ECLI:NL:RBBRE:2011:BU3584, Rechtbank Breda, 30-08-2011, 11 / 2428 VOG
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2011-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het verzoek om afgifte van een verklaring omtrent gedrag ten behoeve van eisers kandidaatstelling voor de Provinciale Staten verkiezingen van 2 maart 2011 namens de Partij voor de vrijheid is door de staatssecretaris terecht afgewezen. Weliswaar had de staatssecretaris zijn besluit niet mede mogen baseren op het verkeersdelict, omdat dit delict, indien herhaald, geen belemmering is voor een behoorlijke uitoefening van de taak als politiek ambtdrager. Het fraudedelict is wel een dergelijke belemmering, omdat dergelijke delicten op gespannen voet staan met de bijzondere positie die een volksvertegenwoordiger bekleedt.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 11 / 2428 VOG 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam persoon],
      wonende te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde mr. B. de Jong,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 21 maart 2011 (bestreden besluit), inzake de weigering een verklaring omtrent het gedrag (VOG) af te geven. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 27 juli 2011, waarbij aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder is niet verschenen.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser heeft op 23 november 2010 verzocht om afgifte van een VOG, ten behoeve van zijn kandidaatstelling voor de Provinciale Statenverkiezingen van 2 maart 2011 namens de Partij voor de Vrijheid.
    
    Verweerder heeft bij brief van 23 december 2010 aan eiser medegedeeld voornemens te zijn de VOG te weigeren. Bij brief van 5 januari 2011 heeft eiser hieromtrent zijn zienswijze bekend gemaakt.
    
    Bij besluit van 20 januari 2011, abusievelijk gedateerd 20 januari 2010, (primair besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een VOG af te geven. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiser op 21 november 2008 met het openbaar ministerie een transactie overeengekomen is van 40 uren werkstraf wegens het nalaten verplichte gegevens te verstrekken (hierna: het fraudedelict) en op 28 november 2006 een transactie overeengekomen is van € 200,- wegens het overschrijden van de maximumsnelheid met 31-35 km/u binnen de bebouwde kom (hierna: het verkeersdelict).
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 14 februari 2011 bezwaar gemaakt.
    
    Op 23 februari 2011 heeft verweerder eiser gehoord over zijn bezwaren.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. 
    
    2.2 Eiser heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat verweerder de transactie voor het verkeersdelict niet mag laten meewegen in de beoordeling van het VOG-verzoek. Daarnaast kan de transactie voor het fraudedelict geen belemmering vormen voor het afgeven van een VOG, omdat dit delict onder uitzonderlijke omstandigheden is gepleegd en eiser de transactie voor dit delict uit praktisch oogpunt heeft geaccepteerd. 
    
    2.3 Artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) bepaalt dat een VOG een verklaring van onze minister is dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. 
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wjsg weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
    Bij de beoordeling van het risico voor de samenleving, als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Wjsg, werden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP en IVB 2010 voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG (hierna: de Beleidsregels). 
    
    Volgens paragraaf 3 van de Beleidsregels wordt bij de beoordeling van de aanvraag in beginsel gekeken naar de justitiële gegevens die zijn opgenomen in de justitiële documentatie in de voor het doel van de aanvraag relevante termijn. Aan een aanvrager die in het geheel niet in de justitiële documentatie voorkomt, wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager wel in de justitiële documentatie voorkomt, wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium. 
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 van de Beleidsregels vindt beoordeling in beginsel plaats op grond van de justitiële gegevens die in de justitiële documentatie in de vier jaren voorafgaand aan de aanvraag voorkomen. Van de terugkijktermijn wordt onder meer afgeweken indien de aanvraag voor de VOG ziet op een functie met hoge integriteitseisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. 
    
    Volgens paragraaf 3.2 van de Beleidsregels betreft het op artikel 35 van de Wjsg gebaseerde, objectieve criterium de vraag of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of het beoogde doel waarvoor de VOG is aangevraagd. Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt, ingevolge paragraaf 3.2.3, een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke relaties, proces, aansturen organisaties en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag. In paragraaf 3.2.4 staat dat de relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen, bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Ook als de zogenaamde feit-functie relatie minder evident is, kan een belemmering bestaan voor een goede uitoefening van de functie.
    
    Volgens paragraaf 3.3 van de Beleidsregels kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat betrokkene bij het verstrekken van de VOG heeft zwaarder weegt dan het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven, ook als wordt voldaan aan het objectieve criterium voor weigering. Volgens paragraaf 3.3.1 ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een afwijzing. Relevante omstandigheden van het geval zijn onder meer de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. 
    
    
      Eén van de in paragraaf 3.2.3 van de Beleidsregels genoemde specifieke screeningsprofielen (gepubliceerd op www.rijksoverheid.nl/vog op 29 april 2011) is het screeningsprofiel voor politieke ambtsdragers. Dit profiel geldt voor alle aspirant-volksvertegenwoordigers, 
      -wethouders en -gedeputeerden en er wordt een hoge mate van integriteit in beoordeeld, op grond waarvan een terugkijktermijn van tien jaar wordt gehanteerd. In dit specifieke profiel staat vermeld dat compromitterende situaties moeten worden vermeden, omdat deze afbreuk doen aan het gezag en vertrouwen. Gezag en vertrouwen zijn de pijlers waarop de positie van volksvertegenwoordigers, wethouders en gedeputeerden is gefundeerd. Om die reden worden zeer hoge eisen gesteld aan de betrouwbaarheid van personen die in aanmerking willen komen voor een dergelijke functie. Derhalve wordt verwacht dat zij terdege strafrechtelijk integer zijn. Een (aspirant) volksvertegenwoordiger, wethouder of gedeputeerde heeft een bijzondere positie ten opzichte van zijn/haar medeburgers. Door een niet-integere houding kan misbruik worden gemaakt van – en afbreuk worden gedaan aan – deze bijzondere positie. Hierom wordt van hen strikte naleving van de wettelijke voorschriften verlangd.
      Eén van de kenmerken van de functie van aspirant-volksvertegenwoordiger, -wethouder en 
      -gedeputeerde is dat wordt omgegaan met zeer gevoelige informatie (gebied informatie). Het omgaan met gevoelige informatie brengt het risico met zich mee van misbruik van gegevens, onzorgvuldig omgaan met gegevensdragers, het lekken van informatie, afpersing, afdreiging, vervalsing etc. Als politicus bestaat ook het gevaar van omkoping of door de verkregen informatie zichzelf voordeel te verschaffen (gebieden informatie en goederen). Indien blijkt dat de aspirant-volksvertegenwoordiger, -wethouder of -gedeputeerde in de voorgeschreven terugkijktermijn voorkomt en/of is veroordeeld voor feiten die verband houden met de functieaspecten geld, goederen en/of personen zegt dat in negatieve zin iets over zijn/haar kwetsbaarheid en integriteit om als politieke ambtsdrager op te kunnen treden (gebieden geld, goederen en personen), aldus het screeningsprofiel.
    
    
    2.4 Tussen partijen is niet in geschil dat het specifieke screeningsprofiel voor politieke ambtsdragers van toepassing is op het door eiser ingediende verzoek om afgifte van een VOG en dat wegens de transactie ten aanzien van het fraudedelict aan het objectieve criterium is voldaan. Partijen verschillen echter van mening over de vraag of het verkeersdelict mag worden meegewogen bij de beoordeling van het verzoek en over de uitkomst van de door verweerder gemaakte belangenafweging (het subjectieve criterium) ten aanzien van het fraudedelict.
    
    2.5 Eiser heeft aangevoerd dat verweerder het verkeersdelict niet mag meewegen bij de beoordeling van het verzoek, omdat het overschrijden van de maximale snelheid onder het risicogebied ‘proces’ valt en dit risicogebied niet wordt genoemd in het specifieke screeningsprofiel voor politieke ambtsdragers. Voorts is er geen relatie tussen het verkeersdelict en de functie van politiek ambtsdrager, nu eiser ten behoeve van zijn functie geen voertuig hoeft te besturen en geen directe invloed heeft op hoe anderen dat doen. Verweerder trekt de eisen die in het screeningsprofiel aan politieke ambtsdragers worden gesteld te ver door, aldus eiser.
    
    Verweerder heeft gesteld dat de in het screeningsprofiel opgenomen opsomming van algemene risico’s die zich kunnen voordoen in de door eiser beoogde functie niet limitatief is. In een volksvertegenwoordiger moet het vertrouwen kunnen worden gesteld dat hij (wettelijke) voorschriften, die zijn opgesteld om de veiligheid in de samenleving te waarborgen, strikt naleeft. Gelet op die beoogde positie van eiser, kan het door eiser gepleegde verkeersdelict leiden tot ernstige onrust en gevoelens van onveiligheid in de samenleving. Het gaat daarbij om het (wegvallen van het) vertrouwen dat door de burger in het openbaar bestuur / de overheid moet kunnen worden gesteld en dat wordt nadrukkelijk in het screeningsprofiel genoemd, aldus verweerder.
    
    
      De rechtbank overweegt dat de opsomming in het screeningsprofiel geen limitatief karakter heeft (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 26 augustus 2009, LJN: BJ6041). Dit betekent echter niet dat ieder justitieel gegeven een belemmering kan vormen voor de afgifte van een VOG. Uitgangspunt van de Beleidsregels, die naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk zijn, is immers dat er een relatie moet zijn tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen (paragraaf 3.2.4). 
      Hoewel het verkeersdelict in het geval van politieke ambtsdragers van invloed kan zijn op het vertrouwen dat de burger in het openbaar bestuur of de overheid heeft, is dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om het verkeersdelict, indien herhaald, als belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid als politiek ambtsdrager te zien. Een ander oordeel zou immers impliceren dat een VOG bij iedere aanvrager die een functie/taak/bezigheid als politiek ambtsdrager ambieert, zou worden geweigerd indien ten aanzien van deze aanvrager enig justitieel gegeven aanwezig is.
    
    
    
      Dat dit laatste niet de bedoeling is geweest bij het opstellen van het screeningsprofiel voor politieke ambtsdragers leidt de rechtbank allereerst af uit het feit dat in dit profiel specifieke risico’s staan vermeld. Indien het de bedoeling van verweerder was geweest alle justitiële gegevens als belemmering aan te merken, omdat iedere overtreding van een wettelijk voorschrift door een politiek ambtsdrager afbreuk doet aan zijn bijzondere positie, had verweerder het bij het opstellen van het profiel naar het oordeel van de rechtbank moeten laten bij de tekst die eindigt met de zin “Hierom wordt van hen strikte naleving van de wettelijke voorschriften verlangd.”
      Daarnaast is in paragraaf 3.2.4 van de Beleidsregels onder het kopje ‘rode draad criterium’ het volgende bepaald:
      “Indien sprake is van strafbare feiten die niet (direct) relevant zijn, maar die wel een indruk geven van de integriteit van de aanvrager, kan ook worden geoordeeld dat het belang van beperking van het risico voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van de aanvrager. Voorwaarde voor toepassing van dit criterium is dat sprake is van een reeks van veroordelingen, transacties of (voorwaardelijke) sepots en er binnen de terugkijktermijn sprake is van minimaal één relevant justitieel gegeven.”
      Naar het oordeel van de rechtbank moet hieruit worden afgeleid dat verweerder het plegen van niet (direct) relevante feiten wil laten meewegen bij het subjectieve criterium. 
    
    
    De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder ten onrechte het verkeersdelict heeft meegewogen bij de beoordeling van het verzoek om afgifte van de VOG. Dat betekent dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering en wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd dient te worden. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren. 
    
    Nu niet in geschil is dat in het geval van eiser wegens het fraudedelict aan het objectieve criterium is voldaan, ziet de rechtbank aanleiding om in het navolgende te onderzoeken of er termen aanwezig zijn om ingevolge artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    2.6 Eiser heeft aangevoerd dat hij in 2001 is gestart als zelfstandige met (gedeeltelijk) behoud van zijn uitkering. Het fraudedelict betreft het niet overeenkomen van het door eiser aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) en aan de Belastingdienst opgegeven aantal gewerkte uren. De reden voor het verschil in aantallen is volgens eiser gelegen in de onduidelijke en onjuiste informatievoorziening door het UWV, waarvan eiser, net als vele duizenden startende zzp’ers, de dupe is geworden. Eiser verwijst daarbij naar stukken waarin de fouten van het UWV worden besproken, zoals het rapport van de ombudsman van 9 februari 2010 (rapportnummer 2010/025), een debat in de Tweede Kamer (Handelingen TK 2010-2011, nr. 24), een artikel op de website zzp-nederland.nl van 11 april 2011 en een brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 30 maart 2011. Eiser is nog steeds verwikkeld in een juridische procedure met het UWV, maar heeft het aanbod voor een taakstraf geaccepteerd om stress, tijd en kosten te besparen en – op advies van de officier van justitie – een hogere straf te voorkomen. Gelet op de maatschappelijke onduidelijkheid rondom het fraudedelict, kan aan de door eiser geaccepteerde transactie niet een dermate belang worden toegekend dat dit weigering van de aangevraagd VOG tot gevolg kan hebben, aldus eiser.
    
