ECLI:NL:OGHACMB:2022:64, Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 29-06-2022, AUA2021H00201
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Uitblijven van beschikking op een verzoek om vergoeding van schade wegens onrechtmatige bewaring. Ambtshalve beoordeling bevoegdheid bestuursrechter. Materiële en processuele connexiteit. Niet voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit. Bestuursrechter is niet bevoegd te oordelen op het beroep. Het inhoudelijke oordeel over het schadeverzoek komt toe aan de burgerlijke rechter. Vernietiging aangevallen uitspraak.

AUA2021H00201
  Datum uitspraak: 29 juni 2022
  
    RECTIFICATIE
    
    
    
    
    
    
      
        gemeenschappelijk hof van jusTitie 
      
      
        van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
      
      
        EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], verblijvend in Aruba,
    
    
    
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 18 oktober 2021 in zaak nr. AUA202002073, in het geding tussen:
    
    
    
      appellant,
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Justitie, Veiligheid en Integratie, thans de minister van Justitie en Sociale Zaken (hierna: de minister)
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      Op 11 april 2020 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het met een afwijzende beschikking gelijkgestelde uitblijven van een beschikking op zijn verzoek om vergoeding van schade wegens onrechtmatige bewaring.
    
    
    
      Op 27 augustus 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het met een afwijzende beschikking gelijkgestelde uitblijven van een beschikking op het door hem gemaakte bezwaar (hierna: de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar).
    
    
    
      Bij uitspraak van 18 oktober 2021 heeft het Gerecht het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2022. [appellant], vertegenwoordigd door M.L. Hassell, rechtsbijstandverlener, en de minister, vertegenwoordigd door J.M. Harewood, werkzaam bij Departamento di Integracion, Maneho y Admision di Stranhero, zijn verschenen.
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
  
  
    Inleiding
    1. [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1987 in Venezuela en heeft de Venezolaanse nationaliteit. Op 9 april 2017 is hij als toerist Aruba binnengekomen en na verloop van de toegestane verblijfsperiode heeft hij Aruba niet verlaten. Bij beschikking van 8 februari 2019 heeft de minister de uitzetting van [appellant] bevolen. De minister heeft ook bepaald dat [appellant], ter verzekering van zijn vertrek, in bewaring wordt gesteld.
    
      1.1.
      Op 14 februari 2019 heeft [appellant] een verzoek om internationale bescherming ingediend. Verder heeft [appellant] de rechtercommissaris verzocht de bewaring op te heffen. Bij beslissingen van 11 en 27 februari 2019 heeft de rechter-commissaris geoordeeld dat de bewaring niet onrechtmatig was. [appellant] heeft de rechtercommissaris op 11 maart 2019 opnieuw verzocht de bewaring op te heffen. Bij de beslissing van 10 april 2019 heeft de rechter-commissaris dat verzoek toegewezen. Er was op dat moment nog niet beslist op het verzoek om internationale bescherming dat [appellant] op 14 februari 2019 had ingediend. Daarmee handelde de minister onvoldoende voortvarend om de uitzetting van [appellant] te bewerkstelligen, aldus de rechtercommissaris.
    
    
      1.2.
      Op 17 december 2019 heeft [appellant] de minister verzocht om een schadevergoeding van Afl. 1.120,- wegens onrechtmatige bewaring van veertien dagen in de periode van 28 maart 2019 tot en met 10 april 2019. Tegen de fictieve afwijzende beschikking op dat verzoek heeft hij op 11 april 2020 bezwaar gemaakt. Tegen de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar heeft hij beroep ingesteld.
    
    
      1.3.
      Het Gerecht heeft overwogen dat voor het toekennen van schadevergoeding wegens onrechtmatige bewaring geen wettelijke grondslag bestaat. Dit hangt samen met de mogelijkheid om de rechtercommissaris te allen tijde te verzoeken de bewaring op te heffen. Van die mogelijkheid heeft [appellant] twee keer gebruik gemaakt. Het feit dat de rechter-commissaris de bewaring op 10 april 2019 heeft opgeheven, betekent niet dat de bewaring vóór 10 april 2019 onrechtmatig was. Dat de bewaring langer heeft geduurd dan wenselijk is, hangt samen met de omstandigheid dat [appellant] gedurende zijn bewaring een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend. Die omstandigheid komt voor zijn rekening en risico omdat hij al vanaf 16 april 2017 illegaal in Aruba verbleef. Er is dan ook geen sprake van onrechtmatige bewaring zodat voor enige schadevergoeding geen aanleiding bestaat, aldus het Gerecht.
    
