ECLI:NL:RVS:2020:1187, Raad van State, 06-05-2020, 201904174/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een last onder dwangsom van € 50.000,00 opgelegd. Op 8 september 2016, 20 september 2016, 2 mei 2017, 22 juni 2017, 5 juli 2017, 21 augustus 2017, 7 september 2017, 13 september 2017, 27 september 2017 en 9 november 2017 hebben er controles plaatsgevonden door een toezichthouder van het Bestuurlijk Team Prostitutie, medewerkers van de afdeling vergunningen Toezicht en Handhaving en medewerkers van het team Mensenhandel van de Nationale Politie, eenheid Amsterdam. Tijdens deze controles zijn er escortdames geboekt die op de website [naam website] vermeld stonden. Het college heeft aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [appellant] direct alle activiteiten van het [escortbureau] dan wel advertentieplatform staakt dan wel gestaakt houdt.

201904174/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 april 2019 in zaak nr. 18/5712 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom van € 50.000,00 opgelegd.
    Bij besluit van 9 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Zowel [appellant] als het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2020, waar [appellant B], bijgestaan door mr. G.J.M. van Spanje, advocaat te Naarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Buijs, vergezeld door S. Haavekost en R. de Boer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 8 september 2016, 20 september 2016, 2 mei 2017, 22 juni 2017, 5 juli 2017, 21 augustus 2017, 7 september 2017, 13 september 2017, 27 september 2017 en 9 november 2017 hebben er controles plaatsgevonden door een toezichthouder van het Bestuurlijk Team Prostitutie, medewerkers van de afdeling vergunningen Toezicht en Handhaving en medewerkers van het team Mensenhandel van de Nationale Politie, eenheid Amsterdam. Tijdens deze controles zijn er escortdames geboekt die op de website www.goldenangels.com vermeld stonden.
    2.    [appellant A] en [appellant B] waren destijds onderscheidenlijk operationeel directeur en algemeen directeur van [bedrijf A]. Zij hielden zich bezig met de exploitatie en het onderhoud van onder meer de website www.goldenangels.com op basis van een overeenkomst die zij hebben met Plugin Media Group AG gezeteld in Zwitserland. Dat bedrijf is eigenaar en beheerder van de website en enig aandeelhouder van [bedrijf A]
        [bedrijf A] is gevestigd in Leiden en houdt zich onder meer bezig met website support en development en online advertising.
    [appellant B], enig bestuurder van [bedrijf A], heeft als adres [locatie] te Zoetermeer. [appellant A] is de oom van [appellant B] en heeft momenteel geen bemoeienis meer met het escortbureau dan wel advertentieplatform.
    Besluitvorming
    3.    Het college heeft aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [appellant] direct alle activiteiten van het [escortbureau] dan wel advertentieplatform staakt dan wel gestaakt houdt. Indien niet aan de last wordt voldaan, verbeurt [appellant] van rechtswege een dwangsom van € 50.000,00 ineens. Volgens het college is gebleken dat [escortbureau] als onvergund escortbedrijf illegale activiteiten ontplooit. Het exploiteren van [escortbureau] zonder vergunning in Amsterdam wordt op basis van de handhavingsstrategie Escort gemeente Amsterdam aangemerkt als een overtreding van Categorie 3. Het college heeft gelast dat [appellant] alle websites die hij gebruikt om escortdames aan te bieden offline haalt en alle telefoonnummers die toebehoren aan het bedrijf blokkeert.
    4.    [appellant] stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een escortbedrijf maar van een advertentieplatform voor zelfstandig werkende escortdames en voor dames die voor een agency, zoals Elite Models, werken. Het advertentieplatform is volgens [appellant] vergelijkbaar met Marktplaats.
        Het besluit van het college van 29 november 2017 is in bezwaar gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een escortbedrijf als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV) en dat wegens het ontbreken van een vergunning sprake is van een overtreding van artikel 3.40, eerste lid, van de APV. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht bevoegd heeft geacht handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 3.40, eerste lid, van de APV. Daarbij heeft de rechtbank onder meer in aanmerking genomen dat uit controles is gebleken dat de via de website geboekte escortdames allen in Amsterdam werkten en [appellant B] persoonlijk in Amsterdam als bemiddelaar actief is geweest.
    Hoger beroep
    -    Bestuurlijke rapportage en rapporten van bevindingen
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 9 augustus 2018 onzorgvuldig is voorbereid. Aan de hand van de rapporten van bevindingen (van 16 september 2016, 20 september 2016, 22 juni 2017, 5 juli 2017, 21 augustus 2017, 7 september 2017, 13 september 2017 en 27 september 2017) en de bestuurlijke rapportage van 4 mei 2017 voert [appellant] aan wat er mis is met het onderzoek. Zo ging de gemeente er volgens [appellant] op voorhand al vanuit dat [escortbureau] een escortbedrijf is. Ook is er zonder verder onderzoek van uitgegaan dat verschillende telefoonnummers van de escortdames "zogenaamd" hun eigen telefoonnummers zouden zijn en lijken de escortdames vaak niet te snappen wat de aard en strekking van de vragen zijn en welke gevolgen aan de beantwoording van de vragen kleven, aldus [appellant]. Omdat de gesprekken met de escortdames zijn samengevat, is volgens hem bovendien niet duidelijk welke vraag tot welk antwoord heeft geleid. Verder kan niet worden gecontroleerd of de ingeschakelde tolken via de tolkentelefoon beëdigd waren dan wel bevoegd waren tot het vertalen tijdens een verhoor.
    6.1.    In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet mocht uitgaan van de in de rapporten opgenomen bevindingen van de gecertificeerde rechercheurs van Team Mensenhandel en toezichthouders van de gemeente. Zij worden geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. De rapporten zelf bieden naar het oordeel van de Afdeling geen grond om aan de juistheid ervan te twijfelen. Zoals het college terecht heeft gesteld zijn de rapportages weerslagen van de controles die zijn gestart naar aanleiding van onder meer de website www.goldenangels.com, die eruit ziet als een website van een escortbureau. Uit de rapportages blijkt dat controles via een vast stramien verlopen. Er wordt contact gelegd via het telefoonnummer dat bij de desbetreffende escortdame op de website is vermeld. Er wordt onderzoek verricht of er met deze dame of een ander is gecommuniceerd over de afspraak, of zij wetenschap heeft van de website en advertentie daarop, of zij de opbrengsten moet afstaan. Verder wordt gevraagd naar hoe zij in contact is gekomen met [escortbureau]. Indien een escortdame zich niet goed verstaanbaar kan maken, wordt, zo heeft het college onweersproken gesteld, gebruik gemaakt van een beëdigd tolk via de tolkentelefoon die door het Team Mensenhandel is ingeschakeld. Niet is aannemelijk gemaakt dat hier van niet beëdigde tolken gebruik is gemaakt. Niet valt in te zien dat de rapportages niet aan de eisen die aan de wijze van totstandkoming of de inhoud worden gesteld, voldoen. De rapportages zijn voldoende duidelijk en coherent en daaruit blijkt helder hoe de verklaringen van de escortdames tot stand zijn gekomen. Evenmin kan gesproken worden van een onvolledig onderzoek.
        Het betoog faalt.
    -    Is sprake van een escortbedrijf?
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van de exploitatie van een escortbedrijf.
    Hij beroept zich op het arrest van het Hof van Justitie van 19 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1112 (zaak C-390/18, Airbnb Ireland; hierna: Airbnb-arrest). [escortbureau] is volgens hem niet meer dan een elektronisch advertentieplatform waarbij mogelijke klanten via een online platform tegen vergoeding in contact worden gebracht met escorts die hun diensten aanbieden. Zodoende is [escortbureau] geen escortbureau dat een vergunning nodig heeft. Dit volgt ook uit de gebruiksvoorwaarden van [escortbureau] die op de website zijn gepubliceerd. Verder is, zo stelt [appellant], sprake van een advertentieovereenkomst met de escortdame, waarin onder meer is vermeld dat zij voor eigen rekening en risico in Nederland werkzaamheden verricht in de prostitutie en dat zij tegen betaling een advertentie kan plaatsen op de website van [escortbureau]. Er is bovendien geen sprake van een dienstverband tussen haar en [escortbureau] en er is geen sprake van zeggenschap over de wijze waarop zij haar bedrijf uitoefent. Het is voor [appellant] naar eigen zeggen niet mogelijk de getekende advertentieovereenkomsten van de gecontroleerde escortdames over te leggen, omdat de rapportages geanonimiseerd zijn en hij dus niet weet om wie het gaat. De rechtbank heeft dit dan ook ten onrechte aan hem tegengeworpen. [escortbureau] doet volgens [appellant] niet meer of minder dan het plaatsen en beheren van advertenties van escortdames. Het college en de rechtbank hebben eventuele bemiddeling die heeft plaatsgevonden ten onrechte aan hem toegeschreven in plaats van aan agency’s, die naast individuele escortdames ook gebruik maken van de website, aldus [appellant]. De door [bedrijf B], oftewel [appellant B], geïnde bedragen waren volgens hem bovendien alleen advertentiekosten die contant werden betaald.
    7.1.    Het is op grond van artikel 3.40, eerste lid, van de APV verboden zonder vergunning van de burgemeester een escortbedrijf te exploiteren.
    Van een escortbedrijf is sprake als bedrijfsmatig wordt bemiddeld in prostitutie, die op een andere plaats wordt bedreven dan waar de bemiddeling plaatsvindt. Via onder meer de website van [escortbureau] worden escortdames aangeboden. De websites worden gebruikt door [appellant]. Zoals het college terecht heeft gesteld, zijn de advertenties op de website eenvormig qua opbouw, tekst, foto’s, prijzen, handelingen en er worden vaak dezelfde telefoonnummers vermeld. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit de overgelegde rapportages volgt dat [appellant] met het platform niet alleen door middel van het ter beschikking stellen van advertentieruimte klant en escort met elkaar in contact brengt, maar ook bemiddelt in prostitutie zonder in het bezit te zijn van een vergunning. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat uit verklaringen van de escortdames volgt dat in sommige gevallen het contact tussen de klant en de escortdame niet zonder de website tot stand is gekomen en dat er soms helemaal geen direct voorafgaand contact tussen de klant en de escortdame is geweest. Ook heeft het college gewezen op de gebruiksvoorwaarden van [escortbureau] waarin regels worden gesteld rondom reiskosten en het verrichten van betalingen. De rechtbank heeft verder terecht meegewogen dat [appellant] ook controlerende taken uitvoert, zoals het verwijderen van advertenties na klachten van klanten en het via sms of WhatsApp contact houden met de escortdames gedurende het bezoek van een klant. Zoals het college onweersproken heeft toegelicht is zelfs tijdens een controle de advertentie van de gecontroleerde escortdame van de website verwijderd. Verder volgt uit de verklaringen dat buiten de wetenschap van de escortdames om, (onveilige) seksuele handelingen en prijzen in de advertentie worden geplaatst en zijn in bepaalde gevallen de escortdames er überhaupt niet van op de hoogte dat ze op de website van [escortbureau] staan. Uit de verklaringen volgt ook dat escortdames niet beschikken over een inlogcode of eigen account, zodat zij zelf niet hun advertenties kunnen beheren. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] een aanzienlijke invloed heeft op de inhoud van de advertenties waarmee [escortbureau] aanbod faciliteert. De Afdeling volgt de rechtbank eveneens in haar oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaringen van de escortdames onbetrouwbaar zijn. Zij hebben onafhankelijk van elkaar verklaard. Aan de betwisting van [appellant] van in rapporten vermelde bevindingen, kan, mede gelet op wat hiervoor in 6.1 is overwogen, niet het gewicht worden toegekend dat hij daaraan gehecht wenst te zien.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [escortbureau] een onvergund escortbedrijf is als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV. De in voormelde bepaling vermelde definitie van een escortbedrijf is weliswaar ruim, maar de nationale wet- en regelgeving noch het Airbnb-arrest bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat hier sprake is van een te ruime begripsbepaling. Dat het voor [appellant] niet mogelijk is om de advertentieovereenkomsten over te leggen omdat de verklaringen geanonimiseerd zijn en de rechtbank dit daarom niet aan hem heeft mogen tegenwerpen, zoals hij heeft gesteld, doet - wat daar verder ook van zij - aan het vorenstaande niet af. Hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd in hoger beroep, biedt evenmin aanknopingspunten voor een ander oordeel.
        Dit betoog faalt evenzeer.
    -    Territoriale bevoegdheid college
    8.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is sprake van een onvergund escortbedrijf. De volgende vraag die in deze procedure voorligt, is of de gemeente Amsterdam bevoegd is hiertegen handhavend op te treden.
        [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Hij stelt dat alleen de gemeente waar het escortbedrijf is gevestigd dan wel waar de bemiddeling plaatsvindt, bevoegd is om handhavend op te treden. De bemiddeling vond in dit geval digitaal plaats, waardoor moeilijk te beoordelen is welke gemeente bevoegd is om handhavend op te treden, nu het aanbieden van prostitutie via internet niet is gebonden aan regio- en landgrenzen. In ieder geval hebben [appellant A] en [appellant B] geen van beiden woonplaats dan wel vestigingsplaats in Amsterdam. Verder stelt [appellant] dat de last te ver gaat, omdat maar een deel van de website van [escortbureau] ziet op escortdames die werkzaam zijn in Amsterdam. Het college mocht dus in ieder geval niet gelasten om de hele website offline te halen, aldus [appellant].
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling dient in dit geval niet te worden gekeken naar de plaats waar de bemiddeling plaatsvindt, maar naar de plaats waar de activiteit waar de bemiddeling zich op richt plaatsvindt. In dit geval is dat Amsterdam. Uit de rapporten volgt immers dat alle gehoorde escortdames werkzaam waren in woningen en hotels in Amsterdam. De Afdeling acht daarbij van belang dat de gemeente Amsterdam ter bescherming van de vrouwen die in deze  branche werkzaam zijn moet kunnen optreden tegen een onvergund escortbedrijf dat in de gemeente escortdames laat werken. Dat via [escortbureau] mogelijk ook wordt bemiddeld tussen escort en klant waarbij de activiteiten in andere gemeenten plaatsvinden, doet - wat daar verder ook van zij - aan het vorenstaande niet af. Dit zou slechts betekenen dat meer gemeenten bevoegd zijn hiertegen handhavend op te treden, voor zover activiteiten in hun gemeente hebben plaatsgevonden én in de APV van die gemeente een soortgelijk verbod is opgenomen.
    8.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich bevoegd heeft mogen achten handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 3.40, eerste lid, van de APV. Voor het oordeel dat de last te ver strekt, ziet de Afdeling evenmin aanleiding. De website is gericht op prostitutie in Amsterdam en daarom is het offline halen door [appellant] van de gehele website, een passende maatregel om de vastgestelde overtreding te beëindigen.
        Ook dit betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2020
    597.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 5:31d
    Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5:32
    a. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    b. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet
    Artikel 5:32a
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Artikel 5:32b
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    Artikel 5:33
    Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
    Artikel 5:34
    1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
    2. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd.
    Artikel 5:35
    In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
    Artikel 5:38
    1. Indien uit een beschikking tot intrekking of wijziging van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven beschikking tot invordering van die dwangsom niet in stand kan blijven, vervalt die beschikking.
    2. Het bestuursorgaan kan een nieuwe beschikking tot invordering geven die in overeenstemming is met de gewijzigde last onder dwangsom.
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    Gemeentewet
    Artikel 151a
    1. De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling.
    Algemene Plaatselijke Verordening 2008
    Artikel 3.1
    1. Algemene begripsomschrijvingen.
    In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
    a. bedrijf: horecabedrijven, prostitutiebedrijven, escortbedrijven, seksinrichtingen, sekswinkels, speelgelegenheden en de bedrijfsmatige activiteiten die zijn aangewezen op grond van artikel 2.16A.
    (…)
    c. exploitant: de natuurlijke persoon of de rechtspersoon voor wiens rekening en risico een bedrijf wordt geëxploiteerd;
    (…)
    2. Bijzondere begripsomschrijvingen.
    In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
    (…)
    e. escortbedrijf: een ruimte of plek waar bedrijfsmatig of in een omvang alsof het bedrijfsmatig is bemiddeld wordt in prostitutie, die op een andere plaats wordt bedreven dan waar de bemiddeling plaatsvindt;
    (…).
    Volgens de toelichting bij deze bepaling is kenmerkend voor escort dat de bemiddeling in prostitutie op een andere plek gebeurt dan waar de prostitutie zelf vervolgens plaatsvindt. In deze definitie is verder tot uitdrukking gebracht dat er sprake moet zijn van bedrijfsmatige exploitatie. Er kan overigens in de praktijk op verschillende manieren blijken dat dit het geval is.
    Artikel 3.40
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een escortbedrijf te exploiteren.
    2. De burgemeester verleent uitsluitend vergunning voor een escortbedrijf dat naar zijn oordeel voldoende aan een vast adres is gebonden.