ECLI:NL:RVS:2022:2088, Raad van State, 20-07-2022, 202105304/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 175,00 en bepaald dat hij de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen.

202105304/1/V6.Datum uitspraak: 20 juli 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/2220 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 175,00 en bepaald dat hij de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen.
    
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 juli 2020 vernietigd, het besluit van 14 januari 2020 herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 100,00. De rechtbank heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      Bij besluit van 20 april 2022 heeft de minister [appellant] een kwijtschelding van 90% van de lening verleend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Akdeniz, advocaat te Eindhoven, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Naber, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    
    2. Bij brief van 30 november 2016 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 23 september 2016 gestart en hij had tot en met 17 november 2019 de tijd om te voldoen aan zijn inburgeringsplicht. Op 26 november 2019 heeft [appellant] het laatste onderdeel van het inburgeringsexamen, namelijk Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (hierna: ONA), behaald. Omdat [appellant] niet binnen de inburgeringstermijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem een boete opgelegd van € 175,00 en bepaald dat hij de lening die hij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten moet terugbetalen. De rechtbank heeft de boete gematigd tot € 100,00, omdat [appellant] meer dan 300 uren inburgeringscursus heeft gevolgd en vier of meer onderdelen van het inburgeringsexamen binnen de termijn heeft behaald.
    
    3.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet verwijtbaar te laat is ingeburgerd, omdat hij de zorg heeft gedragen voor zijn zieke ouders en de inburgeringstermijn om die reden verlengd had moeten worden. Ook heeft de rechtbank ten onrechte opgemerkt dat het onderdeel ONA om de drie à vier maanden werd aangeboden. De minister had volgens [appellant] geen boete mogen opleggen, omdat hem niet kan worden verweten dat hij iets te laat is ingeburgerd. Verder zijn volgens hem de gevolgen van het besluit onevenredig, omdat hij de lening niet terug kan betalen en hij de inburgeringstermijn met slechts enkele dagen heeft overschreden. Het besluit is volgens [appellant] daarom in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    
      3.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3474, onder 5.1), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi (Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, p. 3) dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige ligt. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en hij draagt daarvoor zelf de kosten. De lening moet, op uitzonderingen na, in zijn geheel worden terugbetaald.
      
    
    
      3.2.
      De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van de Wi. De minister moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
      
      
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
      
      
      
        Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
      
      
    
    
      3.3.
      Als verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Deze situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan reden zijn om de opgelegde boete te matigen.
      
      
        Verwijtbaarheid
      
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ziekte van zijn ouders geen reden was om de inburgeringstermijn van [appellant] te verlengen. [appellant] heeft weliswaar een machtiging, gedateerd 7 januari 2020, ingediend voor het opvragen van de gezondheidsgegevens van zijn moeder, maar de minister heeft hem bij brief van 10 februari 2020 meegedeeld dat hij die machtiging door zijn moeder moest laten ondertekenen. De minister heeft [appellant] verzocht om een door zijn moeder ondertekende machtiging op te sturen. [appellant] heeft vervolgens een nieuwe machtiging, gedateerd 19 februari 2020, ingediend. De minister heeft hem echter bij brief van 19 mei 2020 meegedeeld dat de arts die hij heeft ingevuld in die machtiging geen behandelend arts is, maar een medewerker eerste hulp. De minister heeft toegelicht dat deze arts geen goed inzicht kan geven in de gezondheid van de moeder van [appellant] en heeft hem in de gelegenheid gesteld om een nieuwe machtiging over te leggen met de naam van de huisarts van zijn moeder. Omdat [appellant] geen nieuwe machtiging heeft overgelegd, heeft de minister niet kunnen onderzoeken of hij in aanmerking kwam voor verlenging wegens langdurige ziekte als bedoeld in artikel 2 van de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat het voor hem niet mogelijk was om onderwijs te volgen naast het vergezellen van zijn ouders naar artsenbezoeken en het ophalen van medicatie. Verder heeft [appellant] zelf op de zitting bij de rechtbank verklaard dat het onderdeel ONA om de drie à vier maanden werd aangeboden, zodat de rechtbank dit terecht bij haar oordeel heeft betrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet eerder examen had kunnen doen voor dat onderdeel. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht hem valt te verwijten.
      
      
        Het betoog faalt in zoverre.
      
      
      
        Boete
      
      
    
    
      3.5.
      Omdat [appellant], gelet op wat hiervoor onder 3.4 is overwogen, niet al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overschrijding van de inburgeringstermijn te voorkomen, heeft de minister terecht een boete opgelegd en heeft de rechtbank terecht volstaan met een matiging van de boete tot € 100,00.
      
      
        Het betoog faalt ook in zoverre.
      
      
      
        Terugbetalingsplicht
      
      
    
    
      3.6.
      Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079, onder 5.7, moet de minister in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen en onder bijzondere omstandigheden afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
      
    
    
      3.7.	[
      appellant] heeft meer dan 300 uren aan inburgeringscursus gevolgd en is binnen de inburgeringstermijn geslaagd voor alle examenonderdelen behalve ONA. Dit laatste onderdeel heeft hij op 26 november 2019, slechts negen dagen na het verstrijken van de inburgeringstermijn, behaald. [appellant] heeft verder op de zitting bij de rechtbank te kennen gegeven dat hij zich heeft ingeschreven voor de studie Farmacie en momenteel nieuwkomers helpt bij het vak wiskunde aan de universiteit in Tilburg. De Afdeling is van oordeel dat het onder deze omstandigheden onevenredig is dat [appellant] de volledige lening moet terugbetalen. [appellant] is immers met een geringe termijnoverschrijding van negen dagen ingeburgerd en levert inmiddels een bijdrage aan de maatschappij. Het doel van de inburgering is hiermee bereikt. Het onverkort vasthouden aan de plicht om de volledige lening terug te betalen is daarmee niet in overeenstemming. Niet valt in te zien welk doel daarmee nog wordt gediend. Hierbij is ook van belang dat de financiële gevolgen voor [appellant] groot zijn als hij de volledige lening moet terugbetalen. Dit maakt het voor hem onnodig moeilijk om in Nederland een bestaan op te bouwen en een bijdrage aan de Nederlandse samenleving te leveren.
      
      
        De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat het volledig terugvorderen van de lening in dit geval niet onevenredig is.
      
      
      
        Het betoog slaagt in zoverre.
      
      
      
        Conclusie hoger beroep
      
      
      4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de terugbetalingsverplichting volledig in stand heeft gelaten. De uitspraak wordt voor het overige bevestigd. De minister moet de in hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden.
      
      5. De minister heeft op 20 april 2022 een nieuw besluit over de terugbetalingsverplichting genomen. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, in de beoordeling betrokken.
      
      
        Het beroep tegen het besluit van 20 april 2022
      
      
      6. Op 1 januari 2022 is artikel 4.16a van de Regeling inburgering in werking getreden. De minister kan op basis van deze regeling op verzoek van een asielgerechtigde inburgeringsplichtige onder voorwaarden gedeeltelijke kwijtschelding van de lening verlenen bij een verwijtbare termijnoverschrijding. De minister heeft aanleiding gezien om het hogerberoepschrift van [appellant] te beschouwen als zo'n verzoek. Bij besluit van 20 april 2022 heeft hij aan [appellant] 90% kwijtschelding van de schuld verleend wegens de geringe termijnoverschrijding en conform de tabel als bedoeld in artikel 4.16a, vijfde lid, van de Regeling inburgering, opgenomen in bijlage 19 bij die regeling. Hierdoor is de schuld teruggebracht naar € 989,58. Omdat [appellant] al € 412,35 terug heeft betaald, moet hij nog € 577,23 terugbetalen. [appellant] heeft voor het jaar 2022 een verlaging gekregen van het maandbedrag. Hij betaalt in 2022 € 0,00 per maand.
      
      7.	[ appellant] betoogt tevergeefs dat de minister de schuld volledig had moeten kwijtschelden. Immers, zoals de Afdeling hiervoor onder 3.4 al heeft overwogen, valt het [appellant] te verwijten dat hij niet tijdig is ingeburgerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat met de kwijtschelding van 90% voldoende rekening is gehouden met de geringe termijnoverschrijding en er geen aanleiding is om in dit geval de gehele lening kwijt te schelden.
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      8. Het beroep is ongegrond.
      
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.	verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
      
        II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/2220, voor zover de rechtbank de terugbetalingsverplichting volledig in stand heeft gelaten;
      
      
      
        III.	bevestigt die uitspraak voor het overige;
      
      
      
        IV.	verklaart het beroep tegen het besluit van 20 april 2022, kenmerk LV97/361399406, ongegrond;
      
      
      
        V.	veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        VI.	gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 134,00 vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        w.g. Overeemgriffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
      
      
      
        899
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet inburgering (zoals deze wet gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 7b
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    
    
      Artikel 31
    
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
    
      […]
    
    
    
      Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze gold ten tijde van besluitvorming)
    
    
    
      Artikel 2. Langdurige ziekte
    
    
    
      Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of gezinslid in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    
    
    
      Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    
    
    
      Regeling inburgering
    
    
    
      Artikel 4.16a
    
    
    1. Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, maximaal twee onderdelen van het inburgeringsexamen nog niet had behaald, en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn deze onderdelen alsnog heeft behaald, en diegene hiermee voldoet aan de inburgeringsplicht.
    
    
      […]
    
    
    5. De hoogte van de kwijtschelding van de schuld wordt vastgesteld aan de hand van de tabel, opgenomen in bijlage 19 bij deze regeling.
    
    
      Bijlage 19. Tabel als bedoeld in artikel 4.16a, vijfde lid
    
    
    
      Tabel met hoogte percentages voor kwijtschelding van de lening.
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      ¹ Dit betreft de termijn waarbinnen iemand na het verstrijken van de inburgeringstermijn of de verlengde termijn:
    
    
    
      o	alsnog de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald;
    
    
    
      o	een aanvraag tot ontheffing of vrijstelling van de inburgeringsplicht heeft ingediend die vervolgens is verleend;
    
    
    
      o	de leeftijd, bedoeld in artikel 7, onderdeel a, van de Algemene Ouderdomswet, heeft bereikt; of
    
    
    
      o	het Nederlanderschap heeft verkregen.