ECLI:NL:CBB:2023:556, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-10-2023, 21/943
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Meststoffenzaak. Boetes opgelegd voor overtredingen gepleegd door een intermediaire onderneming voor: 1) het niet naar waarheid registreren van gegevens van een mestopslag en 2) het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie voor die mestopslag. Het hoger beroep slaagt niet. Het College is net als de rechtbank van oordeel dat uit de regelgeving voldoende blijkt dat de opslag van elke mestsoort (vloeibaar of vast) afzonderlijk moet worden geregistreerd. Ook komt het College tot de conclusie dat de administratie voor de mestopslag niet naar waarheid is bijgehouden, omdat de opgegeven dagelijkse verdamping niet mogelijk is. Bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/943
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2023 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V. ( [naam 1] ), te [woonplaats] 
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij )
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juli 2021, zaaknummer 19/5561,in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1] 
    
    en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juli 2021 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke reactie ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 12 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen mr. J.J.J. de Rooij en [naam 4] namens [naam 1] en mr. A.H. Spriensma-Heringa namens de minister. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      
        [naam 1] is een bedrijf dat dierlijke meststoffen opslaat en vervoert. Dit geschil gaat over overtredingen die [naam 1] volgens de minister in 2018 heeft begaan. In dat jaar beschikte [naam 1] over een registratie als intermediaire onderneming als bedoeld in artikel 38 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit).
      
    
    
      1.2
      
        Uit een rapport dat toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben afgesloten op 23 mei 2019 blijkt dat [naam 1] beschikte over een mestopslag in Ede die onder nummer [cijfers] was geregistreerd. Volgens de registratie had de mestopslag een capaciteit voor vloeibare mest van 3.200 m3. De toezichthouders hebben de capaciteit van deze mestopslag aan de hand van bedrijfsbezoeken en bouwtekeningen echter vastgesteld op (maximaal) 1.625 m3 in totaal (silo en mengput). Ook hebben de toezichthouders vastgesteld dat er vaste mest op de locatie was opgeslagen, waarvoor [naam 1] geen opslag had geregistreerd.
        Uit het NVWA-rapport blijkt verder dat in de door [naam 1] in 2018 bijgehouden administratie (de H1-staat waarin per opslag de aanvoer, afvoer en voorraad van mest wordt vastgelegd) per dag steeds een regel was opgenomen met de omschrijving “Verdamping en vervluchtiging” waarbij hoeveelheden verdampt product zijn opgegeven van meer dan 10.000 kg per dag.
      
      
    
    
      1.3
      In het besluit van 5 juli 2019 heeft de minister twee boetes aan [naam 1] opgelegd, te weten € 300,- voor het niet naar waarheid registreren van gegevens van de mestopslag in [woonplaats] (artikel 38 van het Uitvoeringsbesluit, feitcode M153) en € 300,- voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie voor die mestopslag (artikel 39 van het Uitvoeringsbesluit, feitcode M161).
      
    
    
      1.4
      Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. Wat betreft de registratie van gegevens over de mestopslag heeft de rechtbank overwogen dat de opslag van elke mestsoort afzonderlijk moet worden geregistreerd en dat een samentelling van vloeibare en vaste mestopslag niet is toegestaan. Wat betreft de administratie die [naam 1] voor de mestopslag heeft bijgehouden, heeft de rechtbank overwogen dat de minister terecht is uitgegaan van het NVWA-rapport, waaruit blijkt dat de verdampingscijfers die [naam 1] in de H1-staat heeft vermeld, onmogelijk zijn. Dit geldt volgens de rechtbank ook als [naam 1] wordt gevolgd in haar stelling dat het open gedeelte van de mestopslag ruim 800 m2 bedraagt in plaats van de 90 m2 waarvan in het NVWA-rapport is uitgegaan.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van [naam 1]
      
