ECLI:NL:RBMID:2011:BT2059, Rechtbank Middelburg, 09-06-2011, 10/633
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2011-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: bestuurlijke boete wegens overtreding van de meststoffenwet wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnormen; verweerder heeft in bezwaar de boete met 25% gematigd; de rechtbank acht matiging met 50% gelet op de feiten en omstandigheden redelijk en billijk; geen aanleiding tot matiging tot een symbolisch bedrag.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector bestuursrecht
    
    
    AWB nummer: 10/633 
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer[eiser 1]rsrechtelijke zaken
    
    inzake
    
    
      [eisers]
      gevestigd te Sint-Annaland, 
      eisers,
      gemachtigde mr. W.P.N. Remie (advocaat te Tilburg),
    
    
    tegen
    
    
      de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
      (als rechtsopvolger van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
      verweerder.
    
    
    
    I.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2009 heeft verweerder aan eisers een bestuurlijke boete van € 14.630,- opgelegd vanwege overtreding in 2007 van de Meststoffenwet.
    
    Bij besluit van 29 juni 2010 heeft verweerder het door eisers ingestelde bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de hen opgelegde boete gematigd tot € 9.874,-.
    
    Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
    
    Het beroep is op 31 maart 2011, gelijktijdig met het beroep dat is geregistreerd onder nummer 10/729, behandeld ter zitting. [eiser 1] is in persoon verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. B. Raven. Tevens was voor eisers aanwezig P.J. Houtsma, deskundige.
    
    
    II.	Overwegingen
    
    1. Eisers exploiteren een akkerbouwbedrijf in Sint-Annaland.
    
    
      2. Bij een controle van de gebruiksnormen op grond van de Meststoffenwet (hierna: Msw) over het jaar 2007 is bevonden dat de op of in de landbouwgronden die tot het akkerbouw¬bedrijf van eisers behoren, gebrachte hoeveelheid meststoffen de fosfaatgebruiksnormen met 1.330 kilogram fosfaat hebben overschreden. Voor deze overschrijding van de fosfaatgebruiks¬normen heeft verweerder eisers bij besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 14.630,-. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit, onder matiging van de boete tot een bedrag van € 9.874,-, gehandhaafd.
      3. In geschil is het antwoord op de volgende vragen:
      a. zijn de fosfaatgebruiksnormen overschreden;
      b. is de boete terecht aan eisers opgelegd;
      c. is de boete in voldoende mate gematigd.
    
    
    4. Eisers beantwoorden deze vragen ontkennend. Zij voeren daartoe – samengevat en voor zover van belang – aan dat het gebruik van de door verweerder vastgestelde hoeveelheid compost onvoldoende is aangetoond. Zij hebben materiaal ter verbetering van de grond aan¬gebracht. De leverancier van dit product, Comgoed B.V. (hierna: Comgoed), heeft hen bij herhaling verzekerd dat dit product niet meetelt binnen de gebruiksnormen van de Msw. Om deze reden hebben zij ook geen afleveringsbewijzen voorgelegd gekregen. Zij hebben het materiaal dan ook terecht niet meegenomen in de mestboekhouding. Tevens voeren eisers aan dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden nu de percelen waarop het grondverbete¬rings¬product is aangebracht niet bij hen in gebruik waren en derhalve niet tot hun bedrijf behoorden. Tenslotte voeren zij aan dat de boete op grond van afwezigheid van alle schuld, het vertrouwensbeginsel, het ontbreken van milieuschade, het overschrijden van de beslis¬termijn en bijzondere omstandigheden moet worden gematigd tot een symbolisch bedrag. Het kan hen niet worden verweten dat zij de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden. Zij hebben met Comgoed een overeenkomst gesloten voor een grondverbeteringsproject en het was hen niet bekend dat de door Comgoed aangeleverde grond compost bevatte welke in het kader van de fosfaatgebruiksnorm mee zou tellen. Uit het feit dat zij geen afleveringsbe¬wijzen hebben ondertekend en dat collega boeren af en toe een vervoersdocument te zien kregen met daarop vermeld “grond” mochten zij opmaken dat de uitvoering van het project ook gebeurde in overeenstemming met de toezeggingen van Comgoed. Het was hen bekend dat hun gebruiksnorm voor compost was verbruikt en zij derhalve geen ruimte meer hadden extra compost op de gronden aan te brengen. Comgoed en Milieucentrum Bergschenhoek hebben bij monde van [persoon] toegezegd de benodigde administratieve handelingen te verrichten om uitvoering te kunnen geven aan het bodemverbeteringsproject. Zij hebben inzage gehad in het verslag van 29 mei 2009 van Comgoed met de Dienst Regelingen over het gebruik van bodemverbeteraars. Onder het kopje “Gasunie” wordt de procedure beschreven die Comgoed had moeten voeren om een bodemverbeteringsproject uit te voeren. Thans is hen gebleken dat dit zogenaamde voeren van projecten al langer onderwerp van discussie tussen Comgoed en verweerder was. In het door hen overgelegde mailverkeer stelt Comgoed voor om de projecten op naam van Comgoed uit te voeren en op te bergen in een map. Onduidelijk is of verweerder hierover richting Comgoed duidelijke richtlijnen heeft gegeven om misleiding van of dwaling bij deelnemers aan grondverbeteringsprojecten te voorkomen. Een en ander onderstreept nogmaals dat zij geen meststoffen af hebben willen nemen van Comgoed.
    
    5. Verweerder beantwoordt de onder overweging drie vermelde vragen bevestigend en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Hij voert hiertoe – samengevat en voor zover van belang – aan dat in het aanvullende beroepschrift nagenoeg letterlijk de gronden van bezwaar zijn herhaald. In het bestreden besluit is verweerder hier reeds afdoende op ingegaan. Het beroep is dan ook als bestrijding van de motivering van het besluit onvoldoen¬de onderbouwd. Voorts voert hij aan dat het bestreden besluit op de juiste wijze tot stand is gekomen en dat er geen reden is om over te gaan tot nadere matiging van de opgelegde boete.
    
    
    
    De rechtbank neemt het volgende in aanmerking.
    
    6. Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Voor overtredingen die in 2007 hebben plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.
    
    7. Artikel 7 van de Msw (oud) bepaalt: het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
      In artikel 8 van de Msw (oud) is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
    
      Artikel 11 van de Wsm (oud) luidt voor zover van belang:
      1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
      a. 110 kilogram fosfaat in 2006;
      b. 105 kilogram fosfaat in 2007;
      c. 100 kilogram fosfaat in 2008.
      2. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
      a. 95 kilogram fosfaat in 2006, waarvan ten hoogste 85 kilogram fosfaat in de vorm van dierlijke meststoffen;
      b. 90 kilogram fosfaat in 2007, waarvan ten hoogste 85 kilogram in de vorm van dierlijke meststoffen;
      c. 85 kilogram fosfaat in 2008.
    
    
    Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een boete opleggen.
    
    Ingevolge het bepaalde in artikel 52 van de Msw (oud) wordt geen boete opgelegd voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
      Artikel 57, eerste lid  aanhef en onder c, van de Msw (oud) luidt: 
      1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
      c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
    
    
    In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
    
    
      Overschrijding fosfaatgebruiksnormen
      8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het opleggen van de boete uit heeft mogen gaan van de bevindingen van het controlerapport en mitsdien van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.330 kilogram fosfaat. Eisers hebben de bevindingen van het controlerapport onvoldoende gemotiveerd bestreden. In de stukken zijn geen aanknopings¬punten te vinden dat de overschrijding minder heeft bedragen dan de in aanmerking genomen 1.330 kilogram fosfaat. Verweerder heeft de oppervlakte landbouwgrond en de teelt van de gewassen gebaseerd op de door eisers ingezonden ‘Gecombineerde Opgave 2007’ en de door eisers aan de controleurs van verweerder verstrekte nadere inlichtingen en bescheiden. Verweerder mag bij de beoordeling of sprake is van een overtreding van de Msw uitgaan van de gegevens die de gebruiker van meststoffen zelf verstrekt. Indien eisers van oordeel zijn dat de door hen verstrekte gegevens onjuist zijn, is het aan eisers om daartoe het bewijs te leveren (Memorie van Toelichting wetsvoorstel invoering gebruiksnormen, TK 2004-2005, 29 930, nummer 3, paragraaf 7). Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de door verweerder gehanteerde – en door henzelf aangeleverde – gegevens niet juist waren.
      Het beroep is in zoverre ongegrond. 
    
    
    
      Boeteoplegging aan eisers
      9. Voor zover eisers onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 15 mei 2009 (LJN: BC2868) hebben betoogd dat afname van dierlijke meststoffen een actieve betrokken¬heid van de afnemer impliceert en dat in het systeem van de wet meststoffen die zonder bewilliging van de heffingsplichtige door een intermediaire ondernemer op de tot het bedrijf van de heffingsplichtige behorende grond zijn gestort, niet zijn te beschouwen als het feite¬lijk afnemen van meststoffen, is de rechtbank van oordeel dat de desbetreffende toestemming ook uit andere feiten en omstandigheden kan worden afgeleid. Nu eisers niet alleen hebben berust in de levering, maar ook de compost zelf over het land hebben verspreid en tevens de factuur hebben betaald is verweerder er op goede gronden vanuit gegaan dat eisers in hebben gestemd met de levering van compost. Eisers hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat de percelen waarop het grondverbeteringsproduct is aangebracht, bij hen niet in gebruik waren ten tijde van het desbetreffende project. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel, dat verweerder terecht aan eisers een boete heeft opgelegd. Hetgeen meer en overigens terzake is aangevoerd kan niet tot een andersluidend oordeel leiden. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    
    
      Matiging van de boete
      10. De hoogte van de in dit geval op te leggen boete volgt uit het bepaalde in artikel 57 van de Msw. Artikel 59 van de Msw biedt echter de mogelijkheid om deze boete in geval van bijzondere omstandigheden te matigen. 
    
    
    11. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers bij de afname van meststoffen een eigen verantwoordelijkheid en dienen zij zich er – zeker wanneer hun gebruiksquotum (nagenoeg) volledig benut is – van te vergewissen dat zij hun quotum niet overschrijden. De omstandig¬heid dat zij geen afleveringsbewijzen hebben ontvangen, doet hier niet aan af. Van een situatie waarin de overschrijding van de fosfaatnormen in het geheel niet aan eisers is toe te rekenen is dan ook geen sprake. Wel is naar het oordeel van de rechtbank sprake van bijzon¬dere omstandigheden in die zin dat van een verminderde verwijtbaarheid kan worden gesproken. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende. Ter zitting hebben eisers onweer¬sproken gesteld dat Comgoed een grote speler is in de wereld van compost, alsmede dat er contacten zijn (geweest) tussen Comgoed en de Dienst Regelingen. Comgoed heeft door te verwijzen naar de veelvuldige contacten met de Dienst Regelingen en de Algemene Inspectiedienst (AID) het vertrouwen van klanten gewekt dat de overeenkomst aanvaard was door de Dienst Regelingen. Deze handelswijze van Comgoed, die door de Dienst Regelingen niet is tegengegaan, bepaalt naar het oordeel van de rechtbank mede de verwijtbaarheid van eisers bij de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Met deze mate van verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende rekening gehouden door de door verweerder toegepaste matiging van 25%. Gelet hierop is het beroep gegrond. 
    
    12. Gelet op de feiten en omstandigheden, zoals deze in de onderhavige zaak zijn komen vast te staan, alsmede hetgeen overigens in beroep is aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat een matiging van 50% redelijk en billijk is. Voor matiging tot een symbolisch bedrag is naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding nu sprake is van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm en daarmee het milieu schade is toegebracht.
    
    13. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boete betreft voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuurs¬recht, doende wat verweerder had moeten doen, de bestuurlijke boete matigen tot 50% van het oorspronkelijk opgelegde boetebedrag. De rechtbank bepaalt de door eisers aan verweer¬der te betalen boete derhalve op een bedrag van € 7.315,- , welk bedrag tevens verminderd dient te worden met 10% matiging in verband met de over¬schrijding van de beslistermijn, hetgeen per saldo leidt tot een boete van € 6.583,50. 
    
    14. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 784,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen. Tevens zal verweerder worden opgedragen het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    
    III.	Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep gegrond, voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boete betreft;
    
    vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
    
    bepaalt de door eisers aan verweerder te betalen boete op € 6.583,50 (zesduizendenvijf¬honderd¬drieëntachtig euro en vijftig eurocent);
    
    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt;
    
    
      veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eisers begroot op
      € 784,- (zevenhonderdvierentachtig euro), te betalen door verweerder aan eisers. 
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.I. Sinack als voorzitter en mr. M.C.J. Batenburg-van Rijswijk en mr. J.C.K.W. Bartel als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos als griffier en op 9 juni 2011 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, postbus 20021, 2500 EA ‘s-Gravenhage binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 9 juni 2011