ECLI:NL:RBHAA:2003:AF8265, Rechtbank Haarlem, 27-02-2003, AWB 02/90709
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2003-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Leefgeld / ama / beëindiging verstrekkingen.
        De afwijzing van de asielaanvraag is in 1997 onherroepelijk geworden. Verzoekster is thans 24 jaar en ontvangt een uitkering van leefgeld. De uitkering wordt uitbetaald door de stichting Nidos, die daartoe geld ontvangt van het Ministerie van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie. Verzoekster is meegedeeld dat de uitkering van leefgeld per 23 december 2002 zal worden beëindigd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en tevens een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
        De voorzieningrechter merkt als besluit aan de brief van de minister van Justitie van 8 november 2002, waarin is meegedeeld dat op 24 december 2002 de subsidie in leefgeld en bijkomende kosten voor verzoekster zal worden beëindigd. Dit besluit betreft een beslissing over een financiële uitkering ten behoeve van verzoekster in haar hoedanigheid van meerderjarige, uitgeprocedeerde asielzoekster, die de minister via de stichting Nidos betaalbaar stelt. In dit geding kan derhalve tegen de minister - en niet tegen Nidos - een voorziening worden getroffen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister de uitkering van leefgeld ten onrechte (reeds) beëindigd per 23 december 2002. Verzoekster is ten onrechte anders behandeld dan andere (meerderjarige) uitgeprocedeerde asielzoekers van wie de opvangvoorzieningen worden beëindigd. Weliswaar is de uitkering van leefgeld en de beëindiging gebaseerd op een andere regeling, namelijk de circulaire ‘Beëindiging financiering van uitgeprocedeerde (ex)ama’s’ van 13 juni 2002, maar niet valt in te zien waarom de criteria voor beëindiging in die circulaire afwijken van de criteria voor beëindiging van opvangvoorzieningen voor andere meerderjarige, vóór 11 februari 2000 uitgeprocedeerde asielzoekers, die opvangvoorzieningen kregen op basis van de Regeling opvang asielzoekers en de Regeling verstrekkingen asielzoekers 1997, voor wie de Herziene werkwijze Stappenplan III geldt. De minister had in eerdere circulaires ook aangekondigd deze groepen gelijk te behandelen. Uitgangspunt van dat stappenplan is dat de voorzieningen (slechts) niet worden beëindigd als de vreemdeling voldoende medewerking aan vertrek uit Nederland verleent, maar hij desondanks nog niet heeft kunnen afreizen.
        Niet is onderzocht of verzoekster kon aantonen te hebben meegewerkt aan terugkeer naar Ethiopië. Zij heeft recent wel dergelijke stappen ondernomen. Evenmin is rekening gehouden met het advies van de commissie Van Dijk, dat in Stappenplan III wordt nagevolgd, dat eerst sprake is van niet meewerken indien op zorgvuldige wijze aan de vreemdeling is kenbaar gemaakt welke (inspannings)verplichtingen gericht op terugkeer van haar worden verwacht, alvorens tot niet meewerken kan worden geconcludeerd. Toewijzing verzoek.

Rechtbank Haarlem, sector bestuursrecht
      voorzieningenrechter
    
    
    U I T S P R A A K
    
    artikel 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    reg.nr: AWB 02/90709 BEPTDN H
    
    
      inzake: A, wonende/verblijvende te B, verzoekster,
      gemachtigde: mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam,
    
    
    
      tegen:  de Minister van Justitie, verweerder,
      gemachtigde: mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te 's-Gravenhage
    
    
    
      en tegen:       Stichting Nidos, verweerder 2,
      gemachtigden: mr. E. Faber, mr. R. Quint en T. Sterkman, werkzaam bij verweerder 2.
    
    
    1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    1.1 Bij brief van 27 november 2002 heeft verzoekster bij verweerders een bezwaarschrift ingediend tegen de aangekondigde beëindiging van haar leefgeld met ingang van 23 december 2002.
    
    1.2 Bij verzoekschrift van 2 december 2002, ter griffie ontvangen op 3 december 2002, heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat het leefgeld aan verzoekster dient te worden doorbetaald tot tenminste vier weken nadat op het bezwaarschrift zal zijn beslist. Het verzoek is ingediend bij het Centraal inschrijfbureau vreemdelingenzaken van de rechtbank Den Haag en door zowel de voorzieningenrechter van de vreemdelingenkamer van de rechtbank Den Haag, nevenvestigingsplaats Haarlem, als de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem, sector bestuursrecht, in behandeling genomen.
    
    1.3 De eerste openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 19 december 2002. Om aanwezig te zijn bij de behandeling van het verzoek waren toen, naast verzoekster, uitgenodigd het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie en de stichting Nidos.
    
    1.4 Bij brief van 19 december 2003 is namens de voorzieningenrechter aan het COA, die bij brief van 13 december 2002 gemotiveerd had aangegeven zich niet als procespartij te beschouwen, meegedeeld dat ervan wordt uitgegaan dat het COA niet ter zitting zal verschijnen in de onderhavige zaak. Het COA wordt sedertdien niet meer als verweerder aangemerkt.
    
    1.5 Ter zitting van 19 december 2002 heeft de voorzieningenrechter het onderzoek geschorst teneinde informatie te verkrijgen van de Minister van Justitie. Bij brief van 20 december 2002 heeft de voorzieningenrechter vragen gesteld aan de Minister van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie. De Minister van Justitie heeft geantwoord bij brief van 14 januari 2003 en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
    
    1.6 Op 21 januari 2003 heeft de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie te kennen gegeven niet nader te zullen reageren op het antwoord van de Minister van Justitie. Tevens heeft de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie meegedeeld zich niet als procespartij in dit geding te beschouwen.
    
    1.7 Verzoekster heeft op de antwoorden van de Minister van Justitie gereageerd bij brief van 23 januari 2003. De stichting Nidos heeft een reactie kenbaar gemaakt bij brief van 27 januari 2003.
    
    1.8 Op 6 februari 2003 zijn verzoekster, de Minister van Justitie en de stichting Nidos uitgenodigd om aanwezig te zijn bij een nadere behandeling ter zitting van het verzoek om voorlopige voorziening. De Minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    1.9 De tweede openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 13 februari 2003. Ter zitting hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter partijen meegedeeld de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie niet langer als verweerder aan te merken. Thans zal uitsluitend de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem uitspraak doen.
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan - onder meer - indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard.
    
    
      2.2 Bij de beoordeling van het onderhavige verzoek wordt uitgegaan van de volgende feiten.
      Verzoekster is geboren op [...] 1978, bezit de Ethiopische nationaliteit en verblijft naar eigen zeggen sinds 4 oktober 1994 in Nederland. Op 16 oktober 1994 heeft zij verzocht om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard. De aanvraag is bij besluit van 11 januari 1996 afgewezen. Bij uitspraak van 5 augustus 1996 heeft de fungerend president van de vreemdelingenkamer van de rechtbank Den Haag het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 22 september 1996 heeft verweerder het bezwaar nogmaals ongegrond verklaard. Bij uitspraak van genoemde rechtbank van 21 maart 1997 is het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      Bij (standaard)brief van september 2002 heeft de stichting Nidos aan verzoekster meegedeeld dat de Minister van Justitie aan Nidos heeft laten weten dat er binnenkort geen leefgeld en andere kosten meer betaald mogen worden aan uitgeprocedeerde meerderjarigen zoals verzoekster, dat vanaf 15 september 2002 de Vreemdelingendienst alle jongeren van 18 jaar en ouder die uitgeprocedeerd zijn en nog leefgeld van Nidos ontvangen, zal uitnodigen voor een terugkeergesprek en dat Nidos nog maximaal 28 dagen nadat dit gesprek heeft plaatsgevonden, het leefgeld aan verzoekster mag doorbetalen.
    
    
    Bij brief van 28 oktober 2002 heeft de Minister van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst (kennelijk is bedoeld de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie, onder wie de Immigratie- en Naturalisatiedienst ressorteert), aan de Vreemdelingendienst bericht dat aangaande verzoekster de op 25 november 2002 aangevangen vertrektermijn op 24 december 2002 is verlopen.
    
    Bij brief van 8 november 2002 heeft de Minister van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie, aan de stichting Nidos meegedeeld dat op grond van de Vreemdelingenwet (Vw) en het gestelde in een beschikking van 13 juni 2002, kenmerk KBS 263 - beëindiging financiering uitgeprocedeerde (ex)-ama's - door Nidos een aantal berichten (kennisgeving vertrektermijn "ex-ama's Nidos 18+") is ontvangen. Voorts is meegedeeld dat voor de op de bijlage vermelde jeugdigen de subsidie in de leefgelden en bijkomende kosten beëindigd zullen worden met ingang van de datum genoemd bij de desbetreffende jeugdige. In de bijlage wordt de naam van verzoekster vermeld met als einddatum 24 december 2002.
    
    Op 25 november 2002 is verzoekster verschenen bij de Vreemdelingendienst te Haarlem. Aan verzoekster is meegedeeld dat op 25 november 2002 de vertrektermijn ingaat, dat de vertrektermijn eindigt op 23 december 2002 en dat vanaf die datum alle voorzieningen zullen worden stopgezet. Van dit verhoor is een proces-verbaal opgemaakt.
    
    
      2.3 Verzoekster heeft haar bezwaarschrift van 27 november 2002, genoemd onder 1.1, zowel aan de stichting Nidos als aan de Minister van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie, doen toekomen. Verzoekster stelt - samengevat - dat zij sinds 1994 in Nederland verblijft en zich thuis voelt in de Nederlandse samenleving. Als gronden van het verzoek om voorlopige voorziening heeft verzoekster aangevoerd dat zonder nadere procedure en belangenafweging het leefgeld is beëindigd. Verzoekster is niet meer verzekerd en heeft geen andere inkomsten. Zonder geld zal verzoekster haar woonruimte verliezen en kan zij niet meer in haar levensonderhoud voorzien.
      Voorts is namens verzoekster aangevoerd dat aan haar geen schriftelijke besluit is bekend gemaakt, waarin de uitkering van leefgeld wordt beëindigd. Zulks blijkt echter uit de mededeling van de Vreemdelingendienst aan verzoekster op 25 november 2002, uit het faxbericht van de IND aan Nidos alsmede uit de mededeling van mevrouw Sterkman, werkzaam bij Nidos, aan verzoekster. Verzoekster meent dat deze feitelijke handelingen dienen te worden aangemerkt als handelingen als bedoeld in artikel 72, derde lid, Vw. Voor zover de Vw niet van toepassing is, is op grond van artikel 6:10, eerste lid en onder b, Awb bezwaar mogelijk. Voor zover geen sprake is van een besluit, blijkt uit het faxbericht van 28 oktober 2002 dat aangenomen moet worden dat sprake is van een "strategisch besluit". Voorts voert verzoekster aan dat zij zich op 3 december 2002 tot de Ethiopische vertegenwoordiging heeft gewend teneinde een reisdocument te verkrijgen. Afgifte van zo'n document is verzoekster echter geweigerd. De door de Vreemdelingendienst geboden termijn om Nederland te verlaten, althans om in het bezit te komen van reisdocumenten, is onredelijk kort. 
    
    
    2.4 Ter zitting van 19 december 2002 is de behandeling van het verzoek aangehouden teneinde vragen te stellen aan de Minister van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie. Bij brief van 20 december 2002 heeft de voorzieningenrechter de volgende vragen gesteld:
    
    A. Door de stichting Nidos is een brief van 8 november 2002 van uw dienst overgelegd waarin wordt meegedeeld dat voor een aantal jeugdigen de subsidie in de leefgelden en bijkomende kosten beëindigd zal worden. In deze brief wordt gerefereerd aan een beschikking van 13 juni 2002 met kenmerk KBS 263 betreffende de beëindiging van de financiering van uitgeprocedeerde (ex-)ama's. U wordt verzocht een afschrift van deze beschikking aan de voorzieningenrechter te doen toekomen. Voor zover deze beschikking gelezen moet worden in samenhang met eerdere subsidiebeschikking(en) en beoordeling van de aanspraken voor verzoekster op leefgeld in verband met genoemde beschikking zonder een of meer van die eerdere beschikkingen moeilijk is te beoordelen, verzoek ik u tevens afschriften van die eerdere beschikking(en) toe te zenden.
    
    
      B. Voorts wordt u verzocht een antwoord te geven op de volgende vragen:
      1. Is er ten aanzien van mevrouw A een concrete beslissing genomen over de stopzetting van haar leefgeld? Op welke al dan niet wettelijke regel is die beslissing gebaseerd?
      2. Is die concrete beslissing door u genomen? Zo ja, welk schrijven moet dan als besluit worden aangemerkt? Staat er naar uw mening een rechtsmiddel open tegen dat besluit? Zo ja, welk rechtsmiddel?
      3. Indien u geen beslissingen neemt ten aanzien van de aanspraken op uitkering van individuele ontvangers van leefgeld, is er een ander persoon of andere instantie bevoegd een beslissing te nemen over het verstrekken van leefgeld? Zo ja, welke persoon of welke instantie is daartoe bevoegd? Treedt deze persoon of deze instantie op als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb? Staat er volgens u tegen deze beslissing een rechtsmiddel open en zo ja welk?
      4. Geeft het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover dat tegen u gericht moet worden geacht, u overigens aanleiding tot het maken van opmerkingen?
    
    
    C. Voor zover u over dossierstukken beschikt die bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening moeten worden betrokken, verzoek ik u daarvan gelijktijdig afschrift in te zenden.
    
    2.5 In de brief van 14 januari 2003 heeft de Minister van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie, - voor zover van belang - als volgt geantwoord op de hierboven onder B. gestelde vragen:
    
    
      1. Bij vorengenoemde bekostigingscirculaire van 13 juni 2002 is door de Minister van Justitie aan de stichting Nidos meegedeeld dat de financieringsregeling voor (ex-)ama's die in de voorzieningen van Nidos verblijven, wordt gewijzigd, in die zin dat de financiering van rechtmatig verwijderbare jeugdigen (ex-ama's), die de leeftijd van achttien jaar of ouder hebben bereikt, wordt beëindigd: vanwege de niet-verlening, intrekking of niet-verlenging van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel of regulier, die recht geeft op voorzieningen.
      De gewijzigde bekostigingsregeling vloeit voort uit het vernieuwde terugkeerbeleid zoals beschreven in de brief van de Staatssecretaris van Justitie van 25 juni 1999 (Kamerstukken II 1998/99, 26 646, nr. 1), de ama-beleidsnota van 24 maart 2000 (Kamerstukken II 1999/2000, 27 062, nr. 2), alsmede de brief van 1 mei 2001 (Kamerstukken II 2000/2001, 27 062, nr. 14) inzake de voortgang van de implementatie van eerdergenoemde beleidsnota.
    
