ECLI:NL:RBARN:2008:BC8448, Rechtbank Arnhem, 21-03-2008, AWB 07/3501
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom in verband met strijdig gebruik van voormalige bedrijfsgebouwen ten behoeve van een caravanstalling in het buitengebied van de gemeente Rheden. Dit gebruik heeft een bedrijfsmatig karakter en valt niet onder het overgangsrecht. Voorts kan de toverformule niet toegepast worden, zodat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Tot slot slaagt het beroep op het gelijkheids- vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel niet. Wel ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummer: AWB 07/3501 
    
    
      uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      van
    
    
    inzake
    
    
      [eiser], eiser,
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. H.E. ter Horst,
    
    
    tegen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rheden, verweerder,
    
    alsmede
    
    
      [Y], partij ex artikel 8:26 van de Awb,
      wonende te [woonplaats].
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 25 juni 2007, verzonden op 9 juli 2007.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 oktober 2006 heeft verweerder eiser gelast het gebruik van de voormalige bedrijfsgebouwen op het perceel Kappersweg 8 te Spankeren ten behoeve van het stallen van caravans, campers, vouwwagens en oldtimers wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Buitengebied 1995, Wijziging Kappersweg 6/8, Spankeren, uiterlijk voor 1 januari 2007 te beëindigen, zulks op straffe van een dwangsom van € 25.000 ineens.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van de Commissie Bezwaarschriften d.d. 23 februari 2007 het gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het eerder genoemde besluit van 13 oktober 2006 herroepen en een nieuw besluit genomen, waarbij eiser dezelfde last onder dwangsom als bij besluit van 13 oktober 2006 is opgelegd met een begunstigingstermijn tot 6 weken na de datum van bekendmaking van het bestreden besluit.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 17 augustus 2007, bij de rechtbank ingekomen op 20 augustus 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 15 oktober 2007.
    
    Bij schrijven van 5 november 2007 heeft [Y] te [woonplaats] zich gesteld als partij in het geding.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder bij brief van 21 januari 2008 nadere stukken toegezonden. Voorts heeft verweerder een afschrift van zijn besluit van 31 januari 2008, waarbij het verzoek van eiser om opschorting van de begunstigingstermijn is afgewezen, aan de rechtbank overgelegd. Voornoemde stukken zijn bij brief van 6 februari 2008 aan eiser toegezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 19 februari 2008. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. H.E. ter Horst, advocaat te Zwolle. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door E.A. Hendriks-Slijkhuis, ambtenaar van de gemeente Rheden. De partij ex artikel 8:26 van de Awb is in persoon verschenen.
    
    3. Overwegingen
    
    
      3.1.1. Ter plaatse van het perceel Kappersweg 8 geldt het bestemmingsplan Buitengebied 1995. Verweerder heeft bij besluit van 4 januari 2000 met toepassing van artikel 12 van de planvoorschriften dit bestemmingsplan gewijzigd (Wijziging Kappersweg 6/8, Spankeren), in die zin dat de plankaart zodanig is gewijzigd dat:
      - het agrarische bouwperceel behorende bij het voormalige agrarische bedrijf Kappersweg 6/8 te Spankeren is vervallen en de daarvan deeluitmakende gronden de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarde (Al)” hebben verkregen;
      - de voormalige agrarische bedrijfswoning Kappersweg 8 te Spankeren de bestemming “Woondoeleinden met beperkt agrarisch gebruik (Wb)” kreeg, en;
      - aan de voormalige bedrijfswoning Kappersweg 6 te Spankeren de bestemming “Woondoeleinden (Wa)” is gegeven.
    
    
    3.1.2. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van de voormalige agrarische gebouwen op het perceel Kappersweg 8 ten behoeve van het stallen van caravans, enz. in strijd is met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarde (Al)”. Aan het betoog van eiser dat het gebruik niet in strijd is met deze bestemming omdat het stallen van caravans, enz. geen bedrijfsmatig karakter heeft, moet voorbij worden gegaan. Gelet op de oppervlakte van de gebouwen (ruim 2100 m2), het aantal gestalde caravans, enz. (ongeveer 170) en de inkomsten die daarmee (onweersproken) worden gegenereerd, kan aan de stallingactiviteiten een bedrijfsmatig karakter niet worden ontzegd.
    
    
      3.1.3. Voor zover eiser betoogt dat het huidige gebruik onder het overgangsrecht valt, slaagt dit betoog niet.
      Ingevolge artikel 33, eerste lid, sub a, van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan dan wel het betreffende planonderdeel rechtskracht krijgt, worden voortgezet met uitzondering van het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan, daaronder begrepen de overgangsregeling van dat plan.
      Ter zitting heeft eiser verklaard dat het in geding zijnde gebruik in 1998 is aangevangen. Het gebruik bestond weliswaar op het moment dat de Wijziging Kappersweg 6/8, Spankeren rechtskracht kreeg, maar was reeds in strijd met de tot dat tijdstip geldende bestemming ingevolge het bestemmingsplan Buitengebied 1995. Derhalve is het overgangsrecht niet van toepassing.
    
    
    3.1.4. Omdat eiser in strijd handelt met het bestemmingsplan is verweerder op grond van artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang gelezen met de artikelen 5:21 en 5:32 van de Awb in beginsel bevoegd om ter zake handhavend op te treden.
    
    3.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van het optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.3. Ten aanzien van de vraag of er concreet zicht op legalisatie bestaat, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    3.3.1. Tussen partijen is niet in geschil dat vrijstelling op grond van artikel 11, lid 1 onder d van de voorschriften bij het bestemmingsplan, of op grond van artikel 19 van de WRO, niet tot de mogelijkheden behoort.
    
    
      3.3.2. Eiser stelt, onder verwijzing naar hoofdstuk 3.4.4 “Vrijkomende agrarische bebouwing” van de toelichting op het bestemmingsplan Buitengebied 1995 en pagina 11 van de Wijziging Kappersweg 6/8, Spankeren, dat het huidige gebruik tevens het meest doelmatige gebruik is. Het stallen van caravans, enz. moet volgens hem gezien worden als de minst bezwarende oplossing en is niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eiser betoogt om die reden dat in zijn geval de vrijstellingsmogelijkheid in artikel 30, tweede lid, sub 1, van de planvoorschriften, de zogenoemde toverformule, kan worden toegepast. 
      Volgens vaste jurisprudentie (bijv. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) 30 augustus 2006, zaaknummer 200510012/1; www.raadvanstate.nl) kan slechts van de toverformule gebruik worden gemaakt indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is. Voor de toepassing van de toverformule is niet bepalend de omstandigheid dat eiser het perceel meer geschikt acht voor het stallen van caravans, enz. dan voor een gebruik overeenkomstig de bestemming.
      Anders dan eiser betoogt heeft verweerder terecht overwogen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat het perceel objectief bezien niet meer zinvol overeenkomstig de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarde (Al)” zou kunnen worden gebruikt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, gelet op artikel 4, eerste lid van de planvoorschriften, het perceel kan worden gebruikt ten behoeve van een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1, lid 32, van de planvoorschriften omdat niet noodzakelijk is dat op het perceel een volwaardig bedrijf wordt geëxploiteerd. Voorts blijkt uit artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften dat het ook kan worden gebruikt voor het behoud van de functionele karakteristiek en de ter plaatse aanwezige landschappelijke en/of cultuurhistorische waarde. Voor een gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming is het bovendien niet noodzakelijk dat de gronden rechtstreeks zijn verbonden met een agrarisch bedrijf. Voorts kan het hobbymatig houden van dieren een activiteit betreffen die strekt tot behoud van de landschappelijke waarde van de gronden. 
      Nu niet is gebleken dat het perceel niet overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, heeft verweerder terecht overwogen dat reeds daarom geen vrijstelling op grond van artikel 30, tweede lid, sub 1, van de planvoorschriften kan worden verleend.
      Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat bij de verkoop van de bij het oorspronkelijke agrarische bedrijf behorende gronden aan het Bureau Beheer Landbouwgronden is bedongen dat de opstallen niet meer agrarisch gebruikt mogen worden, dat voorzieningen uit de opstallen zijn verwijderd en wijzigingen in de opstallen zijn aangebracht om agrarisch gebruik tegen te gaan, en dat in het koopcontract van eiser een kettingbeding is opgenomen inhoudend dat hij de opstallen niet agrarisch mag gebruiken. Eiser heeft uitgebreid betoogd dat ten gevolge van een en ander gebruik overeenkomstig de agrarische bestemming niet meer mogelijk is. De rechtbank is van oordeel dat aan dit betoog voorbij moet worden gegaan. De vraag of er privaatrechtelijke belemmeringen zijn voor het gebruik overeenkomstig de bestemming is niet van belang voor het antwoord op de vraag of zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming nog mogelijk is. 
      Voorts overweegt de rechtbank nog dat, indien het toestaan van het gebruik een doorkruising zou betekenen van het planologische beleid van de gemeente, zoals dat in een toekomstig bestemmingsplan tot gelding komt, het belang dat ermee is gediend om die ontwikkelingen ter plaatse tegen te gaan, op zichzelf een dringende reden kan vormen die aan de toepassing van de toverformule in de weg kan staan (vgl. AbRvS 7 maart 2000, zaaknummer: 199900957/1). De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het in geding zijnde gebruik in strijd is met het in ontwikkeling zijnde bestemmingsplan Landelijk Gebied, zodat zich in dit geval een dergelijke situatie voordoet. Eiser lijkt zich hiermee te verenigen, nu hij ter zitting desgevraagd heeft verklaard geen beroep (meer) te doen op de vrijstellingsmogelijkheden die artikel 19 van de WRO biedt.
    
    
    3.3.3. De rechtbank is van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    3.4. Voorts is gesteld noch gebleken dat het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van het optreden in dit geval behoort te worden afgezien.
    
    
      3.5. Eiser doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel en stelt in dat verband dat verweerder aan diverse burgers toestemming heeft gegeven om voormalige bedrijfsgebouwen als caravanstalling te gebruiken dan wel niet handhavend optreedt tegen andere caravanstallingen van gelijke omvang binnen de gemeente Rheden.
      Nu verweerder deze stelling van eiser gemotiveerd heeft bestreden en eiser zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet met concrete voorbeelden heeft onderbouwd, is de rechtbank van oordeel dat dit beroep reeds hierom niet slaagt.
    
    
    
      3.6. Eiser betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat hij de voormalige bedrijfsgebouwen als stalling mocht gebruiken. Daartoe beroept eiser zich op toezeggingen die van gemeentezijde zouden zijn gedaan, op de plantoelichtingen, op de omstandigheid dat de gemeente op de hoogte was van de stalling, maar niet heeft duidelijk gemaakt dat dit niet was toegestaan, op de in de brief van eiser van 7 april 1999 opgenomen “voorwaarde”, en op de omstandigheid dat volgens hem bij de bepaling van de Woz-waarde van zijn perceel is uitgegaan van de stalling van caravans in voornoemde gebouwen.
      De rechtbank overweegt het volgende.
      Verweerder heeft betwist dat de door eiser gestelde toezeggingen zijn gedaan. Eiser heeft zijn stellingen niet met stukken onderbouwd. De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is van rechtens bindende toezeggingen.
      Ten aanzien van het beroep van eiser op de plantoelichting, merkt de rechtbank op dat conform vaste jurisprudentie de toelichting bij een bestemmingsplan geen deel uitmaakt van het juridische c.q. normatieve plan. Aan de toelichtingen op het bestemmingsplan Buitengebied 1995 en Wijziging Kappersweg 6/8, Spankeren kan niet het vertrouwen worden ontleend dat het huidige gebruik, ondanks dat dit in strijd is met de geldende bestemming, door verweerder zou worden toegestaan.
      Ook indien verweerder op de hoogte was van het gebruik als stalling, ontneemt dat verweerder niet het recht om daartegen handhavend op te treden. Aan de omstandigheid dat verweerder gedurende een aantal jaren niet heeft opgetreden heeft eiser niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat verweerder geen gebruik meer zou maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden.
      Het feit dat verweerder niet heeft gereageerd op de handgeschreven tekst “1. Het behoud van de Caravanstalling.” op de brief van eiser van 7 april 1999, maakt evenmin dat eiser de rechtens te honoreren verwachting mocht koesteren dat niet tegen de stalling zou worden opgetreden.
      Voor de bepaling van de Woz-waarde van een onroerende zaak gelden specifieke criteria. Indien, zoals eiser stelt, de Woz-waarde is gebaseerd op het gebruik als stalling, heeft eiser daaraan niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat verweerder niet zou optreden tegen gebruik dat in strijd is met de wettelijke regels op het gebied van de ruimtelijke ordening. 
      Het voorgaande betekent dat eiser geen beroep toekomt op het vertrouwensbeginsel. Evenmin is gebleken dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen.
    
    
    3.7. Voor zover uit het betoog van eiser ter zitting moet worden afgeleid dat eiser zich op het standpunt stelt dat van rechtswege een vrijstelling op grond van de toverformule is ontstaan, is de rechtbank van oordeel dat zulks niet mogelijk is. 
    
    3.8. Ter zitting heeft eiser gesteld dat het onredelijk is dat hij bij overtreding de dwangsom van € 25.000 ineens moet betalen, omdat hij afhankelijk is van derden die de caravans, enz. bij hem moeten ophalen. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Bij brief van 14 februari 2006 is eiser voor het eerst aangeschreven om het gebruik als stalling te beëindigen. De begunstigingstermijn is door verweerder uiteindelijk verlengd tot 1 januari 2008. Eiser heeft derhalve bijna 2 jaar de tijd gehad om het gebruik als stalling te beëindigen. Niet gebleken is dat deze periode onvoldoende zou zijn om op redelijke wijze tot beëindiging van de stalling te komen. Mede in aanmerking genomen de begunstigingstermijn acht de rechtbank een dwangsom ineens niet onredelijk.
    
    3.9. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de stellingen en betogen van eiser tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
    
    3.10. Wel ziet de rechtbank aanleiding om in dit geval met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen en overweegt daartoe het volgende. Aangezien het beroep ongegrond wordt verklaard, komt overschrijding van de begunstigingstermijn in beginsel voor risico van eiser. In het kader van het ter zitting gedane verzoek om voorlopige voorziening kan echter een belangenafweging worden gemaakt op basis van de thans bestaande situatie. Die situatie is dat eiser nog niet heeft voldaan aan de last en dat de kans groot is dat eiser de dwangsom verbeurt indien de begunstigingstermijn niet bij wijze van voorlopige voorziening wordt verlengd. Hoewel, zoals gezegd, overschrijding van de begunstigingstermijn in beginsel voor risico van eiser komt, is de rechtbank van oordeel, mede gelet op het feit dat het om een dwangsom ineens gaat, dat in het kader van de belangenafweging voldoende aanleiding bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudend dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot en met 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze voorlopige voorziening is op 20 februari 2008 getroffen en op 22 februari 2008 telefonisch aan eiser en verweerder meegedeeld.
    
    3.11. De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    3.12. Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - bepaalt dat bij wijze van voorlopige voorziening de bij het bestreden besluit vastgestelde begunstigingstermijn wordt verlengd tot en met 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. D.J. Post, rechter, in tegenwoordigheid van mr. P. van der Stroom, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2008.			.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 21 maart 2008