    
    3 [naam 1] voert in hoger beroep aan dat uit de regelgeving niet duidelijk volgt dat er voor de opslag van vloeibare mest en de opslag van vaste mest separate opgaven gedaan moeten worden. Bij de opgave van de mestopslagfaciliteiten moest een keuze worden gemaakt tussen vloeibare of vaste mest. [naam 1] heeft toen gekozen voor vloeibare mest. Daarbij heeft zij de opslagcapaciteit vermeld van de vloeibare en vaste mest bij elkaar. Dat valt haar niet te verwijten. In het digitale formulier kon immers niet worden vermeld dat de opgegeven 3.200 m3 gold voor de gezamenlijke capaciteit voor vloeibare en vaste mest. [naam 1] heeft in de H1-staat een juiste opgave van de voorraad gedaan. De rechtbank heeft verder ten onrechte waarde gehecht aan een rekenmodel op een website van [naam 5] dat uitgaat van de verdamping van water, terwijl het hier om mest gaat. Anders dan bij mest vinden in water geen chemische processen plaats die kunnen leiden tot hitte en broei. Hoe groter de oppervlakte is, hoe meer verdamping er plaatsvindt. De minister had moeten rekenen met een oppervlakte van 800 m2 voor het open deel van de mestopslag. Uit de verklaring van [naam 6] van 25 juni 2021 die de minister heeft overgelegd, blijkt dat er volgens [naam 7] ( [naam 7] ) extra verdamping kan plaatsvinden als er onder druk zuurstof aan mest wordt toegevoegd, als er ongebluste kalk wordt toegevoegd, of als er mest wordt gemengd. Dat is bij de mestopslag van [naam 1] allemaal aan de orde geweest. De rechtbank is daaraan ten onrechte voorbijgegaan.
    
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    4 Met artikel 38 van het Uitvoeringsbesluit, artikel 45 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) en de verschillende definitiebepalingen bestaat volgens de minister voldoende grondslag om de registratie van de opslagruimten voor meststoffen van intermediaire ondernemingen te onderscheiden naar opslagen voor vaste en voor vloeibare meststoffen. Uit artikel 45, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt ook dat de opslagruimte voor vaste mest wordt uitgedrukt in vierkante meters en de opslagruimte voor vloeibare mest in kubieke meters. Niet valt in te zien waarom [naam 1] de beide opslagruimten niet naar waarheid had kunnen opgeven. Naar aanleiding van de stelling van [naam 1] dat juiste opgaven zijn gedaan in de H1-staat en dat de opgegeven getallen voor verdamping/vervluchtiging juist zijn, is om een nadere verklaring gevraagd aan [naam 7] , werkzaam bij Wageningen Food Safety Research en deskundige op het gebied van dierlijke meststoffen, mestbeleid en mineralen. Uit zijn verklaring van 22 december 2021 volgt dat de hoogte van de door [naam 1] in de H1-staat opgevoerde verdamping/vervluchtiging onmogelijk is.
    
    
      
        Beoordeling door het College
      
    
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat de bewijslast van de overtredingen, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), rust op de minister als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] de genoemde bepalingen uit de meststoffenwetgeving heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor dit bewijs steunt de minister in dit geval op de bevindingen die zijn neergelegd in het NVWA-rapport.
      
      
        Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist zal moeten worden onderzocht of er sprake is van zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
      
    
    
      5.2
      Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze betrekking heeft op de boete voor overtreding van de bepaling dat de gegevens van de mestopslag naar waarheid moeten worden geregistreerd, slaagt niet. Het College is van oordeel dat uit de regelgeving voldoende duidelijk blijkt dat de opslag van elke mestsoort (vloeibaar of vast) afzonderlijk moet worden geregistreerd. In artikel 45, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling en artikel 38, tweede lid, aanhef en onder h, van het Uitvoeringsbesluit, is immers bepaald dat de capaciteit van de opslagruimten, voor zover het opslagruimten voor drijfmest of vaste mest betreft, mede wordt uitgedrukt in kubieke meters onderscheidenlijk in vierkante meters. Het College acht het daarbij evident dat de opslagruimte voor drijfmest in kubieke meters moet worden uitgedrukt en de opslagruimte voor vaste mest in vierkante meters. Dat bij de digitale opgave van de mestopslaggegevens een keuze moet worden gemaakt tussen vloeibare of vaste mest ziet het College als een extra aanwijzing voor de indiener dat die gegevens voor elke mestsoort afzonderlijk moeten worden geregistreerd. Er kan hierover bij [naam 1] als intermediaire onderneming geen misverstand hebben bestaan. Hiermee staat vast dat [naam 1] de overtreding heeft begaan en dat de minister de boete terecht heeft opgelegd.
      
    
    
      5.3
      Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze betrekking heeft op de boete voor overtreding van de bepaling dat een inzichtelijke administratie voor de mestopslag naar waarheid moet worden bijgehouden, slaagt ook niet. Het College is van oordeel dat de minister met het NVWA-rapport, de daarin opgenomen verklaring van [naam 7] en diens nadere verklaring van 22 december 2021 heeft bewezen dat de in de H1-staat voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 10 oktober 2018 vermelde dagelijkse verdamping, die varieert van 10.884 tot 34.283 kg water per dag, niet mogelijk is. Ook als wordt uitgegaan van de situatie die [naam 1] stelt, dat de open mengput van de opslag ruim 800 m2 is, dat er volcontinu een elektrische mixer wordt ingezet en dat er ongebluste kalk of zuurstof wordt toegevoegd, is volgens de deskundige een verdamping van de door [naam 1] opgegeven hoogte niet mogelijk. Gelet op het enorme verschil tussen de dagelijkse verdamping/vervluchtiging die [naam 1] in de H1-staat heeft opgegeven en de verdamping die volgens [naam 7] in de situatie van deze mestopslag mogelijk is, kan het College, net als de rechtbank, tot geen andere conclusie komen dan dat [naam 1] de administratie voor de mestopslag in de periode van 1 januari 2018 tot en met 10 oktober 2018 niet naar waarheid heeft bijgehouden. Ook deze overtreding is begaan en de boete is terecht opgelegd. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6	Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. J.M.M. Bancken
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 34
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
    b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen (…)
    
    
      Artikel 51
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 34 (…)
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. wet: Meststoffenwet;
    (…)
    w. drijfmest: dierlijke meststoffen die verpompbaar zijn;
    (…)
    z. opslagruimte voor meststoffen: ruimte die in het kader van een bedrijf of een intermediaire onderneming wordt gebruikt of bestemd is om te worden gebruikt voor de opslag van meststoffen;
    (…)
    
    
      Artikel 38
    
    1. De intermediair meldt elk van zijn intermediaire ondernemingen afzonderlijk ter registratie aan bij Onze Minister.
    2. Ten behoeve van de registratie verstrekt de intermediair per onderneming in ieder geval gegevens over:
    a. de locaties van de tot de onderneming behorende gebouwen en opslagruimten voor dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost;
    (…)
    h. de capaciteit van de bij de onderneming behorende opslagruimten voor meststoffen in tonnen; en
    i. de wijzigingen in de gegevens, bedoeld in de onderdelen a tot en met h.
    (…)
    
    
      Artikel 39
    
    1. De intermediair houdt per onderneming een inzichtelijke administratie bij.
    2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, alsmede gegevens over:
    a. de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen (…) 
    b. de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt;
    (…)
    
    
      Artikel 41
      Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
    
    a. de overige bij de aanmelding, bedoeld in artikel 38, eerste lid, te verstrekken gegevens, de wijze waarop en de termijn waarbinnen de aanmelding en de doorgifte van wijzigingen geschieden; (…)
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    1. In deze regeling wordt verstaan onder:
    
      (…)
      besluit: Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet;
      (…)
      vaste mest: dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn;
    
    
    
      Artikel 45 
    
    1. De aanmelding, bedoeld in artikel 38, eerste lid, van het besluit, geschiedt binnen 30 dagen na inwerkingtreding van deze regeling bij de minister.
    (…)
    5. De gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, onderdeel h, van het besluit, worden, voor zover het opslagruimten voor drijfmest of vaste mest betreft, mede uitgedrukt in kubieke meters onderscheidenlijk in vierkante meters.
    (…)
    
    
      Artikel 124 
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
    (…)
    
    
      Artikel 130  
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.