ECLI:NL:CRVB:2009:BK7333, Centrale Raad van Beroep, 10-12-2009, 08/2333 AW + 08/3889 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onduidelijke communicatie tijdens (ongeoorloofde) afwezigheid in buitenland. Uit de(...) gang van zaken leidt de Raad af dat de communicatie tussen partijen ten tijde hier van belang inderdaad niet goed te noemen is, maar dat is zeker niet enkel en alleen aan appellant toe te schrijven. Aan appellant kan worden verweten dat hij is vertrokken zonder toestemming en zonder duidelijkheid over de status van zijn afwezigheid. Appellant heeft vervolgens echter wel steeds, telefonisch en schriftelijk, duidelijkheid verschaft over de voortduring van zijn verblijf. Van de zijde van de minister is verzuimd appellant van meet af aan duidelijk te maken dat hij tot 13 februari 2006 mocht wegblijven en daarna niet meer. Op zijn verzoek om onbetaald verlof is geen eenduidig antwoord gekomen. Op zijn sms-berichten is slechts één keer gereageerd. Om onder die omstandigheden het aandeel van appellant als plichtsverzuim aan te merken gaat de Raad dan ook te ver.

08/2333 AW en 08/3889 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Enkelvoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 10 maart 2008, 07/2469 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: minister)
    
    
    Datum uitspraak: 10 december 2009
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2009. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. A.A.M. van der Zandt, werkzaam bij ABVAKABO FNV. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H.C. van Eck, drs. [naam leidinggevende] en L.J.M. Stins, allen werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant was ten tijde van belang werkzaam als medewerker electro bij het wegendistrict [wegendistrict]. Eind 2005 is appellant, die van oorsprong afkomstig is uit Somalië, enige tijd met verlof afwezig geweest vanwege zijn moeder, die getroffen was door een herseninfarct, en werd verpleegd in Dubai. Op 2 januari 2006 heeft appellant in verband daarmee 12 weken zorgverlof gevraagd, welk verzoek bij besluit van 5 januari 2006 is afgewezen. Dat besluit is in het postvak van appellant op het werk gedeponeerd. Appellant is niettemin afgereisd naar Dubai.
    
    1.2. Bij brief van 16 maart 2006 is appellant meegedeeld dat hij vanaf 13 februari 2006 ongeoorloofd afwezig is, omdat de periode waarvoor appellant maximaal toestemming heeft gekregen om verlof op te nemen was gepasseerd. Appellant wordt gesommeerd zijn werk zo spoedig mogelijk te hervatten en indien dat niet mogelijk is contact op te nemen met zijn leidinggevende [naam leidinggevende]. Bij brief van 22 maart 2006 heeft appellant laten weten dat hij in verband met de situatie van zijn moeder niet in staat is om op 26 maart 2006 op het werk te verschijnen. Voorts heeft appellant gevraagd hem onbetaald verlof te verlenen.
    
    1.3. Bij besluit van 12 april 2006 heeft de minister appellant meegedeeld dat zijn salaris met ingang van 1 april 2006 is stopgezet. Appellant is opgedragen zich per omgaande te melden bij zijn leidinggevende. Een disciplinaire maatregel wordt aangekondigd. Appellant, die tegen dit besluit geen bezwaar heeft gemaakt, heeft zich op 4 mei 2006 terug gemeld, waarop de betaling van zijn salaris per die datum is hervat.
    
    1.4. Nadat op 28 juni 2006 het voornemen daartoe was kenbaar gemaakt en appellant daarop heeft gereageerd, heeft de minister bij besluit van 29 september 2006 appellant de straf van schriftelijke berisping opgelegd en een boete van € 22,-, gebaseerd op artikel 81, eerste lid, aanhef en onder a en d, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement. Dit besluit is gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 14 mei 2007.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2007 vernietigd, en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van het in de uitspraak overwogene. De rechtbank heeft overwogen dat (i) pas sprake is van plichtsverzuim wanneer de ambtenaar geen gehoor heeft gegeven aan de sommatie op zijn werk te verschijnen, welke sommatie in dit geval pas ondubbelzinnig bij brief van 12 april 2006 is gedaan (en niet op 16 maart 2006). Ten aanzien van de communicatie van appellant gedurende zijn afwezigheid heeft de rechtbank overwogen dat (ii) de minister die terecht onvoldoende heeft geacht zodat in zoverre terecht plichtsverzuim is aangenomen. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat (iii) ten onrechte niet bij de evenredigheidstoets is betrokken de bijkomende maatregel van inhouding van salaris (globaal geschat op € 2.000,- netto), waarbij de rechtbank nog heeft opgemerkt dat die inhouding per 1 april 2006 is ingegaan, terwijl appellant volgens de rechtbank pas na 12 april 2006 in verzuim was. De straf is, gelet daarop, onevenredig, aldus de rechtbank.
    
