ECLI:NL:RVS:2022:2602, Raad van State, 07-09-2022, 202102129/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast alle zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken, op de percelen kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummers 2063 en 6320 te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen. Op 15 januari 2019 is door toezichthouders van de gemeente een controle ter plaatse van het woonwagenkamp aan de Colmschaterstraatweg uitgevoerd. Tijdens deze controle is gebleken dat de openbare grond aan de westkant van de [locatie 1] te Deventer, kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummer 2063, is ingericht als dierenweide. Het terrein is afgeschermd met een hekwerk en op het terrein zijn meerdere dieren en dierenhokken aanwezig.

202102129/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 februari 2021 in zaak nr. 19/1766 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2019 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast alle zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken, op de percelen kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummers 2063 en 6320 te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen.
    Bij besluit van 30 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat perceelnummer 6320 gelezen dient te worden als 6370 en het in het besluit genoemde artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gelezen dient te worden als artikel 5:21 van de Awb.
    Bij uitspraak van 18 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het besluit van 30 augustus 2019 vernietigd voor zover daarin de last is gehandhaafd betreffende het verwijderen van het hekwerk rond de dierenweide en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het college met in achtneming van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 april 2019. Het college verklaart het bezwaar ongegrond en laat het besluit van 4 april 2019 met aanvulling van de motivering in stand.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met de hoger beroepen in zaken nrs. 202101353/1/R3, 202102116/1/R3, 202102120/1/R3 en 202102124/1/R3, ter zitting behandeld op 31 mei 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Ichoh, advocaat te Almelo, en [appellant], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 15 januari 2019 is door toezichthouders van de gemeente een controle ter plaatse van het woonwagenkamp aan de Colmschaterstraatweg uitgevoerd. Tijdens deze controle is gebleken dat de openbare grond aan de westkant van de [locatie 1] te Deventer, kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummer 2063, is ingericht als dierenweide. Het terrein is afgeschermd met een hekwerk en op het terrein zijn meerdere dieren en dierenhokken aanwezig. Langs en ter afsluiting van de openbare weg naar de woonwagenstandplaatsen aan de [locatie 1] en [locatie 2], kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummer 6370 zijn ook hekwerken met een hoogte van 0,70 cm tot 2 m geplaatst.
    Het college heeft hierin aanleiding gezien om handhavend op te treden. Het heeft aan vier personen, waaronder [appellant], dezelfde last onder bestuursdwang opgelegd. [appellant] is het met de aan hem opgelegde last onder bestuursdwang, niet eens.
    2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de bouwwerken en hekwerken op de gronden van de dierenweide in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zijn geplaatst en in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo in stand worden gehouden. Ook de hekwerken langs en op de toegangsweg naar het woonwagenkamp zijn volgens de rechtbank in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo geplaatst en worden in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo in stand gehouden. Deze hekwerken zijn ook in strijd met artikel 2:10 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Deventer (hierna: de APV). De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen deze bouwwerken.
    De rechtbank heeft over de hekwerken rondom de dierenweide verder overwogen dat de last niet duidelijk is. Het is volgens de rechtbank niet duidelijk op welke rij hekwerken de last ziet en wie de beide rijen hekwerken heeft geplaatst.
    Voor zover de last betrekking heeft op de overige bouwwerken doen zich volgens de rechtbank geen omstandigheden voor die maken dat het college van handhaving had moeten afzien.
    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar, voor zover daarin de last inzake de hekwerken rondom de dierenweide is gehandhaafd, vernietigd.
    3.       Het college kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het geschil in hoger beroep
    4.       De Afdeling stelt vast dat het geschil in hoger beroep zich toespitst op de last voor zover die ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de hekwerken rondom en de geplaatste bouwwerken op de dierenweide. In hoger beroep is niet in geschil dat al deze bouwwerken zonder omgevingsvergunning zijn geplaatst en in stand worden gehouden. Er is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
    Het hoger beroep van het college
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last niet duidelijk is.
    Over het oordeel van de rechtbank dat niet duidelijk is op welk rij hekwerken de last ziet, voert het college aan dat dit wel duidelijk is. Het wijst er in dit verband op dat in het besluit van 4 april 2019, onder verwijzing naar het proces-verbaal van bevindingen van 4 maart 2019, wordt gesproken van 'alle bouwwerken' op het perceel.
    Over het oordeel van de rechtbank dat niet duidelijk is wie de beide rijen hekwerken heeft geplaatst, voert het college ten eerste aan dat de rechtbank met dit oordeel buiten de omvang van het geding is getreden, omdat in bezwaar niet is aangevoerd dat de betreffende hekwerken door de gemeente zelf zijn geplaatst. Het college voert verder aan dat de rechtbank aan de omstandigheid dat uit de foto's bij het proces-verbaal van bevindingen kan worden afgeleid dat de buitenste rij hekwerken professioneel geplaatst lijkt te zijn, ten onrechte de conclusie heeft verbonden dat deze rij hekwerken door de gemeente is geplaatst. De gemeente heeft de hekwerken echter niet geplaatst. De dierenweide is volgens het college al ruim 40 jaar in gebruik bij [appellant] en zijn familie. Zij waren de enige bewoners dan wel gebruikers van de woonwagens op het aanwezige woonwagenkamp. Het college wijst er in dit verband nog op dat na het toepassen van de bestuursdwang op 13 mei 2019 de wijkbeheerder van de gemeente telefonisch is benaderd door de aannemer die het bewuste hekwerk professioneel geplaatst heeft en deze aannemer heeft aangegeven dat hij het bewuste hekwerk in opdracht van [appellant] geplaatst heeft, maar dat de rekening hiervoor nimmer door [appellant] is betaald. Het college verwijst in dit kader naar de verklaring van de wijkbeheerder.
    5.1.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat duidelijk is dat de last betrekking heeft op alle hekwerken rondom de dierenweide, dus op beide rijen hekwerken. De Afdeling overweegt in dit verband dat in het besluit van 4 april 2019 [appellant] onder meer is gelast alle zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken op de dierenweide te verwijderen en verwijderd te houden. De omheining rondom de dierenweide is daarbij uitdrukkelijk vermeld.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    5.2.    Over het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet duidelijk is wie beide rijen hekwerken heeft geplaatst, overweegt de Afdeling ten eerste dat de rechtbank met deze overweging niet buiten de omvang van het geding is getreden. Dat [appellant] in bezwaar niet heeft aangevoerd dat niet hij, maar de gemeente de hekwerken heeft geplaatst, is niet van belang. [appellant] heeft dit betoog in beroep wel aangevoerd. De rechtbank is op dat betoog, gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), terecht ingegaan.
    De Afdeling overweegt verder dat het voor het besluit tot oplegging van de bestuursdwang niet van belang is of degene aan wie de last onder bestuursdwang wordt opgelegd overtreder is. Anders dan bij een dwangsomaanschrijving, gaat het bij een bestuursdwangaanschrijving om een geboden gelegenheid om - ter voorkoming van het optreden door het bestuursorgaan zelf - maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen. Vergelijk (onder 3 en 3.1 van) de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3062. Gelet hierop is in artikel 5:24, derde lid, van de Awb bepaald dat de last onder bestuursdwang moet worden bekendgemaakt aan de overtreder en aan de rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft. Voor de vraag of het bestuursorgaan bevoegd is om gebruik te maken van de bestuursdwangbevoegdheid is het in beginsel niet van belang of de geadresseerde ook de overtreder is. De vraag wie de overtreder is, is wel van belang bij de beantwoording van de vraag op wie de kosten van de toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald. Die kosten kunnen op grond van artikel 5:25, eerde lid, van de Awb immers alleen worden verhaald op de overtreder.
    Tussenconclusie
    6.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De rechtbank heeft immers ten onrechte overwogen dat de last voor zover deze ziet op de hekwerken rondom de dierenweide onduidelijk is. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling gelet op het vorenstaande het beroep van [appellant] beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden over de last onder bestuursdwang voor zover die ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de hekwerken rondom de dierenweide.
    Het beroep van [appellant]
    7.       [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt en de kosten van toepassing van bestuursdwang in verband met het verwijderen van de hekwerken rondom de dierenweide daarom niet op hem kunnen worden verhaald. Hij voert aan dat hij deze hekwerken niet zelf heeft neergezet, maar dat deze in eigendom zijn van en geplaatst zijn door de gemeente Deventer. Ook wijst hij erop dat hij geen eigenaar is van de dierenweide. Verder voert [appellant] aan dat de gemeente Deventer toestemming had gegeven voor het gebruik van de dierenweide en dat het gebruik daarnaast ook in het destijds in overeenstemming was met het planologische regime.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728 onder 5.1) is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4143, ligt het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat [appellant] overtreder was en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan [appellant] om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    7.2.    Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de aanmerking van [appellant] als overtreder door het college uitsluitend is gebaseerd op de uitlatingen die [appellant] heeft gedaan over de dierenweide, dat deze al gedurende zeker 40 jaar in gebruik is van de familie en dat enkel de familie, waaronder ook [appellant], woonde op het naastgelegen woonwagenkamp. De Afdeling is van oordeel dat dit onvoldoende basis is om specifiek [appellant] als overtreder van het zonder vereiste omgevingsvergunning bouwen en in stand laten van de hekwerken aan te merken. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval [appellant] overtreder is. Voor zover het college in hoger beroep heeft verwezen naar de verklaring van de wijkbeheerder van 22 maart 2021, overweegt de Afdeling dat uit deze verklaring ook niet volgt dat [appellant] opdracht heeft gegeven voor het plaatsen van de hekwerken op de dierenweide, omdat in de verklaring staat dat de opdracht afkomstig was van een van de bewoners van de woonwagens, maar niet is genoemd dat dat [appellant] zou zijn geweest.
    Gelet op het vorenstaande heeft het college [appellant] ten onrechte aangemerkt als overtreder en bepaald dat de kosten van toepassing van bestuursdwang op hem worden verhaald.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het beroep van [appellant] is gegrond. Het college heeft immers [appellant] ten onrechte als overtreder aangemerkt en heeft bepaald dat de kosten op hem worden verhaald. De Afdeling zal het besluit van 30 augustus 2019, voor zover daarin is gehandhaafd dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang in verband met alle zonder omgevingsvergunning geplaatste hekwerken rond de dierenweide op [appellant] worden verhaald, vernietigen.
    De Afdeling ziet aanleiding het besluit van 4 april 2019 te herroepen voor zover daarin is bepaald dat de kosten voor de toepassing van bestuursdwang in verband met het verwijderen van alle zonder omgevingsvergunning geplaatste hekwerken rondom de dierenweide op het [appellant] worden verhaald. De Afdeling overweegt in dit verband dat het college niet meer aannemelijk kan maken dat [appellant] overtreder vanwege de omstandigheid dat de dierenweide tientallen jaren geleden is opgericht en de last voornamelijk is opgelegd vanwege een verklaring van [appellant] over het gebruik van de dierenweide. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 30 augustus 2019.
    Het besluit van 29 maart 2021
    9.       Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het college met in achtneming van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 30 augustus 2019. Het college verklaart het bezwaar ongegrond en laat het besluit van 4 april 2019 met aanvulling van de motivering in stand.
    Het besluit van 29 maart 2021 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. De Afdeling zal dit besluit daarom vernietigen.
    Conclusie
    10.     Het voorgaande betekent dat het college weliswaar bevoegd was om de last onder bestuursdwang op te leggen, maar dat het de kosten die betrekking hebben op het verwijderen van alle zonder omgevingsvergunning geplaatste hekwerken op het perceel kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummers 2063 (de dierenweide) niet op [appellant] mocht verhalen.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten van het beroep vergoeden. Bij de berekening van de proceskosten merkt de Afdeling deze zaak met de zaaknummers 202102120/1/R3, 202102116/1/R3 en 202102124/1/R3 aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Hierbij betrekt de Afdeling dat de bovengenoemde zaken op dezelfde last zien, zij het dat het om andere appellanten gaat, dat de appellanten in deze zaken worden vertegenwoordigd door dezelfde gemachtigde, dat de door deze gemachtigde namens hen ingediende bezwaarschriften en (hoger) beroepschriften nagenoeg identiek zijn en dat de bezwaren en (hoger) beroepen gelijktijdig ter zitting zijn behandeld. Gelet hierop worden deze verzoeken voor de vergoeding van proceskosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, als één zaak beschouwd. Daarom zal de veroordeling van de proceskosten op dit punt in alle hiervoor genoemde zaaknummers voor een derde worden uitgesproken.
    12.     Omdat het hoger beroep van het college gegrond is, zal het door hem betaalde griffierecht worden terugbetaalt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Deventer gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 februari 2021 in zaak nr. 19/1766, voor zover deze uitspraak ziet op de last onder bestuursdwang inzake het verwijderen en verwijderd houden van alle zonder omgevingsvergunning geplaatste hekwerken op het perceel kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummer 2063;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 30 augustus 2019, kenmerk DEV-ASK-JZI/47076-2019, voor zover daarin is gehandhaafd dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang inzake alle zonder omgevingsvergunning geplaatste hekwerken op het perceel kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummer 2063 op [appellant] worden verhaald;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 4 april 2019, kenmerk 77907-2019, voor zover daarin is bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang inzake alle zonder omgevingsvergunning geplaatste hekwerken op het perceel kadastraal bekend als gemeente Deventer, sectie L, nummer 2063 op [appellant] worden verhaald;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 29 maart 2021, kenmerk 47076-2019;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deventer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 772,13 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deventer aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt;
    X.       bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan het college van burgemeester en wethouders van Deventer het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Ewijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2022
    867