ECLI:NL:RVS:2022:1996, Raad van State, 13-07-2022, 202100460/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk [appellant sub 2] ambtshalve in de basisregistratie personen (hierna: brp) ingeschreven op het adres [locatie 1] in Cuijk.  [appellant sub 2] stond in de brp ingeschreven op het adres [locatie 2] in Cuijk. Daar woonde zijn moeder. [appellant sub 2] heeft een dochter met [appellant sub 1] en een dochter met [persoon]. [appellant sub 1] stond in de brp ingeschreven op het adres [locatie 1] in Cuijk, samen met de dochter die zij met [appellant sub 2] heeft. [persoon] stond in de brp ingeschreven op het adres [locatie 3] in Cuijk, samen met de dochter die zij met [appellant sub 2] heeft. Op 9 januari 2018 hebben toezichthouders van de gemeente inspecties uitgevoerd op al deze adressen, om te controleren of de inschrijving van [appellant sub 2] juist was. Van deze inspecties zijn rapporten opgesteld.

202100460/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Cuijk,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Cuijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 30 november 2020 in zaken nrs. 19/340 en 19/315 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college [appellant sub 2] ambtshalve in de basisregistratie personen (hierna: brp) ingeschreven op het adres [locatie 1] in Cuijk.
    Bij besluiten van 13 december 2018 heeft het college de door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2020 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hoger beroepen ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juni 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. S.B.M.A. Engelen, advocaat te Venlo, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.P.M.A. Laeyendecker, advocaat te Oss en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Gradisen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De voor de beoordeling van het hoger beroep relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 2] stond in de brp ingeschreven op het adres [locatie 2] in Cuijk. Daar woonde zijn moeder. [appellant sub 2] heeft een dochter met [appellant sub 1] en een dochter met [persoon]. [appellant sub 1] stond in de brp ingeschreven op het adres [locatie 1] in Cuijk, samen met de dochter die zij met [appellant sub 2] heeft. [persoon] stond in de brp ingeschreven op het adres [locatie 3] in Cuijk, samen met de dochter die zij met [appellant sub 2] heeft.
    Op 9 januari 2018 hebben toezichthouders van de gemeente inspecties uitgevoerd op al deze adressen, om te controleren of de inschrijving van [appellant sub 2] juist was. Van deze inspecties zijn rapporten opgesteld. In het rapport dat gaat over de [locatie 2] staat dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat [appellant sub 2] op dat adres geen bed heeft en dat zijn broer die aanwezig was bij de inspectie geen persoonlijke spullen van [appellant sub 2] heeft kunnen laten zien nadat de toezichthouders daar om hadden gevraagd. In het rapport dat gaat over de woning van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] staat dat de woning twee slaapkamers heeft. Een van deze kamers zou gezien de inrichting van de dochter van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zijn. In de andere slaapkamer zagen de toezichthouders een aan beide kanten beslapen tweepersoonsbed. De toezichthouders hebben verder geconstateerd dat een aparte kamer was ingericht als inloopkast. In die kamer zagen de toezichthouders schappen vol herenkleding. Verder zagen zij daar een geopend medicijndoosje waar de naam van [appellant sub 2] op stond. In het rapport dat gaat over de woning van [persoon] aan de [locatie 3] staat dat de woning twee slaapkamers heeft en dat dit overeenkomt met het aantal inschrijvingen in de brp.
    Op grond van deze bevindingen vond het college het aannemelijk dat [appellant sub 2] feitelijk bij [appellant sub 1] aan de [locatie 1] in Cuijk woonde. Daarom heeft het college op 16 april 2018 brieven gestuurd aan [appellant sub 2], met het verzoek om zijn verhuizing door te geven. Deze brieven heeft het college gestuurd naar de drie hierboven genoemde adressen. [appellant sub 2] heeft niet gereageerd op deze brieven. Daarom heeft het college op 9 mei 2018 een brief aan [appellant sub 2] gestuurd waarin staat dat het voornemens is om hem ambtshalve op het adres [locatie 1] in te schrijven en hem om een zienswijze gevraagd. Ook dit voornemen is naar de drie hiervoor vermelde adressen gestuurd. Op dit voornemen heeft [appellant sub 2] niet gereageerd.
    De besluiten van 11 juni 2018 en 13 december 2018
    3.       Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college [appellant sub 2] vervolgens op basis van de bevindingen van de toezichthouders ambtshalve ingeschreven op het adres [locatie 1]. Hierbij heeft het college artikel 2.20, tweede lid, van de Wet brp toegepast. In de besluiten van 13 december 2018 heeft het college de motivering aangevuld. Het heeft aan de motivering toegevoegd dat er in de woning aan de [locatie 1] waardevolle spullen van [appellant sub 2] lagen, dat er in die woning een kluis aanwezig was waarin € 9.000,- aan contant geld lag en waarvan alleen [appellant sub 2] de code kende, en dat het huurcontract voor de woning aan de [locatie 1] op 2 december 1994 is aangegaan met [appellant sub 2] en [appellant sub 1] en nog altijd op naam van beiden staat. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college erkend dat bij de woning van [persoon] aan de [locatie 3] een scooter van [appellant sub 2] stond. Het heeft toegelicht dat dit geen verandering brengt in zijn standpunt, omdat een scooter verplaatsbaar is.
    Het oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het college in de besluiten van 13 december 2018 gebruik heeft gemaakt van gegevens die naar voren zijn gekomen in een bezwaarprocedure van [appellant sub 1] over haar bijstandsuitkering. Volgens de rechtbank heeft het college [appellant sub 2] en [appellant sub 1], in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet in de gelegenheid gesteld op deze gegevens te reageren. De rechtbank heeft dit gebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd, omdat [appellant sub 2] en [appellant sub 1] in beroep tijd hebben gekregen om alsnog op deze gegevens te reageren. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college het rapport over de inspectie van de woning aan de [locatie 1] ten grondslag mocht leggen aan de besluiten. Anders dan [appellant sub 1] heeft gesteld, hebben de toezichthouders namelijk geen kasten of post geopend zodat geen sprake was van een doorzoeking. Volgens de rechtbank heeft het college [appellant sub 2] terecht ingeschreven op het adres [locatie 1]. Dat de toezichthouders niet hebben vastgesteld wat de maten waren van de herenkledingstukken die zij op dat adres hebben aangetroffen, doet hieraan niet af. Aan de door [appellant sub 1] overgelegde schriftelijke verklaringen van derden, waarmee zij aannemelijk wil maken dat [appellant sub 2] op meerdere adressen slaapt en dus niet bij haar woont, komt niet de door haar gewenste waarde toe, onder meer omdat deze derden bekenden zijn van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], aldus de rechtbank.
    De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het rapport over de inspectie van de woning van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] ten grondslag mocht leggen aan de inschrijving. De rechtbank heeft niet onderkend dat de toezichthouders de woning hebben doorzocht, terwijl artikel 5:15 van de Awb alleen de bevoegdheid geeft om een woning binnen te treden en zoekend rond te kijken, aldus [appellant sub 1]. [appellant sub 2] heeft zich op de zitting aangesloten bij dit betoog.
    5.1.    Het betoog faalt, alleen al omdat uit het rapport blijkt dat de toezichthouders uitsluitend zoekend in de woning hebben rondgekeken. Er zijn geen redenen waarom niet van de juistheid van de weergave in het rapport kan worden uitgegaan. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen, blijkt niet dat de toezichthouders kastdeuren of lades hebben geopend of anderszins doorzoekend te werk zijn gegaan. Het binnenlopen van een kamer die was ingericht als inloopkast, waarover niet in geschil is dat de deur ervan openstond, is geen doorzoeking.
    6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 2] geen vast woonadres heeft. Hij slaapt net zo vaak in de woning van [persoon] aan de [locatie 3] als in de woning van [appellant sub 1] aan de [locatie 1]. Het college heeft onvoldoende onderzoek gedaan voordat het [appellant sub 2] inschreef bij [appellant sub 1]. Het heeft [appellant sub 1] ten onrechte niet eerst in staat gesteld om haar standpunt hierover naar voren te brengen. In de woning van [persoon] had [appellant sub 2], anders dan het college stelt, ook een slaapplaats. In die woning hebben de toezichthouders ten onrechte niet gekeken of er persoonlijke spullen van [appellant sub 2] aanwezig waren. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren verder aan dat de inspecties op één dag hebben plaatsgevonden en dat er overigens geen onderzoek is gedaan. De bevindingen zijn daarom slechts een momentopname. De rechtbank had verder meer gewicht moeten toekennen aan de schriftelijke verklaringen die zij hebben overgelegd.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:866), is het doel van de Wet brp dat de in de brp vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en dat de gebruikers van de gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Met het oog daarop dienen in de brp gegevens over de feitelijke verblijfplaats van de betrokkene te worden geregistreerd. Overeenkomstig wat is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:977, dient bij de toepassing van de Wet brp aan de hand van alle waarneembare omstandigheden te worden beoordeeld waar iemand woont. De plaats waar de betrokkene ’s nachts pleegt te slapen kan daarbij een grote betekenis hebben. Wanneer iemand op meer dan één adres woont, is het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar het meest zal overnachten het woonadres en wanneer iemand niet op één of meer adressen woont, is het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten het woonadres. Dit is bepaald in artikel 1.1, aanhef en onder o, van de Wet brp.
    6.2.    Tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 13 november 2018 heeft [appellant sub 2] verklaard dat hij soms bij [appellant sub 1] slaapt, maar dat hij vaker bij [persoon] slaapt. Verder heeft hij verklaard dat hij soms bij zijn moeder, in een hotel of op een ander adres slaapt, en dat hij al jaren geleden had moeten laten weten dat hij geen vaste woon- of verblijfplaats heeft. [appellant sub 2] erkent dus in elk geval dat zijn inschrijving op het adres [locatie 2] in Cuijk, onjuist was.
    6.3.    Vervolgens is de vraag of het college [appellant sub 2] mocht inschrijven bij [appellant sub 1] op het adres [locatie 1]. Dit is niet het geval. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen terecht dat het college hiervoor onvoldoende onderzoek heeft gedaan, om de volgende redenen.
    Het college heeft de inspecties van 9 januari 2018 op eigen initiatief uitgevoerd. Het heeft deze inspecties uitgevoerd op de drie adressen, omdat het [appellant sub 2] met die drie adressen in verband bracht. Het standpunt van het college komt er op neer dat [appellant sub 2] wel woont bij [appellant sub 1], en dat hij niet woont bij [persoon]. De basis waarop het college tot deze conclusie is gekomen is te smal. De Afdeling is van oordeel dat het college [appellant sub 1] in staat had moeten stellen haar standpunt naar voren te brengen voordat het besloot om [appellant sub 2] bij haar in te schrijven. Die inschrijving kan voor haar namelijk nadelige gevolgen hebben. Bovendien had zij kunnen toelichten waarom volgens haar uit de bevindingen van de toezichthouders niet volgt dat [appellant sub 2] bij haar woont. Die toelichting had het college vervolgens bij de besluitvorming moeten betrekken. Daarnaast had het college nader onderzoek moeten doen naar de woning van [persoon] aan de [locatie 3]. Het rapport dat gaat over die woning biedt, anders dan het college stelt, geen grond voor het standpunt dat hij daar niet woonde. Daarin staat niet meer dan dat de woning twee kamers heeft en dat dit overeenkomt met het aantal inschrijvingen. Niet wordt vermeld hoeveel slaapplaatsen er zijn. Ook wordt niet vermeld of is gekeken of er persoonlijke spullen van [appellant sub 2] aanwezig waren, wat volgens [appellant sub 2] wel het geval was. In het rapport wordt ook geen melding gemaakt van de scooter van [appellant sub 2] die bij de woning stond. Het rapport van deze inspectie is dan ook te weinig zeggend om conclusies aan te kunnen verbinden. Dit heeft ook zijn weerslag op de zeggingskracht van de bevindingen in de woning van [appellant sub 1] op het adres [locatie 1]. Dat [appellant sub 2] zijn woonadres als bedoeld in artikel 1.1. aanhef en onder o van de Wet brp had bij [appellant sub 1] heeft het college dan ook onvoldoende aannemelijk gemaakt. De uitspraken van de Afdeling van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1314 en ECLI:NL:RVS:2022:1315 waar het college zich op heeft beroepen op de zitting bij de Afdeling, leiden niet tot een ander oordeel. In die zaken had het college van burgemeester en wethouders van Deventer de ambtshalve inschrijving in de brp namelijk gebaseerd op meer onderzoek. Het college baseerde die inschrijving onder meer op meerdere rapporten van de sociale recherche, een proces-verbaal van verhoor door de politie en in de woning aangetroffen spullen. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De beroepen zijn alsnog gegrond. De besluiten van 13 december 2018 worden vernietigd. Het college moet, rekening houdend met wat hiervoor is overwogen, nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 30 november 2020 in zaken nrs. 19/340 en 19/315;
    III.      verklaart de beroepen gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Cuijk van 13 december 2018, kenmerken Z/C/18/58450-D/18/107241 en Z/C/18/57832-D/18/107256;
    V.       bepaalt dat tegen de nieuw te nemen besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Cuijk tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.795,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Cuijk aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 435,00 vergoedt;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Cuijk tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.795,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Cuijk aan [appellant sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 435,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Fernandez
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    753
     
    BIJLAGE
     
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 1.1
    […]
    o. het woonadres:
    1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
    2° het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten;
    […]
    Artikel 2.20
    1. Aan de aangifte van een ingezetene die zijn adres heeft gewijzigd, worden gegevens betreffende het adres ontleend, tenzij aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn.
    2. Indien een ingezetene die zijn adres heeft gewijzigd, in gebreke is met het doen van aangifte, draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar betrokkene zijn adres heeft, ambtshalve zorg voor opneming van gegevens betreffende het adres. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd de gegevens alsnog aan de aangifte van de betrokkene te ontlenen, indien de aangifte na afloop van de aangiftetermijn geschiedt.
    3. Als datum van adreswijziging wordt opgenomen:
    a. de in de aangifte vermelde datum van adreswijziging, als tijdig aangifte is gedaan;
    b. de dag waarop de aangifte is ontvangen, in de overige gevallen waarin de gegevens aan de aangifte van de betrokkene worden ontleend;
    c. de dag waarop van het voornemen tot opneming aan betrokkene schriftelijk mededeling is gedaan, bij ambtshalve opneming van de gegevens.
    4. De gewijzigde gegevens worden niet opgenomen dan nadat de identiteit van de betrokkene deugdelijk is vastgesteld.