ECLI:NL:RBMID:2010:BL5415, Rechtbank Middelburg, 18-02-2010, Awb 09/654
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2010-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Realisering hostel en dienstencentrum Leger des Heils. Vrijstelling verleend ex artikel 19, tweede lid, van de WRO. Ruimtelijke onderbouwing voldoet niet aan de daaraan te stellen eisen.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 09/654
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    inzake 
    
    
      de besloten vennootschappen De Hoop Terneuzen B.V., Logus De Hoop Terneuzen B.V. en Doe Het Zelf Terneuzen B.V.,
      gevestigd te Terneuzen,
      eiseressen,
      gemachtigde mr. P.H. Revermann,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen,
      verweerder.
    
    
    
    I.	Procesverloop
    
    
      Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van verweerder van 
      6 juli 2009 (hierna: het bestreden besluit). 
    
    
    Op 8 januari 2010 is het beroep behandeld ter zitting. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, voornoemd, en mr. [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. den Boer. Tevens zijn namens vergunninghoudster Stichting Leger des Heils te Dordrecht (hierna: het Leger des Heils) verschenen [naam 1], [naam 2] en [naam 3]. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
    II.	Overwegingen
    
    1. Met een op 19 februari 2008 ondertekend formulier heeft het Leger des Heils een reguliere bouwvergunning aangevraagd voor het gedeeltelijk veranderen van het bouwwerk aan de Stationsweg 37 en 39 te Terneuzen. 
    
    2. Bij besluit van 30 oktober 2008 heeft verweerder vrijstelling en bouwvergunning verleend aan het Leger des Heils voor het realiseren van een hostel en dienstencentrum aan het perceel aan de Stationsweg 37 en 39 te Terneuzen. 
    
    3. Het daartegen gemaakte bezwaar is met het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
    
    
      4. Eiseressen kunnen zich daar niet mee verenigen en voeren in beroep het volgende aan. Met de ruimtelijke onderbouwing van 28 april 2008 kan niet worden volstaan. Met name is daarin de locatiekeuze en de planologische aanvaardbaarheid onvoldoende gemotiveerd. Eiseressen achten de onderhavige locatie op het bedrijventerrein niet gepast. De locatie is ingeklemd tussen het spoor en bedrijfsactiviteiten en ligt op aanzienlijke afstand van de binnenstad, zodat integratie in de samenleving op die locatie onmogelijk is. Verweerder heeft die locatie ook zelf gediskwalificeerd als ruimtelijk verantwoord, gelet op hetgeen daarover in de door verweerder verrichte gebiedstudie d.d. 16 september 2005 is vermeld: “Een wezensvreemde functie in een bedrijfsgebied, waarbij sociale controle ontbreekt en de indruk wordt gewekt van buiten de samenleving te worden geplaatst…”. Daarbij komt dat sprake is van strijd met de beleidsnota “Masterplan Axelsedam Terneuzen”, dat als objectief en ruimtelijk toetsingskader moet worden beschouwd. Verder is in het hostel sprake van begeleid drugsgebruik door bewoners, hetgeen een aanzuigende werking op drugsdealers en onrust en onveiligheidsgevoelens in directe omgeving tot gevolg heeft. De aangrenzende bouwmarkt ontkomt niet aan die negatieve effecten. 
      Voorts is het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand. Uit het welstandadvies van 3 april 2008 kan niet worden afgeleid dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand, nu daarin slechts is overwogen dat ‘het plan maximaal is aangepast en verdere verbetering niet mogelijk is gebleken’. Uitvoering met antraciete golfplaten geeft armoedige/verloederende uitstraling op omgeving. 
      Verder is de onderhavige locatie niet verantwoord uit oogpunt van externe veiligheid. De locatie is gelegen naast een spooremplacement waarover constant wagons met gevaarlijke stoffen worden gerangeerd. Onvoldoende rekening is gehouden met de in de omgeving van onderhavige locatie aanwezige 10 woningen en aanwezige personen in bedrijven tijdens kantooruren in bedrijven (personeel en klanten). Uitgegaan moet worden van meer dan 50 aanwezige personen per hectare in omgeving. In tegenstelling tot wat verweerder zegt, moet worden uitgaan van het feit dat ’s nachts meer dan 12 mensen in het hostel aanwezig zijn. Bovendien is geen rekening gehouden met het feit dat de mensen uit het hostel beperkter zelfredzaam zijn. 
      Ten slotte heeft de komst van het hostel voor eiseressen negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering en exploitatie van de bouwmarkt evenals op de waarde daarvan. 
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    5. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing. 
    
    Ingevolge het eerste lid van dit artikel wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of een intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. 
    
    6. Allereerst dient beoordeeld te worden of eiseressen ontvankelijk zijn in hun beroep. 
    
    
    
      Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat eiseressen geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb, gelet op de in de jurisprudentie ontwikkelde zicht- en nabijheidscriteria. Vanuit geen van de bij eiseressen in eigendom zijnde percelen bestaat een rechtstreeks zicht op de bouwlocatie. Volgens verweerder is ook anderszins niet gebleken dat eiseressen een van anderen te onderscheiden belang hebben bij de bouwvergunning. 
      De rechtbank overweegt als volgt. Eiseressen zijn eigenaren van de percelen Stationsweg 55 en 57 en exploitanten van de ter plaatse gevestigde bouwmarkt (hierna: de bouwmarkt). 
      Eiseressen kunnen alleen al gelet op de korte afstand tussen de percelen van eiseressen en de bouwlocatie als belanghebbenden in voormelde zin kunnen worden aangemerkt. In dat kader is van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat de afstand tussen de Stationsweg 55 en 57 en de bouwlocatie 30 a 40 meter bedraagt. Uit de overgelegde foto’s blijkt dat ook de bouwmarkt zich op korte afstand van het hostel bevindt, nu vanaf de bouwlocatie zicht bestaat op de bouwmarkt. Verweerders stelling faalt dan ook. 
    
    
    7. Het bouwplan betreft de realisatie van een hostel en dienstencentrum. Het hostel biedt plaats aan tien personen. Dat betreft dag- en nachtopvang, voor maximaal twee jaar. Tevens worden twee passantenkamers in het hostel ingericht. Er is sprake van begeleid drugsgebruik onder de bewoners van het hostel. De dagrecreatieve voorziening/dienstencentrum voorziet in dagopvang voor circa 40 personen en beschikt tevens over 4 (tijdelijke) plaatsen voor nachtopvang.   
    
    8. Ingevolge het bestemmingsplan “Plan in hoofdzaak, gemeente Terneuzen 1949” rust op het betreffende perceel de bestemming “Industrie- en Handelsdoeleinden.” Ten behoeve van een bedrijf mogen ten hoogste twee woningen worden opgericht voor het met toezicht belast personeel. Het bouwplan is daarmee in strijd. Teneinde aan het project medewerking te kunnen verlenen heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling verleend. 
    
    9. Gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (GS) hebben bij hun besluit van 17 april 2007 onder A, punt 4 c, bepaald dat burgemeester en wethouders zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar, vrijstelling kunnen verlenen van het bestemmingsplan voor projecten die gelegen zijn in de stedelijke centra/ontwikkelingszones zoals aangegeven op de Omgevingsplankaart 6.2 van het Omgevingsplan Zeeland 2006-2010 (PS 13 juni 2006) en voor zover deze projecten gelegen zijn binnen binnen de grenzen van het bestaand bebouwd gebied, zoals bedoeld in het Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 (PS 30 juni 2006) (pagina 146/pagina 202) en de projecten betrekking hebben op de realisering van stedelijke functies, waaronder onder meer wordt verstaan maatschappelijke doeleinden (…). De rechtbank stelt vast dat het bouwplan aan het voorgaande voldoet, zodat verweerder bevoegd was de vrijstelling te verlenen. 
    
    10. Volgens vaste rechtspraak moeten aan de ruimtelijke onderbouwing van een project zwaardere eisen worden gesteld, naarmate de inbreuk van dat project op het geldende planologische regime groter is. Naar het oordeel van de rechtbank levert realisering van het bouwplan met de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” op een perceel dat voor “Industrie- en handelsdoeleinden” is bestemd, een niet-geringe inbreuk op. Aan de ruimtelijke onderbouwing voor het onderhavige project moeten derhalve zwaardere eisen worden gesteld.
    
    
      11. Als ruimtelijke onderbouwing dient de “Ruimtelijke onderbouwing, Het realiseren van een hostel en dienstencentrum aan de Stationsweg 37-39 te Terneuzen” van 28 april 2008 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing). Op grond van artikel 19 van de WRO is vereist dat,
      indien geen structuurplan aanwezig is, in de ruimtelijke onderbouwing in ieder geval wordt ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. In de ruimtelijke onderbouwing is aan die eisen echter niet voldaan. 
      Zo is in de ruimtelijke onderbouwing slechts geconstateerd dat het realiseren van een hostel en dienstencentrum in strijd is met het vigerend bestemmingsplan, zonder dat daarbij wordt ingegaan op de relatie van het bouwplan met het geldende bestemmingsplan. 
      Tevens is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat in het Masterplan een visie is neergelegd voor het omliggende gebied en dat het realiseren van een hostel en dienstencentrum niet in strijd is met die visie. Die overweging is, mede gezien hetgeen eiseressen daartegen hebben aangevoerd - hetgeen hierna onder 13 wordt besproken - onvoldoende. Daarmee heeft verweerder niet kunnen volstaan ter motivering waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. 
      Verder heeft verweerder ter zitting desgevraagd ook verklaard dat in de ruimtelijke onderbouwing niet althans zeer summier wordt ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan en op de vraag waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied. Gelet op het voorgaande voldoet de ruimtelijke onderbouwing niet aan de daaraan te stellen eisen. 
    
    
    12. In dat kader is ook van belang de stelling van eiseressen dat de onderhavige locatie in de gebiedstudie een wezensvreemde functie in een bedrijfsgebied is genoemd. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de onderhavige locatie geen wezensvreemde functie op een bedrijventerrein is, maar een maatschappelijke voorziening, gedeeltelijk ingebed in een woonomgeving en op loopafstand van het centrum van Terneuzen. Een dergelijke motivering ontbreekt in de onderhavige ruimtelijke onderbouwing. 
    
    13. Met betrekking tot de eis dat de ruimtelijke onderbouwing dient in te gaan op de toekomstige bestemming van het betreffende gebied, is het Masterplan Axelsedam relevant. Dit plan geeft op integrale wijze inzicht in de ruimtelijke en functionele potenties van het gebied (waarin ook de Stationsweg 37-39 is gelegen) en de gewenste ontwikkelingsrichting. Eiseressen hebben aangevoerd dat uit het Masterplan blijkt dat het onderhavige gebied voor de toekomst dient te worden ingevuld met hoogwaardige, stedelijke randen met vooral kantoorfuncties en wonen langs de hoofdstructuur en daarbinnen mogelijkheden om flexibel op allerhande stedelijke ontwikkelingen, bijvoorbeeld perifere detailhandel, in te spelen, en dat een hostel en dienstencentrum niet in die toekomstige ontwikkeling passen. In de Nota van inlichtingen d.d. 29 april 2009, waarnaar verweerder verwijst, is vermeld dat het de bedoeling is dat alle voornemens binnen het plangebied aan dit Masterplan moeten worden getoetst en dat getracht wordt de korte termijn acties in overeenstemming te brengen met de lange termijn acties. Indien wordt afgeweken van het plan, is het de bedoeling dat er een duidelijke, zorgvuldige, navolgbare en integrale toetsing plaatsvindt. Verweerder stelt dat deze toetsing heeft plaatsgevonden, nu er immers een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing is. De rechtbank overweegt dat nu in de ruimtelijke onderbouwing niet is onderbouwd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied, ook niet aan voormelde toetsingseis uit het Masterplan is voldaan. 
    
    14. Ten aanzien van de stelling van eiseressen dat het doel van deze procedure voor hen is een reële heroverweging tot stand te kunnen brengen bij verweerder en bij het Leger des Heils, om te bezien of een betere locatie kan worden gevonden, overweegt de rechtbank als volgt. Op basis van vaste jurisprudentie geldt dat verweerder gehouden is te besluiten op de ingediende aanvraag. Indien een bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot onthouding van medewerking leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren. Daarvan is in dit geval niet gebleken. 
    
    
      15. Ten aanzien van de beroepsgrond dat het plan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft het advies van de Welstandscommissie van 3 april 2008, inhoudende dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, overgenomen. Op grond van vaste jurisprudentie moet bij de welstandstoetsing aan het advies van de welstandscommissie als regel groot gewicht worden toegekend. Hoewel verweerder niet aan het welstandsadvies gebonden is en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hem berust, mag hij aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van het welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders indien het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat burgemeester en wethouders het niet - of niet zonder meer - aan hun oordeel omtrent de welstand ten grondslag hadden mogen leggen. 
      Van gebreken als hiervoor bedoeld is niet gebleken. Ook is geen deskundigenadvies overgelegd dan wel gemotiveerd aangevoerd dat strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Verweerder heeft dan ook kunnen volstaan met verwijzing naar het welstandsadvies en heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand. 
    
    
    
      16. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de locatie uit oogpunt van externe veiligheid niet te verantwoorden is, overweegt de rechtbank als volgt. In de nota van inlichtingen van 
      29 april 2009 is vermeld dat Prorail voor alle emplacementen in Nederland waar wagons met gevaarlijke stoffen worden gerangeerd jaarlijks een zogenaamde selectiemethodiek uitvoert, teneinde de veiligheidssituatie rondom emplacementen inzichtelijk te maken. Uit berekeningen uit 2006 en 2008, gebaseerd op een bevolkingsdichtheid van 50 personen per hectare, blijkt kort gezegd dat de risiconormen niet overschreden worden. Op basis van de Circulaire “Groepsrisicobenadering voor NS-goederenemplacementen” van het ministerie van VROM van 18 augustus 1995 is een aanvullende berekening vereist indien nieuwe ontwikkelingen leiden tot een toename van het aantal aanwezigen dat duidelijk afwijkt van het gemiddelde. Verweerder stelt dat nu de gemiddelde bezetting nauwelijks afwijkt van de vroegere kantoorbezetting - de aanwezigheid van 12 personen en personeel ’s nachts vormen geen noemenswaardige wijziging - er geen reden is tot het uitvoeren van een aanvullende berekening. De stelling van eiseressen dat met meer dan 50 personen per hectare en 12 personen ’s nachts rekening moet worden gehouden, is in het licht van de door verweerder gegeven motivering onvoldoende onderbouwd. Ook de stelling dat onvoldoende rekening is gehouden met de beperkte mate van zelfredzaamheid van deze doelgroep is door verweerder weersproken met de stelling dat met de mate van zelfredzaamheid zoals gebruikelijk rekening zal worden gehouden in het kader van de bedrijfshulpverleningsorganisatie van het hostel. Geconcludeerd wordt dat er geen aanleiding is tot twijfel aan de stelling van verweerder dat aan de normen op het gebied van externe veiligheid is voldaan. De beroepsgrond die daarop ziet, faalt dan ook. 
    
    
    
      17. Ten aanzien van de overige bezwaren tegen de komst van het hostel en dienstencentrum, betreffende de negatieve gevolgen zoals overlast voor eiseressen, wordt het volgende overwogen. Ter zitting is duidelijk geworden dat de voormalige (tijdelijke) voorziening (zonder hostel) ongeveer 50 meter verderop aan de Beneluxweg was gesitueerd. Het hostel en dienstencentrum zijn inmiddels reeds gerealiseerd aan de Stationsweg 37 en 39 te Terneuzen en officieus in gebruik genomen; ter zitting is voorts verklaard dat het hostel vanaf de week van 11 januari 2010 in gebruik zou worden genomen en dat naar verwachting eind januari 2010 de 10 opvangplaatsen die het hostel biedt, bezet zullen zijn. Namens het Leger des Heils is ter zitting verklaard dat diverse maatregelen zijn getroffen de overlast te voorkomen/beperken. Er is 24 uur per dag en 7 dagen per week sprake van professionele begeleiding. Voorts is er een beheergroep ingesteld, waarin ondernemers, politie en omwonenden plaatsnemen. Aan de omwonenden is een rechtstreeks telefoonnummer gegeven dat zij ingeval van calamiteiten kunnen bellen. Bij de entrees zijn camera’s geplaatst; bezoek wordt onder toezicht binnengelaten. Naast het instellen van de beheergroep wordt de omgeving van het hostel en het dienstencentrum verfraaid en voorzien van groen, omdat algemeen bekend is dat hoe netter de omgeving is, men daar trots op zal zijn en des te beter men zijn best zal doen het netjes te houden. Tot nu toe zijn er slechts lovende geluiden te horen en is geen sprake van overlast. 
      De rechtbank overweegt dat met name gelet op het feit dat de huidige voorziening (met uitzondering van het hostel) reeds in gebruik is genomen en het Leger des Heils tot voor kort op korte afstand van eiseressen was gesitueerd, van eiseressen verwacht had mogen worden dat zij de gestelde nadelige gevolgen, zoals een te verwachten terugloop van clientèle, het treffen van extra veiligheidsmaatregelen, het ontstaan van overlast en gevoelens van onveiligheid, concreet hadden onderbouwd. De gemachtigde van eiseressen verklaarde echter desgevraagd ter zitting dat hem tot nu toe niet bekend was dat sprake was van overlast. Gelet daarop en mede gelet op de door vergunninghoudster getroffen maatregelen faalt voorgaande beroepsgrond. 
    
    
    18. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat nu het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder moet met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van eiseressen beslissen.
    
    19. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 644,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.
    
    
    III.	Uitspraak
    
    De rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het bestreden besluit; 
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    
      bepaalt dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van 
      € 297,- (tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt;
    
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseressen begroot op € 644,- (zeshonderdvierenveertig euro), te betalen door verweerder aan eiseressen.  
    
    
    Aldus gedaan door mr. I. Dijkman, in tegenwoordigheid van W.J. Steenbergen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2010.
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
      Nota bene: 
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld. 
    
    
    Afschrift verzonden op: 18 februari 2010