    3. Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de overweging van de rechtbank onder ii. De minister heeft in de uitspraak berust en een nieuw besluit op bezwaar genomen op 19 mei 2008. Daarin heeft de minister de boete van € 22,- niet langer gehandhaafd en geoordeeld dat appellant met de inhouding van salaris, welk besluit als rechtens onaantastbaar wordt beschouwd, en de berisping voldoende is bestraft voor het in onvoldoende mate communiceren over zijn afwezigheid in de periode van 13 februari 2006 tot 4 mei 2006. 
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht komt de Raad tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. In geschil is of appellant ten tijde van zijn afwezigheid onvoldoende heeft gecommuniceerd met zijn leidinggevende, zodanig dat dit als plichtsverzuim valt aan te merken. Aanvankelijk - bij primair besluit - is aan appellant verweten dat hij tijdens zijn afwezigheid slechts van zich heeft laten horen door twee korte telefoontjes in januari en twee sms-berichten in februari. Bij de hoorzitting naar aanleiding van het gemaakte bezwaar is gebleken dat de minister uitgaat van vijf sms-berichten en vier telefoon-gesprekken. Appellant stelt zevenmaal een sms-bericht te hebben verstuurd en tien telefoongesprekken te hebben gevoerd. Appellant stelt voorts dat hij te allen tijde voor zijn werkgever bereikbaar was op het nummer van zijn mobiele telefoon. Appellant heeft verder verklaard dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de inhouding van zijn salaris per 1 april 2006, omdat hij ervan uitging dat zijn verzoek om onbetaald verlof van 22 maart 2006 daarmee was gehonoreerd.
    
    4.2. De Raad stelt aan de hand van de gedingstukken vast dat appellant op gezette tijden zijn leidinggevende heeft geïnformeerd over de stand van zaken. Daarop is door de werkgever niet gereageerd, waardoor dit inderdaad een eenzijdig contact kan worden genoemd, maar dat kan appellant moeilijk worden verweten. Appellant was zonder toestemming van zijn werkgever afwezig op het werk, maar daar werd aanvankelijk kennelijk stilzwijgend in bewilligd, te weten tot 13 februari 2006. Dat werd, zoals ter zitting is erkend, overigens niet met appellant gecommuniceerd. Vervolgens werd appellant pas op 12 april 2006 ondubbelzinnig gesommeerd terug te komen, waaruit appellant kennelijk tevens moest begrijpen dat zijn verzoek om onbetaald verlof van 22 maart 2006, waarop overigens nimmer een besluit is genomen, niet was gehonoreerd. Uit de gedingstukken volgt voorts dat appellant op 11 april 2006 zijn leidinggevende heeft gebeld met de mededeling dat hij een terugvlucht had geboekt en zou terugkeren naar Nederland, hetgeen begin mei is gebeurd. 
    
    4.3. Uit deze gang van zaken leidt de Raad af dat de communicatie tussen partijen ten tijde hier van belang inderdaad niet goed te noemen is, maar dat is zeker niet enkel en alleen aan appellant toe te schrijven. Aan appellant kan worden verweten dat hij is vertrokken zonder toestemming en zonder duidelijkheid over de status van zijn afwezigheid. Appellant heeft vervolgens echter wel steeds, telefonisch en schriftelijk, duidelijkheid verschaft over de voortduring van zijn verblijf. Van de zijde van de minister is verzuimd appellant van meet af aan duidelijk te maken dat hij tot 13 februari 2006 mocht wegblijven en daarna niet meer. Op zijn verzoek om onbetaald verlof is geen eenduidig antwoord gekomen. Op zijn sms-berichten is slechts één keer gereageerd. Om onder die omstandigheden het aandeel van appellant als plichtsverzuim aan te merken gaat de Raad dan ook te ver.
    
    4.4. Dat betekent dat het hoger beroep van appellant slaagt. De aangevallen uitspraak wordt dan ook voor zover betrekking hebbend op de in 2 genoemde overweging ii vernietigd. De Raad ziet in het vorenstaande ook aanleiding om de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met in achtneming van de aangevallen uitspraak te vernietigen. Nu geen plichtsverzuim meer resteert en de minister geen bevoegdheid toekomt om appellant een disciplinaire straf op te leggen zal de Raad, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het besluit van 29 september 2006 herroepen. 
    
    4.5. Voor de nieuwe beslissing op bezwaar van 19 mei 2008, die op grond van artikel 6:19 van de Awb in dit geding wordt betrokken, betekent dit dat daaraan de grondslag is komen te ontvallen, zodat dat besluit moet worden vernietigd.
    
    4.6. In het vorenstaande ziet de Raad voorts aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 805,-.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten en voor zover daarbij de opdracht aan de minister is gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
      Herroept het besluit van 29 september 2006;
      Verklaart het beroep dat appellant geacht wordt te hebben ingesteld tegen het besluit van 19 mei 2008 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 805,-;
      Bepaalt dat de minister aan appellant het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van € 216,- vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2009.
    
    
    (get.) K. Zeilemaker.
    
    
    (get.) K. Moaddine.
    
    
    
    HD