  
  
    Het hoger beroep
    2. [ [appellant] betoogt dat het Gerecht ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door zijn verzoek om vergoeding van schade af te wijzen. Zijn beroep was namelijk gericht tegen de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar en door de aangevallen uitspraak is hem nu de bezwaarfase ontnomen. Daarnaast kan hij zich ook niet vinden in de afwijzing van zijn verzoek. Hij betoogt dat op grond van artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) bewaring slechts geoorloofd is met het oog op uitzetting. Daarvoor is het noodzakelijk dat de minister uitzettingshandelingen verricht of voortvarend handelt. Zoals de rechtercommissaris heeft geoordeeld, was daar in het geval van [appellant] geen sprake van. Alleen al daarom was de bewaring strijdig met artikel 5 van het EVRM en moet zijn verzoek om vergoeding van schade worden toegewezen, aldus [appellant].
    De bevoegdheid van de bestuursrechter
    3. Het Hof heeft zich ambtshalve de vraag gesteld of de bestuursrechter bevoegd is om kennis te nemen van een beroep dat zich richt tegen de weigering van de minister om een vreemdeling schadevergoeding toe te kennen wegens onrechtmatige bewaring.
    
      3.1.
      Artikel 2, eerste lid, van de Lar luidt:"In deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder beschikking: een op enig rechtsgevolg gericht schriftelijk besluit van een bestuursorgaan."	Artikel 9, tweede lid, van de Lar luidt:"Het uitblijven van een beschikking binnen de bij of krachtens landsverordening gestelde termijn, of, bij gebreke van een zodanige termijn, het uitblijven van een beschikking binnen twaalf weken nadat daartoe door de belanghebbende een verzoek is ingediend, wordt gelijkgesteld met een afwijzende beschikking."
    
    
      3.2.
      
        Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat voor het toekennen van schadevergoeding wegens onrechtmatige bewaring geen bijzondere wettelijke grondslag aanwezig is. De bestuursrechter kan over schadevergoeding oordelen als sprake is van een voor beroep vatbaar schadebesluit. Zoals het Hof eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraken van 25 januari 2011, ECLI:NL:OGHACMB:2011:BQ0579 en ECLI:NL:OGHACMB:2011BQ0592) is een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade die, naar gesteld, veroorzaakt is binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, een beschikking als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Lar, ook indien dat verzoek niet op een bijzondere wettelijke grondslag is gebaseerd. Dit is het zogenoemde vereiste van materiële connexiteit. Dit geldt ook voor een met een afwijzende beschikking gelijkgestelde uitblijven van een beschikking op een verzoek om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Lar, en de nu voorliggende fictieve afwijzende beschikking op bezwaar. Zoals het Hof ook in de uitspraken van 25 januari 2011 heeft overwogen, is de bestuursrechter evenwel slechts bevoegd kennis te nemen van een tegen een dergelijke (fictieve afwijzende) beschikking ingesteld beroep indien de bestuursrechter ook bevoegd is te oordelen over de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Dit betekent dat wanneer tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen bezwaar kan worden gemaakt en dus ook geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, ook geen bezwaar en beroep openstaat tegen een (fictieve afwijzende) beschikking op een verzoek om vergoeding van schade die, naar gesteld, daardoor is veroorzaakt. Dit is het zogenoemde vereiste van processuele connexiteit.
        
          Beoordeling van de materiële en processuele connexiteit
        
        4. [appellant] heeft aan zijn verzoek om vergoeding van schade ten grondslag gelegd dat zijn bewaring vanaf 28 maart 2019 onrechtmatig was en dus vanaf dat moment had moeten worden opgeheven omdat de minister onvoldoende voortvarend heeft gehandeld door niet tijdig op zijn verzoek om internationale bescherming te beslissen. Gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen zal het Hof eerst beoordelen of aan het vereiste van materiële en processuele connexiteit is voldaan.
      
    
    
      4.1.
      Artikel 16, eerste en derde lid, van de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: de Ltu) luidt:1. In geval van uitzetting kan ter verzekering van het vertrek door de minister, belast met justitiële aangelegenheden, de inbewaringstelling van de betrokkene worden bevolen, indien deze gevaar oplevert voor de openbare orde, de publieke rust of veiligheid of de goede zeden, dan wel indien gegronde vrees bestaat, dat de betrokkene zal trachten zich aan zijn vertrek te onttrekken.[…]3. Binnen 72 uur wordt de betrokkene voor een rechter-commissaris geleid, die de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming toetst. Een bevel tot inbewaringstelling kan door de rechter-commissaris te allen tijde op verzoek van de betrokkene worden opgeheven.
    
