ECLI:NL:RVS:2020:577, Raad van State, 26-02-2020, 201903961/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd wegens onttrekking van de woning aan de [locatie] aan de bestemming tot bewoning. Toezichthouders van de Afdeling Wonen en Vergunningen hebben op 16 augustus 2017 een onaangekondigd bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek hebben zij zes toeristen aangetroffen van wie de toezichthouders er vier gesproken hebben. Deze hebben verklaard een kamer via [naam website] gehuurd te hebben.

201903961/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 april 2019 in zaak nr. 18/3632 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2017 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd wegens onttrekking van de woning aan de [locatie] aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 12 april 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 12.000,00.
    Bij uitspraak van 10 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.E. van Hevele, advocaat te Oostburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Op 28 april 2017 heeft de gemeente een melding van woonfraude ontvangen betreffende de woning aan de [locatie] te Amsterdam. Naar aanleiding hiervan heeft de Afdeling Wonen en Vergunningen een onderzoek ingesteld naar de woning. Uit het onderzoek is gebleken dat [appellant] in de basisregistratie personen (hierna: brp) stond ingeschreven op het adres en de woning op www.airbnb.com werd aangeboden als "Penthouse room with amazing view". Toezichthouders van de Afdeling Wonen en Vergunningen hebben op 16 augustus 2017 een onaangekondigd bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek hebben zij zes toeristen aangetroffen van wie de toezichthouders er vier gesproken hebben. Deze hebben verklaard een kamer via www.airbnb.com gehuurd te hebben. Zij hadden geen persoonlijke spullen op de kamer die duidden op permanente bewoning. De toezichthouders hebben ook geconstateerd dat [appellant] zelf in een van de kamers verbleef, waar persoonlijke spullen lagen die duidden op permanente bewoning. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen (hierna: rapport) opgemaakt.
        Omdat geen vergunning is verleend voor het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning, heeft het college bij het besluit van 27 september 2017 een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd aan [appellant]. Bij het besluit van 12 april 2018 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 12.000,00, omdat de overtreding is aangevangen in 2014 en in Bijlage 5 van de toen geldende Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 de boete op dat bedrag was bepaald.
    Wet- en regelgeving
    2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht aan hem een boete heeft opgelegd. De toezichthouders zijn de woning binnengetreden zonder voorafgaande toestemming van een bewoner. Verder heeft de rechtbank miskend dat er in Amsterdam geen schaarste is aan duurdere huurwoningen als de onderhavige. De stelling van het college dat daarvan wel sprake is, is gebaseerd op gedateerd onderzoek dat bovendien niet is uitgevoerd conform de wettelijke vereisten. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college er terecht van uitgaat dat geen sprake was van geoorloofde vakantieverhuur. Het is onredelijk dat het enkele feit dat hij tijdens de verhuur in de woning verbleef maakt dat geen sprake is van geoorloofde vakantieverhuur. Bovendien is geen sprake van onttrekking omdat de woning werd bewoond en hij in de brp stond ingeschreven op het adres. Daarnaast is de omstandigheid dat het college niet heeft bewezen dat de woning aan meer dan vier mensen is verhuurd, een grond voor matiging van de boete. Voor zover de Afdeling van oordeel is dat dit wel bewezen is, levert afzien van matiging gelet op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 januari 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:150, strijd op met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellant].
    Beoordeling
    Binnentreden
    4.    De vraag, of de toezichthouders toestemming hadden van een bewoner om de woning te betreden, hoeft niet te worden beantwoord. Op grond van artikel 34 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) is de toezichthouder bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: Awbi) neergelegde voorwaarden te zijn voldaan. De toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden.
    4.1.    Uit het rapport van bevindingen van de toezichthouders blijkt dat aan de voorwaarden van artikel 1, eerste lid, van de Awbi is voldaan. Voordat de toezichthouders de woning hebben betreden, hebben zij zich tegenover de uit de woning komende toerist gelegitimeerd en het doel van hun bezoek toegelicht. Deze heeft hen, nadat hij weer de woning was ingegaan en zijn vrouw op verzoek van de toezichthouders had geïnformeerd over hun bezoek, binnengelaten. De man en zijn vrouw huurden op dat moment een kamer in de woning. Daargelaten of de man daar niet langer verbleef en had uitgecheckt, kon de man door de toezichthouders als bewoner worden aangemerkt, omdat hij uit de woning kwam, zijn vrouw zich in de woning bevond en hij verklaarde te vertrekken in verband met een afspraak met een vriend. Het college mocht het rapport aan de besluitvorming ten grondslag leggen.
    Schaarste woonruimtevoorraad
    5.    De Afdeling is in haar uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3) en de toelichting op artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening, ingegaan op de aanwijzing van alle woonruimte op het gehele grondgebied van Amsterdam. De Afdeling heeft geoordeeld dat het college heeft onderbouwd dat op het gehele grondgebied schaarste bestaat aan woningen. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming op de woningmarkt is het aanwijzen van het gehele grondgebied gewenst. Daarnaast heeft het college gemotiveerd dat de leefbaarheid wordt bewaakt door met het vergunningvereiste te voorkomen dat een onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat als gevolg van onttrekking van woningen voor, onder andere, tijdelijke vakantieverhuur, aldus de Afdeling in die uitspraak.
