ECLI:NL:CBB:2023:590, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-10-2023, 22/9
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De onderneming voldoet niet aan de uitzondering van artikel 2, zesde lid, van de TLTO. De onderneming heeft niet inzichtelijk gemaakt dat haar teeltoppervlak na 
        12 maart 2017 met minimaal 10% is uitgebreid. Dat de onderneming buiten het bereik van de TLTO valt, vindt het College niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/9
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2023 in de zaak tussen 
    
      [naam 1] , te [plaats] , (de onderneming)
    (gemachtigde: [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 19 februari 2021 (het vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie voor de periode van 12 maart 2020 tot en met 11 juni 2020 op grond van de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 (TLTO) vastgesteld op € 0,- en het betaalde voorschot van € € 86.440,55 teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 8 november 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. De minister heeft het vaststellingsbesluit daarbij gehandhaafd.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Met de herziene beslissing op bezwaar van 1 juni 2023 (het herzieningsbesluit) heeft de minister het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard met een gewijzigde motivering.
      De zitting was op 3 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en […] en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    2 Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking op het herzieningsbesluit. Niet gebleken is dat de onderneming nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit. Het beroep tegen het bestreden besluit zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    
      
        Inleiding
        
      
    
    3 De minister heeft aan de onderneming, een bloemen- en bloembollenteeltbedrijf, op grond van de TLTO een voorlopige subsidie toegekend en een voorschot uitbetaald. Nadat de onderneming om vaststelling van de subsidie heeft gevraagd, heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 0,- en het voorschot teruggevorderd. De reden hiervoor is dat de onderneming niet voldoet aan de eis van ten minste 30% omzetverlies ten opzichte van de referentieperiode. De onderneming beroept zich op een uitzondering in de TLTO voor de berekening van het omzetverlies voor het geval de onderneming haar teeltoppervlak heeft uitgebreid, waardoor de omzet in de referentieperiode niet meer representatief is. Het moet dan gaan om een uitbreiding van het teeltoppervlak na 12 maart 2017 van minimaal 10% (artikel 2, zesde lid, van de TLTO). De minister rekent de stapelbare gaasbakken die de onderneming gebruikt niet tot een dergelijke uitbereiding van het teeltoppervlak. De grond die de onderneming heeft bijgekocht, geldt wel als extra teeltoppervlak, maar daarmee komt de onderneming niet aan het vereiste omzetverlies. Volgens de onderneming moeten de stapelbare gaasbakken wel worden aangemerkt als een uitbreiding van het teeltoppervlak.
    
      
      Standpunt van de onderneming
    
    
    4 De onderneming stelt zich op het standpunt dat artikel 2, zesde lid, van de TLTO zo moet worden uitgelegd dat ook de gaasbakken die zij gebruikt onder uitbreiding van het teeltoppervlak zouden moeten vallen. Bedrijven zoals zij kweken niet in de volle grond. Haar teeltoppervlakte bestaat uit bakken die maar een paar dagen in de kas staan. Dit geldt voor meer bedrijven in de sierteelt, zoals tulpen-/hyacintenbroei en bij de kwekers van bol op pot. Bij de wijze waarop de minister de TLTO toepast, zou een hele groep groeiende bedrijven buiten deze regeling vallen en dat kan niet de bedoeling zijn geweest, gezien de mededelingen van de overheid dat de schade door de coronamaatregelen ruimhartig zou worden gecompenseerd. De onderneming heeft geïnvesteerd in een uitbreiding in het voorjaar van 2020, omdat uit vorige jaren bleek dat er een grote vraag is in de periode voor Pasen. Door corona viel de markt weg en heeft de onderneming de meeste van de producten moeten vernietigen. Normaal is deze voorjaarsperiode goed voor één derde van de jaaromzet en nu is het verschil tussen de omzetprognose en de daadwerkelijke omzet € 390.452,-. De onderneming lijdt dus grote schade, die niet wordt gecompenseerd. Dit heeft grote gevolgen voor haar toekomstperspectief. De onderneming heeft twijfels over de zorgvuldigheid van de besluitvorming, aangezien bij de hoorzitting maar één persoon van de zijde van de minister aanwezig was. Ook dat daarna nog vragen volgden, gaf de onderneming de indruk dat bij de minister geen juist beeld van haar bedrijfsvoering bestaat. 
    
      
      Standpunt van de minister 
    
    
    5 Bij het herzieningsbesluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de wijze waarop de onderneming de uitbreiding van het teeltoppervlak berekent, namelijk op basis van het aantal aangekochte en geoogste bloembollen en de hoeveelheid potten op één bak, niet kan worden gevolgd. De minister wijst daarbij op de (tussen)uitspraak (lees: heropeningsbeslissing) van het College van 24 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:300), waarin is overwogen dat de TLTO geen aanknopingspunten biedt voor de berekeningswijze waarbij - kort gezegd - voor de berekening van de omzetschade voor de tulpen niet gekeken wordt naar het verschil in omzet, maar naar het aantal aangekochte maar niet verkochte tulpenbollen en de gemiddelde prijzen daarvan. Ook heeft het College betrokkene in die zaak niet gevolgd in het standpunt dat het broeien van tulpen in meerdere rondes, waardoor het seizoen wordt verlengd, een uitbreiding van het teeltoppervlak oplevert. Het moet gaan om beteelde oppervlakte. Het planten van bijvoorbeeld meer bollen op hetzelfde aantal vierkante meters heeft niet tot gevolg dat de uitzondering van artikel 2, zesde lid, van de TLTO kan worden toegepast. De informatie van de Bloembollenkeuringsdienst (BKD) die de onderneming heeft ingediend, is onvolledig. Daaruit kan niet ondubbelzinnig een uitbreiding van het teeltoppervlak met 10% worden afgeleid. De minister volgt de onderneming niet in de stelling dat het teeltoppervlak is uitgebreid wegens de uitbreiding van het aantal bakken. Om de uitbreiding te kunnen beoordelen, moet de totale teeltoppervlakte bekend zijn en dus niet alleen het aantal bakken. De minister voegt hieraan toe dat hij heeft geconstateerd dat het aantal bakken per jaar sterk fluctueert. De onderneming beschikte in 2019 over substantieel minder bakken dan in 2017, 2018 en 2020. Het meer keren gebruiken van de bakken is geen uitbreiding van het teeltoppervlak als bedoeld in de TLTO. Hierbij verwijst de minister ook naar de heropeningsbeslissing van 24 mei 2022, onder 9. Het moet gaan om een fundamentele uitbreiding van het teeltoppervlak van minimaal 10%. De aanschaf van bakken is niet vergelijkbaar met de situatie aan de orde in de uitspraak van 24 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:251). In die zaak betrof het een uitbreiding met een stellage met containers, verlichting en watertoevoer, waardoor in meerdere lagen kon worden geteeld. Het betrof een uitbreiding van het teeltoppervlak, omdat de nieuwe stellage op de bestaande constructie was gebouwd, waardoor een permanente uitbreiding is gerealiseerd. Het ging om een investering van ca. € 200.000,-. voor een lange(re) periode. Hier is sprake van de huur van bakken. Huur kenmerkt zich door het tijdelijke karakter ervan en dus door de bepaaldheid van de tijdsduur. Dat past ook in de bedrijfsvoering van de onderneming omdat de soort plantgoed die zij teelt, bepaalt wanneer zij die in de bakken kan plaatsen. Hierdoor fluctueert het aantal bakken en kan de onderneming de huur van de bakken daaraan aanpassen. Bovendien is de benutting van het benodigd teeltoppervlak afhankelijk van de oogst en van wat de onderneming aan bollen aankoopt. 
    Beoordeling door het College
    
    6 Dat de onderneming volgens de hoofdregel van artikel 2, tweede lid, van de TLTO niet de omzetderving lijdt die ten minste vereist is om in aanmerking te komen voor de tegemoetkoming, is niet in geschil. Ter beoordeling staat of de onderneming op grond van artikel 2, zesde lid, van de TLTO wel daarvoor in aanmerking komt. Hiervoor is vereist dat het teeltoppervlak met minimaal 10% is uitgebreid. Het College vindt de besluitvorming van de minister met het herzieningsbesluit zorgvuldig en komt tot de conclusie dat de onderneming de uitbreiding van het teeltoppervlak niet aannemelijk heeft gemaakt. Het College licht dit als volgt toe. 
    
    7 Het College ziet in wat de onderneming aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet zorgvuldig tot zijn uiteindelijke besluit is gekomen. De aanwezigheid van één vertegenwoordiger van de minister bij de hoorzitting is niet in strijd met enige zorgvuldigheidsregel. De minister heeft ter voorbereiding van het herzieningsbesluit de onderneming nog een aantal vragen gesteld en haar in de gelegenheid gesteld toe te lichten waarom volgens haar het teeltoppervlak met 10% is uitgebreid. Uit wat de onderneming aanvoert, blijkt niet dat daarbij relevante informatie buiten beschouwing is gebleven. Bij de beantwoording van de vragen van de minister heeft de onderneming te kennen gegeven dat een bedrijfsbezoek nuttig zou zijn om alles goed en duidelijk uit te leggen, maar niet gebleken is dat dit noodzakelijk was om de nodige kennis over de relevante feiten te verkrijgen.
    
    
      8.1
      Het College heeft eerder overwogen dat van uitbreiding van het teeltoppervlak in de zin van artikel 2, zesde lid, van de TLTO ook sprake kan zijn door het plaatsen van containers of prikbakken (zie de uitspraak van 24 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:251, onder 7, en de uitspraak van 8 november 2022, ECLI:NL:CBB:2022:742). Uit deze uitspraken volgt niet dat dat bij het plaatsen van gaasbakken anders zou zijn en het College ziet ook geen aanleiding om een uitbreiding als bedoeld in artikel 2, zesde lid, van de TLTO door plaatsing van gaasbakken per definitie niet mogelijk te achten. Wel dient de ondernemer aannemelijk te maken dat de geplaatste gaasbakken zijn op te vatten als uitbreiding. Daarvoor is in ieder geval nodig dat objectieve gegevens worden verstrekt over waar de bakken zijn geplaatst, wanneer ze daar zijn geplaatst en vanaf wanneer er in de bakken is geteeld (zie de uitspraak van 8 november 2022, ECLI:NL:CBB:2022:742, onder 6). 
    
    
      8.2
      De onderneming beroept zich ter onderbouwing van haar stelling dat het teeltoppervlak is uitgebreid met de gaasbakken op gegevens van de BKD. De BKD heeft over de jaren 2017 tot en met 2020 per partij bloembollen de omvang in are opgegeven. Het College stelt vast dat deze gegevens niet geschikt zijn voor de berekening van het teeltoppervlak, omdat hierin meer teeltrondes begrepen (kunnen) zijn. De onderneming verwijst namelijk naar de partijgegevens geleverd door de BKD. Hieruit is niet op te maken of het oppervlak één of meerdere malen is gebruikt. Het College heeft eerder geoordeeld dat het broeien van bloembollen in meerdere rondes, waardoor het seizoen wordt verlengd, geen uitbreiding van het teeltoppervlak oplevert (zie de heropeningsbeslissing van 24 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:300, onder 9). 
      
    
    
      8.3
      
        De onderneming heeft zich ook beroepen op de gegevens over het bodemoppervlak uit 
        de Gecombineerde Opgave (GO) en de gegevens over het aantal bakken en de afmetingen 
        daarvan. Uit de toelichting van de onderneming op de wijze van berekening van het 
        teeltoppervlak blijkt dat de onderneming het aantal ingekochte bollen tot uitgangspunt heeft 
        genomen:
      
      
      
        	“(…) Ik koop geen aantallen m2 bollen, maar stuks. En deze plant ik op een kunststof gaasbak. En die gaasbakken hebben een bepaalde afmeting en zo kom je tot een oppervlakte. Ook is het nog zo dat een aantal van deze gaasbakken gaan meerder keren per seizoen vol. De verschillende bollen op pot die wij in gaasbakken planten staan tussen de 10 en de 18 weken in de bak voordat ze uitgeleverd worden. Wanneer de eerste bakken leeg gaan, planten we ze nog een keer vol. De manier om dit goed te berekenen is dus de hoeveelheid bollen die we hadden (vanuit de eigen teelt en de aankoop) voor het voorjaar 2020 duidelijk te hebben en die om te zetten in de m2. (…)”
      
      
      
        De minister wijst in dit verband terecht op de eerder genoemde heropeningsbeslissing van 24 mei 2022 (onder 8) waaruit volgt dat het aantal ingekochte bollen op grond van de TLTO geen factor van belang is voor het bepalen van het teeltoppervlak. Het College merkt op dat indien wordt uitgegaan van het aantal gaasbakken, de afmetingen van één bak (50 bij 75 cm) en de grondoppervlakte uit de GO, het oppervlak in 2020 in vergelijking met de jaren 2017 tot en met 2019 niet met de minimaal vereiste 10% is uitgebreid. Dit nog daargelaten dat onduidelijk is gebleven of de bakken zich bevonden op een plek die op grond van de toelichting bij de TLTO als teeltoppervlak mag worden opgevoerd (niet in verwerkingsruimte, opslagruimte en andere niet beteelde oppervlakte). De stelling van de minister dat de uitbreiding fundamenteel moet zijn in die zin dat het aantal ingezette bakken over de jaren heen niet mag fluctueren, kan onbesproken blijven.
      
      
    
    
      8.4
      Het College komt dan ook tot de conclusie dat de onderneming, ondanks gerichte vragen van de minister, niet inzichtelijk heeft gemaakt dat haar teeltoppervlak na 12 maart 2017 met minimaal 10% is uitgebreid. Dit betekent dat de onderneming niet voldoet aan de uitzondering van artikel 2, zesde lid, van de TLTO. 
      
      9 De onderneming komt op grond van de TLTO dus niet in aanmerking voor een tegemoetkoming. Dat de onderneming buiten het bereik van de TLTO valt, vindt het College niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het College verwijst naar de uitspraak van 11 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:695, onder 7.3.2). De overwegingen die gelden voor de evenredigheid van de keuze voor een bepaalde omzetverliesdrempel in de TLTO die in de genoemde uitspraak aan de orde is, gelden evenzeer voor de uitzondering op die drempel die in deze zaak aan de orde is. Gelet hierop heeft de minister de aanvraag van de onderneming op grond van de TLTO terecht afgewezen. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      10 Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk en het beroep tegen het herzieningsbesluit is ongegrond. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Omdat het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit, bepaalt het College dat de minister het door de onderneming betaalde griffierecht dient te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep tegen het herzieningsbesluit ongegrond;
      
      
        bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 360,- aan de onderneming dient te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren 	w.g. M.G. Ligthart
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 2 (verstrekking en hoogte tegemoetkoming)	
    
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag een tegemoetkoming aan een gedupeerde onderneming die in de periode van 12 maart 2020 tot en met 11 juni 2020:a. meer dan 30% aan omzetderving, zoals bepaald op de in het tweede tot en met zesde lid bepaalde wijze lijdt als gevolg van de maatregelen ter bestrijding van de verdere verspreiding van COVID-19;b. geconfronteerd wordt met een combinatie van de volgende situaties:– de productie gaat door terwijl er nauwelijks omzet wordt gemaakt;– producten zijn slecht of niet houdbaar vanwege bederfelijkheid en er zijn geen of beperkte alternatieve toepassingsmogelijkheden; en– in de periode maart, april en mei is een grote seizoenspiek in productie, personele bezetting en omzet.2. De hoogte van de omzetderving wordt vastgesteld op 70% van het verschil tussen het gemiddelde van de omzet in de periode van 12 maart tot en met 11 juni over de jaren 2017, 2018 en 2019 en de omzet in de periode van 12 maart tot en met 11 juni 2020, nadat dit verschil is verminderd met het bedrag waarmee de kosten van de ondernemer als gevolg van COVID-19 zijn afgenomen.3. […]4. […]5. […]6. In afwijking van het tweede lid geldt voor gedupeerde ondernemingen in de sierteelt en voedingstuinbouw die hun teeltoppervlak na 12 maart 2017 met minimaal 10% hebben uitgebreid dat de tegemoetkoming wordt gebaseerd op de omzetderving per vierkante meter, die wordt vastgesteld op 70% van het verschil tussen de gemiddelde omzet per vierkante meter van het bedrijf in de periode van 12 maart tot en met 11 juni over de jaren 2017, 2018 en 2019 en de omzet per vierkante meter in de periode van 12 maart tot en met 11 juni 2020, nadat dit verschil achtereenvolgens is vermenigvuldigd met het aantal vierkante meters teeltoppervlak bestemd voor sierteeltproducten of voedingstuinbouw in 2020 en is verminderd met het bedrag waarmee de kosten van de ondernemer als gevolg van COVID-19 zijn afgenomen.7. […]8. […]
    Artikel 4 (afwijzingsgronden)
    
    
      De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien:a. de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde eisen;[…]