ECLI:NL:RBSGR:2008:BG7502, Rechtbank 's-Gravenhage, 08-12-2008, AWB 08/834 AW, 08/836 AW, 08/838 AW, 08/840 AW, 08/842 AW, 08/847 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussen partijen is in geschil of bij het vaststellen van het aantal bezwarende dienstjaren in het kader van het overgangsrecht de jaren in dienst bij de gemeentelijke beroepsbrandweer en de jaren in dienst bij de gemeentelijke ambulancedienst bij elkaar opgeteld mogen worden. Uitleg overgangsrecht, hoofdstuk 9b AVR RDOG (afgeleid van CAR-UWO), in het bijzonder artikel 9b:1 en artikel 9b:2 AVR RDOG. Had artikel 9b:2 AVR RDOG aan de bestreden besluiten ten grondslag mogen worden gelegd: is toepassing van artikel 9b:2 AVR RDOG in strijd met abbb?

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    derde afdeling, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 08/834 AW, 08/836 AW, 08/838 AW, 08/840 AW, 08/842 AW, 08/847 AW
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    In het geding tussen
    
    
      1. [eiser 1],  
      2. [eiser 2],
      3. [eiser 3],
      4. [eiser 4],
      5. [eiser 5],
      6. [eiser 6], 
    
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg [regio] (RDOG [regio]), verweerder.
    
    
    I PROCESVERLOOP
    
    1. Eisers hebben bij brieven van 16 januari 2008 beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder van 10 december 2007, waarbij deze zijn standpunt heeft gehandhaafd dat de jaren gewerkt bij de brandweer niet meetellen voor de vaststelling van het aantal dienstjaren bij de ambulance. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brieven van april 2008 en 20 augustus 2008.
    
    2. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    3. De openbare behandeling van de bovengenoemde beroepen heeft plaatsgevonden op 25 november 2008. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. J.H.M. Klerks. Voorts heeft eiseres [eiser 6] haar standpunt ook persoonlijk toegelicht. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [A], algemeen manager van de Regionale Ambulancedienst [regio] (RAD [regio]) van de RDOG [regio], en [B], manager Personeel, Organisatie en Communicatie van de RDOG [regio].
    
    II  OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank bij haar oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1Met ingang van 1 januari 2006 is het functioneel leeftijdsontslag (FLO), zoals vastgelegd in de Collectieve Arbeidsvoorwaarden Regeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) en daarop gebaseerde regelingen, komen te vervallen voor gemeenteambtenaren. Ten gevolge hiervan is op gemeentelijk niveau overgangsrecht overeengekomen voor medewerkers die op 31 december 2005 werkzaam waren in een functie die uitzicht gaf op een FLO-ontslag. Voor de inhoud van het overgangsrecht is onder andere het aantal jaren dat een medewerker heeft gewerkt in een bezwarende functie van belang. 
    
    1.2 Eisers waren op 1 januari 2006 allen werkzaam als ambulancechauffeur bij de RAD [regio]. Niet in geschil is dat dit een bezwarende functie is.
    
    1.3 Bij besluiten van 13 februari 2007 heeft verweerder aan eisers kenbaar gemaakt hoeveel jaren per 1 januari 2006 is gewerkt in een bezwarende functie. Tevens is meegedeeld dat de jaren die gewerkt zijn bij de brandweer niet meetellen.
    
    1.4 Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
     
    1.5 Bij besluiten van 10 december 2007 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaarschriften RDOG [regio], de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
    
    2.1.1In hoofdstuk 9b van de CAR-UWO is het overgangsrecht voor ambtenaren in een functie die op 31 december 2005 recht gaf op functioneel leeftijdsontslag (FLO) opgenomen. Dit overgangsrecht is onverkort overgenomen in de op eisers van toepassing zijnde Algemene Arbeidsvoorwaardenregeling RDOG (AVR RDOG).
    
    2.1.2 In paragraaf 1 van hoofdstuk 9 van de AVR RDOG (artikel 9b:1 en artikel 9b:2 van de AVR RDOG) zijn algemene bepalingen opgenomen. In artikel 9b:1 zijn de algemene voorwaarden opgenomen waaraan een medewerker moet voldoen om voor het overgangsrecht in aanmerking te komen. Binnen deze voorwaarden hebben verschillende groepen een verschillende vorm van overgangsrecht, afhankelijk van de geboortedatum, het aantal dienstjaren dat de ambtenaar op 1 januari 2006 in een functie werkzaam is die recht gaf op FLO en het feit of de functie bezwarend was. Deze verschillende vormen van overgangsrecht zijn in de paragrafen 2 tot en met 5 nader uitgewerkt.
    
    2.2.1 In artikel 9b:1 van de AVR RDOG is het volgende bepaald:
    
    
      "1. Dit hoofdstuk is van toepassing op de ambtenaar die: 
      a. op 31 december 2005 werkzaam was bij een gemeentelijk beroepsbrandweerkorps of bij een gemeentelijke ambulancedienst; en 
      b. op 31 december 2005 een betrekking vervulde, waarvoor door het college krachtens artikel 8:3, zoals dat luidde op 31 december 2005, leeftijdsgrenzen zijn bepaald; en 
      c. sinds 31 december 2005 onafgebroken de betrekking heeft vervuld, op grond waarvan krachtens artikel 8:3, zoals dat luidde op 31 december 2005, ontslag werd verleend op de leeftijd van 55 jaar of ouder.
    
    
    
      2. Het eerste lid is overeenkomstig van toepassing voor de ambtenaar die 
      a. overstapt naar een andere functie bij dezelfde gemeente of ambulancedienst, of 
      b. overstapt naar een andere gemeentelijk beroepsbrandweerkorps, dan wel naar een andere gemeentelijke ambulancedienst
      tenzij bij de overstap tussen de werkgever en ambtenaar andere afspraken zijn gemaakt.
      3. Als voorwaarde bij de toepassing van het tweede lid geldt dat de functie waarnaar de ambtenaar overstapt ook een bezwarende functie is, op grond waarvan krachtens artikel 8:3, zoals dat luidde op 31 december 2005, ontslag werd verleend op de leeftijd van 55 jaar of ouder."
    
    
    2.2.2 De toelichting bij dit artikel vermeldt het volgende:
    
    "De ambtenaar moet op 31 december 2005 bij een gemeentelijke beroepsbrandweerkorps of een gemeentelijke ambulancedienst een functie bekleed hebben die - op 31 december 2005 - recht gaf op functioneel leeftijdsontslag op grond van artikel 8:3, zoals dat luidde op 31 december 2005. Ook moet hij sinds die datum onafgebroken in deze functie gewerkt hebben. Onder onafgebrokenheid genoemd in lid 1, onder c wordt ook verstaan een overstap naar een andere functie binnen dezelfde gemeente of ambulancedienst of naar een functie bij een ander gemeentelijk beroepsbrandweerkorps of andere gemeentelijke ambulancedienst. Voorwaarde voor de functie waarnaar wordt overgestapt is dat ook die functie - op 31 december 2005 - recht gaf op functioneel leeftijdsontslag op grond van artikel 8:3, zoals dat luidde op 31 december 2005. Het overgangsrecht bij wijziging van functie of wijziging van werkgever loopt dus door, mits dit een overstap is van de ene naar de andere bezwarende functie."
    
    2.3.1 In artikel 9b:2, aanhef en onder e en f, van de AVR RDOG wordt het begrip dienstjaren nader gedefinieerd. 
    
    2.3.2 In artikel 9b:2, onder e, van het AVR RDOG is het volgende bepaald:
    
    "dienstjaren voor brandweerpersoneel: de jaren in dienst van een gemeentelijk beroepsbrandweerkorps, de jaren werkzaam als buschauffeur of trambestuurder bij het stadsvervoer, mits dit een functie was, die op dat moment recht gaf op functioneel leeftijdsontslag en de jaren als vrijwilliger bij de brandweer, mits het om jaren gaat waarin daadwerkelijk en regelmatig in de uitruk is ingezet en men niet tegelijkertijd een aanstelling had als beroepsbrandweer. Bij twijfel over het aantal dienstjaren als vrijwilliger dient de ambtenaar aannemelijk te maken hoeveel jaren hij als vrijwilliger is ingezet."
    
    2.3.3 In artikel 9b:2, onder f, van het AVR RDOG is het volgende bepaald:
    
    "dienstjaren voor ambulancepersoneel: de jaren werkzaam bij een gemeentelijke ambulancedienst, de jaren werkzaam bij een ambulancedienst van een ziekenhuis of bij een ambulancedienst in de particuliere sector en de jaren werkzaam als buschauffeur of trambestuurder bij het stadsvervoer, mits dit een functie was, die op dat moment recht gaf op functioneel leeftijdsontslag."
    
    2.4.1In paragraaf 2 is het overgangsrecht vastgelegd voor de ambtenaar, geboren na 1949 met 20 dienstjaren of meer in een bezwarende functie op 1 januari 2006.
    
    
      2.4.2 In artikel 9b:3 van de AVR RDOG is in dat kader het volgende bepaald:
      "Deze paragraaf is van toepassing op de ambtenaar die is geboren na 1949 en die op 1 januari 2006 
      20 dienstjaren of meer had in een bezwarende functie."
    
    
    2.5.1In paragraaf 3 is het overgangsrecht vastgelegd voor de ambtenaar, geboren na 1949 met minder dan 20 dienstjaren in een bezwarende functie op 1 januari 2006.
    
    
      2.5.2 In artikel 9b:23 van de AVR RDOG is in dat kader het volgende bepaald:
      "Deze paragraaf is van toepassing op de ambtenaar die geboren is na 1949 en die op 1 januari 2006 minder dan 20 dienstjaren had in een bezwarende functie."
    
    
    3.1 De rechtbank heeft vastgesteld dat eisers op de peildatum allen werkzaam waren in een bezwarende functie bij de ambulancedienst. Uitgaande van deze functie heeft verweerder de dienstjaren van eisers vastgesteld. Tussen partijen is in geschil of de jaren die in het verleden zijn gewerkt bij de brandweer meetellen bij het vaststellen van het aantal bezwarende dienstjaren in het kader van het overgangsrecht. 
    
    3.2 De rechtbank heeft vastgesteld dat het toepasselijke overgangsrecht het resultaat is van overleg tussen het enerzijds het College voor Arbeidszaken (CvA) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en anderzijds de vakbonden ABVAKABO FNV, CNV Publieke Zaak en de CMHF. Partijen zijn daartoe verenigd in het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA). Uit de stukken en in het bijzonder de door verweerder overgelegde brief van 14 mei 2008 van de secretaris van het LOGA blijkt dat de LOGA-partijen onderling van mening verschillen omtrent de uitleg van het overgangsrecht voor wat betreft het begrip dienstjaren, meer in het bijzonder over het optellen van jaren in dienst bij de gemeentelijke beroepsbrandweer en jaren in dienst bij de gemeentelijke ambulancedienst. De CvA heeft aangegeven dat de dienstjaren die gewerkt zijn bij de brandweer niet meetellen als dienstjaren voor een medewerker die nu bij de ambulance werkt. De CNV en de ABVAKABO FNV hebben een tegengesteld standpunt ingenomen.
    
    3.3 De rechtbank stelt voorop dat verweerder geen beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitleg van hoofdstuk 9b van de AVR RDOG. De tekst van hoofdstuk 9b van de AVR RDOG geeft daartoe geen aanleiding. De rechtbank dient daarom zonder terughoudendheid te toetsen of verweerder in het onderhavige geval terecht tot het oordeel is gekomen dat de jaren die in het verleden zijn gewerkt bij de brandweer niet meetellen bij het vaststellen van het aantal dienstjaren in een bezwarende functie. 
    
    3.4 In de paragrafen 2 en 3 is het overgangsrecht vastgelegd voor de ambtenaar, die is geboren na 1949 en op 1 januari 2006 werkzaam was in een bezwarende functie. Het overgangsrecht voor deze ambtenaren wordt in de artikelen 9b:3 en 9b:23 van de AVR RDOG gekoppeld aan het aantal dienstjaren in een bezwarende functie. Gelet op het bepaalde in artikel 9b:1, eerste lid, onder a, van het AVR RDOG is de bezwarende functie die op 31 december 2005 door eisers werd vervuld uitgangspunt bij het vaststellen van het overgangsrecht. In artikel 9b:2 wordt vervolgens het begrip "dienstjaren" nader gedefinieerd. Daarbij is onderscheid gemaakt naar "dienstjaren voor brandweerpersoneel" en "dienstjaren voor ambulancepersoneel". De rechtbank leidt hieruit af dat van uitwisseling van dienstjaren geen sprake kan zijn. Ware dit wel de bedoeling geweest, dan had immers volstaan kunnen worden met één begripsbepaling. Zij heeft daarbij mee laten wegen dat zowel bij de dienstjaren voor brandweerpersoneel als bij de dienstjaren voor ambulancepersoneel, de jaren werkzaam als buschauffeur of trambestuurder, mits dit een functie was met recht op FLO, meetellen. Optelling van dienstjaren voor brandweerpersoneel en voor ambulancepersoneel zou dan in bepaalde gevallen kunnen leiden tot een dubbeltelling van dienstjaren, die naar het oordeel van de rechtbank niet past binnen het stelsel van het overgangsrecht. Daarnaast heeft de rechtbank aanknopingspunten ontleend aan de toelichting bij hoofdstuk 9b, waarin geen melding is gemaakt van de mogelijkheid om dienstjaren van ambulancepersoneel en brandweerpersoneel die vervuld zijn voor 1 januari 2006 bij elkaar op te tellen. Dit in tegenstelling tot de bepaling dat bij wijziging van een functie of werkgever na 1 januari 2006 het overgangsrecht doorloopt, mits dit een overstap is van de ene naar de andere bezwarende functie. Tot slot heeft de rechtbank nog betekenis gehecht aan de circulaire van het LOGA, nummer CvA/LOGA/06/28, van 5 juli 2006, waarin op pagina 16 nadrukkelijk is vermeld dat bij dienstjaren een onderscheid wordt gemaakt tussen mensen die werken bij de beroepsbrandweer of mensen bij de gemeentelijke ambulancedienst. Dit is overigens geheel in overeenstemming met hetgeen de LOGA-partijen in het Onderhandelingsakkoord CAO sector Gemeenten 2005-2007 zijn overeengekomen. Op pagina 16 van dit akkoord, onder het kopje "Overgangsrecht" is nadrukkelijk opgenomen dat onderscheid is gemaakt naar het aantal jaren dat men in dienst is. In de voetnoot is ten aanzien van het begrip dienstjaren een onderscheid gemaakt tussen ambulancepersoneel en brandweerpersoneel.
    
    3.5 Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden op het standpunt gesteld dat het bepaalde in artikel 9b:2 van de AVR RDOG zich verzet tegen uitwisseling van dienstjaren voor ambulance- en brandweerpersoneel.
    
    3.6 De rechtbank dient thans te beoordelen of verweerder artikel 9b:2 AVR RDOG op goede gronden ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden besluiten. Eisers zijn van mening dat die vraag ontkennend beantwoord moet worden, omdat toepassing van dit artikel in strijd zou zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    
    3.7 Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, bijvoorbeeld de uitspraak van 6 februari 2008, JB 2008/82, komt aan de rechter de bevoegdheid toe om te bezien of een algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten. 
    
    3.8 Uitgaande van dit toetsingskader is de rechtbank van oordeel dat de LOGA-partijen in de CAR UWO en in de daarop gebaseerde regelingen in redelijkheid onderscheid hebben kunnen maken naar "dienstjaren voor brandweerpersoneel" en "dienstjaren voor ambulancepersoneel". De rechtbank heeft hierbij het navolgende in aanmerking genomen. 
    
    Aan de beslissing van de LOGA-partijen om per 1 januari 2006 het FLO te herzien en een nieuw stelsel in te voeren voor werknemers in bepaalde zware beroepen, is een aantal redenen ten grondslag gelegd. Blijkens het onderhandelingsakkoord CAO Gemeenten 2005-2007 d.d. 6 december 2005 betreffen dit redenen van financiële, juridische, medische en maatschappelijke aard die vooral zijn ingegeven door externe ontwikkelingen. Het is inherent aan de stopzetting van een begunstigende regeling, zoals de voormalige FLO-regeling geduid kan worden, dat betrokken ambtenaren hiervan nadeel (kunnen) ondervinden. Evenwel zijn partijen overgangsrecht overeengekomen voor alle medewerkers die op 31 januari 2005 werkzaam waren in een bezwarende functie. Hoewel het FLO al langer ter discussie staat, hebben de LOGA-partijen het redelijk geacht om rekening te houden met verwachtingen van het huidige personeel. Met de opgestelde overgangsregeling is voor al het zittend personeel in FLO-functies invulling gegeven aan de zorgplicht die gemeenten hebben ten aanzien van hun personeel, en wordt rekening gehouden met eerder gewekte verwachtingen. De rechtbank is van oordeel dat met deze verwachtingen op dusdanige wijze rekening is gehouden, dat niet gezegd kan worden dat verweerder met het gemaakte onderscheid in dienstjaren geen passende overgangsregeling heeft getroffen die de betrokken ambtenaren in staat stelt zich aan te passen aan de nieuwe situatie.
    
    3.9 Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel kan niet tot een ander oordeel leiden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de door eisers aangevoerde gevallen niet als gelijke gevallen worden beschouwd. De groep ambtenaren in een bezwarende functie die op 31 december 2005 in dienst was, valt onder het overgangsrecht. De jaren die zijn opgebouwd tot die datum bepalen welke vorm van overgangsrecht van toepassing is. De jaren die na 31 december 2005 worden opgebouwd bepalen of het overgangsrecht van toepassing blijft. Er is derhalve sprake van twee verschillende beoordelingstijdvakken met een onderling afwijkende strekking. 
    
    Voor zover eisers mede hebben gedoeld op de groep ambtenaren in een bezwarende functie die na 1 januari 2006 in dienst is gekomen, is de rechtbank van oordeel dat deze groep onder het regime van hoofdstuk 9a van de AVR RDOG valt. Dit is een geheel andere categorie van ambtenaren dan de categorie waaronder eisers vallen.
    
    3.10 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bepaalde in artikel 9b:2 AVR RDOG op goede gronden ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden besluiten. Hetgeen eisers overigens nog naar voren hebben gebracht, kan de rechtbank niet tot een ander oordeel brengen.
    
    4. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. 
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
      III	BESLISSING
      De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    Verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. G.P. Kleijn en in het openbaar uitgesproken op 8 december 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. A.P.J. Heesen.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.