ECLI:NL:RVS:2023:3730, Raad van State, 09-10-2023, 202304084/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2023 heeft de raad van de gemeente Halderberge het bestemmingsplan "Emmerblok" vastgesteld. Het plan maakt het mogelijk om een hotel, restaurant, casino, zalencentrum en reclamemast te realiseren. Het plangebied is gelegen binnen Veld F van het bedrijventerrein Borchwerf II.

202304084/2/R2.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Coöperatieve Vereniging van Vestigende Bedrijven "Borchwerf II" U.A. en andere, gevestigd te Roosendaal, Halderberge, Bergen op Zoom en Maashorst (hierna tezamen: de Vereniging en andere),
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Halderberge,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Emmerblok" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de Vereniging en andere beroep ingesteld.
    De Vereniging en andere hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 september 2023, waar de Vereniging en andere, vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door R. Timmermans, M. Braspenning en J.J.PA. van Weezel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Prohuis Invest, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. R. Königel en mr. D. Kochx, advocaten te Etten-Leur, vergezeld door [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt het mogelijk om een hotel, restaurant, casino, zalencentrum en reclamemast te realiseren. Het plangebied is gelegen binnen Veld F van het bedrijventerrein Borchwerf II.
    Spoedeisend belang
    3.       Prohuis Invest, initiatiefnemer van het plan, heeft te kennen gegeven dat zij een omgevingsvergunning wil aanvragen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang bij het verzoek om een voorlopige voorziening.
    Parkeren
    4.       De Vereniging en andere betogen dat de parkeerbehoefte van het plan onjuist is berekend. Daartoe voeren zij aan dat er in afwijking van de "Kadernota Parkeren 2017 - 2021" (hierna: de Kadernota) ten onrechte een onderscheid is gemaakt tussen de parkeerbehoefte van de bezoekers en de werknemers van de diverse functies in het stuk "Parkeerbehoefte hotel Borchwerf, Oud Gastel" van Spark van 7 december 2022 (hierna: het parkeeronderzoek), dat als bijlage 1 bij de plantoelichting is gevoegd. Daarnaast is er bij de berekening ten onrechte rekening gehouden met dubbelgebruik, nu in de Kadernota staat dat dubbelgebruik alleen toegepast kan worden in het centrumgebied en de beoogde ontwikkeling is voorzien op een bedrijventerrein.
    De Vereniging en andere voeren verder aan dat er onjuiste aanwezigheidspercentages door Spark zijn gehanteerd. Zo is er voor de functies casino, restaurant en hotel ongemotiveerd aangesloten bij de aanwezigheidspercentages die door andere, grotere, gemeenten worden gehanteerd. De aanwezigheidspercentages die voor de werknemers van het hotel en voor de functie zalen/evenementen is gehanteerd, zijn ook gebaseerd op aannames.
    4.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de parkeerbehoefte van de verschillende functies aan de hand van de parkeernormen van de Kadernota is berekend. Vervolgens is er een gebiedsgerichte aanpak toegepast, waarbij aan de hand van aanwezigheidspercentages rekening is gehouden met dubbelgebruik van de benodigde parkeerplaatsen.
    De parkeerbehoefte van de verschillende functies zijn in tabel 2 van het parkeeronderzoek weergegeven. In die tabel is ook per functie aangegeven hoeveel parkeerplaatsen van de berekende parkeerbehoefte bestemd zijn voor de werknemers van de betreffende functie. Anders dan de Vereniging en andere lijken te veronderstellen, wordt het aandeel van de werknemers bij de daaropvolgende berekeningen niet buiten beschouwing gelaten. Zo blijkt uit tabel 2 bijvoorbeeld dat de totale parkeerbehoefte van de functie casino, inclusief de werknemers, in dit geval 65 parkeerplaatsen bedraagt. In tabel 3, waar de verschillende gehanteerde aanwezigheidspercentages zijn weergegeven, staat vervolgens dat er voor het casino op zaterdagavond een aanwezigheidspercentage van 100% wordt gehanteerd. Uit tabel 4, waar de parkeerbehoefte uitgaande van dubbelgebruik is weergegeven, blijkt dat dit gelijk is aan 65 parkeerplaatsen. Kortom, in het parkeeronderzoek is weliswaar aangegeven welk deel van de parkeerbehoefte van de functies bestemd is voor de werknemers, maar het werknemersaandeel wordt in de daaropvolgende berekening niet buiten beschouwing gelaten. Over de stelling dat uit bladzijden 12 en 13 van de Kadernota blijkt dat dubbelgebruik alleen mag worden toegepast bij een ontwikkeling in het centrumgebied, overweegt de voorzieningenrechter dat een dergelijke beperking van de mogelijkheid om dubbelgebruik toe te passen niet uit de Kadernota blijkt. Verder hebben de Vereniging en andere naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat een gebiedsgerichte aanpak in dit geval niet mogelijk is. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in acht dat het in dit geval gaat om een ontwikkeling waarmee verschillende functies op dezelfde locatie worden gerealiseerd. De keuze om de parkeervraag van die functies niet afzonderlijk te beschouwen, maar juist met elkaar in verband te brengen, is daarom te volgen.
