ECLI:NL:RBSHE:2010:BN7642, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 13-09-2010, AWB 09/3345 en 10/2884
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2010-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dwangsombesluiten inzake permanente bewoning van recreatiewoningen. De als primaire besluiten gepresenteerde dwangsombesluiten hebben het karakter van besluiten op bezwaar. Tegen de dwangsombesluiten stond dan ook rechtstreeks beroep open op de rechtbank. Verweerder heeft derhalve ten onrechte inhoudelijk beslist op de tegen de dwangsombesluiten gerichte bezwaarschriften. De besluiten op bezwaar worden daarom vernietigd. De rechtbank beschouwt de bezwaarschriften als beroepschriften en gaat op basis daarvan over tot een inhoudelijke beoordeling van de dwangsombesluiten. Mede na het horen van getuigen ter zitting acht de rechtbank het niet aannemelijk dat een van de bewoners een geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht van het bestemmingsplan. De hoogte van de opgelegde dwangsommen in niet onredelijk. De beroepen tegen de dwangsombesluiten zijn ongegrond.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummers: AWB 09/3345 en AWB 10/2884
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2010
    
    inzake
    
    
      [eiser],
      te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde R.J. van Rijn, 
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot,
      verweerder,
      gemachtigde mr. C. van Esch.
    
    
    
      Aan het geding hebben als partij deelgenomen [belanghebbende A] en De Stille Wille BV, beide gevestigd te Oisterwijk, belanghebbenden,
      gemachtigde mr. G.A. van der Veen. 
    
     
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 maart 2005 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van belanghebbenden om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op het bungalowpark “De Stille Wille” te Oirschot (hierna: het bungalowpark).
    
    Bij besluit van 24 januari 2006 heeft verweerder het door belanghebbenden daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 april 2007, AWB 06/1424, heeft de rechtbank het door belanghebbenden tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    Bij uitspraak van 21 december 2007, 200703680/1, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), beslissende op het door verweerder ingestelde hoger beroep, de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
    
    
      Bij besluit van 18 maart 2008, gericht aan belanghebbenden, heeft verweerder de navolgende beslissing genomen:
      &lt;i&gt;Wij trekken ons primair besluit van 8 maart 2005 in en nemen hiervoor in de plaats een nieuw besluit.
      Wij hebben besloten uw verzoek om handhaving slechts gedeeltelijk in te willigen. Dat betekent dat wij pas handhavend gaan optreden als de overtreding is gestart na 6 februari 2006 en de overtreder niet in aanmerking komt voor overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan. Als de overtreding vóór 6 februari 2006 is gestart, gaan wij slechts handhavend optreden als de overtreder niet onder het overgangsrecht valt, niet in aanmerking komt voor een vrijstelling op grond van artikel 20, eerste lid, onder g, van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening en evenmin in aanmerking komt voor een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking.&lt;/i&gt;
    
    
    Bij besluit van 16 februari 2009 heeft verweerder aan eiser onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,- per maand met een maximum van € 75.000,-, gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan De Stille Wille [adres 1] te Oost-, West- en Middelbeers vóór 16 februari 2010 te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
    Bij besluit van 14 augustus 2009 heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 24 september 2009 beroep ingesteld bij de rechtbank Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 09/3345.
    
    Bij uitspraak van 24 december 2009, AWB 09/1345, AWB 09/5785 e.a, heeft de rechtbank, beslissend op beroepen van belanghebbenden, onder meer verweerders besluit van 18 maart 2008 vernietigd. 
    
    Bij besluit van 23 maart 2010 heeft verweerder de termijn waarbinnen aan de last onder dwangsom dient te zijn voldaan, verlengd tot en met 31 december 2010. 
    
    De zaak is behandeld op de zitting van 21 april 2010, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Verschenen is voorts mr. E. Dans, kantoorgenoot van de gemachtigde van belanghebbenden.
    
    De behandeling van de zaak is voortgezet ter zitting van 7 juni 2010, waar dezelfde personen zijn verschenen als op de zitting van 21 april 2010. Bij die gelegenheid zijn als getuigen gehoord [getuige A] en [getuige B].
    
    
    Overwegingen
    
    
      &lt;u&gt;De aard van de besluitvorming&lt;/u&gt;
      1. De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende.
    
    
    
      2. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft.
    
    
    3. Verweerder is er bij zijn besluitvorming van uitgegaan dat het dwangsombesluit van 16 februari 2009 moet worden aangemerkt als een primair besluit, dat vatbaar is voor bezwaar. 
    
