ECLI:NL:RBZWB:2020:3561, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 31-07-2020, 20/7645
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2020-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Omgevingsvergunning voor het realiseren van indoor jeu de boules banen, een prison island en ondersteunende horeca in Tilburg. Het verzoek om een voorlopige voorziening is afgewezen.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 20/7645 WABOA VV
    
    
    uitspraak van 31 juli 2020 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      1.	[naam verzoekers 1]te [vestigingsplaats verzoekers 1] , verzoekster 1,
    
      2.	[naam verzoeker 2] , te [woonplaats verzoeker 2] , verzoeker 2, 
    gemachtigde: mr. C.C.G. van Sadelhoff,
    
    
      tezamen, verzoekers, 
    
    
    
      en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [naam vergunninghouder]
        , te [vestigingsplaats vergunninghouder] , vergunninghoudster. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 juli 2020 (bestreden besluit) van verweerder over het verlenen van een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster voor het realiseren van indoor jeu de boules banen, een prison island en ondersteunende horeca op de begane grond en in de kelder van het pand aan het [adres vergunninghouder] te [vestigingsplaats vergunninghouder] . Verzoekers hebben de voorzieningenrechter op 29 juli 2020 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      Op grond van artikel 8:83, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een zitting achterwege gebleven. Verzoekers hebben het verzoek om een voorlopige voorziening op 29 juli 2020 ingediend. Vergunninghoudster is voornemens om [naam vergunninghouder] op 1 augustus 2020 te openen. Omdat de gemachtigde van verzoekers op 31 juli 2020 niet op zitting kan verschijnen, is het voor de voorzieningenrechter niet mogelijk om het verzoek vóór die openingsdag op zitting te behandelen. Gelet de opening op korte termijn bestaat volgens de voorzieningenrechter onverwijlde spoed die vergt dat voor de openingsdag uitspraak wordt gedaan in het verzoek om een voorlopige voorziening. Niet is gebleken dat partijen daardoor in hun belangen worden geschaad. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat de gemachtigde namens verzoekster heeft ingestemd met een afdoening zonder zitting en dat met alle partijen telefonisch contact heeft plaatsgevonden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      1.	Feiten 
      
    
    Vergunninghoudster is voornemens om [naam vergunninghouder] op 1 augustus 2020 te openen aan het [adres vergunninghouder] te [vestigingsplaats vergunninghouder] . Verzoekster 1 exploiteert [naam verzoekers 1] (10 jeu de boules banen en ondersteunende horeca) aan [adres verzoekers 1] te [vestigingsplaats verzoekers 1] . Verzoeker 2 woont aan [adres verzoeker 2] te [woonplaats verzoeker 2] . 
    
    
      Op 1 mei 2020 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. 
      
        Het college heeft bij bestreden besluit een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van het hiervoor omschreven initiatief. Het college heeft toestemming verleend voor het (ver)bouwen van een bouwwerk en het afwijken van twee bestemmingsplannen. 
    
    
    
      Verzoekers hebben daar op 28 juli 2020 bezwaar tegen gemaakt en hebben op 29 juli 2020 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. 
    
    
    2.	Gronden 
    
    
      Verzoekers hebben, kort samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met zowel bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1] als met bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2] . Daar hebben verzoekers aan toegevoegd dat het bestreden besluit in strijd is met een advies van 24 januari 2020. Dat maakt het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om het besluit te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 
    
    
      3. 	Voorlopige voorziening 
      
    
    Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekster een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
      
        Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
    
    
    
      4.	Wettelijk kader 
      
    
    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.5.	Spoedeisend belang 
    
    
      De voorzieningenrechter merkt op dat het spoedeisend belang van de zijde van het college is betwist. Daarbij is de stelling ingenomen dat het enkel met zich meebrengen van financiële gevolgen van het bestreden besluit voor en door verzoekster 1 niet dan wel onvoldoende is aangetoond, als het al een relevante factor is. Nu op korte termijn door vergunninghouder met gebruiksactiviteiten wordt gestart, gaat de voorzieningenrechter aan de stelling van het college voorbij. Niet kan worden gezegd dat het verzoek niet reeds vanwege het ontbreken van iedere spoed moet worden afgewezen.   6.	Beoordeling verzoek 
      
