ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ0453, Rechtbank 's-Gravenhage, 31-03-2011, Awb 10/9716
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Prejudiciële vragen / Aanvraag om verlening van een mvv, voor verblijf bij echtgenoot / basisexamen inburgering buitenland/ Artikel 7 Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (Gezinsherenigingsrichtlijn) / artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vw 2000
      
      In geschil is de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor een mvv omdat is gebleken, noch aangetoond dat zij het basisexamen inburgering buitenland met goed gevolg heeft afgelegd dan wel voor vrijstelling daarvan in aanmerking komt.
      
      
        Eiseres voert aan dat artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, onjuist is omgezet in de Nederlandse wetgeving. De rechtbank stelt vast dat de bewoordingen van het tweede lid duidelijk, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zodat eiseres daarop rechtstreeks een beroep kan doen. Voor zover voormeld artikel aan de lidstaten een beoordelingsmarge toekent, sluit dat niet uit dat de nationale rechter kan toetsen of de grenzen van deze beoordelingsmarge zijn overschreden (arrest van het Hof van 1 februari 1977, 51/76, Jur. 1977, LJN: AX3232).
        Alvorens aan de beoordeling van de vraag toe te komen of verweerder op inhoudelijke gronden de mvv aan eiseres heeft mogen weigeren, ziet de rechtbank zich daarom voor de vraag gesteld of de nationale regelgeving, zoals door verweerder toegepast, verenigbaar is met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
        In eerdergenoemd arrest van het Hof van 4 maart 2010, Chakroun, betreffende artikel 7, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, heeft het Hof overwogen: “Aangezien gezinshereniging de algemene regel is, dient de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn strikt te worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan.” 
        De rechtbank is van oordeel dat deze overweging eveneens geldt voor het tweede lid van artikel 7 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De vraag is dan ook of het Nederlandse beleid om gezinsleden van derdelanders te verplichten eerst in het buitenland het basisexamen inburgering af te leggen alvorens naar Nederland te kunnen komen, de Gezinsherenigingsrichtlijn niet te strikt uitlegt en afbreuk doet aan dit doel en nuttig effect van de richtlijn. 
        Uit de in rechtsoverweging 2.2.7 genoemde MvT blijkt dat het doel van verweerder voor het stellen van het inburgeringsvereiste is dat van de nieuwkomer, aan wie kansen worden geboden in Nederland, inspanning en bijdragen aan de Nederlandse samenleving mogen worden verwacht. Voorts is integratie van nieuwkomers een langdurig proces, hetgeen er, blijkens de MvT, voor pleit het integratieproces reeds in het buitenland te laten aanvangen. 
        De vraag is evenwel of van een gezinslid van een gezinshereniger mag worden verlangd dat hij of zij slaagt voor een inburgeringsexamen in het buitenland. De rechtbank acht daarbij van belang dat in andere taalversies van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet wordt gesproken over ‘integratievoorwaarden’, zoals in de Nederlandstalige versie, maar van ‘inburgeringsmaatregelen’ (integration measures, mésures d’integration, Integrationsmassnahmen). Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat van een gezinslid van de gezinshereniger weliswaar een bepaalde inspanning tot integratie mag worden verlangd, maar dat de eis van het slagen voor een inburgeringsexamen in het buitenland te ver gaat. Uit de zinsnede ‘overeenkomstig het nationale recht’ in artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt naar het oordeel van de rechtbank niet op voorhand dat het gestelde inburgeringsvereiste niet in strijd is met deze richtlijn.
        Voorts acht de rechtbank van belang dat op grond van artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden beoordeeld. De vraag is of verweerder hier, met het stellen van het bedoelde inburgeringsvereiste als algemene voorwaarde, voldoende rekening mee houdt.
        Gelet op het vorenstaande is niet duidelijk of verweerder de door eiseres gevraagde mvv heeft mogen weigeren omdat eiseres niet heeft voldaan aan het bedoelde inburgeringsvereiste.
        De rechtbank ziet dan ook aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:
        1. Laat artikel 7, tweede lid van de Gezinsherenigingsrichtlijn toe dat een lidstaat een gezinslid, als bedoeld in artikel 4 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, van een rechtmatig in die lidstaat wonende burger van een derde land, de toegang en verblijf weigert uitsluitend op de grond dat dit gezinslid niet het in de wetgeving van die lidstaat voorgeschreven inburgeringsexamen in het buitenland heeft behaald?
        1a. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat het gezinslid de moeder is van acht, waarvan zeven minderjarige, rechtmatig in die lidstaat wonende kinderen?
        1b. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang of in het land van verblijf voor het gezinslid toegankelijk onderwijs in de taal van die lidstaat beschikbaar is?
        1c. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang of het gezinslid gezien zijn of haar vooropleiding en persoonlijke situatie, met name medische problematiek, in staat is binnen afzienbare tijd voor dat examen te slagen?
        1d. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat geen toetsing plaatsvindt aan de bepalingen in artikel 5, vijfde lid en artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn,  artikel 24 van het Handvest of het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel?
        1e. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat burgers van bepaalde andere derde landen alleen op grond van hun nationaliteit zijn vrijgesteld van de verplichting te slagen voor het inburgeringsexamen in het buitenland?

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
      nevenzittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer voor Vreemdelingenzaken 
      Registratienummer: Awb 10/9716
    
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
    
    
      [eiseres]
      geboren op [geboortedatum],
      van Afghaanse nationaliteit, 
      IND dossiernummer [nummer] 
      eiseres,
      gemachtigde mr. G.J. Dijkman, advocaat te Utrecht;
    
    
    en
    
    
      De Minister van Buitenlandse Zaken,
      (Visadienst),
      te 's-Gravenhage,
      vertegenwoordigd door mr. M.S. Veld,
      ambtenaar ten departemente, verweerder.
    
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Op 19 juni 2009 heeft eiseres een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv), voor verblijf bij echtgenoot, [de man] (hierna: referent).
    
    Bij besluit van 20 juli 2009 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Bij brief van 10 augustus 2009 is daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 15 februari 2010 ongegrond verklaard. Bij brief van 15 maart 2010 is daartegen beroep ingesteld. Het beroep is voorzien van gronden bij brief van 14 april 2010. Op 15 april 2010, 20 april 2010 en 31 juli 2010 zijn nadere stukken ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend. 
    
    Het beroep is ter zitting van 10 augustus 2010 behandeld. Eiseres is verschenen bij de gemachtigde. Tevens is verschenen referent. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.S. Veld.
    
    
      Bij brief van 20 augustus 2010 is het onderzoek heropend. Bij brief van 25 november 2010 heeft eiseres nadere stukken ingediend. 
      Bij brief van 29 november 2010 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
    De behandeling van het beroep is na verwijzing voortgezet ter zitting van 7 december 2010. Eiseres is verschenen bij de gemachtigde. Tevens is verschenen referent. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    In geschil is de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor een mvv omdat is gebleken, noch aangetoond dat zij het basisexamen inburgering buitenland met goed gevolg heeft afgelegd dan wel voor vrijstelling daarvan in aanmerking komt.
    
    
      Wettelijk kader 
      2.1  Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (hierna: Gezinsherenigingsrichtlijn) wordt onder 'gezinshereniger' verstaan: onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden. 
    
    
    Ingevolge dat artikel, aanhef en onder d, wordt onder 'gezinshereniging' verstaan: toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft.   
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover van belang, geven de lidstaten uit hoofde van deze richtlijn en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de echtgenoot van de gezinshereniger.   
    
    Artikel 5, vijfde lid, bepaalt dat de lidstaten er bij de behandeling van het verzoek voor zorgen dat terdege rekening wordt gehouden met de belangen van minderjarige kinderen.
    
    Ingevolge artikel 7, tweede lid, kunnen de lidstaten van onderdanen van derde landen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen.
    
    Artikel 17 bepaalt dat de lidstaten, ingeval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin, terdege rekening houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.
    
    Ingevolge artikel 20, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 3 oktober 2005 aan deze richtlijn te voldoen.
    
    
    2.1.1 Ingevolge artikel 24, tweede lid, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) vormen de belangen van het kind, bij alle handelingen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, een essentiële overweging.
    
    2.1.2  Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 worden afgewezen indien de vreemdeling, die niet behoort tot een der categorieën, bedoeld in artikel 17, eerste lid, na verkrijging van rechtmatig verblijf in Nederland inburgeringsplichtig zou zijn op grond van de artikelen 3 en 5 van de Wet inburgering en niet beschikt over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij.   
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de toepassing van de gronden, bedoeld in het eerste lid. 
    
    Deze regels zijn vastgelegd in paragraaf B1/4.7.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000).
    
    2.1.3 Ingevolge artikel 3.18 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) wordt de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, verleend, indien de vreemdeling beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd of behoort tot één van de in artikel 17 van de Wet of in artikel 3.71, tweede lid, bedoelde categorieën.
    
    Artikel 3.71a, eerste lid, van het Vb 2000 bepaalt dat een vreemdeling beschikt over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en van de Nederlandse maatschappij als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder h, van de Wet, indien hij binnen één jaar direct voorafgaand aan de aanvraag om de machtiging tot voorlopig verblijf het basisexamen inburgering, bedoeld in artikel 3.98a, met goed gevolg heeft afgelegd. 
    
    Het tweede lid, aanhef en onder c, van dit artikel bepaalt dat de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Wet, niet wordt afgewezen op grond van artikel 16, eerste lid, onder h, van de Wet, indien de vreemdeling ten genoegen van Onze Minister voor Wonen, Wijken en Integratie heeft aangetoond door een geestelijke of lichamelijke belemmering blijvend niet in staat te zijn het basisexamen inburgering, bedoeld in artikel 3.98a, af te leggen. 
    
    
      Standpunten partijen
      2.2 Bij besluit van 20 juli 2009 heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat, voor zover van belang, is gebleken noch aangetoond dat eiseres het basisexamen inburgering buitenland met goed gevolg heeft afgelegd. Niet is gebleken, onder meer gelet op een medisch rapport van 21 april 2009, opgesteld door de vertrouwensarts van de diplomatieke post te New Dehli, dr. Lalit Gupta, dat eiseres niet inburgeringsplichtig zou zijn of voor vrijstelling dan wel ontheffing van die plicht in aanmerking zou komen. Voorts is niet gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan, bij afweging van alle aan de orde komende belangen, aanleiding bestaat voorbij te gaan aan de afwijzingsgrond. 
    
    
    De weigering aan eiseres verblijf toe te staan betekent volgens verweerder ten slotte geen schending van het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Van inmenging in het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven van eiseres is geen sprake, aangezien de weigering eiseres verblijf in Nederland toe te staan er niet toe strekt een verblijfstitel te ontnemen die eiseres tot het uitoefenen van het familie- of gezinsleven hier te lande in staat stelde. Evenmin is gebleken van dusdanig bijzondere feiten of omstandigheden dat de positieve verplichting bestaat eiseres verblijf in Nederland toe te staan, aangezien het niet vrijstellen van eiseres van het inburgeringsvereiste niet betekent dat uitoefening van het gezinsleven in Nederland nimmer zal worden toegestaan.
    
    
      2.2.1 Bij besluit van 15 februari 2010 heeft verweerder het door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder verwijst in dit besluit naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 december 2008, JV 2009/29, waarin is geoordeeld dat verweerder aanvragen om verlening van een mvv, behoudens bijzondere omstandigheden, mag afwijzen indien niet aan het inburgeringsvereiste is voldaan. 
      Eiseres heeft volgens verweerder tot op heden geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van eerdergenoemd medisch rapport van 21 april 2009. 
      Eiseres heeft voorts niet aangevoerd dat de Gezinsherenigingsrichtlijn niet juist zou zijn geïmplementeerd, zodat eiseres geen rechtstreeks beroep kan doen op die richtlijn. 
      Verder merkt verweerder op dat in artikel 7 van de Gezinsherenigingsrichtlijn is bepaald dat integratiemaatregelen genomen mogen worden door een lidstaat. Het tweede lid van dit artikel is volgens verweerder niet op eiseres van toepassing omdat zij vluchteling noch gezinslid van een vluchteling is. Voor wat betreft artikel 8 EVRM voegt verweerder nog toe dat geen sprake is van een objectieve belemmering het gezinsleven buiten Nederland uit te oefenen. Referent en de kinderen hebben nog immer de Afghaanse nationaliteit en de kinderen verblijven eerst sinds 5 augustus 2009 rechtmatig in Nederland. Referent is nimmer in het bezit geweest van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, aanhef en onder a, b of c, van de Vw 2000. Het beroep van eiseres op de algemene situatie in Afghanistan kan in deze procedure niet aan de orde worden gesteld, aangezien dit beroep asielrechtelijk van aard is. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere individuele omstandigheden. Het is de keuze geweest van referent en eiseres om hun kinderen naar Nederland te laten komen. Voorts is gesteld noch gebleken dat thans sprake is van problemen bij de kinderen die de Nederlandse staat veel geld kosten. Bovendien is het aan referent eventuele toekomstige problemen op te lossen. Met betrekking tot het beroep op het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) stelt verweerder dat uit vaste jurisprudentie blijkt dat uit dit verdrag geen verplichting volgt die verder gaat dan nationale regelgeving, beleid en artikel 8 EVRM. Het beroep op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 23 juni 2008, 1638/03, JV 2008/267, Maslov vs Oostenrijk, kan niet slagen, aangezien het in die zaak ging om een andere situatie, namelijk een ongewenstverklaring vanwege het plegen van strafbare feiten.
    
    
    2.2.2 Eiseres voert allereerst aan dat het aan haar tegengeworpen inburgeringsvereiste in strijd is met het internationale recht, te weten het EVRM, het IVRK en het Handvest. Volgens het IVRK en artikel 7 en artikel 24 van het Handvest moeten de belangen van het kind een eerste dan wel essentiële overweging vormen. 
    
    
      Eiseres stelt dat artikel 7 van het Handvest niet gelijk is aan artikel 8 van het EVRM, aangezien het geen uitzonderingsclausule kent zoals het tweede lid van dat laatste artikel. De wijze waarop deze rechten moeten worden betrokken bij een besluit over gezinshereniging is uitgewerkt in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is volgens eiseres niet op de juiste wijze in artikel 3.71a van het Vb 2000 geïmplementeerd. Het door verweerder gestelde inburgeringsvereiste is volgens eiseres daarom in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Onder meer uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 4 maart 2010, 
      C-578/08, JV 2010/177, Chakroun, blijkt dat hereniging de hoofdregel is. Er mag geen afbreuk worden gedaan aan het doel en nuttig effect van de richtlijn. Het inburgeringsvereiste is voorts geen zelfstandige afwijzingsgrond, aangezien deze eis niet staat vermeld in de Gezinsherenigingsrichtlijn noch in artikel 16 van de Vw 2000. 
      Eiseres overlegt ter onderbouwing:
      -het advies van prof. mr. C.A Groenendijk van 28 juli 2010;
      -het advies van de Raad van State van 15 juli 2010, W08.10.0119/IV, met betrekking tot het ontwerpbesluit het niveau van het inburgeringsexamen te verhogen;
      -de paper van prof. mr. C.A. Groenendijk voor een bijeenkomst in mei 2010: 'Predeparture Integration Strategies in the European Union: Integration or Immigration Policy?', met betrekking tot de tegenstelling tussen integration measures en integration conditions (pagina 9 en 10), de toegankelijkheid van integratiecursussen (pagina 11) en de integratiemaatregelen die de Franse regering wil invoeren (pagina 16, 17 en 21).
    
    
    
      Voor zover het inburgeringsvereiste niet in strijd zou zijn met het internationale recht voert eiseres aan dat het niet aan haar mag worden tegengeworpen. Hiertoe stelt eiseres allereerst dat zij op grond van artikel 3.71a, eerste lid, onder c, van het Vb 2000 dient te worden vrijgesteld van het inburgeringsvereiste. Er is sprake van een ongemotiveerd medisch oordeel.
      Eiseres legt ter onderbouwing de volgende informatie over:
      -een artikel uit het Tijdschrift voor Psychiatrie, jaargang 2009 (51);
      -een medische stuk van dr. Murad Jahangir van 8 maart 2010;
      -medische stukken van psychotherapeut dr. Khawaja Younas van 31 maart 2010, waaruit volgens eiseres blijkt dat geen sprake is van een tijdelijk beletsel, maar van een chronische depressie, vooral omdat ze niet bij haar gezin kan zijn en dat ze door haar slechte korte termijngeheugen geen cursus kan volgen.
    
    
    
      Vervolgens brengt eiseres naar voren dat sprake is van een onevenredige belangenafweging, onder meer in de zin van artikel 8 EVRM. Hiertoe acht eiseres van belang dat sprake is van medische problematiek, dat ze gescheiden leeft van haar echtgenoot, dat haar kinderen wel in aanmerking komen voor gezinshereniging, dat eiseres ook na aankomst in Nederland inburgeringsplichtig zal blijven en dat aan alle overige voorwaarden voor gezinshereniging is voldaan. Voorts acht eiseres het in het belang van haar kinderen dat zij naar Nederland komt. Hiertoe legt eiseres de volgende informatie over:
      -twee brieven van Taalschool Mozaïek van 6 november 2009 en 24 november 2009, betreffende de situatie rondom de huisvesting en het gemis van eiseres door de kinderen;
      -een brief van Bureau Jeugdzorg Utrecht van 26 november 2009, betreffende het gemis van eiseres door de kinderen;
      -een rapport van de Raad voor de Kinderbescherming van 6 juli 2010, op grond waarvan de kinderen op 28 juli 2010 onder toezicht zijn gesteld en waaruit blijkt dat de ontwikkeling van de kinderen ernstig wordt belemmerd en de inburgering van de kinderen moeizaam verloopt door de afwezigheid van eiseres;
      -een verzoek van Bureau Jeugdzorg Utrecht van 16 april 2010 tot onderzoek bij Raad voor Kinderbescherming;
      -het eerdergenoemde advies van prof. mr. C.A. Groenendijk van 28 juli 2010;
      -een brief van de gezinsvoogd, Stichting Nidos, van 29 juli 2010 waaruit blijkt dat er een kans is op opheffing van de ondertoezichtstelling van de kinderen indien eiseres naar Nederland komt. Voorts blijkt hieruit dat sprake is van een objectieve belemmering het gezinsleven buiten Nederland uit te oefenen, aangezien het niet in het belang is van de kinderen weer van cultuur te wisselen. 
      Eiseres verwijst voorts naar eerdergenoemde uitspraak van het EHRM van 23 juni 2008, Maslov vs Oostenrijk, met name naar rechtsoverweging 58.
    
    
    2.2.3 Eiseres heeft ter zitting van 10 augustus 2010 nog aangevoerd dat het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn innerlijk tegenstrijdig is: 'bijdragen aan integratie' tegenover 'het stellen van integratievoorwaarden'. Het gaat volgens eiseres om het verschil tussen een maatregel en een voorwaarde. 
    
    
      2.2.4 Eiseres heeft ter zitting van 7 december 2010 haar stellingen als volgt aangevuld. De begrippen 'integratiemaatregelen' en 'integratievoorwaarden' dienen eenvormig te worden uitgelegd. De woorden 'overeenkomstig het nationale recht' in artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn betekenen niet dat de nationale wetgeving van de lidstaten een eigen invulling aan die begrippen kan geven die de grenzen van het unierechtelijk begrip overschrijdt. Het is aan verweerder -mede gelet op het arrest van het Hof van 27 juni 2006, JV 2006,313, C-540/03, Parlement vs de Raad en eerdergenoemd arrest van het Hof van 
      4 maart 2010, Chakroun- om aan te tonen dat de gehanteerde afwijzingsbevoegdheid evenredig is en geen schade toebrengt aan het doel en nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Verweerder is ten onrechte uitgegaan van het uitgangspunt dat integratievoorwaarden, zoals het inburgeringsexamen, mogen worden opgelegd. Uit de verschillende taalversies van de Gezinsherenigingsrichtlijn moet worden geoordeeld dat maatregelen kennelijk een minder vergaand karakter hebben dan voorwaarden. De term 'voorwaarde' is bij onderhandelingen over de Gezinsherenigingsrichtlijn weggevallen. Uit eerdergenoemde paper van prof. mr. C.A. Groenendijk blijkt volgens eiseres dat in andere lidstaten, zoals Frankrijk, de maatregel van artikel 7, tweede lid, Gezinsherenigingsrichtlijn aanzienlijk minder restrictief wordt uitgelegd. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom de weigering niet strijdig is met de doelstellingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn, namelijk gezinshereniging, het voortzetten van de gezinsband, bijdragen aan de sociaal-culturele stabiliteit en integratie van derdelanders in de Europese Unie (hierna: EU), bescherming van het gezin en het garanderen van het recht om als kerngezin samen te wonen. Naast de context zijn ook de doelstelling, nuttig effect en totstandkoming van de richtlijn relevant. Voor zover verweerder verdedigt dat de afwijzing geen schending van deze doelstellingen betekent omdat artikel 8 van het EVRM geen domiciliekeuze biedt, behoudens een positieve verplichting, is dit volgens eiseres niet relevant. De Gezinsherenigingsrichtlijn geeft immers wel een vrije domiciliekeuze, nu de omstandigheid dat het gezinsleven elders ter wereld kan worden uitgeoefend geen weigeringsgrond is onder de richtlijn. Tevens is, blijkens de werkwijze van andere lidstaten en eerdergenoemd advies van de Raad van State van 15 juli 2010, W08.10.0119/IV (pagina 18, tweede tekstblok en noten 11 tot en met 13) van belang in hoeverre de inburgeringsmaatregelen toegankelijk zijn. De toelichting die de minister in de Nota van Toelichting geeft op de wijziging van het Vb 2000 is strijdig met het advies van de Raad van State en niet bindend voor het Hof. 
    
    
    
    
      Onder verwijzing naar eerdergenoemd advies van prof. mr. Groenendijk van 28 juli 2010, onder punt 4 en 5, stelt eiseres dat het tegenwerpen van het niet behalen van het inburgeringsexamen strijdig is met het evenredigheidsbeginsel. 
      Het is voorts niet zo dat een hoog slagingspercentage tevens betekent dat eiseres ook gemakkelijk kan slagen. Het lespakket is niet beschikbaar in de Pashtu taal, die eiseres spreekt. Eiseres voert verder aan dat artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, zoals ook blijkt uit eerdergenoemd advies van prof. mr. Groenendijk van 28 juli 2010, een verplichting oplegt bij elke weigering rekening te houden met de aard en hechtheid van de band tussen de betrokken personen en de band met het land van herkomst. Hiertoe is van belang dat verweerder aan de kinderen van eiseres wel een mvv heeft verleend. 
      Artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn is voorts niet, zoals verweerder stelt, geïmplementeerd in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    
    
      Voor wat betreft het belang van de kinderen voert eiseres aan dat dit is gelegen in de gezinsband met eiseres en hun lichamelijke en psychische gesteldheid. Eiseres verwijst hiertoe naar eerdergenoemd rapport van de Raad voor de Kinderbescherming van 6 juli 2010. 
      De kinderen zijn onder toezicht gesteld aangezien hun ontwikkeling wordt bedreigd op sociaal, emotioneel, cognitief en lichamelijk gebied, vanwege de invloed van ingrijpende levensgebeurtenissen, zoals het oorlogsgeweld in Afghanistan en hun komst naar Nederland zonder eiseres. Verweerder heeft de belangen van de kinderen niet, althans onvoldoende meegewogen. Eiseres verwijst hiertoe naar het arrest van het EHRM van 12 oktober 2006, JV 2007/29, 13178/03, Mayeka en Mitunga vs België. 
      Uit de parlementaire geschiedenis blijkt niet dat bij het vaststellen van regelgeving met betrekking tot het inburgeringsexamen in het buitenland rekening is gehouden met een situatie als de onderhavige. Het weigeren de belangen van de kinderen uitdrukkelijk te toetsen is volgens eiseres daarnaast strijdig met artikel 5, vijfde lid en artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn en artikel 24 van het Handvest. Eiseres verwijst hiertoe naar de uitspraak van het Hof van 23 december 2009, C-403/09, Deticek en eerdergenoemd arrest van het Hof van 27 juni 2006, Parlement vs de Raad. Het gemis van hun moeder is een zeer bijzondere individuele omstandigheid. Dat het het eigen risico van eiseres en referent is dat deze situatie is ontstaan is daarbij niet van belang. De situatie moet getoetst worden zoals die op dit moment is. Bovendien was de situatie in het land waar ze illegaal verbleven en nauwelijks mogelijkheden hadden ook niet rooskleurig. 
    
    
    
      2.2.5 Verweerder heeft zich in het verweerschrift van 16 juli 2010 op het standpunt gesteld dat, aangezien artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn een 'kan'-bepaling'  betreft, van onderdanen van derde landen kan worden verlangd dat zij aan de inburgeringsvoorwaarde als bedoeld in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vw 2000 voldoen. Dat artikel 16 van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet ook spreekt over integratievoorwaarden als afwijzingsgrond laat voorgaande onverlet. De stelling van eiseres dat uit eerdergenoemd arrest van het Hof van 4 maart 2010 inzake Chakroun volgt dat het afwijzen van de aanvraag strijdig is met de Gezinsherenigingsrichtlijn wordt niet gevolgd, aangezien dit niet nader is geconcretiseerd.
      Eiseres dient voorts zelf aan te tonen dat zij in aanmerking komt voor ontheffing van het inburgeringsvereiste. Het enkel stellen van kritische vragen bij het medisch advies is daartoe onvoldoende. Niet is aangetoond dat sprake is van een blijvende belemmering te voldoen aan de inburgeringsvoorwaarde.
      Niet in geschil is dat geen sprake is van een objectieve belemmering in de zin van artikel 8 EVRM. 
    
    
    Voorts kan in redelijkheid aan het algemeen belang meer gewicht worden toegekend. Verweerder acht van belang dat het contact tussen eiseres en haar gezin schriftelijk, per e-mail, internetverbinding en bezoeken kan worden gecontinueerd. De omstandigheid dat eiseres ook in Nederland een inburgeringsplicht heeft betreft geen bijzondere omstandigheid en de medische problemen worden thans behandeld. Dat het belang van het kind een eerste overweging is, laat onverlet dat andere belangen zwaarder kunnen wegen. Verweerder verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2007, JV 2007/144. 
    
    
      2.2.6 Verweerder heeft in het aanvullend verweerschrift van 5 augustus 2010 toegevoegd dat uit eerdergenoemd onderzoek van de Raad voor de Kinderbescherming van 
      6 juli 2010 niet blijkt dat de inburgering van de kinderen dusdanig wordt geschaad dat ten aanzien van eiseres moet worden geconcludeerd tot vrijstelling van het inburgeringsvereiste. Dat de ondertoezichtstelling is ingegeven door de weigering eiseres verblijf toe te staan is evenmin gebleken. De enkele verwijzing naar de stelling van de gezinsvoogd dat het niet in het belang van de kinderen is nogmaals van cultuur te wisselen rechtvaardigt niet de conclusie dat sprake is van schending van artikel 8 van het EVRM. 
      Naar aanleiding van het beroep op eerdergenoemd advies van prof. mr. C.A. Groenendijk van 28 juli 2010, merkt verweerder het volgende op. Uit de zinsnede 'overeenkomstig het nationale recht' in artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat het inburgeringsvereiste niet in strijd is met dit artikel. Voorts is geen sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel. Hierbij merkt verweerder op dat kennis van de Nederlandse taal en - samenleving kan worden verworven middels boeken, internet, familie en dergelijke en dat het niet onredelijk is dat de kosten voor het examen voor rekening van eiseres en haar gezin komen. Dat Nederland niet in alle landen een vertegenwoordiging kent maakt niet dat het inburgeringsvereiste onredelijk is, reeds omdat eiseres en haar kinderen in Pakistan hebben verbleven en eiseres thans kennelijk in India verblijft. De verwijzing naar een wettelijke regeling in Denemarken maakt dit niet anders reeds omdat enkel sprake is van een regeling in voorbereiding. 
      Eiseres heeft voorts, volgens verweerder, de stelling dat het onderscheid tussen het inburgeringsvereiste voor gezinsmigranten en arbeidsmigranten of studenten moeilijk te rijmen is met artikel 7 van het Handvest en artikel 8 van het EVRM niet nader onderbouwd. Verweerder verwijst hiertoe naar het beleid in paragraaf B1/4.7.1.1 van de Vc 2000, waarin is aangegeven dat dit onderscheid is gelegen in het verschil in beoogde verblijfsduur in Nederland. De verwijzing naar het kennisniveau van gezinsmigranten die wel en niet hebben voldaan aan het inburgeringsvereiste maakt niet dat dit vereiste als zodanig kennelijk onredelijk is. 
      Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat in het van toepassing zijnde beleid al rekening is gehouden met mogelijke medische problemen. Afgezien van de vraag of de echtgenoot van eiseres gedurende tien jaren legaal in Nederland heeft verbleven is voorts van belang dat hij niet gedurende een dergelijke periode in het bezit geweest van een (onomstreden) verblijfsvergunning. Verder is zijn huidige vergunning verleend op grond van Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (hierna: WBV) 2007/11 en blijkt uit eerdergenoemd rapport van de Raad voor de Kinderbescherming van 6 juli 2010 dat hij in 2002 ruim een maand buiten Nederland heeft verbleven, hetgeen, indien dit bekend zou zijn geweest, zou hebben geleid tot het niet verlenen van die verblijfsvergunning. 
    
    
    
      2.2.7 Verweerder heeft ter zitting van 10 augustus 2010 verwezen naar:
      -de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) met betrekking tot artikel 16, eerste lid, onder h, van de Vw 2000, Kamerstukken II, 2003/2004, 29 700, nr. 3, pagina 8 en de nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II, 2004/2005, 29700, nr. 6, pagina 52; 
      -de Nota van Toelichting (hierna: NvT) met betrekking tot artikel 3.71a van het Vb 2000, pagina 5 en 15, Staatsblad 2006,94.
    
    
    
      2.2.8 In het aanvullend verweerschrift van 29 november 2010 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit het tweede lid van artikel 7 van de Gezinsherenigingsrichtlijn verder volgt dat ten aanzien van (gezinsleden van) niet-vluchtelingen de integratievoorwaarden kunnen worden toegepast voordat de personen gezinshereniging wordt toegestaan. 
      Weliswaar kan het woordgebruik in de Franse en Engelse tekst van de Gezinsherenigingsrichtlijn van belang zijn, maar het begrip 'inburgeringsvoorwaarden' kan niet los worden gezien van de context waarin het wordt gebruikt. Artikel 7 staat in hoofdstuk IV van de Gezinsherenigingsrichtlijn (Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging). Verweerder wijst verder op artikel 4, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waarin staat vermeld: 'op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan' en naar eerdergenoemd arrest van het Hof van 4 maart 2010, Chakroun, waarin is vermeld: 'deze bepaling verlangt wel dat is voldaan aan de met name in hoofdstuk IV van de Gezinsherenigingsrichtlijn gestelde voorwaarden'; 'te eisen dat het bewijs wordt geleverd'. Voorst wijst verweerder op de NvT bij het, nog niet in werking getreden, besluit van 31 augustus 2010 tot wijziging van het Vb 2000 in verband met wijziging van het examen in het buitenland (Staatsblad 2010, nummer 679). 
      Voor wat betreft het beroep van eiseres op het Handvest stelt verweerder zich op het standpunt dat artikel 7 van het Handvest ziet op de vrijheid van privéleven, familie- en gezinsleven, woning en communicatie en niet op een verplichting van een lidstaat om de domiciliekeuze van een vreemdeling te eerbiedigen en tot verblijfsaanvaarding over te gaan. Het onthouden van een mvv leidt niet tot de situatie dat de rechten als bedoeld in artikel 7 van het Handvest niet kunnen worden uitgeoefend. Voorts stelt verweerder dat uit de preambule van het Handvest volgt dat het genot van het recht als bedoeld in artikel 7 door eiseres en haar gezin geen vrijwaring behelst van verantwoordelijkheden en plichten jegens onder meer de Nederlandse medemens en samenleving, zoals het voldoen aan het inburgeringsvereiste. Verweerder verwijst naar paragraaf 4 van eerdergenoemde NvT (Staatsblad 2010, nummer 679). Verweerder verwijst voorts naar eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 2 december 2008 en de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2009, 2009/151. 
    
    
    
      2.2.9 Verweerder heeft ten slotte ter zitting van 7 december 2010 het volgende opgemerkt. Niet is aangetoond dat de medische omstandigheden van eiseres vergelijkbaar zijn met die genoemd in paragraaf B1/4.7.2 van de Vc 2000. Verweerder volgt niet dat niet aan artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn zou zijn voldaan, aangezien er altijd een mogelijkheid bestaat om af te wijken op grond van de ontheffingsmogelijkheden in paragraaf B1/4.7.2 van de Vc 2000 of artikel 4:84 van de Awb. De lidstaten mogen maatregelen stellen. Of die maatregelen dan maatregelen of voorwaarden worden genoemd maakt niet uit, zolang de lidstaat zich maar aan de minimumnormen houdt die de Gezinsherenigingsrichtlijn stelt en het nuttig effect van de richtlijn niet wegneemt. Dat wordt volgens verweerder met het inburgeringsvereiste ook niet gedaan. Ongeveer negentig procent slaagt in één keer voor de test, inclusief personen met een lage of geen opleiding. Ook voor een moeilijk land als Somalië geldt een hoog slagingspercentage. Het is ook mogelijk apart te worden gezet en de test kan visueel worden gedaan. Verweerder verwijst voor wat betreft het lesmateriaal naar een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2010, 200908815/1. Weliswaar stellen Frankrijk en Duitsland niet dezelfde eisen als Nederland, maar ze stellen wel inburgeringseisen. Eiseres heeft volgens de ambassade in New Delhi, India geen poging ondernomen de test af te nemen. 
      Verweerder verwijst voorts naar de uitspraken van deze rechtbank, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch van 12 januari 2009, LJN: BG9517 en Rotterdam van 23 april 2008, JV 2008/282. 
      Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het Handvest en artikel 8 van het EVRM artikel 5, vijfde lid van de Gezinsherenigingsrichtlijn volledig afdekken. 
    
    
    
      Beoordeling
      2.3 De rechtbank overweegt allereerst dat de door eiseres na het bestreden besluit overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep worden betrokken, aangezien deze stukken een nadere onderbouwing betreffen van het eerder ingenomen standpunt van eiseres.
    
    
    2.3.1 Eiseres voert aan dat artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, onjuist is omgezet in de Nederlandse wetgeving. De rechtbank stelt vast dat de bewoordingen van het tweede lid duidelijk, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zodat eiseres daarop rechtstreeks een beroep kan doen. Voor zover voormeld artikel aan de lidstaten een beoordelingsmarge toekent, sluit dat niet uit dat de nationale rechter kan toetsen of de grenzen van deze beoordelingsmarge zijn overschreden (arrest van het Hof van 1 februari 1977, 51/76, Jur. 1977, LJN: AX3232).
    
    2.3.2 Alvorens aan de beoordeling van de vraag toe te komen of verweerder op inhoudelijke gronden de mvv aan eiseres heeft mogen weigeren, ziet de rechtbank zich daarom voor de vraag gesteld of de nationale regelgeving, zoals door verweerder toegepast, verenigbaar is met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
    
    2.3.3 In eerdergenoemd arrest van het Hof van 4 maart 2010, Chakroun, betreffende artikel 7, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, heeft het Hof overwogen: "Aangezien gezinshereniging de algemene regel is, dient de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn strikt te worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan." 
    
    De rechtbank is van oordeel dat deze overweging eveneens geldt voor het tweede lid van artikel 7 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De vraag is dan ook of het Nederlandse beleid om gezinsleden van derdelanders te verplichten eerst in het buitenland het basisexamen inburgering af te leggen alvorens naar Nederland te kunnen komen, de Gezinsherenigingsrichtlijn niet te strikt uitlegt en afbreuk doet aan dit doel en nuttig effect van de richtlijn. 
    
    2.3.4 Uit de in rechtsoverweging 2.2.7 genoemde MvT blijkt dat het doel van verweerder voor het stellen van het inburgeringsvereiste is dat van de nieuwkomer, aan wie kansen worden geboden in Nederland, inspanning en bijdragen aan de Nederlandse samenleving mogen worden verwacht. Voorts is integratie van nieuwkomers een langdurig proces, hetgeen er, blijkens de MvT, voor pleit het integratieproces reeds in het buitenland te laten aanvangen. 
    
    
      De vraag is evenwel of van een gezinslid van een gezinshereniger mag worden verlangd dat hij of zij slaagt voor een inburgeringsexamen in het buitenland. De rechtbank acht daarbij van belang dat in andere taalversies van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet wordt gesproken over 'integratievoorwaarden', zoals in de Nederlandstalige versie, maar van 
      'inburgeringsmaatregelen' (integration measures, mésures d'integration, Integrationsmassnahmen). Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat van een gezinslid van de gezinshereniger weliswaar een bepaalde inspanning tot integratie mag worden verlangd, maar dat de eis van het slagen voor een inburgeringsexamen in het buitenland te ver gaat. Uit de zinsnede 'overeenkomstig het nationale recht' in artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt naar het oordeel van de rechtbank niet op voorhand dat het gestelde inburgeringsvereiste niet in strijd is met deze richtlijn.
    
    
    Voorts acht de rechtbank van belang dat op grond van artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden beoordeeld. De vraag is of verweerder hier, met het stellen van het bedoelde inburgeringsvereiste als algemene voorwaarde, voldoende rekening mee houdt.
    
    2.3.5  Gelet op het vorenstaande is niet duidelijk of verweerder de door eiseres gevraagde mvv heeft mogen weigeren omdat eiseres niet heeft voldaan aan het bedoelde inburgeringsvereiste.
    
    
      2.4 De rechtbank ziet dan ook aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:
      1. Laat artikel 7, tweede lid van de Gezinsherenigingsrichtlijn toe dat een lidstaat een gezinslid, als bedoeld in artikel 4 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, van een rechtmatig in die lidstaat wonende burger van een derde land, de toegang en verblijf weigert uitsluitend op de grond dat dit gezinslid niet het in de wetgeving van die lidstaat voorgeschreven inburgeringsexamen in het buitenland heeft behaald?
      1a. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat het gezinslid de moeder is van acht, waarvan zeven minderjarige, rechtmatig in die lidstaat wonende kinderen?
      1b. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang of in het land van verblijf voor het gezinslid toegankelijk onderwijs in de taal van die lidstaat beschikbaar is?
      1c. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang of het gezinslid gezien zijn of haar vooropleiding en persoonlijke situatie, met name medische problematiek, in staat is binnen afzienbare tijd voor dat examen te slagen?
      1d. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat geen toetsing plaatsvindt aan de bepalingen in artikel 5, vijfde lid en artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn,  artikel 24 van het Handvest of het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel?
      1e. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat burgers van bepaalde andere derde landen alleen op grond van hun nationaliteit zijn vrijgesteld van de verplichting te slagen voor het inburgeringsexamen in het buitenland?
    
    
    2.5 Gelet op het vorenstaande zal de behandeling van het beroep worden geschorst zoals hieronder vermeld.
    
    
    3. Beslissing
    
    
      De rechtbank
      -verzoekt het Hof bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de hierboven geformuleerde vraag:
      -houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, als voorzitter, mr. M. van Loenen en mr. drs. H.H. den Haan, als rechters en door de voorzitter en mr. A. Korporaal-Wisman, als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2011.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    AWB 10/9716	blad 12/12
    
    vk_10_9716
    
    Uitspraak
    
    vk_10_9716