ECLI:NL:RBNHO:2023:9960, Rechtbank Noord-Holland, 04-10-2023, HAA 23/824
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De beslissing van 2 juni 2022 van verweerder over een rapport van bevindingen inzake een integriteitsmelding tegen eiser als raadslid is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/824 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Bloemendaal, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.M. van de Laar, mr. J.H.L.M. Bellina-Bakermans en T.M. Lucas).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank eisers beroep met betrekking tot de beslissing van 2 juni 2022 van verweerder over een rapport van bevindingen inzake een integriteitsmelding tegen eiser als raadslid.  
      
    
    
      1.2
      Met het in beroep bestreden besluit van 15 december 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen voornoemde beslissing niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.1
      Op 23 november 2021 heeft de burgemeester van de gemeente Bloemendaal een integriteitsmelding ingediend tegen eiser, omdat eiser volgens de burgemeester onzorgvuldig tegen een ander raadslid een integriteitsmelding heeft ingediend.
      
    
    
      2.2
      Op 16 mei 2022 heeft de commissie Integriteit van de gemeente Bloemendaal een rapport van bevindingen uitgebracht. Hierin concludeert de commissie dat eiser als raadslid niet integer heeft gehandeld en hiermee een gedragsnorm heeft overschreden. Ook adviseert de commissie om geen nader onderzoek in te stellen en om het rapport in de openbaarheid te bespreken met verweerder.
      
    
    
      2.3
      
        In de beslissing van 2 juni 2022 heeft verweerder, naar aanleiding van een voorstel van de burgemeester van 24 mei 2022, beslist om (voor zover in deze procedure relevant): 
        “1. De door de burgemeester opgelegde geheimhouding op dit raadsvoorstel en de vijf overlegde rapporten van bevindingen en conclusie(s) van de commissie Integriteit […] niet te bekrachtigen, waardoor openbare bespreking in de raad plaats kan vinden;
        […] 
      
      14. In te stemmen met de bevindingen en conclusie van de commissie Integriteit, zoals verwoord in het rapport van bevindingen […] ten aanzien van de melding over het raadslid de heer [eiser] vanwege het onzorgvuldig indienen van een integriteitsmelding jegens een raadslid; 
      15. Vast te stellen dat het raadslid niet integer heeft gehandeld;
      16. Vast te stellen dat een vervolgonderzoek niet aan de orde is, aangezien de feiten zijn vastgesteld door de commissie Integriteit;
      17. Kennis te nemen van de aandachtspunten van de commissie Integriteit;
      18. Vast te stellen dat het handelen van de raadsleden de reputatie van de gemeente Bloemendaal schaadt en spreekt daarover zijn afkeuring uit.” 
      
    
    
      2.4
      Eiser heeft tegen deze beslissing bezwaar gemaakt voor zover verweerder hem daarbij als niet integer heeft aangemerkt. Met het bestreden besluit van 15 december 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser conform het advies van de voorzitter van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Bloemendaal kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. In dat advies staat dat de beslissing waar het bezwaar zich tegen richt geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is een beslissing met een zuiver intern karakter die geen wijziging teweegbrengt in de rechtspositie van eiser dan wel in de rechtspositie van andere personen. Aan de beslissing worden geen conclusies verbonden die een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen doen ontstaan of tenietdoen. De juridische status van eiser wordt met de beslissing niet (opnieuw) vastgesteld. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Is de beslissing van 2 juni 2022 een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb?
        
      
      
    
    
      4.1
      De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb, alleen tegen een besluit in de zin van de Awb, bezwaar kan worden gemaakt en vervolgens bij de bestuursrechter beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat als de beslissing van 2 juni 2022 geen besluit in de zin van de Awb is, deze niet met een bestuursrechtelijke procedure kan worden aangevochten.
      
    
    
      4.2
      Eiser voert aan dat de beslissing geen intern karakter heeft, nu die in een openbare raadsvergadering uitgebreid is besproken, met de pers is gedeeld en in de screeningsprocedure van eiser voor het wethouderschap is gebruikt. Eiser is publiekelijk neergezet als een niet integer persoon vanwege een kleine fout in de adressering van een niet vertrouwelijk bericht. De integriteitsmelding is pas anderhalf jaar na dit feit ingediend om hem publiekelijk te diskwalificeren als kandidaat-wethouder . Daarnaast heeft die beslissing een wijziging in de rechtspositie van eiser teweeggebracht. Door de beslissing werd eiser namelijk het recht ontnomen om wethouder van de gemeente Bloemendaal te worden. Dit heeft verder tot aantasting van eisers goede naam geleid en heeft ook grote consequenties voor de zakelijke en politieke activiteiten van eiser. 
      
    
    
      4.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beslissing geen besluit is in de zin artikel 1:3, eerste lid, van de Awb omdat deze niet op extern rechtsgevolg gericht is. Deze beslissing heeft een zuiver intern karakter. Verweerder heeft ingestemd met de conclusie in het rapport van bevindingen dat eiser een gedragsnorm uit een gedragscode heeft overschreden. Op grond van artikel 15, derde lid, van de Gemeentewet stelt elke gemeenteraad voor zijn leden een gedragscode vast. Een gedragscode is een extra controle-instrument met het rechtskarakter van een interne regeling. De gedragscode biedt een handvat aan politieke ambtsdragers om andere politieke ambtsdragers aan te spreken op hun gedrag en hieruit wellicht (politieke) consequenties te trekken. Er is geen sanctiebevoegdheid gekoppeld aan schending van de gedragsnormen in de gedragscode. Dat (de vaststelling van) de schending van gedragsnormen mogelijk (politieke) gevolgen kan hebben, maakt niet dat de vaststelling van een schending gericht is op extern rechtsgevolg.
      
    
    
      4.4
      
        Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Verweerder is een bestuursorgaan en zijn beslissing van 2 juni 2022 is op schrift gesteld. De beslissing is gebaseerd op het publiekrecht, want de beoordeling van een rapport van bevindingen over een integriteitsmelding vloeit voort uit een protocol dat verweerder heeft vastgesteld ter uitvoering van de gedragscode die verweerder op grond van artikel 15, derde lid, van de Gemeentewet voor raadsleden heeft vastgesteld. Rest nog de vraag of de beslissing een rechtshandeling inhoudt. 
        Een handeling is pas een rechtshandeling, als die gericht is op enig rechtsgevolg. Onder rechtsgevolg wordt verstaan het vaststellen, tot stand brengen, wijzigen of tenietdoen van een bevoegdheid, recht, aanspraak, verplichting of juridische status. Om van een rechtshandeling van een bestuursorgaan te kunnen spreken, moet het bovendien niet gaan om een beslissing met een zuiver intern karakter, maar om een rechtsgevolg in de verhouding tussen het bestuursorgaan en een of meer anderen.
      
      
    
    
      4.5
      De rechtbank is van oordeel dat de vaststelling van verweerder in zijn beslissing van 2 juni 2022 over het handelen van eiser als raadslid, geen rechtshandeling inhoudt en dus geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarbij is van belang dat deze vaststelling van verweerder, hoewel deze in een openbare raadsvergadering heeft plaatsgevonden, niet tot een externe persoon is gericht, maar tot eiser als een van zijn leden. De vaststelling heeft immers plaatsgevonden in het kader van de gedragscode die verweerder als interne regeling voor raadsleden heeft vastgesteld. Bovendien is de vaststelling niet op enig rechtsgevolg gericht. De gedragscode en het ter uitvoering daarvan vastgestelde protocol verbinden namelijk geen consequenties aan het oordeel van verweerder over een rapport van bevindingen van de commissie Integriteit. Zo is niet voorzien in schorsing of een andere sanctie in geval van een negatief oordeel over een raadslid. Een dergelijke consequentie kan evenmin worden gevonden in andere regelgeving. Dat het voor eiser negatieve oordeel van verweerder over zijn integriteit volgens eiser tot schade heeft geleid en een reden is geweest om hem niet tot wethouder te benoemen, brengt niet mee dat de beslissing van verweerder toch een besluit in de zin van de Awb is. De aangevoerde gevolgen zijn feitelijke gevolgen. Feitelijke gevolgen zijn niet als criterium opgenomen in de definitie van een besluit in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit standhoudt. Verweerder heeft bij dat besluit terecht geconcludeerd dat geen bestuursrechtelijke procedure openstaat tegen zijn oordeel over het handelen van eiser als raadslid en dus geeft ook de rechtbank in dit beroep geen oordeel over dat handelen. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiser het griffierecht niet terug en is er geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Pirs, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Protocol Integriteitsmeldingen politieke ambtsdragers, gemeente Bloemendaal 2020.
  
  
     Gedragscode integriteit raadsleden en duo-commissieleden gemeente Bloemendaal 2017.