ECLI:NL:RBAMS:2009:BH6951, Rechtbank Amsterdam, 19-02-2009, AWB 07/3485 WMO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag tegemoetkoming vervoerskosten. Overgangsrecht: omdat de gemeenteraad van Amsterdam op 27 september 2006 de Verordening maatschappelijke ondersteuning heeft vastgesteld, moeten Ben W van Amsterdam ingevolge art. 40 Wmo in beginsel op ieder primair besluit op een aanvraag om een voorziening na 1 januari 2007 de Wmo toepassen.
        Delegatie verordenende bevoegdheden door de gemeenteraad aan B en W:  de rechtbank leidt uit de Wmo en haar wetsgeschiedenis niet af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om exclusief aan de gemeenteraad de verordenende bevoegdheid toe te kenen. De delegatiebepaling in de Vmo is op zich niet strijdig met art. 156 van de Gemeentewet. Wel kan de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht van die bevoegdheid verzetten. De door B en W vastgestelde Nadere regels missen verbindende kracht als algemeen verbindend voorschrift, nu deze niet op de vereiste wijze zijn gepubliceerd. De aard van de bevoegdheid (vaststelling kilometerprijs) verzet zich er niet tegen om de Nadere Regels als beleidsregels aan te merken. Niet gebleken is dat een kilometerprijs van € 0,29 onvoldoende compensatie zou bieden. Verweerder is niet gehouden de prijsstelling van het UWV te volgen.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 07/3485 WMO
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak tussen:
    
    
      [eiseres], 
      wonende te Amsterdam, 
      eiseres,
      vertegenwoordigd door mr. M.F. Vermaat,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
      verweerder, 
      vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 april 2007 heeft verweerder eiseres voor de periode 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 een tegemoetkoming in de kosten van een personenauto toegekend van € 580,-. 
    
    Bij besluit van 27 juli 2007 heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit).
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld op 27 augustus 2008. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
    
    Bij brief van 4 november 2008 heeft de rechtbank aan partijen een aantal nadere vragen gesteld. Verweerder en eiseres hebben hierop bij brief respectievelijk bij faxbericht van 26 november 2008 gereageerd. 
    
    Op 2 december 2008 heeft de meervoudige kamer de zaak ter zitting gevoegd behandeld met de zaken [persoon 1] (AWB 07/2998 WMO), [persoon 2] (AWB 08/175 WMO) en [persoon 3] (AWB 08/1051 WMO).
    
    
      Partijen hebben zich op beide zittingen doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
      Na het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst om in de zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
    
     
    2.	Overwegingen
    
    2.1. Eiseres heeft door middel van het formulier van 18 november 2006 verweerder verzocht om verlenging van de tegemoetkoming in de vervoerskosten. Daarbij heeft eiseres aangegeven een personenauto tot haar beschikking te hebben. 
    
    2.2. Bij besluit van 11 april 2007 heeft verweerder aan eiseres voor de periode 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 een tegemoetkoming in de kosten van een personenauto toegekend van € 580,- op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).
    
    
      2.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 11 april 2007 gehandhaafd. Met toepassing van artikel 36 van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (hierna: Vmo), bepalende dat het college de in het kader van de Vmo en door het college vastgestelde bedragen kan verhogen of verlagen conform de ontwikkelingen van de prijsindex volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), heeft verweerder de tegemoetkoming aan eiseres per 1 januari 2007 verhoogd van € 580,- naar € 597,-. Verweerder is niet gehouden het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) te volgen in de verhoging van de grondslag van de tegemoetkoming van € 0,29 naar € 0,34 per kilometer. Weliswaar voorziet de Vmo in verhoging van de tegemoetkoming overeenkomstig de prijsindexering, maar dit laat onverlet dat de grondslag van de tegemoetkoming ongewijzigd blijft. Met de toekenning van een tegemoetkoming voor het jaar 2007 van 
      € 597,= voor 2.000 leefkilometers, heeft de gemeente aan haar zorgplicht jegens eiseres voldaan, aldus verweerder. 
    
    
    2.4. Eiseres heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. 
    
    wettelijk kader / overgangsrecht 
    
    2.5.1. Met ingang van 1 januari 2007 is de Wmo in werking getreden en is de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) ingetrokken. De Wvg blijft, ingevolge artikel 40, eerste lid, onder d, van de Wmo, op een aanvraag om een vervoersvoorziening van toepassing tot drie maanden nadat de gemeenteraad de verordening op grond van de Wmo heeft vastgesteld, maar uiterlijk tot een jaar na de inwerkingtreding van de Wmo.  
    
    2.5.2. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag van eiseres dateert van 18 november 2006 en dat verweerder daarop heeft beslist bij besluit van 11 april 2007. De rechtbank stelt verder vast dat de gemeenteraad van Amsterdam op 27 september 2006 de Vmo heeft vastgesteld en bekendgemaakt. Deze datum ligt meer dan drie maanden voor de datum van de invoering van de Wmo, zodat verweerder in beginsel op alle (primaire) besluiten die zij na 1 januari 2007 neemt de Wmo moet toepassen. Verweerder heeft dan ook terecht met toepassing van de Wmo op de aanvraag te beslist. 
    
    2.5.3. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de gemeenteraad de hem op grond van artikel 5 van Wmo toegekende verordenende bevoegdheid mocht delegeren aan verweerder.
    
     
    delegatie van verordenende bevoegdheden 
    
    
      2.6.1. In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
      De gemeenteraad van Amsterdam heeft hiertoe de Verordening maatschappelijke ondersteuning (Vmo) vastgesteld. 
    
    
    
      2.6.2. Verweerder heeft op grond van artikel 20, eerste lid, van de Vmo regels opgesteld met betrekking tot de in Hoofdstuk 3 van de Vmo genoemde individuele voorzieningen, te weten de Nadere regels voor de algemene vervoersvoorzieningen en de individuele voorzieningen uit de Vmo (hierna: de Nadere Regels). 
      Artikel 28 van de Nadere Regels bevat een bepaling over de hoogte van het bedrag voor het gebruik van een eigen personenauto. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de Nadere Regels algemeen verbindende voorschriften bevatten als bedoeld in artikel 139 van de Gemeentewet. 
    
    
    2.6.3. Ingevolge artikel 147, eerste lid, van de Gemeentewet worden gemeentelijke verordeningen door de raad vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend.  
    
    2.6.4. Ingevolge artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad aan het college bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In het tweede en derde lid van dit artikel worden een aantal gevallen opgesomd waarin de raad de bevoegdheid in ieder geval niet of slechts onder voorwaarden kan overdragen. 
    
    
      2.6.5. De rechtbank stelt vast dat de vaststelling van de voorwaarden voor en hoogte van financiële tegemoetkomingen in de kosten van vervoer niet behoort tot de in het tweede en derde lid van artikel 156 van de Gemeentewet uitgezonderde categorieën. 
      Er is dus sprake van overdracht van bevoegdheden door de raad krachtens de wet als bedoeld in artikel 147 van de Gemeentewet, welke in het normale bevoegdhedenstelsel in het kader van die wet als rechtsgeldig moet worden beschouwd. Dit zou echter anders kunnen liggen als de Wmo, zijnde de medebewindswet waarop de onderhavige verordenende bevoegdheid berust, deze bevoegdheid expliciet aan de raad zou voorbehouden, althans zich tegen delegatie daarvan zou verzetten.
    
    
    2.6.6. De rechtbank kan uit artikel 5 van de Wmo noch uit de wetsgeschiedenis afleiden dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om exclusief aan de gemeenteraad de verordenende bevoegdheid toe te kennen. 
    
    
      2.6.7. In de Memorie van Toelichting bij artikel 5 van de Wmo (TK 2004-2005, 30 131, nr. 3, p. 31-32) is opgemerkt: 
      	“In dit artikel wordt voor de gemeente de verplichting neergelegd om een verordening te maken over de verlening van voorzieningen. […] De formulering van deze bepaling is zeer ruim gelaten. De gemeente krijgt alle ruimte om de uitwerking van de verlening van voorzieningen naar eigen inzicht vorm te geven. In vergelijking met de Wvg, die eveneens een verordeningsplicht kent, is deze bepaling dan ook sterk gedereguleerd.” 
      De rechtbank acht voorts van belang dat in de betreffende Kamerstukken op diverse plaatsen ook in algemene zin wordt gesproken van “de gemeente”. In dit verband verwijst de rechtbank naar de Memorie van Toelichting, algemeen deel (TK 2004-2005, 30 131, nr. 3, p. 10), waarin onder meer wordt opgemerkt: 
      	“Als extra waarborg verplicht het wetsvoorstel in artikel 5 de gemeente tot het opstellen van een verordening voor individuele voorzieningen.” 
      Verder wordt in de Memorie van Antwoord (EK 2005-2006, 30 131, C. p. 7) door de staatssecretaris op vragen van de PvdA als volgt geantwoord: 
      	“Het is juist dat de positie van de burgers door de amendering van het wetsvoorstel is versterkt. Dat betekent niet dat de oorspronkelijke bedoeling van het wetsvoorstel met betrekking tot lokale beleidsvrijheid principieel is veranderd. In het huidige wetsvoorstel is er nog steeds sprake van horizontale verantwoording. Het gemeentebestuur bepaalt samen met de gemeenteraad welke prestaties er op verschillende prestatievelden worden neergezet. Vanuit het Rijk vindt daarop geen sturing plaats. Kortom, de beleidsvrijheid van de gemeente staat ook in het huidige wetsvoorstel nog steeds overeind.”
    
    
    Deze passages duiden er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat de wetgever de verordenende bevoegdheid exclusief heeft willen toekennen aan de gemeenteraad. 
    
    2.6.8. Bij verordenende bevoegdheden kan ook de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht daarvan verzetten. De grens van de delegatiebevoegdheid van - in dit geval - de gemeenteraad zou kunnen liggen bij zaken die essentieel zijn in de verhouding tussen het college van burgemeester en wethouders (het college) en de gemeenteraad. In geval van politieke keuzen en algemene normstellende bepalingen ligt het voor de hand dat de regelgevende bevoegdheid is voorbehouden aan de gemeenteraad, bij overige zaken kan (ook) het college regels kunnen opstellen.
    
    2.6.9. Voor het oordeel in de onderhavige zaak is van belang dat in - onder meer - artikel 2, tweede en derde lid, van de Vmo in samenhang met de artikelen 30 en 31 van de Vmo is neergelegd onder welke voorwaarden bepaalde vervoersvoorzieningen kunnen worden verstrekt, waaronder een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een (eigen) auto of vervoer door derden, de zogeheten vervoerskostenvergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank is de bevoegdheid tot het vaststellen van de (jaarlijks te indexeren) hoogte van de vergoeding niet zodanig essentieel in de verhouding tussen raad en college dat de aard daarvan zich tegen delegatie aan het college zou verzetten. 
    
    2.6.10. Gezien het voorgaande faalt de grond van eiseres dat de gemeenteraad de vaststelling van de hoogte van de vervoerskostenvergoeding niet heeft mogen delegeren aan verweerder.
     
    verbindende kracht van de Nadere regels
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur, die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge het tweede lid geschiedt bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
    
    2.7.2. Volgens de verklaring van de gemachtigde(n) van verweerder ter zitting zijn de Nadere Regels niet bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van Amsterdam. Van het bestaan van de Nadere Regels is volgens de gemachtigde(n) melding gemaakt in een - niet nader omschreven – krant waarin is vermeld dat de regels integraal staan vermeld op de site van de gemeente op het internet. Deze wijze van bekendmaking acht de rechtbank onvoldoende om te voldoen aan de in artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet voor een rechtsgeldige bekendmaking gestelde eisen. De Nadere Regels missen naar het oordeel van de rechtbank dan ook verbindende kracht als algemeen verbindend voorschrift.
    
    2.7.3. Dit betekent evenwel niet dat aan deze regels in het geheel geen betekenis kan worden toegekend. De rechtbank is van oordeel dat de Nadere Regels aangemerkt kunnen worden als beleidsregels van verweerder ter invulling van de in de verordening van de gemeenteraad neergelegde criteria. Zij zijn naar het oordeel van de rechtbank op een voldoende wijze bekendgemaakt met publicatie in een krant en de verwijzing daarbij naar de internetsite van de gemeente.
    
    2.7.4. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat de vaststelling van de kilometerprijs niet direct ziet op de voorwaarden voor het verkrijgen van een vervoersvoorziening. Dit onderwerp behoeft dan ook niet, naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 5 van de Vmo, bij verordening te worden vastgesteld. Verweerder kan dit (ook) in beleidsregels neerleggen.
    
    de hoogte van de vergoeding
    
    2.8.1. Ter nadere invulling van de in de Vmo neergelegde algemene voorwaarden voor verstrekking van de bedoelde vervoersvoorziening zijn in artikel 28 van de Nadere Regels de maximale jaarbedragen neergelegd die het college (verweerder) kan verstrekken. De bij het bestreden besluit toegekende tegemoetkoming van € 597,- voor 2.000 leefkilometers (na indexering per 1 januari 2007 op grond van artikel 36 van de Vmo), is gebaseerd op artikel 28 van de Nadere Regels hetgeen neerkomt op een vergoeding van € 0,2985 per kilometer. 
    
    2.8.2. De rechtbank is van oordeel dat de keuze(n) die de gemeenteraad en het college hebben gemaakt bij de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de compensatieplicht zoals omschreven in artikel 5 van de Wmo in beginsel moet(en) worden gerespecteerd, onverminderd de rechtsplicht om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.
    
    
      2.8.3. De rechtbank stelt vast dat eiseres enkel heeft gesteld dat de vergoeding van (ruim) 
      € 0,29 per kilometer afgezet tegen de werkelijke kosten per kilometer onvoldoende is. Daarbij heeft eiseres er op gewezen dat verweerder aansluiting moet zoeken bij de door het UWV gehanteerde norm van € 0,34 per kilometer. Eiseres heeft haar stelling niet cijfermatig of anderszins nader onderbouwd. De rechtbank heeft dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een vergoeding van (ruim) € 0,29 per kilometer eiseres onvoldoende compensatie biedt van haar beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Verder heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor de stelling dat verweerder een blijvende koppeling heeft beoogd met de norm van de (voormalige) Wet Reïntegratie arbeidsgehandicapten, dan wel met de norm die het UWV hanteert. 
    
    
    
      2.8.4. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder op grond van het bepaalde in artikel 4 van de Wmo voor het jaar 2007 gehouden was om een hogere vervoerskostenvergoeding toe te kennen dan een bedrag van € 597,-. 
      De hiertegen gerichte grond van eiseres faalt dan ook.
    
    
    De kosten in bezwaar
    
    
      2.9.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit met toepassing van artikel 36 van de Vmo overeenkomstig de prijsindexering de tegemoetkoming per 1 januari 2007 verhoogd van 
      € 580,- naar € 597,-.  
    
    
    2.9.2. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat deze indexering heeft plaatsgevonden nadat zij bezwaar heeft gemaakt zodat er deels aan het bezwaar tegemoet is gekomen. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat er daarom, ingevolge artikel 7:15 van de Awb, aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling van verweerder.
    
    2.9.3. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat er van een tegemoetkoming geen sprake is. Het bezwaar was er immers op gericht om de vergoeding per kilometer te verhogen van € 0,29 naar € 0,34, welk bezwaar verweerder ongegrond heeft verklaard. Er is dan ook geen sprake van een situatie waarin verweerder het primaire besluit heeft herroepen. Aan de voorwaarden van artikel 7:15 wordt dus niet voldaan. Verder heeft verweerder ter zitting verklaard dat de onderhavige indexering van de tegemoetkoming ook zou plaatsvinden in het geval eiseres geen bezwaar zou hebben gemaakt tegen het besluit van 11 april 2007. Om deze reden bestaat er naar oordeel van de rechtbank geen aanleiding om de gevraagde proceskosten voor de bezwaarprocedure toe te kennen.
    
    eindoordeel
    
    2.10.1. De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres aangevoerde gronden niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en zal daarom het beroep ongegrond verklaren.
    
    
      2.10.2. De rechtbank ziet geen aanleiding een der partijen in de proceskosten te veroordelen, noch om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed. 
      3.	Beslissing
    
    
    De rechtbank:
    
    -	verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 19 februari 2009 door mr. J.P. Smit, voorzitter en 
      mrs. C.F. de Lemos Benvindo en C.A.E. Wijnker, rechters, 
      in tegenwoordigheid van mr. I.H.H. Krajenbrink, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
    
    
    
    
    De griffier 	              			De voorzitter,
    
    
      De griffier is buiten staat 
      de uitspraak te ondertekenen.						
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B