ECLI:NL:CRVB:2010:BN7073, Centrale Raad van Beroep, 02-09-2010, 09/1151 AW + 09/1165 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2010-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag primair disciplinair verleend wegens plichtsverzuim, en subsidiair verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor zijn functie, anders dan op grond van ziekte of gebreken. Dubbel hoger beroep. Met verklaringen van collega’s dient door de dienstleiding voorzichtig te worden omgegaan (LJN BG7085); zij kunnen slechts goed op hun waarde worden geschat tegen de achtergrond van de verhoudingen in de betrokken groep medewerkers. In beginsel zal het dus nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen in een nader onderzoek te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokkene zich daadwerkelijk schuldig heeft gemaakt aan hetgeen hem wordt verweten. Verificatie heeft in dit geval niet plaatsgevonden. Het college heeft niet op grond van een deugdelijke onderbouwing voldoende overtuigend aangetoond dat betrokkene zich aan het hem verweten plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. De door betrokkene erkende gedragingen houden ten dele  plichtsverzuim in. Alles overziende is de Raad evenwel van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat betrokkene zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim van zodanige aard of ernst dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan evenredig is te achten.

09/1151 AW en 09/1165 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene), 
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (hierna: college),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 januari 2009, 07/4448 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    betrokkene
    
    en
    
    het college 
    
    Datum uitspraak: 2 september 2010
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
    
    Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2010. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. P.A. van Lange, advocaat te Dordrecht. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. E.J. Overgauw en C. Vonk, beiden werkzaam bij de gemeente Rotterdam.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene was sinds 1988 werkzaam bij de dienst [naam dienst] van de gemeente Rotterdam. Met ingang van 1 april 1997 vervulde hij de functie van [naam functie] van wijkaccommodatie [naam wijkaccommodatie] in Rotterdam. 
    
    
      1.2. In 2006 heeft de dienstleiding onderzoek verricht naar het functioneren van betrokkene. Vervolgens heeft het college betrokkene bij besluit van 21 juni 2007, na op 20 december 2006 het voornemen daartoe aan betrokkene kenbaar te hebben gemaakt, primair disciplinair ontslag verleend wegens plichtsverzuim, en subsidiair ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor zijn functie, anders dan op grond van ziekte of gebreken. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 
      23 oktober 2007 (hierna: bestreden besluit). Het college heeft de volgende verwijten aan betrokkene aan het gehandhaafde ontslag ten grondslag gelegd:
      - agressief gedrag jegens een medewerkster;
      - het niet op correcte wijze houden van functioneringsgesprekken;
      - het in werktijd inzetten van een medewerker voor privé-doeleinden;
      - verschillen in de door betrokkene vermelde werktijden en de daadwerkelijk gewerkte uren;
      - een verschil tussen een van een huurder ontvangen bedrag van € 725,- en het geboekte bedrag van € 486,60; 
      - het niet kunnen verantwoorden van een ten laste van de gemeente gebrachte rekening van een restaurant ten bedrage van € 352,20;
      - het voor privé-doeleinden aanwenden van een bedrag uit de kluis van € 100,-;
      - het op onzorgvuldige wijze inzetten van medewerkers;
      - onzorgvuldige bedrijfsvoering in de vorm van het gebruik van voorlopige contracten;
      - onzorgvuldige bedrijfsvoering in de vorm van het gebruik van blanco, vooraf door betrokkene getekende fiatslips.
    
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Daartoe heeft de rechtbank als haar oordeel gegeven dat het agressief gedrag jegens een medewerkster, het in werktijd inzetten van een mede-werker voor privé-doeleinden en de verschillen in geregistreerde en gewerkte uren door het college onvoldoende aannemelijk zijn gemaakt. De verwijten met betrekking tot de restaurantrekening, de inzet van medewerkers en het gebruik van voorlopige contracten berusten naar het oordeel van de rechtbank niet op (toerekenbaar) plichtsverzuim. De rechtbank heeft evenwel overwogen dat de overige vier aan betrokkene verweten gedragingen voldoende zijn aangetoond en toerekenbaar plichtsverzuim inhouden, en dat met name de drie gedragingen met een financiële achtergrond zo ernstig zijn, dat het aan betrokkene verleende disciplinair ontslag daaraan niet onevenredig is te achten.  
    
    3. Betrokkene is van oordeel dat slechts een minderheid van de hem verweten gedragingen, omdat hij deze niet heeft ontkend, bewezen is te achten. Deze gedragingen kunnen het ontslag volgens betrokkene niet dragen, zodat de rechtbank naar zijn oordeel ten onrechte de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Het college heeft berust in het oordeel van de rechtbank ten aanzien van het agressieve gedrag jegens een medewerkster en het in werktijd inzetten van een medewerker voor privé-doeleinden. Het college is evenwel van oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet alle overige aan betrokkene verweten gedragingen heeft gekwalificeerd als voldoende aannemelijk gemaakt plichtsverzuim.
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt. 
    
    4.1. Gelet op de berusting van het college in het oordeel van de rechtbank over de verwijten van agressief gedrag en inzet van een medewerker voor privé-doeleinden, is in geding de vraag of het ontslag gezien de overige verwijten aan betrokkene in rechte standhoudt.
    
    4.2. Het in 2006 verrichte onderzoek naar het functioneren van betrokkene bestond in de eerste plaats uit interviews met drie ondergeschikten van betrokkene. Aan hen is gevraagd registratie bij te houden van de aanwezigheid van betrokkene in de Persoonshal in de maand mei 2006. Eén van hen heeft nog een schriftelijke verklaring verstrekt. Voorts zijn oud-medewerkers geïnterviewd. De Raad stelt in dit verband voorop dat volgens zijn vaste rechtspraak (bijvoorbeeld CRvB 27 november 2008, LJN BG7085) met verklaringen van collega’s door de dienstleiding voorzichtig dient te worden omgegaan; zij kunnen slechts goed op hun waarde worden geschat tegen de achtergrond van de verhoudingen in de betrokken groep medewerkers. In beginsel zal het dus nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen in een nader onderzoek te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokkene zich daadwerkelijk schuldig heeft gemaakt aan hetgeen hem wordt verweten. 
    
    4.2.1. De Raad constateert dat een verificatie als zojuist bedoeld niet heeft plaats-gevonden: afgezien van het bezien van geregistreerde gegevens heeft het college geen aanvullend onderzoek verricht of doen verrichten. Voor een nader onderzoek was evenwel alle aanleiding. Betrokkene heeft verklaard dat de werkverhouding met één van de geïnterviewde oud-medewerkers problematisch was en dat deze medewerker op initiatief van betrokkene is overgeplaatst. De andere oud-medewerkster was ten tijde van het interview reeds langer dan vijf jaar niet meer werkzaam in de Persoonshal. Voor de verslagen van de interviews met de destijds nog in functie zijnde ondergeschikten geldt dat deze alle zijn voorzien van een gelijkluidende, klaarblijkelijk vooraf opgestelde, inleiding waarin wordt verklaard dat deze ondergeschikten zich in eerste instantie, desgevraagd, gezamenlijk over betrokkene hebben beklaagd. Geen van de interview-verslagen bevat een nauwkeurige weergave van de gestelde vragen en de daarop gegeven antwoorden. In plaats daarvan is in elk van de verslagen een kennelijke samenvatting gegeven van de (conclusies uit de) gevoerde gesprekken, zonder dat duidelijk wordt wie van de gespreksdeelnemers wat heeft gezegd. Voor zover het de nog in dienst zijnde collega’s betreft, zijn ook deze samenvattingen ten dele in letterlijk dezelfde bewoor-dingen opgesteld. 
    
    4.3. De Raad is van oordeel dat de op die manier verkregen onderzoeksresultaten het aan betrokkene  verweten plichtsverzuim, voor zover hij dit niet heeft erkend, onvoldoende aannemelijk maken, en overweegt daartoe nog het volgende.
    
    4.3.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat de door drie ondergeschikten van betrokkene bijgehouden aanwezigheidsregistratie over de maand mei 2006 niet verifieerbaar is. Nu het college ter zake in hoger beroep geen aanvullende gegevens heeft verstrekt, kan de Raad niet anders doen dan de rechtbank volgen in dit oordeel. Het college heeft benadrukt dat het verwijt van onvoldoende gewerkte uren ziet op een langdurige periode, en dat de registratie over de maand mei 2006 slechts was bedoeld als illustratie. De Raad stelt echter vast dat, nog los van de niet geheel afdoende beantwoorde vraag in hoeverre betrokkene geacht werd om ook buiten de Persoonshal werkzaamheden te verrichten, met betrekking tot andere tijdspannen dan de maand mei 2006 onvoldoende verifieerbare gegevens aanwezig zijn, nu het verwijt in zoverre slechts berust op de interviewverslagen, die op dit punt zelfs nauwelijks concrete tijdsaanduidingen bevatten. De Raad is dan ook van oordeel dat het onderhavige verwijt op onvoldoende feitelijke grondslag berust. 
    
    
      4.3.2. Ten aanzien van het verschil tussen een van een huurder ontvangen bedrag van 
      € 725,- en een geboekt bedrag van € 486,60 overweegt de Raad dat hierover weliswaar kennelijk door meerdere collega’s is verklaard, maar dat de rol die betrokkene op dit punt heeft gespeeld uit de verslagen niet duidelijk wordt. Vast staat slechts dat betrokkene een bedrag van € 486,60 heeft ingeboekt en ter zake een kwitantie heeft verstrekt aan de huurder. Dit enkele gegeven behelst nog geen verwijtbaar handelen aan de zijde van betrokkene. De Raad tekent daarbij aan dat niet is gebleken dat de huurder zich over de kwitantie heeft beklaagd. De Raad is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat in zoverre onvoldoende aannemelijk is geworden dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan enig plichtsverzuim. 
    
    
    4.3.3. De Raad overweegt voorts dat de precieze achtergrond van het restaurantbezoek, dat dateert van meer dan vier jaren voorafgaand aan het ontslag, niet meer is te achter-halen. Vast staat slechts dat de zich in de gedingstukken bevindende rekening van het bezoek geheel ten laste van de gemeente is gebracht. Dit enkele feit rechtvaardigt naar het oordeel van de Raad niet de vaststelling dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim daar in die tijd door de dienst betaalde personeelsuitjes gebruikelijk waren. Nu destijds ook goedkeuring heeft plaatsgevonden van de betrokken post in de boekhouding, kan de Raad niet anders dan van het tegendeel uitgaan.
    
    4.3.4. Op het punt van de inzet van medewerkers wordt betrokkene verweten dat hij hen, ondanks een uitdrukkelijke andersluidende afspraak, alleen avonddiensten heeft laten doen. De Raad stelt evenals de rechtbank vast dat betrokkene weliswaar heeft bevestigd dat het is voorgekomen dat ’s avonds slechts één personeelslid in de Persoonshal aanwezig was, maar dat, nog afgezien van het feit dat het college en betrokkene verschillend hebben verklaard over de reikwijdte van de op dit punt gemaakte afspraken, de frequentie waarmee dit is gebeurd in het geheel niet is komen vast te staan. De Raad is van oordeel dat het gestelde plichtsverzuim ook op dit punt niet op grond van deugdelijk vastgestelde gegevens aannemelijk is gemaakt, te minder nu betrokkene aantoonbaar herhaaldelijk zijn beklag bij de dienstleiding heeft gedaan over personeelstekort in de Persoonshal.
    
    4.3.5. Samenvattend kan de Raad niet anders oordelen dan dat het college op de genoemde punten niet op grond van een deugdelijke onderbouwing voldoende overtuigend heeft aangetoond dat betrokkene zich aan het hem verweten plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt.
    
    4.4. Betrokkene heeft de overige hem verweten gedragingen geheel of ten dele erkend. Ter zake overweegt de Raad als volgt.
    
    4.4.1. Betrokkene heeft allereerst erkend dat een derde, niet bij de gemeente werkzame persoon als notuliste aanwezig is geweest bij door hem gevoerde functionerings-gesprekken. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat, in aanmerking genomen dat het toepasselijke Reglement Functioneringsgesprekken de aanwezigheid bij functioneringsgesprekken van derden zonder dienstbetrekking bij de gemeente uitdrukkelijk toestond, dit feit geen strafwaardig plichtsverzuim inhoudt. Het enkele standpunt van het college, wat daarvan ook zij, dat de betrokken notuliste buiten de bewuste bepaling in het Reglement viel, vormt naar het oordeel van de Raad onvoldoende grond voor een ander oordeel. Eén medewerkster heeft te kennen gegeven bezwaar te hebben tegen de aanwezigheid van de notuliste, waarna deze de gesprekslocatie heeft verlaten. Gelet hierop acht de Raad het niet aannemelijk dat betrokkene de overige medewerkers geen toestemming voor de aanwezigheid van de derde persoon zou hebben gevraagd. 
    
    4.4.2. Betrokkene heeft voorts het gebruik van niet officiële voorlopige contracten erkend. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat er ook op dit punt onvoldoende grond is om te spreken van plichtsverzuim, nu het college niet heeft weersproken dat het een reeds lang door betrokkene toegepaste, ook op andere locaties niet ongebruikelijke werkwijze betrof, en het college voorts heeft bevestigd dat betrokkene na het gebruik van de voorlopige contracten steeds alsnog de officiële contracten heeft gebruikt en ingediend.   
    
    4.4.3. Verder is komen vast te staan dat betrokkene vooraf ondertekende, nog niet ingevulde zogeheten fiatslips beschikbaar heeft gesteld aan een medewerkster. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat op dit punt wel van plichtsverzuim sprake is. Betrokkene heeft met zijn handelwijze zijn verantwoordelijkheid voor het kasbeheer veronachtzaamd op een wijze die niet aanvaardbaar is. De Raad volgt de rechtbank ook in haar oordeel dat dit plichtsverzuim betrokkene valt toe te rekenen. De Raad ziet in de omstandigheden van het geval evenwel aanleiding de ernst van het plichtsverzuim te relativeren. Betrokkene heeft aangegeven dat zijn handelwijze was ingegeven door zijn arbeidsongeschiktheid en daarmee samenhangende afwezigheid op de locatie. Het college heeft erkend dat betrokkene tijdens de periode van zijn arbeidsongeschiktheid niet is vervangen. Het college heeft weliswaar aangevoerd dat de rayonmanager in deze periode verantwoordelijk was voor het beheer van de Persoonshal, maar door het college is bevestigd dat deze rayonmanager in de bewuste periode geen fiatslips heeft ondertekend. De ter zitting door het college betrokken stelling dat dit laatste nu juist een gevolg was van het gegeven dat op de locatie door betrokkene ondertekende blanco slips aanwezig waren, maakt het oordeel van de Raad over de ernst van het onderhavige plichtsverzuim niet anders. Kennelijk riep het niet ter ondertekening ontvangen van fiatslips bij de rayonmanager geen vragen op.
    
    4.4.4. Betrokkene heeft ten slotte erkend een bedrag van € 100,- uit de kluis onder zich te hebben gehouden. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat ook dit feit als plichts-verzuim is te beschouwen, te meer nu betrokkene een functie met financiële verantwoor-delijkheid vervulde. Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat ook dit plichts-verzuim betrokkene moet worden toegerekend. De Raad overweegt in dit verband nog het volgende. Betrokkene heeft verklaard dat hij het bedrag heeft gebruikt om benzine te tanken en dat hij het geld binnen (zeer) korte tijd uit eigen beweging heeft teruggelegd. Nu slechts één van de geïnterviewde personeelsleden hierover heeft verklaard en de verklaring niet duidelijk maakt wat er met het bedrag is gebeurd, is verdergaand plichtsverzuim dan het door betrokkene erkende verzuim niet op voldoende deugdelijke wijze door het college aangetoond. De Raad tekent daarbij aan dat het college betrokkene niet heeft verweten het bedrag te hebben ontvreemd.
    
    4.4.5. Samengevat kan worden geoordeeld dat de door betrokkene erkende gedragingen ten dele  plichtsverzuim inhouden. Alles overziende is de Raad evenwel van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat betrokkene zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim van zodanige aard of ernst dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan evenredig is te achten. 
    
    4.6. De Raad overweegt ten slotte dat de subsidiaire ontslaggrond van onbekwaamheid of ongeschiktheid anders dan op grond van ziekte of gebreken, het ontslag evenmin kan dragen. Dat geldt alleen al omdat een ontslag op deze grond niet had mogen plaatsvinden dan nadat betrokkene op zijn verwijtbaar gedrag was aangesproken en hij de gelegenheid had gekregen dit bij te stellen.
    
    
      5. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van betrokkene slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover door betrokkene aangevochten. De Raad ziet in de gegeven omstandigheden, daaronder begrepen het gegeven dat gezien het tijdsverloop het alsnog uitvoeren van aanvullend onderzoek naar het aan betrokkene verweten plichtsverzuim niet meer opportuun is te achten, betrokkene bovendien inmiddels alweer geruime tijd bij een nieuwe werkgever werkzaam is en ter zitting desgevraagd heeft verklaard niet bij de gemeente Rotterdam te willen terugkeren, voorts aanleiding het ontslagbesluit van 21 juni 2007 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te herroepen.
      Het hoger beroep van het college slaagt niet.
    
    
    6. Betrokkene heeft nog aangevoerd dat hij, gelet op de langdurige periode waarin hij in onzekerheid heeft verkeerd over de afloop van de procedure, aanspraak maakt op schadevergoeding. Hij heeft daarmee kennelijk beoogd te verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De Raad is van oordeel dat dit verzoek moet worden afgewezen. De termijn is aangevangen op 16 juli 2007, de dag waarop het college het bezwaar tegen het besluit van 21 juni 2007 heeft ontvangen. De Raad doet op 2 september 2010 uitspraak, zodat de redelijke termijn van vier jaar voor de totale duur van de procedure niet is overschreden.
    
    6.1. De Raad ziet aanleiding om het college op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende;
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover door betrokkene aangevochten;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Herroept het besluit van 21 juni 2007;
      Veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in verband met de behandeling van het hoger beroep tot een bedrag van € 644,-;
      Bepaalt dat het college aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 216,- vergoedt;
      Bepaalt dat van het college een griffierecht van € 433,- wordt geheven.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2010.
    					
    (get.) J.G. Treffers.
    
    					
    (get.) K. Moaddine.
    
    
    HD