ECLI:NL:RBROT:2023:7717, Rechtbank Rotterdam, 31-08-2023, ROT 21/6180
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Wet dieren. Boete vanwege niet nemen van passende maatregelen om dierenwelzijn te verbeteren. Scoren van voetzoollaesies. Voorschrift richt zich tot slachthuis of controleur. Toezichthouder NVWA hoeft niet op hetzelfde moment te tellen. Geen twijfel aan juistheid bevindingen toezichthouder. Termijn 13 weken in artikel 5:51, eerste lid, Awb. Geen schending vertrouwensbeginsel. Geen geslaagd beroep op gelijkheidsbeginsel. Basisboetebedrag € 1.500,- evenredig, verhoging tot € 3.000,- vanwege recidive ook. Wel matiging tot € 2.850,- vanwege overschrijding redelijke termijn.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/6180 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigden: mr. F. Peters van Nijenhof en mr. S. Sukul),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 3.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. De minister heeft hiertoe besloten bij besluit van 23 juli 2021. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 5 november 2021 is de minister ondanks het bezwaar bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De minister heeft nadere stukken ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: R.W.P. Respen en de gemachtigden van de minister. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres drijft een onderneming die zich bezighoudt met het opfokken en/of houden van vleeskuikens.
    
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 19 augustus 2019 (boetezaaknummer [nummer 1]) heeft de minister aan eiseres een boete van € 1.500,- opgelegd voor overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. De minister heeft het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar bij besluit van 15 november 2019 ongegrond verklaard. Omdat eiseres tegen dat laatste besluit geen beroep heeft ingesteld, is het boetebesluit van 19 augustus 2019 in rechte komen vast te staan en daarmee onherroepelijk geworden.
    
    
      2.2.
      Op 2 april 2020 heeft eiseres twee kennisgevingen van de minister ontvangen, waarin staat dat bij post mortem-keuringen op twee slachthuizen afwijkingen zijn geconstateerd bij twee koppels vleeskuikens, die afkomstig waren van het bedrijf van  eiseres. In het ene geval was de voetzoollaesiescore op 161 punten vastgesteld en in het andere geval op 177 punten. Eiseres is in beide kennisgevingen opgedragen passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in de kennisgevingen dat als een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) binnen twaalf maanden weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn, aan eiseres een bestuurlijke boete wordt opgelegd. 
      
    
    
      2.3.
      De minister heeft zijn besluit van 23 juli 2021 gebaseerd op de hieronder genoemde rapporten van bevindingen, die een toezichthouder van de NVWA heeft opgemaakt. 
      
      
        2.3.1.
        De toezichthouder schrijft in een rapport van bevindingen van 27 november 2020 (nummer: [nummer 2]) onder meer het volgende:
        
        
          “(…) Bevinding(en):
          Datum en tijdstip van de bevinding: Vrijdag 27 november 2020 omstreeks 18:15 uur. (…)
        
        
      
    
  
  
    Bevindingen
    
      Ik, dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring van 18:15 uur tot 18:35 uur aan de slachtlijn bij de ingang van de panklaarafdeling vlak voor de eerste overhanger. Minimaal 50% van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende vleeskuikenkarkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
      • Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in Regeling houders van dieren, artikel 6.5, lid 2) aan de poten.
    
    
    
      Ik heb om 18:15 uur 50 tenen van de lijn gehaald. De score was: 9x0, 7x1 en 34x2. Om 18:35 uur heb ik deze telling herhaald. De score was: 6x0, 1x1 en 43x2. 77 van de 100 poten vertoonden ernstige voetzoollaesies (klasse 2), dit komt overeen met 77%
    
    
    
      De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden
      in deze stal. (…)”
    
    
    
      2.3.2. De toezichthouder schrijft in een rapport van bevindingen van 27 november 2020 (nummer: [nummer 3]) onder meer het volgende:
    
    
    
      “(…) Bevinding(en):
      Datum en tijdstip van de bevinding: Vrijdag 27 november 2020 omstreeks 19:00 uur. (…)
    
    
  
  
    Bevindingen
    
      Ik, dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de 
      post mortem (PM) keuring van 19:00 uur tot 19:15 uur aan de slachtlijn bij de ingang van de 
      panklaarafdeling vlak voor de eerste overhanger. Minimaal 50% van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende vleeskuikenkarkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
    
    
    
      • Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in Regeling houders van dieren, artikel 6.5, lid 2) aan de poten.
      Ik heb om 19:00 uur 50 tenen van de lijn gehaald. De score was: 21x0, 3x1 en 26x2. Om 19:15 uur heb ik deze telling herhaald. De score was: 18x0, 5x1 en 27x2. 53 van de 100 poten vertoonden ernstige voetzoollaesies (klasse 2), dit komt overeen met 53%.
    
    
    
      De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. (…)”
    
    
    
      2.4.
      Op 22 april 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 29 april 2021 een zienswijze op dit voornemen ingediend. 
      
    
    
      2.5.
      Vervolgens heeft de minister met het besluit van 23 juli 2021 (boetezaaknummer 202100278) aan eiseres een bestuurlijke boete van € 3.000,- opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 1 en 2 na melding van een NVWA dierenarts). De minister heeft het boetebedrag verhoogd, omdat eiseres op 9 augustus 2019 ook al  beboet werd voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete. 
      
    
    
      2.6.
      Het bestreden besluit berust - samengevat - op de volgende overwegingen. Eiseres is er met twee kennisgevingen van 2 april 2020 op gewezen dat zij passende maatregelen moest nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. De resultaten van de post mortem-keuringen in deze zaak wijzen wederom op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stallen. Het nemen van passende maatregelen is een resultaatsverplichting. Dat eiseres maatregelen heeft genomen neemt de minister van haar aan, maar het resultaat is onvoldoende gebleken. Vaststaat dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat hiervoor een gefixeerd boetebedrag opgelegd kan worden waarbij de aard en de ernst, en dus de evenredigheid en de proportionaliteit, van dat boetebedrag ten opzichte van de begane overtreding al zijn afgewogen. Verder heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat en waarom er sprake was van een bijzondere omstandigheid waarom de minister de boete had moeten matigen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is gegrond vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        5. De slechte dierenwelzijnsomstandigheden als bedoeld in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren kunnen van alles betreffen, onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. In het geval van eiseres gaat het om voetzoollaesies bij haar pluimvee. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen, wijst een abnormaal niveau van voetzoollaesies op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat in zowel de besluiten als de daaraan ten grondslag gelegde rapporten van bevindingen de begrippen “minimaal 50% van de gecontroleerde dieren” en “maximaal acceptabele score van 80 punten” door elkaar worden gebruikt. Omdat voor houders van dieren duidelijk moet zijn wanneer sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden zal de rechtbank eerst vaststellen wat de toepasselijke norm is.
      
    
    
      5.2.
      De minister heeft versie 05 van “Bijlage 8 bij Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis” (hierna: Bijlage 8) overgelegd. Bijlage 8 heeft als titel “indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het bedrijf van oorsprong”. 
      
      
        5.2.1.
        In paragraaf 2 “Scoren van voetzoollaesies” staat onder meer het volgende:
        
        
          “De beoordeling op voetzoollaesies is wettelijk voorgeschreven bij kuikens van bedrijven met
          een bezettingsdichtheid categorie 3 (meer dan 39 kg/m2 tot en met 42 kg/m2). De beoordeling gebeurt door alle slachthuizen in Nederland. (…) Voetzoollaesies worden beoordeeld met punten. Per koppel per stal worden 100 rechtervoeten bekeken. De voetzoolscore wordt opgemaakt door op l/3e en 2/3e van de koppel 50 rechtervoeten te beoordelen op laesies. (…) Wageningen Livestock Research heeft de scoringsformule ontwikkeld. Elke voet krijgt een score toebedeeld (…):
        
        
          
            0: Geen voetzoollaesies;
          
          
            1: Milde voetzoollaesies;
          
          
            2: Ernstige voetzoollaesies.
          
        
        
        
          De voetzoollaesie score in punten wordt als volgt berekend: (percentage dieren met score 0 x 0) + (percentage dieren met score 1 x 0,5) + (percentage dieren met score 2 x 2).”
        
        
        
          De rechtbank stelt vast dat deze scores en formule overeenkomen met wat staat in artikel 7b.5, tweede en vierde lid, aanhef en onder a, van de Regeling houders van dieren (tot 21 april 2021: artikel 6.5 van de Regeling houders van dieren).
        
        
      
      
        5.2.2.
        Zoals deze rechtbank eerder heeft geoordeeld, worden in de artikelen 7b.5 en 7b.6 (voorheen artikelen 6.5 en 6.6) van de Regeling houders van dieren normen gesteld voor voetzoollaesiescores bij een bezettingsdichtheid in de stal van 39 tot 42 kg/m², de vaststelling van die scores en de gevolgen van een te hoge gemiddelde score per jaar. Het gaat hierbij om een controle die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis of een controleur in de stal wordt gedaan. Weliswaar zien deze artikelen dus op een andere controle, maar dat neemt niet weg dat de minister voor uitleg van te hoge voetzoollaesiescores en voor de wijze van vaststelling ervan wel naar deze voorschriften kan verwijzen. Uit artikel 7b.6 (voorheen artikel 6.6) van de Regeling houders van dieren volgt dat de gemiddelde voetzoollaesiescore niet hoger dan 80 behoort te zijn en dat bij een hogere score de pluimveehouder bepaalde maatregelen moet nemen. Daarbij heeft de minister in die zaak ter zitting toegelicht dat de maximaal te behalen score 200 is en dat het landelijk gemiddelde minder dan 40 punten is. Gelet op deze getallen achtte de rechtbank in die zaak voldoende aannemelijk dat de scores die door de toezichthoudend dierenarts bij de kuikens zijn vastgesteld (meer dan 150 en 188,5 punten) betekenen dat sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. De rechtbank heeft in die uitspraak ook nog verwezen naar rechtspraak van het CBb, waarin de methode van vaststelling van de voetzoollaesiescores, zoals beschreven in artikel 7b.6, betrouwbaar is geacht. 
        
      
      
        5.2.3.
        Uit het voorgaande volgt dat de uitkomst van de voetzoollaesies score bepalend is voor het antwoord op de vraag of sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden (en dus van overtreding van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren) en dat de maximaal acceptabele score 80 is. De norm van 50% moet gelet op de tekst van Bijlage 8 meer worden gezien als een indicatie voor de toezichthoudend dierenarts dat er mogelijk iets mis is met het dierenwelzijn en dat het opmaken van een rapport van bevindingen voor de hand ligt. 
        
        
          
            Heeft de dierenarts de vermeende overtreding juist vastgesteld?
          
          6. Eiseres betoogt onder meer dat het door de dierenarts van de NVWA vastgestelde aantal punten aan voetzoollaesies onjuist is omdat dit niet overeenkomt met hetgeen zij zelf heeft waargenomen en evenmin met de score van de keurmeester van de slachterij. Daarom had boeteoplegging achterwege moeten blijven, zo stelt zij. Ook wordt het leveren van tegenbewijs volgens haar moeilijker naarmate er meer tijd verstrijkt tussen de constatering in november 2020 en het op de hoogte stellen van eiseres eind april 2021. Verder zijn de foto’s niet dusdanig duidelijk dat een overtreding onomstotelijk vaststaat. Allereerst zijn de voetzoollaesies onvoldoende zichtbaar en is niet vast te stellen in welke mate ze contactdermatitis vertonen (0, 1 en/of 2). Daarnaast is het de vraag of deze foto’s betrekking hebben op de door eiseres geleverde kuikens. Eiseres wijst erop dat de feiten onomstotelijk moeten vaststaan en niet enkel volgens subjectief oordeel van een inspecteur. 
          	Naar aanleiding van de door de minister overgelegde nadere stukken, waaronder twee rapporten van bevindingen (een van 26 maart 2020 en een van 30 maart 2020) waarop de kennisgevingen van 2 april 2020 zijn gebaseerd, heeft eiseres zich ter zitting nog op het standpunt gesteld dat uit die rapporten van bevindingen blijkt dat er ten onrechte niet op 1/3e en 2/3e van de slachtlijn is gecontroleerd en dat die eerdere controles dus niet mogen worden gebruikt om in onderhavige zaak een boete op te leggen.
        
        
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank heeft eerder geoordeeld dat de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling houders van dieren en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren verschillen. Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling houders van dieren is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren en de Regeling houders van dieren en ook niet uit het Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in dat artikel is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde (ten behoeve het aanleveren van gegevens aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland), terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. Als een koppel aan de slachtlijn opvalt neemt de toezichthouder een steekproef van twee keer 50 voeten en scoort dan alleen de ernstige voetzoollaesies. Als de score dan uitkomt op meer dan 150 punten betekent dat, dat tenminste 75 procent van de getelde dieren ernstige voetzoollaesies hebben. Dat is voldoende om vast te stellen dat in dat koppel sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.
      
    
    
      6.3.
      Volgens vaste rechtspraak van het CBb mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen. 
      
      
        6.3.1.
        In het eerste rapport van bevindingen dat aan onderhavige zaak ten grondslag ligt (nummer [nummer 2]) noemt de toezichthoudend dierenarts geen totaalscore, maar deze kan wel worden afgeleid uit diens tellingen. Eerste telling om 18:15 uur: (9 dieren klasse 0) x 0 + (7 dieren klasse 1) x (0,5) + (34 dieren klasse 2) x 2 = 0 + 3,5 + 68 = 71,5. Tweede telling om 18:35 uur: (6 dieren klasse 0) x 0 + (1 dier klasse 1) x (0,5) + (43 dieren klasse 2) x 2 = 0 + 0,5 + 86 = 86,5. Bij elkaar opgeteld is dit een score van 158. 
        
      
      
        6.3.2.
        Ook in het tweede rapport van bevindingen dat aan onderhavige zaak ten grondslag ligt (nummer [nummer 3]) noemt de toezichthoudend dierenarts geen totaalscore, maar ook deze kan worden afgeleid uit de tellingen. Eerste telling om 19:00 uur: (21 dieren klasse 0) x 0 + (3 dieren klasse 1) x (0,5) + (26 dieren klasse 2) x 2 = 0 + 1,5 + 52 = 53,5. Tweede telling om 19:15 uur: (18 dieren klasse 0) x 0 + (5 dieren klasse 1) x (0,5) + (27 dieren klasse 2) x 2 = 0 + 2,5 + 54 = 56,5. Bij elkaar opgeteld is dit een score van 110. 
        
      
      
        6.3.3.
        Gelet op de hierboven aangehaalde vaste rechtspraak van het CBb, levert de stelling van eiseres dat de keurmeester van de slachterij tot andere totaalscores is gekomen op zichzelf niet zodanige twijfel aan bevindingen van de toezichthoudend dierenarts op dat deze bevindingen niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De minister stelt zich daarom terecht op het standpunt dat eiseres heeft nagelaten gemotiveerd uiteen te zetten dat en waarom de tellingen van de dierenarts niet zouden deugen. Daarnaast stelt de minister terecht dat ook beide totaalscores waartoe de keurmeester van de slachterij is gekomen (128 in plaats van 158 en 103 in plaats van 110) boven de maximaal acceptabele score van 80 uitkomen. Zelfs al zou moeten worden uitgegaan van de tellingen door de keurmeester in plaats van de tellingen door de toezichthoudend dierenarts, dan nog zou dat eiseres niet kunnen baten.
      
