ECLI:NL:RBSGR:2010:BM6114, Rechtbank 's-Gravenhage, 27-04-2010, 09/11966
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-04-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Ranov / ononderbroken verblijf / burgemeestersverklaring / bewijsaanbod / artikel 4:84 Awb / gelijkheidsbeginsel
        Vaststaat dat eiser niet in het bezit is van een burgemeestersverklaring.
        Het ontbreken van een burgemeestersverklaring neemt niet weg dat het, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, aan verweerder is om te bepalen of het gestelde ononderbroken verblijf (desalniettemin) is komen vast te staan. Het is in dat kader aan diegene die zich op dat gestelde feit beroept om de bewijslast te dragen. Dat verweerder eiser in de gelegenheid had moeten stellen om de stukken met betrekking tot het burgemeestersdossier in te brengen wordt niet door de rechtbank gevolgd. Eiser heeft in de bestuurlijke voorfase namelijk nimmer een beroep op de stukken van het burgemeestersdossier gedaan. Beroep op het gelijkheidbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    Nevenzittingsplaats Dordrecht
    Sector Bestuursrecht
    Vreemdelingenkamer
  
  
  procedurenummer: AWB 09/11966, V-nummer: [v-nummer] ,
  
  uitspraak van de enkelvoudige kamer
  
  inzake
  
  
    
      [eiser] , wonende te Gorinchem, eiser,
    gemachtigde: mr. A.J.J. Fraanje, advocaat te Dordrecht,
  
  
  tegen
  
  
    de Staatssecretaris van Justitie, thans de Minister van Justitie, verweerder,
    gemachtigde: mr. M.M.E. Disselkamp, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
  
  
  1. Ontstaan en loop van het geding
  
  De gemachtigde van eiser heeft bij brief van 15 januari 2009 verzocht om toezending van de minuut en bezwaar gemaakt bij verweerder om eiser geen aanbod te doen in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud) (hierna: de Regeling).
  
  Bij brief van 26 januari 2009 heeft verweerder aan eiser bericht dat geen sprake is van een asielaanvraag vóór 1 april 2001 en dat eiser mitsdien niet onder de doelgroep van de Regeling valt.
  
  Bij schrijven van 18 februari 2009 heeft eiser gronden van bezwaar aan verweerder doen toekomen.
  
  Bij besluit van 26 maart 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
  
  Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 3 april 2009 beroep ingesteld.
  
  De zaak is op 17 februari 2010 ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld.
  
  Eiser is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
  
  Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
  
  2. Overwegingen
  
  
    2.1. Wettelijk kader
    2.1.1. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) is Onze Minister bevoegd ambtshalve een verblijfvergunning voor bepaalde tijd te verlenen.
  
  
  Ingevolge artikel 3.6, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) kunnen bij ministeriële regeling andere beperkingen dan genoemd in het eerste lid worden aangewezen waaronder de verblijfsvergunning ambtshalve kan worden verleend.
  
  Ingevolge artikel 3.17a, aanhef en, voor zover van belang, onder b, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) worden als beperking, bedoeld in artikel 3.6, tweede lid, van het Besluit, aangewezen de beperkingen verband houdende met: afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet.
  
  Blijkens WBV 2007/11, neergelegd in hoofdstuk B14/5.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000), voerde verweerder ten tijde hier van belang het volgende beleid:
  
  
    "Op grond van deze regeling wordt een vergunning gegeven aan de vreemdeling:
    a. wiens eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 is ingediend, dan wel die zich reeds vóór 
    1 april 2001 bij de IND of de vreemdelingenpolitie heeft gemeld voor het indienen van een asielaanvraag;
    b. die sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven; en
    c. die, voor zover toepasselijk, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsaanvaarding op grond van de Regeling.
  
  
  
    Ad b.
    Ononderbroken verblijf sinds 1 april 2001 wordt slechts aangenomen indien:
    (...)
    4. dit blijkt uit een verklaring van de burgemeester van de gemeente waar de
    vreemdeling feitelijk verblijft.
    (...)
    In deze verklaring dient te worden bevestigd dat de vreemdeling aantoonbaar ononderbroken sinds 1 januari 2006 - sinds enig moment voor 13 december 2006 aansluitend op zijn uitstroom uit het project Terugkeer - in het kader van noodopvang in die gemeente heeft verbleven. Indien de vreemdeling in verschillende gemeenten heeft verbleven, omvat de burgemeestersverklaring tevens het verblijf in andere gemeenten. 
    (...)
    Indien de vreemdeling niet aantoonbaar uit Nederland is vertrokken, wordt, indien uit de verklaring van de burgemeester blijkt dat de vreemdeling gedurende het gehele jaar 2006 in het kader van noodopvang in die gemeente heeft verbleven, ononderbroken verblijf sinds 
    1 april 2001 aangenomen." 
  
  
  
    Bij besluit van 19 december 2008, WBV 2008/31, gepubliceerd in de Staatscourant op 
    29 december 2008, is de Regeling met ingang van 1 januari 2009 komen te vervallen. Ingevolge artikel II van voornoemd besluit blijft de Regeling echter onder meer van kracht voor vreemdelingen:
    (...)
    b. ten aanzien van wie bij de IND voor de inwerkingtreding bekend is dat de burgemeester een verzoek om een burgemeestersverklaring als bedoeld in paragraaf B14/5.2 Vc 2000 in behandeling heeft genomen;
    (...)
    d. die tijdig bezwaar hebben aangetekend tegen het besluit, dan wel de feitelijke handeling waarbij is geoordeeld dat er geen grond bestond een verblijfsvergunning op grond van de regeling te verlenen.
    In het tweede lid van voornoemd artikel is bepaald dat in de gevallen waarin de ambtshalve beoordeling niet heeft geleid tot een kennisgeving van de feitelijke handeling waarbij is geoordeeld dat er geen grond bestond een verblijfsvergunning op grond van de regeling te verlenen, het eerste lid, onder d, slechts van toepassing is, indien de vreemdeling binnen vier weken na de inwerkingtreding van dit besluit heeft verzocht om bekendmaking van die beoordeling.
  
  
  2.1.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
  
  
    2.2. Het bestreden besluit en het verweer
    Verweerder stelt zich - samengevat weergegeven - op het standpunt dat, nu eiser geen burgemeestersverklaring heeft overgelegd, eiser niet heeft aangetoond dat hij sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven. Mitsdien voldoet eiser niet aan de voorwaarden van de Regeling. De Regeling dient te worden beschouwd als uitzonderingsbeleid dat naar zijn aard restrictief wordt toegepast. Voorts is de Regeling (mede) tot stand gekomen vanwege het langdurig verblijf en de onzekere verblijfsrechtelijke positie van vreemdelingen die vóór 1 april 2001 een asielaanvraag hebben ingediend. Omstandigheden, zoals hiervoor genoemd, die zijn betrokken bij de totstandkoming van het beleid kunnen niet als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb worden beschouwd. Gesteld noch gebleken is dat in dit geval aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, in afwijking van het gevoerde beleid, alsnog een aanbod te doen op grond van de Regeling.
  
  
  In het verweerschrift heeft verweerder zich aanvullend op het standpunt gesteld dat hij niet was gehouden om de procedure inzake de weigering van de burgemeester van Gorinchem om een burgemeestersverklaring af te geven af te wachten. Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel faalt. In de zaak waarnaar eiser heeft verwezen is sprake geweest van een ambtelijke misslag. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat foutieve beslissingen ten aanzien van andere vreemdelingen dienen te worden gecontinueerd.
  
  
    2.3. De gronden van beroep
    Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe - samengevat weergegeven - het navolgende aan. Verweerder heeft geen verblijfsvergunning op grond van de Regeling aan eiser verleend, omdat eiser niet heeft aangetoond sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland te hebben verbleven. In het bijzonder wordt eiser verweten dat hij geen burgemeestersverklaring heeft overgelegd. Bij brief van 15 januari 2008 heeft eiser er reeds op gewezen dat sprake was van een lopende procedure met betrekking tot de weigering tot afgifte van een burgemeestersverklaring. Verweerder had moeten wachten met het nemen van de onderhavige beslissing op bezwaar totdat de procedure inzake het verkrijgen van de burgemeestersverklaring was afgerond of verweerder had eiser in de gelegenheid moeten stellen om het betreffende burgemeesterdossier in te brengen. Verweerder had alsdan een inhoudelijke beslissing kunnen nemen met betrekking tot het door de burgemeester te hanteren criterium, te weten verblijf in Nederland gedurende het gehele jaar 2006.
    Eiser beroept zich voorts op het gelijkheidsbeginsel. In de zaak van [naam] heeft verweerder een verblijfsvergunning op grond van de Regeling afgegeven, hoewel die [naam] niet beschikte over een burgemeestersverklaring. Verweerder kan in dat kader niet volstaan met de stelling dat sprake is geweest van een ambtelijke misslag, nu eiser nog drie andere identieke zaken heeft achterhaald. Tegen het besluit van de burgemeester om eiser niet in het bezit te stellen van de burgemeestersverklaring kan niet in rechte worden opgekomen. Gelet hierop kan verweerder in redelijkheid niet blijven vasthouden aan het vereiste van de burgemeestersverklaring. Verweerder dient de door eiser overgelegde getuigenverklaringen van vrienden en bekenden te waarderen. Eiser doet een beroep op de vrije bewijsleer en verwijst in dat kader naar de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, zittinghoudende te Haarlem, van 5 januari 2010 (LJN BL0866).
  
