ECLI:NL:RBBRE:2007:BB3947, Rechtbank Breda, 04-09-2007, 07/553
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WIA. Richtlijn Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, stap 3. Als de belastbaarheid in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks zal verbeteren, gaat verweerder er in beginsel van uit, dat dit ook in de periode daarna ongewijzigd van toepassing is, tenzij er een goede reden is hiervan af te wijken. Gelet op de formulering van die toelichting ligt het op de weg van verweerder het bestaan van een "goede reden" aan te tonen. Hierin is verweerder niet geslaagd.

RECHTBANK BREDA	
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 07 / 553 WIA 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde mr. B.L.I.M. van Overloop,
    
    
    en
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV; kantoor Breda),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 januari 2007 (bestreden besluit), inzake de toekenning van een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 15 augustus 2007, waarbij aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde en namens verweerder [verweerder].
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser heeft vanaf 1999, na een opgelopen trauma, meerdere malen een ZW-uitkering ontvangen vanwege zowel lichamelijke als psychische klachten. Laatstelijk is eiser werkzaam geweest als heftruckchauffeur. Voor dat werk is eiser op 11 oktober 2004 uitgevallen. Aanvankelijk was dit vanwege rugklachten, later zijn hier psychische klachten bijgekomen. 
    
    Bij (primair) besluit van 22 augustus 2006 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij in het kader van de WIA vanaf 9 oktober 2006 recht heeft op een werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA) naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
    
    2.2 Eiser heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat aan hem een uitkering ingevolge de inkomensverzekering voor duurzaam en volledig arbeidsongeschikten (IVA-uitkering) moet worden toegekend. De gronden van bezwaar dienen als herhaald en ingelast te worden beschouwd. Eiser is niet in staat om te werken, ook niet in de toekomst. Eiser heeft een ziekte die gekenmerkt wordt door voortdurende terugvallen. Er is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel. De verzekeringsarts heeft niet gemotiveerd waarom eiser een WGA-uitkering is toegekend in plaats van een IVA-uitkering. Ter ondersteuning van dit standpunt wordt verwezen naar informatie van [specialisme] [naam specialist]
    
    
      2.3 In artikel 4, eerste lid, van de WIA is bepaald dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.
      In het tweede lid is bepaald dat in het eerste lid onder duurzaam wordt verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.
      In het derde lid is bepaald dat onder duurzaam mede wordt verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
    
    
    Ingevolge artikel 5 van de WIA is gedeeltelijk arbeidsgeschikt hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling slechts in staat is met arbeid ten hoogste 65% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, doch die niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
    
    2.4 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser per einde wachttijd (per 9 oktober 2006) volledig arbeidsongeschikt is. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is.
    
    2.4.1 Op een door het UWV beheerde internetsite (htpp://cba.uwv.nl) staat in een document  het beoordelingskader voor verzekeringsartsen uitgewerkt; getiteld: “Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen”. Ingevolge dit document worden arbeidsbeperkingen duurzaam genoemd:
    
    
      1. als verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of
      2. als verbetering van de belastbaarheid niet of nauwelijks is te verwachten. 
    
    
    
      Voorts staat in het document over oordeelsvorming het volgende:
      “De verzekeringsarts spreekt zich uit over de prognose van de arbeidsbeperkingen van cliënt, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment van de beoordeling. De verzekeringsarts doorloopt hierbij de volgende stappen: 
      Stap 1: De verzekeringsarts beoordeelt of verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten. Dat is het geval als sprake is van: a. een progressief ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden of 
      b. een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden. 
      Stap 2: Als verbetering van de belastbaarheid niet is uitgesloten beoordeelt de verzekeringsarts in hoeverre die verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht. De verzekeringsarts gaat na of één van de volgende twee mogelijkheden aan de orde is: 
      a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden; 
      b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten. 
      Als voor de keuze tussen 2.a en 2.b doorslaggevende argumenten ontbreken gaat de verzekeringsarts uit van een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden. 
      Stap 3: Als in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks verbetering van de belastbaarheid kan worden verwacht (2.b is van toepassing) beoordeelt de verzekeringsarts of en zo ja in hoeverre die na het eerstkomende jaar nog kan worden verwacht. Ook nu zijn er twee mogelijkheden: 
      a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden; dit is alleen het geval als van een behandeling vaststaat dat die eerst op langere termijn kan zijn gericht op verbetering van de belastbaarheid; 
      b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten: alle overige gevallen.”
    
    
    2.4.2  De rechtbank staat voor de vraag welke betekenis aan dit document moet worden gehecht. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
    
    Het is niet duidelijk wie dit document heeft opgesteld en door wie dit is geaccordeerd. Aangezien dit document is geplaatst op een onder verantwoordelijkheid van het UWV beheerde internetsite, neemt de rechtbank als vaststaand aan dat het document is vastgesteld door verweerder, en in ieder geval dat de inhoud ervan aan verweerder moet worden toegerekend. Hierbij neemt zij nog in aanmerking dat verweerder dit document ook ter zitting van de rechtbank Almelo van 14 november 2006 heeft overgelegd [uitspraak gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AZ5312], waarbij is medegedeeld dat het gaat om een interne richtlijn voor de verzekeringsartsen. De rechtbank neemt deze kwalificatie over.
    
    Deze richtlijn kan niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 4:81, eerste lid, van deze wet. De richtlijn is immers niet bekend gemaakt op de wettelijk voorgeschreven wijze, dit wil zeggen: met inachtneming van hetgeen in artikel 3:42 van de Awb is bepaald. Desondanks is verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, in beginsel rechtens gehouden om te handelen overeenkomstig de inhoud van deze richtlijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat derden betrekkelijk eenvoudig kennis kunnen nemen van de richtlijn, aangezien deze is geplaatst op een door het UWV beheerde internetsite, en om deze reden mogen vertrouwen op naleving ervan door verweerder. Voorts wordt in de wetsgeschiedenis gewag gemaakt van deze richtlijn (Kamerstukken Tweede Kamer, 2005-2006, 30318, nr. 3, p. 12-13). Hier staat vermeld dat het UWV een interne richtlijn heeft ontwikkeld die de verzekeringsartsen moeten gebruiken om te bepalen of er sprake is van een stabiele situatie of een situatie waarbij er nog een geringe kans op herstel is. 
    
    Dit impliceert dat verweerder bij het nemen van besluiten deze richtlijn in acht dient te nemen en dat de inhoud en wijze van toetsing in het kader van zo’n besluit ter toetsing van de bestuursrechter staat. De verplichting van verweerder om de richtlijn in acht te nemen is gebaseerd op het beginsel van de rechtszekerheid en het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.4.3 Alvorens te toetsen of verweerder in het onderhavige geval de richtlijn juist heeft toegepast, zal de rechtbank beoordelen of de richtlijn zich verdraagt met artikel 4 van de WIA. Dienaangaande stelt de rechtbank vast dat de richtlijn in de kern niet in strijd komt met een juiste uitleg van voornoemde bepaling dan wel enige andere geschreven of ongeschreven rechtsregel. De rechtbank overweegt in dit verband nog dat de Memorie van Toelichting (Kamerstukken Tweede Kamer, 2004-2005, 30034, nr. 3, p. 29) een vrijwel identiek beoordelingskader voor verzekeringsartsen beschrijft. 
    
    Voor het onderhavige geval betekent dit het volgende.
    
    2.4.4 Het standpunt van verweerder dat eiser niet duurzaam arbeidsongeschikt is, is gebaseerd op rapportages van een verzekeringsarts en een bezwaarverzekeringsarts.
    
    De verzekeringsarts heeft eiser gezien op het spreekuur van 26 juli 2006. Voorts heeft de verzekeringsarts het dossier van eiser bestudeerd. De verzekeringsarts heeft geconcludeerd dat eiser voldoet aan de criteria “geen duurzaam benutbare mogelijkheden” en op die grond als volledig arbeidsongeschikt dient te worden beschouwd. Er is echter volgens de verzekeringsarts geen sprake van duurzame arbeidsbeperkingen. De verzekeringsarts heeft hierbij aangegeven dat er geen sprake is van een progressief of stabiel ziektebeeld zonder verdere behandelingsmogelijkheden; met psychotherapeutische en voornamelijk adequate medicamenteuze ondersteuning is enige verbetering van de klachten te verwachten. De verwachting is dat de belastbaarheid van eiser in het komende jaar niet of nauwelijks zal verbeteren, gezien de actuele ernst van het beeld, het beloop de afgelopen 2 jaren en het gebrek aan therapietrouw. De verwachting van de verzekeringsarts is echter dat er bij adequate behandeling mogelijk wel verbetering van de belastbaarheid op kan treden na het komende jaar. 
    
    De bezwaarverzekeringsarts heeft de beschikbare medische gegevens, waaronder informatie van [specialisme] [naam specialist], bestudeerd. Tevens heeft de bezwaarverzekeringsarts eiser gezien op de hoorzitting van 7 november 2006. De bezwaarverzekeringsarts heeft geconcludeerd dat de bezwaren van eiser vanuit medisch oogpunt ongegrond dienen te worden verklaard. De bezwaarverzekeringsarts acht het onvoldoende aannemelijk dat het zich onttrekken aan behandeling (uitsluitend) voorkomt uit ziekte. Waar eerder de diagnose [ziektebeeld] werd gesteld, wordt dit in 2004 zowel door de huisarts als door de [specialisme] in twijfel getrokken. Bovendien blijkt uit de informatie van [specialisme] [naam specialist] dat er de laatste tijd enige verbetering merkbaar is ten aanzien van de therapietrouw, hetgeen naar het oordeel van de bezwaarverzekeringsarts des te meer reden is ook een verbetering van resultaten – en derhalve afname van de beperkingen – te verwachten. De bezwaarverzekeringsarts is dan ook van oordeel dat er onvoldoende aanleiding bestaat om de beperkingen als duurzaam te benoemen. 
    
