ECLI:NL:RBMNE:2022:3654, Rechtbank Midden-Nederland, 08-09-2022, AWB - 22 _ 3153
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Bouw- en sloopstop. Gedeeltelijke toewijzing.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/3153
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 september 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoekster] B.V., en
    
      
        
          [verzoeker] , te [woonplaats] , verzoekers
      (gemachtigde: mr. L.W. Tellegen),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Mohuddy).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. [verzoekster] B.V. is huurder van het pand aan de [adres 1] - [adres 2] in [plaats] (het
    pand). In het recente verleden heeft [verzoekster] B.V. in het pand [adres 2] een hostel geëxploiteerd. [verzoeker] ( [verzoeker] ) is bestuurder en enig aandeelhouder van deze B.V. Op 2 augustus 2022 heeft een inspecteur van de afdeling Vergunning, Toezicht en Handhaving van de gemeente Utrecht een controle uitgevoerd bij het pand. Op basis van de verklaringen van een aannemer die in het pand aan het werk was, heeft de inspecteur geconcludeerd dat in het pand vergunningplichtige werkzaamheden werden verricht waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. De inspecteur heeft vervolgens de werkzaamheden mondeling stil gelegd met ingang van 3 augustus 2022. De bouwstop is diezelfde middag per email aan [verzoeker] medegedeeld. Vervolgens hebben twee inspecteurs van de gemeente op 4 augustus 2022 een controle in het pand gedaan. Van deze controle is een rapport met bevindingen opgemaakt.  
    
    2. Met het besluit van 5 augustus 2022 heeft verweerder de bouwstop schriftelijk bevestigd
    en tevens een sloopstop opgelegd. Verder heeft verweerder verzoekers gelast de bouw- en of sloopwerkzaamheden te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden zolang er geen omgevingsvergunning is verleend dan wel er een melding is gedaan van de sloopwerkzaamheden. Aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden, waarvan de hoogte is vastgesteld op € 25.000,- ineens.
    
    3. Verzoeksters heeft tegen de mondelinge bouwstop en het besluit van 5 augustus 2022
    bezwaar gemaakt. Ook hebben vVerzoeksters de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2022. Namens
    verzoekers is verschenen [verzoeker] , bijgestaan door de gemachtigde en mr. M.M. Beekman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Op de zitting waren tevens aanwezig inspecteurs van de afdeling Vergunning, Toezicht en Handhaving van de gemeente [A] en [B] . 
    
  
  
    Het geschil
    
    
      5. Het geschil gaat over de vraag of verweerder aan verzoekers terecht een bouwstop en
      een sloopstop, versterkt met een last onder dwangsom, heeft opgelegd. Verweerder heeft een bouwstop opgelegd omdat in het pand werkzaamheden ten behoeve van de brandveiligheid werden verricht aan wanden, plafonds en deuren, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Daarnaast heeft verweerder een sloopstop opgelegd omdat de hoeveelheid sloopafval meer dan 10m³ bedraagt en ook (in het verleden) asbestverdacht materiaal aanwezig was. Verzoekers hadden daarom een sloopmelding moeten doen. Verzoekers zijn het niet eens met de opgelegde bouw- en sloopstop. Zij stellen dat alleen vergunningvrije werkzaamheden in het pand werden verricht en dat een sloopmelding in dit geval niet verplicht was. 
    
    
  
  
    Het toetsingskader
    
    6. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, als tegen een
    besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    7. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de bezwaarfase is in beginsel alleen
    aanleiding als het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kan blijven. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
    
  
  
    Wat vindt de voorzieningenrechter?
    
    8. Verzoekers hebben aantal gronden aangevoerd tegen de bouw- en sloopstop en de last
    onder dwangsom die de voorzieningenrechter hierna achtereenvolgens zal bespreken.
    
    
      
        Welke besluiten heeft verweerder genomen
      
    
    
    9. Verzoekers stellen dat verweerder twee besluiten heeft genomen. Het ene besluit is de 
    mondelinge bouwstop van 2 augustus 2022 die in een email aan [verzoeker] is meegedeeld. Het besluit van 5 augustus 2022 moet volgens eiseres als een afzonderlijk besluit worden aangemerkt. 
    
    10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van één besluit. De mondelinge
    bouwstop is schriftelijk bevestigd in het besluit van 5 augustus 2022. Dat besluit is uitgebreid met een sloopstop en een last onder dwangsom.
    
    
      
        Is het besluit goed bekendgemaakt
      
    
    
    11. Verzoekers voeren aan dat het besluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. De
    mondelinge bouwstop van 2 augustus 2022 is uitsluitend aan [verzoeker] gericht en het besluit van 5 augustus 2022 is aan [verzoekster] BV en aan [verzoeker] gericht maar   verzonden naar zijn privéadres.
    
    12. Uit de emailcorrespondentie in het dossier blijkt dat (de gemachtigde van) [verzoeker] op
    2 augustus 2022 heeft gereageerd op de mondelinge bouwstop. Het staat dus vast dat hij bekend was met de mondelinge bouwstop. De schriftelijke vastlegging van de bouwstop in het besluit van 5 augustus 2022 is goed bekend gemaakt. [verzoeker] was op de hoogte van dit besluit. Voor zover verweerder het besluit niet naar het juiste adres heeft verzonden, overweegt de voorzieningenrechter dat het vast staat dat [verzoeker] als bestuurder/enig aandeelhouder van [verzoekster] BV het besluit heeft ontvangen. Omdat het besluit goed bekend is gemaakt, is het besluit ook in werking getreden.
    
    
      
        Is sprake van vergunningvrije werkzaamheden
      
    
    
    13. Verzoekers voeren aan dat de werkzaamheden in het pand vergunningvrij zijn omdat
    geen sprake is van de verandering van de brandcompartimentering en/of de beschermde subbrandcompartimentering. Van een verandering van een subbrandcompartiment is volgens verzoekers alleen sprake indien de positie van de compartimentsgrens wordt veranderd. Een bouwtechnische verandering in een wand of vloer die de scheiding vormt tussen twee brandcompartimenten zonder dat de positie van die wand of vloer wijzigt is volgens verzoekers niet vergunningplichtig. 
    
    14. Op grond van artikel 3, achtste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Besluit
    
      Omgevingsrecht (BOR) is geen omgevingsvergunning vereist voor een activiteit die
      betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits geen sprake is van verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering.
    
    
    15. Niet in geschil is dat in panden met een logiesfunctie, zoals het onderhavige pand, elke
    (hotel)kamer een beschermd subbrandcompartiment is zoals bedoeld in het Bouwbesluit 2012. In februari 2021 hebben inspecteurs van de inspectie Vergunning, Toezicht en Handhaving en de Veiligheidsregio Utrecht een controle met betrekking tot de brandveiligheid in het pand aan de [adres 2] in [plaats] uitgevoerd. In het inspectierapport van 16 februari 2021 zijn de bij deze controle geconstateerde overtredingen van het Bouwbesluit opgenomen. Uit dit inspectierapport blijkt - onder meer - dat de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van de beschermde subbrandcompartimenten naar de verkeersruimte niet aan de normen uit het Bouwbesluit voldoet, dat de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment niet aan de normen uit het Bouwbesluit voldoet en dat het logiesverblijf op de begane grond niet in een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment ligt.
    
    16. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 4 augustus 2022 blijkt onder meer dat in het
    
      pand [adres 2] in meerdere ruimten delen van brandwerende plafonds ontbreken, dat de wanden (deels) zijn voorzien van gipsplaten en dat de brandwerende vloer/plafond op meerdere plaatsen open ligt. Het standpunt van verzoekers komt er op neer dat de brandwerendheid van de logiesruimten wordt verbeterd door het plaatsen van voorzetwanden en het dubbel gipsen van verlaagde plafonds, en dat dat vergunningvrij is.
      Omdat uit het inspectierapport van 16 februari 2021 blijkt dat de bestaande (sub)brandcompartimenten niet voldoen aan de normen uit het Bouwbesluit 2012, komen de werkzaamheden in het pand feitelijk neer op het veranderen van een brandcompartiment of  een beschermd subbrandcompartiment zoals bedoeld in artikel 3, achtste lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het BOR. Waar volgens het inspectierapport van 16 februari 2021 geen sprake was van beschermde subbrandcompartimenten die aan de normen voldeden worden immers nu werkzaamheden verricht waarmee die beschermde subbrandcompartimenten worden gecreëerd. Het betreft dus in feite nieuwe beschermde subbrandcompartimenten, en niet het verbeteren van al bestaande beschermde subbrandcompartimenten. Dit valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onder het veranderen van de brandcompartimentering en beschermde subbrandcompartimentering. Dit betekent dat de in het pand verrichte werkzaamheden vergunningplichtig zijn. Voor deze werkzaamheden is geen omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Er is dan ook sprake van een overtreding.
    
    
    
      
        Mocht verweerder ingrijpen met spoedeisende bestuursdwang
      
    
    
    17. Verzoekers voeren aan dat geen sprake was van een zodanig spoedeisende situatie,
    zoals bedoeld in artikel 5: [adres 2] , tweede lid, van de Awb, dat een besluit niet kon worden afgewacht. Verweerder was immers al anderhalf jaar op de hoogte van de gestelde onveilige situatie in het pand.
    
    18. Verweerder heeft in het besluit van 5 augustus 2022 toegelicht dat de mondelinge
    bouwstop is opgelegd om te voorkomen dat de (illegale) situatie verder in ernst en omvang zou toenemen. [verzoeker] heeft in maart 2021 namelijk verklaard dat er naast het tegelwerk van de badkamers niet meer plannen voor werkzaamheden waren, maar de aannemer heeft op 2 augustus 2022 mondeling verklaard werkzaamheden aan wanden, plafonds en deuren te verrichten ten behoeve van de brandveiligheid. Verder wijst verweerder erop dat volgens de verklaring van de aannemer (zoals opgenomen in het ‘Plan van Aanpak omtrent [bedrijfsnaam] ’) slechts enkele werkzaamheden werden uitgevoerd aan de badkamers en wanden van ruimtes in het pand extra brandwerend werden gemaakt. Uit de inspectie op 4 augustus 2022 is echter gebleken dat de werkzaamheden in het pand veel verder gaan dan door de aannemer en [verzoeker] is verklaard en dat deze werkzaamheden vergunningplichtig zijn. Verweerder vindt de handelwijze van verzoekers zeer kwalijk omdat het over de brandveiligheid van het pand gaat, wat juist bij panden met een logiesfunctie van groot belang is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder hiermee in het  besluit van 5 augustus 2022 voldoende gemotiveerd waarin het belang van spoedeisende bestuursdwang is gelegen.  
    
    19. Verzoekers hebben nog aangevoerd dat de bouw- en sloopstop mede is gebaseerd op de bouwonveilige situatie, maar dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt aan welke concrete eisen niet is voldaan. Op de zitting heeft verweerder verklaard dat de last onder bestuursdwang niet (mede) is gebaseerd op de bouwonveilige situatie en hij dat punt daarom laat zitten. De voorzieningenrechter laat zich hierover dan ook niet uit.
    
    
      
        De sloopmelding
      
    
    
    20. Verweerder heeft de mondelinge bouwstop in het besluit van 5 augustus 2022 uitgebreid
    met een sloopstop omdat de wettelijk verplichte sloopmelding niet is gedaan. Uit de door verweerder overgelegde foto’s blijkt dat in het pand plafonds en vloeren zijn gesloopt en er sloopafval ligt. Op grond van artikel 1.16, eerste lid, van het Bouwbesluit moet een sloopmelding worden gedaan indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m³ zal bedragen. Verzoekers stellen dat op de foto’s van wat is aangetroffen zeker niet meer van 10 m³ sloopafval te zien is en dat er ook bouwafval en opslag van keukenmateriaal op te zien is. Verweerder heeft aangevoerd dat er gezien hetgeen uit het pand verdwenen is zeker meer dan 10 m³ sloopafval moet zijn geweest. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er op basis van de motivering van het besluit van 5 augustus en het fotomateriaal enige twijfel is of sprake is van meer dan 10 m³ sloopafval. Dat is voor de voorzieningenrechter echter geen reden het besluit van 5 augustus 2022 op dit punt te schorsen. Verweerder kan in de beslissing op bezwaar nader motiveren dat de hoeveelheid sloopafval meer dan 10 m³ bedraagt. 
    
