ECLI:NL:RBLIM:2023:5695, Rechtbank Limburg, 26-09-2023, ROE 22/2772
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2022 heeft het college het handhavingsverzoek van eiser, wegens het door belanghebbende in strijd handelen met het bestemmingsplan en het illegaal verwijderen en afvoeren van asbest golfplaten, afgewezen. De rechtbank stelt vast dat er een redelijke verwachting bestaat dat asbest in de golfplaten is toegepast en dat belanghebbende gehouden was een asbestinventarisatie uit te voeren alvorens de golfplaten te verwijderen. De controlerapporten van de toezichthouder kunnen niet dienen als onderbouwing voor de stelling dat er geen overtreding is. Het college heeft onvoldoende onderbouwd waarom het verzoek op dit punt is afgewezen. Motiveringsgebrek. Zelf in de zaak voorzien.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 22/2772 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder 
      (gemachtigde: B.G.J. Knubben).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam belanghebbende] uit [woonplaats] (belanghebbende).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen belanghebbende, wegens het in strijd handelen met het bestemmingsplan en het illegaal verwijderen en afvoeren van asbestgolfplaten op het adres [adres 1] te [woonplaats] , kadastraal bekend als gemeente [kadasternummer] (het perceel) afgewezen. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 19 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van verweerder en belanghebbende. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Eiser woont aan de [adres 2] te [woonplaats] . Het perceel van eiser grenst direct aan het perceel van belanghebbende aan de [adres 1] .
    
    2. Op 1 augustus 2021 heeft eiser bij verweerder een handhavingsverzoek ingediend. Volgens eiser heeft belanghebbende op het perceel asbest golfplaten illegaal verwijderd, afgevoerd en gedumpt. Ook zou belanghebbende zonder omgevingsvergunning een te hoge omheining rondom het perceel hebben aangebracht en een muur aan de voorkant van de woning hebben gebouwd. Beide bouwwerken staan bovendien op gemeentegrond en niet op het terrein van belanghebbende, aldus eiser. Tot slot zou belanghebbende een uitbouw hebben gerealiseerd buiten het bouwvlak en een tweetal speeltoestellen hebben gebouwd in strijd met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’.
    
    3. Verweerder heeft het verzoek van eiser bij het primaire besluit afgewezen. Op 11 februari 2022 heeft verweerder aan belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een omheining, een muur en speeltoestellen op het perceel.
    
    4. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 
    
    5. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Op hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd zal de rechtbank ingaan onder ‘beoordeling’. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    6. De rechtbank beoordeelt, aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, of verweerder terecht heeft besloten om het primaire besluit (en daarmee het afwijzen van het handhavingsverzoek) in stand te laten.
    
    7. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      7.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Asbest
        
      
      
      8. Eiser stelt dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de verwijderde golfplaten. Verweerder heeft onvoldoende gewaarborgd dat bij deze werkzaamheden geen asbest is vrijgekomen. Volgens eiser heeft belanghebbende de asbesthoudende golfplaten in een gat in zijn eigen tuin gedumpt, waardoor het risico bestaat dat het grondwater (dat eiser oppompt ten behoeve van zijn bedrijfsvoering) wordt verontreinigd. Belanghebbende heeft ook niet onderbouwd dat dit niet het geval is, omdat hij geen certificaten kan overleggen waaruit blijkt dat en hoe de platen zijn afgevoerd. Daarnaast zou verweerder de controle van 25 juli 2016 niet bij zijn besluitvorming betrokken hebben, terwijl de aanwezige toezichthouder op die dag aan eiser zou hebben medegedeeld dat “het dak was verdwenen en dat dit dak had bestaan uit golfplaten”. Verweerder heeft volgens eiser onterecht zijn handhavingsverzoek afgewezen, omdat verweerder wel handhavend optreedt tegen eiser als belanghebbende daarom verzoekt.
      9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit niets de gestelde overtreding van het illegaal verwijderen en dumpen van asbest zou blijken. Verweerder heeft op 22 juli 2016, 11 augustus 2021 en 5 april 2022 controles uitgevoerd. Tijdens de laatste twee controles is vastgesteld dat de dakplaten op de achterliggende schuur zijn vervangen door nieuwe dakplaten. Belanghebbende heeft aangegeven dat het geen asbesthoudende dakplaten zijn die hij heeft verwijderd, en dat hij de platen na verwijdering heeft afgevoerd naar het milieupark. Niet is vast komen te staan dat er sprake is van een overtreding, omdat voldoende aannemelijk is gemaakt dat er geen asbest is verwijderd en gedumpt op het perceel van belanghebbende, aldus verweerder. 
      
      10. De rechtbank komt tot het oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. Zij overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      10.1.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      10.2.
      
        Voordat verweerder handhavend kan optreden moet er dus sprake zijn van een overtreding van een wettelijk voorschrift. In dit geval is dit wettelijk voorschrift 
        artikel 3, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Uit dit artikel volgt dat degene die een bouwwerk (of een gedeelte daarvan) afbreekt of uit elkaar neemt er zorg voor draagt dat eerst een asbestinventarisatie wordt verricht indien in dit bouwwerk naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast. De norm die volgt uit dit artikel houdt dus niet in dat onomstotelijk moet vaststaan dat er in het bouwwerk asbest is toegepast, maar enkel dat er binnen het bouwwerk naar redelijke verwachting asbest is toegepast.
      
      
    
    
      10.3.
      Verweerder heeft geen overtreding van artikel 3, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 aangenomen, vanwege de enkele reden dat de toezichthouder dit tijdens zijn controles niet heeft geconstateerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze conclusie niet heeft kunnen trekken aan de hand van de controles en de daaruit volgende rapporten van de toezichthouder. De controles hebben immers plaatsgevonden nadat de golfplaten al waren verwijderd en zeggen daarom dus per definitie niets over de vraag of de platen asbesthoudend waren of niet. Echter, los van de rapporten van de toezichthouder, zijn er wel meerdere omstandigheden op grond waarvan een redelijke verwachting bestaat dat de verwijderde platen asbesthoudend waren en op grond waarvan verweerder een overtreding had moeten aannemen. Tot 1994 is asbest veelvuldig toegepast in bouwwerken, zodat al snel een redelijke verwachting van asbest bestaat bij golfplaten van vóór die tijd zoals in deze zaak het geval is. Zo zijn er foto’s van het dak waarop te zien is dat het dak bestond uit oude en verweerde golfplaten. Door belanghebbende is niet tegensproken dat deze platen al behoorlijk oud waren en al langere tijd op het dak lagen. Bovendien is in het taxatierapport van 6 januari 2016, dat eiser als bijlage aan zijn bezwaarschrift heeft toegevoegd, door de taxateur als waarde verminderende omstandigheid vermeld dat de schuur en de stal zijn voorzien van circa 150 m2 (asbesthoudende) golfplaten. Asbest kan volgens de taxateur niet worden uitgesloten, gezien het feit dat de woning is gebouwd in 1928. 
      
    
    
      10.4.
      Voornoemde omstandigheden maken dat er naar oordeel van de rechtbank sprake is van een redelijke verwachting dat de golfplaten asbesthoudend zijn en dat belanghebbende daarom een asbestinventarisatie had moeten laten uitvoeren. Dat belanghebbende aanvoert dat hij zelf aan de golfplaten kan zien of zij asbesthoudend zijn of niet is onvoldoende om deze redelijke verwachting weg te nemen. Belanghebbende is immers geen deskundige op het gebied van asbest. Nu de rechtbank heeft vastgesteld dat er sprake is van een redelijke verwachting dat asbest in de golfplaten is toegepast en de controlerapporten van de toezichthouder niet als onderbouwing kunnen dienen voor de stelling van verweerder dat er geen overtreding is, is er sprake van een motiveringsgebrek. Dit betekent dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom het op dit punt het handhavingsverzoek heeft afgewezen en niet is overgegaan tot handhaving.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      11. Voor zover de uitlating van eiser dat verweerder tegen hem wél handhavend optreedt indien belanghebbende daarom verzoekt een beroep is op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet. Er is geen sprake van een gelijk geval, omdat in de situatie waarnaar eiser verwijst niet is gebleken dat dit ook om asbest gaat. Bovendien zou een beroep op het gelijkheidsbeginsel, gelet op het feit dat eiser stelt dat belanghebbende onrechtmatig asbest heeft verwijderd en gedumpt, voor eiser betekenen dat hij illegaal asbest kan saneren zonder gevolgen. Het gelijkheidsbeginsel gaat niet zo ver dat het handelingen in strijd met een wettelijk voorschrift kan rechtvaardigen. 
      
      
        
          Bouwwerken
        
      
      
      12. Eiser stelt dat een muur, een poort en een hekwerk door belanghebbende zijn geplaatst in strijd met de voorschriften uit de omgevingsvergunning van 11 februari 2022. Verweerder heeft in deze vergunning opgenomen dat alle werken uitgevoerd dienen te worden op eigen terrein, maar dat is niet gebeurd. Langs de Kanaalstraat staan de muur en de omheining immers op gemeentegrond. Uit de bijgevoegde foto’s blijkt dat de muur richting de openbare weg is verplaatst. Dit geldt ook voor de recent geplaatste omheining. Dat het veldwerk van het Kadaster naar de mening van verweerder niet accuraat is, is niet relevant omdat dit het enige bestaande veldwerk is en deze geldig blijft totdat er een grenscorrectie is uitgevoerd. Het veldwerk is leidend voor het bepalen van de kadastrale grenzen. Eiser heeft door GeoMij onderzoek laten doen naar de kadastrale grenzen tussen de woning van belanghebbende en de openbare weg. Uit dit onderzoek blijkt volgens eiser dat de muur en de poort niet op het eigen terrein van belanghebbende staan. Nu verweerder onvoldoende heeft aangetoond dat de bouwwerken niet op gemeentegrond staan, had hij het handhavingsverzoek daarop niet mogen afwijzen.
      
      13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het muurtje en de omheining op het perceel van belanghebbende staan. Dat de omheining op het eigen terrein van belanghebbende staat, volgt uit het controlerapport van 22 juli 2016 en de daarbij gevoegde kadastrale kaart met luchtfoto. Het veldwerk uit 1932 is volgens het Kadaster niet bruikbaar, omdat dit onvoldoende maatvoering bevat waarmee de grens zou kunnen worden uitgezet. Verweerder heeft de grens zo goed als mogelijk gereconstrueerd aan de hand van het veldwerk, het projecteren van luchtfoto’s over de kadastrale kaart en de foto’s genomen vanaf de straat. Aan de hand hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat het hekwerk op dezelfde plek is opgericht waar eerst een erfafscheiding stond in de vorm van houten palen en draad. Naar mening van verweerder zijn de erfafscheidingen op de juiste plek opgericht, en heeft belanghebbende daarom overeenkomstig de omgevingsvergunning gehandeld. Er is daarmee geen sprake van een overtreding op grond waarvan verweerder handhavend kan optreden.
      
      14. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Zij overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      14.1.
      Deze beroepsgrond van eiser richt zich tegen zowel het hekwerk als de muur. Gelet op hetgeen ter zitting is besproken begrijpt de rechtbank dat de beroepsgrond van eiser zich vooral richt tegen de muur en de poort aan de voorkant van de woning van belanghebbende. Het gaat eiser er in de kern om dat belanghebbende een vergunningvoorschrift bij zijn omgevingsvergunning voor het plaatsen van de muur en de poort zou hebben overtreden. De muur en de bijbehorende poort zijn, aldus eiser, namelijk door belanghebbende op gemeentegrond gerealiseerd.
      
    
    
      14.2.
      Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de bestuursrechter een besluit niet vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dit heet het relativiteitsvereiste. Het relativiteitsvereiste houdt in dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Als de rechtsregel waar eiser zich op beroept niet strekt tot bescherming van de persoonlijke belangen van eiser, dan mag de bestuursrechter een besluit op grond van deze rechtsregel niet vernietigen. Het feit dat voor eiser beroep open staat bij de bestuursrechter, neemt niet weg dat hem wel het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen.
      
    
    
      14.3.
      Eiser doet een beroep op het voorschrift uit de omgevingsvergunning, waarin is opgenomen dat de bouwwerken op eigen terrein moeten worden gerealiseerd. Deze norm strekt ter bescherming van de eigenaar van de grond waarop belanghebbende zou hebben gebouwd. Eiser is geen eigenaar van deze grond (dat is de gemeente volgens eiser) en kan zich daarom niet op dit voorschrift beroepen. Los van de vraag of het vergunningvoorschrift is overtreden, strekt dit voorschrift niet ter bescherming van de belangen van eiser en kan zijn beroep daarop al daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank hoeft deze grond van eiser daarom niet inhoudelijk te bespreken.
      
      
        
          Bomenplant
        
      
      
      15. Eiser stelt dat verweerder de verplichting voor belanghebbende om fruitbomen te planten onterecht uit de vergunning van 11 februari 2022 heeft geschrapt. Het speeltoestel is enkel door struiken uit het zicht gedurende de zomerperiode. Daarnaast zijn de toestellen het hele jaar zichtbaar vanaf het pad bij het Julianakanaal en de naast het kanaal gelegen weg. Belanghebbende had het toestel vrij eenvoudig kunnen verplaatsen naar de locatie achter de woning, waar de bestemming ‘Wonen’ dit direct mogelijk maakt.
      
      16. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Zij overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      16.1.
      De vraag of verweerder in de beslissing op bezwaar de plicht voor belanghebbende om fruitbomen te planten onterecht uit de omgevingsvergunning van 11 februari 2022 heeft geschrapt is een grond die eiser moet aanvoeren in het kader van zijn beroep tegen het verlenen van deze omgevingsvergunning. Deze beroepsgrond valt daarmee buiten de omvang van het geding en kan in het kader van de handhavingszaak door de rechtbank niet inhoudelijk worden behandeld.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      17.	Het beroep tegen het besluit van 19 oktober 2022 is gegrond. Dit besluit wordt daarom vernietigd. De rechtbank zal echter zelf in de zaak voorzien, door het bestreden besluit op dit punt te vernietigen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 19 oktober 2022. De rechtbank kiest hiervoor omdat verweerder, ook als van een overtreding op het vlak van asbest moet worden uitgegaan, geen ander besluit kan nemen dan te blijven bij zijn afwijzing van het handhavingsverzoek. 
    
    
    
      17.1.
      De rechtbank overweegt daartoe dat verweerder, ten tijde van het beslissen op het handhavingsverzoek, geen middelen meer tot zijn beschikking had om bestuursrechtelijk handhavend op te treden tegen een overtreding van artikel 3, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Het is voor verweerder namelijk op dat moment al niet meer mogelijk om een herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom of bestuursdwang, op te leggen, althans is dit zinloos en dient dit geen rechtens te respecteren doel. Het doel van een herstelsanctie is het geheel of gedeeltelijk herstellen van de onrechtmatige situatie. Nu de golfplaten ten tijde van het bestreden besluit al waren verwijderd en afgevoerd kan aan belanghebbende geen verplichting meer worden opgelegd om een asbestinventarisatie uit te voeren op straffe van een dwangsom of bestuursdwang. Verder bestaat er voor verweerder ook geen wettelijke grondslag om een bestraffende sanctie op te leggen in de vorm van een bestuurlijke boete. Als laatste overweegt de rechtbank dat ook in het geheel niet is gebleken dat de verwijdering van mogelijk asbesthoudende platen door belanghebbende voor eiser schadelijk is geweest of dat eiser hier nadeel van heeft ondervonden. 
      
      
        18.	Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 19 oktober 2022 voor zover het gaat om het niet aannemen van een overtreding op het vlak van asbest;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan eiser te vergoeden.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van mr.N.C.M. van Bijnen, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 26 september 2023		
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 september 2023
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 8:69a
      
      De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      
        Artikel 2.3, onder b
      
      Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
    
    
    b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i.
    
    
    
      
        Bouwbesluit 2012
      
    
    
    
      
        Artikel 1.26, eerste lid
      
      Het is verboden om zonder of in afwijking van een sloopmelding te slopen indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen.
    
    
    
    
      
        Asbestverwijderingsbesluit 2005
      
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Degene die:
    
    
    a. anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf een bouwwerk of object geheel of gedeeltelijk afbreekt of uit elkaar neemt, of
    
    b. een bouwwerk of object geheel of gedeeltelijk doet afbreken of uit elkaar doet nemen,
    
    
      draagt er zorg voor dat voor het bouwwerk of object, dan wel het gedeelte daarvan ten aanzien waarvan de handeling wordt verricht, eerst een asbestinventarisatie wordt verricht en een asbestinventarisatierapport wordt opgesteld indien in het bouwwerk of object naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast.
    
  
  
     Zie ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1010, r.o. 13.1.