    2.4.5 In de hiervoor genoemde richtlijn wordt bij “stap 3” onder andere de volgende toelichting vermeld:
    
    
      “Het is (…) niet goed mogelijk om een onderscheid te maken tussen een te verwachten verbetering van de belastbaarheid in en na het eerstkomende jaar (vanaf het moment van beoordeling). Daarnaast zal de belastbaarheid over het algemeen minder verbeteren naarmate de tijd voortschrijdt. 
      Daarom het volgende uitgangspunt: als de belastbaarheid in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks zal verbeteren, gaan we er in beginsel vanuit dat dit ook in de periode daarna ongewijzigd van toepassing is.
      Er moet dus een goede reden zijn hiervan af te wijken. Dat is het geval wanneer op grond van kennis en ervaring vaststaat dat een behandeling, gegeven de aard of de complexiteit van het ziektebeeld, pas na langere tijd tot verbetering van de belastbaarheid kan leiden.
      Overigens is een kanttekening hier op zijn plaats: voorafgaand aan de (eerste) beoordeling is al een periode van bijna twee jaar arbeidsongeschiktheid verstreken, een periode waarin cliënt ook al een behandeltraject heeft doorlopen. Op het moment van (eerste) beoordeling zullen de resterende behandelmogelijkheden dus vaak al relatief beperkt zijn.”
      De bezwaarverzekeringsarts heeft zich verenigd met de conclusies van de primaire verzekeringsarts, dat eiser volledig arbeidsongeschikt is en dat een verbetering van de belastbaarheid in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks is te verwachten (stap 2, onder b). 
    
    
    Gelet op de genoemde toelichting geldt vervolgens de aanname, dat de belastbaarheid ook in de periode daarna ongewijzigd van toepassing is, tenzij er een “goede reden” is van dit uitgangspunt af te wijken, zoals nader omschreven in de toelichting. Gelet op de formulering van die toelichting ligt het op de weg van verweerder het bestaan van een “goede reden” aan te tonen. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder hierin niet geslaagd. De bezwaarverzekeringsarts heeft zijn conclusie voornamelijk  gebaseerd op de brief van [specialisme] [naam specialist] van 9 november 2006. Deze brief vermeldt onder andere het volgende:
    
    
      “Wat het behandeltraject betreft, ben ik van mening dat de behandelresultaten mogelijk verbeterd zouden kunnen worden, mits betere behandeltrouw van patiënt.
      In het verleden onderbrak hij vaak de [specialistische] behandeling, wat ook begrepen kan worden vanuit de aard van zijn ziekte.
      Wel kan ik stellen, dat er de laatste tijd op dat vlak enige verbetering merkbaar is.”
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat de bezwaarverzekeringsarts uit deze brief ten onrechte heeft geconcludeerd, dat onvoldoende aannemelijk is dat het zich onttrekken aan behandeling voortkomt uit eisers ziekte. Voor zover over de exacte bewoordingen nog getwist kan worden – verweerders gemachtigde heeft ter zitting opgemerkt dat “ook” moet worden gelezen als “mede” – had het op de weg van verweerder gelegen hierover nadere informatie op te vragen bij de [specialisme]. 
    
    Uit de medische informatie blijkt bovendien dat eiser sedert 1999 meerdere malen behandelingen heeft onderbroken, ook tijdens de wachttijd. Gelet op de genoemde toelichting komt hieraan zwaarwegend gewicht toe. Dat de [specialisme] binnen een korte periode van ongeveer twee maanden constateert dat er op dat vlak “enige” verbetering merkbaar is betekent nog niet, dat het gaat om een structurele verbetering die zich naar verwachting op langere termijn doorzet. Ter illustratie hierbij is van belang, dat de gemachtigde van eiser ter zitting onweersproken heeft medegedeeld dat eiser na 15 november 2006 niet meer voor behandeling is komen opdagen. 
    
    Het feit dat in 2001 de diagnose [ziektebeeld] is gesteld en dat die diagnose volgens de bezwaarverzekeringsarts inmiddels (in 2004) in twijfel is getrokken doet aan het voorgaande niet af. Vast staat immers dat eiser hoe dan ook te kampen heeft met een ernstige [ziektebeeld] waaruit aanzienlijke belemmeringen voortvloeien.
    
    2.5 Uit het voorgaande volgt, dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (AWB), waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Tevens dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de AWB, dat bepaalt dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard.
    
    2.6 Eiser heeft verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van geleden schade. Om redenen van proceseconomie zal hierover in deze procedure evenwel geen uitspraak worden gedaan. Nu vernietiging plaatsvindt met opdracht aan verweerder een nieuw besluit te nemen, is niet uitgesloten dat het nieuw te nemen besluit voor eiser geen ander inhoudelijk resultaat oplevert dan het bestreden besluit. Bij de voorbereiding van het nieuwe besluit kan verweerder aandacht besteden aan de vraag in hoeverre er aanleiding bestaat schade te vergoeden. Zo nodig kan daarover een zelfstandig besluit worden genomen.
    
    2.7 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    gelast dat UWV aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 38,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,- , te betalen door UWV.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, en in aanwezigheid van mr. A.C. Bles, griffier, in het openbaar uitgesproken op 4 september 2007.                                                                                                                                                                                                                                            
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: 4 september 2007