ECLI:NL:RBSGR:2011:BR6809, Rechtbank 's-Gravenhage, 24-08-2011, AWB 10/9111 WATER
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gedeputeerde Staten hebben onder intrekking van de eerder verleende vergunningen vergunninghoudster met toepassing van artikel 23 van de Grondwaterwet vergunning verleend voor het onttrekken van grondwater. 
      
      Het bestreden besluit is gebaseerd op de Grondwaterwet en niet op de Waterwet. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet gevreesd hoeft te worden voor verdroging van het gebied.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 1, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 10/9111 WATER
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    In het geding tussen
    
    Stichting Berkheide Coepelduynen e.a., gevestigd te Katwijk, en de Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, eiseressen,
    
    en
    
    Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder.
    
    Derde partij: Dunea Duin en Water (handelsnaam van NV Duinwaterbedrijf Zuid-Holland),  vergunninghoudster, gemachtigde [J], advocaat te Amsterdam.
     
    
      I PROCESVERLOOP
      Bij brief van 19 december 2008 heeft verweerder onder meer vergunninghoudster op de hoogte gesteld van het voornemen de ingevolge de Grondwaterwet verleende vergunningen te actualiseren.
    
    
    Het ontwerpbesluit van 20 oktober 2009 heeft van 26 oktober 2009 tot en met 7 december 2009 ter inzage gelegen.
    
    Bij brief van 25 november 2009, ingekomen bij verweerder op 27 november 2009, hebben eiseressen een zienswijze ingediend.
    
    Bij besluit van 2 februari 2010 heeft verweerder onder intrekking van de eerder verleende vergunningen vergunninghoudster met toepassing van artikel 23 van de Grondwaterwet vergunning verleend voor het onttrekken van grondwater op de locatie Berkheide en Berkheide/De Kom te Wassenaar van ten hoogste 32.100.000 m3 per jaar, waarvan ten hoogste 7.090.000 m3 per jaar op de locatie Berkheide door middel van diepinfiltratie en voorts vergunninghoudster vergunning verleend voor het infiltreren van (diep en ondiep) water, ter aanvulling op het te onttrekken grondwater.
    
    
      Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 16 maart 2010, ingekomen bij de Raad van State op 18 maart 2010, beroep ingesteld. 
      Bij uitspraak van 1 december 2010 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen en het beroepschrift ter behandeling doorgezonden aan deze rechtbank.
    
    
    De gronden zijn daarna aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    Vergunninghoudster heeft bij brief van 4 maart 2011 een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. 
    
    
      Het beroep is op 24 mei 2011 ter zitting behandeld. 
      Namens eiseressen zijn verschenen [A] en [B]. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [C], [D] en [E]. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [F], [G], [H] en [I], bijgestaan door gemachtigde [J].
    
    
    
      II OVERWEGINGEN
      Gelet op hun doelstellingen kunnen eiseressen als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden aangemerkt.
    
    
    Op 22 december 2009 is de Grondwaterwet ingetrokken en is de Waterwet in werking getreden. 
    
    
      Blijkens de uitspraak van de Afdeling van 1 december 2010, LJN: BO5757 (MS 2010, 899),
      is op het bestreden besluit de Waterwet van toepassing.
    
    
    
      Vastgesteld wordt dat het bestreden besluit is gebaseerd op de Grondwaterwet en niet op de Waterwet. Het bestreden besluit berust derhalve op een onjuiste wettelijke grondslag. 
      Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
    
    
    De rechtbank zal bezien of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
     
    
      In artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is bepaald dat de toepassing van deze wet is gericht op:
      a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
      b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
      c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    
    Ingevolge artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet kan het bevoegd gezag een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen of aanvullen.
    
    Ter zitting is namens verweerder verklaard dat de vergunning onder de werking van de Waterwet zou zijn verleend met dezelfde voorschriften. 
    
    
      Eiseressen betogen dat de vergunning een uitbreiding van de oppervlaktewinning en -infiltratie mogelijk maakt. Dit zal leiden tot nadelige gevolgen voor de natuur en is strijdig met het gevoerde beleid waarin juist gekozen is voor de nadruk op diepwinning. Zij achten de stelling van verweerder dat de samenvoeging van de vergunde hoeveelheden van de freatische vergunning en de diepinfiltratievergunning naar verwachting geen nadelige gevolgen zal hebben voor de omgeving onvoldoende onderbouwd en voeren aan dat er een toets op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de opstelling van een plan Milieu-effect-rapportage had moeten plaatsvinden
      Daarnaast hebben eiseressen aangevoerd dat de noodzaak van de uitbreiding van de capaciteit van de oppervlaktewinning ontbreekt. Eiseressen vrezen dat door de uitbreiding van de oppervlakte-infiltratie voedingsstoffen worden ingebracht in de bodem, waardoor het beschermde gebied zal worden aangetast.
    
