ECLI:NL:RVS:2022:1904, Raad van State, 06-07-2022, 202007094/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een boete van € 18.000,00 aan [appellant] opgelegd voor het zonder vergunning verbouwen of verbouwd houden van een woonruimte in twee woonruimten.  [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. In het kader van een hercontrole hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning op 9 september 2019 bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen. Daaruit blijkt dat het souterrain van de woning een eigen ingang heeft, voorzien is van een woon-, bad- en slaapkamer en keuken, dat er geen interne verbinding met de bovenliggende bouwlaag is en dat het souterrain door [appellant] sinds 12 juli 2019 is verhuurd aan [huurder A] en [huurder B]. Volgens het college heeft [appellant] daarmee in strijd gehandeld met artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014.

202007094/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 november 2020 in zaak nr. 20/4459 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college een boete van € 18.000,00 aan [appellant] opgelegd voor het zonder vergunning verbouwen of verbouwd houden van een woonruimte in twee woonruimten.
    Bij besluit van 9 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 13 januari 2022 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J.J. Stellinga, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. In het kader van een hercontrole hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning op 9 september 2019 bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen. Daaruit blijkt dat het souterrain van de woning een eigen ingang heeft, voorzien is van een woon-, bad- en slaapkamer en keuken, dat er geen interne verbinding met de bovenliggende bouwlaag is en dat het souterrain door [appellant] sinds 12 juli 2019 is verhuurd aan [huurder A] en [huurder B]. Volgens het college heeft [appellant] daarmee in strijd gehandeld met artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikel is het verboden om een woonruimte zonder vergunning tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden. Het college heeft daarom een boete van € 18.000,00 opgelegd.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding. Het souterrain had volgens [appellant] altijd al een zelfstandige functie, zodat hij niet van een woonruimte twee woonruimten heeft gemaakt. Als er al sprake zou zijn van een overtreding, dan heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het college de boete had moeten matigen, onder andere omdat hij het souterrain legaal heeft verbouwd van opslagruimte naar verblijfsruimte en de omvorming van het souterrain tot zelfstandige woonruimte geen negatief effect heeft veroorzaakt op de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in de omgeving.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    4.       De rechtbank heeft terecht overwogen dat het souterrain onderdeel is van de zelfstandige woonruimte aan de locatie]. Het souterrain heeft geen eigen huisnummer en volgens de Basisadministratie Adressen en Gebouwen is het souterrain onderdeel van de woning. Dat er geen interne verbinding met de bovenliggende bouwlaag is en het souterrain altijd al een zelfstandige functie had, zoals [appellant] stelt, betekent niet dat het souterrain geen deel uitmaakt van de woning. Een berging of souterrain is vaker niet direct toegankelijk via de woning. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het souterrain een eigen ingang heeft en dat het souterrain over een woon-, bad- en slaapkamer en keuken beschikt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de woonruimte [locatie] is omgevormd naar twee zelfstandige woonruimten en dat daardoor sprake is van het verbouwen of in verbouwde staat houden van een woonruimte in twee of meer woonruimten. [appellant] had daar geen vergunning voor. Hij heeft daarmee in strijd gehandeld met artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet. Er is daarom sprake van een overtreding. Dit maakt dat het college bevoegd was over te gaan tot het opleggen van een boete.
    Het betoog slaagt niet.
    Is er reden om de boete te matigen?
    5.       Op basis van bijlage 3, tabel 2, bij de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 wordt bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet in beginsel een boete van € 18.000,00 opgelegd. De hoogte van de bestuurlijke boete die bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2018:2051, onder 5.2, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die aanleiding geven een boete te matigen.
    5.1.    De rechtbank is [appellant] terecht niet gevolgd in zijn stelling dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid omdat hij de procedure goed wilde doorlopen en hij uit eigen beweging een omgevingsvergunning had aangevraagd voor het verbouwen van het souterrain van opslagruimte naar verblijfsruimte met een woon-, bad- en slaapkamer en een keuken. Voor het verbouwen of in verbouwde staat houden van een woonruimte in twee woonruimten is immers naast een omgevingsvergunning voor bouwen ook een vergunning op grond van de Huisvestingswet nodig. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen een ander toetsingskader geldt dan voor een vergunning voor het omvormen van een woning tot twee woningen en dat van een eigenaar van een pand mag worden gevergd dat hij op de hoogte is van de geldende wet- en regelgeving of zich daarover laat informeren. Dat de gemeente op de hoogte was van de in 2015 uitgevoerde verbouwing van het souterrain van opslagruimte naar zelfstandige woonruimte omdat de gemeente de verbouwing heeft afgeschouwd, zoals [appellant] stelt, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Anders dan [appellant] betoogt, mocht hij uit het akkoord bevinden van de verbouwing in 2015 niet zonder meer afleiden dat hij het souterrain zonder vergunning op grond van de Huisvestingswet als zelfstandige woning mocht verhuren.
    5.2.    Over de hoogte van de boete heeft het college ter zitting toegelicht dat die zo hoog is vanwege het belang dat inwoners vooraf de benodigde vergunningen aanvragen, opdat de toetsing van de gevolgen van in dit geval de woningvorming voor het behoud van de woonruimtevoorraad en voor de leefbaarheid vooraf door het college kan plaatsvinden. Daarom moet de boete een afschrikkend effect hebben. Dit belang laat naar het oordeel van de Afdeling evenwel onverlet dat indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, een lagere boete moet worden opgelegd. In dit geval ziet de Afdeling aanleiding om de boete te matigen vanwege de aard en ernst van de door [appellant] gepleegde overtreding. Nadat het college een boete had opgelegd, heeft [appellant] een huisvestingsvergunning aangevraagd. Het college heeft die vergunning op 2 december 2020 verleend en een eerder door het college op grond van de Huisvestingswet opgelegde boete voor gebruik van het verbouwde souterrain was ambtshalve herroepen. [appellant] bewoont het pand aan de [locatie] zelf duurzaam en verhuurt het souterrain aan particulieren. Er is geen sprake van bedrijfsmatig handelen. De omvorming tot twee woningen heeft geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid veroorzaakt. Dit zijn bijzondere omstandigheden die maken dat in dit geval een boete van € 18.000,00 niet in redelijke verhouding staat tot het enkele feit dat [appellant] niet op tijd de benodigde vergunning heeft aangevraagd. Het college had in deze bijzondere omstandigheden aanleiding moeten zien de boete te matigen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. De Afdeling ziet aanleiding de aan [appellant] opgelegde boete met 50% te matigen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 9 juli 2020 vernietigen. Het besluit van 11 februari 2020 wordt herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 9.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 november 2020 in zaak nr. 20/4459;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 9 juli 2020, kenmerk WO.20.004755.001;
    V.       herroept het besluit van 11 februari 2020, kenmerk 1178157;
    VI.      bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 9.000,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 443,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter      
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022
    280-960
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Artikel 21 van de Huisvestingswet
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c.       van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d.       tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht
    Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    Tabel 2 van Bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening