliteit tussen de onbevoegd genomen maatregelen en de schade te doorbreken. Daarbij rust op verweerder de bewijslast aannemelijk te maken dat, indien bij ongewijzigde omstandigheden wel een bevoegd besluit zou zijn genomen, eisers daardoor in dezelfde positie zouden zijn geraakt. Op grond van de door de Minister overgelegde gegevens is aannemelijk geworden dat niet volstaan had kunnen worden met minder verstrekkende maatregelen.  
        De Minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het wel daartoe bevoegde orgaan, de burgemeester, soortgelijke maatregelen zou hebben genomen, waardoor eisers in dezelfde positie zouden zijn geraakt. Hiermee wordt de causaliteit tussen de onbevoegd genomen besluiten en de geleden schade doorbroken. 
      
      
      Terecht afwijzend beslist op de verzoeken om schadevergoeding.
      
      
      
        de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te 's-Gravenhage, verweerder.
        mrs. Janssen, Cooijmans en Vincent

99/1504 WET JA
      99/1505 WET JA
      99/1506 WET JA
      99/1507 WET JA
      99/1508 WET JA
    
    
    
      ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE BREDA
      	Zevende kamer
    
    
    
    Uitgesproken d.d.: 28 augustus 2000
    
    		UITSPRAAK
    		
    		in het geding tussen:
    		
    
      		A, wonende te B, eiser,
      		C, echtgenote van D, wonende te E, eiseres,
      		F, wonende te G, eiser,
      		H , wonende te I, eiser,
      		J, wonende te K, eiser,
      		mr. J.A.J. van Houtum, te Tilburg, gemachtigde,
    
    		
    		en
    		
    		de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
    
    
    
    
    1. Procesverloop:
    
    Bij besluit van 16 september 1997 heeft verweerder het verzoek van eiser A om schadevergoeding afgewezen. Daartegen heeft eiser A op 24 september 1997 bezwaar aangetekend. Bij besluit van 11 november 1997 (hierna: bestreden besluit I) heeft verweerder dat bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
    
    Bij besluit van 10 oktober 1997 heeft verweerder het verzoek van eiseres C-D om schadevergoeding afgewezen. Daartegen heeft eiseres C-D op 14 oktober 1997 bezwaar aangetekend. Bij besluit van 5 november 1997 (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder dat bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
    
    Bij besluit van 11 augustus 1997 heeft verweerder het verzoek van eiser F om schadevergoeding afgewezen. Daartegen heeft eiser F op 4 september 1997 bezwaar aangetekend. Bij besluit van 5 november 1997 (hierna: bestreden besluit III) heeft verweerder dat bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
    
    Bij besluit van 16 september 1997 heeft verweerder het verzoek van eiser H om schadevergoeding afgewezen. Daartegen heeft eiser H op 24 september 1997 bezwaar aangetekend. Bij besluit van 7 november 1997 (hierna: bestreden besluit IV) heeft verweerder dat bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
    
    Bij besluit van 28 januari 1998 heeft verweerder het verzoek van eiser J om schadevergoeding afgewezen. Daartegen heeft eiser J op 2 februari 1998 bezwaar aangetekend. Bij besluit van 13 februari 1998 (hierna: bestreden besluit V) heeft verweerder dat bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
    
    De rechtbank heeft bij uitspraak van 17 juni 1998 de tegen deze besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en zelf in de zaak voorzien door de bezwaarschriften van eisers gegrond te verklaren en de primaire besluiten te herroepen. 
    
    Verweerder heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS).
    
    De AbRS heeft in haar uitspraak van 12 augustus 1999 het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd en de zaak terug verwezen naar de rechtbank.
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen van eisers opnieuw gevoegd behandeld ter zitting van 27 oktober 1999.
      Eisers zijn verschenen bij gemachtigde mr. J.A.J.M. van Houtum. Daarnaast is eiser F verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. Kooiman.
    
    
    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:68 van de Awb het onderzoek heropend teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen nog een aantal vragen te beantwoorden en nadere informatie over te leggen. 
    
    Verweerder heeft bij brief van 30 december 1999 de vragen beantwoord en nadere informatie in het geding gebracht.
    
    Bij brief van 2 maart 2000 hebben eisers een reactie gegeven op de brief van verweerder van 30 december 1999.
    
    Vervolgens hebben partijen toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:57 van de Awb het onderzoek zonder nadere zitting te sluiten. 
    
    
    2. Beoordeling:
    
    2.1. Eisers exploiteren varkenshouderijen dan wel gemengde bedrijven waar varkens worden gehouden. In de tweede helft van 1992 heeft de inspecteur-districtshoofd van de veterinaire dienst te Breda respectievelijk te Weert (hierna: de inspecteur-districtshoofd) de varkens op de desbetreffende bedrijven verdacht verklaard van de vesiculaire varkensziekte en een aantal nader omschreven maatregelen en voorschriften opgesomd, waaraan eisers moesten voldoen. Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaarschriften ingediend. In bezwaar zijn deze besluiten door de inspecteur-districtshoofd gehandhaafd. Tegen deze besluiten op bezwaar hebben eisers beroep ingesteld bij de AbRS. 
    
    De AbRS heeft in haar uitspraak van 12 april 1996 deze besluiten op bezwaar vernietigd, voorzover daarbij de primaire beschikkingen, waarin eisers een aantal nader omschreven maatregelen en voorschriften zijn opgelegd, zijn gehandhaafd. De AbRS heeft daarbij onder meer overwogen dat de inspecteur-districtshoofd in artikel 19 van de Veewet een adviserende rol is toebedeeld en dat de wetgever in artikel 21 van de Veewet het nemen van beslissingen ten aanzien van de nodig geachte maatregelen aan de burgemeester heeft opgedragen. Vervolgens heeft de AbRS vastgesteld dat de inspecteur-districtshoofd en niet de burgemeester de maatregelen heeft opgelegd, hetgeen de AbRS heeft geleid tot de conclusie dat de inspecteur-districtshoofd door die primaire beschikkingen bij de besluiten op bezwaar te handhaven, heeft gehandeld in strijd met artikel 21 van de Veewet. Voorzover de beroepen van eisers waren gericht tegen de bij het besluit gehandhaafde verdachtverklaring van het vee van eisers, heeft de AbRS de beroepen ongegrond verklaard.
    
    2.2. Eisers hebben vervolgens - ieder afzonderlijk - verweerder aansprakelijk gesteld voor de schade die zij stellen te hebben geleden door deze onbevoegdelijk genomen besluiten.
    
    
      Verweerder heeft deze aansprakelijkstellingen opgevat als verzoeken tot het nemen van zuivere schadebesluiten en heeft deze verzoeken bij - in het procesverloop genoemde - besluiten afgewezen. De tegen deze afwijzende besluiten ingediende bezwaarschriften zijn bij de bestreden besluiten I tot en met V ongegrond verklaard.
      Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de door eisers gestelde schade ook zou zijn opgetreden indien er een rechtmatig besluit zou zijn genomen. 
    
    
    Eisers hebben in hun - gelijkluidende - beroepschriften dit standpunt van verweerder betwist. Zij stellen zich op het standpunt dat geenszins vaststaat dat de betreffende burgemeesters dezelfde besluiten zouden hebben genomen. Integendeel, de betreffende burgemeesters zouden ook hebben kunnen besluiten tot het opleggen van minder vergaande maatregelen. Eisers menen dan ook dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de door hen geleden schade en de onbevoegd genomen besluiten. 
    
    2.3. In de vorige procedure die heeft geleid tot de - in het procesverloop genoemde -  uitspraak van de AbRS van 12 augustus 1999 is vast komen te staan dat verweerder bevoegd is te beslissen op de aan hem gerichte verzoeken tot het nemen van een zuiver schadebesluit.
    
    
      De beweerdelijk door eisers geleden schade is veroorzaakt door de maatregelen die zijn opgelegd op basis van een door de inspecteur-districtshoofd gepretendeerde en uitgeoefende bevoegdheid. De AbRS heeft echter geoordeeld dat de inspecteur-districtshoofd daartoe onbevoegd was. Met de vernietiging van het onderdeel van het besluit strekkende tot handhaving van de onbevoegde maatregelen, zijn de onrechtmatigheid van het handelen van het bestuursorgaan en diens schuld gegeven en daarmee in beginsel de aanspraak op schadevergoeding. Daaraan doet niet af dat na de vernietiging de inspecteur-districtshoofd heeft nagelaten op grond van artikel 99 van de Wet op de Raad van State (oud) nieuwe beslissingen op de bezwaarschriften van eisers te nemen, inhoudende de herroeping van de onbevoegd genomen primaire besluiten, omdat voldoende vaststaat - hetgeen ter zitting van de zijde van verweerder is erkend - dat de primaire besluiten onbevoegd zijn genomen.
      De rechtbank verwijst daartoe naar de uitspraak van de AbRS van 10 augustus 2000, no 199903289/1 in een soortgelijke zaak tussen een varkenshouder en verweerder.
    
    
    Vastgesteld moet verder worden dat eisers door de maatregelen schade hebben geleden. Verweerder heeft dit ook niet betwist.
    
    2.4. Ter beantwoording van de rechtbank staat thans de vraag of verweerders stelling dat de schade ook zou zijn ingetreden als naar aanleiding van de verdenking het wel bevoegde bestuursorgaan tot besluitvorming was overgegaan, voldoende is om de causaliteit tussen de onbevoegd genomen maatregelen en de schade te doorbreken.  Daarbij rust op verweerder de bewijslast aannemelijk te maken dat, indien bij ongewijzigde omstandigheden wel een bevoegd besluit zou zijn genomen eisers daardoor in dezelfde positie zouden zijn geraakt. In dit verband staat vast dat na de vernietiging geen nieuwe beslissingen op de bezwaarschriften zijn genomen en daarop ook geen nieuwe besluiten door de burgemeesters zijn genomen.
    
    Voor de hantering van deze toetsingsnorm verwijst de rechtbank naar de hiervoorgenoemde uitspraak van de AbRS van 20 augustus 2000. Hieraan voegt de rechtbank toe dat deze norm is ingegeven door de bijzondere aard van de grondslag voor de schadevergoeding, te weten een bestuursrechtelijk bevoegdheidsgebrek. 
    
    2.5. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld zijn standpunt dat de burgemeesters gelijkluidende besluiten zouden hebben genomen, gelet op vast beleid en bestendige uitvoeringspraktijk, nader te onderbouwen.
    
    
      Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat zijn beleid inzake de toe te passen bestrijdingsmaatregelen in het geval een bedrijf ervan verdacht wordt besmet te zijn met vesiculaire varkensziekte, geheel in overeenstemming was met het bepaalde in Richtlijn 92/119/EEG. Weliswaar was die Richtlijn nog niet in werking getreden ten tijde van het opleggen van de maatregelen, doch uit het feit dat de maatregelen door de Inspecteur-Districtshoofd genomen, overeenkomen met de maatregelen die in de Richtlijn worden genoemd, kan naar verweerders oordeel worden afgeleid dat deze maatregelen volgens de heersende (wetenschappelijke) opvattingen noodzakelijk en effectief waren. 
      Voorts heeft verweerder gewezen op een aantal maatregelen die door de Europese Commissie zijn genomen in verband met het voorkomen van blaasjesziekte in Nederland. Tenslotte heeft verweerder gewezen op een brief aan de Vaste Kamercommissie voor Landbouw en Natuurbeheer, gedateerd 23 september 1992. 
    
    
    Eisers hebben in reactie hierop gesteld dat verweerder hiermee geenszins heeft aangetoond dat niet ook met minder verstrekkende maatregelen had kunnen worden volstaan.
    
    
      2.6. In artikel 20 van de Veewet is omschreven welke maatregelen genomen kunnen worden in geval vee verschijnselen van besmettelijke ziekte vertoont, te weten:
      a.	het afzonderen van ziek en verdacht vee;
      b.	het opstallen of ophokken van ziek en verdacht vee;
      c.	het plaatsen van waarschuwingsborden;
      d.	het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen;
      e.	het merken van ziek, verdacht en hersteld vee;
      f.	het afmaken van ziek en verdacht vee;
      g.	het onschadelijk maken van ziek en verdacht vee, dat is afgemaakt en gestorven, en van besmette voorwerpen;
      h.	het ontsmetten van gebouwen en terreinen, bewaarplaatsen van mest en roerende voorwerpen;
      i.	het vastleggen of opsluiten van vee, pluimvee, honden of katten;
      j.	het behandelen van dieren met serum, met smetstof of entstof of met beide, hetzij ten behoeve van simultaan enting, hetzij ter bespoediging van het verloop van de ziekte;
      k.	het toepassen van de bij algemene maatregel van bestuur genoemde bestrij-dingsmaatregelen, welke door de wetenschap of praktijk verder als doeltreffend  worden aangewezen.
    
    
    De inspecteur-districtshoofd heeft de maatregelen opgelegd genoemd onder artikel 20, a, b en d, van de Veewet. Uit het opleggen van de maatregel bedoeld onder artikel 20, lid d, vloeit op grond van artikel 24 van de Veewet een vervoersverbod voort van en naar het bedrijf van varkens, varkensvlees, niet ontsmette klauwen en borstels van varkens, mest en alle ander afval, hooi, stro en ander veevoeder.
    
    
      Met verweerder moet worden geoordeeld dat de opgelegde maatregelen in het kader van de EG-richtlijn eveneens worden voorgeschreven. Weliswaar was de richtlijn nog niet in werking getreden, doch verweerder geeft terecht aan dat hiermee wordt aangetoond dat de maatregelen volgens de heersende (wetenschappelijke) opvattingen noodzakelijk en effectief waren.
      Met name is op grond van de door de verweerder overgelegde gegevens aannemelijk geworden dat niet volstaan had kunnen worden met minder verstrekkende maatregelen. Teneinde de verspreiding van de ziekte te voorkomen, was een vervoersverbod noodzakelijk, zodat niet aannemelijk is dat volstaan had kunnen worden met een maatregel als bedoeld in artikel 20, onder c, van de Veewet.
      Voorts hecht de rechtbank waarde aan het feit dat in artikel 21 van de Veewet is bepaald dat indien de burgemeester bezwaar zou hebben tegen de door de hoofd-inspecteur geadviseerde maatregelen, hij daarvan verweerder in kennis had dienen te stellen, die alsdan een beslissing zou hebben moeten nemen. Dit betekent dat in geval een van de burgemeesters minder verstrekkende maatregelen had willen opleggen, dit uiteindelijk door verweerder geaccordeerd had moeten worden. 
    
    
    2.7. Uit het voorgaande vloeit voort dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het wel daartoe bevoegde orgaan, de burgemeester, soortgelijke maatregelen zou hebben genomen, waardoor eisers in dezelfde positie zouden zijn geraakt. Hiermee wordt naar het oordeel van de rechtbank de causaliteit tussen de onbevoegd genomen besluiten en de geleden schade doorbroken. Verweerder heeft derhalve terecht afwijzend beslist op de verzoeken om schadevergoeding.
    
    De beroepen dienen derhalve ongegrond te worden verklaard.
    
    De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    3. Beslissing:
    
    De rechtbank:
    
    
      verklaart de beroepen ongegrond. 
       Deze uitspraak is gedaan door mrs. Janssen, Cooijmans en Vincent, en uitgesproken in het openbaar door mr. Janssen, in tegenwoordigheid van 
      mr. Van der Borst-Leppens als griffier, op 28 augustus 2000
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus20019, 2500EA'sGravenhage. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zesweken en vangt aan op de dag na de datum van verzending van het afschrift van deze uitspraak.
    
    
      Afschrift verzonden d.d.:
      ze