ECLI:NL:RBSGR:2007:BC6291, Rechtbank 's-Gravenhage, 04-12-2007, AWB 06/5554 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beroep tegen weigering schadevergoeding na beeindiging honorair consulschap ongegrond.

Rechtbank ‘s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, meervoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 06/5554 AW
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [plaats A.], Honduras, eiser,
    
    en
    
    De Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
    
    
    I. Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 14 december 2004 heeft verweerder besloten dat het consulaat te [plaats A.] te Honduras wordt gesloten en opgeheven per 1 oktober 2005, en dat de functie van eiser van honorair consul per diezelfde datum wordt opgeheven. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 21 januari 2005 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
    
    Bij besluit van 21 juni 2005 heeft verweerder een nader besluit genomen, waarin aan eiser per 1 oktober 2005 eervol ontslag als honorair consul te [plaats A.] te Honduras wordt verleend onder toekenning van een vergoeding van door eiser gemaakte kosten
    
    Verweerder heeft het bezwaarschrift van eiser van 21 januari 2005 aangemerkt als mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 juni 2005.
    
    Bij brief van 19 augustus 2005 heeft eiser een aanvullend bezwaarschrift tegen het besluit van 21 juni 2005 ingediend. 
    
    Bij besluit van 18 mei 2006 heeft verweerder, onder overneming van het nadere advies van de Commissie van Bezwaar DBZ, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 29 juni 2006 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. 
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 15 november 2007. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. D. van Zoelen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Viergever- van Mourik. 
    
    II. Motivering
    
    1. Feiten
    
    1.1. Eiser is bij Koninklijk Besluit van 16 november 1987 benoemd tot honorair consul te [plaats A.] te Honduras. 
    
    1.2. Ten tijde van zijn benoeming tot honorair consul was eiser directeur van de vestiging van [bedrijf B.] te [plaats A.], alsmede [vliegtuigmaatschappij]-agent, en woonachtig te [plaats A.].
    
    1.3. De benoeming van eiser tot honorair consul te [plaats A.] is laatstelijk verlengd tot 11 juni 2011. 
    
    1.4. Het consulaat te [plaats A.] is gesloten per 1 januari 2005. In verband met de sluiting en opheffing van het consulaat te [plaats A.] is aan eiser eervol ontslag verleend als honorair consul per 1 oktober 2005, onder toekenning van een vergoeding van de kosten die eiser redelijkerwijs heeft gemaakt of nog zal moeten maken vanwege het besluit tot sluiting en opheffing van het consulaat te [plaats A.] en het ontslag van eiser als honorair consul van $16.870,-- (exclusief de kosten van een afscheidsreceptie).  
    
    
      1.5. Tussen partijen is in geschil of eiser aanspraak heeft op vergoeding van de navolgende door eiser gestelde (kosten)posten waarvoor in het bestreden besluit geen vergoeding is toegekend:
      -	de kosten voor het verkrijgen van een Hondurese verblijfsvergunning;
      -	de kosten voor het verkrijgen van een Nederlands nationaal paspoort;
      -	derving van inkomsten;
      -	kosten van repatriëring;
      -	kosten van belangenbehartiging van een Nederlandse gedetineerde;
      -	immateriële schadevergoeding.
    
    
    2. Standpunten van partijen
    
    2.1. Eiser stelt, kort samengevat, dat voornoemde (kosten)posten een gevolg zijn van de sluiting en opheffing van het consulaat en derhalve voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de immateriële schadevergoeding stelt eiser zich op het standpunt dat er sprake is van détournement de pouvoir van verweerder bij de besluitvorming over de opheffing van het consulaat, en dat eisers eer en goede naam zijn geschaad door de wijze waarop verweerder de opheffing en sluiting van het consulaat in de openbaarheid heeft gebracht, waardoor eiser reputatieschade heeft geleden. 
    
    2.2. Verweerder heeft zich terzake van de bovengenoemde (kosten)posten op het standpunt gesteld dat deze geen gevolg zijn van de sluiting en opheffing van het consulaat en dat ook de billijkheid niet meebrengt dat deze (kosten)posten vergoed dienen te worden. Verweerder heeft per (kosten)post specifiek verweer gevoerd, dat in het hierna volgende voor zover nodig nader zal worden besproken. 
    
    
    
    3. Wettelijk kader
    
    3.1. Van toepassing is het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken (hierna: RDBZ). Ingevolge artikel 133, derde lid, aanhef en onder b, van het RDBZ wordt aan de honorair ambtenaar ontslag verleend door het tot benoeming bevoegde gezag wanneer het dienstbelang dat bepaaldelijk vordert. Het vierde lid van artikel 133 van het RDBZ bepaalt dat bij ontslag, anders dan vanwege voltooiing van de benoemingsperiode, een opzeggingstermijn van drie maanden in acht wordt genomen. Ingevolge artikel 135, tweede lid, van het RDBZ kan de Minister van Buitenlandse Zaken de honoraire consulaire ambtenaar een tegemoetkoming toekennen in de kosten die diens taakvervulling met zich meebrengt. Deze vergoeding is nader geregeld in de Vergoedingsregeling honoraire consuls BZ, welke regeling door verweerder op juiste wijze in het verweerschrift is weergegeven. Artikel 136, eerste lid, van het RDBZ bepaalt, voor zover hier van belang, dat honoraire consulaire ambtenaren onbezoldigd zijn. 
    
    4. Beoordeling
    
    4.1. De rechtbank stelt voorop, dat het beroep beperkt is tot het niet vergoeden van de door eiser gevorderde, in rechtsoverweging 1.5 weergegeven, (kosten)posten. Eiser heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij met zijn beroep niet beoogt de sluiting en opheffing van het consulaat en zijn ontslag als honorair consul ongedaan te maken. 
    
    4.2. Uitgangspunt bij de beoordeling van de door eiser gevorderde (kosten)posten is, dat de functie van honorair consul onbezoldigd is, en dat de honorair consul slechts aanspraak heeft op vergoeding van door hem in het kader van zijn taakvervulling als honorair consul gemaakte kosten. Tevens is van belang dat, zoals door verweerder onweersproken is gesteld,  honoraire consuls doorgaans in particuliere beroepen of het bedrijfsleven werkzaam zijn, en dat zulks ook gold voor eiser ten tijde van zijn aanstelling als honorair consul. De door eiser gevorderde (kosten)posten dienen tegen deze achtergrond te worden beoordeeld. 
    
    4.3. Ten aanzien van de kosten voor het verkrijgen van een Hondurese verblijfsvergunning heeft eiser gesteld dat hij vanwege zijn honorair consulschap geen verblijfsvergunning behoefde aan te vragen, dat zulks na het vervallen van het honorair consulschap wel noodzakelijk is geworden, en dat deze kosten derhalve een gevolg zijn van het besluit tot sluiting en opheffing van het consulaat en de beëindiging van het honorair consulschap van eiser. De rechtbank overweegt terzake als volgt. 
    
    4.4. Uit de stukken, zoals nader toegelicht op de zitting, is gebleken dat eiser gedurende zijn dienstverband met [bedrijf B.] -en derhalve op het moment van zijn aanstelling tot honorair consul- beschikte over een geldige verblijfsvergunning. Nadat eiser in 1992 was ontslagen bij [bedrijf B.], heeft eiser geen verblijfsvergunning meer aangevraagd, aangezien naar eiser heeft gesteld de Hondurese autoriteiten in geval van een honorair consulschap deze status voldoende achten als geldige verblijfstitel en om die reden het niet hebben van een verblijfsvergunning toestaan, althans gedogen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het feit dat het ontbreken van een geldige verblijfsvergunning werd toegestaan door de Hondurese autoriteiten er niet aan afdoet dat eiser ondanks zijn diplomatieke status tijdens zijn verblijf in Honduras steeds over een geldige verblijfsvergunning had dienen te beschikken. De rechtbank overweegt daartoe dat naar verweerder onweersproken heeft gesteld voorwaarde voor het verkrijgen van het honorair consulschap is dat de beoogde honorair consul legaal in het betreffende land verblijft, hetgeen impliceert dat de honorair consul ten tijde van zijn aanstelling over de benodigde verblijfsvergunning beschikt en daarover gedurende zijn verblijf in het betreffende land ook blijft beschikken. Daarbij heeft verweerder onweersproken gesteld dat de honorair consul zelf voor zijn verblijfsvergunning dient zorg te dragen. Het honorair consulschap als zodanig creëert geen rechtmatig verblijf. De kosten van het aanvragen van een Hondurese verblijfsvergoeding zijn gezien het voorgaande kosten die eiser uit hoofde van zijn verblijf in Honduras in ieder geval had dienen te maken en kunnen derhalve niet worden aangemerkt als kosten die een gevolg zijn van de opheffing van het consulaat en het ontslag van eiser als honorair consul. De kosten komen ook in redelijkheid niet voor vergoeding in aanmerking. 
    
    4.5. Hetzelfde heeft te gelden voor de kosten gemoeid met het aanvragen van een nationaal paspoort. En honorair consul heeft slechts een beperkte diplomatieke status en dient naast zijn diplomatieke paspoort te beschikken over een nationaal paspoort. Dat eiser heeft nagelaten een nationaal paspoort aan te vragen en daarvan nu de consequenties ondervindt brengt niet mee dat deze kosten kunnen worden aangemerkt als een gevolg van het besluit tot sluiting en opheffing van het consulaat en het ontslag van eiser als honorair consul, noch dat deze kosten in redelijkheid ten laste van verweerder zouden dienen te komen.  
    
    4.6. Ten aanzien van de gevorderde vergoeding van gederfde inkomsten heeft eiser betoogd dat hij in het kader van zijn honorair consulschap om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen zijn vertegenwoordiging van [bedrijf E.], waaruit eiser aanzienlijke inkomsten genereerde, heeft opgegeven. Deze keuze zou eiser niet hebben gemaakt als hem tijdig was bericht dat het consulaat zou worden gesloten. Bovendien is er druk op hem uitgeoefend vanuit de ambassade te [plaats C.] om deze vertegenwoordiging op te geven. 
    
    4.7. De rechtbank stelt voorop, dat aangezien de functie van honorair consul onbezoldigd is, er in beginsel geen aanspraak bestaat op een vergoeding van gederfde inkomsten. Ten aanzien van de door eiser in dit verband aangevoerde omstandigheden overweegt de rechtbank dat naar verweerder onweersproken heeft gesteld in de Gids voor de honoraire consuls uit 1992, die aan alle honoraire consuls is toegezonden, is neergelegd dat de zakelijke en particuliere belangen van honoraire consuls niet strijdig mogen zijn met de Nederlandse belangenbehartiging. Uit de stukken is gebleken dat eiser er begin 2004 door de ambassadeur in [plaats C.] op is gewezen dat zijn vertegenwoordiging van [bedrijf E.] mogelijk belangenverstrengeling veroorzaakte met zijn functie van honorair consul en dat zulks niet acceptabel was. Niet is gebleken dat eiser vervolgens is opgedragen om zijn vertegenwoordiging van [bedrijf E.] neer te leggen. Eiser heeft in het licht van de gesignaleerde potentiële belangenverstrengeling zelf in mei 2004 de keuze gemaakt om niet het honorair consulschap, maar de vertegenwoordiging van [bedrijf E.] op te geven, ondanks het daarmee gemoeide verlies aan inkomsten, welk verlies niet werd gecompenseerd door het honorair consulschap aangezien dat onbezoldigd is. Bovendien heeft eiser het besluit om de vertegenwoordiging van [bedrijf E.] op te geven genomen nadat hem in een e-mail van 22 april 2004 van de ambassadeur in [plaats C.] al was medegedeeld dat de ambassadeur zich zou beraden over de levensvatbaarheid van het voortbestaan van een Honorair Consulaat in [plaats A.], zodat eiser had kunnen begrijpen dat het voortbestaan van het Honorair Consulaat niet zonder meer was gewaarborgd. Uit het voorgaande volgt dat het verlies van inkomen niet kan worden aangemerkt als een gevolg van het besluit tot sluiting en opheffing van het consulaat en het daarmee samenhangende ontslag van eiser als honorair consul. Ook overigens heeft verweerder in redelijkheid deze inkomstenderving niet behoeven te vergoeden. 
    
    4.8. Ten aanzien van de gevorderde kosten van repatriëring heeft eiser gesteld dat de repatriëring noodzakelijk is geworden door het besluit tot sluiting van het consulaat. Naar het oordeel van de rechtbank kan de repatriëring evenwel niet worden aangemerkt als een gevolg van het besluit tot sluiting en opheffing van het consulaat. De sluiting van het consulaat als zodanig stond er immers niet aan in de weg dat eiser uit anderen hoofde in Honduras zou kunnen blijven, indien hij zulks zou wensen. Dat geldt temeer nu, zoals verweerder terecht heeft betoogd, het honorair consulschap een nevenfunctie is die juist aan personen wordt toegekend die vanwege particuliere betrekkingen of een betrekking in het bedrijfsleven reeds in het betreffende land verblijven. De eventuele keuze van eiser om te repatriëren is een persoonlijke keuze van eiser die niet kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het besluit tot sluiting en opheffing van het consulaat en noopt ook overigens niet tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid de repatriëringskosten had behoren te vergoeden.
    
    4.9. Ten aanzien van de gevorderde vergoeding van de kosten van bijstand van een Nederlandse gedetineerde geldt dat eiser ter zitting heeft laten weten deze post niet langer te handhaven. De rechtbank zal deze post derhalve verder buiten beschouwing laten. 
    
    4.10. Tenslotte heeft eiser een vergoeding van door hem geleden immateriële schade in de vorm van reputatieschade van €10.000 gevorderd. Ter onderbouwing van deze vordering heeft eiser, onder verwijzing naar de e-mail van 27 december 2004 van de heer [P.], gesteld dat er bij de besluitvorming over de sluiting en opheffing van het consulaat sprake is geweest van détournement de pouvoir van verweerder aangezien het consulaat, anders dan verweerder heeft gesteld, niet is gesloten uit bedrijfseconomische overwegingen, maar om op deze wijze eiser te kunnen ontslaan. Voorts heeft eiser gesteld dat eisers eer en goede naam zijn geschaad door het tijdstip en de wijze waarop verweerder de opheffing en sluiting van het consulaat in de openbaarheid heeft gebracht en dat hij derhalve reputatieschade heeft geleden. Tenslotte heeft eiser gesteld dat hij immateriële schade heeft geleden vanwege het verlies aan sociale status als gevolg van het verlies van het honorair consulschap. 
    
    4.11. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet voldoende heeft onderbouwd noch aannemelijk heeft gemaakt dat hij daadwerkelijk reputatieschade heeft geleden als gevolg van (de wijze van) sluiting en opheffing van het consulaat en zijn ontslag als honorair consul. Daarop stuit de toewijzing van deze schadepost reeds af. Derhalve kan in het midden blijven of verweerder, zoals eiser heeft betoogd, onrechtmatig heeft gehandeld bij het nemen van de besluiten tot sluiting en opheffing van het consulaat en het ontslag van eiser als honorair consul. 
    
    4.12. Ten aanzien van de door eiser gevorderde immateriële schade vanwege het verlies van sociale status overweegt de rechtbank dat blijkens de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade aansluiting gezocht moet worden bij artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Op grond van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW heeft een benadeelde aanspraak op een schadevergoeding naar billijkheid indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. Uit de rechtspraak volgt evenwel dat daarvan niet snel sprake is. Uit de geschiedenis en de totstandkoming van artikel 6:106 eerste lid, aanhef en onder b, van het BW moet namelijk worden afgeleid dat de wetgever hier het oog heeft gehad op ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer als ook op andere persoonlijkheidsrechten van de betrokkene (zie CRvB 12 september 1997, AB 1997/456). Het verlies van sociale status als gevolg van het verlies van het honorair consulschap is naar het oordeel van de rechtbank geen aantasting van de persoon van eiser als bedoeld in artikel 6:106 van het BW. 
    
    4.13. Ten aanzien van de stelling van eiser dat verweerder gehouden was om gebreken in het advies van de Bezwaarcommissie te repareren overweegt de rechtbank dat de Awb een dergelijke eis niet stelt. Zoals verweerder terecht heeft gesteld is verweerder uitsluitend gehouden om aan te geven of hij het advies al dan niet overneemt en te toetsen of het advies op goede gronden rust. Verweerder heeft, anders dan eiser betoogt, niet volstaan met het overnemen van het advies, maar heeft aan zijn besluit ook ten grondslag gelegd hetgeen verweerder in het primaire besluit en het verweerschrift in bezwaar reeds had verwogen en waarin op de stellingen van eiser is ingegaan. Verweerder heeft daarmee voldaan aan de verplichting om het besluit deugdelijk en kenbaar te motiveren.
    
    4.14. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    III.  Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    Verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
    
     
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. B. Meijer, mr. M.D.J. van Reenen-Stroebel en 
      mr. C.C. Dedel-van Walbeek en in het openbaar uitgesproken op 4 december  2007, in tegenwoordigheid van de griffier mr. E. Witvoet.