    5.1.    De Afdeling ziet in wat [appellant] aanvoert geen aanleiding om haar oordeel over de aanwijzing van het gehele grondgebied van Amsterdam te wijzigen. Anders dan hij stelt, volgt uit de aangehaalde stukken van de geschiedenis van de totstandkoming van de Hvw niet, dat het onderzoek naar de woonruimtevoorraad door een externe partij verricht dient te worden. Verder blijkt uit de enkele verwijzing naar het aanbod aan duurdere huurwoningen op de website www.pararius.nl niet dat schaarste niet langer aan de orde is. Zijn onderzoek betrekt niet de vraag naar dergelijke huurwoningen en is daardoor onvolledig. In de uitspraak van 29 augustus 2018 is geoordeeld over de schaarste van huur- en koopwoningen uit alle segmenten en de leefbaarheid op het gehele grondgebied van Amsterdam. Daaronder vallen dus ook duurdere huurwoningen als die van [appellant]. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat de raad zijn woning niet heeft mogen laten vallen onder de aanwijzing in de zin van artikel 21 van de Hvw.
    Onttrekking van de woning
    6.    Niet in geschil is dat de woning is verhuurd aan in ieder geval vier toeristen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen betekent het feit dat niet de gehele woning werd gebruikt voor de verhuur niet dat geen sprake is van een overtreding. Het verbod van artikel 21 van de Hvw geldt voor woonruimte, waaronder, gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Hvw, tevens een of enkele kamers worden verstaan. Het college was daarom bevoegd op te treden tegen de verhuur van de woning aan toeristen. Voor zover [appellant] verwijst naar het advies over vakantieverhuur van de gemeenteadvocaat, doet dit alleen al omdat het slechts een juridisch advies betreft aan het vorenstaande niet af.
    6.1.    Op grond van artikel 21 van de Hvw was ten tijde hier van belang voor onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad vergunning vereist. Indien niet over een vergunning wordt beschikt, zoals in het geval van [appellant], trad het college op grond van het vakantieverhuur- of bed & breakfastbeleid onder bepaalde voorwaarden niet op tegen onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. De rechtbank heeft onweersproken geoordeeld dat aan een van de voorwaarden voor bed & breakfast niet is voldaan omdat de bestemming tot bewoning niet overheersend is gebleven en daarmee niet gesproken kan worden van bed & breakfast. Dit is niet langer in geschil. De vraag ligt voor of sprake was van geoorloofde vakantieverhuur. Anders dan [appellant] stelt, is niet aan alle voorwaarden voldaan. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld staat vast dat [appellant] ten tijde van de verhuur zelf in de woning verbleef. Een van de vereisten is dat de gehele woning voor verhuur ter beschikking wordt gesteld. Dit volgt uit de Notitie toeristische verhuur van woningen van juni 2013. Op de website van de gemeente Amsterdam was het document "verhuur aan gasten, versie maart 2015" geplaatst met een samenvatting van de regels voor vakantieverhuur. Daarin was de voorwaarde opgenomen dat de oppervlakte van de gehele woning moest dienen ten behoeve van de verhuur. Hiervan was bij [appellant] geen sprake. Gelet hierop hoefde het college niet af te zien van het opleggen van een boete. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om dit onredelijk te achten.
    Matiging
    7.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient, aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    7.1.    [appellant] heeft het argument dat de boete dient te worden gematigd wegens onvoldoende financiële draagkracht en zijn medische situatie, ter zitting ingetrokken. Zijn stelling dat de boete gematigd dient te worden, omdat niet is komen vast te staan dat de woning aan meer dan vier toeristen is verhuurd, faalt. Het boetenormbedrag uit Bijlage 5 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 is vastgesteld voor de onttrekking van de woning op zichzelf, ongeacht het aantal toeristen waaraan een kamer in de woning was verhuurd. De verwijzing naar wat de rechtbank heeft overwogen in haar uitspraak van 8 januari 2019 baat hem niet, alleen al omdat die uitspraak in hoger beroep door de Afdeling is vernietigd. De Afdeling ziet ook in wat verder is aangevoerd geen reden tot matiging.
    Slotsom
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
    176-898.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 1
    1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    j. woonruimte:
    1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
    […]
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Artikel 34
    De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
    [...]
    b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
    Artikel 27 Reikwijdte vergunningsplicht
    Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    Artikel 59 Bestuurlijke boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    […]
    Bijlage 5
    Behorende bij artikel 59
    Tabel bestuurlijke boete, Kolom A, Boetebedrag 1e keer [...]
    Onttrekken zonder vergunning: € 12.000 […]