ECLI:NL:RVS:2022:1837, Raad van State, 29-06-2022, 202002949/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2018, gewijzigd bij besluit van 13 november 2018, heeft het college van burgemeester en wethouders van Losser [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.950,00 en bepaald dat het door [appellant] betaalde drempelbedrag van € 300,00 wordt teruggestort. [appellant] is sinds 20 februari 2009 eigenaar van het achterhuis van de woonboerderij met bijgebouw op het perceel aan de [locatie 1] in De Lutte (hierna: de onroerende zaak). Hij heeft bij aanvraagformulier van 24 juli 2017, ontvangen op 26 juli 2017, een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan De Lutte, partiële herziening [locatie 2] De Lutte het mogelijk heeft gemaakt in het ten oosten van de onroerende zaak gelegen plangebied een bedrijfspand ten behoeve van een dierenspeciaalzaak op te richten en dat dit tot vermindering van de waarde van de onroerende zaak heeft geleid.

202002949/2/A2.
    Datum uitspraak: 29 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te De Lutte, gemeente Losser,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 april 2020 in zaak nr. 19/1128 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Losser.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2018, gewijzigd bij besluit van 13 november 2018, heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.950,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 26 juli 2017 tot aan de dag van uitbetaling, en bepaald dat het door [appellant] betaalde drempelbedrag van € 300,00 wordt teruggestort.
    Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft eveneens nader stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S. Oord, en het college, vertegenwoordigd door H. Lahuis, vergezeld door mr. E.H. Jonker, zijn verschenen.
    Bij tussenuitspraak van 29 december 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:3002) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 7 mei 2019 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.810,00.
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 20 februari 2009 eigenaar van het achterhuis van de woonboerderij met bijgebouw op het perceel aan de [locatie 1] in De Lutte (hierna: de onroerende zaak). Hij heeft bij aanvraagformulier van 24 juli 2017, ontvangen op 26 juli 2017, een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het bij raadsbesluit van 11 juli 2016 vastgestelde bestemmingsplan De Lutte, partiële herziening [locatie 2] De Lutte (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) het mogelijk heeft gemaakt in het ten oosten van de onroerende zaak gelegen plangebied een bedrijfspand ten behoeve van een dierenspeciaalzaak op te richten en dat dit tot vermindering van de waarde van de onroerende zaak heeft geleid.
    besluit van 1 februari 2018
    2.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Tog Nederland Noord Oost B.V. (hierna: Tog).
    In het advies van Tog van 12 januari 2018 is onder meer het volgende vermeld.
    Uit een vergelijking tussen de bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 3 juli 2007 vastgestelde bestemmingsplan De Lutte (hierna: het oude bestemmingsplan) blijkt dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 1 september 2016 (hierna: de peildatum) voor [appellant] heeft geleid tot een planologische verslechtering. De vergelijking is onder meer gebaseerd op het oordeel van Tog dat het in de oude situatie op grond van de gemeentelijke bouwverordening was toegestaan om op de tussen het perceel van [appellant] en het plangebied gelegen strook (hierna: de strook) een bijgebouw met een maximale bouwhoogte van 14 m op te richten en dat het uitzicht en de (zon)lichttoetreding daardoor ook in de oude situatie al in ruime mate zouden zijn beperkt.
    Volgens een bij het advies behorend taxatierapport van C.A. van Beukering (hierna: Van Beukering) is de waarde van de onroerende zaak als gevolg van de planologische verslechtering op de peildatum gedaald van € 435.000,00 naar € 417.000,00 en heeft [appellant] een schade van € 18.000,00 geleden. Omdat de ontwikkeling niet volledig in de lijn der verwachtingen lag, is een geringe verhoging van de forfaitaire drempel in het kader van het normale maatschappelijke risico tot 3 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, op zijn plaats. De drempel is gelijk aan € 13.050,00. Daardoor resteert voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 4.950,00.
    3.       Het college heeft dit advies aan het besluit van 1 februari 2018 ten grondslag gelegd.
    besluit van 13 november 2018
    4.       Het college heeft aanleiding gezien om opnieuw advies aan Tog te vragen. Dit heeft geleid tot het advies van Tog van 12 oktober 2018. De inhoud van dit advies is grotendeels gelijk aan de inhoud van het advies van 12 januari 2018. Wel is de maximale bouwhoogte van het bijgebouw dat in de oude situatie op de strook kon worden opgericht bijgesteld van 14 m naar 8 m, omdat is gebleken dat, anders dan in het advies van 12 januari 2018 is vermeld, geen aanvullende werking aan de gemeentelijke bouwverordening toekomt.
    5.       Het college heeft dit advies aan het besluit van 13 november 2018 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    beoordeling van het hoger beroep
    6.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het besluit op bezwaar van 7 mei 2019 de rechterlijke toets kan doorstaan. Hij voert in hoger beroep gronden aan tegen de overwegingen van de rechtbank over de planologische vergelijking, de schadetaxatie en de omvang van het normale maatschappelijke risico.
    7.       De Afdeling heeft de hogerberoepsgronden besproken in de tussenuitspraak van 29 december 2021. De Afdeling is in de tussenuitspraak tot de conclusie gekomen dat het betoog met betrekking tot de schadetaxatie slaagt. Zij heeft daartoe onder meer het volgende overwogen.
    Volgens Tog had de onroerende zaak op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 435.000,00. Deze taxatie is gebaseerd op de veronderstelling dat het in de oude situatie mogelijk was om op de strook een bijgebouw met een maximale bouwhoogte van 14 m op te richten. Tussen partijen is niet in geschil dat deze veronderstelling niet juist is en dat de maximale bouwhoogte van het bijgebouw 8 m was. Zonder nadere motivering, die vooralsnog ontbreekt, moet er rekening mee worden gehouden dat de verlaging van de maximale bouwhoogte van het bijgebouw invloed heeft op de waarde van de onroerende zaak op de peildatum onder het oude planologische regime. Die verlaging leidt voor [appellant] (in ieder geval) tot een planologische verbetering van het uitzicht en de (zon)lichttoetreding in de oude situatie.
    De conclusie is dat het college, door de besluitvorming op de schadetaxatie van Tog te baseren, in strijd met de artikelen 3:9 en 7:12 van de Awb heeft gehandeld.
    8.       De Afdeling zal het hoger beroep gegrond verklaren en de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 7 mei 2019 ingestelde beroep gegrond verklaren is en dat besluit vernietigen.
    besluit van 15 maart 2022
    9.       De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om het door haar vastgestelde gebrek in het besluit van 7 mei 2019 te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen, met inachtneming van de volgende aanwijzingen.
    In de uitspraak is overwogen dat het college advies van een deskundige moet inwinnen. De deskundige moet op basis van de door Tog gemaakt vergelijking tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het oude en nieuwe bestemmingsplan de waarden van de onroerende zaak op de peildatum onder het oude en nieuwe planologische regime vaststellen. De deskundige moet daarbij rekening houden met de onder het oude planologische regime bestaande mogelijkheid om op de strook een bijgebouw met een maximale bouwhoogte van 8 m op te richten.
    In verband met het normale maatschappelijke risico mag het college bij het toekennen van een tegemoetkoming in planschade een drempel van 3 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, hanteren, aldus de tussenuitspraak.
    10.     Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak opnieuw advies gevraagd aan Tog.
    In het taxatierapport van 31 januari 2022 is vermeld dat taxateur W.G.C. van Tilburg (hierna: Van Tilburg) tot de conclusie is gekomen dat de waarde van de onroerende zaak als gevolg van de planologische verslechtering op de peildatum van € 423.000,00 naar € 405.500,00 is gedaald en dat [appellant] een planschade van € 17.500,00 geleden.
    11.     Het college heeft dit advies aan het besluit van 15 maart 2022 ten grondslag gelegd. Rekening houdend met het normale maatschappelijke risico van 3 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft het college de tegemoetkoming in planschade vastgesteld op € 4.810,00.
    beoordeling van het beroep van rechtswege
    12.     [appellant] heeft bij brief van 12 april 2022, mede onder verwijzing naar een rapport van Langhout & Wiarda Juristen B.V. (hierna: Langhout) van 31 maart 2022, een zienswijze ingediend met beroepsgronden tegen het besluit van 15 maart 2022.
    De Afdeling zal de beroepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    13.     [appellant] betoogt dat het college ten onrechte op grond van het taxatierapport van 31 januari 2022 aanleiding heeft gezien om de waarde van de onroerende zaak op de peildatum onder het oude planologische regime (hierna: de vertrekwaarde) van € 435.000,00 naar € 423.000,00 te verlagen. Uit de overwegingen van de tussenuitspraak van 29 december 2021 valt af te leiden dat het college de vertrekwaarde had moeten verhogen. Verder heeft Van Tilburg een verkeerde betekenis toegekend aan de recente verkoopprijs van de onroerende zaak en heeft hij de onroerende zaak niet inwendig opgenomen. Ook valt het verschil met de eerste taxatie binnen de zogenoemde bandbreedte. Daarom had Van Tilburg de eerste taxatie als uitgangspunt moeten nemen en vervolgens moeten taxeren in hoeverre het verlagen van de maximale bouwhoogte van een op de strook op te richten bijgebouw tot een hogere vertrekwaarde leidt.
    13.1.  Hoewel na de tussenuitspraak was te verwachten dat het college de vertrekwaarde op een hoger bedrag dan € 435.000,00 zou vaststellen, is het vaststellen van die waarde op een lager bedrag, anders dan [appellant] betoogt, niet in strijd met de tussenuitspraak. Wel was het college gehouden om daarvoor een deugdelijke motivering te geven. Aan dat vereiste is, gelet op het volgende, voldaan.
    In het besluit van 15 maart 2022, gelezen in samenhang met  paragraaf 6 van het taxatierapport van 31 januari 2022, is vermeld dat de onroerende zaak op 1 november 2021 is verkocht voor een bedrag van € 647.500,00, dat dit na indexatie van de koopsom neerkomt op een bedrag van € 417.000,00 op de peildatum, dat Van Beukering zich bij de eerste taxatie op een onjuiste perceelgrootte (1.263 m² in plaats van 1.163 m²) heeft gebaseerd en dat de verlaging van de maximale bouwhoogte van een onder het oude planologische regime op de strook op te richten bijgebouw slechts een zeer geringe invloed op de vertrekwaarde heeft.
    13.2.  In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat Van Tilburg een verkeerde betekenis heeft toegekend aan de recente verkoopprijs van de onroerende zaak. Dat Van Tilburg de onroerende zaak niet inwendig heeft opgenomen, is, op zichzelf, onvoldoende voor dat oordeel. Hierbij is van belang dat in paragraaf 1 van het taxatierappoort is vermeld dat ten behoeve van de tweede taxatie onder meer gebruik is gemaakt van de bevindingen van taxateur Van Beukering. Volgens het advies van 12 januari 2018 heeft Van Beukering de onroerende zaak op 25 oktober 2017 intern opgenomen ten behoeve van de eerste taxatie. Dat het verschil tussen de eerste en tweede taxatie van de vertrekwaarde binnen in beginsel aanvaardbare marges valt, brengt verder niet met zich dat het college redelijkerwijs niet van de tweede taxatie had mogen uitgaan. Daarbij is van belang dat [appellant] niet heeft weersproken dat Van Beukering bij de eerste taxatie van een te grote perceelgrootte is uitgegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     [appellant] betoogt verder dat het, gelet op de tussenuitspraak van 29 december 2021, onbegrijpelijk is dat de relatieve schade (de waardevermindering van de onroerende zaak in de vorm van een percentage van de vertrekwaarde) niet is toegenomen. Volgens [appellant] werkt de verlaging van de maximale bouwhoogte van een onder het oude planologische regime op de strook op te richten bijgebouw ook door in de waardering van de schade, omdat de bufferwerking (voor zowel de bebouwingsmogelijkheden als de gebruiksmogelijkheden) van dat bijgebouw  zowel onder het oude als onder het nieuwe planologische regime beperkter is, dan waar bij de eerste taxatie vanuit is gegaan.
    14.1.  In de tussenuitspraak is onder 12.5 overwogen dat in de adviezen van Tog deugdelijk is gemotiveerd waarom de verlaging van de maximale bouwhoogte van een onder het oude planologische regime op de strook op te richten bijgebouw niet leidt tot een andere uitkomst van de vergelijking tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan. Uit de adviezen volgt immers dat het bedrijfsgebouw ten behoeve van de dierenspeciaalzaak in het plangebied ook bij een maximale bouwhoogte van het bijgebouw van 8 m niet boven dat bijgebouw zou uitsteken, zodat de verlaging van de maximale bouwhoogte van het bijgebouw in dat opzicht dus niet relevant is voor de onroerende zaak. Ook is in de adviezen toegelicht dat, gezien de ligging van het bijgebouw ten opzichte van de onroerende zaak, wat betreft de (zon)lichttoetreding en de privacy de bufferwerking van het bijgebouw ten opzichte van het nieuwe bedrijfsgebouw niet afneemt als de maximale bouwhoogte van dat bijgebouw wordt verlaagd van 14 naar 8 m, aldus de Afdeling.
    14.2.  Dat, zoals in het rapport van Langhout van 31 maart 2022 is berekend, de relatieve schade zowel bij de eerste als de tweede taxatie circa 4,1 procent van de vertrekwaarde is, is, anders dan Langhout stelt, niet heel bijzonder, maar een noodzakelijk gevolg van de tussenuitspraak. Uit overweging 12.5 van de tussenuitspraak volgt dat de verlaging van de maximale bouwhoogte van het bijgebouw geen invloed heeft op de uitkomst van de planologische vergelijking. Omdat de planologische vergelijking het uitgangspunt is bij de taxatie van de waardevermindering van de onroerende zaak, heeft die verlaging evenmin invloed op de hoogte van de relatieve schade. In het rapport van 31 maart 2022 heeft Langhout dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt niet.
    15.     [appellant] betoogt verder dat het college, door in het besluit van 15 maart 2022 de tegemoetkoming in planschade te verlagen van € 4.950,00 naar € 4.810,00, in strijd met het verbod op reformatio in peius heeft gehandeld.
    15.1.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb volgt dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener van het bezwaarschrift te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen als het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, artikel 7:11 van de Awb zich er niet tegen verzet dat deze wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
    15.2.  Het besluit van 15 maart 2022 leidt in vergelijking tot het besluit van 1 februari 2018, als gewijzigd bij besluit van 13 november 2018, tot een verslechtering van de rechtspositie van [appellant], omdat de tegemoetkoming in planschade in het besluit van 15 maart 2022 op een lager bedrag is vastgesteld. Uit dat besluit valt niet af te leiden dat deze verslechtering ook mogelijk zou zijn geweest als [appellant] geen bezwaar had gemaakt. Verder is de verslechtering niet een gevolg van het aanwenden van rechtsmiddelen door een derde. Dit betekent dat het college, door in het besluit van 15 maart 2022 de tegemoetkoming in planschade op een lager bedrag dan € 4.950,00 vast te stellen, in strijd met het verbod op reformatio in peius heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt.
    16.     Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 maart 2022 is gegrond. De Afdeling zal dat besluit wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb vernietigen.
    definitieve beslechting van het geschil
    17.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 7 mei 2019 in stand blijven. Bij dat besluit heeft het college het besluit gehandhaafd om [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 4.950,00 toe te kennen. Uit de beoordeling van het beroep van rechtswege volgt dat er geen aanleiding bestaat om dat bedrag te verhogen of te verlagen.
    proceskosten
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 april 2020 in zaak nr. 19/1128;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Losser van 7 mei 2019 gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Losser van 15 maart 2022 gegrond;
    VI.      vernietigt dat besluit;
    VII.     bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 7 mei 2019 in stand blijven;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Losser tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.442,18, waarvan   € 3.415,50 is toe te rekenen aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 2.026,68 aan kosten van een deskundige;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Losser aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter      
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022
    452