        Strijd met bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1]
      
    
    
    
      6.1
      In het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat het initiatief in strijd is met bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1] . In dat bestemmingsplan is aan het perceel de enkelbestemming ‘Centrum – Binnenstad’ toegekend. De jeu de boules banen en het Prison Island passen volgens het college binnen de bestemming, omdat recreatie binnen de bestemming is toegelaten. Op grond van de planregels is binnen de bestemming ook ondersteunende horeca toegestaan, voor zover deze horeca hoort bij en ondergeschikt is aan de recreatiefunctie. Het college heeft in het bestreden besluit vastgesteld dat geen sprake is van ‘ondersteunende horeca’ zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan, omdat alcohol zal worden geschonken. Daarnaast zal een deel van het initiatief plaatsvinden op gronden waaraan in het bestemmingsplan de bestemming ‘Verkeer – Verblijf’ is toegekend. Het college stelt vast dat het initiatief niet past binnen die bestemming. Met toepassing van de kruimelgevallenregeling  heeft het college voor die strijdigheden toestemming verleend.
      
    
    
      6.2
      Verzoekers stellen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5.1.3, onder d, van de planregels, omdat de horeca-activiteit binnen het initiatief niet voldoet aan de definitie van ‘ondersteunende horeca’. Volgens verzoekers is niet voldaan aan de daarvoor gestelde eis dat de oppervlakte van de horeca-activiteit maximaal 33% van het totale verkoopvloeroppervlak van het betreffende pand in beslag mag nemen. Volgens verzoekers zal de kelder in zijn geheel worden gebruikt voor horeca. Ook tijdens het spelen van jeu de boules en tijdens het deelnemen aan prison island, zal een hapje en drankje worden genuttigd. 
      
    
    
      6.3
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit de begripsbepalingen bij het bestemmingsplan blijkt dat verschillende eisen worden gesteld om iets te kunnen kwalificeren als ‘ondersteunende horeca’. In het bestreden besluit wordt door het college erkend dat de horeca-activiteit niet aan die definitie voldoet en dat het initiatief in strijd is met artikel 5.1.3, onder d, van de Planregels. Het college verleent echter toestemming voor die strijdigheid met toepassing van de kruimelgevallenregeling. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college mogen besluiten dat sprake is van het kruimelgeval uit artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. De voorzieningerechter heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de bouwtekeningen niet blijkt dat het bebouwde oppervlakte dan wel het bouwvolume als gevolg van het initiatief wordt vergroot. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college vooralsnog te summier gemotiveerd dat het initiatief in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat rekening is gehouden met de belangen van verzoekers en eventuele andere omwonenden en andere direct concurrenten. Daar voegt de voorzieningenrechter aan toe dat verzoekers weliswaar hebben gesteld, maar niet met objectieve en verifieerbare gegevens hebben onderbouwd dat de horeca-activiteit meer dan 33% van het totale verkoopvloeroppervlak van het pand in beslag neemt. De voorzieningenrechter heeft overigens in dit verband geen aanknopingspunten om op dit moment al te veronderstellen dat die 33% aan horeca-activiteit overschreden zal gaan worden.     
      
    
    
      6.4
      In het hiervoor aangehaalde motiveringsgebrek ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dit is een gebrek aan het bestreden besluit dat in de beslissing op bezwaar hersteld kan worden. 
      
      
        
          Strijd met bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ” 
        
      
      
    
    
      6.5
      In het bestreden besluit heeft het college ook vastgesteld dat het initiatief in strijd is met bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ”. In de planregels staat dat ten behoeve van het parkeren of stallen van motorvoertuigen in, op of onder het gebouw dan wel op het onbebouwde terrein dat bij het gebouw hoort in voldoende mate parkeergelegenheid aanwezig moet zijn. Hierbij moet worden voldaan aan de parkeernormen en rekenmethode, zoals neergelegd in de nota Parkeernormen Tilburg 2017 (hierna: Nota). In het bestreden besluit concludeert het college dat het initiatief in strijd is met die planregel, omdat het initiatief niet voorziet in aanvullende parkeergelegenheden. Op grond van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid verleent het college toestemming voor die strijdigheid, omdat het initiatief binnen de invloedsfeer van een parkeergarage plaatsvindt.
    
    
      6.6
      Verzoekers stellen dat in het bestreden besluit niet is onderbouwd met welke parkeernorm rekening is gehouden. Volgens verzoekers dient de gehele locatie als horeca te worden aangemerkt en geldt op grond van de nota een parkeernorm van 4 parkeerplaatsen per 100 m2. Verzoekers stellen de parkeerbehoefte vast op 47 parkeerplaatsen. Het college heeft volgens verzoekers niet aangetoond dat de parkeergarages in de buurt van [adres vergunninghouder] beschikken over voldoende capaciteit om te kunnen voldoen aan die parkeerbehoefte. Ook moet rekening worden gehouden met de bestaande behoefte van andere gebouwen die door de parkeergarages worden opgevangen. Uit niets blijkt dat hiermee rekening is gehouden. 
      
    
    
      6.7
      Uit de planregels en uit de Nota blijkt dat het college vast moet stellen welke parkeernorm voor het initiatief gehanteerd wordt en wat de specifieke parkeerbehoefte is voor de beoordeling of op eigen terrein in de parkeerbehoefte kan worden voorzien en voor de toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. In het bestreden besluit heeft het college dat niet vastgesteld. Daarnaast blijkt uit de planregels dat kan worden afgeweken van de regel dat op eigen terrein in de parkeerbehoefte moet worden voorzien, wanneer wordt voldaan aan de voorwaarden en vrijstellingsregels zoals neergelegd in de Nota. Op pagina 9 van de Nota leest de voorzieningenrechter: “De restcapaciteit in de gemeentelijke parkeervoorzieningen wordt jaarlijks met behulp van de parkeerbalans voor de binnenstad geëvalueerd. Deze vrijstelling is daarom van toepassing zolang uit deze parkeerbalans blijkt dat de parkeerdruk in de gebouwde voorzieningen op een acceptabel niveau blijft.” Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college dat heeft getoetst. Daar voegt de voorzieningenrechter aan toe dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat het op zichzelf bezien wel ruimtelijk aanvaardbaar kan worden geacht om te voorzien in benodigde parkeerplaatsen door middel van in de buurt gelegen parkeergarages.
      
    
    
      6.8
      Ook in die motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen nu ook deze gebreken zich lenen om in de beslissing op bezwaar hersteld te worden. 
      
      
        
          Advies van 24 januari 2020 
        
      
      
    
    
      6.9
      Het standpunt van verzoekers dat het bestreden besluit in strijd is met een advies van 24 januari 2020 van de manager vergunningen van de gemeente Tilburg, kan ook niet leiden tot het treffen van een voorlopige voorziening. Uit het bestreden besluit blijkt namelijk op geen enkele wijze dat dit advies onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. Ook is op geen enkele wijze verwezen naar het advies.  7.	Conclusie 
      
    
    
      7.1
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af omdat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de verlening van de omgevingsvergunning in bezwaar in stand zal blijven.  
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 31 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
    Bijlage 
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      1.	Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. 
    
    
      In artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo staat: voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12. Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo voegt daar aan toe: in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. In artikel 2.12, eerste lid onder a, van de Wabo staat: voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan: 
      1°. 	met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening 	opgenomen regels inzake afwijking,
      2°. 	in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. 	in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke 	onderbouwing bevat. 
      In artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) staat: Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, komt ingevolge artikel 4, onderdeel 9, van de bijlage in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. 
    