    21. Verweerder heeft de sloopstop mede opgelegd omdat er asbestverdacht sloopafval
    in het pand is aangetroffen. Dat er daadwerkelijk sprake is van asbesthoudend sloopafval is onvoldoende onderbouwd. Ook voor dit punt geldt dat verweerder daarvoor in het besluit op bezwaar een nadere onderbouwing zal moeten geven.
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving en belangenafweging
      
    
    
    22. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van
    overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    23. In hetgeen verzoekers hebben aangevoerd zijn naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter geen bijzondere omstandigheden gelegen op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Verzoekers hadden er op bedacht moeten zijn dat de werkzaamheden mogelijk niet als vergunningvrij konden worden aangemerkt en hadden voor aanvang van de werkzaamheden kunnen navragen bij de inspecteurs, waarmee veel contact was geweest, of dat het geval was. Dat nu blijkt dat de werkzaamheden niet vergunningvrij zijn komt voor risico van verzoekers. 
    
    24. Gelet op het voorlopige oordeel over de rechtmatigheid van het besluit ziet de
    
      voorzieningenrechter, ook bij weging van de belangen, geen reden om
      toch een voorziening te treffen. Het belang van brandveiligheid prevaleert boven het belang van verzoekers om nu voortvarend door te kunnen gaan met de werkzaamheden. 
    
    
    
      
        De reikwijdte van de last onder bestuursdwang
      
    
    
    25. Verzoekers voeren aan dat de reikwijdte van de opgelegde last onder bestuursdwang te
    verstrekkend is. De last heeft namelijk betrekking op zowel de [adres 1] (de begane grond) als op het daarboven gelegen pand [adres 2] (de eerste en tweede verdieping), terwijl in het pand [adres 1] geen bouw- en of sloopwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Daarnaast heeft de last betrekking op alle bouwwerkzaamheden, dus ook op vergunningvrije werkzaamheden.
    
    26.  Verzoekers hebben op de zitting toegelicht dat men via de [adres 1] binnenkomt en
    een trap naar de [adres 2] leidt. Omdat er een open doorgang is en [adres 1] en [adres 2] niet van elkaar zijn gescheiden en verzoekers op de zitting ook hebben verklaard dat in [adres 1] sloopafval is neergelegd, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de last onder bestuursdwang terecht betrekking heeft op zowel [adres 1] als op [adres 2] . Dat er in het pand [adres 1] verder geen bouw- of sloopwerkzaamheden zijn verricht, maakt niet dat verweerder de last niet mede mag betrekken op dat pand. De voorzieningenrechter betrekt bij dit oordeel dat verzoekers hebben aangegeven dat in het pand [adres 1] ook werkzaamheden zullen gaan plaatsvinden omdat het de bedoeling is dat pand te betrekken bij het hostel op de eerste en tweede verdieping.
    
    27. De voorzieningenrechter stelt vast dat de door verweerder opgelegde bouw- en
    sloopstop, versterkt met een last onder dwangsom, betrekking heeft op alle werkzaamheden in het pand. Voor het opleggen van een bouwstop ten aanzien van vergunningvrije bouwwerkzaamheden bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter geen juridische grondslag. Verweerder heeft dat op zitting ook erkend. 
    
  
  
    Conclusie
    
    28. De voorzieningenrechter zal het verzoek toewijzen en de voorlopige voorziening treffen
    dat het besluit van 5 augustus 2022 wordt geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, voor zover de in dat besluit opgenomen bouwstop en last onder dwangsom betrekking hebben op vergunningvrije bouwwerkzaamheden. Voor het overige blijft het besluit gelden.  
    
    29. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek (deels) toewijst, bepaalt de
    voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    30. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte
    proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter  
    
    
    - schorst de bouwstop en last onder dwangsom, uitsluitend voor zover die betrekking hebben op vergunningvrije bouwwerkzaamheden, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, en wijst het verzoek om voorlopige voorziening in zoverre toe;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan verzoekers moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan verzoekers.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2022. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.