ECLI:NL:CBB:2019:609, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2316
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrecht. Niet voldaan aan voorwaarden startersregeling omdat vóór 1 januari 2014 is begonnen met melken. 1 EP. De mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel is niet inzichtelijk gemaakt. Geen sprake van een individuele en buitensporige last.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2316 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    de vennootschap onder firma [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. S. Piron en mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2019.
    
    
    
      Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , vennoten, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet (startersregeling). Om als een nieuw gestart bedrijf te worden aangemerkt is ingevolge het tweede lid onder meer vereist dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Na de aankoop van koeien en melkquotum is appellante in oktober 2013 begonnen met melken. Op 6 maart 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het in werking hebben van een rundveehouderij met in totaal 38 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee. Op 2 juli 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de ligboxenstal. Op 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 28 melk- en kalfkoeien koeien en 26 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.330 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Het bezwaar van appellante is ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het beroep van appellante op de startersregeling afgewezen omdat appellante al voor 1 januari 2014 is gaan melken en daarmee niet voldoet aan de criteria voor toepassing van de regeling. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft ten onrechte geoordeeld dat appellante geen starter is in de zin van de startersregeling. Appellante is op 1 juli 2013 begonnen met nul dieren en is nadien, in oktober, gaan melken met 23 koeien. Er was toen echter nog geen passende melkveestal. Eigenlijk is appellante pas met het bedrijf echt begonnen met de uitbreiding van de ligboxenstal in november 2014. Deze stal was klaar op 2 juli 2015. Door vast te houden aan de datum 1 januari 2014 - een willekeurige datum - doet verweerder geen recht aan de situatie van appellante. De gevolgen zijn voor appellante disproportioneel en onevenredig in verhouding tot de met de startersregeling beoogde doelen. Dat klemt volgens appellante te meer nu noch in het Uitvoeringsbesluit, noch in de Meststoffenwet een hardheidsclausule is opgenomen die het mogelijk maakt om af te wijken van de regeling indien de toepassing daarvan onredelijk uitpakt, zoals in dit geval.
      
    
    
      4.2
      
        Verder tast het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van de eigendom van appellante aan. Indien zij niet wordt gecompenseerd via de startersregeling is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. 
        
          Het standpunt van verweerder 
        
        5.	Verweerder handhaaft het eerder ingenomen standpunt en meent daarnaast dat sprake is van een voortzetting van het eerdere als eenmanszaak geëxploiteerde melkveebedrijf van [naam 1] en dus niet van een situatie waarop de startersregeling van toepassing is.  Verweerder betwist verder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. 
        
          Beoordeling  
        
      
    
    
      6.1
      Het College constateert dat niet wordt betwist dat appellante al vóór 1 januari 2014 is begonnen met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. Daarmee staat vast dat niet wordt voldaan aan één van de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Reeds hierom heeft verweerder appellante terecht niet als nieuw gestart bedrijf in de zin van deze bepaling aangemerkt. Dat appellante naar haar gevoelen pas in oktober 2014 echt met het bedrijf is gestart, is in het licht van deze bepaling niet van belang. Aan bespreking van het standpunt van verweerder dat ook nog sprake is van een voortzetting van het eerdere melkveebedrijf van [naam 1] komt het College niet toe. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      6.2
      Verder overweegt het College, zoals hij ook deed in zijn uitspraak van 9 januari 2019, ECL:NL:CBB:2019:2, dat de wetgever de regeling voor knelgevallen bewust beperkt heeft gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (onder meer Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr 3, p. 20). De voorwaarde dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking is niet willekeurig en kan ook anderszins, met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, de exceptieve toets doorstaan. Dat er gevallen zijn waarin, zoals bij appellante, deze voorwaarde nadelig uitpakt, is inherent aan het hanteren van een dergelijke (peil-)periode. Dat de startersregeling niet tevens een hardheidsclausule bevat doet aan dit alles niet af. Verweerder dient, als daarop een beroep wordt gedaan, immers ook altijd te beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      6.3
      Het College oordeelt voorts dat in het onderhavige geval sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. Daartoe is het volgende van belang.
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Uit hetgeen appellante heeft aangevoerd is niet af te leiden in welke mate de uitvoering van het fosfaatrechtenstelsel en de startersregeling concreet een belemmering betekent voor de exploitatie van haar bedrijf. De stukken betreffende de door appellante in verband met bedrijf aangegane financiële verplichtingen zijn in dit verband onvoldoende nu deze geen volledig beeld geven van de totale financiële positie - waaronder de vermogenspositie - van het bedrijf. Dit klemt te meer nu inmiddels is gebleken dat appellante 300 kg fosfaatrechten heeft bijgekocht. Aldus is de mate waarin appellante daadwerkelijk wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel niet inzichtelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen