ECLI:NL:RBBRE:2009:BH2215, Rechtbank Breda, 29-01-2009, 08 / 2561 WRO
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2009-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bouwvergunning voor verbouwen van winkelpand tot zelfstandige wooneenheid geweigerd. 
        De door verweerder gehanteerde Plansystematiek kan niet worden beschouwd als een bestendige beleidslijn. Nu verweerder zich zowel voor wat betreft de stedenbouwkundige onaanvaardbaarheid als de strijdigheid met het toekomstig beleid hoofdzakelijk op de strijdigheid met deze Plansystematiek heeft beroepen, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 08 / 2561 WRO 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiser],
      wonende te Tilburg, eiser,
      gemachtigde mr. P.L.J.M. van Dun,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg,
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 17 maart 2008 (bestreden besluit), inzake de weigering van een bouwvergunning voor het verbouwen van een winkelpand tot zelfstandige wooneenheid aan de [adres] te Tilburg. 
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 9 december 2008, waarbij aanwezig waren eiser en 
      mr. R. Ensink (kantoorgenoot van gemachtigde) en namens verweerder [naam persoon] en [naam persoon].
    
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Op 12 december 2006 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het veranderen van een winkelpand tot woonhuis op het perceel plaatselijk bekend [adres] te Tilburg, kadastraal bekend sectie Q, nummer 657. Bij besluit van 16 februari 2007 (primair besluit 1) heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning geweigerd omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    Met ingang van 27 april 2007 is een voorbereidingsbesluit voor het plangebied Korvel, waaronder het onderhavige perceel valt, in werking getreden. Vervolgens heeft eiser op 7 juni 2007 een principeverzoek ingediend om vrijstelling van het bestemmingsplan te verkrijgen. Dit verzoek heeft verweerder bij besluit van 19 september 2007 afgewezen (primair besluit 2), omdat verweerder het bouwplan op de onderhavige locatie stedenbouwkundig ongewenst acht.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
    
    2.2 Eiser heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat verweerder zich niet heeft mogen beroepen op de Plansystematiek, aangezien verweerder de Plansystematiek niet heeft gepubliceerd, en het daardoor ook niet voldoet aan het kenbaarheidsvereiste. Bovendien heeft verweerder het bouwplan ten onrechte aangemerkt als een gestapelde woning, aangezien het niet voldoet aan de definitie van een gestapelde woning als bedoeld in de begripsbepalingen van de Plansystematiek. Volgens eiser bestaat er dan ook geen deugdelijke basis voor het door verweerder ingenomen standpunt, dat het bouwplan stedenbouwkundig niet acceptabel zou zijn. Voorts kan eiser verweerder niet volgen in zijn standpunt met betrekking tot de verkeersaantrekkende werking c.q. parkeerproblematiek. Volgens eiser zal de verkeersaantrekkende werking juist afnemen met de sluiting van de bedrijfsruimte en de ingebruikname als woonruimte. Het lijdt geen twijfel dat de parkeernorm voor de geëxploiteerde bedrijfsruimte gelijk is aan of hoger is dan de norm die geldt voor een perceel met de bestemming ‘wonen’. Bovendien is er volgens eiser voldoende parkeergelegenheid in de directe nabijheid van het onderhavige perceel. Eiser stelt zich daarnaast op het standpunt dat middels het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) medewerking had kunnen worden verleend aan het bouwplan.
    
    
      2.3 Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden en is de WRO ingetrokken. In artikel 8.17 van Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening is per 1 juli 2008 ook de Woningwet gewijzigd. 
      Gelet op artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold voor 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een bouwvergunning waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip. De aanvraag voor de onderhavige bouwvergunning is ingediend op 12 december 2006; gelet hierop is op deze aanvraag de voor 1 juli 2008 geldende Woningwet van toepassing.
      Gelet op artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold voor 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een vrijstelling waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Het verzoek om vrijstelling is ingediend op 7 juni 2007; gelet hierop is op dit verzoek de WRO van toepassing. 
    
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (Wonw), zoals dat gold ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    In artikel 44, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wonw, zoals dat gold ten tijde van belang, is bepaald dat een reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    In artikel 46, derde lid, tweede volzin, van de Wonw, zoals dat gold ten tijde van belang, is bepaald dat een aanvraag om bouwvergunning, die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO, wordt geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuur-plan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. 
    
    Artikel 19, tweede lid, van de WRO bepaalt dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      Vrijstelling krachtens het eerste lid wordt op grond van artikel 19, vierde lid, van de WRO niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor:
      a.	het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
      b.	geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een 			voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    
    2.4 	Het perceel [adres]  te Tilburg is gelegen in het bestemmingsplan “Sint Anna”. Op het onderhavige 		perceel rust de bestemming ‘Wonen aaneengesloten (Wa)’ met de nadere aanduiding ‘buurtwinkels c.a. 		toegestaan’.
    
    In artikel 4, sub 1.1., van de planvoorschriften is bepaald dat – onverminderd het bepaalde in artikel 1.3. – de gronden die op de plankaart zijn aangeduid als ‘Wonen aaneengesloten (Wa)’ bestemd zijn voor aaneengesloten niet-gestapelde woningen al dan niet met aan huis gebonden beroep, met de daarbij behorende bouwwerken en open erven. 
    
    Ingevolge artikel 4, sub 1.3., van de planvoorschriften zijn de gronden ter plaatse van de nadere aanduiding ‘buurtwinkel c.a. toegestaan’ op de plankaart bestemd voor buurtwinkels c.a. of voor aaneengesloten niet-gestapelde woningen; het bouwen van een woning boven een winkel is toegestaan.
    
    Onder gestapelde woningen wordt op grond van artikel 1, sub 25, van de planvoorschriften verstaan: twee of meer, geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen.
    
    2.5 Eiser beoogt met het bouwplan op de begane grond van het pand op het perceel [adres] een woning te creëren. Op de eerste verdieping van dit pand is reeds een woning aanwezig, zodat het bouwplan zou resulteren in twee boven elkaar gelegen woningen, die gelet op artikel 1 sub 25 van de planvoorschriften als gestapelde woningen moeten worden beschouwd. Het bestemmingsplan laat gestapelde woningen ter plaatse niet toe, zodat verweerder terecht heeft aangenomen dat het onderhavige bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Dit is ook niet in geschil.
    
    Eiser is van mening dat verweerder ten onrechte tot het standpunt is gekomen dat het bouwplan niet in aanmerking zou kunnen komen voor een op artikel 19 van de WRO gebaseerde vrijstelling. Verweerder is tot dit standpunt gekomen omdat hij het bouwplan stedenbouwkundig onaanvaardbaar vindt en voorts van mening is dat het bouwplan in strijd is met het toekomstig beleid, met name het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan “Oude stad zuid-west”. Ter onderbouwing van de stedenbouwkundige onaanvaardbaarheid heeft verweerder gewezen op de in Tilburg gehanteerde Plansystematiek. Deze Plansystematiek bestaat uit een model van standaard-bestemmingsplanvoorschriften, die in Tilburg wordt gebruikt als basis voor het maken van nieuwe ontwerp-bestemmingsplannen. In de Plansystematiek is aangegeven dat gestapelde bouw slechts langs de hoofdstructuur mogelijk is en in de overige gebieden – waartoe het onderhavige perceel moet worden gerekend - in beginsel niet wordt toegelaten. Het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan zal ook worden gebaseerd op deze Plansystematiek. 
    