      
        6.3.4.
        Verder heeft eiseres erop gewezen dat het leveren van tegenbewijs moeilijker is naarmate er meer tijd verstrijkt tussen het rapport van bevindingen en het voornemen tot boeteoplegging. Voor zover eiseres zich met dit betoog beroept op overschrijding door de minister van de termijn van dertien weken van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), oordeelt de rechtbank als volgt. Deze termijn is een termijn van orde en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. In de overschrijding van deze termijn ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat de opgelegde boete disproportioneel is en dat de boete om die reden zou moeten worden gematigd. Dat eiseres pas laat op de hoogte is gesteld dat haar een boete wordt opgelegd, doet niet af aan het feit dat bij de keuring is geconstateerd dat eiseres het voorschrift van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden. 
        
      
      
        6.3.5.
        De rechtbank is bovendien ook niet gebleken dat eiseres door de overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb in haar belangen of bewijspositie is geschaad. De stelling ter zitting, dat eiseres maatregelen had kunnen nemen om verder leed te voorkomen als zij eerder op de hoogte was gesteld, leidt niet tot een ander oordeel omdat dit niets afdoet aan de constateringen op 27 november 2020. Met andere woorden: wat na 27 november 2020 wel of niet is gebeurd, is niet relevant voor de beoordeling in deze zaak, omdat het nu alleen gaat om de vraag of het dierenwelzijn is verbeterd tussen 2 april 2020 en 27 november 2020. 
        
      
      
        6.3.6.
        Ook de stelling van eiseres dat zij daadwerkelijk maatregelen heeft genomen, zoals het monteren van nieuwe drinknippels en lekbakjes in de stallen om op die manier het strooisel zo droog mogelijk te houden en voetzoollaesies tegen te gaan, kan haar niet baten. Daarbij is van belang dat uit de rechtspraak volgt dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren een resultaatsverplichting inhoudt. De maatregelen die eiseres heeft genomen of had willen nemen, had zij dus al moeten nemen naar aanleiding van de kennisgevingen van 2 april 2020 en de genomen maatregelen hadden moeten leiden tot het resultaat dat het dierenwelzijn op het bedrijf zodanig is verbeterd dat zich geen overtreding als bedoeld in artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren meer voor zou doen. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat dat resultaat niet is behaald.
        
      
      
        6.3.7.
        De stelling van eiseres, dat de foto’s bij de rapporten van bevindingen niet dusdanig duidelijk zijn dat een overtreding onomstotelijk vaststaat, volgt de rechtbank niet. De minister stelt terecht dat er duidelijk donkerbruine tot zwarte plekken te zien zijn op de poten, wat duidt op ernstige voetzoollaesies. Bovendien heeft de minister in het bestreden besluit terecht overwogen dat foto’s slechts een aanvulling zijn op de door een officiële dierenarts geconstateerde bevindingen die zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt rapport van bevindingen. De foto’s hebben in dat kader slechts een toelichtend karakter. 
        
      
      
        6.3.8.
        Tot slot stelt de minister in het verweerschrift terecht dat hij geen enkele reden heeft om te betwijfelen dat het VKI-formulier dat steeds als bijlage 1 bij de rapporten van bevindingen zit, bij de gefotografeerde poten hoort. Eiseres heeft op geen enkele wijze gemotiveerd dat en waarom de toezichthouder van de NVWA de verkeerde poten zou hebben gefotografeerd en daarbij ook nog eens het verkeerde VKI-formulier zou hebben gezocht. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat de minister mocht vertrouwen op de gegevens zoals die in het rapport van bevindingen zijn neergelegd en op basis van de bezwaar- en beroepsgronden van eiseres geen enkele reden heeft om daaraan te twijfelen.
        
      
      
        6.3.9.
        De conclusie is dan ook dat de minister de overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren deugdelijk heeft vastgesteld. In principe was de minister daarmee bevoegd om hiervoor aan eiseres een boete op te leggen.
        
        
          
            Heeft de minister bij de boeteoplegging gehandeld in strijd met vertrouwensbeginsel?
          
          7. Eiseres betoogt onder meer dat volgens de NVWA zelf de wettelijke norm betreffende de maximaal acceptabele score 150 punten is. Zij verwijst naar een rapport van bevindingen dat zij als bijlage 3 bij haar beroepschrift heeft gevoegd. Dit maakt volgens eiseres dat de boete met betrekking tot stal 2 niet opgelegd had mogen worden dan wel de minister tot matiging van de boete had moeten beslissen, omdat de dierenarts van de NVWA op 110 punten uitkomt. Dit is ver beneden de in de brief genoemde norm van 150 punten. Dit is onredelijk omdat dit er wel voor kan zorgen dat een eventuele latere waarschuwing of boeteoplegging extra bezwarend zal zijn voor eiseres.
        
        
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        7.1.1.
        Uit het door eiseres overgelegde, deels geanonimiseerde rapport van bevindingen van 19 mei 2020 volgt niet dat dit rapport van bevindingen aan haar was gericht. Ter zitting heeft [naam] verklaard dat het rapport van bevindingen wel aan eiseres was gericht en dat hij dit rapport zelf heeft geanonimiseerd, omdat de NVWA dat ook altijd doet als hij daar iets opvraagt. Dit vindt de rechtbank geen logische verklaring. De rechtbank ziet niet in waarom eiseres het rapport zou anonimiseren indien het rapport van bevindingen daadwerkelijk op eiseres zelf zou zien. Verder volgt uit in deze zaak aan de orde zijnde rapporten van bevindingen van 27 november 2020 duidelijk dat de maximaal acceptabele score 80 bedraagt. Die maximaal acceptabele score volgt bovendien uit artikel 7b.6, eerste lid, van de Regeling houders van dieren. Voor eiseres moet voldoende kenbaar zijn geweest wat de maximaal acceptabele voetzoollaesies-score was. 
        
      
      
        7.1.2.
        Uit het voorgaande kan de rechtbank dan ook niet afleiden dat de minister bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de maximaal acceptabele score 150 zou zijn in plaats van 80. De conclusie is dan ook dat de minister niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. 
        
        
          
            Kan eiseres een geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel?
          
          8. Eiseres verwijst ter onderbouwing van dit beroep naar een zaak van een collega pluimveehouder, die met succes bezwaar heeft gemaakt in een volgens haar vergelijkbare zaak. Ook bij die collega speelde een maagdarmstoornis waardoor het strooisel te nat werd en ook hij heeft hierop actie ondernomen door zijn dierenarts erbij te betrekken, zo stelt eiseres. Zijn bezwaar is gegrond verklaard en er werd afgezien van boeteoplegging. Niet is in te zien waarom de zaak van eiseres hiermee niet op één lijn zou kunnen worden gesteld. Om die reden zou volgens eiseres dus afgezien moeten worden van de boete.
        
        
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        8.1.1.
        De minister heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat en waarom de door eiseres aangehaalde zaak geen gelijk geval is. De bezwaren van de collega pluimveehouder zijn namelijk gegrond verklaard omdat in die zaak de controle in de stal op dezelfde dag is geweest als de dag waarop deze houder de maatregelen wilde doorvoeren, namelijk het vervangen van het natte door droog strooisel en het toedienen van antibiotica aan de kippen. Deze maatregelen konden onmogelijk effect hebben binnen een dag, dus was er ten onrechte geoordeeld dat de pluimveehouder geen passende maatregelen had genomen. Om die redenen wijkt die zaak volgens de minister duidelijk af van de zaak van eiser.
      
      
        8.1.2.
        In aanvulling hierop is ter zitting namens de minister nog betoogd dat het gaat om een besluit op bezwaar door de RvO en niet om een besluit van de minister, dat het in die zaak ging om de invordering van een dwangsom en niet om een bestuurlijke boete en tenslotte dat het in die zaak ging om overtreding van Richtlijn 2007/43/EG en niet om een overtreding van het Besluit houders van dieren. 
        
      
      
        8.1.3.
        De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van gelijke gevallen en dat zij dus niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
        
        
          
            Tussenconclusie
          
        
        9. Op grond van het voorgaande heeft de minister terecht geoordeeld dat (nog steeds) sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van eiseres. Dat levert een overtreding op van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren. Op grond van artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de bijbehorende bijlage was de minister bevoegd om daarvoor een boete van de tweede categorie op te leggen, met als basisboetebedrag € 1.500,-. 
        
        
          
            Hoogte en evenredigheid van de boete
          
        
        10. Eiseres betoogt dat door de verhoging van het basisboetebedrag vanwege recidive iedere menselijke maat is verdwenen en dat de uitwerking hiervan voor haar uitermate onrechtvaardig is. Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat de minister er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat zij een klein pluimveebedrijf heeft en dat het niet rechtvaardig is dat zij dezelfde boete moet betalen als een groot pluimveebedrijf.
        
      
    
    
      10.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        10.1.1.
        De wetgever heeft al een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of - in deze zaak - de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. 
        
      
      
        10.1.2.
        De rechtbank acht de bij wettelijk voorschrift vastgestelde boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Het met het Besluit houders van dieren gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. 
        
      
      
        10.1.3.
        In dit geval heeft de minister de boete conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd omdat sprake is van recidive. Die recidivebepaling heeft de minister terecht toegepast. De rechtbank vindt de opgelegde boete van € 3.000,- in dit geval ook niet onevenredig. Weliswaar is dit een hoger bedrag in verhouding tot het normbedrag maar dat is te wijten aan het feit dat eiseres op 9 augustus 2019 een boete voor eenzelfde feit heeft gekregen en dat besluit inmiddels onherroepelijk is. Het maakt de boete op zichzelf niet onevenredig. Ook is er geen grond voor een halvering van het boetebedrag van € 3.000,- nu niet kan worden geconcludeerd dat de overtreding geringe gevolgen heeft gehad voor het dierenwelzijn. De overtreding kan eiseres worden verweten. En dat eiseres, naar gesteld, wel maatregelen heeft genomen na de kennisgevingen, neemt niet weg dat dit niet tot voldoende verbetering van het dierenwelzijn heeft geleid.
        
      
      
        10.1.4.
        Eiseres heeft verder geen feiten en omstandigheden aangevoerd die aanleiding moeten geven om het boetebedrag te matigen, bijvoorbeeld vanwege de financiële situatie van haar bedrijf. Eiseres heeft niet gesteld dat zij de boete niet kan betalen. De enkele stelling van eiseres, dat zij maar een kleine pluimveehouder is en ten onrechte dezelfde boete krijgt als een grote pluimveehouder, is onvoldoende. 
        
        
          
            Redelijke termijn
          
          11. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het EVRM is overschreden.
        
        
      
    
    
      11.1.
      
        Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de 
        redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
      
      
    
    
      11.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemens op 22 april 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in deze zaken dus met ruim vier maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 3.000,- te matigen met 5% tot een bedrag van € 2.850,-.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Het beroep is in zoverre dus gegrond. De rechtbank vernietigt daarom in zoverre het bestreden besluit en herroept in zoverre ook het boetebesluit. 
    
    
    
      12.1.
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb nu zelf een beslissing en stelt het boetebedrag vast op € 2.850,-.
      
