ECLI:NL:RVS:2023:2735, Raad van State, 18-07-2023, 202205438/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2022 heeft de raad van de gemeente Ede het bestemmingsplan "Partiële herziening 2021, 2e ronde, Agrarisch Buitengebied en Natuurgebied Veluwe Ede" vastgesteld.  Het plan heeft tot doel het actualiseren van twee geldende bestemmingsplannen, namelijk "Agrarisch Buitengebied Ede", vastgesteld door de raad bij besluit van 23 juni 2011, en "Natuurgebied Veluwe gemeente Ede", vastgesteld door de raad bij besluit van 25 april 2013. Het plan wijzigt de planologische regeling van in totaal 14 percelen.

202205438/2/R4.
    Datum uitspraak: 18 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Stichting Milieuwerkgroepen Ede (hierna: SME), gevestigd te Ede,
    verzoekster,
    en
    de raad van de gemeente Ede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening 2021, 2e ronde, Agrarisch Buitengebied en Natuurgebied Veluwe Ede" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft SME beroep ingesteld.
    SME heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    SME heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 juli 2023, waar SME, vertegenwoordigd door mr. J.G. Hubbeling en mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door J. Stieber en L. Egbers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door ing. E.G.G. Top, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plan heeft tot doel het actualiseren van twee geldende bestemmingsplannen, namelijk "Agrarisch Buitengebied Ede", vastgesteld door de raad bij besluit van 23 juni 2011, en "Natuurgebied Veluwe gemeente Ede", vastgesteld door de raad bij besluit van 25 april 2013. Het plan wijzigt de planologische regeling van in totaal 14 percelen.
    Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening zijn gericht tegen de planregeling voor het perceel [locatie] in Ede. Voor dit perceel gold voorheen het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied Ede" uit 2011. In dat bestemmingsplan was het perceel bestemd voor "Agrarisch", met de aanduiding "intensieve veehouderij".
    In de bestaande situatie exploiteert [partij] een (intensieve) veehouderij op het perceel. Initiatiefnemer beschikt over een vergunning krachtens de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) van 27 februari 2017 voor het houden van 577 vleeskalveren. Hij heeft de raad verzocht om planologische medewerking voor het uitbreiden van zijn veestapel naar 1.337 vleeskalveren. De raad heeft besloten medewerking te verlenen aan dit verzoek. Om het verzoek om uitbreiding te faciliteren voorziet het plan in de wijziging van de vorm van het bouwvlak en het vergroten van de toegelaten bebouwingsoppervlakte (stallen) tot 3.930 m². Het initiatief gaat uit van de bouw van nieuwe (emissiearme) stallen met luchtwassers. Ondanks een aanmerkelijke uitbreiding van de veestapel neemt de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden volgens de raad daarom niet toe ten opzichte van de referentiesituatie.
    3.       Aan het perceel [locatie] is de bestemming "Agrarisch", met de aanduiding "intensieve veehouderij" toegekend. In artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels is vastgelegd dat op deze gronden een intensieve veehouderij is toegestaan.
    Artikel 3.5, aanhef en onder i, van de planregels luidt:
    "Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden tevens de volgende bepalingen:
    i. Voor het perceel [locatie] geldt dat er sprake is van een strijdig gebruik indien er sprake is van:
    a. een stikstofemissie vanuit de inrichting die hoger is dan de vigerende vergunning op grond van de Wet natuurbescherming toestaat;
    b. het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken behorende tot de inrichting waarbij een toename van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000 gebieden plaatsvindt vanuit de betreffende gronden of bouwwerken ten opzichte van het onder a. genoemde niveau.
    […].
    4.       SME betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb vanwege de gevolgen van de uitbreiding van de veehouderij voor de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Veluwe". Het staat niet vast dat de uitbreiding van de veehouderij geen significante negatieve effecten heeft, zodat het plan passend beoordeeld had moeten worden. Aan het plan ligt het uitgangspunt ten grondslag dat de uitbreiding van de veehouderij niet mag leiden tot een toename van de stikstofemissie en -depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Om dit aan te tonen is een zogenoemde AERIUS-berekening verricht. Hierbij is voor de referentiesituatie volgens SME echter ten onrechte aangesloten bij het aantal Wnb-vergunde kalveren, namelijk 577. Het staat niet vast dat dit aantal ook feitelijk (legaal) werd gehouden voor de vaststelling van het plan. Ook gaat de stikstofberekening ten onrechte uit van een specifiek emissiereductiesysteem, namelijk het staltype A4.3 "mechanisch geventileerde stal met een chemisch luchtwassysteem met 70 procent emissiereductie" uit bijlage I bij de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav). In de planregels is een dergelijk stalsysteem niet (dwingend) voorgeschreven. Bovendien bestrijdt SME de emissiereducerende werking van dit stalsysteem. Zij verwijst hiertoe in het bijzonder naar het rapport "Stikstofverlies uit opgeslagen mest", van het CBS van oktober 2019. De twee gebruiksbepalingen van artikel 3.5, onder i, van de planregels, waarmee beoogd is een "emissie- en depositieplafond" vast te leggen, zijn volgens SME ondeugdelijk, omdat hiermee de beoordeling of het te verwachten rendement van het stalsysteem daadwerkelijk behaald zal worden en dus of de conclusie dat het plan niet leidt tot significante negatieve effecten gerechtvaardigd is, in wezen wordt "doorschoven" naar het moment van de ingebruikname van de stallen.
    4.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, ovw. 6.1. Als een plan niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden ten opzichte van de referentiesituatie zijn negatieve significante gevolgen uitgesloten, zodat een passende beoordeling niet behoeft te worden gemaakt. In artikel 3.5, onder i, onder b, van de planregels is bepaald dat voor het perceel [locatie] geldt dat er sprake is van een strijdig gebruik, indien er sprake is van het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken behorende tot de inrichting waarbij een toename van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden plaatsvindt vanuit de betreffende gronden of bouwwerken ten opzichte van wat de vigerende vergunning op grond van de Wet natuurbescherming toestaat. De raad heeft toegelicht dat de feitelijke, planologisch legale situatie van deze inrichting voorafgaand aan de vaststelling van het plan in overeenstemming was met wat de vigerende vergunning op grond van de Wnb toestaat. Uit de door initiatiefnemer overgelegde stallijst blijkt volgens de raad dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan 582 vleeskalveren gehouden werden op het bedrijf. SME heeft deze toelichting niet bestreden. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 3.5, onder i, van de planregels uitgaat van een onjuiste referentiesituatie.
    4.2.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad terecht stelt dat de "depositiebepaling" van artikel 3.5, onder i, onder b, van de planregels zich verzet tegen een gebruik van het perceel [locatie] dat leidt tot een toename van de stikstofdepositie op de Veluwe ten opzichte van de referentiesituatie. Nu deze in het plan opgenomen gebruiksregel geen toename van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden toestaat, is dit plan niet aan te merken als een plan dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in die gebieden kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor die gebieden zijn aangewezen. Van het door SME gestelde "doorschuiven van de onderzoeksplicht" is bij deze planregel geen sprake. Het bedoelde "doorschuiven" is aan de orde bij planregels die de toename van stikstofdepositie als gevolg van het gebruik van gronden en bouwwerken verbieden, voor zover die toename leidt tot een significant effect op een Natura 2000-gebied. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1991 (Meppel), ovw. 6.5.
    4.3.    Over het betoog van SME dat deze "depositiebepaling" geen rekening houdt met de eventuele toename van de stikstofdepositie door een toename van het verkeer van en naar de veehouderij, overweegt de voorzieningenrechter dat "het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken behorende tot de inrichting" ook de stikstofdepositie als gevolg van het verkeer op de gronden van de inrichting omvat. Voor zover deze bepaling geen rekening houdt met de depositie van het "bestemmingsverkeer" die wordt veroorzaakt door de emissie buiten de inrichting, heeft de raad onweerspoken toegelicht dat in de verrichte AERIUS-berekening rekening is gehouden met 4 lichte voertuigen, 2 middelzware voertuigen en 2 zware voertuigen per dag van en naar de inrichting. De emissie als gevolg van deze verkeersbewegingen is volgens de raad marginaal en leidt gelet op de afstand tot de Veluwe van ongeveer 1,4 km niet tot een meetbare depositie. Het betoog slaagt niet.
    4.4.    Het vorenstaande betekent dat de planregeling en in het bijzonder artikel 3.5, onder i, onder b, van de planregels, tot gevolg heeft dat significante gevolgen van de uitbreiding van de veehouderij zijn uitgesloten, zodat het plan niet passend beoordeeld behoeft te worden. Wat SME voor het overige heeft aangevoerd over de stikstofdepositie door het plan behoeft geen bespreking. De voorzieningenrechter doelt hierbij in het bijzonder op het betoog van SME dat het beoogde stalsysteem minder efficiënt zal zijn dan waarvan in de Rav wordt uitgegaan. Een verminderde werking van het stalsysteem mag gelet op de hiervoor besproken depositiebepaling niet leiden tot een stijging van de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden ten opzichte van de referentiesituatie. De vraag over de werking van het stalsysteem is daarom niet van belang voor de rechtmatigheid van het plan. Indien de emissiereductie van een stalsysteem geringer blijkt te zijn dan waarvan in de Rav wordt uitgegaan, zal dit tot gevolg (kunnen) hebben dat minder kalveren kunnen worden gehouden dan de beoogde 1337. Het in artikel 3.5, onder i, van het plan opgenomen specifieke gebruiksverbod, waarin een concrete uitleg is gegeven van het gebruik dat met de bestemming in overeenstemming is, dient betrokken te worden bij de toets of het aangevraagde in overeenstemming is met de bestemming. Een voorgenomen ontwikkeling die met artikel 3.5, onder i, van de planregels in strijd is, omdat een uitbreiding van het aantal dieren is beoogd zonder dat kan worden aangetoond dat de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden niet toeneemt, dient dan ook te worden aangemerkt als een ontwikkeling die in strijd is met de bestemming. Een omgevingsvergunning voor het bouwen dient om die reden in beginsel te worden geweigerd, dan wel te worden verleend onder een beperkend voorschrift, dat bewerkstelligt dat de toename van stikstofdepositie wordt voorkomen. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1411, ovw. 30.5.
    5.       SME betoogt dat de uitbreiding van de veehouderij leidt tot ernstige geurhinder in de omgeving. Zij wijst in het bijzonder op de gevolgen voor de woning Broeksteeg 3. De achtergrondbelasting bij deze woning stijgt als gevolg van het plan van 17,5 Ou/m³ naar 19,4 Ou/m³.
    5.1.    Bij het voorbereiden van het plan is onderzoek gedaan naar de gevolgen van de uitbreiding van de veehouderij voor de geurhinder in de omgeving. Over de gevolgen voor de achtergrondbelasting staat in de plantoelichting dat de hoogste toename zich voordoet bij de woning Broeksteeg 3. De geurbelasting stijgt met 2,1 Ou, van 17,5 Ou/m³ naar 19.4 Ou/m³. De kwalificatie van het woon- en leefklimaat blijft "matig", en wijzigt dus niet als gevolg van het plan. De raad heeft zich gelet hierop op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot onaanvaardbare geurhinder als gevolg van de toename van de achtergrondbelasting. De voorzieningenrechter is het hiermee eens.
    5.2.    Over de verwijzing van SME naar de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 14 september 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:9119, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de Staat onrechtmatig handelt jegens een aantal omwonenden van veehouderijen doordat de bescherming tegen geurhinder die de Wet geurhinder en veehouderij hen biedt in het licht van artikel 8 van het EVRM tekortschiet, en er geen redelijke en passende maatregelen zijn genomen om deze omwonenden te beschermen. Het ging in die zaak om voorgrondbelastingen die hoger waren dan - een volgens de rechtbank nog aanvaardbare voorgrondbelasting van - 19,4 Ou/m³. Op grond van de door de rechtbank toegepaste waarderingssystematiek werd de milieukwaliteit bij een (voorgrond)geurbelasting hoger dan 19,4 Ou/m³ gekwalificeerd als "zeer slecht" of "extreem slecht". De verwijzing naar deze uitspraak van de rechtbank geeft de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat een achtergrondbelasting van 19,4 Ou/m³ als gevolg van de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie] ruimtelijk onaanvaardbaar is.
    6.       In wat SME heeft aangevoerd over de mogelijke gezondheidsrisico’s van de uitbreiding van de veehouderij ziet de voorzieningenrechter voorshands geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    7.       Gelet op het voorgaande moet het verzoek worden afgewezen.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzieningenrechter
    w.g. Milosavljević
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2023
    739