    
      Eiser stelt in de eerste plaats dat verweerder zich niet op de Plansystematiek kan beroepen, nu vaststaat dat deze Plansystematiek niet openbaar bekend is gemaakt en derhalve niet als beleid kan worden gehanteerd. Verweerder heeft gesteld dat de Plansystematiek inderdaad niet is gepubliceerd, maar dat hij de Plansystematiek consequent toepast bij de beoordeling van vrijstellingsverzoeken en bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen en dat de Plansystematiek derhalve moet worden aangemerkt als een bestendige beleidslijn. 
      Ter zitting heeft verweerder in aanvulling hierop aangegeven sinds een aantal jaren de Plansystematiek (model 2004) toe te passen, maar verweerder heeft niet kunnen aangeven sinds wanneer de Plansystematiek als uitgangspunt voor de beoordeling van vrijstellingsverzoeken wordt gehanteerd. Daarbij is voorts van belang dat de rechtbank uit het verhandelde ter zitting opmaakt dat verweerder de Plansystematiek beschouwt als een dynamisch stuk, waarin regelmatig aanpassingen plaatsvinden. Verweerder heeft op enig moment de Plansystematiek ingrijpend aangepast en hernoemd als de (evenmin openbaar bekendgemaakte) Standaard Tilburg. Ter zitting heeft verweerder aangegeven inmiddels voor een aantal gebieden in Tilburg deze Standaard als vaste beleidslijn te hanteren. Niet duidelijk is geworden of en zo ja, wanneer en waar verweerder de toetsing aan de Plansystematiek heeft beëindigd en is gestart met toetsing aan de Standaard Tilburg. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat de Plansystematiek niet kan worden beschouwd als een bestendige beleidslijn, die aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd. Nu verweerder zich zowel voor wat betreft de stedenbouwkundige onaanvaardbaarheid als de strijdigheid met het toekomstig beleid hoofdzakelijk op strijdigheid met deze Plan-systematiek heeft beroepen, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen.  
    
    
    De rechtbank zal thans bezien of er gronden zijn om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, nu verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen dat het bouwplan ook ongewenst is omdat gestapelde woningbouw leidt tot extra verkeersaantrekkende werking en extra parkeerbehoefte. Daarbij heeft verweerder meegewogen dat het plangebied waarin eisers perceel ligt thans reeds forse parkeerproblemen kent. Eiser stelt dat de benedenruimte van het pand in het verleden als kapsalon werd gebruikt en dat dit (toegelaten) gebruik onmiskenbaar meer verkeersaantrekkende werking en parkeerbehoefte oplevert dan het beoogde gebruik als woning. Eiser wijst er voorts op dat de directe omgeving van het pand voldoende parkeermogelijkheden heeft, zodat het bouwplan niet tot parkeerproblemen hoeft te leiden. Gelet op deze standpunten van eiser had het op de weg van verweerder moeten liggen om nader onderzoek te verrichten naar de parkeersituatie in de omgeving van het pand van eiser en kon verweerder niet volstaan met de algemene stelling dat gestapelde bouw tot extra parkeerproblemen leidt en dus ongewenst zou zijn. Het bestreden besluit is derhalve ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd, zodat er geen gronden zijn om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
    
    De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen. Ten behoeve daarvan merkt de rechtbank op dat verweerder zich eerst dan op strijdigheid met het beleid kan beroepen nadat dat beleid bekend is gemaakt, te meer nu niet is komen vast te staan dat er sprake is van een door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn in dezen. Indien verweerder de Plansystematiek of de Standaard Tilburg als beleidsregels bekend zou maken, dan dient verweerder bij toetsing aan dat beleid uit te gaan van de begripsbepalingen van datzelfde beleid. Eiser heeft er terecht op gewezen dat de Plansystematiek weliswaar gestapelde bouw ter plaatse verbiedt, maar dat volgens artikel 1 van die Plansystematiek eerst bij drie of meer boven elkaar gelegen woningen van gestapelde bouw kan worden gesproken, zodat het onderhavige bouwplan niet in strijd is met de Plan-systematiek. De stelling van verweerder dat het verbod van gestapelde bouw in de Plansystematiek ziet op gestapelde bouw zoals bedoeld in het vigerende bestemmingsplan is onjuist.
    
    2.6 Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    2.7 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
      
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    gelast dat de gemeente Tilburg aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 145,= vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,=, te betalen door de gemeente Tilburg.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, en in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling be-stuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: