ECLI:NL:RBSGR:2010:BL0880, Rechtbank 's-Gravenhage, 27-01-2010, AWB 09/2819 AW en 09/4131
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beroep tegen het na een nieuwe functiewaardering ongewijzigd vaststelling van de indeling van de functie van eisers op schaal 10 van bijlage B van het BBRA 1984. De bezwaren van eisers hebben betrekking op het niet nakomen van een gestelde toezegging en op een vergelijking met soortgelijke functies buiten de eigen organisatie en zijn niet van functiewaarderingstechnische aard. De Commissie van advies Bezwaren Functiewaardering heeft verweerder daarom geadviseerd de bezwaren niet- ontvankelijk te verklaren, welk advies verweerder heeft gevolgd. Ten overvloede is in het besluit op bezwaar wel ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden. 
        Deze wijze van afdoening van de bezwaren van eisers is niet juist. Verweerder had de bezwaren ontvankelijk moeten achten en inhoudelijk op de aangevoerde gronden moeten reageren. De beroepen zijn gegrond. Met vernietiging van de beide besluiten op bezwaar doet de rechtbank ten behoeve van een finale geschilbeslechting de bezwaren zelf af: de bezwaren zijn ontvankelijk en ongegrond. Proceskostenveroordeling.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nrs.: AWB 09/2819 AW en AWB 09/4131 AW
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    
      [A1], wonende te [plaats 1], eiser 1 en 
      [A2], wonende te [plaats 2], eiser 2,
      gemachtigde mr. K. ten Broek,
    
    
    en
    
    de directeur-generaal van de Statistiek, verweerder.
    
    I.PROCESVERLOOP
    
    Eisers, werkzaam als ambtenaar bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) te Den Haag in de functie software-ontwikkelaar, hebben verweerder verzocht om herwaardering van hun functie.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 september 2008 heeft verweerder de indeling van de functie van eisers ongewijzigd bepaald op schaal 10.
    
    
      Eisers hebben tegen die besluiten op 15 oktober 2008 bij verweerder bezwaar gemaakt.
      Bij brief van 16 januari 2009 zijn de gronden van de bezwaren ingediend.
    
    
    Verweerder heeft de bezwaarschriften om advies in handen gesteld van de Commissie van advies bezwaren functiewaardering (verder: de commissie). De commissie heeft eisers tijdens een hoorzitting op 11 februari 2009 over hun bezwaren gehoord. Op 16 februari 2009 heeft de commissie haar advies aan verweerder uitgebracht.
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 5 maart 2009 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie, de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij in bezwaar geen functiewaarderingstechnische bezwaren hebben aangevoerd tegen de vastgestelde waardering van hun functie.
      In genoemde besluiten heeft verweerder voorts ten overvloede overwogen dat aan eisers geen schriftelijke, rechtens te honoreren toezegging is gedaan om hun functie op te waarderen. Aan eisers is toegezegd dat een functiewaarderingsonderzoek zou worden opgestart en dat is ook gebeurd.
      Tenslotte heeft verweerder nog overwogen dat de waardering van functies buiten het CBS niet relevant is in het kader van een herwaardering van de aan eisers opgedragen werkzaamheden; van strijd met het gelijkheidsbeginsel is daarom geen sprake.
    
    
    
      Tegen die besluiten hebben eisers bij brieven van 15 april 2009 beroep ingesteld.
      Het door eiser 2 bij de rechtbank Haarlem ingestelde beroep is ter verdere behandeling aan deze rechtbank doorgezonden. De gronden van beide beroepen zijn bij brieven van 15 mei 2009 aangevuld. Eisers hebben de rechtbank verzocht om gevoegde behandeling van beide beroepen.
    
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en heeft bij brief van 10 juli 2009 een verweerschrift ingediend.
    
    
      Beide beroepen zijn gevoegd ter zitting behandeld op 17 december 2009.
      Eisers zijn beiden in persoon verschenen, bijgestaan door mevrouw mr. K. ten Broek.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. G.L. Galis-Ong.
      Voorts waren aanwezig: drs. [B], sectormanager ITS, leidinggevende van eisers, en drs. L.J.R. Ouwehand, functiewaarderingsdeskundige van het CBS.
    
    
    II.OVERWEGINGEN
    
    1.  De rechtbank staat in beide beroepen voor de vraag of de bestreden besluiten, gelet op de daartegen ingebrachte beroepsgronden, in rechte stand kunnen houden.
    
    2.  De rechtbank gaat uit van de volgende, uit de gedingstukken blijkende feiten.
    
    Eisers zijn bij afzonderlijke besluiten van 13 maart 2007 in het kader van een reorganisatie bij het CBS met ingang van 1 januari 2007 geplaatst in de functie software-ontwikkelaar. Deze functie is ingedeeld in IVc, schaal 10 van bijlage B van het BBRA 1984.
    
