ECLI:NL:RBROT:2023:9192, Rechtbank Rotterdam, 12-09-2023, ROT 23/5664 en 23/5754
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening toegewezen. Omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van 111 flexwoningen. Vergunninghoudster is begonnen met de werkzaamheden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, waardoor er een milieueffectenrapportage moet worden gemaakt. Dit heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter tot gevolg dat onterecht de reguliere procedure is gevolgd. Het gebrek ten aanzien van de bevoegdheid van het college om met de kruimelgevallenregeling af te wijken is zo ernstig dat de voorzieningenrechter bij afweging van de belangen van oordeel is dat het bestreden besluit geschorst moet worden.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 23/5664 en 23/5754
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      (23/5664) [verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster 1
    
      (gemachtigde: mr. B. Benard), 
      
        (23/5754) [verzoeker 1] , [verzoeker 2] , [verzoeker 3] en [verzoeker 4] , [verzoeker 5] , [verzoeker 6] ,  [verzoeker 7] , uit [plaats], verzoekers 2
      (gemachtigde: mr. J. van Groningen)
      
        en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] 
    (gemachtigde: mr. D.C. Alblas).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Woningbouwvereniging [naam woningbouwvereniging] uit [plaats] (de vergunninghoudster).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekster 1 en verzoekers 2 tegen de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van 111 flexwoningen aan de [straatnaam 1] [huisnummer A 1] t/m [huisnummer Z] in [plaats] (het perceel).
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 14 juli 2023 verleend (het bestreden besluit). Verzoekster 1 en verzoekers 2 hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster 1, de gemachtigde van verzoekster 1, verzoekers [verzoeker 1] , [verzoeker 2] , [verzoeker 5] , [verzoeker 6] , de gemachtigde van verzoekers 2, de gemachtigde van het college samen met [persoon A] (projectmanager relatie) en [persoon B] (adviseur vluchtelingen) en namens vergunninghoudster [persoon C] (projectmanager). 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Met het bestreden besluit heeft het college een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van 111 flexwoningen, waarvan 110 te gebruiken als woonruimte en 1 als maatschappelijke ruimte, voor de duur van vijf jaar. 
    
    
    
      2.1.
      De omgevingsvergunning is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de activiteiten bouwen, uitvoeren van een werk en gebruik in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      2.2.
      Ter plaatse zijn de bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Paraplubestemmingsplan Wonen en Parkeren” van toepassing. De betreffende gronden hebben de bestemming “Agrarisch met waarden – 1”.
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
      
    
    
      2.4.
      Het bestreden besluit is voorbereid met de reguliere procedure (artikel 3.9 van de Wabo). 
      
    
    
      2.5.
      Verzoekster 1 woont aan de [adres 1] in [plaats] . Verzoekers 2 wonen aan de [straatnaam 2] [huisnummer B] , [huisnummer C] , [huisnummer D] , [huisnummer E] , [huisnummer F] en de [adres 2] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster 1 en verzoekers 2, of de juiste voorbereidingsprocedure is toegepast. 
      
      
        
          Is er spoedeisend belang?
        
        4. Verzoekster 1 en verzoekers 2 vragen om schorsing van het bestreden besluit. Verzoekster 1 en verzoekers 2 stellen spoedeisend belang te hebben bij het verzoek om voorlopige voorziening, omdat zij vrezen dat de woningen al gebouwd zijn voordat het besluit op bezwaar wordt genomen terwijl de bezwaren redelijke kans van slagen hebben. Daarbovenop stellen verzoekers 2 dat de graaf- en egalisatiewerkzaamheden reeds in een vergevorderd stadium verkeren. Dit zorgt voor onomkeerbare gevolgen voor de bestemming “Agrarisch met waarden – 1”. 
      
      
    
    
      4.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat er geen spoedeisend belang is. De werkzaamheden zijn niet onomkeerbaar. Wat betreft de belangenafweging stelt het college dat het belang om Oekraïense vluchtelingen te huisvesten zwaar weegt. Het college voert over de belangen van verzoekers aan dat deze beperkt zijn, omdat een deel van hen geen zicht heeft op het perceel. Degenen die dat wel hebben, ondervinden van de vergunde activiteiten geen gevolgen van enige betekenis. Op zitting heeft het college verduidelijkt dat zij niet stellen dat verzoekers geen belanghebbenden zijn, maar dat deze omstandigheid wel een rol speelt bij de beoordeling van de spoedeisendheid. Tot slot stelt het college dat er geen spoedeisendheid is, omdat de werkzaamheden gefaseerd plaatsvinden. De woningen zullen pas aan het eind van het jaar geplaatst kunnen worden. Het college wijst voorts op de voor vergunninghoudster grote financiële nadelige consequenties bij uitstel, vanwege het beperkt beschikbaar materieel. 
      
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter zal voor beantwoording van de vraag of sprake is van spoedeisend belang ingaan op de kans van slagen van het bezwaar en tot slot de belangenafweging.
      
      
        
          Heeft het college de juiste procedure toegepast?
        
        5. Verzoekster 1 voert aan dat het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten volgen, omdat het bestreden besluit grote maatschappelijke risico’s met zich meebrengt en de belangen van omwonenden een grote rol spelen bij de beoogde huisvesting. Het college had niet mogen afwijken van het bestemmingsplan via artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II van het Bor. Het project is namelijk aan te merken als stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in Categorie 11.2 van onderdeel D, behorend bij het Besluit milieueffectenrapportage (Besluit mer). Op grond van artikel 5, zesde lid, van Bijlage II van het Bor is artikel 4, aanhef en onder 9 en 11, van Bijlage II van het Bor niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de Bijlage bij het Besluit mer. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject zoals bedoeld in categorie 11.2 van onderdeel D, behorend bij het Besluit mer. Per 1 april 2022 zijn de artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing bevolking in werking gesteld door het kabinet. Burgemeesters hebben nu de wettelijke taak om te voorzien in het realiseren van de opvang van ontheemden uit Oekraïne. Voorts is er geen sprake van een uitbreiding van een verstedelijking of een gebied in gebruik nemen voor bewoning. Gelet op de Contour bestaand stads- en dorpsgebied 2018 van de provincie Zuid-Holland valt de locatie al onder het bestaande stads- en dorpsgebied. De bestemming “Agrarisch met waarden – 1” doet daar niets aan af. Het gaat om tijdelijke opvang voor maximaal 5 jaar. De ruimtelijke impact is gezien de duur beperkt en het aantal verkeersbewegingen is gelet op de doelgroep ook beperkt. Er kon dus via artikel 2.12, eerste lid, onder a  en onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan worden afgeweken.
      
    
    
      5.2.
      De vraag die aan de voorzieningenrechter voorligt is of de uitgebreide voorbereidingsprocedure op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 3°, van de Wabo toegepast had moeten worden. Deze vraag hangt samen met de vraag of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie 11.2 van onderdeel D, behorend bij het Besluit mer. 
      
      
      
        
          Stedelijk ontwikkelingsproject
        
        Artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II van het Bor luidt:
        “Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.”
      
      
      
        Artikel 5, zesde lid, luidt:
        “Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.”
      
      
      
        Categorie 11.2 van onderdeel D, behorend bij het Besluit mer luidt:
        Kolom 1: “Activiteit: De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.”
      
      
    
    
      5.3.
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in haar uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3055, overwogen dat het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit deze uitspraak volgt eveneens dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in onderdeel D kolom 1 categorie 11.2 van de Bijlage bij het Besluit mer, niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het project zal leiden tot een gehele functiewijziging van het perceel. Het perceel heeft de bestemming “Agrarisch met waarden – 1” en vormt een onbebouwde ruimte gelegen tegenaan de bebouwing van [plaats] . Dit agrarisch gebied zal na de bouw van de tijdelijke woningen verdwijnen en 3339 m2 van het terrein zal worden bebouwd. Dat het gebied volgens de Contour als bestaand stads- en dorpsgebied is aangewezen doet hier niet aan af. Voorts leidt het standpunt van het college dat de vergunning slechts wordt verleend voor een beperkte periode, gelet op de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, niet tot de conclusie dat het geen stedelijk ontwikkelingsproject is. De Afdeling ziet in die uitspraak namelijk geen grond voor het oordeel dat de uitzondering opgenomen in artikel 5, zesde lid, van Bijlage II van het Bor niet van toepassing is op tijdelijke ontwikkelingen, nu in dit artikel juist artikel 4, onderdeel 11, waarbij tijdelijke ontwikkelingen voor de duur van 10 jaar kunnen worden mogelijk gemaakt, specifiek wordt genoemd. Tot slot leidt de inwerkingtreding van artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing bevolking niet tot uitsluiting van de ruimtelijke regelgeving. Het college dient ook dan de ruimtelijke wet- en regelgeving te volgen.
      
    
    
      5.5.
      Het bestreden besluit is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.4 in strijd met artikel 5, zesde lid, van Bijlage II van het Bor, omdat het project is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie 11.2 van onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit mer. Dit betekent dat niet kan worden afgeweken van het bestemmingsplan via artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor. Het college kan alleen een omgevingsvergunning voor de aangevraagde activiteiten verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3o, van de Wabo. De procedure als bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo had moeten worden toegepast in plaats van de reguliere voorbereidingsprocedure. Bij deze uitgebreide voorbereidingsprocedure is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing en is tevens een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist op grond van artikel 6.5 van het Bor. Deze verklaring van geen bedenkingen is niet vereist indien de gemeenteraad categorieën van gevallen heeft aangewezen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. Ter zitting is vast komen te staan dat voor het project een verklaring van geen bedenkingen is vereist. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
    
    
      5.6.
      Voor zover het college stelt dat in het kader van de spoedeisendheid ook een belangenafweging moet worden gemaakt, oordeelt de voorzieningenrechter het volgende. Ter zitting is duidelijk geworden dat er vaart wordt gemaakt met de werkzaamheden. Vergunninghoudster heeft, terwijl het besluit nog niet in werking was getreden, reeds werkzaamheden uitgevoerd, door het ophogen van de grond, en is voornemens op korte termijn te beginnen met heien. Dit is in strijd met artikel 6.1, eerste lid, onder a in samenhang met het derde lid, van de Wabo. Op zitting heeft het college verklaard dat er nog geen hoorzitting is gepland en dat het besluit op bezwaar op zijn vroegst eind oktober, begin november genomen kan worden. Op het moment dat het college beslist op de bezwaren, zal de realisatie van het project al in een vergevorderd stadium verkeren. Gelet hierop en vanwege de onomkeerbare gevolgen die deze werkzaamheden met zich meebrengen is het belang van verzoekers spoedeisend. Dat een deel van de verzoekers geen zicht heeft op de locatie, dan wel dat een deel geen gevolgen van enige betekenis ondervindt, leidt, wat daar verder ook van zij, niet tot een andere conclusie. Verzoekers wonen allemaal in de nabijheid van het project en zullen daarvan gevolgen ondervinden. De voorzieningenrechter begrijpt dat de huisvesting van Oekraïense vluchtelingen een lastige opgave voor de gemeente Goeree-Overflakkee is. Dit brengt echter niet met zich mee dat in een ruimtelijke procedure voor het bouwen van flexwoningen geen spoedeisend belang kan worden aangenomen. Het gebrek ten aanzien van de bevoegdheid van het college om met de kruimelgevallenregeling af te wijken is zo ernstig dat de voorzieningenrechter bij afweging van de belangen van oordeel is dat het bestreden besluit geschorst moet worden. Vanwege dit gebrek is het de verwachting dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. 
      
    
    
      5.7.
      Gelet hierop behoeven de overige inhoudelijke gronden naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen nadere behandeling.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 14 juli 2023 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    
    
      6.1.
      
        Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster 1 en verzoekers 2 vergoeden. Daarom krijgen verzoekster 1 en verzoekers 2 ook een vergoeding van hun proceskosten. 
        Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekster 1 en verzoekers 2 een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigden van verzoekster 1 en verzoekers 2 hebben een verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,- aan verzoekster 1 en totaal € 1.674,- aan verzoekers 2.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het bestreden besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan verzoekster 1 moet vergoeden;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan verzoekers 2 moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster 1.
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekers 2.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.