  
  2.4. De beoordeling
  
  2.4.1. Vaststaat dat eiser niet in het bezit is van een burgemeestersverklaring. Verweerder heeft hierin aanleiding gezien de aanvraag van eiser af te wijzen. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij sinds 1 april 2001 ononderbroken verblijf in Nederland heeft en dat het bewijs daarvan niet enkel door middel van de afgifte van een burgemeestersverklaring kan worden aangenomen. De rechtbank overweegt als volgt.
  
  
    2.4.2. Uit de ontstaansgeschiedenis van de Regeling blijkt het volgende.
    Het uitgangspunt voor verweerder was een ambtshalve beoordeling van dossiers van vreemdelingen die voor verlening van een pardonvergunning in aanmerking zouden kunnen komen, zonder de mogelijkheid van bezwaar of beroep tegen die ambtshalve beoordeling (TK 31 018, nr. 3, p. 39; Handelingen II, p. 4189). Wel had verweerder voorzien dat vreemdelingen een vergunning op grond van de Regeling zouden aanvragen en dat de afwijzing daarvan voor bezwaar en beroep vatbaar zou zijn (TK 31 018, nr. 3, p. 17). Teneinde de Regeling goed te kunnen uitvoeren, diende verweerder te beschikken over de gegevens van vreemdelingen die voor verlening van de vergunning in aanmerking zouden kunnen komen. Van drie categorieën vreemdelingen, genoemd in onderdeel 5.2, ad b, van de Vc 2000, zouden de gegevens reeds bekend zijn bij verweerder. Voor andere gevallen geldt de regeling van de burgemeestersverklaring (TK 31 018, nr. 3, p. 16).
    Hoewel de Regeling als voorwaarde stelt ononderbroken verblijf sinds 1 april 2001, dient uit de burgemeestersverklaring slechts ononderbroken verblijf sinds 1 januari 2006 te blijken. De gedachte hierachter is dat de vreemdeling niet een onevenredig zware bewijslast moet worden opgelegd, die niet significant bijdraagt aan de zorgvuldige uitvoering van de regeling (TK 31 018, nr. 3, pp. 25, 26, 28). De burgemeestersverklaring was bedoeld als een vorm van deskundigenadvies; verweerder ging ervan uit dat bij uitstek de burgemeester in staat was zich een oordeel te vormen over het verblijf van de vreemdeling in Nederland vanaf 1 januari 2006 (TK 31 018, nr. 3, p. 20, 36; Handelingen II, p. 4160). Weliswaar is de burgemeesters een indicatieve lijst van bewijsmiddelen verstrekt aan de hand waarvan zij tot een oordeel in individuele zaken konden komen, doch deze lijst is niet als uitputtend bedoeld en niets staat er dan ook aan in de weg dat de burgemeester zijn verklaring op andere dan de genoemde bewijsmiddelen baseert (TK 31 018, nr. 3, p. 20). De Regeling beoogt hoewel de tekst anders suggereert niet een onderscheid te maken naar de vorm van (nood )opvang waarin een vreemdeling heeft verbleven; alleen het verblijf in Nederland is relevant (TK 31 018, nr. 3, pp. 28-29).
    Wanneer een burgemeestersverklaring wordt afgegeven, gaat verweerder van de juistheid daarvan uit (TK 31 018, nr. 3, p. 33; Handelingen II, p. 4161). Dit laat de mogelijkheid onverlet dat uit andere bronnen blijkt dat de vreemdeling Nederland wel op enig moment na 1 april 2001 heeft verlaten; in dat geval wordt toch geen verblijfsvergunning verleend, ondanks de aanwezigheid van een burgemeestersverklaring (TK 31 018, nr. 3, pp. 25-26, 36).
    Verweerder is ervan uitgegaan dat geen rechtsmiddelen open staan tegen het niet afgeven van een burgemeestersverklaring (Handelingen II, p. 4160-4161).
  
  
  2.4.3. De rechtbank is van oordeel dat een afgegeven burgemeestersverklaring moet worden aangemerkt als een bewijsstuk ten behoeve van de oordeels- en besluitvorming van verweerder. Verweerder dient bij de afgifte van een dergelijke verklaring uit te gaan van de juistheid daarvan. Tegen de weigering van de burgemeester tot afgifte van een dergelijke verklaring staat naar het oordeel van deze rechtbank geen rechtsmiddel open, omdat voornoemde weigering niet zelfstandig is gericht op rechtsgevolg. Mitsdien is geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank verwijst naar haar uitspraak van heden in de zaak van eiser tegen de weigering tot afgifte van een burgemeestersverklaring (procedurenummer: AWB 09/1008). Het ontbreken van een dergelijke burgemeestersverklaring neemt echter niet weg dat het, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, aan verweerder is om te bepalen of het gestelde ononderbroken verblijf (desalniettemin) is komen vast te staan. Het is in dat kader aan diegene die zich op dat gestelde feit beroept om de bewijs(voerings)last te dragen. In het licht hiervan heeft eiser zich in beroep op het standpunt gesteld dat hij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om het burgemeestersdossier in te brengen. Verweerder had vervolgens aan de hand daarvan moeten beoordelen of eiser gedurende het gehele jaar 2006 in Nederland heeft verbleven, zoals is vereist om ononderbroken verblijf sinds 1 april 2001 aan te nemen, aldus eiser. Dit standpunt wordt door de rechtbank niet gevolgd. Hoewel verweerder ambtshalve bekend was met de onderliggende stukken van het burgemeestersdossier, te meer daar eiser (onder verwijzing naar onderliggende stukken) tegen de weigering van de burgemeester om een burgemeestersverklaring af te geven administratief beroep bij verweerder had ingediend en verweerder dit administratief beroep heeft doorgestuurd aan de burgemeester ter behandeling als bezwaarschrift, bestaat er geen grond voor het oordeel dat verweerder deze stukken ambtshalve in de onderhavige procedure bij de beoordeling had moeten betrekken. Eiser heeft in de bestuurlijke voorfase nimmer een beroep op deze stukken gedaan; evenmin heeft eiser ter zake een uitdrukkelijk bewijsaanbod gedaan. Hierbij komt dat de burgemeester reeds op 29 januari 2008 heeft geweigerd een burgemeestersverklaring aan eiser te verstrekken, terwijl eiser op 15 januari 2009 bezwaar heeft gemaakt tegen het uitblijven van een aanbod op grond van de Regeling. Gelet op de weigering van de burgemeester om een burgemeestersverklaring te verstrekken had het op de weg van eiser gelegen een beroep te doen op alle bijzondere omstandigheden, waaronder relevante bewijsstukken, waaruit naar zijn mening blijkt dat ondanks het ontbreken van een burgemeestersverklaring sprake was van ononderbroken verblijf. De omstandigheid dat eiser rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de weigering van de burgemeester om een burgemeestersverklaring af te geven en hierop nog niet onherroepelijk was beslist, maakt dat in het kader van deze procedure niet anders. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven. 
  
  2.4.4. Met betrekking tot eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft ten aanzien van de zaak [naam] gesteld dat in die zaak sprake is geweest van een ambtelijke misslag. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder zou zijn gedwongen om een enkele fout bij beschikkingen ten aanzien van andere vreemdelingen te continueren. Van een schending van het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake. De rechtbank is verder van oordeel dat, zoals verweerder ook ter zitting heeft gesteld, eiser niet heeft onderbouwd waarom de andere door hem genoemde zaken grond bieden voor het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. De rechtbank stelt in dat kader vast dat uit de door eiser overgelegde conceptminuut van 16 juni 2009 blijkt dat in die zaak het ontbreken van een burgemeestersverklaring niet is tegengeworpen, omdat, gelet op hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht alsmede de overgelegde getuigenverklaringen, redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de vreemdeling nooit uit Nederland is vertrokken. Dit valt niet op één lijn te stellen met de onderhavige zaak. De overgelegde conceptminuut van 8 oktober 2007 heeft evenmin betrekking op een vergelijkbaar geval. Immers, in die zaak is ononderbroken verblijf niet tegengeworpen, omdat de vreemdeling met instemming van de Nederlandse autoriteiten tijdelijk naar Syrië is vertrokken om een ernstig zieke ouder te bezoeken. Evenzo heeft de overgelegde conceptminuut van 10 april 2009 geen betrekking op een gelijk geval. In die zaak is verblijf in het buitenland langer dan veertien dagen immers niet tegengeworpen, omdat de vreemdeling naar België was gereisd, diezelfde dag aldaar was aangehouden en in vreemdelingenbewaring is gesteld.
  
  2.4.5. Gelet op het al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiser ongegrond moet worden verklaard. 
  
  2.5. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
  
  3. Beslissing
  
  De rechtbank 's-Gravenhage,
  
  - 	verklaart het beroep ongegrond.
  
  Aldus gegeven door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, en door deze en drs. S.R. Jonkergouw, griffier, ondertekend.