ECLI:NL:RVS:2022:1826, Raad van State, 29-06-2022, 202107721/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.  De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap, omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris geeft daarvoor als reden dat de rechtbank Overijssel hem bij in rechte niet meer aan te vechten uitspraak van 8 oktober 2019 wegens mensensmokkel (artikel 197a, eerste en vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht) heeft veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van zes maanden met een proeftijd van twee jaren en een werkstraf van 100 uren. Op 10 maart 2020 heeft [appellant] de werkstraf voltooid.

202107721/1/V6.
    Datum uitspraak: 29 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/1172 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid 
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
    Bij besluit van 18 januari 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.E. de Poorte, advocaat te Rotterdam, hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Geen van beide partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris geeft daarvoor als reden dat de rechtbank Overijssel hem bij in rechte niet meer aan te vechten uitspraak van 8 oktober 2019 wegens mensensmokkel (artikel 197a, eerste en vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht) heeft veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van zes maanden met een proeftijd van twee jaren en een werkstraf van 100 uren. Op 10 maart 2020 heeft [appellant] de werkstraf voltooid. Aangezien korter dan vijf jaar geleden onherroepelijk een sanctie wegens het plegen van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd, is dat binnen de zogenoemde rehabilitatietermijn zoals vermeld in de Handleiding RWN, onder artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, paragraaf 5, van de RWN.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevoerde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden vormen die tot de conclusie leiden dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. Hij voert aan dat de ernst van de inbreuk op de rechtsorde mede wordt bepaald door de omstandigheden waaronder hij het delict heeft gepleegd en niet alleen door de opgelegde sanctie. Hij heeft geprobeerd als vluchteling zijn eigen landgenoten te helpen. De staatssecretaris heeft volgens [appellant] niet aangetoond dat de strafrechter deze omstandigheden bij de veroordeling heeft betrokken.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient het beleid neergelegd in de Handleiding RWN als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat de betrokkene gevaar oplevert voor de openbare orde. De Afdeling verwijst hiervoor onder meer naar haar uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2322. Onder verwijzing naar de uitspraak van 25 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD5392, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris er bij de toepassing van het beleid ter invulling van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN rekening mee moet houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien hij van dat beleid afwijkt. Kortom, het beleid is vertrekpunt van denken, maar ook weer niet heilig.
    3.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 23 mei 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW6369), overweegt de Afdeling dat het niet aan de staatssecretaris is, maar ook niet aan de bestuursrechter om te toetsen op welke wijze de strafrechter tot het opleggen van een sanctie is gekomen. Bovendien heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat hij ervan mag uitgaan dat persoonlijke omstandigheden, voor zover deze als verzachtende omstandigheden moeten worden aangemerkt, waaronder [appellant] het delict heeft gepleegd door de strafrechter zijn meegewogen. Daarom zijn dit in de naturalisatieprocedure geen bijzondere omstandigheden. [appellant] heeft dit standpunt van de staatssecretaris ook niet weerlegd met de enkele stelling dat de strafrechter deze omstandigheden niet heeft meegewogen. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet afdoen aan de ernstige vermoedens dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde.
    Het betoog faalt.
    4.       Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris het verzoek terecht heeft afgewezen. De afwijzing van het verzoek betekent overigens niet dat [appellant] in de toekomst niet het Nederlanderschap kan verkrijgen. Hij kan na verloop van de rehabilitatietermijn opnieuw een verzoek om verlening van het Nederlanderschap indienen.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Kamminga, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Kamminga
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022
    876
     
    BIJLAGE
     
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 9
    1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien:
    a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk; […].
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap
    9-1-a. Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
    Paragraaf 1. Samenvatting openbare-orde beleid
    Hieronder wordt uiteengezet wanneer ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar oplevert voor de openbare orde of de veiligheid van het Koninkrijk. Daarbij staan centraal de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de vreemdeling. Die verwachtingen worden gebaseerd op zijn gedrag in het heden en het recente verleden. Samengevat komt het beleid erop neer dat de naturalisatie of optie wordt geweigerd, als:
    […]
    3. er op het moment van indiening van het verzoek/afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop, serieuze verdenkingen bestaan dat de vreemdeling een misdrijf heeft gepleegd waarop nog een sanctie kan volgen (zie onder 4). Met sanctie wordt niet alleen bedoeld iedere straf als bedoeld in artikel 9 Wetboek van Strafrecht (bijvoorbeeld een geldboete, taak- leer-, bijkomende of gevangenisstraf) die door de strafrechter is opgelegd, maar ook bijvoorbeeld strafbeschikkingen of transacties (door politie of Openbaar Ministerie (OM) opgelegde boetes). Daarbij is niet relevant of de sanctie voorwaardelijk is opgelegd, en evenmin of de tenuitvoerlegging geheel of gedeeltelijk door gratie is kwijtgescholden. Alleen in zeer bijzondere omstandigheden is afwijking van het onderstaande mogelijk. Van een serieuze verdenking is onder meer sprake, als:
    […]
    c. de vreemdeling zich nog in de proeftijd bevindt. Een proeftijd kan worden verbonden aan een voorwaardelijk sepot, een voorwaardelijke veroordeling of voorwaardelijke gratie; […]
    4. in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop, een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd (zie paragraaf 5). Met sanctie wordt hier ook bedoeld iedere:
    […]
    b. taak- of leerstraf of andere straf als bedoeld in artikel 9 WvSr;
    […]
    Paragraaf 5. Afwijzing als in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring (of de beslissing daarop) een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer gelegd
    De vreemdeling mag in de periode van vijf jaren (de zogenaamde rehabilitatietermijn van vijf jaar) direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring of de beslissing daarop niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan. Daarbij geldt het volgende:
    […]
    b. iedere taakstraf (werk- of leerstraf) leidt, ongeacht de duur daarvan en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf of een andere straf dan wel in het kader van een transactievoorstel of een strafbeschikking, tot weigering van naturalisatie of optie;
    […]
    De naturalisatie of optie wordt geweigerd, als er binnen vijf jaren voor de indiening van het verzoek dan wel het afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop zo’n sanctie is opgelegd. Daarbij is niet van belang:
    a. of de sanctie voorwaardelijk of onvoorwaardelijk is opgelegd;
    b. of er na het opleggen van de sanctie geheel of gedeeltelijk, of voorwaardelijk of onvoorwaardelijk, gratie is verleend.
    De naturalisatie of optie wordt ook geweigerd, als er in die periode van vijf jaar een sanctie ten uitvoer is gelegd. De sanctie is tenuitvoergelegd:
    […]
    b. ingeval van taakstraf: op de datum waarop de taakstraf is voltooid;
    […]
    Paragraaf 5.1. Misdrijven
    Een ernstig vermoeden dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, wordt niet gebaseerd op zo maar iedere willekeurige misstap die tot een sanctie heeft geleid. De misdraging moet wel voldoende ernstig zijn geweest. De ernst komt tot uiting in het feit dat alleen misdrijven in aanmerking worden genomen. Bovendien moet ook de sanctie die daarop is gevolgd, voldoende zwaar zijn. Dat betekent dat misdragingen die strafrechtelijk als overtreding worden gekwalificeerd of die buiten het strafrecht zijn afgedaan (bijvoorbeeld met een bestuurlijke boete of uitsluitend een civiele veroordeling tot schadevergoeding) buiten beschouwing blijven. […]
    Paragraaf 5.5. Taakstraffen
    Een taakstraf is ofwel een werkstraf (het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte; ATAN) ofwel een leerstraf (het volgen van een leertraject). Er wordt bij taakstraffen dus geen onderscheid gemaakt tussen werk- en leerstraffen. De taakstraf staat tussen de vrijheidsstraf en de geldboete in, en komt in plaats van een gevangenisstraf. Bij naturalisatie en optie worden zowel geldboeten als vrijheidsstraffen voor misdrijven tegengeworpen, ongeacht de vraag of zij voorwaardelijk of onvoorwaardelijk zijn opgelegd. Er bestaat geen aanleiding om voorbij te gaan aan de (voor een misdrijf opgelegde) taakstraf die thans nog in plaats van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf wordt opgelegd, indien zowel de daad als de dader strafbaar zijn bevonden. Gehandhaafd is tevens het uitgangspunt dat de taakstraf wordt tegengeworpen ongeacht de duur van de taakstraf. Dat sluit aan bij de regeling van de vrijheidsstraf, die eveneens ongeacht de duur wordt tegengeworpen.
    Paragraaf 5.9. Geheel of gedeeltelijk voorwaardelijke straffen
    Ook ingeval van een voorwaardelijk opgelegde straf is er sprake van een onvoorwaardelijke veroordeling, waarbij alleen de tenuitvoerlegging van de straf (of een gedeelte daarvan) onder bepaalde voorwaarden wordt opgeschort. Het voorwaardelijk opschorten van de tenuitvoerlegging van (een gedeelte van) de straf, doet niets af aan de veroordeling en daarmee aan de strafbaarheid van de daad en dader. Ook als een straf voorwaardelijk is opgelegd, is het misdrijf gepleegd en zijn daad en dader strafbaar bevonden. Voor naturalisatie is dus niet van belang of de straf voorwaardelijk of onvoorwaardelijk is opgelegd. Bij de beoordeling van het gedrag van de vreemdeling wordt gekeken naar de totale straf die is opgelegd, dus ook naar het voorwaardelijke gedeelte ervan. Daarbij is het enkele feit dat de straf (geheel of gedeeltelijk) voorwaardelijk is opgelegd, dus niet van belang en wordt ook het voorwaardelijk opgelegde gedeelte in aanmerking genomen. Het feit dat de straf voorwaardelijk is opgelegd, is wel van belang voor de rehabilitatietermijn. Er zijn twee mogelijkheden:
    a. als de vreemdeling gedurende de proeftijd heeft voldaan aan de algemene voorwaarde dat hij zich niet wederom schuldig maakt aan een strafbaar feit, en de voorwaardelijk opgelegde straf dus niet alsnog ten uitvoer wordt gelegd, begint de rehabilitatietermijn (achteraf bezien) op het moment waarop de uitspraak of strafbeschikking onherroepelijk is geworden. Er is immers geen sprake van de tenuitvoerlegging van de straf. Als de vreemdeling gedurende de proeftijd heeft voldaan aan de bijzondere voorwaarde (bijvoorbeeld betaling van een geldsom of het verrichten van arbeid) begint de rehabilitatietermijn op het moment waarop die bijzondere voorwaarde is vervuld;
    b. als de vreemdeling gedurende de proeftijd niet heeft voldaan aan de (algemene of bijzondere) voorwaarden, en de voorwaardelijk opgelegde straf alsnog ten uitvoer wordt gelegd, begint de rehabilitatietermijn op het moment waarop de tenuitvoerlegging van de straf is voltooid.
    De vreemdeling komt tijdens de proeftijd niet in aanmerking voor naturalisatie of optie.
    Paragraaf 6. Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
    Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
    Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
    Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
    Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
    •        nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
    •        lering heeft getrokken uit het gebeurde;
    •        thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden;
    •        de misdraging heeft gepleegd in een bijzonder moeilijke periode die definitief is afgesloten;
    •        inmiddels is gehuwd, een kind heeft gekregen en stelt zijn leven aanzienlijk te hebben verbeterd;
    •        bij internationale werkzaamheden hinder ondervindt van zijn buitenlandse paspoort;
    •        als enige binnen het gezin geen Nederlander is;
    •        is veroordeeld wegens rijden onder invloed van alcohol en onder behandeling is geweest voor zijn drankprobleem, zodat het gevaar voor recidive klein is;
    •        is veroordeeld wegens bijvoorbeeld bijstandsfraude en zijn uitkering inmiddels is stopgezet en het teveel ontvangen bedrag wordt terugbetaald, zodat het gevaar voor recidive minimaal is;
    •        is veroordeeld wegens bijstandsfraude en het delict heeft gepleegd, omdat hij de Nederlandse taal onvoldoende machtig was, zodat, nu hij de Nederlandse taal beter beheerst, de kans op recidive verwaarloosbaar is;
    •        minderjarig was toen hij het strafbare feit pleegde;
    •        geschikt is bevonden voor de functie van beroepsmilitair bij het Ministerie van Defensie.
    Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voorzover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
    Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zonodig te onderzoeken. De vreemdeling kan op model 2.3 (bij naturalisatie) of model 1.14 (bij optie) ‘Verklaring verblijf en gedrag’ die hij bij de indiening van zijn verzoek of het afleggen van de optieverklaring bij de burgemeester invult, aangeven of er sprake is van bijzondere omstandigheden.
    De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN worden afgeweken.