    4. Zoals de rechtbank heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2009, AWB 09/1345, AWB 09/5785 e.a. (te raadplegen op www.rechtspraak.nl, LJN: BL0584, rechtsoverwegingen 3 t/m 5), strekt verweerders besluit van 18 maart 2008 naar zijn aard tot het opnieuw voorzien in de zaak, zoals dat noodzakelijk was geworden door de vernietiging van verweerders besluit van 24 januari 2006. Uit die overwegingen volgt voorts dat het besluit van 18 maart 2008 dientengevolge het karakter heeft van een (hernieuwde) beslissing op het bezwaar van belanghebbenden, tegen verweerders besluit van 8 maart 2005, houdende de afwijzing van hun verzoek om handhavend op treden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen op het bungalowpark. De rechtbank heeft bij voormelde uitspraak het besluit van 18 maart 2008 vernietigd omdat de daarbij verrichte heroverweging van het besluit van 8 maart 2005 niet volledig was en daarmee in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb (rechtsoverweging 9). 
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat deze heroverweging, voor zover deze de recreatiewoning van eiser betreft, eerst is afgerond met het nemen van het dwangsombesluit van 16 februari 2009. Dit besluit behelst immers ten aanzien van deze recreatiewoning het besluit omtrent handhaving waartoe verweerder in het kader van de heroverweging van zijn primaire besluit van 8 maart 2005, op basis van het daartegen door belanghebbenden gemaakte bezwaar, gehouden was te beslissen. Dit betekent dat het dwangsombesluit van 16 februari 2009 het karakter heeft van een beslissing op bezwaar en als zodanig voor beroep vatbaar is.
    
    
      6. Hieruit volgt dat verweerder heeft miskend dat het besluit van 16 februari 2009 niet vatbaar is voor bezwaar. Verweerder heeft bij zijn besluit van 14 augustus 2009 derhalve ten onrechte inhoudelijk beslist op het tegen het besluit van 16 februari 2009 gerichte bezwaar van eiser. In plaats daarvan had verweerder eisers bezwaarschrift op de voet van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als beroepschrift dienen door te zenden aan de rechtbank. Het besluit van 14 augustus 2009 dient daarom wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Het hiertegen gerichte beroep, geregistreerd onder nummer AWB 09/3345 is derhalve gegrond. 
      Mede gelet op hetgeen hierna wordt overwogen behoeft verweerder in dezen geen nieuw besluit meer te nemen.
    
    
    7. De rechtbank stelt voorts vast dat het door verweerder ten onrechte niet aan de rechtbank doorgezonden bezwaarschrift van 20 maart 2009, aangevuld bij brief van 22 april 2009, zich bij de gedingstukken bevindt. Uit een oogpunt van doelmatige geschillenbeslechting en proceseconomie ziet de rechtbank aanleiding om dit bezwaarschrift thans aan te merken als beroepschrift, gericht tegen het dwangsombesluit van 16 februari 2009 en daarop op de navolgende wijze te beslissen. Doorzending van het bezwaarschrift door verweerder kan derhalve achterwege blijven. Niet aannemelijk is dat partijen door deze handelwijze in hun belangen zijn geschaad. Het desbetreffende beroep is geregistreerd onder nummer AWB 10/2884.
    
    8. Waar hierna wordt gesproken over het bestreden besluit, wordt daarmee het besluit van 16 februari 2009 bedoeld.
    
    
      &lt;u&gt;Het bestreden besluit&lt;/u&gt;
      9. Aan de orde is vervolgens of de aan eiser opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot de permanente bewoning van de recreatiewoning De Stille Wille [adres 1] de rechterlijke toets kan doorstaan. 
    
    
    10. Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    11. Bij brief van 3 januari 2008 heeft verweerder eiser ervan in kennis gesteld dat de permanente bewoning van de recreatiewoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Bij brief van 3 september 2008 heeft verweerder eiser geïnformeerd over zijn voornemen om hem een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft op 30 september 2008 zijn zienswijze schriftelijk en op 30 oktober 2008 mondeling kenbaar gemaakt. 
    
    12. Eiser is van mening dat de permanente bewoning van de recreatiewoning onder de beschermende werking van het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht valt. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat reeds op de peildatum in de recreatiewoning permanent werd gewoond door de familie [A] heeft eiser bij verweerder op schrift gestelde verklaringen ingediend van mevrouw [mevrouw A] en haar zoon [getuige A]. Voorts is een verklaring ingediend van mevrouw [mevrouw C], bewoonster van De Stille Wille [adres 2], waarin zij verklaart dat de heer en mevrouw [A] permanent op De Stille Wille [adres 1] hebben gewoond. De heer [getuige B] en mevrouw [mevrouw B] hebben schriftelijk verklaard dat zij van 9 december 1987 tot 1 maart 2007 de recreatiewoning permanent hebben bewoond, en dat vóór deze periode de recreatiewoning werd bewoond door de familie [A] vanaf de oplevering in 1980 tot de verkoopdatum 9 december 2007. Tot slot heeft eiser een vermelding in de telefoongids van 1986 van [mevrouw A] bij verweerder ingediend. 
    