    Uit het parkeeronderzoek blijkt verder dat er geen aanwezigheidspercentages zijn opgenomen in de Kadernota en dat er daarom aansluiting is gezocht bij de aanwezigheidspercentages uit de CROW-publicatie 381. Het CROW beschikt echter ook niet over aanwezigheidspercentages voor de functies restaurant, hotel en zalen/evenementen. Voor die functies is daarom gekeken naar referentiemateriaal van andere gemeentelijke parkeernota’s. Het aanwezigheidspercentage voor de functie restaurant is gebaseerd op de aanwezigheidspercentages die door de gemeente Utrecht en Rotterdam worden gehanteerd. Voor het hotel is gekeken naar de aanwezigheidspercentages van de gemeente Rotterdam en Leiden. In de enkele stelling dat de gehanteerde aanwezigheidspercentages onjuist zijn, omdat zij gebaseerd zijn op de aanwezigheidspercentages van grotere gemeente, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de gehanteerde aanwezigheidspercentages onjuist zijn. Met de stelling dat de aanwezigheidspercentages voor de werknemers van het hotel en de functie zalen/evenementen gebaseerd zijn op aannames, hebben de Vereniging en andere naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook niet aannemelijk gemaakt dat dit aanwezigheidspercentage om die reden onjuist is.
    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter in wat de Vereniging en andere hebben aangevoerd geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    Verkeer
    5.       De Vereniging en andere betogen dat de raad de verkeersanalyse van Royal HaskoningDHV van 21 december 2022 (hierna: de verkeersanalyse), die als bijlage 2 bij de plantoelichting is gevoegd, niet aan het plan ten grondslag heeft mogen leggen. Daartoe voeren zij aan dat uit de memo van Grenspaal12 van 28 juni 2023 blijkt dat de conclusies van de verkeersanalyse gebaseerd zijn op aannames. Zo zijn de effecten beoordeeld door de verkeersgeneratie van de maximale planologische mogelijkheden van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Borchwerf II" en de verkeersgeneratie van de beoogde ontwikkeling tegen elkaar af te zetten. Volgens de Vereniging en andere had er echter gekeken moeten worden naar de feitelijke situatie en had de huidige verkeerssituatie in kaart gebracht moeten worden.
    5.1.    Uit de verkeersanalyse blijkt dat er door de gemeente en het parkmanagement is aangegeven dat zij niet beschikken over verkeerstellingen voor het bedrijventerrein. In het verkeersmodel "de Brabant Brede Model Aanpak" van de provincie Noord-Brabant zijn ook geen sociaaleconomische gegevens opgenomen voor het gedeelte van het bedrijventerrein waar het plangebied zich bevindt. Dit verkeersmodel bevat daarom ook geen verkeersproductie. Vanwege het ontbreken van de verkeerscijfers is er voor gekozen om de impact van de beoogde ontwikkeling te beoordelen aan de hand van een vergelijking met de impact van de maximale planologische mogelijkheden van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Borchwerf II". De verkeersgeneratie van een ontwikkeling conform dat bestemmingsplan bedraagt 3.830 mvt/etmaal. De verkeersgeneratie van de beoogde ontwikkeling bedraagt 1.022 mvt/etmaal. Per dag genereert de beoogde ontwikkeling 2.808 mvt/etmaal minder dan wat er momenteel planologisch mogelijk is. De conclusie is daarom dat de beoogde ontwikkeling minder verkeer aantrekt dan de hoeveelheid waar bij het opstellen van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Borchwerf II" rekening mee is gehouden. De infrastructuur van het bedrijventerrein is ontworpen op basis van dat bestemmingsplan. De wijziging van de bestemming van het te ontwikkelen perceel en het toestaan van de beoogde ontwikkeling heeft een positief effect op de intensiteiten op het bedrijventerrein, aldus de verkeersanalyse.
    5.2.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad de verkeersanalyse aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Emmerblok" ten grondslag mogen leggen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de infrastructuur rondom het plangebied is ingericht op de verkeersintensiteit behorende bij de functies die ter plaatse op grond van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Borchwerf II" zijn toegestaan. Het verschil tussen de verkeersgeneratie van de beoogde ontwikkeling en de verkeersgeneratie van de maximale planologische mogelijkheden van het hiervoor geldende bestemmingsplan is zodanig groot dat de voorzieningenrechter in wat de Vereniging en andere hebben aangevoerd geen redenen vindt voor gerede twijfel of het bestemmingsplan in de bodemprocedure op dit punt in stand zal kunnen blijven.
    Beeldkwaliteit
    6.       De Vereniging en andere betogen dat de beoogde ontwikkeling niet past in de stedenbouwkundige structuur van het beeldkwaliteitsplan voor Veld F. Omdat er in afwijking van het beeldkwaliteitsplan geen kantoor, maar een hotel, restaurant, casino en zaalruimte wordt gerealiseerd, is er geen sprake van een invulling met een sterke samenhang en representatieve uitstraling, zo stellen de Vereniging en andere.
    6.1.    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting is onder het kopje "Architectuur" toegelicht dat de bouwmassa duidelijk hoger zal zijn dan de bebouwing op de andere kavels in de rij. De bovenbouw ligt enkele meters terug ten opzichte van de rooilijn. Door de bijzondere positie als eerste gebouw in de rij en door de afwijkende functie doet dit geen afbreuk aan het beoogde effect. De voorgevel heeft wel een representatieve uitstraling richting de rijksweg. Op maaiveldniveau is de gevel wel in de rooilijn gelegen.
    6.2.    De omstandigheid dat de Vereniging en andere van mening zijn dat er met betrekking tot de beeldkwaliteit minder hoge eisen worden gesteld voor de beoogde ontwikkeling dan de eisen waar zij bij het realiseren van hun bebouwing aan moesten voldoen, maakt niet dat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Door de raad is in de plantoelichting gemotiveerd waarom de beoogde ontwikkeling past binnen de beoogde beeldkwaliteit voor de locatie. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter niet de verwachting dat wat is aangevoerd op dit punt in de bodemprocedure zal leiden tot het oordeel dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Leegstand van het casino
    7.       De Vereniging en andere betogen dat het mogelijk maken van een casino op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het onvoldoende zeker is dat er ter plaatse een casino geëxploiteerd kan worden. Op grond van de Verordening speelautomatenhallen van de gemeente Halderberge zijn er namelijk ten hoogste twee speelautomatenhallen in de gemeente toegestaan. In de gemeente zijn al twee vergunningen voor speelautomatenhallen vergeven, waardoor het niet zeker is dat er een vergunning voor het beoogde casino verleend zal worden. Indien deze vergunning niet verleend wordt, zal de begane grond van beoogde bebouwing leeg komen te staan.
    7.1.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het onvoldoende aannemelijk dat de begane grond van de beoogde ontwikkeling leeg komt te staan, omdat er geen vergunning voor het casino kan worden verkregen. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat, anders dan de Vereniging en andere lijken te veronderstellen, de planregels niet alleen een casino op (een deel van) de begane grond van de beoogde ontwikkeling toestaan. Ook als zou blijken dat er geen casino gerealiseerd kan worden, blijft het mogelijk om een andere invulling aan de begane grond te geven. Los daarvan is door de raad toegelicht dat de vergunning die verleend is voor een speelautomatenhal bij het recreatiepark Bosbad Hoeven niet meer in gebruik is en dat het realiseren van een speelautomatenhal op die locatie niet langer wenselijk wordt geacht. Daarnaast heeft de initiatiefnemer tijdens de zitting toegelicht dat de andere vergunninghouder, de exploitant van een speelautomatenhal in het centrum van Oudenbosch, geïnteresseerd is in de beoogde ontwikkeling en bereid is om naar deze locatie te verhuizen.
    Ook dit betoog geeft dus geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    Overige gronden
    8.       In het overigens door de Vereniging en andere aangevoerde ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in de bodemprocedure niet in stand zal blijven.
    Conclusie
    9.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzieningenrechter
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2023
    884