ECLI:NL:RBSHE:2004:AO7689, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 05-04-2004, Awb 02 / 2480
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2004-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunning kinderopvang. Gemeentelijke verordening gebaseerd op Amvb-Kinderopvang kan enkel de interne veiligheid en niet ook de externe veiligheid betreffen.
      
      Uitspraak in hoger beroep bevestigd door Raad van State; LJN AS2191.

RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
      Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    
    AWB 02/2480
    
    Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
    
    
      de vennootschap onder firma [eiseres], gevestigd te Deurne, eiseres,
      gemachtigde [gemachtigde], werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Roermond,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne, verweerder.
    
    
    I. PROCESVERLOOP.
    
    Bij brief van 8 maart 2001 heeft '[betrokkene] te Deurne aan de gemeente Deurne een projectomschrijving doen toekomen van het NSO-project [eiseres], met het verzoek de voor dat project vereiste vergunningen te verlenen.
    
    Bij besluit van 28 mei 2002, verzonden 5 juni 2002, heeft verweerder eiseres een vergunning ingevolge de Verordening Kinderopvang Gemeente Deurne 2000 (hierna: de Verordening kinderopvang), voor het open stellen en open houden van een naschoolse opvang (NSO), geweigerd.
     
    Tegen dit besluit heeft eiseres op 4 juli 2002 bij verweerder bezwaar gemaakt.
    
    Eiseres is op 2 september 2002 op haar bezwaar gehoord door de Commissie voor bezwaar en beroep (verder: de Commissie).
    
    Op 17 september 2002 heeft eiseres bij de rechtbank beroep ingesteld in verband met het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb. Bij uitspraak van 27 september 2002 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 oktober 2002, verzonden 11 oktober 2002, heeft verweerder eiseres' bezwaar, overeenkomstig het advies van de Commissie, ongegrond verklaard en het besluit van 28 mei 2002 onverkort gehandhaafd.
    
    Bij brief van 12 november 2002, ontvangen ter griffie op 13 november 2002, heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld.
     
    Op 10 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift aan de rechtbank doen toekomen.
    
    
      De zaak is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 12 september 2003. Eiseres heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [gemachtigde], vennoot van eiseres.
      Namens verweerder heeft mr. [gemachtigde], advocaat te Valkenswaard, het woord gevoerd.
    
    
    De rechtbank heeft het onderzoek op 12 november 2003 heropend, omdat het niet volledig was geweest.
    
    Bij brief van 25 november 2003 heeft verweerder naar aanleiding hiervan nadere informatie verschaft en stukken overgelegd, waarvan een afschrift aan eiseres is verzonden.
    
    Eiseres heeft hierop niet nader inhoudelijk gereageerd. 
    
    Nadat partijen vervolgens de rechtbank toestemming hebben verleend om een - nadere - zitting achterwege te laten, heeft de rechtbank het onderzoek opnieuw gesloten.
     
    
    II.	OVERWEGINGEN.                     
    
    De rechtbank overweegt met betrekking tot het beroep van 17 september 2002 allereerst als volgt. 
    
    
      Ingevolge artikel 6:20, vierde, juncto eerste lid, van de Awb, wordt - voor zover hier van belang -, het beroep, indien dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het beroep geheel tegemoetkomt.
      Niet in geschil is dat verweerder niet tijdig op eiseres' bezwaar heeft beslist en dat hij met het nemen van de beslissing op bezwaar van 8 oktober 2002 niet aan eiseres' grieven tegemoet is gekomen. Het beroep moet dan ook worden geacht mede te zijn gericht tegen die beslissing op bezwaar. 
      Het beroep van 12 november 2002 moet dientengevolge worden gezien als een aanvulling van de gronden van het beroep.
    
    
    Voorzover het beroep zich richt tegen het niet tijdig beslissen op eiseres' bezwaar heeft eiseres bij de beoordeling van het beroep geen belang meer, gezien de beslissing op het bezwaar van 8 oktober 2002. Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    De rechtbank overweegt verder als volgt.
    
    Aan de orde is de vraag of verweerders besluit van 8 oktober 2002, waarbij eiseres' bezwaar tegen verweerders besluit tot weigering van een vergunning op grond van de Verordening kinderopvang ongegrond is verklaard en dat besluit onverkort is gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
    
    
      Het verzoek van 8 maart 2001 om de voor NSO-project [eiseres] vereiste vergunningen te verlenen, strekt tot oprichting van een naschoolse opvang in een pand aan de Jacob Marisstraat 6a, waarin '[betrokkene] is gevestigd. Dit pand is gelegen op een bedrijfsterrein. In de directe nabijheid van het Speelpaleis bevinden zich onder meer diverse timmerwerkplaatsen, een garagebedrijf, een vleesverwerkend bedrijf, een metaalbewerkingsbedrijf en een drukkerij.
      Ten behoeve van de naschoolse opvang zal het pand worden uitgebreid met een buitenspeelruimte. 
    
    
    Het speelpaleis wordt geëxploiteerd door de vennootschap onder firma '[betrokkene], waarvan [gemachtigde], evenals van eiseres, vennoot is. Blijkens de gedingstukken, in het bijzonder het plan van aanpak voor de oprichting van de naschoolse opvang [eiseres] en het uittreksel uit het handelsregister betreffende eiseres, was eiseres ten tijde van het verzoek nog niet opgericht, maar is het verzoek wel ten behoeve van eiseres ingediend door de later gezamenlijke vennoot, [betrokkene] voornoemd. In het plan van aanpak is aangegeven dat beide vennootschappen aan elkaar zullen zijn gelieerd.
    
    Het in deze zaak relevante wettelijke kader wordt gevormd door de volgende bepalingen.
    
    Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Welzijnswet 1994 worden bij gemeentelijke verordening regels gesteld met betrekking tot de kwaliteit van bij algemene  maatregel van bestuur aangewezen vormen van kinderopvang alsmede het toezicht op de naleving daarvan. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke kwaliteitsvoorschriften in ieder geval in de gemeentelijke verordening worden opgenomen.
    
    
      Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Tijdelijk besluit kwaliteitsregels kinderopvang (Staatsblad 1995/578), verder: het Tijdelijk besluit.
      Op grond van artikel 1 van het Tijdelijk besluit wordt verstaan onder:
      a. kinderopvang: het in georganiseerd verband tegen vergoeding verzorgen en opvoeden van kinderen van 0 jaar tot en met einde basisschoolleeftijd door anderen dan de eigen ouders, pleeg- of stiefouders op uren dat ouders/verzorgers hiervoor niet beschikbaar zijn;
      b. kindercentrum: kinderopvang buiten een gezinssituatie, alsmede kinderopvang binnen een gezinssituatie, indien de opvang betrekking heeft op gelijktijdig meer dan  vier kinderen;
      (...).
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Tijdelijk besluit worden, bij gemeentelijke verordening, aan houders van kindercentra in ieder geval eisen gesteld die betrekking hebben op de inrichting, hygiënische toestand en veiligheid van het kindercentrum, voorzover deze  eisen noodzakelijk zijn voor de kinderopvang en hierin niet wordt voorzien bij of krachtens de Woningwet.
    
    
    
      In zijn vergadering van 13 juni 2000 heeft de raad van de gemeente Deurne de Verordening kinderopvang vastgesteld.
      Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Verordening kinderopvang is het verboden om zonder schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders een kindercentrum open te stellen of te houden.
      Burgemeester en wethouders weigeren, ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening kinderopvang, de vergunning indien niet wordt voldaan aan de kwaliteitsregels die in hoofdstuk 2 van de verordening worden gesteld.
      In artikel 11 (Nadere regels) van deze Verordening is bepaald:
      1. Het kindercentrum dient hygiënisch en veilig te zijn en een deugdelijke inrichting te hebben.
      2. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd nadere regels te stellen waaraan het kindercentrum, de houder en de in het kindercentrum werkzame functionarissen en begeleiders moeten voldoen.
      Deze regels hebben betrekking op:
      a. (...);
      b. de inrichting, hygiënische toestand en veiligheid van het kindercentrum voorzover deze  eisen noodzakelijk zijn voor de kinderopvang en hierin niet wordt voorzien bij of krachtens de Woningwet;
      c. (...);
      d. (...).  
    
    
    
      In artikel 2 van het, volgens verweerder op artikel 11 van de Verordening kinderopvang gebaseerde, Uitvoeringsbesluit Kindercentra en Gastouderbureau Gemeente Deurne (verder: het Uitvoeringsbesluit) zijn regels gesteld met betrekking tot de situering en toegankelijkheid van het kindercentrum. Ingevolge deze regels is een kindercentrum:
      a. goed en veilig bereikbaar;
      b. gelegen in een omgeving die vrij is van geluids- en milieu-overlast;
      c. (...).
    
    
    Verweerder heeft een vergunning ingevolge de Verordening kinderopvang voor het open stellen en open houden van [eiseres] geweigerd, omdat het open stellen en open houden van een naschoolse opvang op het bedrijventerrein '[adres]' zich niet verdraagt met de belangen die voortvloeien uit de in het Uitvoeringsbesluit gestelde kwaliteitsregels, onder meer de nadere regels ten aanzien van de veiligheid en toegankelijkheid van het kindercentrum.
    
    
      Eiseres heeft onder meer aangevoerd dat artikel 2 van het Tijdelijk besluit alleen ziet op de interne veiligheid. Eiseres verwijst hiertoe naar de Nota van toelichting bij het Tijdelijk besluit. Blijkens de toelichting op dit artikel moeten er voorschriften komen met betrekking tot aspecten die hebben te maken met de ruimte waarin de opvang plaatsvindt, zoals de inrichting, de hygiëne en veiligheid. De eisen die, blijkens de Nota van toelichting, op grond van het Tijdelijk besluit mogen worden gesteld, betreffen eisen in aanvulling op eisen die gelden bij of krachtens de Woningwet en tevens functionele eisen, dat wil zeggen gebruikseisen, aldus eiseres. Volgens eiseres zijn eisen met betrekking tot de ligging van een gebouw ten opzichte van de omgeving locatie-eisen, die de externe veiligheid betreffen.
      Eiseres komt, op basis hiervan, tot de conclusie dat verweerder de bevoegdheid die hem is toegekend in het kader van de uitvoering van de Welzijnswet 1994 voor een ander doel gebruikt dan waarvoor deze in het leven is geroepen.
    
    
    
      De rechtbank deelt eiseres' visie dat de Welzijnswet 1994 en het daarop gebaseerde Tijdelijk besluit geen grondslag bieden voor het stellen van eisen met betrekking tot de externe veiligheid van kindercentra. 
      Naar het oordeel van de rechtbank laten de bewoordingen van de Nota van toelichting op het Tijdelijk besluit er geen twijfel over bestaan dat is beoogd om, in aanvulling op de reeds bij of krachtens de Woningwet daarvoor geldende voorschriften, gebruikseisen te stellen met betrekking tot de inrichting, de hygiëne en de veiligheid van ruimten waarin de opvang plaatsvindt.
      Ook uit de kamerstukken betreffende de komende Wet basisvoorziening kinderopvang (Memorie van toelichting bij deze wet, Tweede Kamer 28 447, nr. 3) kan worden afgeleid dat is beoogd eisen te stellen ten aanzien van de ruimten zelf. Bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur (amvb) op grond van deze wet kunnen nadere regels omtrent de kwaliteit van de kinderopvang worden geformuleerd, onder meer betrekking hebbend op de accommodatie en andere gebruikseisen aan een gebouw en de daarin gelegen ruimten die specifiek bestemd zijn voor kinderopvang. Het begrip 'veiligheid' gaat in de toekomstige regelgeving op in het begrip 'kwaliteit'. Uit de Memorie van toelichting kan worden afgeleid dat met de nadere regels grotendeels aansluiting zal worden gezocht bij de kwaliteitseisen zoals deze gelden op grond van het Tijdelijk besluit.
    
    
    
      De rechtbank acht het, gelet op de bewoordingen van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening kinderopvang, verder niet aannemelijk dat de raad van verweerders gemeente verweerder hierin een bevoegdheid heeft willen toekennen tot het stellen van nadere regels met betrekking tot de externe veiligheid. De tekst van artikel 11, tweede lid, onder b, van de Verordening kinderopvang is namelijk letterlijk dezelfde als die in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Tijdelijk besluit. 
      Niet is in geschil dat, voorzover het de in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening kinderopvang genoemde aspecten "inrichting" en "hygiënische toestand" van kindercentra betreft, sprake is van dezelfde aspecten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Tijdelijk besluit.
    
    
    
      De rechtbank is, op grond van deze overwegingen, van oordeel dat de weigeringsgronden bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, louter de interne veiligheid kunnen betreffen.
      Verweerder had de vergunning voor het openstellen en openhouden van het kindercentrum dan ook niet, onder verwijzing naar artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening kinderopvang, op grond van externe veiligheidsaspecten mogen weigeren.
    
    
    Het beroep is derhalve, voorzover het op grond van het hiervoor overwogene niet reeds niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, gegrond. Het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd.
    
    Verweerder zal worden opgedragen om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuw besluit te nemen. Het komt de rechtbank geraden voor dat verweerder, gelet op het oordeel van de rechtbank omtrent de betekenis van het begrip "veiligheid" en de tekst van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Tijdelijk besluit - dat spreekt van "bij gemeentelijke verordening - , daarbij aandacht besteedt aan de verbindendheid van de in het Uitvoeringsbesluit gestelde regels, voorzover zij op dit artikelonderdeel zijn gebaseerd. 
    
    
      De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal ? 644,-- voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
      ( 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      ( 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
      ( waarde per punt ? 322,--;
      ( wegingsfactor 1.
    
    
    Tevens zal de rechtbank bepalen dat eiseres het door haar gestorte griffierecht dient te worden vergoed.
    
    Mitsdien wordt beslist als volgt.
    
    
    
    III.	BESLISSING
    
    De rechtbank,
    
    
      - verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voorzover het is gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet beslissen op eiseres' bezwaar van 4 juli 2002;
      - verklaart het beroep voor het overige gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op ? 644,--;
      - wijst de gemeente Deurne aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
      - gelast de gemeente Deurne eiseres het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van ? 218,-- te vergoeden.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mr. E.F.G.M. Gelderman en mr. L.C. Michon als leden en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier op 5 april 2004.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    
    Afschrift verzonden:
    
    
    
    
      7
      AWB 02/2480