ECLI:NL:RVS:2022:2530, Raad van State, 31-08-2022, 202006345/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almere geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van twee woningen op het perceel [locatie 1] en het perceel [locatie 2] te Almere (hierna: de woningen) tot zes zelfstandige wooneenheden. [appellant] heeft op 10 juli 2018 een aanvraag ingediend bij het college voor het verbouwen van de woningen tot zes appartementen. Ten tijde van de aanvraag was [appellant] eigenaar van de woningen. [appellant] heeft de woningen inmiddels verkocht. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat de aanvraag volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om op grond van artikel 2.12 van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken, omdat de aanvraag naar zijn oordeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

202006345/1/R4.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 16 oktober 2020 in zaak nr. 20/256 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 november 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van twee woningen op het perceel [locatie 1] en het perceel [locatie 2] te Almere (hierna: de woningen) tot zes zelfstandige wooneenheden (hierna: appartementen).
    Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Derde-belanghebbenden [partij 1] en [partij 2] en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.D. van Tellingen, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Haan, zijn verschenen. [partij 1] en [partij 2] zijn niet verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 10 juli 2018 een aanvraag ingediend bij het college voor het verbouwen van de woningen tot zes appartementen. Ten tijde van de aanvraag was [appellant] eigenaar van de woningen. [appellant] heeft de woningen inmiddels verkocht.
    Het college heeft de aanvraag van [appellant] niet alleen opgevat als een aanvraag die betrekking heeft op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), maar ook als het gebruiken van de woningen in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat de aanvraag volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om op grond van artikel 2.12 van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken, omdat de aanvraag naar zijn oordeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de aanvraag niet in strijd is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan en dat het mocht besluiten om daarvan niet af te wijken en de omgevingsvergunning dus niet te verlenen.
    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat sprake is van strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan. Volgens hem had het college de gevraagde omgevingsvergunning moeten verlenen.
    Procesbelang
    2.       [partij 1] en [partij 2] betwijfelen of [appellant] belang heeft bij een uitspraak op zijn hoger beroep, omdat de woningen blijkens twee uittreksels van het kadaster zijn verkocht en hij dus geen eigenaar meer is van de woningen.
    2.1.    [appellant] stelt dat hij, ondanks de verkoop van de woningen, wél procesbelang heeft. Hij stelt hiertoe onder meer dat hij door de weigering een omgevingsvergunning te verlenen een hele lange periode geen huurders in de woonruimte heeft kunnen hebben. Dit heeft volgens hem geleid tot een aanzienlijke post aan gederfde huurinkomsten. [appellant] wenst in een (mogelijke) latere procedure een schadevergoeding van het college te vorderen. Daarnaast wenst hij vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep.
    2.2.    Als iemand stelt schade te hebben geleden, kan dat betekenen dat hij/zij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282. Het moet wel enigszins aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit.
    2.3.    [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van de weigering een omgevingsvergunning te verlenen. Zijn stelling dat hij huurinkomsten is misgelopen als gevolg van die weigering, vormt daarvoor een voldoende onderbouwing. Gelet hierop heeft [appellant] belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
    Wettelijk kader
    3.       Op de percelen rust op grond van het bestemmingsplan "Noorderplassen Oost en West" de bestemming "Wonen". De relevante bepalingen van de Wabo, het Besluit omgevingsrecht en de relevante regels van het bestemmingsplan zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Strijd met het bestemmingsplan
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe voert hij aan dat artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels, gecombineerd met de begripsbepalingen in de planregels, niet voldoende duidelijk is. [appellant] stelt in dit kader dat de begrippen "huidige situatie", "bestaande bouwwerken" en "bestaand gebruik" in het bestemmingsplan niet worden uitgelegd en verwarrend zijn. Volgens hem is dit in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Ook wijst [appellant] erop dat er geen doorslaggevende betekenis toekomt aan de inleidende begripsbepalingen uit artikel 1 van het bestemmingsplan, omdat die geen bouwregels zijn. In dit kader verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264.
    [appellant] betoogt daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake is van strijd met artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels, omdat door de aanvraag de "huidige situatie" als genoemd in dat artikel niet wordt gewijzigd. [appellant] stelt hiertoe dat de aanvraag slechts resulteert in een interne wijziging van de woningen, waarbij de woningen qua omvang, draagconstructie en uiterlijk hetzelfde blijven.
    4.1.    Ingevolge artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels, geldt ten aanzien van hoofdgebouwen dat het bouwperceel mag worden bebouwd conform de huidige situatie, met dien verstande dat de bouwhoogte van hoofdgebouwen maximaal 10 meter bedraagt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dat artikel in combinatie met de begripsbepalingen uit artikel 1 van de planregels duidelijk is. Gelet op artikel 1.45 en artikel 1.13, onder a, van de planregels, ziet de "huidige situatie" als genoemd in artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels, in dit geval op bouwwerken die ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig waren. Het voorgaande betekent dat in dit concrete geval twee grondgebonden eengezinswoningen zijn toegestaan. Anders dan [appellant] aanvoert, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264, niet dat aan de begripsbepalingen in artikel 1 van de planregels geen betekenis toekomt. In die uitspraak is overwogen dat bouwaanvragen niet zelfstandig kunnen worden getoetst aan begripsbepalingen in bestemmingsplannen. Dat gebeurt in dit geval ook niet. De aanvraag wordt getoetst aan de bouwregel van artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels. Er wordt slechts, voor de uitleg van het begrip "huidige situatie" in die bouwregel, aangesloten bij de begripsbepalingen van artikel 1 van de planregels.
    De tekst van de planregels biedt geen grond voor het oordeel dat  alleen sprake is van een wijziging van bestaande bouwwerken, die resulteert in een afwijking van de "huidige situatie" als genoemd in artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels, als sprake is van een externe verbouwing. Ook een interne verbouwing kan leiden tot een afwijking van de huidige situatie. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] met de aanvraag wijzigingen wil aanbrengen in een bouwwerk dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig was, waardoor [appellant] niet beoogt te bouwen conform de huidige situatie. Er worden twee grondgebonden eengezinswoningen verbouwd tot zes appartementen die er ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan nog niet waren.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels voldoende duidelijk is en dat de aanvraag van [appellant] in strijd is met dit artikel.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo
    5.       Het betoog in het hogerberoepschrift over artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, heeft [appellant] ter zitting ingetrokken.
    Goede ruimtelijke ordening/belangenafweging
    6.       Het college heeft bij zijn weigering de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen in aanmerking genomen dat voor het plangebied waarin de woningen zich bevinden, een recent bestemmingsplan geldt, dat conserverend van aard is voor bestaande bouwwerken binnen de bestemming "Wonen". Ook heeft het college in aanmerking genomen dat de stedenbouwkundige opzet ter plaatse van de woningen grondgebonden eengezinswoningen betreft. Daarnaast heeft het college in acht genomen dat het verlenen van de omgevingsvergunning zou resulteren in een geheel ander karakter van het wooneiland "Giek", waarop de woningen zich bevinden. De infrastructuur en voorzieningen zijn daarop niet afgestemd, aldus het college. Tevens heeft het college van belang geacht dat het verlenen van de omgevingsvergunning, waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan, kan leiden tot precedentwerking. Andere eigenaren van percelen binnen het wooneiland Giek zouden met een beroep op het gelijkheidsbeginsel ook tot het wijzigen van hun woning in drie appartementen kunnen overgaan, wat volgens het college ongewenst is. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de belangen van de bewoners van het wooneiland Giek bij een goed woon- en leefklimaat zwaarder wegen dan de belangen van [appellant].
    6.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en na afweging van alle belangen heeft mogen weigeren de omgevingsvergunning te verlenen.
    Hiertoe voert [appellant] aan dat, anders dan het college stelt, het bestemmingsplan niet conserverend van aard is, dan wel dat aan die aard geen doorslaggevende betekenis mag worden toegekend. Hij wijst erop dat in paragraaf 1.2 van de plantoelichting staat vermeld dat bestemmingen op een aantal plaatsen flexibeler zijn en ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden bieden dan in de geldende bestemmingsplannen. Ook merkt [appellant] op dat in het geval het bestemmingsplan conserverend van aard zou zijn, dit nog niet betekent dat geen enkele bouwkundige wijziging van de bestaande bebouwing kan zijn beoogd.
    [appellant] stelt daarnaast dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het wooneiland Giek een stedenbouwkundige opzet van grondgebonden woningen heeft en gestapelde woningen daar niet in passen.
    Ook voert [appellant] aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er een aantasting van het woon- en leefklimaat van de omwonenden zou zijn en waarom het belang van de omwonenden zwaarder weegt dan zijn belangen. De stelling van het college dat de infrastructuur en voorzieningen niet op het bouwplan zijn afgestemd, is volgens hem niet dan wel onvoldoende gemotiveerd.
    6.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bestemmingsplan voor deze locatie conserverend van aard is, omdat op grond van artikel 16.2 van de planregels percelen met de bestemming "Wonen" alleen mogen worden bebouwd conform de situatie zoals die bestond ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dat in paragraaf 1.2 van de plantoelichting staat dat bestemmingen op een aantal plaatsen flexibeler zijn en ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden bieden dan in de geldende bestemmingsplannen, doet aan die conserverende bouwregel niet af. De stelling van [appellant] dat in het geval het bestemmingsplan conserverend van aard zou zijn, dit nog niet betekent dat geen enkele bouwkundige wijziging van de bestaande bebouwing kan zijn beoogd, treft geen doel. Met een deugdelijke motivering kan ook van een conserverend bestemmingsplan worden afgeweken, maar gelet op zijn beleidsruimte mag het college het conserverende karakter betrekken bij zijn beslissing om niet van het bestemmingsplan af te wijken.
    De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het wooneiland Giek een stedenbouwkundige opzet van grondgebonden woningen heeft. Gelet op de bestaande situatie, waarin zich op het wooneiland alleen grondgebonden eengezinswoningen bevinden, in samenhang met de conserverende bouwregel van artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels, is die kwalificatie van de stedenbouwkundige opzet juist.
    De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de infrastructuur en voorzieningen ter plaatse van de woningen niet zijn afgestemd op gestapelde woningen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het bouwplan zou resulteren in een situatie waarin zes huishoudens worden gehuisvest op een plek waar nu slechts voor twee huishoudens ruimte is. In dit kader is ook van belang dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verlenen van de omgevingsvergunning zou kunnen leiden tot precedentwerking. Andere bewoners van het wooneiland zouden met een beroep op het gelijkheidsbeginsel ook een omgevingsvergunning kunnen vragen voor het wijzigen van hun woning in drie appartementen, met alle ruimtelijke gevolgen van dien voor de bewoners, de infrastructuur en de voorzieningen van het wooneiland. Naar het oordeel van de Afdeling is ook zonder nader onderzoek aannemelijk dat die gevolgen zich zullen voordoen. Het college heeft dit onwenselijk mogen achten. Het college heeft ook het belang van omwonenden om aantasting van hun woon- en leefklimaat te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellant] bij de bouw van de zes appartementen.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college een deugdelijke belangenafweging heeft verricht en zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarom mogen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Voor zover [appellant] nog heeft aangevoerd dat de weigering in strijd is met de "Beleidsnota Kamerverhuur", leidt dat niet tot een ander oordeel. Deze beleidsnota ziet namelijk expliciet niet op de situatie waarbij een zelfstandige woning tot meerdere zelfstandige woningen wordt verbouwd, waar het in dit geval om gaat. Bovendien volgt ook overigens niet uit die nota dat zonder meer medewerking moet worden verleend aan de bouw van extra woonruimte.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, hoeft wat [appellant] heeft aangevoerd over het "Voorbereidingsbesluit Woningsplitsing en Kamerbewoning", het ontwerpbestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Algemene regels woningsplitsing en kamerbewoning", en de nota "Parkeernormen Almere" uit 2017 niet meer te worden besproken.
    Vertrouwensbeginsel
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een (destijds) verantwoordelijk wethouder heeft bevestigd dat de aanvraag voldoet aan het bestemmingsplan en dat het college de omgevingsvergunning dus had moeten verlenen. [appellant] wijst in dit kader op twee uitlatingen van een wethouder, afkomstig van een ‘politieke markt’ van 11 oktober 2018. Het gaat daarbij om de uitlating "we kunnen niet met terugwerkende kracht deze splitsing tegen gaan" en "vandaag kan je nog alles doen met een woning maar morgen niet meer". Volgens [appellant] heeft een wethouder verder kenbaar gemaakt: "Er kunnen nu geen nieuwe aanvragen voor woningsplitsing in Almere worden ingediend. Op dit moment liggen er nog 48 aanvragen. Daar kunnen we met terugwerkende kracht niet zo veel mee. We kunnen wel handhaven als er klachten komen." Uit laatstgenoemde uitlating volgt volgens [appellant] dat het college inziet en erkent dat de aanvragen voor woningsplitsing, waaronder zijn aanvraag, niet strijdig zijn met het bestemmingsplan en dat het college de omgevingsvergunning dus had moeten verlenen.
    8.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    8.2.    De bijeenkomst waarin de uitlatingen zijn gedaan, had niet specifiek betrekking op dit bouwplan, maar in algemene zin op het beleid omtrent woningsplitsing in heel Almere. [appellant] was daarbij niet aanwezig. De uitlatingen waarop [appellant] zich beroept, hebben ook niet specifiek betrekking op zijn aanvraag of de bestemming "Wonen" die voor de percelen [locatie 1] en 21 geldt. In die uitlatingen is daarnaast niet gezegd dat voor aanvragen die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, zoals hier het geval is, zonder meer een omgevingsvergunning zou worden verleend. [appellant] is geen ondubbelzinnige toezegging gedaan dat de gevraagde vergunning zou worden verleend. Onder deze omstandigheden kon en mocht [appellant] uit de aangehaalde uitlatingen redelijkerwijs niet afleiden dat het college de omgevingsvergunning zou verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    457-963
     
    Bijlage
     
    Bestemmingsplan "Noorderplassen Oost en West"
    Artikel 1.13 bestaand
    a. bij bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig zijn, dan wel gebouwd kunnen worden krachtens een omgevingsvergunning voor bouwen of krachtens een voor het betreffende perceel afgegeven kavelpaspoort;
    […]
    Artikel 1.45 huidige situatie
    bestaande bouwwerken in combinatie met het bestaande gebruik.
    Artikel 16.2 Bouwregels
    Op de in lid 16.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd, met dien verstande dat:
    ten aanzien van hoofdgebouwen geldt dat:
    a. een bouwperceel mag worden bebouwd conform de huidige situatie, met dien verstande dat de bouwhoogte van hoofdgebouwen maximaal 10 m bedraagt
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […]