ECLI:NL:RBSGR:2008:BD9917, Rechtbank 's-Gravenhage, 12-08-2008, AWB 08 / 22464
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Generaal pardon
        Generaal pardon. Voorlopige voorziening. Geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Wel een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid Vw.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE 
      Sector bestuursrecht
      Nevenzittingsplaats Haarlem
    
    
    
    zaaknummer: AWB 08 / 22464
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 augustus 2008
    
    in de zaak van:
    
    
      [verzoeker],
      geboren op [1984], burger van Mauretanië,
      verzoeker,
      gemachtigde: mr. J.M. Niemer, advocaat te Amsterdam, 
    
    
    tegen:
    
    
      de staatssecretaris van Justitie,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. M.A. Pruss, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    1.1 Verzoeker heeft op 20 juni 2008 bezwaar gemaakt tegen de ambtshalve weigering van verweerder om hem een aanbod te doen op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet, zoals weergegeven in Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2007/11. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 23 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard. Verzoeker heeft tegen dit besluit op 25 juli 2008 beroep ingesteld.
    
    1.2 Verzoeker heeft op 20 juni 2008 gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij schrijven van 31 juli 2008 heeft verzoeker de rechtbank verzocht het verzoek op te vatten als een verzoek verweerder te verbieden hem uit te zetten voordat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
    
    1.3 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    1.4 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 11 augustus 2008. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    2. Overwegingen
    
    
      2.1 Indien tegen een besluit beroep bij de rechtbank is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      Van belang zijnde regelgeving
    
    
    
      2.2 Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. 
      2.3 Ingevolge artikel 72, derde lid, Vreemdelingenwet 2000 (Vw), wordt voor de toepassing van deze afdeling met een beschikking tevens gelijkgesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig. 
    
    
    2.4 Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, Vw, is verweerder bevoegd ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen. 
    
    2.5 Ingevolge artikel 3.6, tweede lid, Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb), kunnen bij ministeriële regeling andere beperkingen dan genoemd in het eerste lid van dit artikel worden aangewezen waaronder de verblijfsvergunning ambtshalve kan worden verleend. 
    
    2.6 In artikel 3.17a, aanhef en onder b, Voorschrift Vreemdelingen 2000 (Vv), voor zover hier van belang, is bepaald dat als beperking, bedoeld in artikel 3.6, tweede lid, Vb, wordt aangewezen de beperking verband houdende met de afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet. 
    
    2.7 In WBV 2007/11, thans neergelegd in B14/5 Vc, is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen. 	
    
    
      In het Coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV van 7 februari 2007 is besloten om de nalatenschap van de Vw (oud) af te wikkelen. Daartoe is een regeling getroffen waarbij onder voorwaarden een verblijfsvergunning wordt verleend aan vreemdelingen die onder de Vw (oud) een asielaanvraag hebben ingediend en die nog immer in Nederland zijn. (…). 	
      Op grond van deze regeling wordt een vergunning gegeven aan de vreemdeling:	
      a. wiens eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 is ingediend, dan wel die zich reeds vóór 1 april 2001 bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) of vreemdelingenpolitie heeft gemeld voor het indienen van een asielaanvraag;	
      b. die sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven; en	
      c. die, voor zover toepasselijk, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsaanvaarding op grond van de regeling. 
      (…).	
      De IND beoordeelt of de vreemdeling in aanmerking komt voor verblijf. Met deze handelswijze wordt beoogd een efficiënte en ordelijke procedure op te zetten en te voorkomen dat vreemdelingen massaal een aanvraag indienen bij de IND, waardoor de afwikkeling van de regeling vertraging oploopt of stokt. Indien de vreemdeling toch een aanvraag indient, worden conform het staande beleid leges geheven en zijn het paspoortvereiste en het mvv-vereiste van toepassing. Indien de ambtshalve toets door de IND uitwijst dat een vreemdeling niet in aanmerking komt voor een vergunning op grond van de regeling, draagt de IND het dossier van die persoon over aan de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V), waarop de DT&V het vertrek ter hand neemt.	 
      Van belang zijnde feiten
    
    
    2.8 Verzoeker heeft op 21 februari 2001 een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling. Met de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 is deze aanvraag aangemerkt als een aanvraag tot een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Het beroep, gericht tegen de afwijzing van de aanvraag, is bij uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 5 november 2004 (AWB 03 / 11780 en 03 / 51971) ongegrond verklaard. 
    
    
      2.9 Bij schrijven van 3 juni 2008 heeft de gemachtigde van verzoeker verweerder meegedeeld dat verzoeker haar had laten weten dat hij geen aanbod krijgt op grond van WBV 2007/11. De gemachtigde van verzoeker heeft bij dezelfde gelegenheid verweerder verzocht om toezending van de minuut bij de beslissing om eiser geen aanbod als bedoeld in WBV 2007/11 te doen. Bij schrijven van 10 juni 2008 heeft verweerder de gemachtigde die minuut, welke ongedateerd is, doen toekomen. 
      Standpunten partijen
    
    
    2.10 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het volgende standpunt gesteld. Ingevolge WBV 2007/11 beoordeelt verweerder ambtshalve aan de hand van de bij hem of Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) bekende gegevens, dan wel op basis van een verklaring van de burgemeester van de woonplaats van de desbetreffende vreemdeling, of de vreemdeling in aanmerking komt voor verblijf op grond van deze regeling. Deze ambtshalve beoordeling is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb. Immers, er is geen sprake van een aanvraag, noch van een op enig rechtsgevolg gericht besluit. Er is evenmin sprake van een handeling in de zin van artikel 3.72, derde lid, Vw. Het bezwaar is dan ook niet-ontvankelijk. Met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, Awb is afgezien van het horen van verzoeker.
    
    2.11 Verzoeker heeft hiertegen het volgende aangevoerd. De weigering hem in aanmerking te laten komen voor een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11 is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Subsidiair stelt verzoeker zich op het standpunt dat in ieder geval sprake is van een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, Vw. Verzoeker verwijst hiertoe naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 3 april 2008 (geregistreerd onder nummers AWB 08 / 2157 en 08 / 2155), de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Assen, van 18 april 2008 (geregistreerd onder nummer AWB 08 / 5070) en de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Dordrecht, van onbekende datum (geregistreerd onder nummer AWB 08 / 3919). 
     
    De voorzieningenrechter oordeelt als volgt. 
    
    2.12 Allereerst ziet de voorzieningenrechter zich gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaarschrift van verzoeker terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Deze vraag dient ontkennend te worden beantwoord. Hierbij is het navolgende van belang. 
    
    2.13 In navolging van de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank en nevenzittingsplaats, van 27 maart 2008 (geregistreerd onder nummers AWB 08 / 2952 en 08 / 2951), 3 april 2008 (geregistreerd onder nummers AWB 08 / 2157 en 08 / 2155) en 2 juli 2008 (geregistreerd onder nummers AWB 08 / 7203 en 08 / 7180) oordeelt de voorzieningenrechter in het onderhavige geval dat, nog daargelaten of met de minuut ten tijde van het bestreden besluit aan het in artikel 1:3, eerste lid, Awb, gestelde schriftelijkheidsvereiste is voldaan, de ambtshalve weigering van verweerder om verzoeker een aanbod te doen op grond van WBV 2007/11 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, aangezien geen sprake is van een rechtshandeling als bedoeld in die bepaling. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen een handeling die een recht, verplichting, bevoegdheid of status doet ontstaan, doet tenietgaan of wijzigt. De ambtshalve weigering van verweerder om verzoeker op grond van de regeling in WBV 2007/11 een aanbod te doen is niet als een zodanige handeling aan te merken. In de verhouding tussen verweerder en verzoeker verandert met die weigering immers niets. Dit is niet anders indien, zoals door verzoeker betoogd, de onderhavige weigering zou moeten worden aangemerkt als een ambtshalve weigering om verzoeker een verblijfsvergunning op grond van voornoemde regeling te verlenen. Ook dan wijzigt de rechtspositie van verzoeker niet. Evenmin is dan, bij gebreke van een onderliggende aanvraag, sprake van een beschikking in de zin van het tweede lid van artikel 1:3 Awb.  
    
    2.14 Vervolgens is het de vraag of de weigering verzoeker op grond van WBV 2007/11 een aanbod te doen is aan te merken als een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw. De voorzieningenrechter beantwoordt die vraag bevestigend en heeft daarbij het volgende in aanmerking genomen.
    
    2.15 Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 70, derde lid, Vw (thans: artikel 72, derde lid) blijkt dat met dit artikel geen wijziging is beoogd ten opzichte van het nagenoeg gelijkluidende artikel 1a Vw (oud). De belangrijkste reden voor invoering van artikel 1a Vw (oud) en 72, derde lid, Vw, is om de pas naar de burgerlijke rechter af te snijden (TK 1992-1993, 22735, nr.5, p. 3; nr. 6, p. 6; nr. 9, p. 14 en TK 1998-1999, 26 732, nr. 3, bl. 71; nr. 7, bl. 60 ). Indien tegen bepaalde handelingen geen bestuursrechtelijke voorziening openstond, zou een vreemdeling genoodzaakt zijn een vordering aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Dat wilde de wetgever voorkomen door iedere handeling van feitelijke aard, bij of krachtens de Vw door een bestuursorgaan genomen, appellabel te maken. Daarbij moet het wel rechtens relevante handelingen betreffen (TK 1992-1993, 22 735, nr. 9, bl. 14 en TK 1998-1999, 26 732, nr. 3, bl. 71).   
    
    2.16 De voorzieningenrechter is allereerst van oordeel dat, anders dan verweerder stelt, voor een rechtsingang op grond van het derde lid van artikel 72 Vw niet vereist is dat sprake is van een (beoogd) rechtsgevolg. Tekst en wetsgeschiedenis bieden daarvoor geen steun. Dit ligt ook niet in de rede, nu de wetgever expliciet de (feitelijke) uitzettinghandeling van een vreemdeling onder het bereik van deze bepaling heeft willen brengen. Zou een rechtsgevolg zijn vereist, dan zou zodanige uitzettingshandeling buiten het bereik van die bepaling vallen. 
    
    2.17 Voorts is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het onderhavige geval sprake van een rechtens relevante handeling. Met de onderhavige weigering kan verzoeker immers geen aanspraak maken op een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11 met vrijstelling van het betalen van leges en van het vereiste van het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Verzoeker heeft er belang bij om tegen die weigering in rechte op te kunnen komen. Er is dan ook sprake van een met een beschikking gelijk te stellen handeling van verweerder ten aanzien van verzoeker in zijn hoedanigheid als vreemdeling.
    
    
      2.18 De door verweerder gemaakte vergelijking met procesbeslissingen, waarin niet af wordt gezien van het voornemen om een asielaanvraag binnen 48 procesuren af te 
      wijzen, volgt de voorzieningenrechter geenszins, een dergelijke proceshandeling moet immers als een handeling ter voorbereiding op een besluit als bedoeld in artikel 6:3 Awb worden aangemerkt. Nu de weigering om aan verzoeker een aanbod te doen door verweerder wordt gezien als het eindpunt in deze procedure, kan de onderhavige weigering niet als een strikt interne voorbereidingshandeling worden aangemerkt. Immers, deze handeling dient dan niet ter voorbereiding op een daaropvolgend besluit en kan derhalve niet nadien eventueel aan de orde worden gesteld in de beroepsprocedure tegen een daarop gevolgd besluit, zoals artikel 6:3 Awb beoogt.  
    
    
    2.19 Anders dan door verweerder betoogd, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeker niet tegen onderhavige weigering in rechte kan opkomen door het doen van een aanvraag. Op zichzelf is juist dat verzoeker bij verweerder een aanvraag kan indienen om verlening van een verblijfsvergunning regulier op grond van WBV 2007/11. In die procedure geldt evenwel geen vrijstelling van leges en, belangrijker nog, van het mvv-vereiste. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat alvorens de aanvraag inhoudelijk zal worden beoordeeld, eerst zal worden getoetst aan het mvv-vereiste. Dit wordt bevestigd in het Verslag van een schriftelijk overleg van 6 juni 2007 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 018, nr. 3, p. 17) waarin verweerder de Tweede Kamer het volgende heeft laten weten. 	
    
    
      ”In antwoord op de vraag of in geval de vreemdeling ondanks de opzet van de regeling een aanvraag indient, geldt dat er geen sprake is van vrijstelling van leges of het mvv-vereiste. Daarmee is het voor vreemdelingen niet zinvol om een aanvraag met het oog op de regeling in te dienen. Zelfs als de vreemdeling de leges voldoet, zal een inhoudelijke beoordeling niet plaatsvinden, daar men eerst stuit op het mvv-vereiste. (..) Gezien het mvv-vereiste mag verwacht worden dat in beginsel onmiddellijk afwijzing op basis van het ontbreken van een mvv zal volgen. De vreemdelingen kunnen dan in bezwaar, maar aan dit bezwaar is geen opschortende werking verbonden, waardoor zij ook geen rechtmatig verblijf zullen hebben. Gezien het bovenstaande verwacht ik geen grote aantallen procedures en zullen eventuele procedures snel kunnen worden afgehandeld.” 	
      Gelet op het vorenstaande kan bezwaarlijk anders geconcludeerd worden dan dat de kans op een inhoudelijke beoordeling van verzoekers argumenten tegen de weigering van een aanbod op grond van WBV 2007/11 in een aanvraagprocedure nagenoeg nihil is. De voorzieningenrechter acht daarbij verder nog van belang dat verweerders gemachtigde ter zitting heeft toegegeven dat een dergelijke procedure inhoudelijk gezien niet vergelijkbaar is met een procedure als de onderhavige, indien het bezwaar ontvankelijk zou moeten worden geacht. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch van 19 juni 2008 (geregistreerd onder nummer AWB 08 / 2492) en van 19 juni 2008 (geregistreerd onder nummer AWB 08 / 2995) en van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Zwolle, van 13 juni 2008 (geregistreerd onder nummer AWB 08 / 2928)  en van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 20 december 2007 (geregistreerd onder nummer AWB 07 / 45317), kan, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, geen doel treffen.  
    
    
    2.20 Verweerder kan evenmin gevolgd worden in zijn standpunt dat verzoeker nog een andere mogelijkheid heeft om tegen de onderhavige weigering op te komen, namelijk in het kader van een procedure tegen zijn feitelijke uitzetting. In de eerste plaats bestaat daarbij het risico dat de uitzetting al geëffectueerd is voordat een procedure aanhangig is gemaakt. De vreemdeling verblijft dan niet langer in Nederland, waarmee de aanspraak op de regeling van WBV 2007/11 vervalt. Verblijf in Nederland is immers inherent aan die regeling. In de tweede plaats geldt dat, indien uitzetting van een vreemdeling dreigt en die vreemdeling zich tot de rechter wendt, die rechter zich een oordeel zal vormen over de rechtmatigheid van de uitzetting en niet zal toekomen aan een oordeel over de rechtmatigheid van een weigering om op grond van WBV 2007/11 een aanbod te doen. 
    
    2.21 De in het verweerschrift getrokken vergelijking met adviezen van de Visadienst over de vraag van een referent of wordt voldaan aan de voor verlening van een mvv geldende voorwaarden en die niet zouden zijn gericht op rechtsgevolg, alsmede de in dat kader gedane verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 oktober 2004 (gepubliceerd in JV 2004/456), volgt de voorzieningenrechter niet. Immers, daarvan is reeds op voorhand duidelijk dat sprake is van verstrekking van een advies, op verzoek, waaraan geen rechtsgevolg is verbonden en welke evenmin valt aan te merken als een rechtens relevante handeling. In gevallen waarin een vreemdeling niet in aanmerking wordt gebracht voor een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11 is evenwel geen sprake van een advies, al dan niet op verzoek, maar van een weigering te berusten in het verblijf van een vreemdeling en is daarmee sprake, zoals hiervoor is overwogen, van een rechtens relevante handeling. 
    
    2.22 Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de ambtshalve weigering om verzoeker op grond van WBV 2007/11 een aanbod te doen is aan te merken als een met een beschikking gelijk te stellen handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, waartegen bezwaar open staat.  
    
    2.23 Gelet op het voorgaande heeft verweerder, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het bezwaarschrift ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De voorzieningenrechter zal een voorlopige voorziening treffen.
    
    2.24 De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding artikel 8:86, eerste lid, Awb toe te passen.
     
    2.25 De voorzieningenrechter zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die verzoeker heeft gemaakt en de rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 644,- (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). 
    
    2.26 De voorzieningenrechter zal met toepassing van artikel 8:82, vierde lid, Awb de Staat der Nederlanden aanwijzen als rechtspersoon die het betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    3.1 verbiedt verweerder verzoeker uit te zetten tot vier weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep;
    
    3.2 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt de Staat der Nederlanden op € 644,- te betalen aan verzoeker;
    
    3.3 draagt de Staat der Nederlanden op € 145,- te betalen aan verzoeker als vergoeding voor het betaalde griffierecht.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. G.D. de Jong, voorzieningenrechter, en op 12 augustus 2008 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van drs. S.R.N. Parlevliet, griffier.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.