ECLI:NL:RBSGR:2007:BD0307, Rechtbank 's-Gravenhage, 04-12-2007, AWB 06/9769 WET
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Partijen worden in dit geding verdeeld gehouden over de vraag of verweerder de mogelijkheid had om eiseres op haar wijzigingsverzoek een kampeervergunning voor 58 kampeermiddelen te verlenen. Het punt van geschil spitst zich toe op de interpretatie van de dubbele vermelding van de aanduiding 'Rk4 (29)' op het terrein van eiseres. Beroep ongegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, enkelvoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 06/9769 WET
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    Bouw- en Ontwikkelingsmaatschappij [A] B.V., statutair gevestigd te [plaats], eiseres,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van Alkemade, verweerder.
    
    
    Ontstaan en loop van het geding
    
    Op 27 februari 2006 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor een kampeervergunning voor 13 stacaravans voor 2006.
    
    Bij besluit van 27 maart 2006 heeft verweerder eiseres de gevraagde vergunning verleend.
    
    Op 11 mei 2006 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor een gewijzigde kampeervergunning voor 2006, thans voor 58 stacaravans.
    
    Bij brief van 21 juni 2006 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld de eerder verleende kampeervergunning voor 2006 te wijzigen in die zin dat het maximale aantal toe te laten kampeermiddelen 29 bedraagt.
    
    Bij brief van 20 juli 2006 heeft eiseres bij verweerder tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
    
    
      Verweerder heeft het bezwaar om advies in handen gesteld van de Advies- commissie voor de bezwaarschriften van [...] (verder: de commissie).
      Tijdens een hoorzitting op 4 september 2006 heeft de commissie de gemachtigde van eiseres op het bezwaarschrift gehoord.
    
    
    Op 5 oktober 2006 heeft de commissie aan verweerder advies uitgebracht.
    
    Bij besluit van 24 oktober 2006 heeft verweerder, conform het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dat besluit heeft eiseres bij brief van 29 november 2006 bij de rechtbank beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend alsmede een verweerschrift.
    
    
      Het beroep is ter zitting behandeld op 5 november 2007.
      Eiseres is verschenen bij [...], projectontwikkelaar bij eiseres, bijgestaan door mr.dr. K. Heede, advocaat te Noordwijk aan Zee.
      Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde mr. M. van der Weide.
    
    
    
    Motivering
    
    1. Partijen worden in dit geding verdeeld gehouden over de vraag of verweerder de mogelijkheid had om eiseres op haar wijzigingsverzoek een kampeervergunning voor 2006 voor 58 kampeermiddelen te verlenen. Het punt van geschil spitst zich toe op de interpretatie van de dubbele vermelding van de aanduiding 'Rk4 (29)' op het terrein van eiseres op [plaats] op de plankaart, behorende bij het bestemmingsplan [plaats].
    
    2.  De rechtbank gaat uit van de volgende feiten, waarover tussen partijen overeenstemming bestaat.
    
    
      2.1Eiseres exploiteert al vele jaren een kampeerterrein aan de [adres]
      op [plaats], groot ca. 2 hectaren, waarvoor zij jaarlijks een vergunning ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet op de openluchtrecreatie (Stb. 1994, 300, zoals nadien gewijzigd) (verder: Wolr) heeft aangevraagd en verkregen. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan [plaats] uit 1982 en het bestemmingsplan [plaats] 1e herziening uit 1992 waren op het genoemde kampeerterrein tot 2002 maximaal 72 standplaatsen (max. 36 standplaatsen per ha.) toegestaan. In feite bevonden zich op het terrein 71 stacaravans.
    
    
    2.2  In 2001 heeft verweerder de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan ter hand genomen, waarin aanvankelijk op het terrein van eiseres 40 recreatiewoningen voor niet-permanente bewoning waren voorzien. Omdat verweerder eerst onderzoek wilde laten verrichten naar de gevolgen van deze wijziging voor het aantal verkeersbewegingen, is aan dit voornemen geen uitvoering gegeven en heeft eiseres de exploitatie voortgezet ten behoeve van kampeermiddelen. De gemeenteraad van Alkemade heeft het bestemmingsplan [plaats] op 30 oktober 2002 vastgesteld en op 17 juni 2003 is dat bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland goedgekeurd.
    
    2.3  De plankaart, behorend bij genoemd bestemmingsplan, bevat op het terrein van eiseres tweemaal de vermelding 'Rk4 (29)'. Blijkens het renvooi bij de plankaart in relatie tot artikel 5, derde lid, onder l. van de planvoorschriften heeft deze aanduiding betrekking op de bestemming 'Recreatieve doeleinden' met de subbestemming 'kampeerterrein voor niet-permanente verblijfsrecreatie'. Het tussen haakjes geplaatste cijfer duidt op het aantal vaste standplaatsen dat op het kampeerterrein maximaal wordt toegelaten. De vraag is echter of dat aantal 29 dan wel, nu het tweemaal is vermeld, 2 x 29 = 58 standplaatsen betreft. De ontstaansgeschiedenis van het bestemmingsplan [plaats] geeft hierover geen uitsluitsel. Hoewel het bestemmingsplan als zodanig formele rechtskracht heeft verkregen, hetgeen door eiseres ook niet wordt betwist, is het daardoor onduidelijk welke maximering van het aantal standplaatsen de raad bij de vaststelling heeft beoogd en welke beperkingen het bestemmingsplan verweerder oplegt bij de vergunningverlening ingevolge de Wolr.
    
    2.4  Partijen zijn het er over eens dat het kampeerterrein van eiseres één ongedeeld bestemmingsvlak (perceel) betreft dat bestaat uit twee gedeelten, die door water van elkaar zijn gescheiden. Verder bestaat geen verschil van mening over het conserverende karakter van de bestemmingsplanherziening van 2001-2002.
    
    
      3.  Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat het onnodig is dat eiseres
      jaarlijks een vergunning dient aan te vragen voor het houden van een kampeerterrein, waarbij jaarlijks aan verweerder moet worden opgegeven hoeveel stacaravans eiseres wil plaatsen.
      Verder heeft eiseres betoogd dat de dubbele aanduiding 'Rk4 (29)' duidt op
      maximaal 58 standplaatsen. Dat past het beste bij het aantal voorheen daadwerkelijk aanwezige stacaravans en bij het consoliderende karakter van het vigerende bestemmingsplan. Op de plankaart zijn 52 stacaravans ingetekend. Het standpunt van verweerder leidt er toe dat ten opzichte van de oude situatie 60% van de capaciteit van het kampeerterrein verdwijnt. Het terrein is daardoor niet lonend meer te exploiteren. Er was geen sprake van voortschrijdend inzicht dat de exploitatiemogelijkheden uit het oogpunt van ruimtelijke ordening in die mate moesten worden ingeperkt. Bovendien is deze reductie in strijd met de rechtszekerheid: eiseres mocht er gerechtvaar- digd op vertrouwen dat zij op de oude voet zou kunnen blijven exploiteren zolang de resultaten van het verkeersonderzoek niet beschikbaar zijn.
      Voorts heeft eiseres aangevoerd dat verweerder het aantal toe te laten kampeermiddelen kan reguleren door bij de vergunningverlening ingevolge de Wolr voorschriften te stellen. Daarbij dienen alle relevante belangen zorgvuldig tegen elkaar te worden afgewogen.
    
    
    
      4.  Verweerder heeft aangevoerd dat aan de dubbele vermelding geen zelfstandige betekenis toekomt, maar dat deze, gelet op de vorm en de situering van het bestemmingsvlak, alleen dient ter verduidelijking van de bestemming voor het gehele kampeerterrein. Een dubbele vermelding is niet ongebruikelijk: ook bij de aanduiding 'HR(z)' bij [adres] en de aanduiding 'VG' voor de openbare weg is ter wille van de duidelijkheid voor een herhaalde vermelding gekozen. Naast het aantal vergunde standplaatsen voor stacaravans is er overigens ook nog ruimte voor toeristische standplaatsen.
      Verder heeft verweerder er op gewezen dat bij de totstandkoming van het vigerende bestemmingsplan [plaats] met betrekking tot het kampeerterrein is gekozen voor een andere systematiek, waarbij de feitelijke situatie ten aanzien van het aantal stacaravans is vastgelegd. Uitgegaan wordt thans van een m²-norm, die gemakkelijk controleerbaar en handhaafbaar is.
      Verweerder heeft tenslotte aangevoerd dat de enige mogelijkheid om aan de maximering van het aantal standplaatsen in het bestemmingsplan te ontkomen is het volgen van de vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 Wet R.O. In het kader van de vergunningverlening op grond van de Wolr is verweerder aan de bepalingen van het bestemmingsplan gebonden.
    
    
    5.  De rechtbank gaat uit van het volgende wettelijk kader.
    
    Artikel 8, eerste lid, van de Wolr bevat een verbod op het houden van een kampeerterrein zonder vergunning van burgemeester en wethouders.
    
    
      Artikel 10, eerste lid, van de Wolr bepaalt dat een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, slechts kan worden verleend indien:
      a. (...);
      b. de aanvraag betrekking heeft op een terrein dat bij bestemmingsplan uitsluitend of mede als kampeerterrein is aangewezen.
    
    
    Artikel 5, derde lid, sub l. van het bestemmingsplan [plaats] geeft aan dat het aantal permanente standplaatsen niet meer bedraagt dan op grond van de plankaart is toegestaan.
    
    
      Artikel 17, eerste lid, van dat bestemmingsplan luidt:
      1. De gronden met de bestemming recreatie zijn bestemd voor recreatieve doeleinden, met dien verstande dat:
      a. (...);
      b. (...);
      c. (...);
      d. op de gronden met de subbestemming Rk uitsluitend kampeerterreinen toelaatbaar zijn;
      e. (...).
    
    
    6.  De rechtbank overweegt als volgt.
    
    6.1  Het betoog van eiseres dat een jaarlijkse vergunningverlening ingevolge de Wolr onnodig is kan niet worden gevolgd. Verweerder heeft bij de vergunningverlening ingevolge de Wolr rekening te houden met de beperkingen van het vigerende bestemmingsplan, waarin het aantal stand- plaatsen voor stacaravans is gemaximeerd. Het is niet onjuist of onredelijk dat verweerder door middel van een jaarlijkse vergunningverlening het gebruik van het kampeerterrein op de voet volgt, mede in het kader van de handhaving van het bestemmingsplan.
    
    
      6.2 Ten aanzien van de dubbele vermelding van de aanduiding 'Rk4 (29)'
      op de plankaart is de rechtbank van oordeel dat deze slechts dient ter verduidelijking van de situatie ter plaatse. Partijen zijn het er over eens dat het gaat om één bestemmingsvlak, dat bestaat uit twee gedeelten, die door water van elkaar worden gescheiden. Ter voorkoming van onduidelijkheid over het geldende regime op beide terreingedeelten is gekozen voor een dubbele vermelding, die blijkens de door verweerder gegeven toelichting ook elders op de plankaart voorkomt en dus niet ongebruikelijk is.
      Het gegeven dat op de plankaart 52 stacaravans zijn ingetekend leidt niet tot een ander oordeel, aangezien aan die vermelding geen juridische betekenis toekomt.
      Het conserverende karakter van de bestemmingsplanherziening blijkt voorts uit de aan eiseres verleende vergunning over 2002, die betrekking had op 29 aangevraagde en vergunde standplaatsen. Het betoog van eiseres dat dit aantal moet worden gezien in het licht van de beoogde opwaardering van het terrein en vervolgens een eigen leven is gaan leiden, wordt door de rechtbank verworpen. Uit de door eiseres bij de pleitnota overgelegde stukken blijkt dat de gemeente Alkemade reeds bij brief van 11 februari 2002 een offerte-aanvraag heeft gedaan voor het voorgenomen verkeersonderzoek. Daaruit blijkt dat reeds aan het begin van 2002 vaststond dat de plaatsing van recreatiewoningen op het kampeerterrein van eiseres geen doorgang zou vinden. Niet valt in te zien dat eiseres beperkingen in de exploitatiemogelijkheden van haar kampeerterrein zou hebben geaccepteerd, indien deze niet door het nieuwe bestemmingsplan feitelijk zouden zijn gedicteerd. Ter zitting is gebleken dat de vergunningaanvragen van eiseres sedert 2000 betrekking hadden op de volgende aantallen standplaatsen:
      2000: 52, 2001: 29, 2002: 29, 2003: 21, 2004: 19, 2005: 19, 2006: 13, later: 58. Deze aantallenreeks laat zien dat eiseres kennelijk gedurende een aantal jaren heeft aanvaard dat het vigerende bestemmingsplan een maximering tot 29 standplaatsen bevat. Niet valt in te zien dat voor 2006 op grond van de kennelijk door eiseres gewenste verruiming van de exploitatiemogelijkheden van een andere interpretatie van het bestemmingsplan zou moeten worden uitgegaan.
    
    
    
      6.3 Ook het betoog van eiseres dat verweerder het gebruik van het
      kampeerterrein zou kunnen reguleren door het stellen van voorschriften in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wolr wordt verworpen. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wolr blijkt dat de indieners van het wetsvoorstel bewust hebben gekozen voor een stelsel waarin een ingevolge de Wolr vergunningplichtig kampeerterrein in een bestemmingsplan als zodanig is bestemd of medebestemd. Die eis achtte men gewettigd vanwege de ruimtelijke gevolgen die aan vergunningplichtige kampeerterreinen inherent zijn (TK 21 447, MvA, blz. 16 e.v.). Deze keuze van de wetgever brengt met zich dat de beperkingen die in het kader van een bestemmingsplan aan het gebruik van een kampeerterrein zijn gesteld doorwerken bij de vergunningverlening ingevolge de Wolr. 
    
    
    
    7.  Gelet op het voorgaande moet het beroep ongegrond worden verklaard.
    
    
    8.   Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT  DOENDE:
    
    Verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
     
    
      Aldus gegeven door mr. J.W. Sentrop en in het openbaar uitgesproken op 
      4 december 2007, in tegenwoordigheid van de griffier, mr. B.M. van der Meide.