ECLI:NL:RBBRE:2007:BB1965, Rechtbank Breda, 11-05-2007, 06/3372
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Protocol Huishoudelijke Verzorging: boodschappendienst is algemeen gebruikelijke (voorliggende) voorziening. Beleidsregel dat financiële overwegingen voor de aanspraak op AWBZ niet relevant zijn gaat in zijn algemeenheid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten, maar daarbij dient wel bedacht te worden dat uitzonderingen hierop steeds mogelijk zijn indien het handelen overeenkomstig het beleid in een bijzonder geval een onevenredig nadeel voor belanghebbende zou opleveren (art. 4:84 Awb).

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 06 / 3372 AWBZ 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiseres],
      wonende te Roosendaal, eiseres,
      gemachtigde mr. M.H. Steenbergen,
    
    
    en
    
    
      de stichting Centrum indicatiestelling zorg (CIZ), als rechtsopvolgster van het Regionaal Indicatie Orgaan Westelijk Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 2 juni 2006 (bestreden besluit I), inzake indicaties voor zorg. Verweerder heeft op 12 september 2006 alsmede op 14 november 2006 een nieuw besluit genomen (respectievelijk bestreden besluit II en III). De griffier heeft aan partijen medegedeeld dat het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen deze nieuwe besluiten. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 19 maart 2007, waarbij aanwezig waren de gemachtigde van eiseres en namens verweerder mr. [naam medewerker] en [naam medewerker], medewerker bezwaarzaken.  
    
    2. De beoordeling
    
    2.1  Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      Eiseres woont samen met haar drie kinderen ([naam kind + geb.datum], [naam kind + geb.datum] en [naam kind + geb.datum]); haar zoons zijn om de week bij haar en bij hun vader.
      Zij heeft in voorgaande jaren huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging en ondersteunende begeleiding algemeen ontvangen. Laatstelijk had zij een indicatie voor huishoudelijke verzorging klasse 8 (20 – 24,9 uur) en voor persoonlijke verzorging en ondersteunende begeleiding klasse 2 (2 – 3,9 uur), door middel van een persoonsgebonden budget (PGB). 
    
    
    In verband met het aflopen van deze indicaties heeft eiseres bij het Regionaal Indicatie Orgaan (RIO) Westelijk Noord-Brabant, de rechtsvoorganger van verweerder, op 4 oktober 2004 een vervolgaanvraag ingediend.
    
    Bij besluit van 18 november 2004 (primair besluit) heeft het RIO eiseres medegedeeld dat zij in aanmerking komt voor huishoudelijke verzorging klasse 4 PGB (7 – 9,9 uur) en persoonlijke verzorging klasse 2 PGB (2 – 3,9 uur), met een geldigheidsduur vanaf 22 december 2004 tot 21 december 2005. 
    
    Tegen dat besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Op verzoek van verweerder heeft het College voor zorgverzekeringen (CVZ) op 29 maart 2006 advies uitgebracht. Het CVZ is van oordeel dat verweerder nader onderzoek moet verrichten. 
    
    Eiseres heeft op 16 mei 2006 nog aanvullende medische informatie aan verweerder toegezonden.
    
    Bij besluit van 2 juni 2006 (bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daarbij is kort samengevat aangegeven dat de door eiseres in bezwaar ingebrachte medische informatie is bestudeerd en beoordeeld door de CIZ-arts. Zijn conclusie is dat er hoogstens beperkingen zijn ten aanzien van zware huishoudelijke werkzaamheden. Verweerder heeft overwogen dat eiseres daarom uitsluitend in aanmerking komt voor overname van zwaar huishoudelijk werk. De normtijd hiervoor is 180 minuten per week, er mag 1 klasse meer worden gegeven. Dit zou betekenen dat eiseres in aanmerking komt voor huishoudelijke verzorging klasse 3. Voor zware boodschappen wordt gewezen op supermarkten die aan huis bezorgen. Omdat de beslissing op bezwaar niet lager mag uitvallen, blijft het primaire besluit, waarin eiseres huishoudelijke verzorging klasse 4 is toegekend, gehandhaafd. 
    
    
      Eiseres is in beroep gegaan tegen dit besluit en heeft in beroep – samengevat – aangevoerd dat het besluit vernietigd moet worden wegens strijd met het motiveringsbeginsel, onder meer omdat in het besluit in afwijking van het advies van het CVZ niets terug te vinden is over de zorg die de 5-jarige dochter behoeft. Verder plaatst eiseres vraagtekens bij de rapportage van de CIZ-arts. Tevens kan eiseres de opmerking dat er voor zware boodschappen supermarkten zijn die aan huis bezorgen niet plaatsen. De supermarkt waar eiseres met haar bijstandsuitkering op is aangewezen, de [naam supermarkt], bezorgt niet aan huis.
      Eiseres verzoekt de rechtbank het besluit te vernietigen en te bepalen dat verweerder aan eiseres een indicatie dient toe te kennen voor huishoudelijke zorg klasse 6 en persoonlijke zorg klasse 1, met veroordeling van verweerder tot vergoeding van de schade ex artikel 8:73 Awb en de proceskosten in bezwaar en beroep 
    
    
    Bij besluit van 12 september 2006 (bestreden besluit II) heeft verweerder een nieuwe beslissing genomen met grotendeels dezelfde inhoud als bestreden besluit I. In aanvulling op bestreden besluit I is aangegeven dat de zorg voor de 5-jarige dochter van eiseres beter in kaart dient te worden gebracht.  
    
    Bij besluit van 14 november 2006 (bestreden besluit III) heeft verweerder een nieuwe beslissing genomen met grotendeels dezelfde inhoud als bestreden besluit II. Wel is de motivering van de afwijzing van het bezwaarschrift uitgebreid. Zo is in het besluit ook nader ingegaan op de zorg voor de dochter. Gesteld is dat het verzorgen van de dochter niet tot de activiteiten behoort die vallen onder zwaar belastende werkzaamheden. De dochter hoeft bijvoorbeeld niet getild te worden. Om die reden kan er geen indicatie voor afgegeven worden. 
    
    2.2 Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
    
    Artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ bepaalt dat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, slechts bestaat indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
    
    De in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ bedoelde algemene maatregel van bestuur betreft het Zorgindicatiebesluit (ZIB). In artikel 2 van het ZIB, zoals dat tot 1 januari 2007 gold, is bepaald dat als vormen van zorg als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ worden aangewezen de vormen van zorg, bedoeld in onder meer de artikelen 3, 4 en 6 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ (Besluit).
    
    
      Artikel 6 van het ZIB bepaalt dat, voor zover dit voor het nemen van een indicatiebesluit van belang is, onderzoek wordt verricht naar:
      a. de algemene gezondheidstoestand van de zorgvrager;
      b. de beperkingen die de zorgvrager in zijn functioneren ondervindt als gevolg van een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem;
      c. de woning en de woonomgeving van de zorgvrager;
      d. het psychisch en sociaal functioneren van de zorgvrager;
      e. de sociale omstandigheden van de zorgvrager;
      f. de aard en de omvang van de aan de zorgvrager geboden professionele en niet-professionele hulp en zorg en de mogelijkheden tot continuering en uitbreiding daarvan.
    
    
    
      Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit, zoals dat tot 1 januari 2007 luidde, bepaalt – voor zover hier relevant – dat de verzekerde, behoudens voor zover het zorg betreft die kan worden bekostigd op grond van een andere wettelijke regeling, onder meer aanspraak heeft op huishoudelijke verzorging als omschreven in artikel 3 en persoonlijke verzorging als omschreven in artikel 4. 
      Het tweede lid van artikel 2 bepaalt dat de aanspraak op zorg slechts bestaat voor zover de verzekerde, gelet op zijn behoefte en uit een oogpunt van doelmatige zorgverlening, redelijkerwijs daarop is aangewezen.
    
    
    Op grond van artikel 3 van het Besluit, zoals dat tot 1 januari 2007 luidde, omvat huishoudelijke verzorging het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden in verband met een somatische, psycho-geriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem die of dat leidt of dreigt te leiden tot het disfunctioneren van de verzorging van het huishouden van de verzekerde dan wel van de leefeenheid waartoe de verzekerde behoort, te verlenen door een instelling.
    
    Op grond van artikel 4 van het Besluit omvat persoonlijke verzorging het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem, gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid, te verlenen door een instelling.
    
    Ter uitvoering van de hiervoor vermelde regelgeving heeft verweerder beleidsregels vastgesteld in de vorm van beleidsprotocollen. In het onderhavige geval zijn relevant de protocollen Huishoudelijke Verzorging, Gebruikelijke zorg en Ondersteunende Begeleiding en het concept protocol Persoonlijke Verzorging. 
    
    2.3  De rechtbank is allereerst van oordeel dat het beleid van verweerder zoals neergelegd in genoemde protocollen in algemene zin niet onredelijk is te noemen. 
    
    2.4 Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder naar aanleiding van het bezwaar drie beslissingen op bezwaar heeft genomen. Met partijen (voor verweerder zie het verweerschrift, punten 28 en 29)  is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten I en II niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen dan wel onvoldoende zijn gemotiveerd. Het beroep tegen deze besluiten is in zoverre gegrond en deze besluiten komen derhalve voor vernietiging in aanmerking. 
    
    2.5 Met betrekking tot bestreden besluit III geldt het volgende.
    
    2.5.1 De rechtbank stelt vast dat de indicatie persoonlijke verzorging voor eiseres ten opzichte van voorheen niet is gewijzigd. Eiseres had een indicatie persoonlijke verzorging klasse 2 en heeft deze indicatie in het primaire besluit en het bestreden besluit III ook behouden. In het beroepschrift heeft eiseres om een indicatie persoonlijke verzorging klasse 1 verzocht. Nu eiseres ter zitting op deze kwestie niet meer is teruggekomen, gaat de rechtbank er vanuit dat dit op een misverstand berust. De kwestie van de persoonlijke verzorging zal de rechtbank dan ook verder buiten beschouwing laten.
    
    2.5.2  Aan het feit dat eiseres in het kader van de AWBZ al eerder een ruimere indicatie voor huishoudelijke verzorging heeft gekregen, kan eiseres niet het recht ontlenen dat die indicatie ook in de toekomst wordt voortgezet. Verweerder heeft in het verweerschrift (punten 46 tot en met 48) toegelicht dat de regelgeving ten tijde van het primaire besluit anders was dan in 2003 (en voorgaande jaren) en dat die gewijzigde regelgeving voor eiseres tot een ongunstiger uitkomst heeft geleid omdat van de twee oudste kinderen een bijdrage in het huishouden wordt verwacht en er gebruik gemaakt dient te worden van voorliggende voorzieningen, waarbij verweerder doelt op de boodschappendienst. De rechtbank heeft op zichzelf geen redenen te twijfelen aan de juistheid van deze toelichting. 
    
