ECLI:NL:RVS:2022:2749, Raad van State, 21-09-2022, 202106350/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een verzoek van [appellant] om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen. Bij brief van 25 april 2016 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn is gestart op 21 januari 2016 en dat hij vóór 14 april 2019 aan de inburgeringsplicht moet hebben voldaan. [appellant] heeft verzocht om verlenging van de inburgeringstermijn, omdat het volgens hem door ziekte - depressie, hoofdpijn, slaapproblemen, geheugenproblemen en gebrek aan concentratie - niet mogelijk is om vóór 14 april 2019 aan zijn inburgeringsplicht te voldoen. In het medisch advies van 2 december 2019 heeft arts X. van Argonaut negatief geadviseerd over het verzoek. Bij het besluit van 6 januari 2020 heeft de minister het verzoek afgewezen en bij het besluit van 14 januari 2020 heeft hij [appellant] een boete opgelegd van € 500,00.

202106350/1/V6.
    Datum uitspraak: 21 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, van 25 augustus 2021 in zaken nrs. 21/664 en 21/665 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2020 heeft de minister een verzoek van [appellant] om verlenging van de inburgeringstermijn (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 (hierna: de boete) wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
    Bij besluiten van 19 januari 2021 heeft de minister de door [appellant] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 augustus 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de minister veroordeeld in de proceskosten van [appellant] tot een bedrag van € 1.496,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. van de Wiel, advocaat te Eindhoven, hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 25 april 2016 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn is gestart op 21 januari 2016 en dat hij vóór 14 april 2019 aan de inburgeringsplicht moet hebben voldaan. [appellant] heeft verzocht om verlenging van de inburgeringstermijn, omdat het volgens hem door ziekte - depressie, hoofdpijn, slaapproblemen, geheugenproblemen en gebrek aan concentratie - niet mogelijk is om vóór 14 april 2019 aan zijn inburgeringsplicht te voldoen. In het medisch advies van 2 december 2019 heeft arts X. van Argonaut negatief geadviseerd over het verzoek. Bij het besluit van 6 januari 2020 heeft de minister het verzoek afgewezen en bij het besluit van 14 januari 2020 heeft hij [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 en bepaald dat hij de lening die hij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft afgesloten moet terugbetalen, omdat hij niet op tijd is ingeburgerd. Bij de besluiten van 19 januari 2021 heeft de minister de afwijzing van het verzoek en de boete gehandhaafd. In beroep heeft de minister nieuwe medische stukken van [appellant] voorafgaand aan de zitting laten onderzoeken door Argonaut. In het medisch advies van 25 juni 2021 heeft arts Y. van Argonaut geconcludeerd dat er geen aanleiding is voor een ander advies dan dat van 2 december 2019.
    Het verzoek
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de medische adviezen van Argonaut aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. [appellant] voert aan dat die adviezen niet deugdelijk zijn. Volgens [appellant] volgt uit een brief van de huisarts van 6 september 2019, een brief van de regiebehandelaar bij Premium Healthcare Interventions van 29 oktober 2018 en een brief van een GZ-psycholoog bij Mondriaan ggz van 26 juni 2018 dat hij niet in staat was om binnen de termijn in te burgeren. In een medisch advies van 28 maart 2019, opgesteld in het kader van een aanvraag om ontheffing van de inburgeringsplicht, heeft arts Z. van Argonaut volgens [appellant] immers vermeld dat het mogelijk is dat zijn verminderde concentratie en zijn geheugenproblemen het opnemen en reproduceren van leerstof in meer of mindere mate negatief beïnvloeden. Verder is het medisch advies van 2 december 2019 volgens [appellant] onvolledig, omdat arts X. daarin niet is ingegaan op de vraag of hij in staat was om binnen de termijn in te burgeren, maar alleen op de vraag of hij door ziekte ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs kon volgen. Hij wijst erop dat uit de brieven van zijn behandelaars volgt dat hij lijdt aan ernstige hoofdpijn, een depressieve stoornis, concentratie- en geheugenproblemen en slaapproblemen. Tot slot heeft arts Y. in het medisch advies van 25 juni 2021 de in beroep overgelegde brief van een arts-somnoloog van 9 juni 2021 niet in samenhang met de eerder overgelegde medische brieven beoordeeld, aldus [appellant].
    3.1.    [appellant] wijst tevergeefs op het medisch advies van 28 maart 2019. Dat advies gaat immers over een aanvraag om ontheffing van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wi, terwijl deze procedure gaat over een verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn als bedoeld in artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi. Het advies van 28 maart 2019 is dus met een ander doel opgesteld. Nu er bovendien geen informatie uit blijkt die tot een andere beoordeling kan leiden dan de adviezen die met het oog op deze zaak zijn uitgebracht, kan daaraan voor deze procedure niet de door [appellant] gewenste betekenis worden gehecht.
    Verder betoogt [appellant] ook tevergeefs dat het medisch advies van 2 december 2019 onvolledig is. Bij een verzoek om verlenging vanwege ziekte moet Argonaut namelijk onderzoeken of een inburgeraar gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen (artikel 1 en artikel 2 van de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt; Stcrt 2019, nr. 6980). Arts X. is dus, anders dan [appellant] betoogt, terecht alleen ingegaan op de vraag of hij door ziekte drie maanden geen onderwijs kon volgen. In dat advies heeft de arts die vraag zo beantwoord dat de medische informatie de psychische en cognitieve problematiek bevestigt en dat duidelijk is dat [appellant] klachten ervaart in het dagelijks leven, maar dat niet is geobjectiveerd dat hij door deze klachten geen onderwijs kon volgen. Arts X. heeft hierbij expliciet opgemerkt dat het hebben van deze klachten niet direct betekent dat het volgen van onderwijs niet mogelijk is.
    Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat arts Y. in het medisch advies van 25 juni 2021 de in beroep overgelegde medische stukken niet in samenhang met de eerder overgelegde medische stukken heeft beoordeeld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat in dat advies namelijk dat de minister heeft verzocht om de nieuwe informatie mee te wegen. Ook staat in dat advies dat dossieronderzoek heeft plaatsgevonden en dat er geen aanleiding is voor een ander advies op basis van de nieuwe informatie. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in dat advies staat dat [appellant] een slaap- en ademhalingsonderzoek van 9 juni 2021 heeft overgelegd en dat dit niet weergeeft hoe de slaap- en ademhalingskwaliteit was in de inburgeringsperiode, die eindigde op 14 april 2019. Daarnaast is volgens arts Y. uit de geïndexeerde ademhalingsproblematiek niet af te leiden dat sprake is van een ernstig probleem. Op grond van deze problematiek kan volgens arts Y. niet worden vastgesteld dat [appellant] zijn aandacht niet kan houden bij aandachtvragende taken zoals het volgen van onderwijs.
    De rechtbank heeft dan ook, anders dan [appellant] betoogt, terecht geoordeeld dat de minister de medische adviezen van Argonaut aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    3.2.    Het betoog faalt.
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om een onafhankelijke medisch deskundige te benoemen. Hij voert aan dat de medische adviezen van Argonaut niet deugdelijk zijn en dat de door hem overgelegde stukken van zijn behandelaars tot dusverre dus niet goed onderzocht zijn. Volgens hem is Argonaut per definitie partijdig in de zin van het arrest van het EHRM van 8 oktober 2015, Korošec tegen Slovenië, ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212, omdat Argonaut als adviseur is ingeschakeld door de minister, die partij is in het geschil. Daarom is sprake van een oneerlijk proces en strijd met artikel 6 van het EVRM, aldus [appellant]. Hij verzoekt de Afdeling om alsnog een onafhankelijk medisch deskundige te benoemen.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674, onder 9.2, vloeit uit onder meer het arrest Korošec voort dat het de taak van de bestuursrechter is om zo nodig compensatie te bieden indien een partij niet in een gelijke positie verkeert ten opzichte van de wederpartij. In dit geval moet beoordeeld worden of, aangezien de medische adviezen van Argonaut op deugdelijke wijze tot stand zijn gekomen, [appellant] voldoende ruimte heeft gehad om deze adviezen te betwisten en of hij met een contra-expertise de inhoudelijke juistheid van deze adviezen heeft betwist of met andere stukken concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd voor twijfel aan de inhoud daarvan.
    Het enkele feit dat Argonaut advies heeft uitgebracht in opdracht van de minister, maakt - anders dan [appellant] betoogt - niet dat de rechtbank alleen al daarom een onafhankelijk medisch deskundige had moeten benoemen. [appellant] heeft immers voldoende ruimte gehad om de bevindingen van de artsen van Argonaut te betwisten. Hij heeft in bezwaar en beroep de gelegenheid gehad tegen de medische adviezen een contra-expertise in te brengen of ze te weerspreken met andere stukken. [appellant] heeft in beroep ook daadwerkelijk medische stukken ingebracht, waarop Argonaut is ingegaan. Het betoog dat sprake is van een oneerlijk proces en strijd met artikel 6 van het EVRM, faalt dan ook. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding gebruik te maken van haar bevoegdheid om een deskundige te benoemen met toepassing van artikel 8:47 van de Awb.
    4.2.    Het betoog faalt.
    5.       [appellant] wijst er ten slotte op dat de rechtbank heeft geconstateerd dat de minister in het besluit van 19 januari 2021 niet is ingegaan op het betoog van [appellant] dat hij niet in staat was om binnen de gegeven termijn alle examens te halen. Hij betoogt dat de rechtbank dit motiveringsgebrek ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. [appellant] voert aan dat de rechtbank deze beslissing niet had mogen baseren op het medisch advies van 25 juni 2021, omdat arts Y. de in beroep overgelegde medische stukken niet in samenhang met de eerder overgelegde medische stukken heeft beoordeeld. Daarnaast had de rechtbank volgens [appellant] deze beslissing niet mogen baseren op de toelichting van de minister op de zitting van de rechtbank dat [appellant] aan geen enkel examen heeft deelgenomen. Bij een examen wordt volgens hem alleen getoetst of een inburgeraar zich de stof eigen heeft gemaakt en niet of die inburgeraar daartoe in staat was.
    5.1.    Onder 3.1 heeft de Afdeling al geoordeeld dat arts Y. in het advies van 25 juni 2021 de in beroep overgelegde medische stukken in samenhang met de eerder overgelegde medische stukken heeft beoordeeld. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat in dat advies expliciet staat dat niet kan worden vastgesteld dat [appellant] zijn aandacht niet kan houden bij aandachtvragende taken zoals het volgen van onderwijs. De rechtbank heeft op grond van dit advies terecht geconcludeerd dat het motiveringsgebrek niet betekent dat de minister het verzoek van [appellant] om verlenging van de inburgeringstermijn ten onrechte heeft afgewezen. Dit betekent dat de rechtbank haar beslissing om toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, anders dan [appellant] betoogt, alleen al hierom heeft mogen baseren op het medisch advies van 25 juni 2021.
    5.2.    Het betoog faalt.
    De boete en de lening
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de boete terecht heeft opgelegd. [appellant] voert primair aan dat geen sprake is van een overtreding omdat hij niet tijdig is ingeburgerd. [appellant] voert subsidiair aan dat de minister, gezien zijn medische en overige omstandigheden, de boete had moeten matigen of af had moeten zien van de boete. In het medisch advies van 28 maart 2019 staat dat de medische klachten het opnemen en reproduceren van leerstof negatief kunnen beïnvloeden. Daarnaast heeft hij meer uren onderwijs gevolgd dan de 300 uur in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering (hierna: de Beleidsregel) en heeft hij een taalcafé bezocht.
    6.1.    Uit wat de Afdeling onder 3 tot en met 3.2 heeft overwogen, volgt dat [appellant] niet tijdig is ingeburgerd. Er was dan ook een grondslag voor het opleggen van de boete. Verder voert [appellant] tevergeefs aan dat de minister de boete verder had moeten matigen of af had moeten zien van de boete. Zoals onder 3 tot en met 3.2 geoordeeld, volgt uit de door hem overgelegde medische stukken niet dat hij door zijn medische klachten niet in staat was om zich de lesstof tijdig eigen te maken. Verder volgt uit de Beleidsregel dat de minister de boete matigt van € 1.250,00 naar € 500,00 als een inburgeraar 300 uur of meer uren een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal heeft gevolgd en die inburgeraar alle onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal niet minimaal één keer heeft afgelegd. Uit de uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, volgt dat de Afdeling dit beleid van de minister niet onredelijk acht. De minister heeft bij het opleggen van de boete er rekening mee gehouden dat [appellant] binnen de inburgeringstermijn gedurende 514 uren een cursus Nederlands als tweede taal heeft gevolgd bij ROC Leeuwenborgh. Ter zitting bij de rechtbank heeft de minister toegelicht dat [appellant] geen examens heeft afgelegd. De minister heeft de boete in overeenstemming met de Beleidsregel gematigd tot € 500,00. Dat [appellant], naar gesteld, ook een taalcafé heeft bezocht, kan niet leiden tot een verdere matiging.
    6.2.    Het betoog faalt.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft bepaald dat [appellant] de lening die hij bij DUO heeft afgesloten moet terugbetalen. Hij voert aan dat de minister het verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn ten onrechte heeft afgewezen. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister de schuld dus ook ten onrechte niet heeft kwijtgescholden, aldus [appellant].
    7.1.    [appellant] voert tevergeefs aan dat de minister het verzoek ten onrechte heeft afgewezen (zie onder 3 tot en met 3.2). Om die reden faalt dus ook zijn betoog dat de minister ten onrechte de lening niet heeft kwijtgescholden.
    Horen in bezwaar
    8.       [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht afzien van horen. [appellant] voert aan dat de rechtbank immers een motiveringsgebrek heeft geconstateerd in het besluit op bezwaar tegen de afwijzing van zijn verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn en dat alleen al daarom niet kan worden gezegd dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit. Ook was twijfel volgens [appellant] redelijkerwijs mogelijk, omdat in het medisch advies van 2 december 2019 niet is ingegaan op de vraag of hij in staat was om binnen de termijn in te burgeren en in het medisch advies van 28 maart 2019 staat dat zijn medische klachten het opnemen en reproduceren van leerstof negatief kunnen beïnvloeden en dat verlenging van de examentijd noodzakelijk is.
    8.1.    De minister mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. [appellant] voert in dit kader tevergeefs aan dat de rechtbank een motiveringsgebrek heeft geconstateerd. Gelet op wat [appellant] in bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2020 over het verzoek heeft aangevoerd, is namelijk voldaan aan de maatstaf van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Hij heeft in bezwaar immers niets aangevoerd over het advies van 2 december 2019 en, zoals onder 3.1 is overwogen, kan aan het advies van 28 maart 2019 voor deze procedure niet de door [appellant] gewenste betekenis worden gehecht.
    8.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    488-861
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    […]
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is […]
    Artikel 8:47
    1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
    […]
    Wet inburgering (zoals deze wet gold tot 1 januari 2022)
    Artikel 6
    1. Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien de inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen.
    […]
    Artikel 7
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    […]
    Artikel 7b
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    […]
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    […]
    Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    Artikel 1
    De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
    Artikel 2
    Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of gezinslid in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    Beleidsregel boetevaststelling inburgering (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    Artikel 1
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    […]