ECLI:NL:RBBRE:2008:BG1772, Rechtbank Breda, 17-10-2008, 08/1495
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2008-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente heeft beleidsregels vastgesteld voor de beoordeling of in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief bij een aanvrager van een langdurigheidstoeslag, die in de referteperiode geringe inkomsten heeft genoten. In deze beleidsregels is als cumulatieve voorwaarde opgenomen dat de aanvrager voor het tweede jaar achtereen volledig ontheven is geweest van de arbeidsverplichtingen. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente hiermee op kennelijk onredelijke en dus onjuiste wijze invulling heeft gegeven aan de hem gegeven beoordelingsvrijheid.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 08 / 1495 WWB 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [eiseres],
      wonende te Roosendaal, eiseres,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 21 februari 2008 (bestreden besluit) inzake de weigering van de langdurigheidstoeslag 2007. 
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 29 juli 2008, waarbij aanwezig waren eiseres en namens verweerder [woordvoerder verweerder].
    
    2. Beoordeling
    
    2.1  Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiseres ontvangt sedert 11 juli 2002 een bijstandsuitkering.
    
    Eiseres heeft in de periode van 8 juli 2002 tot en met 25 augustus 2002 voor [naam uitzendbureau], van 9 september 2002 tot en met 15 september 2002 voor [naam uitzendbureau] en van 27 oktober 2003 tot en met 9 november 2003 voor [naam uitzendbureau] gewerkt en daaruit inkomsten genoten.
    
    Eiseres heeft bij aanvraag van  6 juli 2007 verzocht om toekenning van een langdurigheidstoeslag per 1 januari 2007.
    
    Bij primair besluit van 26 juli 2007 is deze aanvraag afgewezen. Hiertoe is overwogen dat eiseres voorafgaand aan de aanvraag over een ononderbroken periode van 60 maanden eenmalig of over een langere periode inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen.
    
    Bij brief van 14 augustus 2007 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    2.2 Eiseres heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat zij zich niet kan verenigen met de weigering van de langdurigheidstoeslag daar zij forse beperkingen heeft die zijn vastgesteld door de Arbo dienst. Daarnaast hoort zij tot de doelgroep van de WVS te Roosendaal en is zij niet in staat om in de reguliere sector werkzaamheden te kunnen verrichten.
    
    
      2.3 Artikel 36, eerste lid, van de WWB, voorzover van belang, luidt: 
      1. Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die: 
      a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft; 
      b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief; 
    
    
    In het Vademecum Sociale Zaken Sociale Zaken van de gemeente Roosendaal zijn beleidsregels ten aanzien van de langdurigheidstoeslag geformuleerd. 
    
    Ten aanzien van de toepassing van artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB heeft verweerder in beleidsregel 2 bepaald dat de aanvrager op de peildatum minstens 5 jaar ononderbroken aangewezen moet zijn geweest op een inkomen dat niet hoger is dan de voor aanvrager van toepassing zijnde bijstandsnorm, tenzij men een WWB, IOAW-IOAZ- uitkering heeft ontvangen en men voor het 2e jaar achtereen voor 12 maanden arbeidsongeschikt is verklaard op grond waarvan de gemeente de aanvrager volledig heeft ontheven van de arbeidsverplichting en aanvrager maximaal netto € 1500,-- [=norm voor 2006, 2007 en 2008] per jaar heeft bijverdiend. 
    
    2.4  De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht zijn besluit om aan eiseres geen langdurigheidstoeslag ingevolge de WWB toe te kennen heeft gehandhaafd. 
    
    Nu het in de systematiek van de hier aan de orde zijnde wettelijke regeling gaat om een eenmalige, jaarlijkse op aanvraag toe te kennen toeslag, is voor de toetsing van het besluit op bezwaar bepalend of eiseres op 1 januari 2007 dan wel uiterlijk ten tijde van het nemen van dat besluit (21 februari 2008) gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden (de zogenaamde referteperiode) heeft voldaan aan de in artikel 36, eerste lid, van de WWB gestelde voorwaarden. 
    
    Eiseres ontvangt vanaf 11 juli 2002 een bijstandsuitkering en zij heeft met onderbrekingen vanaf 8 juli 2002 tot en met 9 november 2003 inkomsten uit arbeid genoten. Zij heeft naar het oordeel van verweerder geen recht heeft op de langdurigheidstoeslag omdat zij niet heeft voldaan aan in artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB gestelde voorwaarde, zoals door verweerder in zijn beleid nader geconcretiseerd. 
    
    
      Onder 2.3 is het beleid weergegeven dat verweerder hanteert ten aanzien van de in artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB opgenomen passage “of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief”.
      Uit dit beleid blijkt dat in een situatie waarin inkomsten uit of in verband met arbeid zijn genoten, moet worden voldaan aan de volgende – cumulatieve –  voorwaarden: 
      - de aanvrager  heeft een WWB-, IOAW- of IOAZ-uitkering ontvangen;
      - de aanvrager is voor het 2e jaar achtereen voor 12 maanden arbeidsongeschikt verklaard op grond waarvan de gemeente hem volledig heeft ontheven van de  arbeidsverplichtingen;
      - de aanvrager heeft maximaal € 1500,-- per jaar bijverdiend.
    
    
    Verweerders gemachtigde heeft ter zitting desgevraagd nader toegelicht dat toepassing van dit beleid meebrengt dat geen onderzoek nodig was naar de hoogte van de inkomsten, omdat eiseres niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat zij twee jaar achtereen ontheven is van de arbeidsverplichtingen en zij reeds daarom tot en met 9 november 2003 niet heeft voldaan aan de in het beleid gestelde cumulatieve voorwaarden.
    
    2.5 Naar aanleiding hiervan ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld, of de wijze waarop verweerder met de genoemde beleidsregel de hem toegekende beoordelingsvrijheid heeft ingevuld de rechterlijke toets kan doorstaan. Met name is van belang of dit beleid aansluit bij de bedoeling van de wetgever, zoals deze kan worden afgeleid uit de geschiedenis van de wijziging van de wet per 1 september 2006 - met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 - die heeft geleid tot het opnemen van bovengenoemde passage in artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB.
    
    Aan deze wetswijziging heeft – kort samengevat – ten grondslag gelegen de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), waarin is bepaald dat in een situatie waarin tijdens de referteperiode geringe inkomsten zijn genoten, niet zonder meer kan worden geoordeeld dat sprake is van arbeidsmarktperspectief. 
    
    
      In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel is het volgende vermeld.
      “ Het begrip arbeidsmarktperspectief is in de WWB ingevuld naar de voorwaarde dat de betrokkene gedurende een onafgebroken periode van 60 maanden geen inkomsten uit of in verband met arbeid mag hebben gehad. Inkomsten uit of in verband met arbeid wijzen er op dat er niet een dusdanige afstand is tot de arbeidsmarkt dat arbeidsmarktperspectief ontbreekt. Zoals hierboven al opgemerkt, kan dit volgens signalen uit de gemeenten en de Tweede Kamer leiden tot situaties, waarin het recht op langdurigheidstoeslag op formele gronden wordt ontzegd, terwijl het arbeidsmarktperspectief feitelijk kan ontbreken. Het betreft situaties, waarin de inkomsten uit arbeid in een periode van 60 maanden gedurende een zo korte periode en tot een zodanig laag bedrag zijn ontvangen dat daaruit niet per definitie kan worden afgeleid dat de betrokkene arbeidsmarktperspectief heeft. Dit klemt vooral in situaties waarin de betrokkene ondanks maximale inspanning toch (nog) niet in staat is gebleken om in enige omvang aan het arbeidsproces deel te nemen. “		 
      En:
      “ Met het thans voorliggende wetsvoorstel wordt een recht op langdurigheidstoeslag bewerkstelligd in die gevallen, waarin het college van burgemeester en wethouders van oordeel is dat - gelet op het feit dat de inkomsten uit arbeid in de in aanmerking te nemen periode gedurende een zeer korte periode en tot een zeer laag bedrag zijn ontvangen - de betrokkene geen arbeidsmarktperspectief heeft. Met dit wetsvoorstel is dus niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden ten aanzien van de uitsluitingsgronden.
      Aspecten waarmee het college rekening kan houden zijn het arbeidsmarktverleden van de betrokkene, de duur van werkloosheid voorafgaand aan de periode van inkomsten uit arbeid, de reden van beëindiging van de werkzaamheden en de ontwikkelingen nadien, het aantal periodes van inkomsten uit arbeid in de referteperiode en dergelijke. ”
    
    
    
      De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetswijziging bedoeld was voor gevallen waarin het ontvangen van inkomsten een belemmering vormde voor toekenning van een langdurigheidstoeslag. Het gaat dan om die gevallen waarin de betrokkene zeer geringe inkomsten uit of in verband met arbeid gedurende een zeer geringe periode van arbeid heeft ontvangen en waarbij naar het oordeel van de gemeente geen sprake is van aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief.
      Met de wetswijziging is bedoeld beoordelingsvrijheid te geven aan de gemeenten om aan de hand van de hoogte en de duur van de inkomsten en rekening houdend met in de Memorie van Toelichting genoemde aspecten te bepalen of arbeidsmarktperspectief feitelijk aanwezig is.  
    
    
    
      De omstandigheid dat iemand de laatste twee jaar van de referteperiode volledig is ontheven van de arbeidsverplichtingen, kan bijdragen aan het oordeel dat op de peildatum – kort gezegd – redelijkerwijs geen arbeidsmarktperspectief aanwezig is. In samenhang met het geheel aan beschikbare gegevens over inkomsten uit of in verband met arbeid, alsmede de geringe duur van deze arbeid binnen de volledige referteperiode van vijf jaar, past het meewegen van deze omstandigheid binnen de beoordelingsvrijheid die verweerder is toegekend.
      De afwezigheid van die omstandigheid dwingt echter niet tot de conclusie dat alleen daarom al – eveneens kort gezegd – op de peildatum redelijkerwijs (wel) arbeidsmarktperspectief aanwezig is. Zoals uit de hiervoor vermelde wetsgeschiedenis blijkt, zijn er in dat geval nog tal van andere (niet limitatief opgesomde) omstandigheden die verweerder bij zijn besluitvorming kan betrekken en die eveneens kunnen leiden tot de conclusie dat redelijkerwijs geen arbeidsmarktperspectief aanwezig is. Door imperatief de voorwaarde te stellen dat iemand de laatste twee jaar van de referteperiode volledig ontheven moet zijn geweest van de arbeidsverplichtingen, wijkt verweerder af van de bedoeling van de wetgever om bij de beoordeling van het arbeidsmarktperspectief in beginsel rekening te houden met alle omstandigheden die verband houden met arbeid en inkomsten. Verweerders beperkte invulling van de hem gegeven beoordelingsvrijheid verdraagt zich niet met de ruimere opvatting van de wetgever. De conclusie is dan ook, dat verweerder op kennelijk onredelijke en dus onjuiste wijze invulling heeft gegeven aan de hem gegeven beoordelingsvrijheid.
    
    
    Het beroep zal gegrond worden verklaard omdat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering, zulks in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
     
    2.6 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Omdat niet gebleken is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiseres, zal een proceskostenveroordeling achterwege blijven. 
    
    3.    Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    gelast dat de gemeente Roosendaal aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 39,-- vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G.M. Wouters, rechter, en in aanwezigheid van E.H.M. Houben, griffier, in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2008.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: 17 oktober 2008