    13. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser er niet in geslaagd is aannemelijk te maken dat de recreatiewoning op de peildatum van 18 november 1986 en nadien onafgebroken permanent bewoond werd. In dit verband heeft verweerder gesteld dat de familie [A] op de peildatum niet op het adres van het recreatieverblijf stond ingeschreven maar in Spanje en dat er geen objectieve bewijsmiddelen zijn overgelegd waaruit blijkt dat het recreatieverblijf niettemin permanent bewoond werd in die periode (door de familie [A]). De overgelegde verklaringen zijn volgens verweerder niet als objectief te bestempelen. Voorts heeft de vermelding in het telefoonboek volgens verweerder onvoldoende bewijskracht omdat een dergelijke vermelding niet enkel aan permanente bewoners is voorbehouden. 
    
    14. Eiser heeft zich in beroep – zakelijk weergegeven – op het standpunt gesteld dat genoegzaam is aangetoond dat de recreatiewoning in 1986 en 1987 permanent werd bewoond door de familie [A]. In dit verband heeft eiser gewezen op de overgelegde schriftelijke verklaringen, waarbij eiser heeft aangegeven dat het na een periode van meer twintig jaar lastig is om met bewijsmateriaal aannemelijk te maken dat destijds sprake was van permanente bewoning. 
    
    15. Belanghebbenden hebben zich in grote lijnen aangesloten bij de standpunten van verweerder. 
    
    16. Het wettelijk kader luidt als volgt. 
    
    17. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    18. Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van de regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    19. Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    20. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    21. Ingevolge het geldende bestemmingsplan “Buitengebied gemeente Oost-, West- en Middelbeers” hebben de gronden waarop de recreatiewoning van eiser zich bevindt, de bestemming “Zomerhuizen/Kampeerterrein (Stille Wille)”. 
    
    22. In paragraaf VII (Overgangsregeling) van de planvoorschriften, leden B en C (Ander gebruik van de grond en gebruik van opstallen), onder I is bepaald dat het gebruik van de gronden en de opstallen, strijdig met het plan ten tijde van het onherroepelijk worden hiervan, mag worden gehandhaafd en worden voortgezet. 
    
    23. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    24. Tussen partijen is niet in geschil dat permanente bewoning van het recreatiewoning De Stille Wille [adres 1] in strijd is met de gebruiksvoorschriften van het geldende bestemmingsplan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het strijdige gebruik onder de beschermende werking van het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht valt. 
    
    25. Volgens vaste jurisprudentie dient degene die zich beroept op overgangsrecht aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Niet in geschil is dat de recreatiewoning in de periode van 10 december 1987 tot 1 maart 2007 permanent werd bewoond door de familie [B] en van 1 maart 2007 tot heden door eiser. Voorts is niet in geschil dat 18 november 1986 als peildatum geldt voor het van toepassing zijn van het gebruiksovergangsrecht. Eiser heeft gesteld dat de recreatiewoning op de peildatum tot 10 december 1987 permanent werd bewoond door de familie [A]. 
    
    26. De rechtbank heeft ter zitting van 7 juni 2010 [getuige A] en [getuige B] (hierna aangeduid als: “[getuige A]” en “[getuige B]”) onder ede gehoord als getuigen. 
    
    27. Getuige [getuige A] heeft – voor zover hier relevant – verklaard dat zijn ouders vanaf 1980 tot 9 december 1987 eigenaar zijn geweest van de recreatiewoning en deze als pied-à-terre hebben gebruikt toen zij in Spanje woonden. Voorts heeft hij verklaard dat het gezin na het vertrek naar Spanje in 1980 in het begin voornamelijk aldaar woonachtig was, maar dat het zwaartepunt van hun maatschappelijk leven langzaam richting Nederland is verschoven. Tot het moment van de verkoop van de woning in Spanje heeft het gezin jaarlijks gedurende de zomer ongeveer 4 tot 5 maanden in de recreatiewoning verbleven. Gedurende die perioden verzorgde zijn moeder met de nodige toewijding de tuin. De vader van de getuige was niet werkzaam in Spanje. Wel werkte hij gedurende de zomermaanden als chirurg in Nederland. Verder verbleef hij geregeld in Swasiland om daar werkzaamheden te verrichten als chirurg. Toen begin 1987 het huis in Spanje werd verkocht, zijn zijn ouders geremigreerd en vanaf dat moment hebben zijn ouders onafgebroken in Nederland gewoond, aanvankelijk in de onderhavige recreatiewoning. Later zijn zij naar Zoetermeer verhuist. [getuige A] heeft desgevraagd verklaard niet met zekerheid te weten waar zijn ouders op de peildatum woonden. Wel weet hij zich te herinneren dat zijn ouders in oktober 1986 in Nederland aanwezig waren bij de bruiloft van zijn broer. Mogelijk zijn zij na de bruilof van zijn broer in oktober 1986 weer teruggegaan naar de woning in Spanje. Hij acht het aannemelijk dat in elk geval zijn vader in het voorjaar van 1987 in Spanje verbleef om de verkoop van de woning aldaar te regelen. 
    
