ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ9229, Rechtbank 's-Gravenhage, 07-06-2011, AWB 11/4450 WET
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Openbaarmaking uit eigen beweging door het College Bescherming Persoonsgegevens van een aangevraagde zienswijze over nieuwe rechtsvragen die zich in het kader van de Wet bescherming persoonsgegevens kunnen voordoen bij een vernieuwend initiatief.

VOORZIENINGENRECHTER VAN DE RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3
    
    Reg.nr.: AWB 11/4450 WET
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    Op het verzoek om een voorlopige voorziening van
    
    
      de Nederlandse Vereniging van Handelsinformatiebureaus (NVH), gevestigd te 
      's-Gravenhage en de Nederlandse Vereniging van Incasso-ondernemingen (NVI), gevestigd te Bussum, verzoekers,
      gemachtigden mr. G-J. Zwenne en mr. F. Simons, beiden advocaat te Den Haag,
    
    
    ten aanzien van het besluit van 10 mei 2011 van het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP), verweerder, waarbij is besloten om de aanbiedingsbrief van 13 april 2011 en de daarbij verzonden zienswijze van verweerder over het door verzoekers ontwikkelde systeem voor het voorkomen van overkreditering bij consumenten gedeeltelijk (actief) openbaar te maken.
    
    Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 12 mei 2011 bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter bij brief van 19 mei 2011 verzocht bij wijze van voorlopige voorziening het openbaarmakingsbesluit te schorsen. 
    
    Bij uitspraak buiten zitting van 30 mei 2011 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 10 mei 2011 geschorst tot het tijdstip dat uitspraak zal zijn gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening.
    
    
      Het verzoek is op 6 juni 2011 ter zitting behandeld. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door [A], voorzitter van de NVH, bijgestaan door mr. G-J. Zwenne.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag. 
    
    
    
      I OVERWEGINGEN
      1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    
    2. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), verschaft het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. 
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    2.1 Ingevolge de Regels voor het verzoek om een zienswijze van het CBP (hierna: het zienswijzebeleid), gepubliceerd in de Staatscourant 2008, nr. 71, pag 21, zoals nadien gewijzigd, wordt een zienswijze schriftelijk gegeven en, met inachtneming van het publiciteitsbeleid van het CBP gepubliceerd op de website van het CBP. Vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegeven worden niet in de publicatie opgenomen. De aanvrager kan een gemotiveerd verzoek indienen om in een incidenteel geval af te zien van totale publicatie.
    
    Verweerders openbaarmakingsbeleid is neergelegd in de Beleidsregels actieve openbaarmaking door het CBP (hierna: de Beleidsregels), gepubliceerd in de Staatscourant 2011, nr. 6088.
    
    
      Ingevolge 2.1 van de Beleidsregels verschaft het CBP uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en uitvoering daaronder begrepen via de communicatiekanalen die het daartoe geraden acht met het oog op
      (i) transparantie over zijn beleid en de uitvoering daarvan, 
      (ii) het afleggen van verantwoording over de wijze waarop het CBP van zijn bevoegdheden gebruik maakt en 
      (iii) het effectueren van het beleid van het CBP.
    
    
    Ingevolge 2.2 van de Beleidsregels blijft het verschaffen van informatie door het CBP achterwege voor zover artikel 10 van de Wob zich daartegen verzet. 
    
    Ingevolge 7.1 van de Beleidsregels maakt het CBP zienswijzen openbaar via de communicatiekanalen die het daartoe geraden acht, tenzij andere dan in artikel 2.1 genoemde belangen zich daartegen verzetten.
    
    3.1 Bij brief van 13 december 2010 hebben verzoekers verweerder (opnieuw) verzocht zijn zienswijze te geven over het door verzoekers ontwikkelde systeem Preventie Problematische Schulden (PPS). Dit systeem is door verzoekers ontwikkeld als alternatief voor het Landelijk Informatiesysteem Schulden (LIS) dat door het Bureau Krediet Registratie (BKR) is voorgesteld als opvolger van het Centrale Krediet Informatiesysteem (CKI). Ten aanzien van het LIS heeft verweerder twee zienswijzen uitgebracht, waarin werd geconcludeerd dat het systeem niet aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) voldeed.
     
    3.2 Bij brief van 13 april 2011 (hierna: de aanbiedingsbrief) heeft verweerder zijn zienswijze aan verzoekers toegezonden en daarbij verzoekers in de gelegenheid gesteld aan te geven welke delen van de aanbiedingsbrief en van de zienswijze zij als vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens aanmerken, omdat de zienswijze in beginsel, conform het beleid van het CBP, openbaar wordt gemaakt.
    
    3.3 Verzoekers hebben bij brief van 26 april 2011 hierop gereageerd. Zij hebben - samengevat - gesteld dat de aanbiedingsbrief en de zienswijze bedrijfsvertrouwelijke gegevens bevatten en inzage geven in de marktstrategie van verzoekers en hun leden. Voorts hebben zij gesteld dat openbaarmaking van de aanbiedingsbrief en de zienswijze leidt tot onevenredige benadeling van verzoekers en hun leden en onevenredige bevoordeling van de ontwikkelaars van het LIS.
    
    
      4.1 Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder besloten om de aanbiedingsbrief van 13 april 2011 en verweerders zienswijze uit eigen beweging gedeeltelijk openbaar te maken en een mededeling of persbericht openbaar te maken. Verweerder heeft daaraan - kort weergegeven - ten grondslag gelegd dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan volledige openbaarmaking in de weg staat, zodat een aantal bedrijfsvertrouwelijke gegevens in de aanbiedingsbrief en zienswijze onleesbaar zijn gemaakt. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen andere gronden uit de Wob, zoals onevenredige bevoordeling of benadeling, aan openbaarmaking van de informatie in de weg staan. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat de Tweede Kamer heeft aangedrongen op een advies over het door verzoekers ontwikkelde systeem, dat de beide over het LIS uitgebrachte zienswijzen ook openbaar zijn gemaakt en dat er geen specifieke omstandigheden zijn om het advies aangaande het PPS niet openbaar te maken. 
      Voorts betreft het geven van zienswijzen een instrument dat bij uitstek is bedoeld om  helderheid te verschaffen over nieuwe rechtsvragen met betrekking tot nieuwe technologieën en ontwikkelingen, welke helderheid ook voor anderen dan de aanvrager van maatschappelijk belang is. Verweerder is in het bestreden besluit voorts ingegaan op de door verzoekers gestelde onvolledigheden of onjuistheden in de zienswijze.
    
    
    4.2 Verzoekers stellen - kort weergegeven - dat zij zich niet kunnen verenigen met de openbaarmaking, omdat zij daardoor onevenredig benadeeld en hun concurrenten onevenredig worden bevoordeeld. De zienswijze heeft immers betrekking op een door verzoekers voorgesteld systeem, maar is in overwegende mate gebaseerd op een groot aantal feitelijke aannames over dit systeem, als gevolg waarvan de zienswijze een vergaand vertekend en aantoonbaar onjuist en onterecht beeld daarvan geeft, aldus verzoekers. Dit terwijl thans bij het parlement en op ministeries besluitvorming over een systeem ter voorkoming van overkreditering van consumenten wordt voorbereid. Verzoekers stellen subsidiair dat zij zich niet kunnen verenigen met openbaarmaking omdat daarmee bedrijfsvertrouwelijke gegevens bekend worden gemaakt over de door hen en hun leden voorgestane bedrijfsstrategie. 
    
    5.1 Met betrekking tot het standpunt van verzoekers dat degenen die het LIS hebben ontwikkeld door de gedeeltelijke openbaarmaking van de zienswijze en aanbiedingsbrief onevenredig worden bevoordeeld ten opzichte van verzoekers stelt de voorzieningenrechter voorop dat de zienswijze van het CBP mede is verzocht met het oog op voorlichting van de Tweede Kamer, zodat openbaarmaking verondersteld moet worden ook door verzoekers te zijn beoogd bij het doen van het verzoek om het geven van een zienswijze. Verzoekers hebben kennis kunnen nemen van en rekening kunnen houden met de zienswijzen 1 en 2 die verweerder eerder heeft uitgebracht over het LIS. Reeds op grond daarvan moet worden geoordeeld dat de degenen die het LIS hebben voorgesteld door de openbaarmaking van de zienswijze en aanbiedingsbrief niet onevenredig zijn bevoordeeld ten opzichte van verzoekers.
    
    5.2 Met betrekking tot het standpunt van verzoekers dat zij door de openbaarmaking onevenredig zijn benadeeld doordat verweerder de zienswijze heeft gebaseerd op een aantal onjuiste aannames, heeft verweerder terecht als uitgangspunt  genomen dat het aan verzoekers is een systeem te ontwerpen dat, voor zover daarbij persoonsgegevens worden verwerkt, voldoet aan de Wbp. Verzoekers dienen derhalve aan te tonen dat de persoonsgegevens in overeenstemming met de Wbp en op behoorlijke en zorgvuldige wijze worden verwerkt. Het is niet aan verweerder om binnen verzoekers systeem invulling te geven aan de eisen van de Wbp.
     
    
      5.3 Wel kent verweerder het beleidsinstrument van de zienswijze. Daarbij geeft verweerder conform zijn zienswijzebeleid aan partijen, die nieuwe initiatieven nemen waarbij de verwerking van persoonsgegevens een rol speelt, een antwoord op eventuele nieuwe rechtsvragen die zich daarbij kunnen voordoen.
      Door om een zienswijze te vragen hebben verzoekers welbewust het risico genomen dat een negatief oordeel van het CBP over de mate waarin het initiatief van verzoekers aan de vereisten van de Wbp voldoet, openbaar wordt gemaakt. Zoals in het zienswijzebeleid van verweerder staat, is het belang van een gegeven zienswijze niet beperkt tot de aanvragers daarvan, omdat het gaat om een standpunt van het CBP over nieuwe maatschappelijke of commerciële ontwikkelingen. Om die reden wordt een zienswijze in beginsel openbaar gemaakt. Een zienswijze wordt gegeven op basis van door de aanvrager van de zienswijze aangeleverde informatie. In beginsel wordt geen nader onderzoek door verweerder verricht en de zienswijze beperkt zich tot een aantal rechtsvragen over het onderwerp zoals deze door de aanvragers zijn geformuleerd. Desondanks heeft verweerder verzoekers nog om nadere aanvulling van de informatie verzocht, waarop verzoekers bij brief van 31 januari 2011 hebben gereageerd
      Door een aanvraag om een zienswijze te doen zonder daarbij een volledig uitgewerkt ontwerpsysteem over te leggen, hebben verzoekers het risico genomen dat verweerder de leemtes in dat ontwerp aanvult met aannames. Voor zover verzoekers niet op de hoogte zouden zijn geweest van de consequenties van het doen van een verzoek om een zienswijze, had het op hun weg gelegen daarnaar navraag te doen. Het is niet de taak van verweerder om in een proces van voortgaand overleg en bijstelling van het ontwerp te komen tot een systeem dat aan de eisen van de Wbp voldoet. De aannames in de zienswijze zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de context van de door verzoekers verstrekte informatie voor de hand liggend. Voorts berust de zienswijze voor zover deze inhoudt dat verzoekers hun ontwerpsysteem op bepaalde punten onvoldoende hebben onderbouwd om op basis daarvan te kunnen concluderen dat het op die punten aan de vereisten van de Wbp voldoet, niet op aannames. Het betreft hier door verweerder ingenomen standpunten.
      De nader bij brief van 26 april 2011 door verzoekers verstrekte informatie doet aan de juistheid van de aannames en standpunten in de zienswijze niet af, reeds omdat deze na het geven van de zienswijze is verstrekt.
      Overigens heeft verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift genoegzaam gemotiveerd dat ook indien de informatie die verzoekers bij brief van 26 april 2011 hebben gegeven vóór het geven van de zienswijze bekend zou zijn geweest, dit niet zou hebben geleid tot een zienswijze met andersluidende conclusies.
      Verweerder heeft voorts de aanbiedingsbrief en de zienswijze om ieder misverstand te voorkomen aangevuld met de mededeling dat de zienswijze uitsluitend is gebaseerd op de informatie die verzoekers hebben verstrekt over een door hen omschreven ontwerp voor gegevensverwerking en dat geen nader onderzoek is verricht en dat de zienswijze zich verder beperkt tot een aantal rechtsvragen over het ontwerp zoals deze door verzoekers zijn geformuleerd. 
      Op grond van het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat van een onevenredige benadeling door openbaarmaking (behoudens bedrijfsvertrouwelijke gegevens) van de zienswijze van verzoekers geen sprake is. 
    
    
    
      5.5 Verzoeker hebben als grond voor hun schorsingsverzoek subsidiair aangevoerd dat verweerder bij de openbaarmaking van de zienswijze en aanbiedingsbrief een te beperkte invulling heeft gegeven aan het begrip  bedrijfsvertrouwelijke gegevens, zodat, ondanks het onleesbaar maken door verweerder van een aantal van die bedrijfsvertrouwelijke gegevens, nog veel bedrijfsvertrouwelijke gegevens ten onrechte openbaar worden gemaakt.  
      Verder stellen zij dat verweerder ten onrechte en nauwelijks gemotiveerd is voorbijgegaan aan de door verzoekers uiteengezette verwevenheid van de bedrijfsvertrouwelijke feitelijke gegevens met de juridische analyse en de duiding daarvan.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens in de jurisprudentie (ABRS 11 maart 2009, LJN BH5536, en ABRS 3 februari 2010, LJN BL1831) naar zijn aard restrictief wordt uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. 
      Eerst ter zitting hebben verzoekers concreet aangegeven welke bedrijfsvertrouwelijke gegevens verweerder naar de mening van verzoekers ten onrechte niet als zodanig heeft onderkend. Het betreft de eerste alinea van pagina 4 van de zienswijze en een passage uit de vierde alinea van pagina 4 van de zienswijze vanaf "a. het tijdstip" tot "gebaseerd."
      Met betrekking tot de eerste alinea van pagina 4 van de zienswijze is de voorzieningenrechter van oordeel dat het hier niet bedrijfsvertrouwelijke informatie betreft die niet al door verzoekers in overwegende mate via persberichten openbaar is gemaakt.
      Met betrekking tot de genoemde passage uit de vierde alinea van pagina 4 van de zienswijze is de voorzieningenrechter van oordeel dat door verweerder onvoldoende is weersproken dat het hier bedrijfsvertrouwelijke gegevens betreft in de - relatief ruime - zin die verweerder daaraan voor het overige bij onleesbaar maken van passages uit de aanbiedingsbrief en zienswijze heeft gegeven.
      De voorzieningenrechter zal het verzoek om schorsing dan ook in zoverre toewijzen, tot het moment waarop verweerder zijn besluit op bezwaar bekend heeft gemaakt.
      Nu verzoekers voor het overige niet concreet hebben aangegeven welke bedrijfsvertrouwelijke gegevens verweerder ten onrechte niet als zodanig heeft onderkend, bestaat er voor het treffen verder gaande voorlopige voorziening geen aanleiding. Van een zodanig verwevenheid van de als bedrijfsvertrouwelijk aangemerkte gegevens met de overige openbaargemaakte informatie dat in het geheel geen informatie had mogen worden verstrekt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake. 
    
    
    5.6. Voor zover verzoekers zich beroepen op schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat voorafgaande aan de over het LIS gegeven zienswijzen in meerdere mate overleg met de ontwikkelaars van het LIS zou hebben plaatsgevonden, slaagt dit betoog niet. Van gelijke gevallen is een sprake, omdat het LIS het eerste systeem met betrekking tot overkreditering was dat aan verweerder werd voorgelegd, op grond waarvan aannemelijk is dat verweerder een grotere basiskennis bezat over de problematiek van overkreditering toen door verzoekers om een zienswijze werd verzocht. Nu voorts de voorzieningenrechter, zoals hiervoor overwogen, van oordeel is dat de zienswijze op niet onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, brengt het gelijkheidsbeginsel mee dat verweerder, in gelijke mate als ten aanzien van de LIS-zienswijzen het geval is geweest, conform zijn beleid over diende te gaan tot openbaarmaking.
    
    5.7 De voorzieningenrechter concludeert dat het verzoek om een voorlopige voorziening dient te worden afgewezen, behoudens voor zover het betreft de openbaarmaking van de passage in de vierde alinea op pagina 4 van de zienswijze vanaf  "a. het tijdstip"  tot "gebaseerd."  Het bestreden besluit wordt in zoverre geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar; 
    
    5.8 De voorzieningenrechter zal verweerder met overeenkomstige toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordelen in de door verzoekers in verband met de  behandeling van dit verzoek gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op  € 874,-,  te weten  € 437,-- voor het verzoekschrift en  € 437,-- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
    
    
      II BESLISSING
      De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe, in die zin dat het besluit van 10 mei 2011 uitsluitend voor zover het betreft de openbaarmaking van de passage in de vierde alinea op pagina 4 van de zienswijze vanaf  "a. het tijdstip"  tot "gebaseerd."  wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar; 
    
    wijst het verzoek om een voorlopige voorziening voor het overige af;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van  € 874,--, welke kosten verweerder aan verzoekers dient te vergoeden;
    
    bepaalt dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 302,--, vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Kouwenhoven, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2011.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan geen hoger beroep worden ingesteld.