    
    De (gewijzigde) financieringsregeling is ingegaan op 15 september 2002. De regeling voorziet in een overgangsregeling voor die populatie (ex-)ama's ten aanzien van wie vóór de datum van 15 september 2002 door de IND reeds een afwijzende beslissing is genomen op de aanvraag die recht heeft gegeven op voorzieningen (zoals financiële vergoedingen). De overgangsregeling houdt in dat de voorzieningen eindigen na ommekomst van een opnieuw aangezegde vertrektermijn van 28 dagen, te rekenen vanaf het moment waarop de vreemdeling door de korpschef (politie) tijdens het terugkeergesprek is aangezegd Nederland uit eigen beweging te verlaten.
    
    Zoals op de zitting van 19 december 2002 namens de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie is uiteengezet, is verzoekster per 5 augustus 1996, dan wel 25 maart 1997 uitgeprocedeerd. Verzoekster, naar haar zeggen geboren op [...] 1978, valt derhalve onder de hierboven beschreven overgangsregeling.
    
    
      In reactie op uw vraag kan ik de rechtbank - gelet op het vorengaande - als volgt berichten.
      Op 12 september 2002 is verzoekster door een medewerker van de stichting Nidos mondeling op de hoogte gesteld van de gewijzigde financieringsregeling en de gevolgen hiervan voor verzoekster, en is haar een (model)brief overhandigd waarin de procedure inzake de beëindiging van de betalingen is omschreven.
    
    
    
      Bij fax van 28 oktober 2002 zijn de Vreemdelingendienst Haarlem, de stichting Nidos en de Minister van Justitie door de IND geïnformeerd over de vertrektermijn van verzoekster, eindigend 24 december 2002. In vervolg hierop bericht de Minister van Justitie in zijn brief van 8 november 2002 (kenmerk KBS 263) aan de stichting Nidos dat voor verzoekster de subsidie in leefgelden en bijkomende kosten beëindigd zal worden met ingang van genoemde datum.
      Op 25 november 2002 heeft het terugkeergesprek van verzoekster met de Regiopolitie Kennemerland plaats, waarin aan verzoekster is meegedeeld dat zij op 23 december 2002 zelfstandig Nederland moest hebben verlaten en dat vanaf die datum alle voorzieningen zouden worden stopgezet. In vervolg hierop dient verzoekster op 27 november 2002 een bezwaarschrift in bij de Minister van Justitie en de stichting Nidos, waarin zij bezwaar maakt tegen het stopzetten van haar leefgeld.
    
    
    2. Neen. De brief van de Minister van Justitie van 8 november 202 aan de stichting Nidos is een kennisgeving over de feiten ten aanzien van bepaalde (ex)ama's en over het rechtsgevolg dat daaruit ontstaat voor de subsidierelatie tussen de Minister van Justitie en de stichting Nidos.
    
    3. Stichting Nidos is door de Minister van Justitie op grond van artikel 60 van de Wet op de jeugdhulpverlening aanvaard als voogdij-instelling ten behoeve van de uitoefening van de voogdij over in Nederland verblijvende alleenstaande minderjarige asielzoekers. Ingevolge artikel 336 (...) van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek dient de stichting Nidos, na benoeming tot voogd, ervoor zorg te dragen dat de ama overeenkomstig diens vermogen wordt verzorgd en opgevoed. Op grond van artikel 61 van de Wet op de jeugdhulpverlening verstrekt de Minister van Justitie aan de stichting Nidos een subsidie in de kosten van uitvoering van haar taken, bijzondere door de Minister aan te geven kosten daaronder begrepen. In het Subsidiebesluit voogdij- en gezinsvoogdij-instellingen worden regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van de subsidie.
    
    Gedurende de periode dat een ama na het bereiken van de meerderjarigheidsleeftijd nog in de procedure is en daarmede recht heeft op voorzieningen, blijft de stichting Nidos verantwoordelijk. Ter uitvoering van deze verantwoordelijkheid verstrekt de stichting Nidos aan de ex-ama een financiële vergoeding (leefgeld). Deze vergoedingen worden door de Minister van Justitie gesubsidieerd onder de voorwaarden die zijn gesteld in de circulaire van 13 juni 2002. Dit betekent dat de Minister na het verstrijken van de finale vertrektermijn van 28 dagen de subsidie aan de stichting Nidos in de kosten van leefgelden en bijkomende kosten voor de rechtmatig verwijderbare ex-ama beëindigt. Ook de stichting Nidos beëindigt wanneer het een meerderjarige ama betreft, na ommekomst van de finale vertrektermijn, de financiële vergoeding.
    
    Uit het vorengaande volgt dat het de stichting Nidos is die aan verzoekster het leefgeld heeft verstrekt en beëindigd. De vraag of de stichting Nidos is aan te merken als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb is niet eenduidig te beantwoorden. (...) De vraag of tegen de beëindiging van het leefgeld een bestuursrechtelijk rechtsmiddel openstaat, is derhalve evenmin eenduidig te beantwoorden.
    
    4. Uit bovenstaande volgt dat het verzoek om voorlopige voorziening niet geacht kan worden te zijn gericht tegen de Minister van Justitie. (...)
    
    In antwoord op vraag A heeft de Minister de beschikking van 13 juni 2002 (met bijlagen, waarin onder meer werkafspraken) en eerdere, aan de rechtsvoorganger van stichting Nidos, stichting De Opbouw, toegezonden beschikkingen over beleid/financiering van 18-plussers/ex-ama's van 26 april 1999, 29 oktober 1999, 28 december 2000, 22 januari 2001en 3 april 2001 toegezonden.
    
    2.6 In reactie op hetgeen de Minister van Justitie heeft geantwoord, heeft verzoekster bij brief van 23 januari 2003 - samengevat - naar voren gebracht dat de circulaire van 13 juni 2002 zich niet direct tot verzoekster richt. De rechtsongelijkheid, die ontstaat tussen meerderjarig geworden ama's die door Nidos worden opgevangen en meerderjarig geworden ama's die door het COA worden opgevangen, bestaat met name uit het feit dat er voor laatstgenoemde groep nog geen beëindigingsregelingen zijn. Verder is het COA een zelfstandig bestuursorgaan, zodat bij het aanwenden van rechtsmiddelen minder onduidelijkheid bestaat. Voorts is aangevoerd dat uit de circulaire niet duidelijk wordt waarom de datum van 15 september 2002 is gekozen als tijdstip voor beëindiging en hoe deze datum zich verhoudt tot de feitelijke datum van beëindiging voor verzoekster. Evenmin blijkt uit de circulaire bij welke instantie de bevoegdheid tot belangenafweging en feitelijke beëindiging rust. Uit werkafspraken, die bij de circulaire van juni 2002 zijn gevoegd, blijkt dat er tot op zekere hoogte een toetsing moet plaatsvinden van de procedure in die zin dat moet worden vastgesteld dat de vreemdeling rechtmatig verwijderbaar is. Niet blijkt dat ten aanzien van verzoekster een dergelijke toets heeft plaatsgevonden. Nu de subsidie aan Nidos door de Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie wordt beëindigd per 29ste dag of zoveel eerder als betrokkene is vertrokken of uitgezet, en Nidos de voorziening moet beëindigen, concludeert verzoekster dat Nidos een zelfstandige beslissingsbevoegdheid heeft, althans moet worden aangemerkt als zelfstandig bestuursorgaan. Voor zover Nidos niet als zelfstandig bestuursorgaan kan worden aangemerkt, dient de Minister van Justitie, Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie, te worden aangemerkt als het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen. Nu de beslissing voor verzoekster directe gevolgen heeft, is zij direct belanghebbende. Haar bezwaarschrift moet dan worden aangemerkt als te zijn gericht tegen de beschikking van 8 november 2002, waarbij de financiering van haar onderhoud is beëindigd.
    
    2.7 In haar reactie van 27 januari 2003 stelt de stichting Nidos zich, onder verwijzing naar haar verweer bij brief van 17 december 2002, op het standpunt dat zij, voor wat betreft de uitvoering van haar voogdijtaak, geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb is. Nidos maakt geen eigen belangenafweging aangaande de beëindiging van de bijdragen in het levensonderhoud van ex-pupillen. In de circulaire van 13 juni 2002 wordt door het Ministerie van Justitie aangegeven in welke gevallen de bijdrage in het levensonderhoud gestopt dient te worden. Nidos ontvangt van het Ministerie van Justitie brieven waarin de namen worden genoemd van ex-pupillen van wie de bijdrage wordt beëindigd alsmede de datum met ingang waarvan het Ministerie de subsidie zal beëindigen. De subsidies die Nidos van het Ministerie van Justitie ontvangt, laten Nidos geen enkele beleidsvrijheid om te beoordelen welke (ex-)pupillen recht kunnen doen gelden op een bijdrage.
    
    
      2.8 Ter zitting is namens verzoekster - samengevat - nog aangevoerd dat er aanknopingspunten bestaan voor de conclusie dat Nidos een eigen beslisbevoegdheid heeft, nu Nidos ook nadat verzoekster 23 jaar is geworden is doorgegaan met het uitkeren van leefgeld, hoewel het Ministerie van Justitie eerder uitdrukkelijk had bepaald dat de uitkering in ieder geval beëindigd dient te worden bij het bereiken van de leeftijd van 23 jaar. Verzoekster beroept zich voorts op de omstandigheid dat, anders dan voor verzoekster, voor sommige andere uitgeprocedeerde asielzoekers, die evenals verzoekster Nederland zijn binnengereisd vóór inwerkingtreding van de Vw 2000, een stappenplan is ontwikkeld. Verzoekster heeft belang bij een met meer waarborgen omkleed traject.
      Nidos heeft ter zitting betoogd dat de stichting in de onderhavige zaak niet als verweerder kan worden aangemerkt. Nidos heeft geen eigen beslisbevoegdheid, maar is gebonden aan de beslissing van het Ministerie van Justitie om niet langer subsidie te verstrekken, ook indien het uitgeprocedeerde asielzoekers betreft die de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt.
      De Minister van Justitie heeft zich ter zitting, zoals hij ook in zijn verweerschrift had gedaan, op het standpunt gesteld dat de rechtsbetrekking tussen de Minister en de stichting Nidos een subsidierelatie is. De circulaire van 13 juni 2002 vermeldt de voorwaarden voor beëindiging van de verstrekking van leefgeld. De relatie tussen de stichting Nidos en verzoekster is privaatrechtelijk van aard. Tussen de Minister en verzoekster bestaat geen rechtstreekse (rechts)betrekking. De mededeling van 8 november 2002 is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, nu deze geen rechtsgevolg beoogt. Voor zover in de onderhavige zaak al sprake zou zijn van een besluit, dient de circulaire van 13 juni 2002 als zodanig te worden aangemerkt. Verzoekster is bij dit besluit evenwel geen belanghebbende, nu zij slechts een afgeleid belang heeft. Tenslotte kan verzoekster op geen enkele wijze aanspraak maken op de uitkering van leefgeld. Zij is meerderjarig, is sinds enige jaren uitgeprocedeerd en heeft nooit pogingen ondernomen om terug te keren naar het land van herkomst.
    
    
    2.9 De voorzieningenrechter oordeelt als volgt.
    
    2.10 Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2.11 In de onderhavige zaak dient als besluit te worden aangemerkt de brief van de Minister van Justitie van 8 november 2002, gezonden aan de stichting Nidos, waarin is meegedeeld dat op 24 december 2002 de subsidie in leefgeld en bijkomende kosten voor verzoekster zal worden beëindigd. Dit schriftelijk besluit van de Minister betreft een beslissing over een financiële uitkering ten behoeve van verzoekster in haar hoedanigheid van meerderjarige, uitgeprocedeerde asielzoekster, die de Minister via de stichting Nidos betaalbaar stelt. De uitkering van leefgeld is weliswaar niet gebaseerd op een wettelijke regeling, maar wordt wel bekostigd uit de algemene middelen. De voorwaarden waaronder de uitkering beschikbaar wordt en werd gesteld, zijn bovendien neergelegd in de beschikking, c.q. bekostigingscirculaire, van 13 juni 2002 en de eerdere circulaires van laatstelijk 3 april 2001. In die circulaires heeft de Minister regels vastgesteld met betrekking tot de hem toekomende bevoegdheid uit begrotingsmiddelen uitkeringen beschikbaar te stellen aan ex-ama's, welke bevoegdheid niet in geschil is. Tegen die achtergrond is er geen aanleiding aan de publiekrechtelijke grondslag van de uitkering te twijfelen. De beëindiging van deze via Nidos aan verzoekster toegekende uitkering dient eveneens te worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Aan dit oordeel doet niet af dat de betrekking tussen verzoekster als meerderjarige, uitgeprocedeerde asielzoekster en de Minister van Justitie voortkomt uit de bekostiging door de Minister van Justitie van de voormalige, privaatrechtelijke relatie tussen verzoekster als minderjarige (uitgeprocedeerde) asielzoekster en de stichting Nidos - voorheen stichting De Opbouw - die gedurende de minderjarigheid van verzoekster belast was met het wettelijk gezag. Van een voogdij-relatie en daarmee een privaatrechtelijke relatie op grond van artikel 336 Boek 1 Burgerlijk Wetboek is immers in verband met de meerderjarigheid van verzoekster geen sprake meer. Voorts is de omstandigheid dat de door de Minister van Justitie toegekende uitkering van leefgeld feitelijk via Nidos aan verzoekster wordt uitgekeerd, onvoldoende om aan te nemen dat er geen sprake zou zijn van een publiekrechtelijke rechtsbetrekking tussen de Minister van Justitie en verzoekster. Voor de conclusie dat stichting Nidos (mede) als bestuursorgaan moet worden aangemerkt en dat van een door haar genomen, voor bezwaar en beroep vatbaar, besluit sprake is, bevatten de vaststaande feiten daarnaast geen grondslag.
    
    2.12 Gelet op het voorgaande kan uitsluitend jegens de Minister van Justitie eventueel een voorlopige voorziening worden getroffen en niet jegens de stichting Nidos.
    
    2.13 Dat het besluit van 8 november 2002 niet op enige wettelijk voorgeschreven wijze rechtstreeks aan verzoekster is bekend gemaakt, staat gelet op artikel 6:10, eerste lid aanhef en onder a, Awb aan de ontvankelijkheid van het bezwaar niet in de weg, omdat het besluit ten tijde van de indiening van het bezwaar wel reeds tot stand was gekomen.
    
    2.14 In het kader van de hiervoor onder 2.1 bedoelde belangenafweging is een doorslaggevende factor of het bezwaar tegen het besluit van 8 november 2002 een redelijke kans van slagen heeft. In verband daarmee wordt het volgende overwogen.
    
    2.15 In de circulaire van 13 juni 2002 heeft de - toenmalige - Staatssecretaris van Justitie besloten de financiering van rechtmatig verwijderbare jeugdigen (ex-ama's), die de leeftijd van 18 jaar of ouder hebben bereikt, te beëindigen vanwege de niet-verlening, intrekking of niet-verlenging van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel of regulier die recht geeft op voorzieningen. De circulaire kent een overgangsregeling voor die populatie (ex)-ama's ten aanzien van wie voor 15 september 2002 door de IND reeds een afwijzende beslissing is genomen op de aanvraag die recht heeft gegeven op voorzieningen. De overgangsregel houdt in dat de voorzieningen eindigen na ommekomst van een finale vertrektermijn van 28 dagen, te rekenen vanaf het moment waarop de vreemdeling door de korpschef (politie) tijdens een te houden terugkeergesprek is aangezegd Nederland uit eigen beweging te verlaten. Het besluit van 8 november 2002 is met deze overgangsregeling in overeenstemming.
    
    2.16 Juiste toepassing van die overgangsregeling betekent echter nog niet dat de uitkering in december 2002 op genoegzame gronden is beëindigd.
    
    
      2.17 Bij besluit van het Ministerie van Justitie, sector Jeugdbescherming en Reclassering, aan de stichting De Opbouw van 29 oktober 1999 heeft de Minister meegedeeld dat ten aanzien van de terugkeer van uitgeprocedeerde 18-plussers, gelet op het overleg tussen de Minister en De Opbouw het beleid zal gelden zoals dat ook ten aanzien van volwassenen wordt toegepast.
      Voorts deelt de Minister in het besluit van 28 december 2000 aan de stichting De Opbouw mee, dat is besloten de financiering van de uitgeprocedeerde (ex)ama's niet per 1 januari 2001 te beëindigen, omdat ten aanzien van deze categorie nog geen werkafspraken tot stand zijn gekomen, en dat getracht wordt om naar analogie van het stappenplan voor volwassen asielzoekers invulling te geven aan de te maken werkafspraken.
    
    
    2.18 De Herziene werkwijze Stappenplan III (Staatscourant 8 juli 2002, nr. 127 / pag. 7) is van toepassing op asielzoekers die, op basis van het eerste asielverzoek, rechtmatig verwijderbaar zijn en waarbij sprake is dat zij a. voorzieningen ontvangen ingevolgde de Rva 1997 of de ROA, en b. een negatieve beschikking ontvangen hebben vóór 11 februari 2000. De werkwijze is opgesteld om de bedoelde categorie vreemdelingen alsnog te stimuleren Nederland te verlaten en, door middel van een minder trage procedure, alle van overheidswege verstrekte voorzieningen te kunnen beëindigen, indien geconstateerd wordt dat de vreemdeling geen medewerking verleent aan terugkeer of vertrek naar het land van herkomst of een ander land waar de toelating gewaarborgd is. De tot de doelgroep behorende asielzoekers in de opvang worden door de Vreemdelingendienst gevorderd voor een terugkeergesprek met de IND. In dat gesprek zal onderzocht worden of de vreemdeling kan aantonen (mee) te hebben gewerkt c.q. nog steeds meewerkt aan terugkeer of vertrek naar het land van herkomst of een ander land waar de toelating gewaarborgd is en daarvoor voldoende activiteiten heeft ondernomen. Indien de vreemdeling niet kan aantonen mee te werken aan zijn terugkeer of vertrek, zal het niet-meewerken conform de in het advies van de commissie Van Dijk van 15 januari 1998 genoemde criteria voor niet-meewerken van afgewezen asielzoekers, worden vastgesteld. Vervolgens zal het COA of de gemeente aan de vreemdeling meedelen dat zij voornemens is de voorzieningen te beëindigen. De vreemdeling wordt daarbij gehoord zodat hij zijn zienswijze hieromtrent kenbaar kan maken. Na een marginale toets door de opvangverlenende instantie zal de beëindigingsbeschikking worden uitgereikt.
    
    2.19 Gelet op de in de beschikkingen/circulaires van 1999 en 2000 voorgenomen gelijke behandeling en het beginsel dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld, valt niet in te zien waarom in het geval van verzoekster bij het besluit tot beëindiging van leefgeld niet soortgelijke criteria zijn gehanteerd als de criteria die gelden ingevolge het Stappenplan III. Ook verzoekster was immers reeds voor 11 februari 2000 uitgeprocedeerd en dus rechtmatig verwijderbaar. Niet valt in te zien waarin verzoekster sedertdien relevant verschilt van andere uitgeprocedeerde asielzoekers die enige vorm van opvangvoorziening ontvingen. De beleidsmatige overgangregeling in het besluit van 13 juni 2002 is in zoverre kennelijk onredelijk en kan aan verzoekster niet tegengeworpen worden voor zover dat een minder gunstige behandeling inhoudt dan in het Stappenplan III vermeld.
    
    2.20 Uit het dossier blijkt weliswaar dat op 25 november 2002 een gesprek tussen de Vreemdelingendienst en verzoekster heeft plaatsgevonden, waarbij haar is meegedeeld dat op diezelfde datum de vertrektermijn zou ingaan en dat op 23 december 2002 alle voorzieningen zouden worden stopgezet. Niet is echter gebleken dat in dit gesprek is onderzocht of verzoekster kon aantonen te hebben meegewerkt of nog mee te werken aan terugkeer naar het land van herkomst. Ook is niet gebleken dat verweerder bij het besluit tot beëindiging van de uitkering van leefgeld rekening heeft gehouden met de in het advies van de commissie Van Dijk genoemde criteria voor het niet-meewerken van afgewezen asielzoekers. Ingevolge het advies van die commissie, dat bij het Stappenplan III wordt nagevolgd, is eerst sprake van niet meewerken, in de zin van niet voldoen aan de van de vreemdeling te verwachten inspanningsverplichting, indien op zorgvuldige wijze aan de vreemdeling is kenbaar gemaakt welke (inspannings)verplichtingen worden verwacht. Dat aan verzoekster vóór het terugkeergesprek op 25 november 2002 op zorgvuldige wijze aan haar is kenbaar gemaakt welke inspanningen gericht op terugkeer van haar werden verwacht, blijkt niet uit het dossier. Integendeel, uit het dossier kan worden afgeleid dat noch Nidos, noch de Minister van Justitie - eerder - enige voorlichting aan verzoekster hieromtrent heeft gegeven. Voorts heeft verzoekster in onderhavige procedure aangegeven zich - alsnog - tot de Ethiopische autoriteiten in Nederland te hebben gewend teneinde reisdocumenten te verkrijgen. Vooralsnog kan daarom niet worden gezegd dat zij niet voldoende heeft aangetoond bereid te zijn om mee te werken aan terugkeer en daartoe inspanningen te verrichten.
    
    2.21 Uit het voorgaande volgt dat voorafgaand aan het primaire besluit niet zorgvuldig is onderzocht of verzoekster datgene aan terugkeeractiviteiten heeft ontplooid, wat van haar mocht worden verwacht. Daarnaast is er reden aan te nemen dat gebrek aan - eerdere - medewerking aan (het voorbereiden van haar) vertrek vanwege gebrek aan voorlichting, derhalve onzorgvuldig optreden van de zijde van de leefgeldverstrekker, gelet op de criteria van de Commissie van Dijk (nog) niet aan haar kan worden tegengeworpen. Beëindiging van leefgeld kon in december 2002 derhalve nog niet aan de orde zijn.
    
    2.22 Bij deze stand van zaken is er, gelet op de betrokken belangen, aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek daartoe komt op de hierna vermelde wijze voor toewijzing in aanmerking.
    
    2.23 De voorzieningenrechter ziet aanleiding de Minister van Justitie met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door verzoekster gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn op voet van het bepaalde in dit Besluit vastgesteld op € 805,-- (1 punt voor het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 1/2 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, wegingsfactor 1).
    
    3. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter:
    
    3.1 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en gebiedt de Minister van Justitie de uitkering van leefgeld, ter keuze van verweerder rechtstreeks of door tussenkomst van stichting Nidos, vanaf 23 december 2002 aan verzoekster door te betalen tot op het bezwaarschrift zal zijn beslist;
    
    3.2 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 805,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan verzoekster moet voldoen;
    
    3.3 wijst af het meer of anders verzochte.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2003, in tegenwoordigheid van mr. drs. A. van den Akker als griffier.
    
    Afschrift verzonden op: 27 februari 2003
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.