ECLI:NL:RBNHO:2021:7569, Rechtbank Noord-Holland, 01-09-2021, HAA 21 / 1405
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: welk bestemmingsplan is van toepassing? En is sprake van een van rechtswege verleende vergunning? 
        De rechtbank overweegt dat er geen wettelijke bepaling bestaat waaruit volgt dat door het enkele in werking treden van een bestemmingsplan de werking aan het eerdere bestemmingsplan wordt ontnomen. Volgens de rechtbank volgt ook uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling niet dat als een nieuw bestemmingsplan geen schakelbepaling bevat, het eerdere bestemmingsplan per definitie is komen te vervallen. 
        De rechtbank kan verweerder volgen in de redenering dat de in het eerdere bestemmingsplan toegekende bestemming nog steeds geldt op het perceel. Op de plankaart van bestemmingsplan 1e herziening is slechts aan twaalf kleine deelgebieden een nieuwe bestemming toegekend en is aan de rest van het plangebied geen bestemming toegekend. Voor de rest van het plangebied, waaronder het perceel, is daarom de bestaande bestemming blijven gelden. Voor zover dit niet duidelijk is op basis van de plankaart van het bestemmingsplan 1e herziening, geldt dat dit in ieder geval blijkt uit de plantoelichting. Dat die toelichting niet bindend is, zoals eiseres stelt, is in principe juist. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt echter dat de plantoelichting wel in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming niet duidelijk is.  Een situatie waarin de plankaart geen bestemming toekent aan een perceel (en een groot ander deel van het plangebied), kwalificeert volgens de rechtbank als zo’n situatie waarin in ieder geval ook gekeken dient te worden naar de plantoelichting. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21 / 1405
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2021 in de zaak tussen
    
    Kennemerland Beheer B.V., te Haarlem, eiseres,
    (gemachtigde: mr. R. Olivier),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder,
      (gemachtigden: mr. F. Claus, mr. L.M. Konijn en mr. M.F.A. Dankbaar).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 25 maart 2021 heeft eiseres beroep ingesteld tegen de niet tijdige bekendmaking van de van rechtswege aan eiseres verleende omgevingsvergunning.
    
    
    
      Verweerder heeft op 20 april 2021 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiseres is eigenaar van het perceel met de kadastrale locatie in de Gemeente Haarlemmermeer, Sectie [letter] , nummer [nummer] , oftewel het terrein [naam] aan de [adres] (het perceel). Eiseres is voornemens om op dat perceel een parkeerterrein met 818 parkeerplaatsen te realiseren onder de naam “Parking [naam] ’ met ontsluitingswegen, een hek, een slagboom en een overkapping voor de parkeerautomaat te bouwen. 
    
    
      Eiseres heeft op 16 november 2020 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het maken, hebben, veranderen van een uitweg of het gebruik veranderen van een uitweg op het perceel. 
    
    
    
      Verweerder heeft eiseres op 23 december 2020 bericht dat de aanvraag is ontvangen, dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (Wabo) en dat de aangevraagde activiteit ook in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder heeft eiseres daarom gevraagd de aanvraag aan te vullen. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 15 januari 2021 de gevraagde aanvullingen overgelegd en gesteld dat zij van mening is dat de reguliere voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is.
    
    
    
      Bij brief van 10 februari 2021 heeft eiseres verweerder geschreven dat de beslistermijn van 8 weken die geldt voor de reguliere voorbereidingsprocedure op 4 februari 2021 is verstreken. Dit betekent volgens eiseres dat de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in samenhang met artikel 4.20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege is verleend. 
    
    
    
      Op 8 maart 2021 heeft eiseres verweerder vervolgens in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een rechtsgeldige bekendmaking van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    
    2. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Standpunten partijen
      
    
    
    3. Eiseres voert aan dat de vergunning van rechtswege is verleend omdat verweerder niet tijdig op de aanvraag heeft beslist. Volgens eiseres is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing op de aanvraag, nu de aangevraagde activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan. Op het perceel is immers alleen het bestemmingsplan ‘Badhoevedorp Lijnden-Oost, 1e herziening’ (het bestemmingsplan 1e herziening) van toepassing en daarin is aan het perceel geen bestemming toegekend. In de planregels van het bestemmingsplan 1e herziening is geen schakelbepaling te vinden waarin staat dat de planregels van het eerdere bestemmingsplan ‘Badhoevedorp Lijnden-Oost’ (het eerdere bestemmingsplan) zijn blijven gelden. Daarom geldt de hoofdregel dat een nieuw bestemmingsplan het voorheen geldende bestemmingsplan vervangt en dit laatste bestemmingsplan vervalt. Dit wordt volgens eiseres bevestigd door recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waarin is overwogen dat in de planregels van het nieuwe bestemmingsplan dient te zijn vastgesteld voor welke gronden het eerdere bestemmingsplan al dan niet van toepassing blijft. Er kan niet worden volstaan met een vermelding in de plantoelichting dat het eerdere bestemmingsplan gedeeltelijk van toepassing blijft. Eiseres voert verder aan dat verweerder normaliter wel de vaste praktijk heeft om, indien hij wenst dat een eerder bestemmingplan blijft gelden, in het nieuwe bestemmingsplan een schakelbepaling op te nemen. Eiseres verwijst naar verschillende parapluplannen van verweerder. Ten slotte zijn eventuele door verweerder te ervaren negatieve gevolgen volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geen reden om het vigerend planologisch regime anders uit te leggen.
    
    4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het perceel op grond van het nog steeds geldende eerdere bestemmingsplan de bestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemmingen ‘Leiding-Brandstof’ en ‘Leiding-Water’ heeft. Op gronden met bestemming ‘Natuur’ is geen parkeerterrein toegestaan. Doordat het beoogde project in strijd is met de bestemming en de vergunning alleen verleend zou kunnen worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo, is de uitgebreide procedure van toepassing en is de vergunning dus niet van rechtswege verleend. Het standpunt van eiseres dat het bestemmingsplan 1e herziening het eerdere bestemmingsplan heeft vervangen is niet juist. De stelling van eiseres dat de vigerende bestemming volgt uit het laatst vastgestelde bestemmingsplan is correct, maar slechts voor zover met dat plan een bestemming is toegekend. In het bestemmingsplan 1e herziening is enkel aan twaalf specifieke locaties, niet zijnde het perceel van eiseres, een bestemming toegekend. Daarnaast is voor het gehele plangebied de gebiedsaanduiding ‘Luchtvaartverkeerzone – lib’ toegevoegd aan de verbeelding. Er is echter niets veranderd aan de bestemming van het perceel. De vergelijking van eiseres met andere paraplubestemmingsplannen gaat niet op. Bij parapluplannen gaat het om wijziging van planregels, terwijl bij het bestemmingsplan 1e herziening – behoudens de genoemde twaalf locaties – de bestaande regels en bestemmingen van het eerdere bestemmingplan intact blijven. Verder volgt ook uit de toelichting bij het bestemmingsplan 1e herziening dat niet beoogd is om buiten die twaalf locaties het eerdere bestemmingsplan te vervangen. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat aan de toelichting bij het bestemmingsplan wel betekenis toekomt. Als de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 1e herziening wel zou hebben geleid tot het vervallen van het eerdere bestemmingplan, zou het bestemmingsplan 1e herziening onverbindend zijn. Het is immers in strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) om aan gronden hun bestemming te ontnemen. Dit zou echter nog steeds niet afdoen aan de gelding van het eerdere bestemmingplan. Ten slotte heeft verweerder ter zitting gewezen op een recent vonnis van de civiele rechter in een onteigeningsprocedure tussen eiseres en de gemeente Haarlemmermeer, waarin is geoordeeld dat het eerdere bestemmingsplan nog steeds op het perceel van toepassing is.
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    5. De rechtbank overweegt dat er geen wettelijke bepaling bestaat waaruit volgt dat door het enkele in werking treden van een bestemmingsplan de werking aan het eerdere bestemmingsplan wordt ontnomen. Volgens de rechtbank volgt ook uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling niet dat als een nieuw bestemmingsplan geen schakelbepaling bevat, het eerdere bestemmingsplan per definitie is komen te vervallen. 
    
      In die zaken was beroep ingesteld tegen de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. De Afdeling heeft slechts geoordeeld dat als in de planregels van het nieuwe bestemmingsplan geen schakelbepaling is opgenomen waaruit blijkt dat het eerdere bestemmingsplan gedeeltelijk van toepassing blijft, het nieuwe bestemmingsplan in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In deze procedure ligt echter niet de vraag voor of het (onherroepelijke) bestemmingplan 1e herziening al dan niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, maar of het eerdere bestemmingsplan nog steeds geldt. Die vraag is niet beantwoord in deze uitspraken.
      De rechtbank kan verweerder volgen in de redenering dat de in het eerdere bestemmingsplan toegekende bestemming nog steeds geldt op het perceel. Op de plankaart van bestemmingsplan 1e herziening is slechts aan twaalf kleine deelgebieden een nieuwe bestemming toegekend en is aan de rest van het plangebied geen bestemming toegekend. Voor de rest van het plangebied, waaronder het perceel, is daarom de bestaande bestemming blijven gelden. Voor zover dit niet duidelijk is op basis van de plankaart van het bestemmingsplan 1e herziening, geldt dat dit in ieder geval blijkt uit de plantoelichting. Dat die toelichting niet bindend is, zoals eiseres stelt, is in principe juist. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt echter dat de plantoelichting wel in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming niet duidelijk is. Een situatie waarin de plankaart geen bestemming toekent aan een perceel (en een groot ander deel van het plangebied), kwalificeert volgens de rechtbank als zo’n situatie waarin in ieder geval ook gekeken dient te worden naar de plantoelichting. De andere argumenten van eiseres leiden volgens de rechtbank niet tot een andere conclusie.
    
    
    6. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat op het perceel van eiseres de bestemming ‘Natuur’ geldt. Tussen partijen is niet in geschil dat het realiseren van een parkeerterrein in strijd is met deze bestemming. Ook is tussen partijen niet in geschil dat alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo een vergunning verleend zou kunnen worden voor dit strijdig gebruik. Dit betekent dat op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo de uitgebreide procedure van toepassing is en de vergunning niet van rechtswege aan eiseres is verleend vanwege het verlopen van de beslistermijn. Van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning kan immers slechts sprake zijn als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is.
    
    7. Aangezien geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning, stond voor eiseres ook geen rechtsmiddel open tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb. De rechtbank verklaart dit beroep van eiseres dan ook niet-ontvankelijk.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W. van Kasbergen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. Deze beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
      
    
    
    
      
        Paragraaf 3.2 De reguliere voorbereidingsprocedure
      
      
        Artikel 3.7
      
    
    1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
    
    
      
        Artikel 3.9 
      
      (…)
    
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. (…)
    
    
      
        Paragraaf 3.3 De uitgebreide voorbereidingsprocedure
      
      
        Artikel 3.10
      
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°; (…)
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht 
      
    
    
    
      
        Afdeling 3.4 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
      
      
        Artikel 3.10
      
      (…)4. Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
    
    
    
      
        Paragraaf 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
      
      
        Artikel 4:20b
        1 Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    
    
      
        Artikel 8:55f 
      
    
    1. Tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege kan de belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.
    
  
  
     Zie de uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3097, r.o. 93.4 en de uitspraak van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1326, r.o. 3.5. 
  
  
     Zie de uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2704, r.o. 4.7.
  
  
     Zie de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2519, r.o. 3.4
  
  
     Zie de uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:5855, r.o. 4.10.
  
  
     Zie de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NLRVS:2019:607, r.o. 3.1.