ECLI:NL:RBSGR:2010:BO6725, Rechtbank 's-Gravenhage, 08-12-2010, AWB 10/1341 WET
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling sluiting luchtruim boven Den Haag en kasteel Drakensteijn. Verzoek om ontheffing van het vliegverbod.
        De rechtbank overweegt dat de Regeling tot doel heeft duidelijkheid te scheppen voor gebruikers van het luchtruim en de kans op incidenten die van invloed kunnen zijn op de veiligheid van de te beschermen objecten zo klein mogelijk te maken. Hierbij past dat verweerder zo min mogelijk vluchten boven het aangewezen gebied plaats laat vinden. Verweerder is gelet hierop zeer terughoudend met het verlenen van ontheffingen. Een ingrijpende structurele ontheffing zoals de gevraagde ontheffing, die de mogelijkheid biedt om dagelijks twee vluchten boven het gebied uit te voeren, past naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet bij het doel dat de Regeling nastreeft. Hierbij mocht verweerder in aanmerking nemen dat het belang van eiseres niet bijzonder groot is. De weigering een ontheffing te verlenen belemmert eiseres niet zodanig in de uitoefening van de werkzaamheden van haar bedrijf dat sprake is van gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de Regeling. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid de ontheffing kunnen weigeren.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 10/1341 WET
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [A] Beheer B.V., h.o.d.n. [A] Vastgoed Groep, thans h.o.d.n. [A] Groep, gevestigd te [plaats], eiseres,
      gemachtigden mr. R.J.G. Bäcker en M.J. Woodward, advocaten te Rotterdam,
    
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, voorheen de minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
    
    Derde-belanghebbenden: [B] en [C], [D], [E] en [F].
    
    
    
      I	PROCESVERLOOP
      Bij brief van 19 december 2007 heeft [A], directeur van eiseres, verweerder om toestemming verzocht voor de aanleg en inrichting van een helihaven op het perceel gelegen aan de [adres]. Tevens heeft [A] bij brief van 19 december 2007 verzocht om ontheffing van het verbod om te mogen vliegen in het rechthoekig gebied boven de paleizen Huis ten Bosch en Noordeinde, het landgoed De Horsten en het Binnenhof en omgeving, aangeduid als EHP-26.
    
    
    Bij besluit van 10 juli 2008 heeft de verweerder toestemming verleend aan eiseres om een helihaven aan te leggen en in te richten en ontheffing verleend voor het vliegen in een deel van het gebied EHP-26.
    
    Hiertegen hebben [C], [B], [D-2] en [D], [F] en [E] bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 23 april 2009 heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 10 juli 2008 om toestemming te verlenen ongegrond verklaard en de bezwaren tegen het besluit ontheffing te verlenen gegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft bij brief van 29 mei 2009 bij deze rechtbank beroep ingediend tegen het gedeelte van het besluit waarbij de bezwaren tegen het besluit ontheffing te verlenen gegrond zijn verklaard. Deze rechtbank heeft het beroep aan de rechtbank Rotterdam ter behandeling doorgezonden. De rechtbank Rotterdam heeft het beroep in verband met de bij deze rechtbank aanhangige samenhangende zaken teruggezonden.
     
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens een verweerschrift ingediend.
    
    Voorts heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb meegedeeld dat de kennisneming van enkele op de zaak betrekking hebbende stukken tot de rechtbank beperkt dient te blijven. Bij tussenbeslissing van 18 november 2009 heeft de rechtbank bepaald dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Eiseres is verzocht om toestemming ex artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb te verlenen. Eiseres heeft toestemming verleend. 
    
    
      Het beroep is op 26 oktober 2010 ter zitting behandeld.
      Namens eiseres zijn [A] en [G] verschenen, bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.P.G.M. Rijken, [...] en [...]. Belanghebbenden [E] en [F] zijn in persoon verschenen.
    
    
    
    
      II	OVERWEGINGEN
      1	De rechtbank stelt voorop dat eiseres als belanghebbende bij het besluit kan worden aangemerkt. Weliswaar is de aanvraag tot verlening van de ontheffing door [A] gedaan, maar verweerder heeft deze aanvraag kunnen opvatten als een aanvraag die door [A] ten behoeve van zijn bedrijf is gedaan. 
    
    
    2	De woning van [A] staat op het landgoed aan de [adres]. Zijn wens is om tussen zijn huis- en werkadres heen en weer te kunnen pendelen met een helikopter en zijn klanten in stijl te kunnen vervoeren. Hiertoe heeft hij een verzoek ingediend bij de burgemeester van Wassenaar om een verklaring van geen bezwaar op grond van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen (Bignal) en hiertoe heeft hij tevens aan verweerder toestemming gevraagd voor de aanleg en inrichting van een helihaven op genoemd perceel alsmede ontheffing van het aldaar geldende vliegverbod. 
    
    3	Verweerder heeft aan de stelling dat ten onrechte aan eiseres ontheffing is verleend het volgende ten grondslag gelegd. Het uitgangspunt in het besluit van 10 juli 2008, inhoudende dat de aanvraag voor de ontheffing is ingediend vóór de uitbreiding van het verboden gebied ‘Den Haag’, is, gelet op de inwerkingtreding van de Regeling sluiting luchtruim boven Den Haag en kasteel Drakensteijn (Stcrt 2007, nummer 36, hierna: de Regeling) op 22 februari 2007, onjuist. Het doel van de Regeling is het waarborgen van de veiligheid van de leden van het Koninklijk Huis. Binnen dit doel past het niet om een structurele ontheffing als in de onderhavige situatie aan de orde is te verlenen. De ontheffingsmogelijkheid van artikel 2, aanhef en onder f, van de Regeling wordt door verweerder gebruikt om te voorkomen dat de vastgestelde no fly-zone voor een of meer belanghebbenden gevolgen zal hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de Regeling. In het geval van eiseres kan niet worden gesproken over een situatie die een dusdanig belang heeft dat het verbod om in het huidige EHP-26 gebied te vliegen door middel van een ontheffing opzij moet worden gezet. 
    
    
    
    
    
      4	Eiseres heeft -samengevat- het volgende aangevoerd.
      Nu verweerder in de beslissing op bezwaar niet expliciet de ontheffing heeft herroepen of ingetrokken, is deze in stand gebleven. De Regeling kent voorts geen expliciet toetsingskader voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 2, aanhef en onder f, van de Regeling. Uit de toelichting volgt dat wanneer de veiligheid van het Koninklijk Huis niet in het geding is en er geen (terroristische) dreiging ten aanzien van Den Haag bestaat, verweerder gehouden is ontheffing te verlenen. Er is geen sprake van dat de helikoptervluchten de veiligheid van het Koninklijk Huis zouden compromitteren of dat daarvan een (terroristische) dreiging ten aanzien van Den Haag zou uitgaan. Verweerder had derhalve de ontheffing in stand moeten laten. Verweerder heeft zich voorts ten onrechte beroepen op de niet langer van kracht zijnde ‘verboden cirkels’ (cirkelvormige gebieden waarbinnen het eerdere vliegverbod gold). Uit de Regeling en de toelichting daarop blijkt niet dat met de Regeling op enigerlei wijze is beoogd de voormalige verboden cirkels in de destijds geldende omvang en grootte te handhaven dan wel niet te verkleinen. Voorts valt niet in te zien waarom het bestaan van een corridor tussen deze cirkels thans van belang zou zijn bij het besluit omtrent verlening van de ontheffing. Voor zover de voormalige verboden cirkels toch een rol zouden spelen, wordt aangevoerd dat er wel degelijk een corridor ter hoogte van landgoed Langenhorst bestond, zodat er geen bezwaar tegen verlening van de ontheffing bestaat. Daarnaast blijkt, anders dan verweerder stelt, uit de Regeling of de toelichting niet dat het van meet af aan de bedoeling zou zijn geweest om slechts in bepaalde, individuele, niet voorzienbare gevallen een uitzondering te maken op de wettelijke regel. Ten onrechte heeft verweerder gesteld dat een structurele ontheffing niet passend zou zijn binnen het doel van de Regeling, het waarborgen van de veiligheid van het Koninklijk Huis. De veiligheid van het Koninklijk Huis komt niet in het geding en het Koninklijk Huis heeft geen bezwaren tegen het verlenen van de ontheffing. Voorts rijst de vraag in welke gevallen nog wel ontheffing kan worden verleend, nu in artikel 2 van de Regeling al uitzonderingen zijn opgenomen voor luchtvaartuigen voor de politie, de spoedeisende hulpverlening, vervoer van slachtoffers of voor zoek- en reddingsacties en ambulancevluchten. Ten slotte is op grond van de Regeling voor het verlenen van de ontheffing in het geheel geen rechtvaardiging, belang of gegronde reden vereist.
    
    
    5.1	In artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling is bepaald dat het uitoefenen van de burgerluchtvaart is verboden tot een hoogte van 609,2 meter boven gemiddeld zeeniveau in een rechthoekig gebied boven de paleizen Huis ten Bosch en Noordeinde, het landgoed De Horsten en het Binnenhof en omgeving, aangeduid als EHP-26, als aangegeven in bijlage A bij deze regeling.
    
    5.2	Ingevolge artikel 2, aanhef en onder f, van de Regeling is het verbod, genoemd in artikel 1,  niet van toepassing op burgerluchtvaartuigen die ontheffing hebben gekregen van de minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    
      5.3	De toelichting bij de Regeling vermeldt dat naar aanleiding van incidenten in het luchtruim boven Den Haag alsmede meer in algemene zin in het licht van de veranderende samenleving en de onveranderlijk hoge dreiging die op het Binnenhof rust, is besloten tot permanente sluiting van het luchtruim boven het Binnenhof. Teneinde duidelijkheid te scheppen voor de gebruikers van het luchtruim en om ‘corridor vliegen’ tegen te gaan is er in overleg met het Korps Landelijke Politiediensten, Dienst Luchtvaartpolitie, voor gekozen een gebied te selecteren, waarin alle vier objecten, te weten de paleizen Noordeinde en Huis ten Bosch, het landgoed De Horsten en het Binnenhof, zich bevinden. 
      Voorts vermeldt de toelichting dat in de praktijk behoefte blijkt te bestaan aan de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van het verbod om in de in deze regeling opgenomen gebieden te vliegen.
    
    
    6	Ten aanzien van de stelling van eisers dat het primaire ontheffingsbesluit onverkort geldt, gelet op het ontbreken van een herroeping van dat besluit, overweegt de rechtbank dat verweerder in het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft vermeld dat bij besluit van 10 juli 2008 ten onrechte aan eiseres ontheffing is verleend van het verbod om te vliegen in het EHP-26 gebied en dat verweerder de bezwaren tegen de verleende ontheffing gegrond heeft verklaard. Uit het bestreden besluit blijkt dan ook voldoende dat verweerder heeft beoogd het primaire besluit te herroepen. Bovendien heeft verweerder bij brief van 29 april 2009 toegelicht dat de verleende ontheffing met de beslissing op bezwaar is ingetrokken. Het is niet noodzakelijk dat verweerder het primaire besluit expliciet herroept. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2006, LJN AY5465. Derhalve moet worden geoordeeld dat verweerder bij het bestreden besluit zijn besluit van 10 juli 2008 - voor zover het de verleende ontheffing betreft - heeft herroepen.
    
    7.1	Wat betreft de overige stellingen van eisers overweegt de rechtbank dat artikel 2, aanhef en onder f, van de Regeling verweerder de bevoegdheid biedt ontheffing te verlenen van het in artikel 1 van de Regeling genoemde verbod, maar dat de Regeling geen kaders biedt voor het verlenen van een dergelijke ontheffing. Hieruit volgt echter niet dat wanneer de veiligheid van het Koninklijk Huis niet in het geding is en er geen (terroristische) dreiging ten aanzien van Den Haag bestaat, verweerder zonder meer gehouden is ontheffing te verlenen. Verweerder heeft gesteld dat de ontheffingsmogelijkheid door hem slechts wordt gebruikt om te voorkomen dat het vliegverbod voor een of meer belanghebbenden gevolgen zal hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de regeling. De rechtbank acht dit niet onredelijk. De rechtbank stelt voorts vast dat de voormalige verboden cirkels geen rol hebben gespeeld bij de weigering van de ontheffing en zal de stellingen van partijen hierover dan ook onbesproken laten.
    
    7.2	De rechtbank overweegt dat de Regeling tot doel heeft duidelijkheid te scheppen voor gebruikers van het luchtruim en de kans op incidenten die van invloed kunnen zijn op de veiligheid van de te beschermen objecten zo klein mogelijk te maken. Hierbij past dat verweerder zo min mogelijk vluchten boven het aangewezen gebied plaats laat vinden. Verweerder is gelet hierop zeer terughoudend met het verlenen van ontheffingen. Een ingrijpende structurele ontheffing zoals de gevraagde ontheffing, die de mogelijkheid biedt om dagelijks twee vluchten boven het gebied uit te voeren, past naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet bij het doel dat de Regeling nastreeft. Hierbij mocht verweerder in aanmerking nemen dat het belang van eiseres niet bijzonder groot is. De weigering een ontheffing te verlenen belemmert eiseres niet zodanig in de uitoefening van de werkzaamheden van haar bedrijf dat sprake is van gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de Regeling. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid de ontheffing kunnen weigeren.
    
    8	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
      III BESLISSING
      De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus vastgesteld door mrs. J.D.G.J. Dop, D. Biever en B.H.L. Kleise, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M. de Graaf.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010.
    
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.