    
      4.2.
      Aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan als de gestelde schadeoorzaak een uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid betreft. De gestelde schadeoorzaak is de bewaring van [appellant], althans het niet opheffen van de inbewaringstelling per 28 maart 2019. De bevoegdheid tot het in bewaring stellen van vreemdelingen ontleent de minister aan artikel 16, eerste lid, van de Ltu. Dat betreft de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid zodat aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan.
    
    
      4.3.
      
        Aan het vereiste van processuele connexiteit is alleen voldaan als tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid bezwaar en beroep openstaat. Tegen een bevelschrift tot inbewaringstelling kan geen bezwaar worden gemaakt en dus kan daartegen ook geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. In plaats daarvan heeft de wetgever ervoor gekozen de rechtmatigheid van de bewaring uitsluitend te laten toetsen door een rechter-commissaris. De in bewaring gestelde vreemdeling wordt op grond van artikel 16, derde lid, van de Ltu binnen 72 uur voor een rechtercommissaris geleid en deze toetst de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming. Tegen een dergelijk rechtmatigheidsoordeel staat geen bezwaar en beroep open. Ook kan daartegen geen hoger beroep bij het Hof worden ingesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het Hof van 9 maart 2022, ECLI:NL:OGHACMB:2022:18). Daarnaast kan de in bewaring gestelde vreemdeling, eveneens op grond van artikel 16, derde lid, van de Ltu, de rechtercommissaris te allen tijde verzoeken de inbewaringstelling op te heffen. Tegen de beslissing op een dergelijk verzoek staat ook geen bezwaar, beroep of hoger beroep open (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het Hof van 12 oktober 2020, ECLI:NL:OGHACMB:2020:233). Derhalve is niet voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit.
        
          Welke rechter is bevoegd?
        
        5. Uit het voorgaande volgt dat de bestuursrechter niet bevoegd is om te oordelen over de gevraagde schadevergoeding wegens de gestelde onrechtmatige bewaring. Het Hof ziet zich daarmee gesteld voor de vraag welke rechter wel bevoegd is kennis te nemen van een dergelijke claim.
      
    
    
      5.1.
      Naar het oordeel van het Hof is de rechter-commissaris niet bevoegd om van een verzoek om schade wegens onrechtmatige bewaring kennis te nemen. Daarbij is van belang dat er geen wettelijke grondslag is op basis waarvan een dergelijk verzoek aan de rechter-commissaris kan worden voorgelegd. Ook ontbreekt een wettelijke grondslag op basis waarvan de rechtercommissaris een verzoek om schade kan toewijzen.
    
    
      5.2.
      
        Dat ligt anders bij de burgerlijke rechter omdat daar een vordering kan worden ingediend tot vergoeding van schade wegens onrechtmatig overheidshandelen of nalaten. Het op onrechtmatige wijze in bewaring stellen of houden van een vreemdeling betreft dergelijk overheidshandelen. Derhalve is naar het oordeel van het Hof uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd om kennis te nemen van een vordering tot vergoeding van schade die beweerdelijk is veroorzaakt door onrechtmatige vrijheidsontneming. 
        
          De aangevallen uitspraak
        
        6. Wat betekent dit voor het hoger beroep van [appellant]? Alhoewel het Gerecht met juistheid heeft overwogen dat er voor het toekennen van schadevergoeding wegens onrechtmatige bewaring geen bijzondere wettelijke grondslag bestaat, heeft het Gerecht, oordelend op grond van de Lar en dus als bestuursrechter, ten onrechte beoordeeld of het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade wegens de gestelde onrechtmatige bewaring kan worden toegewezen. Het Gerecht had moeten vaststellen dat het bezwaar van appellant niet was gericht tegen een beschikking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Lar en had daarom het beroep gegrond moeten verklaren en vervolgens, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar tegen de beslissing van 11 april 2020 niet-ontvankelijk moeten verklaren.
      
    
  
  
    Slotsom
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen zal het Hof het beroep gegrond verklaren en, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar tegen de beslissing van 11 april 2020 niet-ontvankelijk verklaren.
    8. De minister moet de proceskosten van [appellant] in hoger beroep vergoeden. Het Hof stelt de proceskosten in hoger beroep vast op een bedrag van Afl. 1.400,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
    
    
    
      I.	vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 18 oktober 2021 in zaak nr. AUA202002073;
      
    
    
      II.	verklaart het beroep tegen de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar van 27 augustus 2020 gegrond;
      
    
    
      III.	verklaart het bezwaar tegen de beslissing van 11 april 2020 nietontvankelijk;
      
    
    
      IV.	veroordeelt de minister van Justitie en Sociale Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Afl. 1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
      
    
    
      V.	gelast dat het Land Aruba aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van Afl. 75,- vergoedt.
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                w.g. Bel
                voorzitter
              
              
                w.g. Van der Heide
                griffier
              
            
          
        
      
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022.