ECLI:NL:RVS:2015:1245, Raad van State, 22-04-2015, 201406289/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2013 heeft de minister beslist op een door [wederpartij] ingediend verzoek om openbaarmaking van stukken betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete.

201406289/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Veiligheid en Justitie,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 juni 2014 in zaak nr. 14/519 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 augustus 2013 heeft de minister beslist op een door [wederpartij] ingediend verzoek om openbaarmaking van stukken betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete.
    
    Bij besluit van 13 november 2013 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd.
    
    Bij besluit van 21 januari 2014 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 13 november 2013 herroepen, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de minister veroordeeld tot betaling van € 1.260,00 vanwege het niet tijdig beslissen op het verzoek om openbaarmaking. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort en C.J. Louisse, beiden werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    
    Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
    
    Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    
    2. Bij fax van 5 januari 2013 heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt tegen een verkeersboete die aan hem is opgelegd. In die fax heeft hij tevens verzocht om openbaarmaking van het zaakoverzicht betreffende die verkeersboete. Hij heeft in die fax wel het CJIB-zaaknummer vermeld, te weten 4049, maar niet het CJIB-nummer. De fax heeft een eigen kenmerk van [wederpartij] en bevat daarnaast de datum en de aard van de overtreding en de naam van de overtreder.
    
    Bij fax van 4 februari 2013 heeft [wederpartij] de minister onder meer medegedeeld dat hij op 5 januari 2013 een verzoek heeft gestuurd waarop niet is beslist. Daarbij heeft hij tevens het kenmerk van zijn fax van 5 januari 2013 vermeld. Hij heeft de minister verzocht alsnog binnen veertien dagen op zijn verzoek te beslissen.
    
    Bij fax van 10 april 2013 heeft [wederpartij] van de minister een dwangsom gevorderd van € 1.260,00 wegens het niet binnen vier weken beslissen op zijn verzoek om openbaarmaking van 5 januari 2013. Daarbij heeft hij het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
    
    Bij fax van 29 augustus 2013 heeft [wederpartij] de minister nogmaals zijn fax van 5 januari 2013 toegestuurd en daarbij het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
    
    Bij fax van 24 december 2013 heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt tegen het besluit van de minister van 13 november 2013. [wederpartij] heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de minister aan de hand van de kenmerken die zijn genoemd in de fax van 5 januari 2013 en die van 4 februari 2013 had kunnen afleiden op welke zaak die betrekking hadden. Daarbij heeft hij het volgende geschreven:
    
    "In het verleden zijn er ongeveer 100 zaken door u afgedaan, enkel en alleen op basis van het CJIB zaaknummer. Ook bevestigd u het bezwaarschrift op 22 mei 2013. U wist dus heel goed welke zaak het betrof, anders kunt u geen ontvangstbevestiging sturen.
    
    Aangezien er al meer dan 100 zaken zijn afgehandeld, beroep ik mij dan ook steevast op de bestendige bestuurlijke praktijk. Nu u zoals gezegd de naam en "heilige" CJIB nummer heeft gevonden van mijn cliënt, had u ook middels een (herziene) beslissing het zaaksoverzicht kunnen sturen onder de Wob.
    
    Voor de goede orde, het betreft hier CJIB nummer 3062 5421 6796 4986. Ik verwacht dus alsnog een herziene beslissing op het verzoek.
    
    U kunt altijd zien aan mijn kenmerk welke zaak het betreft. Onze referentie VER-CVOM/050113/FA4986. Daar had u de laatste vier CJIB cijfers ook kunnen vinden. Volgens jurisprudentie ECLI:NL:RBZWB:2013:4555, blijkt dat bijvoorbeeld de laatste vier cijfers van een CJIB nummer in een ingebrekestelling ook meer dan voldoende is. Ik zie niet in waarom dat hier niet het geval zou zijn. U krijgt van mij elke week enkele verzoeken en u had kunnen weten (dit is u ook al vaker uitgelegd) dat de laatste vier cijfers die in mijn kenmerk genoemd staan, een deel betreft van het CJIB nummer. Hetzelfde geldt voor de ingebrekestelling. Deze is onder eisers eigen naam gestuurd, omdat het een eigen zaak betreft. Ook hier zijn de laatste vier cijfers van het CJIB nummer opgenomen in het kenmerk."
    
    [wederpartij] heeft zich in de fax van 24 december 2013 verder op het standpunt gesteld dat, zo de fax van 4 februari 2013 niet als ingebrekestelling kan worden aangemerkt, zijn fax van 10 april 2013 dat wel is, nu ook daarin voormeld CJIB-nummer is vermeld. Ook als van die datum wordt uitgegaan, heeft de minister een dwangsom van € 1.260,00 verbeurd.
    
    Bij het besluit van 29 augustus 2013 heeft de minister gereageerd op de fax van [wederpartij] van 5 januari 2013 en het zaakoverzicht openbaar gemaakt.
    
    Bij het besluit van 13 november 2013 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd. Het verzoek om openbaarmaking van 5 januari 2013 is pas op 29 augustus 2013 bij hem bekend geworden. Verder is de fax van [wederpartij] van 4 februari 2013 pas op 9 november 2013 bij de minister bekend geworden, omdat de fax van 4 februari 2013 als bijlage bij die van 9 november 2013 was gevoegd. Daarnaast kon uit de fax van 4 februari 2013 niet worden afgeleid waarop die ziet, te weten op de zaak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) of op het Wob-verzoek. Verder is noch bij het verzoek om openbaarmaking noch in de fax van 4 februari 2013 het CJIB-nummer vermeld. Hij is daarom niet in gebreke gesteld, aldus de minister in het besluit van 13 november 2013.
    
    In het besluit van 21 januari 2014 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de fax van [wederpartij] van 4 februari 2013 geen ingebrekestelling is als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat daarin geen CJIB-nummer is vermeld en die daarom niet kon worden herleid tot het Wob-verzoek waarop die fax betrekking had. Het bezwaar is daarom kennelijk ongegrond. Verder kan de fax van [wederpartij] van 10 april 2013 niet als een ingebrekestelling worden gezien, omdat daarmee slechts een dwangsom is gevorderd. De faxen van 4 februari en 10 april 2013 zijn voor de minister pas bekend geworden toen die bij fax van [wederpartij] van 9 november 2013 zijn meegestuurd. Daarmee zijn zij ook pas op dat moment herleidbaar geworden, omdat bij de fax van 9 november 2013 het CJIB-nummer is vermeld waarop die faxen betrekking hadden. Hij is daarom pas op 9 november 2013 in gebreke gesteld, aldus de minister in zijn besluit van 21 januari 2014. Omdat hij al op 29 augustus 2013 en derhalve voor de ingebrekestelling van 9 november 2013 heeft beslist op het verzoek om openbaarmaking van [wederpartij], heeft hij op goede gronden de dwangsom afgewezen. In verband met de kennelijkheid heeft de minister [wederpartij] ook niet gehoord.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het niet onmogelijk was om aan de hand van de gegevens die [wederpartij] heeft verschaft te achterhalen waar zijn verzoek om openbaarmaking en de fax van 4 februari 2013 betrekking op hadden, zoals de minister ter zitting van de rechtbank ook heeft bevestigd. Daar komt bij dat de minister geen contact met [wederpartij] heeft opgenomen naar aanleiding van de fax van 5 januari 2013 en die van 4 februari 2013 om na te vragen waarop die betrekking hadden. Evenmin heeft hij gebruik gemaakt van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 4:5, vierde lid, van de Awb het CJIB-nummer te verkrijgen. Daarom heeft [wederpartij] de minister rechtsgeldig bij fax van 4 februari 2013 in gebreke gesteld. Nu de minister niet tijdig na de ingebrekestelling heeft beslist, heeft hij ten onrechte geweigerd een dwangsom vast te stellen, zo heeft de rechtbank overwogen.
    
    4. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het verzoek dat [wederpartij] bij fax van 5 januari 2013 heeft gedaan, geen Wob-verzoek is en het ingestelde beroep daarom niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Volgens hem is er geen sprake van een Wob-verzoek indien de verzoeker verzoekt om openbaarmaking van documenten in het kader van de motivering van het administratief beroep en daarbij niet naar de Wob verwijst. Zo’n verzoek is slechts een verzoek als bedoeld in artikel 7:18 van de Awb. De minister verwijst ter toelichting van zijn betoog naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014 in zaak nr. 201307600/1/A3 en die van 16 april 2014 in zaak nr. 201305038/1/A3. [wederpartij] heeft slechts verzocht om openbaarmaking van het zaakoverzicht, waarbij hij niet refereerde aan de Wob en ook anderszins is niet gebleken dat [wederpartij] heeft beoogd een Wob-verzoek te doen, aldus de minister.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201400889/1/A3 (www.raadvanstate.nl) op het standpunt gesteld dat het verzoek om informatie van 5 januari 2013, waarop de minister bij besluit van 29 augustus 2013 heeft beslist, bij nader inzien geen Wob-verzoek was.
    
    4.1. Anders dan de minister betoogt, heeft [wederpartij] in zijn fax van 5 januari 2013 verwezen naar de Wob. Voorts heeft [wederpartij], zoals de minister betoogt en de rechtbank ook heeft overwogen, als rechtsbijstandverlener beroepsmatig of namens zichzelf vele procedures over verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van besluiten gevoerd. Derhalve moet hij worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat [wederpartij] wist dat hij stukken betreffende de aan hem opgelegde verkeersboetes op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wahv had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Onder deze omstandigheden moet het informatieverzoek als Wob-verzoek worden beschouwd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] met zijn gedane verzoek om openbaarmaking en zijn verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen misbruik van recht heeft gemaakt. Het Wob-verzoek was vervat in een administratief beroepschrift dat was gericht tegen een verkeersboete. Bij dat verzoek was het CJIB-nummer niet vermeld. Ondanks verzoeken daartoe, heeft [wederpartij] geweigerd dat nummer te verstrekken. Pas bij het vorderen van de dwangsom heeft [wederpartij] het volledige CJIB-nummer vermeld waarop het verzoek zag. Verder heeft [wederpartij] volgens de minister onduidelijkheid geschapen door in zijn faxen een onjuiste datum van zijn eigen faxen op te nemen. Zo verwijst hij soms naar de datum van verzending van een fax in plaats van naar de datum van dagtekening, welke data niet altijd overeen komen. Daarnaast voert [wederpartij] een "no cure no pay"-praktijk, aldus de minister.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201400648/1/A3) zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak in zaak nr. 200302497, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    
    5.2. [wederpartij] heeft in het Wob-verzoek van 5 januari 2013 wel het CJIB-zaaknummer vermeld, maar niet het CJIB-nummer. De fax heeft een eigen kenmerk van [wederpartij] en bevat daarnaast de datum van de overtreding.
    
    Ondanks dat de minister hem reeds bij brief van 17 oktober 2012 te kennen heeft gegeven dat bij Wob-verzoeken het volledige CJIB-nummer dient te worden vermeld, teneinde de juiste documenten openbaar te kunnen maken, heeft [wederpartij] in zijn verzoek aan de minister niet het CJIB-nummer vermeld van de zaak waarop het Wob-verzoek betrekking had. Eerst bij de fax van 10 april 2013, waarbij hij een dwangsom van de minister vorderde wegens niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek heeft [wederpartij] dat nummer vermeld. In de overige zaken die hierna onder 5.3 zijn genoemd heeft [wederpartij] bij zijn Wob-verzoeken aanvankelijk evenmin dat nummer vermeld, ondanks de omstandigheid dat de minister daarom meermalen heeft verzocht. Eerst bij het invorderen van de dwangsom heeft [wederpartij] het volledige CJIB-nummer vermeld.
    
    De minister had om tijdig te besluiten gegronde redenen om [wederpartij] te verzoeken het CJIB-nummer te vermelden. De minister heeft [wederpartij] te kennen gegeven waarom dat nummer van belang is, nu bij gebreke daarvan niet duidelijk is op welke verkeersovertreding het Wob-verzoek ziet waardoor de afhandeling daarvan ernstige vertraging oploopt. Reeds in de hiervoor genoemde brief van 17 oktober 2012 heeft de minister [wederpartij] te kennen gegeven dat het CJIB-zaaknummer geen uniek nummer is. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister hieraan toegevoegd dat de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, die de Wob-verzoeken als deze die zijn ingediend wegens verkeersovertredingen afhandelt, niet over het CJIB-zaaknummer beschikt voordat administratief beroep is ingesteld.
    
    5.3. Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] desgevraagd te kennen gegeven veel procedures te voeren tegen verkeersboetes, waarbij hij vaak verzoekt om documenten. Die verzoeken zijn, zo is gebleken bij bestudering van deze zaak en de zaken nrs. 201406289/1/A3, 201404953/1/A3, 201404954/1/A3, 201406408/1/A3, 201405989/1/A3, 201405990/1/A3 en 201404971/1/A3, die ter zitting van de Afdeling van 12 maart 2015 zijn of zouden worden behandeld en waarin [wederpartij] als gemachtigde dan wel namens zichzelf optreedt, veelal vervat in een beroepschrift gericht tegen een verkeersboete en houden verband met die verkeersboete. Verder heeft [wederpartij], gelet op de vele procedures die hij voert, ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat [wederpartij] wist dat hij de stukken betreffende de aan hem opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen verkrijgen en derhalve daartoe geen Wob-verzoek had hoeven doen.
    
    Zoals uiteen is gezet in de eerder genoemde uitspraak in zaak nr. 201400648/1/A3, kan het bestuursorgaan dat niet tijdig op een Wob-verzoek beslist een dwangsom verbeuren indien het niet tijdig op dat verzoek beslist. Daarentegen kan zo’n dwangsom niet worden verbeurd indien niet tijdig stukken beschikbaar worden gesteld op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen. Gelet op de ruime kennis en ervaring van [wederpartij], moet ervan worden uitgegaan dat hij van dit onderscheid op de hoogte was.
    
    5.4. Het niet vermelden van het CJIB-nummer in het Wob-verzoek van 5 januari 2013 kan, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 en 5.3 is overwogen, niet anders worden begrepen dan bedoeld om de besluitvorming van de minister te vertragen zodat deze een dwangsom verbeurt en om proceskostenvergoedingen te verkrijgen. Nu de dwangsom wordt gevorderd naar aanleiding van het niet tijdig beslissen op een Wob-verzoek met betrekking tot een hem persoonlijk opgelegde verkeersboete, is [wederpartij] rechtstreeks gebaat bij het verbeuren van dwangsommen door het bestuursorgaan en bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding. Dat geldt ook voor de door hem als gemachtigde van derden gevorderde dwangsommen in de ter zitting van de Afdeling van 12 maart 2015 behandelde zaken, nu hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd dat hij een "no cure no pay"-praktijk voert, waarbij zijn cliënten geen kosten zijn verschuldigd voor de procedure die hij voert en hij onder meer gerechtigd is namens die cliënten dwangsommen wegens niet tijdig beslissen te ontvangen. Nu [wederpartij] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om de beroepen bij de rechtbank in te stellen, nu die beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee [wederpartij] de Wob heeft gebruikt.
    
    5.5. Gezien het vorenstaande, betoogt de minister terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beroepen misbruik van recht inhouden. De rechtbank had het beroep van [wederpartij] daarom niet-ontvankelijk dienen te verklaren.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 21 januari 2014 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 juni 2014 in zaak nr. 14/519;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
    
    622.