ECLI:NL:RVS:2015:1527, Raad van State, 13-05-2015, 201407090/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2013 heeft de minister een verzoek van Leaseplan Nederland B.V. om documenten deels toegewezen.

201407090/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Leaseplan Nederland B.V., gevestigd te Almere,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 juli 2014 in zaak nr. 13/6664 in het geding tussen:
    
    Leaseplan Nederland B.V.
    
    en
    
    de minister van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 mei 2013 heeft de minister een verzoek van Leaseplan Nederland B.V. om documenten deels toegewezen.
    
    Bij besluit van 24 oktober 2013 heeft de minister het door Leaseplan Nederland B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2014 heeft de rechtbank het door Leaseplan Nederland B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en al hetgeen namens haar is gevorderd afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Leaseplan Nederland B.V. hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Leaseplan Nederland B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2015, waar Leaseplan Nederland B.V., vertegenwoordigd door ing. M.J.M. Bergers, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.C. Menken en
    mr. H.O. Nieuwpoort, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 4 wordt, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, beslist het bestuursorgaan op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
    
    2. Bij brief van 8 maart 2013 heeft Leaseplan Nederland B.V. de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna de: CVOM) op grond van de Wob verzocht om informatie betreffende een verkeersboete met CJIB nummer: [CJIB-nummer]. Bij het besluit van 7 mei 2013 heeft de minister dit verzoek deels toegewezen en het zaakoverzicht aan Leaseplan Nederland B.V. verstrekt. Wat betreft de overige door Leaseplan Nederland B.V. verzochte documenten heeft de minister het verzoek op grond van artikel 4 van de Wob doorgezonden naar de politie Brabant Zuidoost, omdat de desbetreffende documenten niet onder hem berusten. Bij brief van 21 mei 2013 heeft Leaseplan Nederland B.V. daartegen bezwaar gemaakt. Bij brief van 6 augustus 2013 heeft Leaseplan Nederland B.V. de minister wegens het verstrijken van de beslistermijn verzocht binnen twee weken een besluit te nemen. Zij heeft daarbij tevens op grond van de Wob verzocht om een kopie van haar bezwaarschrift zoals dat bij de CVOM is ingeboekt, bijvoorbeeld een uitdraai van de ontvangstadministratie of een kopie met ontvangststempel. Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft de minister dat laatste verzoek afgewezen, nu de gevraagde documenten niet voorhanden zijn. Op 14 oktober 2013 heeft Leaseplan Nederland B.V. beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    Bij het besluit van 24 oktober 2013 heeft de minister het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit de Wob volgt dat het bestuursorgaan gehouden is te beslissen aangaande documenten die onder hem berusten. Onder berusten wordt verstaan dat documenten in fysieke of daarmee gelijk te stellen zin aanwezig zijn. In dit geval berust volgens de minister alleen het zaakoverzicht onder hem. Uit het door Leaseplan Nederland B.V. aangehaalde arrest van het Gerechtshof Amsterdam volgt volgens de minister geenszins dat hij een algemene vergaarplicht zou hebben. Het betrof in die zaak een bijzonder geval in een situatie die niet vergelijkbaar is met de thans voorliggende zaak. Nu er op hem geen vergaarplicht rustte heeft hij het verzoek op juiste gronden doorgezonden naar de opsporingsinstantie. Voorts heeft de minister overwogen dat tegen de doorzending zelf geen bezwaar mogelijk is, nu die doorzending geen rechtsgevolg heeft. Nu hij het bezwaar kennelijk ongegrond heeft verklaard, kon hij tevens afzien van het horen en heeft hij geen dwangsom verbeurd, aldus de minister bij dat besluit.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het in deze procedure slechts gaat om verstrekking van de foto van de desbetreffende verkeersovertreding en dat vaststaat dat die foto zich fysiek bij de politie Brabant Zuidoost bevindt. De rechtbank is met de minister van oordeel dat onder berusten moet worden verstaan dat documenten in fysieke of daarmee gelijk te stellen zin aanwezig zijn. De fysieke verblijfplaats is daarbij van doorslaggevend belang. Dat een gezagsrelatie zou bestaan tussen het Openbaar Ministerie en de politie, maakt niet dat de gegevens fysiek bij de minister berusten. De rechtbank ziet geen aanleiding een extensieve uitleg te geven aan de term "berusten", aangezien er niets aan in de weg stond voor Leaseplan Nederland B.V. de foto bij de politie Brabant Zuidoost op te vragen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de minister het bezwaar kennelijk ongegrond heeft mogen verklaren. Volgens de rechtbank is daarvoor niet vereist dat in het geheel geen twijfel bestaat dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De minister heeft gelet hierop mogen afzien van het houden van een hoorzitting en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd, aldus de rechtbank.
    
    Over misbruik van recht
    
    4. Alvorens tot een inhoudelijke beoordeling van het door Leaseplan Nederland B.V. ingestelde hoger beroep te komen, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of het hoger beroep kan worden ontvangen. Daartoe is van belang dat de minister, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3, heeft aangevoerd dat Leaseplan Nederland B.V. vertegenwoordigd wordt door een gemachtigde wiens handelwijze blijk geeft van misbruik van een wettelijke bevoegdheid.
    
    5. Zoals uit de onder 4 vermelde uitspraken volgt, zijn zwaarwichtige gronden vereist om tot het oordeel te komen dat iemand misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de door de minister ingeroepen feiten niet worden afgeleid dat Bergers de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en tegen de afwijzing daarvan rechtsmiddelen aan te wenden uitsluitend heeft gebruikt om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Nu op basis van de thans beschikbare gegevens niet kan worden vastgesteld dat Bergers misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid, zal de Afdeling de zaak inhoudelijk beoordelen.
    
    Over het niet tijdig nemen van een besluit
    
    6. Leaseplan Nederland B.V. betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk te verklaren. Zij had immers geen belang meer bij de behandeling van het beroep in zoverre, omdat de minister inmiddels op 24 oktober 2013 alsnog een reëel besluit had genomen. De rechtbank heeft gelet hierop eveneens nagelaten een proceskostenvergoeding ten laste van de minister uit te spreken nu zij een procedure heeft moeten starten om te bereiken dat de minister alsnog een besluit nam op haar bezwaar, aldus Leaseplan Nederland B.V.
    
    6.1. Het beroep van Leaseplan Nederland B.V. was aanvankelijk gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar van 21 mei 2013. Hangende het beroep heeft de minister alsnog het besluit van 24 oktober 2013 genomen. Leaseplan Nederland B.V. betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het beroep, voor zover ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk te verklaren. Leaseplan Nederland B.V. heeft gelet hierop tevens terecht aangevoerd dat zij aanspraak maakte op een proceskostenveroordeling, omdat zij beroep heeft moeten instellen om te bereiken dat de minister een besluit nam op haar bezwaar.
    
    Het betoog slaagt. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    Over het besluit op bezwaar
    
    7. Leaseplan Nederland B.V. betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister het bezwaar kennelijk ongegrond heeft mogen verklaren. Zij voert hiertoe aan dat van een kennelijk ongegrond bezwaar slechts sprake is, indien voor het bestuursorgaan geen enkele twijfel bestaat over de ongegrondheid van het bezwaar. Gelet op de gronden die zij heeft aangevoerd, waaronder strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op détournement te pouvoir, was volgens Leaseplan Nederland B.V. op zijn minst twijfel mogelijk over de juistheid van het besluit van 19 september 2012. Daarbij komt dat de rechtbank Oost-Brabant inmiddels bij uitspraak van 26 april 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:CA3249) had overwogen dat op de CVOM een vergaarplicht rust. De minister mocht haar bezwaar derhalve niet kennelijk ongegrond verklaren. Gelet hierop heeft de rechtbank tevens ten onrechte overwogen dat de minister de hoorplicht niet heeft geschonden, aldus Leaseplan Nederland B.V.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1) mag van het horen slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden afgezien, indien op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 2 november 2007 in zaak nr. 200704764/1), dat de beslissing om met toepassing van voormelde bepaling van horen af te zien, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is gesteld.
    
    7.2. Het horen in de bezwaarprocedure is erop gericht om nadere informatie van de bezwaarmaker te verkrijgen, zodat het bestuursorgaan over alle relevante feiten en omstandigheden beschikt teneinde een volledige heroverweging van het bestreden besluit te kunnen verrichten. In zijn bezwaarschrift heeft Leaseplan Nederland B.V. alleen aangevoerd dat de CVOM diende te beschikken over documenten die van belang zijn voor de beoordeling van de juistheid van de opgelegde boete en het gevraagde document derhalve zo nodig diende te vergaren en desgevraagd ter beschikking te stellen aan een belanghebbende. Nu de minister bij de heroverweging van het bestreden besluit derhalve slechts diende te beoordelen of het gevraagde document onder hem berustte dan wel behoorde te berusten, en daarvoor zelf over alle relevante feiten en omstandigheden beschikte, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat van het horen van Leaseplan Nederland B.V. mocht worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Leaseplan Nederland B.V. betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte heeft geweigerd de foto openbaar te maken. Zij voert hiertoe aan dat de minister, die zich op het standpunt heeft gesteld niet over de foto te beschikken, de foto onder zich behoorde te hebben.
    
    8.1. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister te kennen gegeven dat hij sinds 11 april 2013, en derhalve voor het nemen van het primaire besluit van 7 mei 2013, over de foto beschikte en dat het besluit van 24 oktober 2013 in zoverre onjuist is. Reeds hierom slaagt het betoog van Leaseplan Nederland B.V, nog daargelaten of de foto onder de minister had behoren te berusten op de gronden die zij aanvoert. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    
    De aangevallen uitspraak komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    Conclusie
    
    9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt, gelet op hetgeen onder 6.1 en 8.1 is overwogen voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk verklaren en alsnog de minister op na te melden wijze veroordelen in de kosten gemaakt in verband met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Daarbij bestaat aanleiding tot toepassing van de wegingsfactor zeer licht (0,25) bij de vaststelling van de hoogte van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift van 14 oktober 2013. De Afdeling zal verder het beroep, gericht tegen het besluit van 24 oktober 2013, gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de foto openbaar te maken. De Afdeling zal in het navolgende beoordelen of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.
    
    10. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 december 2012 in zaak nr. 201107020/1/A3, bevat de Wpg een uitputtende regeling voor de verstrekking van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van die wet. Voor zover gegevens als politiegegevens in de zin van die bepaling moeten worden aangemerkt, is er geen plaats voor toepassing van de Wob op een verzoek om verstrekking van die gegevens.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 februari 2015 (in zaak nr. 201309828/1/A3) is een foto van een overtreding als thans aan de orde in zijn geheel een politiegegeven als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet politiegegevens. Met gegevens zoals het kenteken, merk en type auto, al dan niet in combinatie met andere gegevens, zoals datum en tijdstip van de overtreding, bestaat de mogelijkheid dat identificatie van een bepaald persoon daadwerkelijk plaatsvindt. Voorts zijn het gegevens die in het kader van de politietaak worden verwerkt, in dit geval het opsporen van verkeersovertredingen.
    
    Gelet op het voorgaande is op een verzoek om verstrekking van een foto als thans aan de orde de Wob niet van toepassing, zodat terecht geweigerd is de foto op grond van die wet openbaar te maken.
    
    11. De Afdeling ziet in het bovenstaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 24 oktober 2013 geheel in stand te laten.
    
    12. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 juli 2014 in zaak nr. 13/6664;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Leaseplan Nederland B.V. tegen het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 7 mei 2013, kenmerk: AF4524, niet-ontvankelijk;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 24 oktober 2013, kenmerk: AS0695, gegrond;
    
    V. vernietigt dat besluit, voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de foto openbaar te maken;
    
    VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dat besluit in stand blijven;
    
    VII. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie in de bij Leaseplan Nederland B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2082,50 (zegge: tweeduizendtweeëntachtig euro en vijftig eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Veiligheid en Justitie aan Leaseplan Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 811,00 (zegge: achthonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Veenboer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2015
    
    730.