ECLI:NL:RBMNE:2021:1051, Rechtbank Midden-Nederland, 26-02-2021, UTR - 20 _ 1801
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Preventieve last onder dwangsom inzake een herplantplicht van een houtopstand op grond van de Wet natuurbescherming. Overeenstemming bereikt over de procesrechtelijke route. Partijen willen een oordeel van de bestuursrechter over de vraag of de herplantplicht van toepassing is. Met het oog daarop is namens het college van gedeputeerde staten op de zitting een mondeling besluit genomen, waartegen eiser mondeling bezwaar heeft gemaakt. Partijen hebben ingestemd met rechtstreeks beroep, waarna de zaak direct op de zitting is behandeld. Inhoudelijk oordeelt de rechtbank over de methode van ‘afpassen’, die gebruikt wordt om de uit de wet volgende minimale oppervlakte van 10 are van een houtopstand te bepalen. Onder de voorheen geldende Boswet werd deze methode in de rechtspraak toelaatbaar geacht. De rechtbank constateert dat uit de wetsgeschiedenis van de Wet natuurbescherming is af te leiden de wetgever niet heeft beoogd om een andere invulling te geven aan de herplantplicht. De methode van ‘afpassen’ blijft in redelijkheid ook onder de huidige wet toepasbaar.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 20/1801 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. C.L. Brunell).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser is eigenaar van een perceel grond in de gemeente Lopik nabij de [naam gebied] in [woonplaats] , kadastraal bekend [kadaster nummer] . Op dit perceel stonden bomen en struiken en in het midden was een poel. Langs de randen van het perceel loopt een sloot.
    
    
    
      Eiser heeft in april 2019 de bomen en struiken verwijderd en hij heeft de poel gedempt. Verweerder heeft eiser op grond van de Wet milieubeheer en de Verordening Natuur en Landschap provincie Utrecht 2017 (VNL) op 14 mei 2019 gelast om het afval uit de poel te verwijderen en de poel in de oorspronkelijke staat te herstellen. In een brief van 5 augustus 2019 heeft verweerder eiser er ook op gewezen dat op grond van de Wet natuurbescherming op hem de plicht rust om de verwijderde bomen binnen drie jaar te herbeplanten.
    
    
    
      Eiser heeft een ontheffing van de Wet milieubeheer en de VNL gevraagd en gekregen, waardoor het dempen van de poel nu is gelegaliseerd. Het bezwaar dat eiser had gemaakt tegen de last onder dwangsom van 14 mei 2019 is vervolgens op 24 maart 2020 niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser daarbij vanwege de verleende ontheffing geen procesbelang meer had. Eiser heeft daartegen beroep ingesteld.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 5 februari 2021. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [toezichthouder] , toezichthouder.
    
    
    
      Eiser heeft toegelicht dat hij een oordeel wil van de rechtbank over de vraag of op hem een herplantplicht rust op grond van de Wet natuurbescherming. Verweerder heeft toegelicht dat hij normaal gesproken pas tot handhavend optreden over gaat, als na afloop van de termijn van drie jaar blijkt dat geen herbeplanting heeft plaatsgevonden. Deze termijn loopt voor eiser af op 12 april 2022. Op de zitting is vervolgens geconstateerd dat partijen tegengestelde en heldere standpunten hebben over de herplantplicht en dat het wenselijk is om daar nu al duidelijkheid over te kunnen geven.
    
    
    
      Verweerder heeft eiser vervolgens op de zitting preventief gelast om uiterlijk op 12 april 2022 zorg te hebben gedragen voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van het perceel. Als eiser niet aan deze last voldoet verbeurt hij een dwangsom van € 1.000,- per week of een gedeelte daarvan, tot een maximum van € 3.000,-. Dit mondelinge besluit is vastgelegd in het proces-verbaal van de zitting.
    
    
    
      Eiser heeft op de zitting bezwaar gemaakt tegen deze preventieve last onder dwangsom en partijen hebben ingestemd met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Eiser heeft op de zitting zijn beroep tegen verweerders besluit van 24 maart 2020 ingetrokken. Ook deze proceshandelingen zijn vastgelegd in het proces-verbaal van de zitting.
    
    
    
      Op de zitting is vervolgens het beroep tegen de preventieve last onder dwangsom behandeld.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De wettelijke herplantplicht
      
    
    1. De Wet natuurbescherming geeft de volgende definitie van houtopstand: een zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die: 
    a. een oppervlakte grond beslaat van tien are of meer, of 
    b. bestaat uit een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat, gerekend over het totaal aantal rijen.
    
    2. In de Wet natuurbescherming is verder bepaald dat als een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, de rechthebbende zorgdraagt voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand. De Wet natuurbescherming geldt sinds 2017 en heeft de vergelijkbare bepalingen van de ingetrokken Boswet overgenomen.
    
    
      
        De standpunten van partijen
      
    
    3. Volgens verweerder zijn de bomen die eiser heeft gekapt een houtopstand in de zin van de Wet natuurbescherming. Ze moesten worden gezien als zelfstandige eenheid, omvatten meer dan 10 are en moesten bovendien in samenhang worden gezien met de rijbeplanting langs de [naam gebied] . Voor de motivering hiervan verwijst verweerder naar de brief van 5 augustus 2019. Omdat er omstreeks 12 april 2019 is gekapt, moet eiser uiterlijk op 12 april 2022 zorg hebben gedragen voor het herbeplanten. Eiser heeft aangegeven dit niet te zullen doen, zodat volgens verweerder met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een overtreding van de wettelijke herplantplicht zal voordoen. Dit legt verweerder ten grondslag aan de opgelegde preventieve last onder dwangsom.
    
    4. Volgens eiser waren de gekapte bomen geen houtopstand in de zin van de Wet natuurbescherming. Zij vormden geen zelfstandige eenheid maar een losse wildernis van struiken en boompjes. Het gebied van het perceel waarop de bomen stonden was bovendien kleiner dan 10 are, en er is geen relatie met de rijbeplanting aan de [naam gebied] . Eiser vindt op basis hiervan dat er voor hem geen herplantplicht is. Daarmee is er volgens hem geen grondslag voor de aan hem oplegde preventieve last onder dwangsom.
    
    
      
        De beoordeling door de rechtbank
      
    
    5. Verweerder is het bevoegde gezag voor de handhaving van de herplantplicht. Om vast te kunnen stellen of sprake is van een (dreigende) overtreding daarvan, moet verweerder bezien of de gekapte houtopstand valt binnen de hiervoor genoemde wettelijke definitie. Daarbij heeft verweerder beoordelingsruimte. De rechtbank toetst of verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de door eiser gekapte bomen tot een herplantplicht leiden en of voldoende aannemelijk is dat eiser die plicht niet zal opvolgen.
    
    
      
        Definitie houtopstand: zelfstandige eenheid
      
    
    6. De rechtbank volgt het standpunt verweerder dat op het perceel sprake was van een zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, in de zin van de Wet natuurbescherming. Verweerder heeft dit in redelijkheid kunnen vaststellen op basis van de aangetroffen wortels na de kap en de luchtfoto’s van de oude situatie. Met verweerder oordeelt de rechtbank dat daaruit blijkt dat sprake was van bomen, boomvormers en struiken die een zelfstandige eenheid vormden. Eiser heeft op de zitting toegelicht dat hij het perceel al 20 jaar gebruikt en dat er altijd koeien tussen de bomen konden doorlopen. Dat staat er echter niet aan in de weg dat tegelijk sprake is van een houtopstand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Definitie houtopstand: tien are of meer
      
    
    7. Partijen zijn het erover eens dat bij de berekening van de oppervlakte van de houtopstand de oppervlakte van de poel daarin niet moet worden betrokken. Verweerder heeft de totale oppervlakte van de houtopstand, inclusief de poel, door middel van ‘afpassen’ berekend. Daarbij is uitgegaan van de omvang van de boomkronen. Vervolgens zijn de oppervlaktes van de houtopstand en van de poel met een gis-applicatie achteraf gecontroleerd. Verweerder komt zo tot een oppervlakte van de houtopstand van 13,76 are, exclusief de poel.
    
    8. Eiser betwist deze door verweerder gebruikte methode. De rechtspraak waarin het ‘afpassen’ toelaatbaar werd geacht is gewezen onder de Boswet. In de huidige definitie in de Wet natuurbescherming wordt de formulering “oppervlakte grond” gebruikt, waardoor de rechtspraak over ‘afpassen’ op basis van de boomkroon niet meer kan worden toegepast. Bovendien moet een zone langs de watergangen langs drie van de randen van het perceel buiten de berekening worden gehouden, omdat eiser op grond van de Keur van het waterschap verplicht is die vrij te houden. Eiser heeft een eigen berekening gemaakt en komt uit op een oppervlakte van de houtopstand van 8,17 are. Op de zitting heeft hij toegelicht dat die berekening is gebaseerd op de metingen die de aannemer op het perceel op zijn verzoek heeft gedaan, kort nadat de toezichthouder van verweerder daar langs was geweest na de kap.
    
    9. De rechtbank overweegt dat eiser verweerders berekening op zichzelf niet inhoudelijk betwist. Eiser betwist wel de methode van ‘afpassen’. Daarover is in de rechtspraak over de Boswet inderdaad geoordeeld dat deze berekeningswijze in beginsel een niet onredelijke invulling geeft aan de vaststelling van de omvang van een bosperceel, waarbij in aanmerking wordt genomen dat in de toepasselijke wet- en regelgeving geen aanknopingspunten of richtsnoeren te vinden zijn voor de wijze waarop dat moet gebeuren. De rechtbank oordeelt dat er geen aanleiding is om deze methode op grond van de Wet natuurbescherming niet geschikt te vinden. In de wetsgeschiedenis is het volgende opgenomen:
    
      “Gezien het goed functionerende systeem van de Boswet is het in paragraaf 4.1 van het wetsvoorstel neergelegde kader hoofdzakelijk een voortzetting van het bestaande instrumentarium. Overeenkomstig de huidige Boswet wordt de kern van de voorgestelde regeling voor de bescherming van houtopstanden gevormd door de meldings- en herbeplantingsplicht en de mogelijkheid tot opleggen van een kapverbod (voorgestelde artikelen 4.2 en 4.3). ”
      […]
      “Veel commentaren van maatschappelijke organisaties hebben betrekking op de gebruikte definities ten aanzien van houtopstanden en verzoeken om de gebruikte definities van de Boswet te behouden. Hieraan is gevolg gegeven. ”
      […]
      “Nieuw ten opzichte van de Boswet is de omschrijving van het begrip «houtopstand». De omschrijving is een samentrekking van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van Boswet (onderdelen a en b van de definitie) en van de omschrijving die het Bosschap in haar registratieverordening aanhoudt ten aanzien van de daarin opgenomen opsomming van typen houtopstanden. Die typering is gebaseerd op de «Index Natuur en Landschap; Onderdeel natuurbeheertypen», die wordt gebruikt bij de uitvoering van het provinciale Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer.”
      Uit de wetsgeschiedenis van de Wet natuurbescherming is dan ook af te leiden dat de wetgever niet heeft beoogd om met het opnemen van de definitie van ‘houtopstand’ een andere invulling te geven aan de herplantplicht zoals die al in de Boswet was opgenomen. Er is ook geen aanleiding om te oordelen dat de oppervlakte-eis van 10 are onder de huidige wet anders moet worden ingevuld dan onder de Boswet. 
    
    
    10. Verweerder heeft de methode van ‘afpassen’ in het licht van het voorgaande en onder verwijzing naar de rechtspraak daarover in redelijkheid mogen toepassen. De berekening die eiser daar tegenover zet is onvoldoende om te concluderen dat de houtopstand een kleinere oppervlakte dan 10 are besloeg. Hij heeft niet duidelijk kunnen maken hoe de berekening van de aannemer tot stand is gekomen, waardoor de nauwkeurigheid daarvan niet vast te stellen is. Over de beschermingszones langs de watergangen overweegt de rechtbank dat bij de herplantplicht moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie van de aanwezige houtopstand. Dat eiser verplicht was de zones langs de watergangen vrij te houden is onvoldoende om te betwisten dat de boomkronen van de houtopstand zich niet tot aan de watergangen uitstrekte. Verweerder heeft op basis van de luchtfoto’s tot de conclusie kunnen komen dat dit wel het geval was. De rechtbank oordeelt dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de houtopstand een oppervlakte van meer dan 10 are besloeg. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Definitie houtopstand: rijbeplanting
      
    
    11. De rechtbank is het met eiser eens dat de houtopstand niet bestond uit een rijbeplanting van twintig bomen of meer. Verweerder legt in zijn besluit op dit punt ten onrechte de relatie met de bomen langs [naam gebied] . Op basis van de luchtfoto’s is het de vraag of de houtopstand op eisers perceel daadwerkelijk een eenheid vormde met deze bomen. Maar nog afgezien daarvan wordt in de Wet natuurbescherming niet de eis gesteld dat van een dergelijke eenheid sprake is: de herplantplicht geldt op deze grondslag alleen als de houtopstand onderdeel uitmaakt van de rijbeplanting. Daarvan is in dit geval in ieder geval geen sprake. 
    
    12. Deze beroepsgrond slaagt dus, maar dat kan niet leiden tot een vernietiging van de preventieve last onder dwangsom. Dat besluit wordt namelijk zelfstandig gedragen door de omstandigheid dat er een houtopstand van minimaal 10 are is gekapt en de beroepsgrond daarover slaagt niet.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    13. Uit het voorgaande volgt dat eiser omstreeks 12 april 2019 een houtopstand in de zin van de Wet natuurbescherming heeft gekapt. Dat betekent dat voor hem de wettelijke herplantplicht geldt en hij uiterlijk op 12 april 2022 zorg moet hebben gedragen voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van het perceel. Eiser heeft duidelijk gemaakt dat hij daaraan niet zal voldoen, omdat hij vindt dat de herplantplicht hier niet geldt. Op grond hiervan heeft verweerder in redelijkheid kunnen concluderen dat zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een overtreding van de wettelijke herplantplicht zal voordoen en heeft hij een preventieve last onder dwangsom kunnen opleggen. 
    
    14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit van 5 februari 2021 ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 februari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
  
  
     Artikel 4.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
  
  
     Artikel 7.2, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
  
  
     Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 11 maart 2005, ECLI:NL:CBB:2005:AT2588.
  
  
     Kamerstukken II 2011/12, 33 348, p. 192.
  
  
     Kamerstukken II 2011/12, 33 348, p. 194.
  
  
     Kamerstukken II 2011/12, 33 348, p. 246.