ECLI:NL:CBB:2019:544, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-10-2019, 18/2196
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 23, derde lid, van de Msw. Artikel 1 van het EP.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/2196
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
    
      
        Maatschap [naam 1], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: M. van der Kruijt-Bos),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M. Krari en  mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.506 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2018  (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 2] , adviseur bij [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] , adviseur bedrijfsfinanciering RVO.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij op de locatie [adres 1] te [plaats] . Voor deze locatie is een vergunning op grond van het Besluit Melkrundveehouderijen Hinderwet van 11 juni 1993 voor het houden voor 100 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Op 25 juni 2015 heeft appellante een extra locatie gekocht, te weten het naburig gelegen perceel met woning en agrarische gebouwen aan de [adres 2] . Voor deze locatie is geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming en ook geen omgevingsvergunning verleend. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.506 kg (inclusief korting). Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 69 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 36 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) en 40 stuks jongvee één jaar en ouder (categorie 102). Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig is. Uit de uitspraken van het College van 21 augustus 2018 (CBB:2018:414 en 417 – 421) volgt dat verweerder naar aanleiding van een beroep op een individuele en buitensporige last, een afweging van het individuele geval moet maken en daarbij alle omstandigheden moet betrekken. Appellante meent dat uit deze uitspraken voortvloeit dat verweerder uitgebreid moet toetsen en motiveren waarom het stelsel van fosfaatrechten geen disproportionele last oplevert voor appellante.  Door niet in te gaan op de individuele omstandigheden heeft verweerder het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Uit uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) volgt dat het innemen van het standpunt dat er in gevallen waarin alleen financiële omstandigheden spelen nimmer sprake is van een disproportionele last, onvoldoende recht doet aan de toets die artikel 1 van het EP eist. Bij appellante spelen ook bijzonder omstandigheden waarvoor de knelgevallenregeling geen oplossing biedt.
      
    
    
      4.2
      
        Het gaat concreet om het volgende. Appellante is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen. De mate waarin dit het bedrijf van appellante treft, onderscheidt zich van de gemiddelde veehouder. Dit blijkt uit het in bezwaar aangeleverde IDL-rapport, aangevuld in beroep met de definitieve accountantsverklaring 2015 en een bankverklaring. De investeringen die daarin zichtbaar worden hebben betrekking op de (voorgenomen) groei van het bedrijf en overstijgen duidelijk het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling. Appellante wijst op het rapport van de Commissie Kalden waarin is opgenomen dat het aangaan van deze verplichtingen op zich al voldoende reden is om in aanmerking te komen voor ontheffing.
        Ter zitting heeft appellante zich op het standpunt gesteld niet meer naar een uitbreiding van melkvee van 100 naar 120 te streven, zodat de huidige vergunning voor de locatie op nummer 7 toereikend is. 
      
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder zich, voor zover van belang, op het standpunt gesteld dat appellante slechts financiële omstandigheden en geen bijzonder omstandigheden heeft gesteld, zodat er geen sprake is van een individuele disproportionele last. De generieke korting is van toepassing op alle niet-grondgebonden melkveehouders en levert daarom ook geen individuele disproportionele last op.
      
    
    
      5.2
      In het verweerschrift gaat verweerder nader in op de IDL-rapportage van [naam 3] van 12 juni 2018, een accountantsrapport over 2015 van [naam 3] van 4 juli 2016 en een brief van [naam 5] van 8 maart 2019. Verweerder stelt dat er geen vergunningen zijn overgelegd voor de locatie op nummer 5 en dat geen inzicht is verschaft in bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding. Scenario 4, waarin gerekend is met de op de peildatum rechtsgeldig gehouden melkkoeien is nog steeds positief. Er dient  te worden uitgegaan van het vergunde aantal dieren (ECLI:NL:CBB:2019:291). Appellante is vooruit gelopen op de te verkrijgen vergunningen en heeft geïnvesteerd terwijl productiebeperkende maatregelen naderden. Deze investeringen dienen dan ook voor rekening en risico van appelante te blijven ECLI:NL:CBB:2019: 3 en 6). De accountantsverklaring over 2015 geeft geen inzicht in de huidige vermogenspositie en de financiële ontwikkeling na de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en uit de beoordeling van het rapport van [naam 3] door verweerder volgt dat de gehanteerde uitgangspunten niet correct of niet toetsbaar zijn.
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7), en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:5). Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouders bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie ECLI:NL:CBB:2019:291, r.o. 6.8.2)
      
    
    
      6.2
      In het voorliggende geval heeft appellante (in beroep) gesteld te willen uitbreiden van het aantal dieren op de peildatum (69) tot het niveau van de reeds verleende vergunningen (100). Daartoe is een tweede locatie aangekocht (nr. 5) vlak voor de peildatum voor ruim 6 ton. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat voor 31 melkkoeien geen fosfaatrecht wordt verleend. Dit verschil tussen het vergunde aantal melkkoeien en het aantal melkkoeien waarvoor wel fosfaatrecht is verleend, leidt niet tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Aan de door appellante bij brief van 11 april 2019 toegezonden financiële rapportage en stukken komt niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wil zien. Met uitzondering van scenario 4, wordt in de rapportage gerekend met meer koeien dan appellante rechtsgeldig kon houden. De stukken bieden in zoverre beperkt inzicht in de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de door appellante gestelde onzekerheid omtrent de voortgang van haar bedrijf. Voor scenario 4 geldt dat hierin is verwerkt de omstandigheid dat appellante in juni 2015 nog nieuwe lasten op zich genomen heeft door een tweede locatie te kopen. De ontwikkelingen in die tijd, beschreven in de eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (rechtsoverweging 6.7.5.4), noopten echter tot (steeds grotere) voorzichtigheid bij het aangaan van verplichtingen. Appellante heeft gesteld dat de uitbreiding van het aantal dieren en de aankoop van de tweede locatie was ingegeven door de wens de zoon van appellante in het bedrijf te betrekken. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot aankoop van een tweede locatie is aldus niet gebleken. Appellante draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de risico’s die zij heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A. El Markai. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. A. El Markai