    
      Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de belangenafweging bij het subjectieve criterium overwogen dat de verstreken periode sinds eiser voor het laatst met justitie in aanraking is gekomen, bezien in het licht van de terugkijktermijn van tien jaren, nog te kort is om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen. Voorts is eiser tweemaal met justitie in aanraking gekomen binnen een relatief kort tijdsbestek. Ten aanzien van de ernst van de aangetroffen strafbare feiten heeft verweerder overwogen dat, hoewel uit de met eiser overeengekomen transactie blijkt dat de feiten hem niet zwaar zijn aangerekend, het fraudedelict in zodanige mate naar zijn aard niet met de beoogde functie te verenigen is, dat de mate waarin dit hem is aangerekend van ondergeschikt belang is. Op grond hiervan concludeert verweerder dat het belang van de samenleving bij bescherming tegen de door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico’s zwaarder dient te wegen dan het belang dat eiser heeft bij de afgifte van de VOG en dat er onvoldoende grondslag is om aan eiser de VOG te verstrekken. 
      Nu er bij verweerder geen twijfel bestaat over de vraag of de VOG kan worden afgegeven, stelt verweerder zich, verwijzend naar de uitspraak van de AbRS van 17 september 2008 (LJN: BF1013) en paragraaf 3.3.1 van de Beleidsregels, op het standpunt dat verweerder niet meer hoeft te kijken naar de feiten en omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan. Bovendien is uit de door eiser overgelegde stukken niet gebleken dat eiser tot de kleine groep zzp’ers behoort die vanwege de niet consistente aanpak van het UWV onterecht is behandeld, aldus verweerder.
    
    
    Naar vaste rechtspraak van de AbRS hoeft verweerder geen rekening te houden met de omstandigheden die hebben geleid tot de registraties in de justitiële documentatie, tenzij verweerder niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel bestaat of de VOG kan worden afgegeven, waarbij onder meer van belang kan zijn of het feit zich in de privésfeer heeft voorgedaan (zie onder meer de uitspraak van 13 juli 2011, LJN: BR1424).
    
    
      De rechtbank overweegt dat verweerder bij de door haar gemaakte belangenafweging alle in paragraaf 3.3.1 van de Beleidsregels vermelde omstandigheden heeft betrokken. De door verweerder gemaakte belangenafweging acht de rechtbank niet onredelijk. Daarbij hecht de rechtbank met name waarde aan het feit dat fraudedelicten op gespannen voet staan met de bijzondere positie die een volksvertegenwoordiger bekleedt en dat dergelijke delicten geenszins te verenigen zijn met de integriteit die van een volksvertegenwoordiger verwacht mag worden. Onder deze omstandigheden heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan het vastgestelde risico voor de samenleving een zwaarder gewicht dient te worden toegekend dan aan het belang van eiser bij het verkrijgen van de VOG en dat er geen twijfel bestaat over het ontbreken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de VOG zou moeten worden afgegeven. 
      Dat betekent dat de omstandigheden waaronder het fraudedelict is begaan niet meer relevant zijn en verweerder daar terecht aan voorbij is gegaan.
    
    
    Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder op goede gronden de weigering van de VOG heeft kunnen handhaven. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.
    
    2.7 Vanwege hetgeen is overwogen onder 2.5 is het beroep van eiser gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd. Vanwege hetgeen in 2.6 is overwogen, zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.
    
    
      2.8 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op ((1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) 2 x € 437,- =) een bedrag van 
      € 874,-. Nu eiseres in beroep niet uitdrukkelijk heeft verzocht om een veroordeling van verweerder in de proceskosten van bezwaar, zal de rechtbank een veroordeling in de proceskosten van bezwaar achterwege laten.
    
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    
    gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,-.
    
    Aldus gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, en door deze en M.H.A. de Graaf, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2011.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
      's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: