ECLI:NL:RBNNE:2023:3673, Rechtbank Noord-Nederland, 01-09-2023, LEE 22/738
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen hoogte toekenning aanvullende vergoeding Schadefonds Geweldsmisdrijven. De beleidswijziging van 15 oktober 2014 is niet conform artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zoals die gold op 15 oktober 2014, bekend gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat zowel het beleid vóór 15 oktober 2014 als het beleid na 15 oktober 2014 op zichzelf niet onredelijk is. De commissie heeft echter ten onrechte niet beoordeeld of naleving van het beleid onevenredige gevolgen heeft voor eiseres gelet op haar persoonlijke omstandigheden en of de commissie daarom van de afwijkingsbevoegdheid ingevolge artikel 4:84 van de Awb gebruik dient te maken.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/738 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaats], eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven, commissie 
    (gemachtigde: mr. Y. Pieters).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de toekenning van de aanvullende uitkering uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven.
    
    
    
      1.1.
      De commissie heeft op 15 oktober 2021 een aanvullende uitkering van € 5.731,00 toegekend aan eiseres. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 4 januari 2022 op het bezwaar van eiseres is de commissie bij de toekenning van € 5.731,00 gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De commissie heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2023 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van de commissie. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de toekenning van de aanvullende uitkering uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. In de Wet schadefonds geweldsmisdrijven is bepaald dat uit het schadefonds uitkeringen kunnen worden gedaan aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen. Op de aanvraag wordt beslist door de commissie. De commissie heeft in de Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven (de Beleidsbundel) en de Letsellijst vastgelegd hoe zij gebruik maakt van de bevoegdheid tot vaststelling van de uitkering. De Beleidsbundel en de Letsellijst worden regelmatig geactualiseerd.
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft in 2007 een uitkering van € 2.769,- gekregen uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven omdat zij slachtoffer is van seksueel misbruik als gevolg waarvan zij ernstig (geestelijk) letsel heeft opgelopen. Haar letsel is in 2007 ingedeeld in categorie 4A. 
      
    
    
      4.2.
      
        Per 15 oktober 2014 is de vergoedingensystematiek in het beleid van de commissie gewijzigd. Tot 15 oktober 2014 verstrekte de commissie aan slachtoffers en nabestaanden afzonderlijke uitkeringen voor materiële en immateriële schade. De hoogte van de uitkering voor immateriële schade, het door het geweldsmisdrijf opgelopen letsel, was afhankelijk van de ernst van het opgelopen letsel. Voor materiële schade, kosten als gevolg van dat letsel, werd op basis van het beleid per schadepost beoordeeld of hiervoor een uitkering werd verstrekt. 
        Per 15 oktober 2014 werkt de commissie met all-in uitkeringsbedragen, waarin de uitkeringen voor materiële en immateriële schade zijn opgenomen. De hoogte van het all-in bedrag wordt bepaald aan de hand van de ernst van het letsel dat het slachtoffer heeft opgelopen en de omstandigheden waaronder het geweldsmisdrijf is gepleegd. De letselcategorieën zijn teruggebracht van 8 naar 6 categorieën en de uitkering voor materiële schade wordt niet meer per schadepost beoordeeld. 
      
      
    
    
      4.3.
      
        Op 7 april 2021 heeft eiseres de commissie verzocht om een aanvullende uitkering. Op grond van nieuwe medische informatie ontvangt eiseres vanaf 19 februari 2020 een Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten. 
        Op 15 oktober 2021 is een aanvullende uitkering van € 5.731,- toegekend aan eiseres omdat het letsel van eiseres is verergerd. De commissie heeft beoordeeld dat eiseres als gevolg van haar traumatische jeugd volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. De commissie heeft het letsel van eiseres bij de beoordeling van de aanvullende uitkering ingedeeld in letselcategorie 5 van het huidige beleid, hetgeen volgens de commissie vergelijkbaar is met letselcategorie 7 onder het oude beleid. 
        Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op 4 januari 2022 is het bezwaar ongegrond verklaard.
      
      
      5. Eiseres stelt dat zij niet bekend was met de beleidswijziging per 15 oktober 2014 en dat dit haar niet kan worden aangerekend. Eiseres wil dat haar aanvraag van april 2021 niet als aanvullende aanvraag maar als reguliere, eerste aanvraag beschouwd wordt. 
      Aanvullend heeft eiseres nog aangevoerd dat zij inkomsten is misgelopen omdat zij door de lichamelijke en psychische klachten voortvloeiend uit de incest, nooit fulltime heeft kunnen werken en uiteindelijk volledig en duurzaam is afgekeurd. De commissie heeft daar onvoldoende rekening mee gehouden.
      
      6. De commissie stelt dat de beleidswijziging is gepubliceerd op haar website en kenbaar is gemaakt aan de ketenpartners. Er heeft gedurende twee jaar overgangsbeleid gegolden. De commissie heeft maatwerk geboden met de aanvullende tegemoetkoming.
      
      7. De rechtbank overweegt dat de commissie bij het verlenen van de uitkeringen beoordelings- en beleidsvrijheid heeft. De invulling van de bevoegdheid tot het toekennen van uitkeringen behoort primair tot de verantwoordelijkheid van de commissie. Dat betekent dat de rechtbank de beslissing van verweerder terughoudend moet toetsen. 
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat de commissie de aanvullende aanvraag heeft beoordeeld op basis van de Beleidsbundel die gold op het moment dat de aanvraag ingediend werd; de Beleidsbundel van 1 juli 2019. In paragraaf S van de Beleidsbundel van 1 juli 2019 is het overgangsrecht in het beleid van de commissie opgenomen. Hierin is bepaald dat een aanvullende aanvraag wordt behandeld op basis van het beleid dat geldt ten tijde van het indienen van die aanvullende aanvraag. Als de aanvullende aanvraag volgt op een primaire aanvraag die is ingediend vóór 15 oktober 2014, dan geldt echter het beleid van de Beleidsbundel van 18 maart 2014. Dit is het laatst geldende beleid voordat de commissie ging werken met all-in uitkeringsbedragen. Een aanvullende uitkering is in die gevallen volgens het beleid alleen nog mogelijk voor immateriële schade, omdat eerder al een schadebepaling plaatsvond en daarom de all-in uitkeringsbedragen niet van toepassing zijn. Een aanvullende aanvraag voor materiële schade is niet meer mogelijk. Ook niet als de aanvullende aanvraag volgt op een primaire aanvraag waarop beleid van voor 15 oktober 2014 is toegepast.
      
    
    
      7.2.
      
        De rechtbank overweegt dat de beleidswijziging van 15 oktober 2014 niet conform artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zoals die gold op 15 oktober 2014, bekend is gemaakt. Publicatie op de eigen website is daarvoor niet voldoende. De publicatie in de Staatscourant 2014/28931 waar de commissie op de zitting naar verwezen heeft, is niet de publicatie van de beleidswijziging zelf, maar is de publicatie van de wijziging van artikel 1 van de Regeling maximumbedragen uitkeringen schadefonds geweldsmisdrijven. 
        Volgens vaste rechtspraak heeft het niet bekend maken van een beleidsregel niet tot gevolg dat de inhoud van het daarin neergelegde beleid zonder betekenis is. De aanvaardbaarheid van dat beleid moet dan in elk afzonderlijk geval worden aangetoond. 
        De commissie heeft in het besluit op bezwaar vermeld wat de inhoud van het beleid is en hoe het verzoek van eiseres daaraan getoetst is. 
      
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is van oordeel dat zowel het beleid vóór 15 oktober 2014 als het beleid na 15 oktober 2014 op zichzelf niet onredelijk is. De rechtbank vindt steun voor dat oordeel in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 februari 2020. Eiseres heeft dit ook niet betwist.
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan, gelet op artikel 4:84 van de Awb overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling heeft met haar uitspraak van 26 oktober 2016 bepaald dat de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb niet uitsluitend voorziet in die bijzondere gevallen waarmee bij het vaststellen van de beleidsregels geen rekening was gehouden, maar dat alle omstandigheden in een concreet geval daarvoor van belang zijn. Volgens de Afdeling kan het bestuursorgaan bij het vaststellen van beleidsregels namelijk niet op voorhand voorzien of omstandigheden alleen of tezamen met andere omstandigheden in een concreet geval tot onevenredige gevolgen leiden. Verder heeft de Afdeling op 2 februari 2022 overwogen dat het bestuursorgaan behoort af te wijken van een beleidsregel als die beleidsregel in een concreet geval tot onevenredige gevolgen leidt, ongeacht of de omstandigheden bijzonder zijn of niet.
      
      
        7.4.1.
        De commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet van het beleid hoefde af te wijken omdat met de eerdere aanvraag en beslissing van 18 juni 2007 een beoordeling is gegeven van de situatie. Dat het toen geldende beleid anders was maakt volgens de commissie niet dat in afwijking van het overgangsbeleid de aanvullende aanvraag in 2021 dient te worden aangemerkt als echte aanvraag. 
      
      
        7.4.2.
        
          Naar het oordeel van de rechtbank heeft de commissie met die belangenafweging niet de juiste toets aangelegd in het kader van artikel 4:84 van de Awb. De commissie dient te beoordelen of het beleid in dit concrete geval tot onevenredige gevolgen leidt voor eiseres, omdat pas in 2020 is vastgesteld dat zij door het geweldsmisdrijf arbeidsongeschikt is geraakt en er geen of weinig kans op herstel is, terwijl een aanvullende aanvraag voor materiële schade niet meer mogelijk is.  
          Vast staat dat eiseres als gevolg van het geweldsmisdrijf materiële schade heeft opgelopen in de vorm van arbeidsongeschiktheid. Eiseres heeft tot op heden geen tegemoetkoming van de commissie ontvangen vanwege haar arbeidsongeschiktheid en komt daar bij het handelen volgens de Beleidsbundel ook niet meer voor in aanmerking. 
          De rechtbank overweegt dat het Schadefonds Geweldsmisdrijven bij uitstek is bedoeld voor gevallen als die van eiseres. De rechtbank vindt hiervoor steun in de toelichting van de wetgever. Daarin staat namelijk dat uitkeringen het karakter hebben van een tegemoetkoming in de schade die door letsel of overlijden is veroorzaakt, voor zover geen verhaal op de dader mogelijk is en in de vergoeding daarvan ook niet op andere wijze kan worden voorzien, terwijl het onredelijk en onbillijk zou zijn de schade ten laste van de benadeelde te laten. 
        
        
      
      
        7.4.3.
        Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de commissie ten onrechte niet heeft beoordeeld of naleving van het beleid onevenredige gevolgen heeft voor eiseres gelet op haar persoonlijke omstandigheden en of de commissie daarom van de afwijkingsbevoegdheid ingevolge artikel 4:84 van de Awb gebruik dient te maken.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de commissie een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
    
      8.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet de commissie het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 4 januari 2022;
    - draagt de commissie op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de commissie het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     De immateriële schade (letsel) is vastgesteld op €2.269,- en de materiele schade (therapie) op € 500,-
  
  
     Het maximum van € 8.000,- minus de al verstrekte uitkering van € 2.769,-.
  
  
     Zie onder andere ABRvS 17 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF1017
  
  
     ABRvS, 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:449
  
  
     ABRvS, 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     Kamerstukken II 1972/73, 12131, nr. 3, p.4 e.v.