ECLI:NL:RBGEL:2023:5352, Rechtbank Gelderland, 26-09-2023, AWB - 23_5332 en 23_5334
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd vanwege bewoning van meerdere panden in strijd met het bestemmingsplan. Beroep gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 23/5332 en 23/5334
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D.I.J. Snijders),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel 
    (gemachtigden: mr. D.H.M. de Rouw en B.M.H. Schraven).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen.
      
    
    
      1.2.
      De last onder dwangsom is bij besluit van 16 maart 2023 (het primaire besluit) aan eiseres opgelegd vanwege meerdere geconstateerde overtredingen: het zonder omgevingsvergunning bewonen van bedrijfspanden in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied herziening 2022, Reparatieplan” (hierna: het bestemmingsplan) (overtreding 1), het exploiteren van een huisvestingsvoorziening zonder exploitatievergunning (overtreding 2) en het niet voldoen aan een aantal eisen inzake brandveiligheid uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) (overtreding 3).
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen de opgelegde last onder dwangsom beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij hangende beroep verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 september 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres hebben [directeur] (de directeur) en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden.
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiseres is eigenaar van de panden aan de [locatie] in [woonplaats] (hierna: de panden). Zoals op zitting is gebleken verhuurt zij de panden aan de [locatie] met de nummers [locatie] tot en met [locatie] aan twee bedrijven die als personeelsbemiddelaar actief zijn. De bovenverdiepingen van deze panden worden door deze bedrijven (onder)verhuurd als woonruimte aan haar werknemers. Op zitting is daarnaast duidelijk geworden dat eiseres de vier panden aan de [locatie] met de nummer [locatie] verhuurt aan particuliere huurders (gezinnen met minderjarige kinderen).
    
    3. Op 21 december 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Maasdriel een controle verricht in de panden en daarbij geconstateerd dat de panden in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt voor huisvesting in de vorm van kamerverhuur. Bij brief van 16 januari 2023 heeft het college het voornemen geuit om handhavend op te treden door een last onder dwangsom op te leggen met betrekking tot de panden met de nummers [locatie] t/m [locatie] . Op 28 februari en 13 maart 2023 heeft de toezichthouder wederom een controle uitgevoerd. Tijdens deze controles heeft de toezichthouder geconstateerd dat de overtredingen niet beëindigd zijn en dat er ook strijdigheden zijn met het Bouwbesluit op het gebied van brandveiligheid. Bij besluit van 16 maart 2023 heeft het college daarom een last onder dwangsom opgelegd vanwege meerdere overtredingen. Deze last zag niet alleen op de panden met de nummers [locatie] t/m [locatie] , maar ook op de panden met de huisnummers [locatie] . De eerste geconstateerde overtreding betreft het in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning gebruiken van de panden voor wonen. Daarnaast is eiseres niet in het bezit van een vergunning voor het exploiteren van een huisvestingsvoorziening. Ook voldoen de panden niet aan een viertal brandveiligheidsvereisten uit het Bouwbesluit:
    - in het pand is een draagbaar blustoestel aangetroffen waarvan niet kan worden aangetoond dat het toestel is gecontroleerd;
    - het draagbaar blustoestel is niet duidelijk zichtbaar opgehangen of niet geduid met een pictogram conform NEN 3011;
    - de deuren gelegen in de vluchtroute van de loods naar buiten is bij aanwezigheid van personen afgesloten met een sleutel;
    - er kan niet worden aangetoond dat doorvoeren van de meterkast naar de bovenwoning na het aanbrengen of wijzigen op adequate wijze zijn gecontroleerd.
    
    4. Vanwege deze overtredingen is eiseres gelast om het gebruik van de panden voor bewoning te (doen) stoppen en gestopt te (doen) houden. Eiseres is tegen deze last onder dwangsom in bezwaar gegaan. Voordat het college op het bezwaar heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Maasdriel (hierna: de commissie). De commissie heeft geadviseerd om het besluit van 16 maart 2023 te herroepen en een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het advies. Het college heeft dit advies in het besluit van 18 juli 2023 overgenomen. In het bestreden besluit zijn de overtredingen van het Bouwbesluit niet langer ten grondslag gelegd aan de last onder dwangsom. Daarnaast heeft het college een belangenafweging toegevoegd en de hoogte van de dwangsom vastgesteld. Deze beide aspecten ontbraken in het primaire besluit. Voor het overige is de last onder dwangsom gelijk gebleven; ook in het bestreden besluit is eiseres gelast om het gebruik van de panden voor bewoning te (doen) stoppen en gestopt te (doen) houden op straffe van een dwangsom van € 30.000 euro ineens. 
    
    5. Bij besluit van 11 augustus 2023 heeft het college de begunstigingstermijn om aan de last te voldoen verlengd tot twee weken na de verzending van de uitspraak in de voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    6. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    7. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond. Omdat de voorzieningenrechter op het beroep beslist, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening ten aanzien van het bestreden besluit afgewezen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
  
  
    Leeswijzer
    
    8. Zoals bij rechtsoverweging 2 al kort is benoemd, bestaat er een feitelijk verschil tussen de twee groepen panden. De panden met huisnummers [locatie] worden door eiseres direct verhuurd aan gezinnen, terwijl de panden met de nummers [locatie] worden verhuurd aan een tweetal bedrijven (personeelsbemiddelaars) die de panden vervolgens onderverhuren aan hun werknemers (arbeidsmigranten). Omdat de meeste beroepsgronden enkel gericht zijn tegen ofwel de ene ofwel de andere groep panden, bespreekt de voorzieningenrechter deze groepen panden en de daar specifiek tegen gerichte beroepsgronden afzonderlijk van elkaar.
    
    
    
      
        Beroepsgronden gericht tegen de panden aan de [locatie]
      
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    9. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter is van oordeel dat het gebruiken van de panden aan de [locatie] als woonruimte in strijd is met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is namelijk bepaald dat de ter plaatse aanwezige gebouwen uitsluitend gebruikt mogen worden voor aan het buitengebied gerelateerde bedrijven en opslag. Het gebruik van de panden voor woondoeleinden is niet toegestaan. Ook staat vast dat het college voor de bewoning van de panden geen omgevingsvergunning heeft verleend, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarnaast is niet in geschil dat eiseres niet beschikt over een exploitatievergunning op grond van de APV en dat een dergelijke vergunning wel vereist is.
    
    
    
      
        Is eiseres terecht aangemerkt als overtreder?
      
    
    10. Eiseres voert aan dat zij met betrekking tot de panden aan de [locatie] niet aangemerkt kan worden als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. Het opleggen van een last onder dwangsom kan ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb enkel geschieden aan de overtreder en dus is het college volgens eiseres niet bevoegd om handhavend op te treden. Eiseres voert daartoe aan dat zij niet degene is die de overtreding heeft gepleegd, maar haar huurders. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat de overtreding ook niet aan haar is toe te rekenen en zij hier dus niet verantwoordelijk voor kan worden gehouden. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) en een conclusie van advocaat-generaal Wattel. Dat eiseres het onrechtmatig gedrag van de huurder wel kan stoppen als zij er achter komt, door de huur op te zeggen, maakt volgens haar niet dat zij aangemerkt kan worden als functioneel pleger van dat gedrag van de huurder. Eiseres verwijst in dat kader naar de huurovereenkomst, waarin is bepaald dat het gehuurde uitsluitend zal worden gebruikt in overeenstemming met het bestemmingsplan. Ook is het volgens de huurovereenkomst niet toegestaan voor de huurder om zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van verhuurder een andere bestemming te geven aan het verhuurde. Eiseres heeft verder ter zitting toegelicht dat zij ongeveer 200 panden in de verhuur heeft en dat één van haar medewerkers deze panden regelmatig bezoekt. Die medewerker kijkt dan vooral aan de buitenkant of het schoon is, hij gaat niet naar binnen, omdat dat niet zomaar mag. Het wordt op de zitting bij de voorzieningenrechter niet duidelijk of en zo ja wanneer haar medewerker de onderhavige panden heeft bezocht. De medewerker houdt geen rittenlijst bij. Eiseres meldt ook dat zij er pas bij de correspondentie over de last onder dwangsom achter kwam dat er iets mis was met het gebruik van deze panden. Eiseres heeft toen contact opgenomen met de huurders (de personeelsbemiddelaars) en heeft gevraagd of zij iets doen in strijd met de regels. Toen is geantwoord dat dit niet het geval was en/of eventueel strijdig gebruik gelegaliseerd zou worden. Eiseres is daar toen vanuit gegaan en stelt hiermee voldaan te hebben aan haar verplichtingen.
    
    11. Het college stelt dat de eigenaar die een pand verhuurt de plicht heeft om ervoor te zorgen dat het gehuurde wordt gebruikt overeenkomstig de daarvoor geldende (publiekrechtelijke) regels. Eiseres had zich dan ook dienen te informeren over het gebruik van de panden. Het uitsluitend opnemen in de huurovereenkomst dat de panden conform het bestemmingsplan dienen te worden gebruikt, is niet toereikend om te kunnen stellen dat aan de zorgplicht als verhuurder is voldaan. Bovendien mag van een eigenaar van een pand verwacht worden dat zij controleert hoe het pand wordt gebruikt. Nu dit kennelijk is nagelaten, heeft eiseres volgens het college haar zorgplicht als verhuurder van de panden geschonden. Volgens vaste rechtspraak kan degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling wel is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden. Het college stelt dat eiseres heeft nagelaten voldoende maatregelen te treffen om de overtreding te voorkomen en daarmee bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat de overtreding zich zou voordoen. De overtreding is derhalve toe te rekenen aan eiseres. Daarnaast heeft eiseres het in haar (feitelijke) macht om de overtreding te beëindigen. Het college stelt zich concluderend op het standpunt dat eiseres daarom als overtreder is aan te merken.
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor de vraag of iemand als overtreder aangemerkt kan worden in die gevallen dat diegene de verboden handeling niet zelf fysiek heeft verricht, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Voor het daderschap van rechtspersonen zijn de criteria uit het zogenoemde Drijfmest-arrest van de Hoge Raad van belang. In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
      a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
      b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
      c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
      d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.”
      
    
    
      11.2.
      De voorzieningenrechter overweegt onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling dat de eigenaar van een pand in de regel kan beschikken over de wijze van gebruik van het pand, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan hij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. De voorzieningenrechter overweegt dat eiseres als eigenaar van de panden in dit opzicht beschikkingsmacht heeft over het gebruik daarvan. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat eiseres niet de benodigde zorg heeft betracht om de overtreding te voorkomen en/of beëindigen. Eiseres heeft weliswaar in de contracten met haar huurders bepalingen opgenomen waarin de huurder zich verplicht om het pand te gebruiken in overeenstemming met het bestemmingsplan, maar de voorzieningenrechter acht dit onvoldoende om aan de zorgplicht te voldoen. Ook na het sluiten van de huurovereenkomst wordt er van eiseres verwacht dat ze benodigde zorg betracht ter voorkoming en beëindiging van overtredingen. Op zitting heeft eiseres enkel in algemene zin kunnen stellen dat een medewerker met enige regelmaat panden bezoekt die zij verhuurt. Eiseres heeft hiermee onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij aan haar zorgplicht heeft voldaan. Ook de stelling van eiseres dat zij ervanuit gaat dat het juist is als haar huurders zeggen dat het past binnen het beleid en daarom is toegestaan, zonder daar zelf onderzoek naar te doen, getuigt niet van de te betrachten zorg die van eiseres verwacht mag worden. Dit geldt te meer, nu zij haar panden verhuurt aan personeelsbemiddelaars die arbeidsmigranten te werk stellen en huisvesten en de panden die worden verhuurd elk beschikken over meerdere kamers, een keuken, een badkamer en een apart toilet. De voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij aan haar zorgplicht heeft voldaan. Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht kunnen stellen dat de overtreding redelijkerwijs aan eiseres is toe te rekenen en dat zij als overtreder is aan te merken.
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      12.  Nu vaststaat dat er een overtreding is geconstateerd en dat eiseres als overtreder is aan te merken, is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling zal het bevoegde bestuursorgaan, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van zijn handhavende bevoegdheid gebruik moeten maken vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden.
      
      
      
        
          Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?
        
      
      13. Ten aanzien van de panden aan de [locatie] stelt eiseres dat het geldende bestemmingsplan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid biedt om de huisvesting mogelijk te maken. Eiseres heeft van haar huurders vernomen dat de huisvesting voldoet aan alle voorwaarden die in het beleid worden gesteld aan permanente huisvestingsvoorzieningen op het terrein en daarmee aan de afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan. De huurder van het pand heeft inmiddels aanvragen voor een omgevingsvergunning en exploitatievergunning ingediend. Eiseres is dan ook van mening dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
      
    
    
      13.1.
      Het college voert aan dat de omgevingsvergunning voor de huisvesting op 14 juni 2023 is geweigerd. De enkele omstandigheid dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen, is volgens het college voldoende voor de conclusie dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Daarnaast betwist het college dat er aan de voorwaarden van het beleid wordt voldaan.
      
    
    
      13.2.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor de vraag of er concreet zicht op legalisatie is bij planologisch strijdig gebruik er in de eerste plaats ten tijde van het bestreden besluit een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet zijn ingediend. Niet in geschil is dat een huurder, voordat het bestreden besluit is genomen, een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het enkele feit dat er aanvraag is ingediend, niet voldoende is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Als (zoals in dit geval) de reguliere procedure van toepassing is, is van concreet zicht op legalisatie in beginsel geen sprake als het college aan heeft gegeven dat het niet bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik te verlenen. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college deze bereidheid niet heeft, omdat het college de omgevingsvergunning bij besluit van 14 juni 2023 heeft geweigerd. Van concreet zicht op legalisatie is dus in beginsel geen sprake.
      
    
    
      13.1.
      
        Van concreet zicht op legalisatie kan desondanks toch sprake zijn als op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Nog los van de vraag of eiseres voldoende heeft gemotiveerd dat de huisvesting past binnen het beleid, oordeelt de voorzieningenrechter dat de genoemde uitzondering om concreet zicht op legalisatie aan te nemen niet van toepassing is. De stelling van de huurder is namelijk dat hij voldoet aan alle voorwaarden van hoofdstuk 5.2 van het beleid. Of dat hoofdstuk van toepassing is hangt onder meer af van de vraag of hij een agrarische werkgever is als bedoeld in het beleid. De voorzieningenrechter overweegt dat de arbeidsmigranten te werk gesteld worden bij verschillende (agrarische) bedrijven, maar niet ter plaatse werkzaam zijn bij de panden aan de [locatie] . Reeds daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat het niet op voorhand duidelijk is dat het college de vereiste medewerking niet had kunnen weigeren.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden: zijn alle betrokken belangen meegewogen/ zijn de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig?
        
        14. Eiseres stelt dat het bestreden besluit de evenredigheidstoets niet kan doorstaan.  Het gevolg van het bestreden besluit is immers dat zij de bewoners (arbeidsmigranten) binnen zes weken op straat moet zetten. Dat is niet alleen onmenselijk, maar ook in strijd met het beleid van het college waarin is geregeld dat arbeidsmigranten fatsoenlijk moeten worden gehuisvest. Ook voert eiseres aan dat er een grote behoefte is aan huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten. Er heeft in het bestreden besluit geen belangenafweging plaatsgevonden waarbij alle betrokken belangen zijn afgewogen, omdat de belangen van de arbeidsmigranten niet zijn meegewogen.
      
      
    
    
      14.1.
      Het college stelt onder verwijzing naar het bestreden besluit dat de gestelde grote vraag naar arbeidsmigranten en het tekort aan huisvestingsmogelijkheden niet aan te merken zijn als bijzondere omstandigheden die maken dat afgezien moet worden van handhavend optreden. Daarnaast stelt het college dat de belangen van de arbeidsmigranten wel zijn meegewogen. Het college neemt ook de stelling in dat haar beleid juist is geschreven ten behoeve van de arbeidsmigranten. Het is in hun belang dat ze gehuisvest worden op locaties die daar geschikt voor zijn. Ook stelt het college dat handhavend optreden vervelende gevolgen kan hebben voor de arbeidsmigranten, maar dat eiseres de illegale situatie zelf in het leven heeft geroepen en daarmee bewust het risico heeft genomen dat daartegen handhavend opgetreden wordt.
      
    
    
      14.2.
      Uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb volgt dat het college de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is de evenredigheidstoets neergelegd en daaruit volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 kunnen de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen. 
      
    
    
      14.3.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom ook gevolgen heeft voor de bewoners van de panden. Een inherent gevolg van de opgelegde last onder dwangsom is immers dat de bewoners na afloop van de begunstigingstermijn geen woonruimte meer hebben. De voorzieningenrechter overweegt dat niet alleen de gevolgen voor eiseres, maar ook de gevolgen voor de bewoners door het college betrokken moeten worden in het bestreden besluit. De voorzieningenrechter is, anders dan eiseres, van oordeel dat het college dit in voldoende mate heeft gedaan. Zo heeft het college erkend dat de gevolgen voor de arbeidsmigranten ingrijpend zijn. Daartegenover heeft het college gesteld dat het niet in het belang is van arbeidsmigranten om gehuisvest te worden op een bedrijfslocatie in het buitengebied, omdat het buitengebied primair bedoeld is voor agrarische bedrijvigheid. Huisvesting in het buitengebied leidt er toe dat de gehuisveste personen verder dan wenselijk verwijderd zijn van voorzieningen om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. Het college heeft tevens gemotiveerd dat het op basis van zijn beleid consequent handhaaft tegen overtredingen en dat ook de belangen van omwonenden (die met de overtredingen geconstateerd worden) zwaar wegen. De voorzieningenrechter acht deze motivering voldoende begrijpelijk en oordeelt dat het college, anders dan eiseres meent, ook de belangen van de arbeidsmigranten bij het bestreden besluit heeft betrokken.
      
    
    
      14.4.
      Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die tot doel heeft om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om een overtreding te beëindigen. Het bestreden besluit is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eiseres minder belastend is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het bestreden besluit dus zowel geschikt, als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoordt de voorzieningenrechter de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eiseres en/of de bewoners van de panden.
      
    
    
      14.5.
      
        De door eiseres aangevoerde argumenten geven geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend is voor eiseres en/of de bewoners van de panden. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat algemene problemen met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten (bijvoorbeeld het tekort aan goede huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten), geen bij de handhaving vanwege strijd met het bestemmingsplan betrokken belang is. Het college hoeft deze omstandigheden bij zijn afweging om (al dan niet) te handhaven, dus niet te betrekken. Het moet namelijk gaan over bijzondere omstandigheden en niet over algemene omstandigheden. De stelling dat het niet past binnen het beleid, omdat arbeidsmigranten fatsoenlijk moeten worden gehuisvest, slaagt evenmin. Dit beleid is immers te algemeen om concrete rechten aan te ontlenen. Een andere lezing zou immers tot gevolg hebben dat overal arbeidsmigranten zijn toegestaan, mits deze goed worden gehuisvest. Dat is evident onjuist.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn te kort?
        
      
    
    
      14.6.
      Eiseres stelt dat de begunstigingstermijn te kort is. De begunstigingstermijn dient een redelijke termijn te zijn en daarvan is in dit geval geen sprake. Gezien het grote tekort aan woningen komen deze mensen binnen een veel te korte termijn op straat te staan. 
      
    
    
      14.7.
      Het college stelt kort gezegd dat conform het Uitvoeringskader VTH 2020-2024 de begunstigingstermijn voor het bedrijfsmatig strijdig gebruik is bepaald op zes weken. 
      
    
    
      14.8.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het college voor het bepalen van de begunstigingstermijn heeft aangesloten bij de categorie ‘Bedrijfsmatig strijdig gebruik’. De begunstigingstermijn bedraagt in dergelijke gevallen zes weken. Daarnaast bevat het beleid de categorie ‘Illegale bewoning (bij)gebouwen’. Voor deze categorie is de begunstigingstermijn 12 tot 26 weken. De termijn is in dergelijke gevallen langer, omdat de betreffende personen als gevolg van de last onder dwangsom op zoek moeten naar een nieuwe woonruimte. De voorzieningenrechter overweegt dat het college niet gemotiveerd heeft waarom het bij het vaststellen van de begunstigingstermijn voor de categorie ‘Bedrijfsmatig strijdig gebruik’ heeft gekozen en niet voor ‘Illegale bewoning (bijgebouwen)’. 
      
    
    
      14.9.
      
        Ter zitting is de stelling van eiseres besproken dat het voor de huurders (de arbeidsbemiddelaars) niet haalbaar is om binnen zes weken een andere woonruimte te regelen voor haar werknemers. Eiseres heeft desgevraagd toegelicht waarom zij zelf op dit moment ook geen mogelijkheid heeft om de arbeidsmigranten binnen zes weken in één van haar andere panden onder te brengen. Zij heeft ter onderbouwing daarvan onder meer gewezen op de strenge eisen die het college in haar beleid stelt aan de huisvesting van arbeidsmigranten. De voorzieningenrechter acht het ook niet aannemelijk dat het voor de arbeidsmigranten zelf mogelijk is om binnen zes weken een geschikte woonruimte te vinden. Dit uitgangspunt sluit bovendien ook aan bij het beleid van het college om, in gevallen van illegale bewoning van bijgebouwen, een langere termijn te geven om aan de last te voldoen. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat een begunstigingstermijn van zes weken in dit geval te kort is, omdat de belangen van de arbeidsmigranten hierin onvoldoende zijn meegenomen. Daarom acht de voorzieningenrechter (conform de categorie ‘Illegale bewoning bijgebouwen’) een begunstigingstermijn van 26 weken (na verzending van de uitspraak) redelijk.
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Tussenconclusie
    
    15. De voorzieningenrechter oordeelt ten aanzien van de panden met de nummers [locatie] dat de last onder dwangsom in stand kan blijven, maar met een langere begunstigingstermijn van 26 weken.
    
    
    
      
        Beroepsgronden gericht tegen de panden aan de [locatie]
      
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    16. De voorzieningenrechter stelt vast dat eiseres zich in haar beroepschrift op het standpunt heeft gesteld dat de panden met de nummers [locatie] bedrijfswoningen zijn en daarom niet in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. Op zitting heeft eiseres echter toegelicht dat er gewone gezinnen wonen, die niet werkzaam zijn bij het bedrijf aan de [locatie] . Het standpunt dat er sprake is van bedrijfswoningen heeft eiseres dus verlaten. Daarom is niet meer in geschil dat er sprake is van een overtreding. 
    
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    17. Zoals reeds in rechtsoverweging 12 is weergegeven, is het college in geval van een overtreding in beginsel verplicht om handhavend op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan hiervan afzien.
    
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    18. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er een concrete mogelijkheid tot legalisatie bestaat ten aanzien van het geconstateerde gebruik. Ten aanzien van de panden aan de [locatie] bevat artikel 5.6.1 van het bestemmingsplan namelijk een wijzigingsbevoegdheid om de bestemming te wijzigen in de bestemming wonen. Met het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan door de gemeenteraad mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied in beginsel als een gegeven worden beschouwd.
    
    
      18.1.
      Het college stelt dat de enkele omstandigheid dat er een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in het bestemmingsplan, onvoldoende is voor concreet zicht op legalisatie. Het college stelt dat eiseres geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegd en dat het college daarnaast niet bereid is om het bestemmingsplan te wijzigen.
      
    
    
      18.2.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat er volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie een ontwerp-bestemmingplan ter inzage moet zijn gelegd. Daarin moet het illegale gebruik legaal worden. De voorzieningenrechter overweegt dat eiseres tot op heden nog geen aanvraag voor een wijziging van het bestemmingsplan heeft ingediend. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat er ten aanzien van deze panden geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden: zijn alle betrokken belangen meegewogen/ zijn de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig?
        
        19. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat de belangen van de gezinnen in het bestreden besluit niet zijn meegewogen. Er wordt immers enkel gesproken over arbeidsmigranten en niet over gezinnen. Daarnaast komen er kinderen op straat te staan. Deze omstandigheden zijn niet betrokken bij de besluitvorming.
      
      
    
    
      19.1.
      Op zitting heeft het college aangegeven dat het juist is dat er onvoldoende is stilgestaan bij het gegeven dat er gezinnen met kinderen op straat komen te staan. Dit is niet betrokken in het bestreden besluit. Het college heeft daarom aangegeven voor de gezinnen die wonen in de panden met de nummer [locatie] bereid te zijn om de begunstigingstermijn te verlengen naar 26 weken.
      
    
    
      19.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het college bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante belangen moet vergaren en de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. In het bestreden besluit worden enkel de belangen van ‘arbeidsmigranten’ meegewogen. Het college definieert arbeidsmigranten als mensen die migreren met het doel om in Nederland te gaan werken en niet langer dan 4 jaar te wonen. Eiseres heeft betwist dat de bewoners van de panden met nummers [locatie] arbeidsmigranten zijn, onder meer door er op te wijzen dat zij deze panden niet aan een personeelsbemiddelaar verhuurt, maar rechtstreeks aan gezinnen met minderjarige kinderen. Uit de controlerapporten blijkt inderdaad dat er gezinnen in de panden wonen. Het college heeft niet onderzocht of het om arbeidsmigranten gaat. Zo is niet bekend of het om migranten gaat, waar de mensen werkzaam zijn en hoe lang ze van plan zijn in Nederland te blijven. Het controlerapport vermeldt alleen dat één van de bewoners over een andere bewoner heeft gezegd dat zij in de zorg werkt en dat er auto’s met een pools kenteken bij de panden geparkeerd staan. 
      
    
    
      19.3.
      
        De voorzieningenrechter acht dit onvoldoende om te kunnen concluderen dat het om arbeidsmigranten gaat. Het college is er ten onrechte van uitgegaan dat de belangen van de bewoners dezelfde zijn als de belangen van arbeidsmigranten, zoals de in de naastgelegen panden zijn gehuisvest.  Dat betekent dat het college zich, bij de voorbereiding van dit besluit, niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het college had de nodige kennis van de situatie van de bewoners moeten vergaren voordat zij de last onder dwangsom oplegde. Een inherent gevolg van de opgelegde last onder dwangsom is immers dat gezinnen met kinderen hun woning moeten verlaten. In het bestreden besluit, zo erkent het college ter zitting ook, is hier niet bij stilgestaan. Ook is er geen vervangende woonruimte gezocht. Het college meldt ter zitting dat hij, gelet hierop, bereid is de begunstigingstermijn te verlengen tot 26 weken, maar de voorzieningenrechter acht dit onvoldoende, omdat in zijn geheel niet is onderzocht, noch gemotiveerd waarom handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen, voor zover het ziet op de panden [locatie] . Dit leidt tot (gedeeltelijke) vernietiging van het besluit.
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
      
        
          Onzorgvuldige besluitvorming
        
        20. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid. Zij beargumenteert dat door te stellen dat zij geen voornemen van het college heeft ontvangen ten aanzien van de overtreding aan de [locatie] met de nummers [locatie] . Het college kan volgens eiseres slechts handhavend optreden als er eerst een voornemen kenbaar was gemaakt. Dit volgt uit artikel 4:8, eerste lid, van de Awb.
      
      
    
    
      20.1.
      Het college erkent dat deze panden niet zijn opgenomen in het voornemen om handhavend op te treden. Eiseres heeft hier dus geen zienswijze tegen kunnen indienen.
      
    
    
      20.2.
      Niet in geschil is dat eiseres ten aanzien van de panden met de nummers [locatie] niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze naar voren te brengen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Awb. Ook deze beroepsgrond slaagt. Het slagen van deze beroepsgrond heeft echter geen verdere gevolgen, omdat eiseres in de bezwaarfase in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter zet hieronder per gedeelte van het besluit uitéén welke gevolgen dit heeft. 
    
    22. Omdat de voorzieningenrechter heeft kortgesloten en dus ook op het beroep heeft beslist, wordt het verzoek voor het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van het bestreden besluit afgewezen. 
    
    
    
      
        Ten aanzien van de last onder dwangsom met betrekking tot de panden met de nummers 20d1 t/m 20d10
      
    
    
    23. De voorzieningenrechter vernietigt de last onder dwangsom gedeeltelijk ten aanzien van de panden met de nummers [locatie] voor zover het de begunstigingstermijn betreft. De voorzieningenrechter bepaalt dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 26 weken na verzending van deze uitspraak en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft, maar met een (langere) begunstigingstermijn van 26 weken. 
    
    
      
        Ten aanzien van de last onder dwangsom met betrekking tot de panden met de nummers [locatie]
      
    
    
    24. Het besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb, waardoor dit gedeelte van de last onder dwangsom vernietigd wordt. De voorzieningenrechter ziet ten aanzien van dit gedeelte van het besluit geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het college de bij het besluit betrokken belangen in kaart zal moeten brengen en vervolgens zal moeten onderzoeken of handhavend optreden in dit geval al dan niet evenredig is. De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen inhoudende dat het primaire besluit voor zover dat betrekking heeft op de panden met de nummers [locatie] wordt geschorst totdat er een nieuwe beslissing op bezwaar is genomen. 
    
    25. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
    Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.511,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit ten aanzien van de panden met de nummer [locatie] voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn;
    - stelt de begunstigingstermijn vast op 26 weken na verzending van de uitspraak;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van dat vernietigde gedeelte van het besluit;
    - vernietigt het bestreden besluit ten aanzien van de panden met de nummers [locatie] ;
    - draagt het college op om, voor zover het de panden met de nummers [locatie] betreft, een nieuw besluit te nemen;
    - schorst het primaire besluit voor zover dat betrekking heeft op de panden met de nummers [locatie] totdat er een nieuwe beslissing op bezwaar is genomen;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het bestreden besluit af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Overtreding van artikel 2.80a, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Maasdriel.
  
  
     Dit is in strijd met artikel 6.31, vierde lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Dit is in strijd met artikel 6.33 en 6.25, zesde lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Dit is in strijd met artikel 7.12, eerste lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Dit is in strijd met art. 1.16, tweede lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     ABRvS 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2804 en ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579.
  
  
     ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:207.
  
  
     Hoge Raad 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
  
  
     ABRvS 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1216.
  
  
     ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:71.
  
  
     ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:622.
  
  
     ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575.
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     ABRvS 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1267.
  
  
     Deze definitie staat in het Gewijzigd Beleid huisvesting arbeidsmigranten 2019.
  
  
     Artikel 3:2 van de Awb.