ECLI:NL:RVS:2022:1887, Raad van State, 06-07-2022, 202106740/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeist aan Schavast B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van bijgebouwen, kappen van diverse bomen, verbouwen en uitbreiden van het bestaande gebouw en het oprichten van een nieuw bouwdeel aan de Paltzerweg 210 te Zeist. Schavast heeft het perceel, dat ruim 15.000 m² groot is, in 2017 gekocht. Op 1 juli 2020 heeft Schavast een omgevingsvergunning aangevraagd om op het perceel een woonzorgcentrum met zorgappartementen en twee huisartsenpraktijken te kunnen realiseren. Op het perceel is het op 17 april 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Den Dolder Zuid, Bosch en Duin en Huis ter Heide Noord" van toepassing. [appellant] en anderen vinden dat het college bij de beoordeling van de aanvraag had moeten uitgaan van het in het vorige plan vermelde bebouwingspercentage van 35 procent, omdat de verhoging van dat percentage naar 55 procent in strijd is met hoger recht.

202106740/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Den Dolder, gemeente Zeist,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland (hierna: de rechtbank) van 28 september 2021 in zaken nrs. 21/3568 en 21/3569 in het geding tussen, voor zover nu van belang:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college aan Schavast B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van bijgebouwen, kappen van diverse bomen, verbouwen en uitbreiden van het bestaande gebouw en het oprichten van een nieuw bouwdeel aan de Paltzerweg 210 (hierna: het perceel) te Zeist.
    Bij besluit van 6 juli 2021 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 september 2021 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [appellant] en anderen, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    Schavast heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 13 juni 2022, waar [appellant], [appellant A] en [appellant B] , bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Bolmers en N.G. Geelkerken, zijn verschenen. Verder is op de zitting Schavast, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. A.J. Coppelmans, advocaat te Tilburg, vergezeld door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Schavast heeft het perceel, dat ruim 15.000 m² groot is, in 2017 gekocht. Op 1 juli 2020 heeft Schavast een omgevingsvergunning aangevraagd om op het perceel een woonzorgcentrum met zorgappartementen en twee huisartsenpraktijken te kunnen realiseren. Op het perceel is het op 17 april 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Den Dolder Zuid, Bosch en Duin en Huis ter Heide Noord" (hierna: het plan) van toepassing. Het perceel heeft de bestemming "Maatschappelijk". Op de planverbeelding heeft het perceel een bouwvlak van ongeveer 7.280m² groot met daarop onder meer de aanduiding "maximum bebouwingspercentage terrein: 55%" (hierna: de aanduiding). Op grond van artikel 11.2.2, aanhef en onder a, b en c, van de planregels bij het plan mag het bebouwingspercentage binnen een bouwvlak 100 procent bedragen tenzij een lager maximum bebouwingspercentage is vermeld; dan mag ten hoogste het vermelde bebouwingspercentage worden bebouwd. Niet in geschil is dat op grond van het aan het plan voorafgaande bestemmingsplan (hierna: het vorige plan) voor het bouwvlak op het perceel een maximum bebouwingspercentage van 35 procent gold. [appellant] en anderen vinden dat het college bij de beoordeling van de aanvraag had moeten uitgaan van het in het vorige plan vermelde bebouwingspercentage van 35 procent, omdat de verhoging van dat percentage naar 55 procent in strijd is met hoger recht.
    De besluiten
    2.       Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college aan Schavast de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. De activiteit bouwen is vergund, omdat de omgevingsvergunning niet op grond van één van de weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan worden geweigerd.
    Bij besluit van 6 juli 2021 heeft het college het besluit van 22 december 2020 gehandhaafd. Voor zover de heroverweging op de activiteit bouwen ziet, heeft het college naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 27 mei 2021 verwezen en de daarin vermelde motivering onderschreven en overgenomen. In het advies staat dat het college bevoegd is om in het kader van de vergunningverlening de algemeen verbindende voorschriften in het plan exceptief te toetsen. In het advies wordt geconcludeerd dat de verhoging van het bebouwingspercentage van 35 naar 55 niet is gemotiveerd bij de totstandkoming van het plan. Exceptieve toetsing leidt volgens het advies echter niet tot het oordeel dat de aanduiding onverbindend is of bij de beoordeling van de aanvraag buiten toepassing moet worden gelaten, omdat voormeld motiveringsgebrek onvoldoende is om een algemeen verbindend voorschrift onverbindend te achten of buiten toepassing te laten. In het advies is daarbij betrokken dat de aanduiding niet alleen is vermeld in het plan, maar ook in het ontwerpplan en zelfs al in het voorontwerpplan.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de exceptieve toetsing van de aanduiding niet leidt tot de conclusie dat de aanduiding evident in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur of andere hogere regelgeving. De rechtbank heeft vastgesteld dat het plan in overeenstemming met de procedure uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) tot stand is gekomen. Ook heeft de rechtbank vastgesteld dat voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan onverplicht een voorontwerpplan ter inzage heeft gelegen, dat in dat kader een inspraakavond is georganiseerd en dat de aanduiding al in dat voorontwerp was opgenomen. Omdat in de stukken die aan het plan ten grondslag liggen, geen ruimtelijke onderbouwing voor de verhoging van het bebouwingspercentage is gegeven, kan volgens de rechtbank niet met zekerheid worden vastgesteld of de belangen van de omwonenden bij de verhoging zijn betrokken. In dit motiveringsgebrek heeft de rechtbank echter geen aanleiding gezien de aanduiding buiten toepassing te laten. [appellant] en anderen hebben namelijk bij de vaststelling van het plan de kans gehad om tegen de planregeling van het perceel op te komen. Volgens de rechtbank heeft Schavast als eigenaar van het perceel van de rechtmatigheid van het onherroepelijk geworden plan mogen uitgaan. Gelet daarop kent de rechtbank in dit geval meer gewicht toe aan de rechtszekerheid dan aan voormeld gebrek bij de totstandkoming van het plan.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanduiding niet evident in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur of andere hogere regelgeving. [appellant] en anderen voeren aan dat het plan door de raad is aangeduid als een zogenoemde ‘koude overzetting’ van het vorige plan. Door die duiding mochten zij er redelijkerwijs op vertrouwen dat het bebouwingspercentage voor het bouwvlak op het perceel ongewijzigd zou blijven. Door het bebouwingspercentage toch te verhogen, zijn de omwonenden op het verkeerde been gezet en is hun feitelijk de mogelijkheid ontnomen om tegen het plan op te komen. [appellant] en anderen vinden dan ook dat het plan in strijd met het fair play-beginsel tot stand is gekomen. Gelet op het voorgaande en het door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebrek is de aanduiding op zo’n onzorgvuldige wijze tot stand gekomen dat de rechtbank daaraan ten onrechte minder gewicht heeft toegekend dan aan het belang van Schavast bij rechtszekerheid, zo betogen [appellant] en anderen. In aanvulling hierop verwijzen [appellant] en anderen in hun hogerberoepschrift nog naar hun bezwaar- en beroepschrift.
    4.1.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat die regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over een omgevingsvergunning wordt aangevoerd dat een bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan wordt die bestemmingsregeling alleen onverbindend geacht of buiten toepassing gelaten, als die bestemmingsregeling evident in strijd is met een hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich leent voor toetsing bij wijze van exceptie.
    4.2.    De algemene verwijzing door [appellant] en anderen naar hun bezwaar- en beroepschrift kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, voor zover zij daarbij geen redenen hebben aangevoerd op grond waarvan de aangevallen uitspraak onjuist zou zijn. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak gemotiveerd is ingegaan op wat [appellant] en anderen in hun beroepschrift, waarin het bezwaarschrift is herhaald en ingelast, hebben aangevoerd.
    Op de zitting van de Afdeling hebben [appellant] en anderen zich op het standpunt gesteld dat zij zich in het kader van de exceptieve toetsing niet beroepen op strijdigheid met het vertrouwensbeginsel en het in artikel 3.1, derde lid, van de Wro neergelegde vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Volgens [appellant] en anderen is door of namens de raad geen concrete toezegging gedaan over de hoogte van het bebouwingspercentage voor het bouwvlak op het perceel. Ook is volgens hen het vereiste van een goede ruimtelijke ordening onvoldoende concreet om bij wijze van exceptie de aanduiding daaraan te toetsen.
    Op de zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat het hun in het bijzonder gaat om de strijdigheid van de aanduiding met het fair play-beginsel. Het beroep op het fair play-beginsel kan [appellant] en anderen echter niet baten, omdat de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat het plan evident in strijd met dat beginsel tot stand is gekomen. Hierbij heeft de Afdeling laten wegen dat - zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld -  de omwonenden van het perceel toen het plan werd vastgesteld als belanghebbenden tegen het plan en de daarin vervatte aanduiding hadden kunnen opkomen. Dat [appellant] en anderen toen, naar zij hebben gesteld, als gevolg van het gebruik van de kwalificatie ‘koude overzetting’ niet meer hebben gecontroleerd of met het plan voor hun relevante algemeen verbindende ruimtelijke voorschriften werden gewijzigd, maakt niet dat de Afdeling nu de aanduiding onverbindend moet achten of buiten toepassing moet laten. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college onweersproken heeft gesteld dat vanwege de omzetting van het plan belanghebbenden in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan erop zijn gewezen zijn de voor hen van belang zijnde bestemmingen goed te controleren.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt, voor zover aangevallen, bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    Voorzitter
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022
    610