    Eisers hebben tegen het plaatsingsbesluit bij verweerder bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 20 juli 2007 is aan eisers medegedeeld dat er geen aanleiding was om hun functie te herwaarderen. Tijdens de behandeling van de bezwaren is evenwel gebleken dat het functiewaarderingsonderzoek niet met de vereiste zorgvuldigheid was tot stand gekomen, omdat er met eisers geen overeenstemming bestond over de aan hen opgedragen werkzaamheden. Eisers zijn daarom in de gelegenheid gesteld een functiebeschrijving op te stellen, die betrokken zou worden bij een nieuw functiewaarderingsonderzoek. Op basis van overeenstemming tussen eisers en hun sectormanager over de opgedragen werkzaamheden, zouden deze door de functiewaarderingsdeskundige van het CBS worden gewaardeerd. Deze procedure is gevolgd.
    
    Bij besluiten van 31 maart 2008 zijn eisers ingedeeld in het functiestramien ICT Bouw en Beheer als specialist ICT, typering schaal 10.
    
    Op 9 mei 2008 heeft de functiewaarderingsdeskundige van het CBS op basis van de verkregen gegevens van de betrokken partijen en uitgaande van het tussen partijen vaststaande functiebeeld advies uitgebracht, waarna een fuwasys-analyse is verricht.
    
    Tegen een voornemenbesluit van 6 juni 2008, waarbij het voornemen kenbaar is gemaakt om de waardering van de aan eisers opgedragen werkzaamheden ongewijzigd vast te stellen op schaal 10, hebben eisers geen inhoudelijke bedenkingen ingediend.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 september 2008 is de waardering van de functie van eisers ongewijzigd op schaal 10 vastgesteld.
    
    Tegen die besluiten hebben eisers bij brief van 15 oktober 2008 bij verweerder bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief van 3 november 2008 is aan de toenmalige gemachtigde van eisers gevraagd naar de aard van de bezwaren in verband met de keuze voor de meest gerede bezwarenadvies- commissie.
    
    Nadat de gemachtigde telefonisch had doorgegeven dat het ging om functiewaarderings- technische aspecten, zijn de bezwaarschriften op 19 december 2008 doorgezonden om advies aan de Commissie van advies bezwaren functiewaardering.
    
    Bij brief van 16 januari 2009 zijn de gronden van de bezwaren aangevuld. Na behandeling van de bezwaren tijdens een hoorzitting op 11 februari 2009 heeft de commissie verweerder op 16 februari 2009 geadviseerd de bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    
      3.1  Eisers hebben aangevoerd dat hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, nu de commissie kennelijk enkel bevoegd was te adviseren over bezwaren van zuiver functiewaarderingstechnische aard. Verweerder had hetzij de Bezwarencommissie personeelsaangelegenheden CBS om advies moeten vragen, hetzij zelf tot een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren van eisers moeten komen.
      Verder hebben eisers aangevoerd dat verweerder niet een in 2005 gemaakte afspraak is nagekomen, vastgelegd in de schriftelijk vastgelegde Werkafspraken WFBB 2005, tot waardering van de functie van eisers, waarvoor een voorlopige waardering op schaal 10 gold, maar pas in 2008 een functiewaarderingsonderzoek heeft verricht zonder dat een nieuwe functiebeschrijving als uitgangspunt is opgemaakt, zulks in afwijking van het advies van de bezwarencommissie van 6 november 2007. Hoewel verweerder dit advies heeft overgenomen in de beslissing op bezwaar van 15 november 2007, is hij vervolgens niet overgegaan tot het opstellen van een nieuw functieinformatieformulier. Eisers achten dit in strijd met het vertrouwensbeginsel. 
      Tenslotte hebben eisers aangevoerd dat eenzelfde functie bij andere overheidsinstellingen in schaal 11 of 12 is ingedeeld. Eisers realiseren zich dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel zal falen, omdat die functie elders in een andere werkomgeving en onder andere omstandigheden wordt uitgeoefend, maar willen verweerder wel op dit gegeven wijzen.
    
    
    
      3.2  Verweerder heeft aangevoerd dat de bezwaren van eisers op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard zijn. De aangevoerde bezwaargronden zijn niet functiewaarderings- technisch van aard en hebben geen betrekking op de waarderingsbesluiten van 25 september 2008. Eisers hadden hun niet-functiewaarderingstechnische bezwaren in een andere context en in een eerder stadium moeten aanvoeren. Van eisers, die door een gemachtigde werden bijgestaan, mag worden verwacht dat zij weten welke bezwaargronden in dit kader van belang zijn.
      Verweerder bestrijdt dat met eisers geen overeenstemming bestond over de functieomschrijving als basis voor de waardering van hun functie. In samenspraak met eisers en hun leidinggevende is een functiebeeld verkregen dat vervolgens met fuwasys is gewaardeerd. Eisers hebben geen bedenkingen kenbaar gemaakt tegen het voornemenbesluit van 6 juni 2008, noch tegen het functiebeeld, noch tegen de voorgenomen waardering daarvan. Verweerder acht het nu te laat om alsnog op te komen tegen het functiebeeld.
    
    
    4.  De rechtbank overweegt als volgt.
    
    4.1  In de voorliggende beroepen staat centraal de vraag of de door eisers vervulde functie van software-ontwikkelaar op basis van een tussen partijen vaststaande functiebeschrijving op correcte wijze is gewaardeerd. 
    
    In het besluit over de plaatsing van eisers in de functie software-ontwikkelaar van 13 maart 2007 is de toezegging van verweerder opgenomen dat hij opdracht zal geven om vast te stellen welk waarderingsniveau past bij de door eisers uitgevoerde werkzaamheden. Tijdens de in 2007 door eisers gevoerde bezwaarprocedure is door verweerder bij brief van 4 oktober 2007 aan de Commissie advisering bezwaarschriften personeelsleden CBS bericht dat was vastgesteld dat het functiewaarderingsonderzoek niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand was gekomen, omdat er tussen partijen geen overeenstemming was over de opgedragen werkzaamheden. Verweerder heeft daarom besloten de besluiten van 20 juli 2007 in te trekken en een nieuw onderzoek te gelasten. In dat kader zouden eisers hun werkzaamheden op papier zetten, welk stuk bij de sectormanager zou moeten worden ingeleverd. De sectormanager, eisers en de functiewaarderingsdeskundige zouden de beschreven werkzaamheden bespreken. Op basis van overeenstemming over de beschrijving van de werkzaamheden zou vervolgens de functiewaardering plaatsvinden.
    
    
      4.2  In het advies van de functiewaarderingsdeskundige Ouwehand van 9 mei 2008 is onder meer een verantwoording van de gevolgde procedure opgenomen. Daaruit blijkt dat de deskundige een vergelijking heeft gemaakt tussen de feitelijk opgedragen werkzaamheden, zoals deze jaarlijks in de werkafspraken worden vastgelegd, en de voor eisers geldende Standaard functiebeschrijving (SFB). Over de inhoud van de werkafspraken bestond overeenstemming tussen eisers en de sectormanager. Op de vastgelegde werkafspraken is een fuwasys-analyse gedaan. Daarbij heeft de deskundige meer in het bijzonder onderzocht de puntenwaardering van de kenmerken welke mogelijk tot een hogere indeling zouden kunnen leiden (doel van de werkzaamheden, controle bij de speelruimte, kennisvereisten en aard van de contacten). Een gedetailleerde uitwerking is opgenomen in een bijlage. Uit het verrichte onderzoek kwam naar voren dat het waarderingsbeeld op grond van het voorgelegde activiteitenprofiel uit de Werkafspraken geen aanleiding gaf tot een aanpassing van het indelingsniveau en de salarisschaal. Op alle onderzochte punten zijn geen doorslaggevende afwijkingen gevonden.
      Verder is een door eisers opgesteld voorstel voor een nieuwe functiebeschrijving bij het onderzoek betrokken. Die is in het advies gekenmerkt als "een detailuitleg van de SFB", die geen aanleiding gaf tot een hogere waardering. Ter zitting heeft de heer Ouwehand ten aanzien van dit voorstel van eisers nog toegelicht dat daarvan eerder een niveauverlagende dan een niveauverhogende werking uitging.
      Bij een voornemenbesluit van 6 juni 2008 heeft verweerder vervolgens aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt het advies van 9 mei 2008 integraal over te nemen en de waardering van de SFB van software-ontwikkelaar ongewijzigd op schaal 10 vast te stellen. Bij brief van 11 juli 2008 is het advies van 9 mei 2008 aan eisers nagezonden. Eisers hebben op het voornemen geen inhoudelijke reactie ingezonden, waarna verweerder bij besluit van 25 september 2008 conform zijn voornemen heeft besloten.
    
    
    4.3  De rechtbank is op grond van de voorgaande analyse van het uitgebrachte functie-waarderingsadvies van 9 mei 2008 en de daarna gevolgde voornemenprocedure van oordeel dat verweerder een correcte functiewaarderingsprocedure heeft gevolgd, waarop eisers in voldoende mate invloed hebben kunnen uitoefenen door het inzenden van de eigen functiebeschrijving, overleg daarover met de sectormanager en de functiewaarderings-deskundige en de mogelijkheid te reageren op het voornemenbesluit. Het primaire besluit is daarom gebaseerd op een gedegen onderzoek en een zorgvuldig geformuleerd onderzoeksrapport, dat verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    
      4.4  Nu het voorgaande bezwaar van eisers uit 2007 tegen het plaatsingsbesluit door de algemene bezwarencommissie van een advies is voorzien, waarin tevens een advies omtrent de te volgen procedure is opgenomen, lag het voor de hand om de bezwaren van eisers tegen de uitkomst van de functiewaardering bij besluit van 25 september 2008 om advies in handen te stellen van de Commissie van advies bezwaren functiewaardering. Naar verwachting zou het in deze fase immers gaan om functiewaarderingstechnische bezwaren. De toenmalige gemachtigde van eisers heeft tegen die benadering van verweerder geen bezwaar gemaakt. De aanvulling van de gronden bij brief van 16 januari 2009 bevat dergelijke gronden echter niet. De commissie heeft verweerder daarom geadviseerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren, welk advies verweerder in de bestreden besluiten heeft gevolgd. Ten overvloede is verweerder daarin nog ingegaan op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
      Deze wijze van afdoening van de bezwaren van eisers is evenwel niet juist. Eisers hebben terecht betoogd dat verweerder hun bezwaren inhoudelijk had dienen af te doen door ofwel een aanvullend advies te vragen aan de algemene bezwarencommissie dan wel op eigen gezag de bezwaren inhoudelijk te beoordelen. De beperkte scope van de Commissie van advies bezwaren functiewaardering vormt geen valide grond om van deze benadering af te zien, gelet op het karakter van de bezwaarprocedure als volledige bestuurlijke heroverweging van het primaire besluit. Niet kan op goede gronden worden gesteld dat eisers geen gronden voor hun bezwaar hebben ingediend, zodat hun bezwaar niet- ontvankelijk moest worden verklaard. Dat de ingebrachte bezwaren niet functiewaarderings- technisch van aard waren maakt dat niet anders. De beroepen moeten daarom gegrond worden verklaard.
    
    
    
      4.5  De rechtbank ziet aanleiding om, ten behoeve van een finale geschilbeslechting en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. Doende hetgeen verweerder had behoren te doen, zal de rechtbank overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren van eisers.
      Eisers hebben, onder verwijzing naar de werkafspraken 2005, in bezwaar betoogd dat afspraken zijn gemaakt betreffende de inschaling van de functie van eisers op schaal 11. In de verslagen van de werkafspraken 2005 van beide eisers (gesprek van 10 mei 2005) is aan het slot de tekst opgenomen: "De functie zal in 2005 gewaardeerd worden." Daargelaten dat deze afspraak door verweerder in het genoemde jaar niet is nagekomen, in deze tekst kan geen toezegging ten aanzien van een indeling van de functie van eisers in schaal 11 worden gelezen. Dit betoog faalt derhalve.
      Eisers hebben voorts in bezwaar betoogd dat dezelfde functie als door hen vervuld bij andere overheidsinstellingen hoger is gewaardeerd, namelijk met schaal 11 of 12. Eisers achten dat onbegrijpelijk, omdat hun functie qua inhoud veel zwaarder is dan die genoemde functies. Dit betoog kan eisers evenmin baten, omdat het in casu slechts gaat om de waardering van de aan eisers opgedragen werkzaamheden. Een vergelijking met buiten het CBS bestaande functies en de waardering daarvan is niet relevant. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat het toegepaste fuwasys-systeem mede is gebaseerd op relevante referentiefuncties, zodat een vergelijking met soortgelijke functies elders bij de rijksoverheid reeds in dat systeem is verdisconteerd.
      Met de voorgaande motivering worden de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en wordt geen aanleiding gezien het primaire besluit van eisers te herroepen. Nu de bestreden besluiten niet worden herroepen, bestaat geen aanleiding tot vergoeding van proceskosten.
    
    
    5.  Nu de beroepen van eisers gegrond zullen worden verklaard, is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de door beide eisers in beroep gemaakte proceskosten. Aan eiser 1 en eiser 2 dient verweerder een bedrag van ieder  € 644,--  te vergoeden. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank aan ieder van eisers wegens door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand 1 punt toegekend voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht (factor 1), met een aantal samenhangende zakenfactor 1 en een waarde per punt van  € 322,--.
    
    III,BESLISSING
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT  DOENDE:
    
    Verklaart beide beroepen gegrond;
    
    Vernietigt de besluiten van 5 maart 2009, kenmerk P02644-09-CPO (eiser 1) en P02643-09-CPO (eiser 2);
    
    Bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    Bepaalt dat het Centraal Bureau voor de Statistiek aan ieder van eisers het door hem betaalde griffierecht, te weten € 150,--, vergoedt;
    
    Veroordeelt het Centraal Bureau voor de Statistiek in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,--, welk bedrag het Centraal Bureau voor de Statistiek aan ieder van eisers moet vergoeden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.W. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier P.J.C. de Jong.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2010.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.