ECLI:NL:RVS:2023:3657, Raad van State, 04-10-2023, 202302774/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel het bestemmingsplan "Hooghei" vastgesteld. Met het plan worden drie verschillende ontwikkelingen binnen het plangebied mogelijk gemaakt. Het westelijke gedeelte van het plangebied voorziet in de mogelijkheid om recreatiepark "Camping De Hooghe Heide" uit te breiden. Het oostelijke gedeelte van het plangebied maakt het mogelijk om een natuurbegraafplaats te realiseren. Met het middelste gedeelte van het plangebied wordt de bestaande situatie ter plaatse van het Opvanghuis Berlicum gelegaliseerd. [verzoeker sub 1] woont op het perceel aan de [locatie]. Zijn perceel grenst aan de gronden waar de uitbreiding van de camping mogelijk wordt gemaakt. Hij vreest voor een toename aan overlast als gevolg van de uitbreiding. Het Groene Hart Brabant vreest voor de aantasting van de natuurwaarden als gevolgen van de beoogde ontwikkelingen.

202302774/2/R2.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    1.       [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], beiden wonend te Berlicum, gemeente Sint-Michielsgestel (hierna samen en in enkelvoud: [verzoeker sub 1]),
    2.       Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel,
    verzoekers,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Hooghei" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker sub 1] en Het Groene Hart Brabant beroep ingesteld.
    
    [verzoeker sub 1] en Het Groene Hart Brabant hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Natuurbegraven Nederland, de raad, Het Groene Hart Brabant en Camping De Hooghe Heide hebben nadere stukken ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 september 2023, waar [verzoeker sub 1], vertegenwoordigd door mr. M.B.PH. Geeraedts en mr. F. Khalil, advocaten te ’s-Hertogenbosch, Het Groene Hart Brabant, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Gorp, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Natuurbegraven Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en Camping De Hooghe Heide, vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.       Met het plan worden drie verschillende ontwikkelingen binnen het plangebied mogelijk gemaakt. Het westelijke gedeelte van het plangebied voorziet in de mogelijkheid om recreatiepark "Camping De Hooghe Heide" (hierna: de camping) uit te breiden. Het oostelijke gedeelte van het plangebied maakt het mogelijk om een natuurbegraafplaats te realiseren. Met het middelste gedeelte van het plangebied wordt de bestaande situatie ter plaatse van het Opvanghuis Berlicum gelegaliseerd.
    
    [verzoeker sub 1] woont op het perceel aan de [locatie]. Zijn perceel grenst aan de gronden waar de uitbreiding van de camping mogelijk wordt gemaakt. Hij vreest voor een toename aan overlast als gevolg van de uitbreiding.
    
    Het Groene Hart Brabant vreest voor de aantasting van de natuurwaarden als gevolgen van de beoogde ontwikkelingen.
    
    Intrekking
    
    3.       Het Groene Hart Brabant heeft ter zitting haar verzoek, voor zover gericht tegen de legalisatie van het opvanghuis, ingetrokken.
    
    Spoedeisend belang
    
    4.       Camping De Hooghe Heide wil op korte termijn starten met de werkzaamheden. Daarnaast is door Natuurbegraven Nederland aangegeven dat zij niet kan uitsluiten dat zij op een gegeven moment zal beginnen met de inrichtingswerkzaamheden. Met de verzoeken van [verzoeker sub 1] en Het Groene Hart Brabant is daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang gemoeid.
    
    Verzoek van Het Groene Hart Brabant
    
    Natuurbegraafplaats
    
    5.       Het Groene Hart Brabant betoogt dat het bestemmingsplan de natuurwaarden van het Natuurnetwerk Brabant (hierna: het NNB) ter plaatse van de beoogde natuurbegraafplaats onvoldoende beschermt. Daartoe voert zij aan dat de aan de bodem verbonden abiotische waarden niet zijn genoemd in de begripsbepaling voor het begrip "natuurwaarde" van artikel 1.55 van de planregels. Zij voert daarnaast aan dat de realisatie van de natuurbegraafplaats vanwege het grondverzet en de egalisatiewerkzaamheden zal leiden tot een aantasting van de aanwezige abiotische natuurwaarden. Ten onrechte heeft de raad daarin geen aanleiding gezien om van de vaststelling van het plan af te zien, zo stelt Het Groene Hart Brabant.
    
    5.1.    Artikel 1.55 van de planregels luidt:
    
    "natuurwaarde: de aan een gebied toegekende waarde in verband met de aanwezige biotopen bijzondere flora en fauna, ecologische samenhangen en structuren".
    
    5.2.    Door de raad is toegelicht dat er ter plaatse van de natuurbegraafplaats onderzoek is gedaan naar de eventuele effecten van de ontwikkelingen die het bestemmingsplan op het NNB heeft en naar de eventuele effecten van de ontwikkelingen op de beschermde planten- en diersoorten. De resultaten van dat onderzoek zijn weergegeven in het onderzoeksrapport van Bureau Waardenburg van april 2022, dat als bijlage 12 aan de plantoelichting is gevoegd. Uit het onderzoek blijkt dat de effecten op het NNB en op de beschermde planten- en diersoorten zijn uit te sluiten. Bovendien wordt er geconcludeerd dat het plangebied geen waardevolle geomorfologische en aardkundige waarden heeft. Doordat de bodem een belangrijke onderliggende factor is van flora en fauna in het gebied, dekt de begripsbepaling van artikel 1.55 van planregels voldoende de lading.
    
    Daarnaast heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de aanwezige aan de bodem verbonden natuurwaarden voldoende worden beschermd door het aanlegvergunningenstelsel met bijbehorende aanduidingen zoals ‘besloten gebied’, ‘historisch landschappelijk gebied’ en ‘leefgebied van dassen’ dat in het plan is opgenomen. Voor ingrepen in de bodem zoals afgraven, ophogen, diepploegen, egaliseren en verharden is altijd een omgevingsvergunning nodig. Op deze manier worden de natuurwaarden en de abiotische waarden van de bodem van het plangebied volgens de raad beschermd.
    
    5.3.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter worden de natuurwaarden ter plaatse van de beoogde natuurbegraafplaats voldoende beschermd door het bestemmingsplan. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit paragraaf 7.1.2 van het onderzoeksrapport van Bureau Waardenburg van april 2022 volgt dat het plangebied geen waardevolle geomorfologische en aardkundige waarden heeft, maar in belangrijke mate uit algemeen voorkomende dekzanden bestaat. Het bovenste zandpakket is ongeveer 20 m dik. Van oude bosbodem is geen sprake. Er is weliswaar al meer dan 100 jaar naaldhout aanwezig, maar het bos is in het verleden beheerd als productiebos waarbij periodiek het hout is geoogst. Ook heeft er in het verleden lokaal al vergraving plaatsgevonden. Van de afgraving en ophoging is daarom geen significant effect op de geomorfologische en aardkundige waarden te verwachten. Gelet hierop en op de omstandigheid dat op grond van de planregels behorende bij de ter plaatse geldende bestemming "Natuur" en gebiedsaanduidingen "overige zone - besloten gebied", "overige zone - historisch landschappelijk gebied" en "overige zone - leefgebied van dassen" een omgevingsvergunning is vereist voor onder andere het afgraven, ophogen, vergraven, diepploegen en egaliseren van de grond, ziet de voorzieningenrechter in wat Het Groene Hart Brabant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan de natuurwaarden en de abiotische waarden onvoldoende beschermt. De voorzieningenrechter ziet in zoverre evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan redelijkerwijs niet heeft mogen vaststellen. In zoverre ziet de voorzieningenrechter daarom geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Camping De Hooghe Heide
    
    6.       Het Groene Hart Brabant betoogt dat de gronden waar het bestemmingsplan de uitbreiding van de camping mogelijk maakt, gebruikt hadden moeten worden om een verbinding te creëren tussen het oostelijke en westelijke deel van het NNB. Volgens haar lag het op de weg van de raad om deze mogelijkheid te onderzoeken, voordat de raad besloot om de uitbreiding van de camping op die gronden mogelijk te maken.
    
    6.1.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om eerst onderzoek te doen naar de mogelijkheid om een verbinding tussen het oostelijke en het westelijke deel van het NNB te realiseren op de gronden ten noorden van de camping, voordat besloten werd om de uitbreiding van de camping mogelijk te maken op die gronden. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de raad heeft toegelicht dat er in het kader van de landschappelijke inpassing aandacht is besteed aan de kwaliteitsverbetering van het landschap. Zo wordt er een bossingel met gebiedseigen heesters en boomvormers rondom de uitbreiding van de camping aangelegd. De bossingel is aan de oost- en noordzijde robuuster. Daarmee fungeert de bossingel tussen de bossen aan de noord- en zuidzijde van de Hooghei ook als een verbindende stapsteen voor fauna. Hiermee wordt voldaan aan de gebiedsdoelstelling, te weten het creëren en behouden van een gesloten landschap. De enkele omstandigheid dat het volgens Het Groene Hart Brabant de voorkeur verdient om de gronden geheel in te zetten voor ontwikkeling van de natuur, betekent niet dat de raad de bestemming "Recreatie" niet aan die gronden had mogen toekennen. De voorzieningenrechter ziet daarom in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Verzoek van [verzoeker sub 1]
    
    Maximaal aantal standplaatsen voor kampeermiddelen
    
    7.       [verzoeker sub 1] betoogt dat de ruimtelijke effecten van de camping onvoldoende geborgd zijn in het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat het maximale aantal standplaatsen voor kampeermiddelen niet in de planregel is geborgd, terwijl bij de berekening van de verkeersgeneratie en in het akoestisch rapport van Econsultancy van 3 september 2021, dat als bijlage 4 aan de plantoelichting is gevoegd, wordt uitgegaan van 70 standplaatsen.
    
    7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen reden is om het maximale aantal standplaatsen in de planregels te borgen. Volgens de raad blijkt uit het bedrijfsplan van de camping, dat als bijlage 2 aan de plantoelichting is gevoegd, dat er in de beoogde eindsituatie 76 standplaatsen zijn gerealiseerd, waarvan 34 grote toeristische standplaatsen van 125 m2 en 42 standplaatsen voor campers van 100 m2. Omdat het maximale aantal standplaatsen niet in het hiervoor geldende bestemmingsplan was opgenomen en de bestaande standplaatsen gefaseerd worden omgebouwd, is er geen maximaal aantal standplaatsen opgenomen in de planregels. Volgens de raad is in de onderzoeken voor wat betreft het geluid, het parkeren en de verkeergeneratie ook rekening gehouden met de aantallen van de beoogde eindsituatie.
    
    7.2.    Artikel 1.47 van de planregels luidt:
    
    "kampeermiddel:
    
    - een tent, een tentwagen, een kampeerauto of een caravan;
    
    - enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen gebouw zijnde,
    
    één en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen of gewezen voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf;"
    
    Artikel 1.48 luidt:
    
    "kampeerterrein: terrein of plaats, geheel of gedeeltelijk ingericht, en blijkens die inrichting bestemd, om daarop gelegenheid te geven tot het plaatsen of geplaatst houden van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf, waarbij tevens ondersteunende dagrecreatieve voorzieningen mogen worden ontplooid;"
    
    Artikel 1.74 luidt:
    
    "standplaats: het terreingedeelte dat bestemd is voor het plaatsen van een kampeermiddel, niet zijnde een bouwwerk, dat slechts gedurende een beperkte periode van ten hoogste enige weken (maximaal drie maanden) op het kampeerterrein aanwezig is of een terreingedeelte dat bestemd is voor een recreatiewoning of een recreatiegebouw voor kort verblijf;"
    
    Artikel 6.1.1 luidt:
    
    "De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijfsmatige exploitatie van een recreatiebedrijf;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein', een kampeerterrein;
    
    […]."
    
    7.3.    Nu het maximale aantal standplaatsen niet in de planregels is geborgd, is het mogelijk om ter plaatse van de bestemming "Recreatie" en de aanduiding ‘kampeerterrein’ meer standplaatsen te realiseren dan het aantal standplaatsen waar bij de beoordeling van de ruimtelijke effecten, zoals de geluidbelasting, de parkeerbehoefte en de toename aan verkeersbewegingen, vanuit is gegaan. Dit betekent dat er bij de beoordeling van de ruimtelijke effecten van het plan, voor zover het de bestemming "Recreatie" betreft, niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad de ruimtelijke effecten daarom onvoldoende onderzocht, wat betekent dat het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Voorwaardelijke verplichtingen
    
    8.       [verzoeker sub 1] betoogt dat de voorwaardelijke verplichtingen van de artikelen 6.5.2 en 6.5.5 van de planregels niet deugen. Hij voert aan dat artikel 6.5.2 van de planregels onverbindend is, omdat de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - voorwaardelijke verplichting" niet is opgenomen in de bestemmingsomschrijving van artikel 6.1 van de planregels, terwijl daar in artikel 6.5.2 van de planregels wel naar verwezen wordt. De landschappelijke inpassing en de financiële compensatie zijn daarom volgens [verzoeker sub 1] niet geborgd. Verder stelt [verzoeker sub 1] dat artikel 6.5.5 van de planregels geen voorwaardelijke verplichting betreft.
    
    8.1.    Artikel 6.5.2 van de planregels luidt:
    
    "Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - voorwaardelijke verplichting', overeenkomstig de in lid 6.1 opgenomen omschrijving zonder:
    
    a. de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen binnen 24 maanden na onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning voor bouwen, conform het in Bijlage 3 opgenomen landschappelijk inpassingsplan;
    
    b. dat de financiële compensatie in het gemeentelijke landschapsfonds is overgemaakt binnen 12 maanden na onherroepelijk worden van het bestemmingsplan."
    
    Artikel 6.5.5 luidt:
    
    "Ter preventie van lichtuitstraling richting het Natuur Netwerk Brabant wordt verplicht:
    
    a. met oriëntatieverlichting te werken;
    
    b. lichtarmaturen van het Natuur Netwerk Brabant af te richten."
    
    8.2.    Over artikel 6.5.5 van de planregels overweegt de voorzieningenrechter het volgende. [verzoeker sub 1] voert terecht aan dat artikel 6.5.5 van de planregels geen voorwaardelijke verplichting betreft. In plaats daarvan komt deze planregel in feite neer op een directe verplichting, waarmee de planregel verder strekt dan het opnemen van een voorwaardelijke verplichting zoals die in de jurisprudentie van de Afdeling is aanvaard. Een dergelijke gebodsbepaling is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    Over het betoog met betrekking tot artikel 6.5.2 van de planregels overweegt de voorzieningenrechter dat in dit artikel is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - voorwaardelijke verplichting’ geldt dat gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in de bestemmingsomschrijving van artikel 6.1 van de planregels als strijdig gebruik wordt aangemerkt, indien de landschapsmaatregelen niet binnen 24 maanden na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor bouwen worden aangelegd en in stand worden gehouden en de financiële compensatie niet binnen 12 maanden na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan in het gemeentelijke landschapsfonds is overgemaakt. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat deze planregel onverbindend moet worden verklaard.
    
    [verzoeker sub 1] heeft tijdens de zitting echter terecht betoogd dat de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen van het landschappelijke inpassingsplan onvoldoende zijn geborgd met artikel 6.5.2 van de planregels, aangezien deze voorwaardelijke verplichting enkel verbonden is aan het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor het bouwen. Dit heeft tot gevolg dat de landschapsmaatregelen niet gerealiseerd hoeven te worden op het moment dat Camping De Hooghe Heide er bijvoorbeeld voor kiest om geen bouwwerken te realiseren, maar alleen standplaatsen aan te leggen. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de landschappelijke inpassing daarom onvoldoende geborgd met artikel 6.5.2 van de planregels.
    
    Conclusie
    
    9.       Het verzoek van Het Groene Hart Brabant wordt afgewezen. Het verzoek van [verzoeker sub 1] wordt toegewezen. Gelet op wat onder 7.3 en 8.2 is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    10.     De raad moet de proceskosten van [verzoeker sub 1] vergoeden. De proceskosten van Het Groene Hart Brabant hoeft de raad niet te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel van 26 januari 2023, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hooghei", voor zover het het plandeel met de bestemming "Recreatie" betreft;
    
    II.       wijst het verzoek van Het Groene Hart Brabant af;
    
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel tot vergoeding van bij [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel aan [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    
    w.g. Steendijk
    voorzieningenrechter
    
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    
    884