    28. Getuige [getuige B] heeft – voor zover hier relevant – verklaard dat hij de recreatiewoning in het najaar van 1987 van de familie [A] heeft gekocht. Hij ging ervan uit dat zij daar permanent woonden. Zij hebben destijds aangegeven dat permanente bewoning van de recreatiewoning mogelijk was, hetgeen is bevestigd door de bedrijfsleider van bungalowpark. Voorts heeft hij verklaard dat mevrouw [mevrouw A] veel zorg en tijd besteedde aan het onderhoud van de bij de recreatiewoning behorende tuin. Gelet op de staat van onderhoud van de tuin ging de getuige ervan uit dat deze reeds jarenlang aanwezig was. In zijn visie betrof het een tuin die vrijwel dagelijks verzorging behoefde en ook kreeg. Hij was destijds niet op de hoogte van het verblijf van de familie [A] in Spanje. 
    
    29. Verweerder mag er, behoudens tegenbewijs, vanuit gaan dat de gegevens zoals deze zijn opgenomen in de Gemeentelijke Basisadministratie juist zijn. Uit die gegevens blijkt niet dat de familie [A] op de peildatum stond ingeschreven op het adres van de recreatiewoning. Gelet hierop mocht verweerder er – in beginsel – van uitgaan dat op de peildatum geen sprake was van permanente bewoning door de familie [A]. Verweerder heeft terecht gesteld dat aan de door eiser overgelegde schriftelijke verklaringen en de vermelding in de telefoongids niet zonder meer doorslaggevend gewicht kan worden toegekend. 
    
    30. Uit de ter zitting afgelegde verklaringen kan evenmin met voldoende zekerheid worden afgeleid dat op de peildatum van 18 november 1986 sprake was van permanente bewoning door de familie[A]. Getuige [getuige A] heeft verklaard dat het recreatieverblijf werd gebruikt als pied-à-terre en dat, hoewel het zwaartepunt van het maatschappelijk leven in de loop der jaren geleidelijk richting Nederland is verschoven, zijn ouders eerst begin 1987 zijn geremigreerd en dat zij voor die tijd grote delen van het jaar in Spanje verbleven. Deze verklaring duidt er veeleer op dat eerst vanaf 1987 sprake was van permanente bewoning van de recreatiewoning. Getuige [getuige B] heeft eerst na de peildatum contact gekregen met de familie [A]. Zijn verklaring, onder meer over het onderhoud van de bij de recreatiewoning behorende tuin, biedt evenmin voldoende zekerheid om vast te stellen dat feitelijk sprake was van permanente bewoning op de peildatum. 
    
    31. Op grond van de stukken en de ter zitting afgelegde verklaringen moet worden vastgesteld dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van permanente bewoning van het recreatieverblijf op de peildatum. De bewoning door eiser van de recreatiewoning valt dus niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht en is daarmee in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft zich derhalve terecht bevoegd geacht tot handhavend optreden. 
    
    32. Bijzondere omstandigheden die verweerder hadden moeten nopen tot het afzien van handhavend optreden zijn niet gesteld. Evenmin heeft eiser gesteld dat de duur van de begunstigingstermijn – die is verlengd tot en met 31 december 2010 – of de hoogte van de dwangsom onredelijk zijn. 
    
    33. Het beroep inzake AWB 10/2884 is derhalve ongegrond.
    
    
      &lt;u&gt;Proceskosten&lt;/u&gt;
      34. Nu het beroep inzake AWB 09/3345 gegrond is, bestaat er aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 805,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand: 
      • 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift; 
      • 1 punt voor het verschijnen ter zitting; 
      • 1/2 punt voor het verschijnen op een volgende zitting;
      • waarde per punt € 322,00
      • wegingsfactor 1. 
    
     
    35. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 150,00 dient te vergoeden. 
    
    36. Beslist wordt als volgt. 
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank,
     
    
      - verklaart het beroep inzake AWB 09/3345, gericht tegen verweerders besluit van 14 augustus 2009, gegrond;
      - vernietigt verweerders besluit van 14 augustus 2009;
      - verklaart het beroep inzake AWB 10/2884 , gericht tegen verweerders besluit van 16 februari 2009, ongegrond;
      - bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 150,00; 
      - veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 805,00. 
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield als rechter in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier en in het openbaar uitgesproken op 13 september 2010.
    
    
    
      &lt;HR&gt;
      &lt;i&gt;Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.&lt;i&gt;
    
    
    Afschriften verzonden: