ECLI:NL:RVS:2022:1219, Raad van State, 26-04-2022, 202101493/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het verzoek van [appellante] om herziening van het besluit van 22 maart 2016 afgewezen. [appellante] exploiteert een onderneming die internationaal en nationaal transport en opslag van dierlijke meststoffen verzorgt en handelt in agrarische producten. Op 3 juni 2015 heeft de toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bij [appellante] een administratiecontrole uitgevoerd. Van deze controle is op 17 augustus 2015 een inspectierapport opgemaakt. Bij besluit van 18 december 2015 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 88.000,00 omdat uit het inspectierapport blijkt dat [appellante] meerdere keren de Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit vervoer heeft overtreden. [appellante] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 41.000,00.

202101493/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 21 januari 2021 in zaak nr. 20/1046 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 september 2019 heeft de minister het verzoek van [appellante] om herziening van het besluit van 22 maart 2016 afgewezen.
    Bij besluit van 24 februari 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. drs. A.C.M. Brom, rechtsbijstandsverlener te Eersel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert een onderneming die internationaal en nationaal transport en opslag van dierlijke meststoffen verzorgt en handelt in agrarische producten.
    Op 3 juni 2015 heeft de toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bij [appellante] een administratiecontrole uitgevoerd. Van deze controle is op 17 augustus 2015 een inspectierapport opgemaakt. Bij besluit van 18 december 2015 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 88.000,00 omdat uit het inspectierapport blijkt dat [appellante] meerdere keren de Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit vervoer heeft overtreden. [appellante] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 41.000,00. [appellante] heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.
    2.       Bij brief van 4 juli 2019 heeft [appellante] de minister verzocht om herziening van het besluit van 22 maart 2016. Bij besluit van 11 september 2019 heeft de minister dat verzoek met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgewezen omdat [appellante] geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Volgens de minister is het niet evident onredelijk om het verzoek om herziening van het besluit van 22 maart 2016 af te wijzen. In dit verband heeft de minister opgemerkt dat hij opnieuw hetzelfde besluit zou nemen.
    Bij besluit van 24 februari 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    De rechtbank heeft het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Beoordelingskader
    3.       Artikel 4:6 van de Awb luidt:
    "1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131), is uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtszoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
    Als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op die aanvraag of dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek.
    Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
    Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] heeft de gronden van haar hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb vloeit echter niet voort dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle bezwaren heeft bezien, zal zij zich in het hiernavolgende beperken tot de kern van de door [appellante] naar voren gebrachte gronden.
    Inhoudelijke beroepsgronden
    5.       [appellante] heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister het verzoek om herziening niet op inhoudelijke gronden, maar met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft afgewezen. [appellante] betoogt dat de minister in het besluit van
    11 september 2019 uitdrukkelijk heeft gesteld dat hij opnieuw hetzelfde besluit zou nemen. Dit betekent volgens [appellante] dat de minister het verzoek op inhoudelijke gronden heeft afgewezen en dat de rechtbank daarom ten onrechte niet is ingegaan op de inhoudelijke beroepsgronden.
    Oordeel
    5.1.    De Afdeling is van oordeel dat uit de opzet van het besluit van 11 september 2019 duidelijk volgt dat de minister het verzoek met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft afgewezen en dat het argument van de minister, dat hij opnieuw hetzelfde besluit zou nemen, ten overvloede is opgenomen.
    Op grond van artikel 7:11 van de Awb moet in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het genomen besluit plaatsvinden. Dit kan betekenen dat het primaire besluit op andere argumenten steunt dan het besluit op bezwaar. In het besluit op bezwaar van 24 februari 2020 heeft de minister de motivering van zijn standpunt in het primaire besluit, dat het niet evident onredelijk is om niet terug te komen van het besluit van 22 maart 2016, gewijzigd. Zo is wat ten overvloede werd opgemerkt in het besluit van 11 september 2019 en wat verwarring zou kunnen wekken over het beoordelingskader in de motivering van de beslissing op bezwaar achterwege gelaten. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister het verzoek niet op inhoudelijke gronden, maar met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, heeft afgewezen. De rechtbank is daarom terecht niet ingegaan op de door [appellante] aangevoerde inhoudelijke beroepsgronden. Ook de in hoger beroep aangevoerde inhoudelijke gronden kunnen daarom niet aan de orde komen.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    Nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van nieuw gebleken feiten en omstandigheden en dat het besluit van 24 februari 2020 daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. [appellante] voert aan dat de boete bij het eerdere besluit van 22 maart 2016 ten onrechte was opgelegd omdat de Verordening (EG) 561/2006 niet van toepassing was. [appellante] stelt dat de uitzonderingsbepalingen golden omdat er sprake was van eigen vervoer van mest en vervoer van slachtafval. [appellante] betoogt dat de minister tijdens een hoorzitting op 2 april 2019 uitdrukkelijk heeft erkend dat hij niet wist dat [appellante] slachtafval vervoerde en eigen vervoer van mest verzorgde en dat het transport daarom onder de uitzonderingsbepalingen zou vallen. Verder heeft de minister volgens [appellante] te kennen gegeven dat dit ook niet uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel zou blijken.
    [appellante] betoogt ook dat de betrokken inspecteur in drie boeterapporten valsheid in geschrifte heeft gepleegd. In het rapport van 17 augustus 2015 staat dat geen sprake was van vervoer van slachtafval of karkassen, niet bestemd voor menselijke consumptie, terwijl de inspecteur dat niet heeft gecontroleerd. Voor de inspecteur had duidelijk moeten zijn dat haar transporten onder de uitzonderingsbepalingen vielen, omdat de afnemers en leveranciers op de rittenstaten stonden vermeld. Volgens [appellante] wist de inspecteur al sinds maart 2018 dat zij ook slachtafval transporteerde en eigen vervoer van mest verzorgde. Desondanks heeft de inspecteur in een boeterapport van 8 mei 2019 - in een andere procedure - opgenomen dat haar transporten niet onder de uitzonderingsbepalingen vielen. De inspecteur heeft willens en wetens onwaarheden in boeterapporten opgenomen met het doel om haar te beschadigen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank, door het standpunt van de minister te volgen, niet onafhankelijk en niet onpartijdig geoordeeld. Dat is in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
    Verder voert [appellante] aan dat de inspecteur een hetze tegen haar voert. Volgens [appellante] heeft de inspecteur op 3 juni 2015 aan haar te kennen gegeven, dat als zij zo doorgaat, hij de vergunningen zal laten intrekken en het bedrijf feitelijk de nek zal omdraaien. Dit betekent, met andere woorden, dat de inspecteur alles in het werk zal stellen om de onderneming te ruïneren. [appellante] stelt dat de inspecteur meerdere onrechtmatige handelingen heeft verricht. Zij wijst erop dat de minister in andere procedures, bij besluiten van 10 december 2018 en 30 april 2020, heeft afgezien van boeteoplegging omdat de inspecteur onvoldoende informatie in de betreffende boeterapporten had opgenomen. Verder wijst zij op een uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 8 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:252), waarin - in een andere procedure - is geoordeeld dat de vermeende overtredingen van [appellante] op 13 maart 2018 onvoldoende waren onderbouwd, waarna de minister de opgelegde bestuursdwang heeft beëindigd.
    Oordeel
    6.1.    Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar niet voor dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden worden overgelegd.
    6.2.    Het betoog van [appellante] komt er op neer dat de boete bij het eerdere besluit van 22 maart 2016 ten onrechte was opgelegd omdat in de controleperiode van 6 oktober 2014 tot en met 2 november 2014 sprake was van eigen vervoer van mest en vervoer van slachtafval. De Afdeling overweegt dat dit geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden zijn, omdat dit vervoer vóór het eerdere besluit heeft plaatsgevonden. Indien de inspecteur, zoals [appellante] stelt, onjuiste feitelijke informatie in het inspectierapport van 17 augustus 2015 heeft opgenomen, en daarmee valsheid in geschrifte zou hebben gepleegd, dan had [appellante] deze stelling kunnen en moeten aanvoeren in een procedure tegen het eerdere besluit. Dat heeft [appellante] niet gedaan. Hetzelfde geldt voor het argument van [appellante] dat uit de vermelding van de afnemers en leveranciers op de rittenstaten zou blijken wat de aard van het vervoer in de controleperiode was. Hoewel [appellante] terecht stelt dat in beginsel mag worden afgegaan op de juistheid van de bevindingen van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven, neemt dat niet weg dat [appellante] die bevindingen had kunnen betwisten. Indien [appellante] dat had gedaan, had kunnen worden vastgesteld of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond was voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet aan de boete ten grondslag hadden kunnen worden gelegd. [appellante] heeft dat, zoals al gezegd, niet gedaan.
    Anders dan [appellante] heeft betoogd, blijkt uit het verslag van een hoorzitting van 2 april 2019 - in een andere procedure - niet dat de minister heeft verklaard dat hij niet wist dat [appellante] slachtafval vervoerde en mesttransporten als eigen vervoer verzorgde en daarom onder de uitzonderingsbepalingen zou vallen. Maar zelfs al zou de minister in die zin hebben verklaard, dan betekent dit nog niet dat de minister daarmee heeft erkend dat ook in de controleperiode feitelijk sprake was van eigen vervoer van mest en vervoer van slachtafval.
    [appellante] heeft gesteld dat de inspecteur een hetze tegen haar voert. De Afdeling overweegt dat wat [appellante] in dit verband naar voren heeft gebracht, argumenten zijn ter onderbouwing van haar stelling dat de inspecteur in het inspectierapport van 17 augustus 2015 valsheid in geschrifte heeft gepleegd. Omdat [appellante], zoals hiervoor is overwogen, deze stelling kon en behoorde aan te voeren in de procedure tegen het eerdere besluit, zijn ook deze argumenten geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
    6.3.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn en dat het besluit van 24 februari 2020 niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. De enkele omstandigheid dat de rechtbank het standpunt van de minister heeft gevolgd, betekent niet dat de rechtbank niet onafhankelijk en niet onpartijdig is.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    Evident onredelijk?
    7.       [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet evident onredelijk is om het verzoek om herziening af te wijzen. [appellante] betoogt dat de minister de boete bij besluit van 22 maart 2016 ten onrechte, in strijd met het nulla poena beginsel, heeft opgelegd. Verder had het arrest van het Hof van Justitie van 19 september 2006, Arcor, ECLI:EU:C:2006:586, de minister aanleiding moeten geven om het besluit te herzien, omdat de opgelegde boete volgens nationaal recht onrechtmatig was.
    Voor zover de rechtbank in navolging van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 7 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:659, van belang heeft geacht dat de boete al volledig is betaald, gaat de rechtbank er volgens [appellante] aan voorbij dat de boete niet vrijwillig, maar na een dwangbevel van 16 juli 2017, is betaald. Verder is, anders dan in de door de rechtbank genoemde uitspraak, in dit geval wel sprake van een boetebesluit dat in strijd met de toen geldende wettelijke regels is genomen.
    De rechtbank heeft volgens [appellante] verder ten onrechte met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1507, overwogen dat, zelfs als achteraf vast komt te staan dat ten onrechte een boete is opgelegd, hierin geen aanleiding bestaat om tot herziening over te gaan. Anders dan in de door de rechtbank genoemde uitspraak is volgens [appellante] in dit geval geen sprake van een nieuwe rechterlijke uitspraak op grond waarvan om herziening is gevraagd, maar is sprake van nieuw bekend geworden gegevens.
    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de minister heeft gevolgd dat een eventuele toekomstige boete niet hoger zal uitvallen als gevolg van de eerder opgelegde boete omdat de daarvoor geldende termijn inmiddels is verstreken. Volgens [appellante] wordt de boete die bij een eerste bedrijfsinspectie kan worden opgelegd gemaximeerd en was die termijn op het moment van het nemen van het besluit van 24 februari 2020 nog niet verstreken.
    Oordeel
    7.1.    Zoals hiervoor is overwogen, kan de bestuursrechter aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd tot het oordeel komen dat de afwijzing van het verzoek terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Anders dan [appellante] betoogt, is niet gebleken dat de bij besluit van 22 maart 2016 opgelegde boete in strijd was met het nationaal recht. Het betoog van [appellante] dat sprake is van nieuwe gegevens in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb kan, gelet op dat wat onder 6.2. is overwogen, niet worden gevolgd. Het argument van [appellante] dat de opgelegde boete niet vrijwillig is betaald biedt geen grond voor het oordeel dat de afwijzing van het verzoek om herziening evident onredelijk is, omdat het uitgangspunt is dat de overtreder een in rechte onaantastbare bestuurlijke boete volledig moet betalen. Het argument van [appellante] dat een eventuele toekomstige boete hoger zal uitvallen als gevolg van de eerder opgelegde boete, biedt ook geen grond voor dat oordeel. De Afdeling overweegt dat, daargelaten de juistheid ervan, dit argument pas een rol kan spelen bij de oplegging van een eventuele nieuwe boete.
    7.2.    Het door [appellante] genoemde arrest Arcor van het Hof van Justitie van 19 september 2006 kan haar niet baten. Het betoog van [appellante] dat uit dit arrest volgt dat het besluit van 22 maart 2016 moet worden herzien omdat de eerder opgelegde boete volgens nationaal recht onrechtmatig is, faalt al omdat uit 7.1. volgt dat de opgelegde boete niet onrechtmatig is.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Proceskostenvergoeding
    8.       [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten heeft afgewezen.
    Oordeel
    8.1.    In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb staat dat recht op vergoeding van de kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar alleen dan bestaat, indien het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De minister heeft bij besluit van 24 februari 2020 de motivering van het besluit van 11 september 2019 gewijzigd, maar de uitkomst ervan gehandhaafd. Omdat het besluit van 11 september 2019 daarom niet is herroepen, kan [appellante] geen aanspraak maken op vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Verder heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om de minister op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de in beroep door [appellante] gemaakte proceskosten omdat het beroep ongegrond is verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    978