    
    
      12.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het griffierecht van € 360,- aan eiseres worden vergoed en krijgt zij ook een vergoeding van haar reis- en verletkosten. Deze vergoeding wordt op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld. Eiseres heeft als reiskosten een bedrag van € 76,72 opgegeven. Op grond van het Bpb wordt voor de reiskosten echter een bedrag toegekend dat gelijk is aan de reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse. Gelet hierop stelt de rechtbank de te vergoeden reiskosten van eiser vast op € 59,84 (twee keer € 29,92 voor een enkele reis). Als verletkosten heeft eiser een bedrag van € 356,- opgegeven, gebaseerd op vier uur. Op grond van het Bpb wordt voor verletkosten uitgegaan van een uurtarief tussen € 8,- en € 98,- voor de tijd die is gemoeid met het bijwonen van de zitting (inclusief de reis van en naar de rechtbank). Eiseres heeft het opgegeven bedrag echter niet met stukken onderbouwd. De rechtbank vindt een uurtarief van € 40,- niet onredelijk en gaat uit van het door eiseres opgegeven aantal uur (vier uren voor het bijwonen van de zitting door [naam]). De verletkosten stelt de rechtbank dus vast op € 160,- en daarmee komen de totaal te vergoeden proceskosten op € 219,84 (€ 59,84 + € 160,-).
      
    
    
      12.3.
      In een zaak als deze, waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Voor de toerekening geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De bestuurlijke fase heeft iets meer dan een half jaar geduurd. In dit geval is de overschrijding daarom volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen bovengenoemde bedragen te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 5 november 2021 voor wat betreft de hoogte van de boete;
    - herroept het besluit van 23 juli 2021 voor wat betreft de hoogte van de boete;
    - stelt de boete vast op € 2.850,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
    - bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van in totaal € 219,84 (€ 59,84 + € 160,-) aan proceskosten van eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op  31 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Artikel 5:51, eerste lid
      
      Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
    
    
    
      
        Wet dieren
      
      
        Artikel 2.2, tiende lid, aanhef en onder d
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
    
    d. de verzorging, de behandeling, het africhten, de voedering en de drenking van dieren.
    
    
      
        Artikel 8.7
      
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      
        Artikel 8.8, eerste lid
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
      
        Artikel 2.53, eerste lid
      
      Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dieren5-11-2welzijn.
    
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
      
        Artikel 6.5, eerste tot en met vierde lid, aanhef en onder a (thans artikel 7b.5)
      
    
    1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.
    2. Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er 
    a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);
    b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);
    c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.
    4. De totaalscore voor het koppel wordt vastgesteld:
    a. in geval van visuele meting in het slachthuis of het houderijbedrijf met gebruikmaking van de formule:
    aantal punten = (aantal dieren klasse 0) x 0 + (aantal dieren klasse 1) x (0,5) + (aantal dieren klasse 2) x 2
    6. De in het eerste lid bedoelde houder stelt na elk kalenderjaar een gemiddelde score voor het afgelopen jaar per stal vast op basis van de gegevens, bedoeld in het vijfde lid.
    
    
      
        Artikel 6.6, eerste lid (thans artikel 7b.6)
      
      Indien een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 wordt toegepast, is de gemiddelde score, bedoeld in artikel 6.5, zesde lid, niet hoger dan 80 punten.
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, en derde lid
      
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    b. categorie 2: € 1500;
    3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
    
    
      
        Artikel 2.3
      
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      
        Artikel 2.5, eerste lid
      
      Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Artikel 1.2
      
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
        Wet dieren								Categorie
      
      Besluit houders van dieren
      Artikel 2.53								2
    
  
  
     Uitspraak van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:324.
  
  
     Uitspraak van 12 mei 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:4103.
  
  
     Uitspraak van 22 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:179.
  
  
     Uitspraak van 15 december 2021, ECLI.NL:RBROT:2021:12232.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 20 december 2022, ECLI:NL:CBB:2022:816.
  
  
     Kamerstukken II 2003-2004, 29701, nr. 3, p. 150.
  
  
     Zie de uitspraak van het CBb van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:324.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1261. 
  
  
     Zie de uitspraken van deze rechtbank van 25 oktober 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:7693, en 23 maart 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:2512.