    
    
      Verweerder stelt dat uit de aan de vergunning verbonden voorschriften voortvloeit dat alle onttrekkingen dienen plaats te vinden met bestaande winputten en bestaande pompcapaciteiten. Omdat er geen sprake is van uitbreiding, zijn er geen effecten op de natuur en is een toets op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 niet nodig. Er is nu met regelmaat sprake van een teveel aan oppervlaktewater, dat niet kan worden aangewend voor de productie van drinkwater, maar opnieuw in het systeem wordt gepompt. Door de nieuwe vergunning kan dit worden aangewend, hetgeen het milieu ten goede komt. De verschuiving van diepwinning en -infiltratie naar oppervlaktewinning is niet in strijd met het eigen dan wel het provinciaal grondwaterbeleid, mits hieraan voorschriften worden verbonden ter bescherming van de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen. De inzet van freatische winningen heeft de voorkeur boven het gebruik van diepe winningen vanwege het mindere verbruik van energie en hulpstoffen en daardoor lagere kosten, alsmede de omstandigheid dat diepwinningen en diepinfiltratie een risico voor het optrekken van brakwater met zich brengen. Aangezien geen vernietiging van hoge ecologische waarden plaatsvindt en monitoringsvoorschriften zijn opgenomen ter controle van de in de praktijk optredende effecten is verweerder van mening dat hij na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen. 
      Verweerder heeft de vergunning getoetst aan zijn beleid en is tot de conclusie gekomen dat deze past binnen het provinciale grondwaterbeleid.
    
    
    Provinciale Staten van Zuid-Holland hebben in augustus 2006 het Beleidsplan Groen-, Water en Milieu vastgesteld dat tevens fungeert als provinciaal waterhuishoudingsplan. Aanvullend is op 31 januari 2007 door Provinciale Staten van Zuid-Holland het Grond-waterplan 2007-2013 vastgesteld, dat per 14 mei 2007 in werking is getreden, waarin het beleid met betrekking tot het grondwaterbeheer is geformuleerd. 
    
    
      Provinciale Staten hebben in hun vergadering van 11 november 2010 besloten het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015 in werking te doen treden op 22 december 2009, met een geldigheidsduur tot en met 21 december 2015 en het Grondwaterplan Zuid-Holland 2007-2013 en het deel Water in het Beleidsplan Groen, Water en Milieu 2006-2010 met ingang van 22 december 2009 in te trekken.
      Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was derhalve het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015 van toepassing. 
      Ter zitting is namens verweerder verklaard dat het in het Grondwaterplan 2007-2013 neergelegde beleid is overgenomen in het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015. De rechtbank is niet gebleken dat dit onjuist is. 
    
    
    
      In het Grondwaterplan 2007-2013 staat onder meer het volgende vermeld:
      "Grondwateronttrekkingen mogen geen nadelige gevolgen hebben voor de natuur, landbouw en bebouwing. Ook mag de onttrekking niet leiden tot een versterkte verzilting of onaanvaardbare aantasting van de zoetwatervoorraad. Voorts dient de kwaliteit van bodem en grondwater te worden beschermd door middel van preventief en brongericht beleid. Om negatieve effecten van grondwateronttrekkingen en infiltraties op het bodem- en grondwatersysteem, op grondgebruikfuncties of op andere onttrekkingen en ingrepen in de ondergrond te voorkomen worden er voorwaarden gesteld aan grondwateronttrekkingen en infiltraties die vergunningplichtig zijn in het kader van de Grondwaterwet."
    
    
    
      De vrees van eiseressen dat de vergunning ruimte biedt voor het graven van meer winputten acht de rechtbank onterecht. In het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 2.2 is bepaald dat (ten behoeve van oppervlakte- en diepinfiltratie) onttrekking mag plaatsvinden uit het eerste watervoerend pakket en dat de onttrekkingsputten staan weergegeven op bijlage 3 bij de vergunning. Daarnaast is ten aanzien van diepinfiltratie in de voorschriften 3.1 en 3.2 bepaald dat de onttrekking en infiltratie mag plaatsvinden bij de in de aanvraag van 14 november 1997 beschreven putten. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee vastgelegd dat er geen nieuwe infrastructuur wordt aangelegd. Vergunninghoudster heeft aangegeven dat daar ook geen behoefte aan bestaat en heeft evenals verweerder te kennen gegeven dat de capaciteit toereikend is om ook de naar verwachting toekomstige geringe toename van de vraag ten gevolge van de aanleg van nieuwe woonwijken op te vangen. Deze grond slaagt niet.
    
    
    De rechtbank is daarnaast met verweerder van oordeel dat een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet dan wel het maken van een plan Milieu-effect-rapportage niet is vereist, aangezien geen uitbreiding van de infrastructuur zal plaatsvinden. 
    
    
      De stelling van eiseressen dat meer oppervlakte-infiltratie en -winning zal leiden tot nadelige gevolgen voor de natuur kan niet slagen. Verweerder heeft daarover overwogen dat er in het verleden ten gevolge van intensivering van de winning plaatselijk al voedselrijke gebieden zijn ontstaan, hetgeen heeft bijgedragen aan de biodiversiteit ter plaatse, maar dat er geen sprake is van significante toename van dit gebied. Vergunninghoudster heeft daarnaast opgemerkt dat zij bij de infiltratie is gehouden aan de normering van het Infiltratiebesluit bodembescherming. Om hieraan te voldoen wordt het water voorgezuiverd ten einde te voorkomen dat onder meer organische stoffen in te grote concentraties in het duingebied worden gebracht. In haar memo van 2 november 2010 berekent vergunninghoudster dat het water dat de infiltratieplassen voedt voor 8% afkomstig is van infiltratie. Van deze 8% is maximaal 3,2% en minimaal 1,3% recirculatiewater. Voorts is uit metingen gebleken dat de kwaliteit van recirculatiewater vrijwel gelijk is aan die van het onttrokken water en dat de voedingsstoffen na duinpassage met uitzondering van nitraat niet afnemen. De afnamen van het nitraatgehalte is 50%. Eiseressen hebben hier geen contra-expertise tegenovergesteld en evenmin concrete argumenten tegenin gebracht. De rechtbank ziet, mede gelet daarop, geen aanleiding niet van deze gegevens uit te gaan. 
      Gezien de beperktheid van het deel recirculatiewater dat wordt vervangen door voorgezuiverd rivierwater en nu dit alleen tot een toename van nitraat leidt, volgt de rechtbank verweerder in zijn oordeel dat de voedselrijkheid niet significant zal toenemen door de extra inzet van de oppervlakte-infiltratie en -winning. Voorts is in overweging genomen dat het afnemen van recirculatie, ten gevolge van de beperking van de daarmee gemoeide energie het milieu juist ten goede komt.
    
    
    Daarnaast kunnen eiseressen zich niet verenigen met de verruiming van de balans, zoals opgenomen in de voorschriften 2.3 en 2.4.Vooral de verhoging van de toegestane maximale onttrekkingen in de zomermaanden ontmoet hun kritiek. Zij vrezen dat hierdoor verdroging kan gaan optreden en als gevolg daarvan een aantasting van - van grondwater afhankelijke -  natuurwaarden.
    
    Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat de balans is verruimd ten opzichte van voorheen, op grond van de overweging dat vergunninghoudster in het verleden, toen een strakkere normering van de balans was opgelegd, regelmatig niet aan deze normering kon voldoen in een bepaalde maand, terwijl het optredend tekort in de daarop volgende periode toereikend werd gecompenseerd.
    
    In voorschrift 2.3 is, voor zover hier van belang, bepaald dat de netto-onttrekking van natuurlijk grondwater over een periode van tien jaar niet meer dan 5% van de totale hoeveelheid onttrokken grondwater mag zijn.
    
    In voorschrift 2.4 is, voor zover hier van belang, bepaald dat de netto-afstroming van infiltratiewater naar de omgeving gerekend over een periode van tien jaar niet meer mag zijn dan 5% van de totale hoeveelheid infiltratiewater. 
    
    
      Ter zitting is gebleken dat de in deze voorschriften genoemde periode van tien jaar niet zo moet worden opgevat dat deze perioden van tien jaar elkaar opvolgen, maar dat deze periode waarover de belans wordt berekend in de tijd meeschuift en steeds tien jaar bedraagt. 
      Voorts blijkt het meten en registreren van de stijghoogten van het grondwater te zijn geregeld in de voorschriften 5.1 tot en met 5.4 van de vergunning. Tweemaal per maand dienen de grondwaterstanden en de stijghoogte van het grondwater te worden waargenomen. Bij een calamiteiten-situatie dient dit viermaal per maand te worden verricht.
      Gelet op deze voorschriften en nu vergunninghoudster bovendien gehouden is, op grond van de Drinkwaterwet, het peil van de plassen op een voldoende hoogte te houden, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet gevreesd hoeft te worden voor verdroging van het gebied.
    
    
    Eiseressen hebben naar het oordeel van de rechtbank voorts niet concreet onderbouwd waarom de aan de vergunning verbonden veiligheidswaarborgen onvoldoende zouden zijn.
    
    De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
    
    Nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
      III BESLISSING
      De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep gegrond; 
    
    vernietigt het bestreden besluit; 
    
    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    
    bepaalt dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht, te weten € 298,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.J. Overdijk, mr. I.A.M. Kroft en mr. L. Koper, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2011.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.