    
      2.5.3 De rechtbank is verder van oordeel dat het bij een indicatiebeoordeling niet gaat om de diagnose, zoals eiseres lijkt te menen, maar dat beoordeeld moet worden of een verzekerde beperkingen heeft als bedoeld in artikel 6, sub b., van het ZIB in zijn zelfredzaamheid ten gevolge waarvan hij ondersteuning vraagt voor het functioneren van zijn huishouding. Die beperkingen zullen (voldoende objectief) medisch moeten zijn vastgesteld. 
      Op basis van de medische rapportage van de CIZ-arts, F.C. Bakker, van 9 juni 2006 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres beperkingen heeft ten aanzien van zwaar belastende huishoudelijke werkzaamheden, te weten zwaar huishoudelijk werk en tillen van zware boodschappen. 
      Dat eiseres ook beperkingen heeft ten aanzien van licht huishoudelijk werk, zoals zij heeft gesteld, heeft zij onvoldoende aannemelijk weten te maken. Dit volgt ook niet uit de door haar overgelegde medische informatie van de REA arts, de reumatoloog of de neuroloog.
      Nu eiseres door verweerder op goede gronden in staat is geacht om licht huishoudelijk werk te verrichten is de gestelde afwezigheid van de zoons om de week en de dyslexie van [naam kind] in dat verband niet van belang. 
      Met verweerder is de rechtbank tevens van oordeel dat het verzorgen van [naam kind] niet tot de zwaar belastende huishoudelijke werkzaamheden gerekend moet worden, zodat voor die activiteit terecht geen indicatie heeft plaatsgevonden. 
      Nu gesteld noch gebleken is dat de door verweerder in aanmerking genomen normtijd voor zwaar huishoudelijk werk van 180 minuten per week onjuist is, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit III terecht op het standpunt gesteld dat eiseres, rekening houdend met een grote woning, een hoge bezettingsgraad en kleine kinderen, eigenlijk in aanmerking zou moeten worden gebracht voor klasse 3 van de functie huishoudelijke verzorging. Tegen die achtergrond kan de rechtbank de vraag of verweerder er bij de indicatiestelling terecht van is uitgegaan dat eiseres voor haar zware boodschappen een beroep dient te doen op de boodschappendienst in dit geval buiten beschouwing laten. Immers zelfs wanneer die vraag ontkennend beantwoord wordt en er conform het protocol Huishoudelijke Verzorging (zie paragraaf 4.1.1. Boodschappen voor het dagelijks leven) 60 minuten per week voor deze activiteit zou moeten worden geïndiceerd, leidt dat niet tot toekenning van een hogere klasse huishoudelijke verzorging aan eiseres dan neergelegd in het primaire besluit (180 minuten zwaar huishoudelijk werk + 60 minuten boodschappen = 240 minuten = klasse 3; 1 klasse meer is, evenals het primaire besluit, klasse 4). 
      De rechtbank hecht eraan ten overvloede nog het volgende op te merken over de boodschappendienst. Verweerder heeft hierover in het verweerschrift het volgende opgemerkt: “ In casu wordt voor het doen van boodschappen het gebruik van een boodschappenservice als voorliggende op AWBZ-zorg beschouwd. Het CIZ merkt op dat in de straat waar mevrouw woont de boodschappendienst van [naam supermarkt] beschikbaar is. Er wordt dan ook geen AWBZ-zorg toegekend voor het doen van boodschappen. Financiële overwegingen zijn, zo geeft het protocol HV aan, voor de aanspraak op AWBZ-zorg niet relevant. Indien op deze boodschappendienst vanwege inkomensproblemen geen beroep kan worden gedaan dan dient de oplossing niet binnen de AWBZ-zorg gezocht te worden. AWBZ-zorg kan alleen geïndiceerd worden wanneer de behoefte aan zorg direct voortvloeit uit de beperkingen die een verzekerde ondervindt. Als de oorzaak gelegen is in financiële redenen dan zal in een voorkomend geval een beroep gedaan moeten worden op inkomensondersteunende voorzieningen zoals de bijzondere bijstand.” 
      De rechtbank stelt met verweerder vast dat in het protocol Huishoudelijke Verzorging (paragraaf 1.5.) de boodschappendienst aangewezen is als algemeen gebruikelijke (voorliggende) voorziening, waarbij in de voetnoot is vermeld dat financiële overwegingen voor de aanspraak op AWBZ niet relevant zijn. 
      Naar het oordeel van de rechtbank gaat de beleidsregel dat financiële overwegingen voor de aanspraak op AWBZ niet relevant zijn in zijn algemeenheid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten, maar dient daarbij wel bedacht te worden dat uitzonderingen op deze regel steeds mogelijk zijn indien het handelen overeenkomstig deze regel in een bijzonder geval een onevenredig nadeel voor de belanghebbende zou opleveren (artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht). 
    
    
    2.5.4 Al het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit III in rechte stand kan houden. Dit besluit is, gelezen in samenhang met het verweerschrift, naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende gemotiveerd. Het beroep tegen het bestreden besluit III zal dan ook ongegrond worden verklaard en het verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen.
    
    2.6 Nu het beroep tegen de bestreden besluiten I en II gegrond zal worden verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
     
    3. De beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten I en II gegrond en vernietigt die besluiten;
    
    verklaart het beroep tegen bestreden besluit III ongegrond;
    
    wijst af het verzoek om schadevergoeding; 
    
    gelast dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 38,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Sierkstra, rechter, en in aanwezigheid van C.J.M. van der Veeken, griffier, in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2007.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en begint te lopen op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: 11 mei 2007