    
    
      2.	Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1] 
      In artikel 5.1.1. van de planregels staat: de voor ´Centrum-Binnenstad´ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
      
        detailhandel;
      
      
        bedrijfsactiviteiten die zijn genoemd in Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten-functiemenging onder de categorieën A en B, met uitzondering van;   
      
    
    
      1. bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet Milieubeheer,
      2. risicovolle inrichting;
    
    opslagen en installaties, die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van Bedrijfsactiviteiten-lijst  opslagen en installaties onder de categorieën A en B met uitzondering van: 
    
      1. opslagen en installaties, vallend onder artikel 41 van de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer,
      2. opslagen en installaties, die plaats hebben binnen een risicovolle inrichting;
    
    bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 4 Overzicht bedrijven met afwijkende milieucategorie met uitzondering van:
    
      1. bedrijven als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet Milieubeheer,
      2. risicovolle inrichtingen;
    
    
       kantoren;
        maatschappelijke voorzieningen;
       cultuur en ontspanning;
       recreatie;
        sport;
       dienstverlening;
       wonen (grondgebonden woningen en gestapelde woningen);
       bouwwerken van algemeen nut,
    
    
      echter met dien verstande dat de functies a tot en met j uitsluitend op de eerste 2 bovengrondse bouwlagen zijn toegestaan en dat deze functies tevens zijn toegestaan op ondergrondse bouwlagen. Dit is niet van toepassing indien één van deze functies ten tijde van ter inzage legging van het ontwerp bestemmingsplan op de overige verdiepingen als bestaand is aan te merken volgens de laatst verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. De bestaande woonfunctie op het moment van ter inzage leggen van het bestemmingsplan en zoals is weergegeven in Bijlage 5 Bestaande woonfuncties binnen plangebied d.d. 06012011, dient te worden gehandhaafd. 
      
        In artikel 5.1.3. van de planregels staat: de voor ´Centrum-Binnenstad´ aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:
    
    
      
        parkeer-, stallings- en verkeersvoorzieningen;
      
      
        groen- en speelvoorzieningen;
      
      
        kantines / restauratieve voorzieningen;
      
      
        ondersteunende horeca;
      
      
        aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
      
      
        tuinen en erven;
      
      
        objecten voor beeldende kunst;
      
      
        bed & breakfast tot maximaal 2 kamers;
      
      
        bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
      
    
    voor zover deze behoren bij, en ondergeschikt zijn aan de onder 5.1.1 en 5.1.2 genoemde functies.
    
    
    
    3.	Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2] 
    In artikel 4.1 van de planregels staat:
    
      
        De gronden mogen enkel worden bebouwd of gebruikt onder voorwaarde dat ten behoeve van het parkeren of stallen van (motor)voertuigen in, op of onder het gebouw dan wel op het onbebouwde terrein dat bij het gebouw hoort in voldoende mate parkeergelegenheid aanwezig is.
      
      
        Hierbij moet worden voldaan aan de parkeernormen en rekenmethode, zoals neergelegd in de nota 'Parkeernormen Tilburg 2017'. Indien deze parkeernota gedurende de planperiode wordt gewijzigd dient te worden voldaan aan de gewijzigde parkeernormen en rekenmethode;
      
      
        De onder a. bedoelde plaatsen voor het stallen van voertuigen moeten afmetingen hebben die afgestemd zijn op gangbare (motor)voertuigen, zoals neergelegd in de nota 'Parkeernormen Tilburg 2017'. Indien deze parkeernota gedurende de planperiode wordt gewijzigd dient te worden voldaan aan de desbetreffende wijzigingen.
      
    
    
      In artikel 4.3 van de planregels staat: Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van artikel 4.1 en 4.2 indien:
    
      
        op andere wijze in de nodige laad- of losruimte wordt voorzien;
      
      
        wordt voldaan aan de voorwaarden en vrijstellingsregels zoals neergelegd in de nota 'Parkeernormen Tilburg 2017'. Indien deze parkeernota gedurende de planperiode wordt gewijzigd dient te worden voldaan aan de desbetreffende wijzigingen.
      
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRS 21 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:725, i.h.b. r.o. 5.1. 
  
  
     Artikel 5.1.1, onder h, van de planregels. 
  
  
     Artikel 5.1.3, onder d, van de planregels. 
  
  
     Artikel 1.91 van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. 
  
  
     Artikel 4.1, onder a en onder b, van de planregels. 
  
  
     Artikel 4.3 van de planregels. 
  
  
     ABRS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1697, r.o. 20.3; ABRS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1101, r.o. 8.3 en ABRS 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4770, r.o. 11.4.