ECLI:NL:RVS:2023:3892, Raad van State, 25-10-2023, 202107923/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen [appellant] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op te heffen door het bijgebouw op het perceel [locatie] te Groningen in oude staat terug te brengen. Op het perceel staat een woning met atelier. Voor het bouwen daarvan is in 2017 een omgevingsvergunning verleend. In januari 2020 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat het atelier is verbouwd tot twee appartementen. Tijdens de controle verklaarde [appellant] dat hij van plan is om één appartement te verhuren/laten gebruiken door zijn dochter en de andere te verhuren aan een werkende. Volgens het college is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het heeft [appellant] gelast deze overtreding op te heffen. [appellant] is het hier niet mee eens.

202107923/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Groningen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 5 november 2021 in zaak nr. 20/3756 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college [appellant] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op te heffen door het bijgebouw op het perceel [locatie] te Groningen in oude staat terug te brengen.
    Bij besluit van 2 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2023 , waar [appellant], bijgestaan door mr. C.S.G. de Lange, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Zoeten, advocaat te Groningen, en J.K. de Vries, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel staat een woning met atelier. Voor het bouwen daarvan is in 2017 een omgevingsvergunning verleend.
    2.       In januari 2020 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat het atelier is verbouwd tot twee appartementen. Tijdens de controle verklaarde [appellant] dat hij van plan is om één appartement te verhuren/laten gebruiken door zijn dochter en de andere te verhuren aan een werkende. Volgens het college is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het heeft [appellant] gelast deze overtreding op te heffen.
    [appellant] is het hier niet mee eens.
    Relevante regelgeving
    3.       Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Oosterhoogebrug en Ulgersmaborg", zoals gewijzigd bij bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" (hierna: het bestemmingsplan).
    Op het perceel rust de bestemming "Wonen".
    3.1.    Artikel 13.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor 'wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. zelfstandige woningen, met dien verstande dat:
    […];
    f. een bedrijf als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de bij dit plan behorende 'Staat van' (bijlage 2), […] ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf';
    […]."
    Artikel 13.2.2 luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. De gebouwen mogen uitsluitend binnen het aangegeven bouwvlak worden gebouwd.
    […].
    e. Het aantal woningen mag maximaal het aantal aangegeven wooneenheden bedragen."
    Artikel 13.5 luidt:
    "Tot een gebruik in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 7.10, lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening wordt in ieder geval gerekend:
    […];
    b. het gebruik van aangebouwde bijgebouwen als afzonderlijke woning;
    […].
    e. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van kleinschalige bedrijfsmatige voor zover dit al niet is toegestaan op grond van artikel 13, lid 1 onder d (lees: f)."
    Artikel 13.6 luidt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van:
    […];
    b. het bepaalde in lid 13.5 onder e voor het gebruik van hoofd- en bijgebouwen ten behoeve van een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit tot een maximum van 70 m² en voor zover voorkomend op de bij dit plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten wonen-werken (bijlage 2). Het gestelde in lid 13.4.2 onder b, c, e en f is hierbij van overeenkomstige toepassing.
    […]."
    Beoordeling van het hoger beroep
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    Hij voert aan dat het bijgebouw niet wordt gebruikt als afzonderlijke woning, zodat er geen sprake is van strijd met artikel 13.5, aanhef onder b, van de planregels. Volgens [appellant] is het voor 'wonen' bepalend waar iemand het centrum van zijn sociale leven heeft. Hij wil de appartementen niet verhuren aan mensen die daar het centrum van hun sociale leven hebben, omdat dat zijn eigen privacy zou kunnen inperken. Het gaat om verhuur voor doordeweeks, waarbij hij de voorwaarde hanteer dat de huurder zich niet op het adres mag inschrijven. Er is volgens [appellant] sprake van appartementen met een vorm van overnachtingsfunctie, of te wel 'short stay' of 'logies zonder ontbijt'. Dat de appartementen de voorzieningen hebben die noodzakelijk zijn om als zelfstandige eenheid te worden beschouwd, betekent volgens [appellant] niet dat het ook daadwerkelijk om afzonderlijke, zelfstandige woningen gaat.
    [appellant] voert verder aan dat het gebruik dat van het bijgebouw wordt gemaakt, is toegestaan ingevolge artikel 13.1, aanhef en onder f, van de planregels. Hij wijst erop dat ingevolge dit artikelonderdeel, gelezen in samenhang met bijlage 2 van de planregels, bedrijven met code 68 van de "Standaard Bedrijfs Indeling 2008" (hierna: SBI) zijn toegestaan. Volgens hem is ter plaatse sprake van de verhuur van overige woonruimte, dat valt onder de SBI subcode 68203. Dat gebruik is dus toegestaan.
    - artikel 13.5, aanhef en onder b, van de planregels
    4.1.    Vast staat dat het atelier moet worden aangemerkt als een aangebouwd bijgebouw. Ingevolge artikel 13.5, aanhef en onder b, van de planregels mag een aangebouwd bijgebouw niet worden gebruikt als afzonderlijke woning.
    4.2.    De beide appartementen hebben een eigen toegangsdeur, woonkamer, keuken, slaapkamer en badkamer. Ze hebben daarmee alle voor de woonfunctie noodzakelijk voorzieningen. [appellant] wil de appartementen voor langere tijd, het liefst zo lang mogelijk, verhuren. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de appartementen kunnen worden aangemerkt als afzonderlijke woningen. Dat [appellant] het gebruik dat hij van de appartementen wil maken 'short stay' of 'logies zonder ontbijt' noemt en dat hij niet wil dat de appartementen in het weekend worden bewoond en dat ook wil vastleggen in de huurovereenkomst, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Hierbij laat de Afdeling in het midden of de door [appellant] bedoelde 'short stay' of 'logies zonder ontbijt' op grond van het bestemmingsplan wel in het bijgebouw zouden zijn toegestaan.
    4.3.    Voor zover [appellant] aanvoert dat een bijgebouw met één appartement wel zou zijn toegestaan, overweegt de Afdeling dat, wat daar van zij, in het bijgebouw niet één, maar twee appartementen zijn gerealiseerd. Het betoog dat om die reden geen sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, slaagt alleen al daarom niet.
    4.4.    Het gebruik dat van het bijgebouw wordt gemaakt is dus in strijd met artikel 13.5, aanhef en b, van de planregels.
    - artikel 13.1, aanhef en onder f, van de planregels
    4.5.    Aan de gronden waarop het bijgebouw staat, is de functieaanduiding "bedrijf" toegekend. Ingevolge artikel 13.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn op die gronden bedrijven als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de als bijlage 2 bij het plan behorende 'Staat van bedrijfsactiviteiten wonen-werken' toegestaan. Eén van de daarin vermelde categorieën bedrijven is de categorie bedrijven met SBI-code 68. Dit zijn bedrijven met als hoofdactiviteit 'Verhuur van en handel in onroerend goed'. Dit betekent dat op voormelde gronden zijn toegestaan bedrijven in de hoofdcode 68 en, zoals [appellant] aanvoert, ook bedrijven in de daaronder vallende subcodes, zoals de door [appellant] genoemde verhuur van overige woonruimtes (subcode 68203).
    4.6.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de verwijzing in bijlage 2 van de planregels naar SBI-code 68 en de daaronder vallende subcodes, niet anders kan worden begrepen dan dat op de gronden met de functieaanduiding "bedrijf" een bedrijf is toegestaan dat zich toelegt op, voor zover hier van belang, de verhuur van woonruimte en niet de te verhuren woonruimte zelf. Dat betekent dat in het bijgebouw het bedrijf als zodanig is toegestaan, dus het kantoor van waaruit de verhuuractiviteiten plaatsvinden. Hiervan is op het perceel geen sprake. De te verhuren woonruimte bevindt zich immers in het bij bijgebouw, terwijl van een verhurend bedrijf, gevestigd op die locatie, geen sprake is.
    - conclusie
    4.7.    Gelet op voorgaande is het gebruik dat van het atelier wordt gemaakt in strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hij voert aan dat er sprake is van een verbouwing die valt onder artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is volgens [appellant] daarom niet nodig.
    5.1.    Artikel 13.2.2, aanhef en onder a en e, van de planregels, gelezen in samenhang met de aanduiding op de verbeelding, staat op het perceel de bouw van twee woningen in het bouwvlak toe. Binnen het bouwvlak is één woning gebouwd. Zoals hiervoor is overwogen, zijn er in het bijgebouw, dat buiten het bouwvlak staat, twee afzonderlijke woningen gerealiseerd. Aangezien het bestemmingsplan deze vermeerdering van het aantal woningen niet toestaat, staat artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor in de weg aan toepassing van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van die bijlage. Dat betekent dat voor het bouwen van de twee appartementen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig is. Die omgevingsvergunning is niet verleend.
    De rechtbank heeft terecht overwegen dat het college terecht heeft vastgesteld dat er ook sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       Hiervoor is overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef, en onder a en c, van De Wabo. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden.
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op zijn betoog dat het college kan afwijken van het bestemmingsplan om het door hem gewenste gebruik toe te staan. Hij voert, onder verwijzing naar wat hij heeft aangevoerd over de bedrijfsmatige activiteiten in het bijgebouw, aan dat het college toepassing kan geven aan artikel 13.6, aanhef en onder b, van de planregels. Hij heeft ter zitting benadrukt dat wordt voldaan aan de voorwaarde dat niet meer dan 70 m² van het oppervlakte van het bijgebouw daarvoor wordt gebruikt.
    8.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geen omgevingsvergunning wil verlenen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bijgebouw. Het heeft daarbij aangegeven dat het ruimtelijk gezien niet wenselijk is om het gebruik toe te staan vanwege, kort gezegd, de invloed op de omgeving. Over artikel 13.6, aanhef en onder b, van de planregels heeft het college aangegeven dat toepassing van dit artikel niet aan de orde is, omdat er geen sprake is van bedrijfsmatige activiteiten in het bijgebouw.
    8.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het enkele feit dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Omdat het college te kennen heeft gegeven dat het niet van het bestemmingsplan wil afwijken om de situatie op het perceel te legaliseren, heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Over artikel 13.6, aanhef en onder b, van de planregels overweegt de Afdeling nog dat dit artikel het college de bevoegdheid geeft om af te wijken van het bestemmingsplan om het gebruik van bouwwerken toe te staan voor kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten. Zoals hiervoor onder 4.6 is overwogen, wordt het bijgebouw niet gebruikt voor bedrijfsmatige activiteiten. Er kan daarom niet met toepassing van dit artikel van het bestemmingsplan worden afgeweken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023
    473