ECLI:NL:RVS:2022:2064, Raad van State, 20-07-2022, 202103886/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2020 heeft de raad van de gemeente Elburg vastgesteld dat het gebied De Kopse Waard in Elburg binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht en dat voor dat gebied een maximumsnelheid van 30 km/uur wordt ingesteld.

202103886/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de raad van de gemeente Elburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 mei 2021 in zaak nr. 21/528 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de raad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2020 heeft de raad vastgesteld dat het gebied De Kopse Waard in Elburg binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht en dat voor dat gebied een maximumsnelheid van 30 km/uur wordt ingesteld.
    Bij uitspraak van 14 mei 2021 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De raad en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 april 2022, waar [wederpartij] in persoon, en de raad en het college van burgemeester en wethouders van Elburg, vertegenwoordigd door A. Haga en mr. J.D. Post, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De raad heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat het gebied door voorgenomen ontwikkelingen in dat gebied, bestaande uit vijf voorziene woningen, een recreatiegebied en een botenhelling, en de reeds bestaande vier woningen, een activiteitendichtheid krijgt die meer past bij een bebouwde kom dan bij een buitengebied. Verder is het volgens de raad vanwege de concentratie van activiteiten wenselijk een maximumsnelheid van 30 km/uur in te stellen. In het besluit is vermeld dat de raad hiermee beoogt de verkeersveiligheid te waarborgen.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) luidt:
    "1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;
    c. de bestrijding van de epidemie van covid-19.
    […]"
    2.1.    Artikel 20a van de Wvw 1994 luidt:
    "1. De grenzen van de bebouwde kom of kommen van een gemeente worden vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad.
    […]"
    2.2.    Artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: het Babw) luidt:
    "De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen."
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het besluit, voor zover daarin een maximumsnelheid van 30 km/uur is ingesteld, ten onrechte door de raad is genomen, omdat daartoe niet de raad, maar het college van burgemeester en wethouders bevoegd is.              
              Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de gemachtigde van de raad op de zitting heeft opgemerkt dat naar aanleiding van een akoestisch onderzoek voor de bouw van de vijf voorziene woningen in het gebied De Kopse Waard maatregelen zijn voorgesteld om de geluidsbelasting voor deze woningen te reduceren. Die maatregelen bleken echter in de praktijk niet mogelijk en een alternatief voor het nemen van maatregelen was om het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom te brengen, zodat hogere maximale geluidsgrenswaarden voor de woningen in het gebied mochten worden vastgesteld. Het gaat daarbij om geluidsbelasting ten gevolge van het wegverkeer op de provinciale weg N309, die niet valt onder het gebied dat met het besluit onder de bebouwde kom wordt gebracht. Dit is volgens de gemachtigde van de raad aanleiding geweest om het besluit betreffende de bebouwde kom op de raadsagenda te zetten, maar het besluit zou daarnaast voldoen aan de toepasselijke wetgeving. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit, voor zover het betreft de bebouwde kom, is ingegeven door het belang om hogere maximale geluidsgrenswaarden voor de voorziene woningen in het gebied te mogen vaststellen. Dat is geen belang dat de Wvw 1994, gelet op artikel 2 daarvan, beoogt te beschermen. Weliswaar heeft de raad gesteld dat het in het belang van de verkeersveiligheid is om een maximumsnelheid van 30 km/uur in te stellen voor het gebied De Kopse Waard, maar de raad heeft niet onderbouwd dat het daarvoor noodzakelijk is om vast te stellen dat het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht. De enkele stelling dat het binnen de gemeente Elburg niet gebruikelijk zou zijn een maximumsnelheid van 30 km/uur in te stellen buiten de bebouwde kom, is daartoe onvoldoende. De raad heeft niet gemotiveerd waarom de verkeersveiligheid is gebaat bij de vaststelling dat het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht, dan wel welke van de andere in artikel 2 van de Wvw 1994 vermelde belangen daaraan ten grondslag liggen. Het besluit is dan ook in zoverre genomen in strijd met artikel 2 van de Wvw 1994, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep van de raad
    4.       De raad heeft opgemerkt dat het hoger beroep niet is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank op het punt van de onbevoegdheid van de raad tot het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/uur.
              Tegen de overwegingen van de rechtbank over de beslissing om het gebied De Kopse Waard binnen de grenzen van de bebouwde kom te brengen, voert de raad het volgende aan. Volgens de raad kan die vaststelling wel worden herleid tot de in artikel 2 van de Wvw 1994 vermelde belangen. In het gebied De Kopse Waard staan al vier woningen en voorzien is dat daar vijf nieuwe woningen, een recreatiegebied en een botenhelling bij komen. Het gebied zal daarmee een activiteitendichtheid krijgen die meer past bij een bebouwde kom dan bij een buitengebied. Verder is het vanwege die concentratie van activiteiten wenselijk om in plaats van de huidige maximumsnelheid van 80 km/uur, een maximumsnelheid van 30 km/uur in te stellen. Daarmee wordt beoogd de verkeersveiligheid op de weg en de veiligheid van de weggebruikers en passagiers, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wvw 1994, te waarborgen, aldus de raad. De raad stelt dat het weliswaar mogelijk is om een maximumsnelheid van 30 km/uur in te stellen buiten de bebouwde kom, maar dat door de koppeling van een maximumsnelheid van 30 km/uur aan de bebouwde kom wordt voorkomen dat op verwachtingspatronen gebaseerde gevoelens van onveiligheid ontstaan bij weggebruikers. Uit meldingen die door de gemeente Elburg zijn ontvangen, zou namelijk blijken dat juridisch duidelijke en legale verkeerssituaties door weggebruikers regelmatig toch als onveilig worden ervaren, ook wanneer objectieve ongevallengegevens daartoe geen aanleiding geven. Volgens de raad gaat het daarbij steeds om ongebruikelijke verkeerssituaties. Daaruit kan volgens de raad worden afgeleid dat een ongebruikelijke verkeerssituatie een gevoel van onveiligheid oproept. Om een dergelijk gevoel van onveiligheid te voorkomen, moet volgens de raad worden voldaan aan de verwachting dat een maximumsnelheid van 30 km/uur alleen binnen de bebouwde kom geldt. Verder betoogt de raad dat het gebied De Kopse Waard grotendeels voldoet aan de criteria met betrekking van het instellen van een bebouwde kom in CROW publicatie nr. 135. Daarnaast wijst de raad op de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1833, waarin in r.o. 3.2 is overwogen dat de omstandigheid dat een besluit als het onderhavige invloed heeft op de maximaal toelaatbare geluidsbelasting op de gevels van bepaalde woningen, niet met zich brengt dat de raad niet in tot dat besluit heeft kunnen komen. Met het besluit wordt geen hogere geluidsbelasting op de gevels van de woningen vastgesteld, aldus de raad.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De raad bestrijdt niet de overweging van de rechtbank dat het besluit, voor zover daarbij het gebied De Kopse Waard in Elburg binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht, is ingegeven door het belang om hogere maximale geluidsgrenswaarden voor de voorziene woningen in het gebied te mogen vaststellen. Dat dit daarvoor de achterliggende reden is, volgt ook uit paragraaf 4.7 van de plantoelichting bij het bestemmingsplan "De Kopse Waard 2020" en uit het besluit hogere waarden Wet geluidhinder van 15 december 2020 voor de bouw van de vijf in dat bestemmingsplan voorziene woningen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit geen belang is dat de Wvw 1994, gelet op artikel 2 daarvan, beoogt te beschermen. Het achterliggende belang van het planologisch mogelijk maken van woningbouw is evenmin een belang dat de Wvw 1994, gelet op artikel 2 daarvan, beoogt te beschermen. De raad voert aan dat het gebied door de voorgenomen ontwikkelingen een activiteitendichtheid zal krijgen die meer past bij een bebouwde kom dan bij een buitengebied. Zonder nadere toelichting is dat onvoldoende voor de motivering waarom het gewenst is om het gebied vanwege de veiligheid op de weg, dan wel vanwege één van de andere in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 vermelde belangen, binnen de grenzen van de bebouwde kom te brengen. Het was aan de raad om te concretiseren op grond van welk in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 vermelde belang het vanwege deze activiteitendichtheid gewenst was om het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom te brengen. De raad heeft ook niet onderbouwd dat het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/uur, zonder daarbij het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom te brengen, tot gevoelens van onveiligheid bij weggebruikers zou leiden, daargelaten of dit relevant is. De enkele algemene stelling dat bij de gemeente Elburg meldingen zijn ontvangen dat juridisch duidelijke en legale verkeerssituaties door weggebruikers regelmatig toch als onveilig worden ervaren en dat het daarbij steeds gaat om ongebruikelijke verkeerssituaties, is daartoe onvoldoende. De raad heeft dergelijke meldingen ook niet overgelegd en ook overigens is niet gebleken dat de raad hier onderzoek naar heeft gedaan. Ook verder heeft de raad niet onderbouwd dat een maximumsnelheid van 30 km/uur, zonder dat dit binnen de grenzen van de bebouwde kom valt, gevoelens van onveiligheid zou veroorzaken, dan wel daadwerkelijk onveilig zou zijn. De raad baseert zijn afweging mede op de omstandigheid dat zou zijn voldaan aan de criteria in de CROW publicatie nr. 135, dan wel gemotiveerd zou zijn dat weliswaar niet aan al die criteria is voldaan, maar het gebied toch geschikt is om als bebouwde kom te worden aangemerkt. Dit betekent niet dat de raad daarmee heeft gemotiveerd op grond van welk belang, anders dan het mogen vaststellen van hogere maximale geluidsgrenswaarden, het gewenst is dat het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht. Verder is in de onderhavige zaak, anders dan in de zaak die ten grondslag ligt aan de door de raad aangevoerde uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1833, onbestreden dat het gebied binnen de grenzen van de bebouwde kom wordt gebracht vanwege het belang om hogere maximale geluidsgrenswaarden voor de voorziene woningen in het gebied te mogen vaststellen. Gelet op het voorgaande, is het besluit genomen in strijd met artikel 21 van het Babw, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Wvw 1994.                                                             
              Het betoogt slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    7.       De raad moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden. Verder wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van de raad griffierecht geheven. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Elburg tot vergoeding van de bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 50,98;
    III.      bepaalt dat van de raad van de gemeente Elburg een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter      
    w.g. Van Es
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    826.