ECLI:NL:RBAMS:2023:6480, Rechtbank Amsterdam, 20-09-2023, AMS 21/6019
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd door de gemeente Amsterdam wegens niet melden vakantieverhuur. De gemeente heeft de boete vervolgens gematigd naar aanleiding van nieuw beleid, de Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en leegstandverordening. De rechtbank vindt dit matigingsbeleid niet onredelijk. Eiser krijgt geen gelijk.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/6019 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (de gemeente)
      (gemachtigden: mr. H. Munk en mr. R.M. d’Hooghe).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 18 februari 2021 (het primaire besluit) heeft de gemeente een bestuurlijke boete van € 6.000,- aan eiser opgelegd wegens overtreding van artikel 24 van de Huisvestingswet 2014 (Hvw).
    
    
    
      Bij besluit van 2 november 2021 (het bestreden besluit I) heeft de gemeente het door eiser daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit op bezwaar beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 2 maart 2023 (het bestreden besluit II) heeft de gemeente het besluit op bezwaar herzien en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, in die zin dat de boete wordt gematigd tot € 3.000,-. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 2 maart 2023.
      Eiser heeft aanvullende gronden van beroep ingediend. De gemeente heeft gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2023 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser en de gemachtigden van de gemeente.
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      Eiser krijgt geen gelijk. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Waarom is de boete opgelegd? 
      
    
    
    1. Eiser is eigenaar van de woning op het adres [adres] in Amsterdam. Hij is sinds 8 augustus 2020 in het bezit van een vergunning voor vakantieverhuur. Een toezichthouder van de gemeente heeft digitaal onderzoek gedaan naar de woning van eiser. Hieruit is gebleken dat de woning wordt aangeboden op Airbnb voor vakantieverhuur. De toezichthouder constateert dat er voor zeven dagen meldingen zijn gedaan van vakantieverhuur. Het betreft de periode van 8 augustus 2020 tot 10 augustus 2020 en de periode van 24 augustus 2020 tot 29 augustus 2020. De toezichthouder ziet ook dat er op 11 oktober 2020 een recensie is geplaatst op Airbnb.
    
    2. De gemeente heeft aanvankelijk een bestuurlijke boete van € 6.000,- aan eiser opgelegd omdat hij in strijd heeft gehandeld met de Hvw door zich niet te houden aan één van de voorwaarden die gelden bij de verleende vergunning. Eiser is namelijk verplicht om elke vakantieverhuur vooraf te melden bij de gemeente. Eiser heeft in oktober 2020 geen melding gemaakt van vakantieverhuur, terwijl uit de recensie blijkt dat er toen wel verhuurd is. 
    
    3. De gemeente heeft vervolgens nieuw beleid geformuleerd ten aanzien van de matiging van boetes. De Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening (het matigingsbeleid) is gepubliceerd op 10 januari 2023 en de dag erna in werking getreden. Daarin is proportionaliteitsbeleid opgenomen voor eerste boetes voor administratieve overtredingen van de vakantieverhuurregels die zijn opgelegd op of na 1 oktober 2021. De boete van eiser is vóór 1 oktober 2021 opgelegd, maar de gemeente heeft aanleiding gezien om ook de boete van eiser op grond van de coulanceregeling te matigen. Daarom heeft de gemeente de hoogte van de boete gematigd van € 6.000,- naar € 3.000,-.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. Eiser voert aan dat het opleggen van een boete onredelijk en onevenredig is. 
    
    5. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiser in oktober 2020 zijn woning heeft verhuurd via Airbnb en dat hij wist dat hij dit vooraf had moeten melden bij de gemeente. Ook is niet in geschil dat geen melding van vakantieverhuur tot stand is gekomen. 
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank van het matigingsbeleid? 
      
    
    
    
      6.1
      De rechtbank zal eerst ingaan op de vraag of het nieuwe matigingsbeleid van de gemeente niet onredelijk is. 
      
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 4, tweede lid, van het matigingsbeleid wordt de eerste boete die wordt opgelegd wegens een administratieve overtreding van vakantieverhuurregels aan een particuliere overtreder gematigd van € 6000,- naar € 3.000,-. 
      
    
    
      6.3
      Anders dan eiser betoogt, is de rechtbank van oordeel dat dit nieuwe matigingsbeleid wel degelijk onderscheid maakt in de zwaarte en het soort overtreding. Zo wordt rekening gehouden met de omstandigheid of iemand voor het eerst een boete opgelegd krijgt, of dat hij de regels al vaker heeft overtreden. Daarnaast is de boete voor niet-administratieve (ernstige en/of leefbaarheids)overtredingen, zoals een overschrijding van het aantal toegestane huurders, een stuk hoger dan voor het niet voldoen aan administratieve verplichtingen zoals de meldplicht. Zoals op de zitting door de gemeente is toegelicht, zorgt vakantieverhuur in Amsterdam voor veel overlast en stond de gemeente onder grote druk om dit terug te dringen. De gemeente wijst op het gemeenschappelijk belang om de leefbaarheid van de stad te beschermen. Ook legt de gemeente een relatie tussen de hoogte van de boete en de inkomsten die worden gegenereerd met het verhuren van woonruimte aan toeristen. Gelet hierop vindt de rechtbank het beleid van de gemeente niet onredelijk. 
      
      
        
          Had de gemeente in het geval van eiser een boete mogen opleggen?
        
      
      
    
    
      7.1
      Eiser voert aan dat de gemeente in zijn geval had moeten volstaan met een waarschuwing en betoogt dat de gemeente maatwerk had moeten leveren. Het is de eerste keer dat hij de vakantieverhuur vooraf niet gemeld heeft en het gaat maar om een beperkt aantal dagen. Eiser zat nog lang niet aan de maximale periode van verhuur van dertig dagen per jaar, hieruit blijkt dat hij geen enkele intentie of motief had om zich niet aan de meldplicht te houden. Bovendien heeft hij wel geprobeerd de vakantieverhuur te melden en weet hij zeker dat hij het digitale aanmeldformulier heeft doorlopen. Het had op de weg van de gemeente gelegen om daar nader onderzoek naar te doen, aldus eiser.
      
    
    
      7.2
      De beroepsgrond van eiser dat de gemeente had moeten volstaan met een waarschuwing slaagt niet. De gemeente heeft op de zitting toegelicht dat bij het vaststellen van dit beleid bewust niet voor een eerste waarschuwing is gekozen. Voor vakantieverhuur in Amsterdam wordt volgens de gemeente gemiddeld € 200,- per nacht gevraagd. Indien eerst een waarschuwing zou worden opgelegd, leert de ervaring van de gemeente dat verhuurders hierop kunnen anticiperen en de vakantieverhuurregels bewust overtreden tot een boete wordt opgelegd. Het is een politieke keuze geweest om direct, zonder voorafgaande waarschuwing, een boete op te leggen. Gelet op de door de gemeente geschetste omstandigheden en de met handhaving gediende belangen, is de rechtbank van oordeel dat de directe oplegging van een bestuurlijke boete een passend handhavingsinstrument is. De rechtbank acht het dan ook niet onredelijk dat de gemeente bij dergelijke overtredingen niet kiest voor het geven van een waarschuwing, voorafgaand aan de bestuurlijke boeteoplegging. 
      
    
    
      7.3
      De rechtbank is verder van oordeel dat de gemeente niet gehouden was verdergaand maatwerk te verrichten. Zoals onder rechtsoverweging 6.3 al is overwogen, wordt met het nieuwe matigingsbeleid al rekening gehouden met de omstandigheid dat het een eerste overtreding betreft. Ook is de boete voor eiser als particuliere verhuurder een stuk lager dan voor verhuur met een bedrijfsmatig karakter. Daarbij is de boete voor een administratieve overtreding verlaagd. Eiser heeft geen omstandigheden aangevoerd die tot verdergaand maatwerk noopten.
      
    
    
      7.4
      Voor zover eiser aanvoert dat hij wel aan de meldplicht heeft voldaan omdat hij zich kan herinneren dat hij het digitale aanmeldformulier heeft doorlopen, is de rechtbank van oordeel dat daarvan niet is gebleken. Eiser erkent dat hij geen bevestiging van de melding heeft gekregen. Hij heeft dat ook niet meteen na het doorlopen van het digitale aanmeldformulier gecontroleerd. Eiser is als vergunninghouder verantwoordelijk zich aan de vergunning verbonden voorwaarden te houden, waaronder de meldingsplicht. Dat zijn melding blijkbaar niet is doorgekomen komt voor zijn eigen rekening en risico en het ligt, anders dan eiser betoogt, niet op de weg van de gemeente om dat bij deze stand van zaken nader te onderzoeken.  
      
      
        
          Had de gemeente de bestuurlijke boete moeten matigen?
        
      
      
    
    
      8.1
      Eiser voert daarnaast aan dat de hoogte van de boete niet proportioneel is en in geen verhouding staat tot de inkomsten van de verhuur. Hij handelde te goeder trouw en had geen slechte intenties, hij dacht dat hij wel het digitale aanmeldformulier had doorlopen. Het is bovendien zijn eerste overtreding. Daarnaast heeft hij geen overlast veroorzaakt, hij verhuurt zijn woning alleen aan stellen of zakenmensen en niet aan jongeren. Hij vindt niet dat hij tot de doelgroep behoort waar dit strenge beleid zich op richt. Bovendien beschikt hij over een geringe financiële draagkracht. Er is aantoonbaar sprake van een negatief inkomen en schulden, dit blijkt volgens eiser uit de in bezwaar ingebrachte verklaring geregistreerd inkomen 2018 van de Belastingdienst.  
      
    
    
      8.2
      De rechtbank overweegt als volgt. Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de gemeente op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere bestuurlijke boete opleggen indien eiser aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 januari 2019, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, die aanleiding geven om een boete te verlagen.
      
    
    
      8.3
      Het betoog van eiser dat hij geen verkeerde intenties had en te goeder trouw handelde slaagt niet. Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak al heeft beschreven, is de stelling dat hij het digitale aanmeldformulier wel heeft doorlopen niet onderbouwd. Nu eiser op de zitting heeft bevestigd dat hij vervolgens ook niet heeft gecontroleerd of hij een bevestigingsmail heeft gekregen, heeft hij niet al het mogelijke gedaan om de overtreding te voorkomen en had de gemeente hierin geen aanleiding hoeven te zien de boete te matigen wegens verminderde verwijtbaarheid. 
      
    
    
      8.4
      De stelling van eiser dat de verhuur geen overlast heeft veroorzaakt doordat hij zich richt op een specifiek soort huurders, en het bovendien om een gering aantal dagen ging, kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot matiging van de boete wegens een beperkte ernst van de overtreding. Zoals de gemeente op de zitting heeft toegelicht, gaat het om overlast die vakantieverhuur in het algemeen in Amsterdam veroorzaakt. Dat zit niet alleen in feestjes van jongeren, drugsgebruik en gehorige woningen, maar ook in een grote druk op de binnenstad door de hoge bezoekersaantallen en verandering van sociale cohesie in de buurt. Anders dan eiser stelt, is het strenge beleid van de gemeente dus ook voor hem bedoeld en gemaakt om de leefbaarheid in de stad slagvaardig en doelmatig te beschermen. Onderscheid maken naar verschillende soorten huurders zou bovendien niet werkzaam zijn voor de gemeente. 	 
      
    
    
      8.5
      
        Ook in de gestelde geringe financiële draagkracht van eiser ziet de rechtbank geen aanleiding de boete te matigen. Eiser heeft weliswaar een begin gemaakt in het aannemelijk maken van zijn financiële positie, maar de gemeente heeft tijdens de hoorzitting op 8 juni 2021 aan eiser medegedeeld dat meer financiële stukken nodig zijn om dit te kunnen beoordelen. Eiser is gevraagd om de volgende stukken over te leggen:
        1. de aanslagen onroerende zaakbelasting van de afgelopen drie jaren in geval u panden bezit;
        2. de aangiften en definitieve aanslagen Inkomstenbelasting van de belastingdienst over de drie jaren voorafgaand aan de overtreding;
        3. aangiften en aanslagen toeristenbelasting van de gemeente Amsterdam van de afgelopen drie jaar voorafgaand aan de overtreding.
      
      
      
        Eiser geeft vervolgens in een reactie op deze email aan dat hij terughoudend is met het versturen van deze privacygevoelige informatie in verband met het risico op een datalek. Hij geeft aan dat als de gemeente behoefte heeft aan meer informatie, hij dit in een persoonlijk gesprek kan geven. De gemeente reageert vervolgens door te zeggen dat zijn reactie aan zijn bezwaargronden zal worden toegevoegd en hij een reactie hierop zal krijgen in de beslissing op bezwaar. Vaststaat dat eiser geen van de genoemde stukken, om hem moverende redenen, heeft overgelegd. Anders dan eiser, is de rechtbank van oordeel dat hij voldoende kansen heeft gehad om zijn gestelde geringe financiële draagkracht te onderbouwen, zowel tijdens de hoorzitting, als daarvoor en daarna. Dat hij deze kansen niet heeft gegrepen, komt voor zijn eigen rekening en risico.  
      
      
    
    
      8.6
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, voorzitter, en mr. M.F. Ferdinandusse en mr. A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr.E. Mulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
  
  
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    …
    
    
      Artikel 24
      De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    
    
  
  
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    
    
      
        Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
      
    
    1. Als woonruimte gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d, van de Huisvestingswet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; en,d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    2. Solids genoemd in bijlage 1 behorende bij deze verordening vallen niet onder het werkingsgebied van dit hoofdstuk.
    3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).
    
    
      
        Artikel 3.3.8b Voorwaarden en voorschriften onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur
      
      1.Voor een vergunning voor het onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur gelden de volgende voorwaarden:
    
    a. de aanvrager heeft de betreffende woonruimte als hoofdverblijf en staat op het adres van de woonruimte ingeschreven in de basisregistratie personen;b. de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft, is niet in eigendom van een woningcorporatie;c. de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft is niet gelegen in een gebied waar een verbod op vakantieverhuur geldt;d. de vergunning is geldig gedurende het kalenderjaar waarin deze is verleend en de eerste drie maanden van het daaropvolgende kalenderjaar; ene. de vergunning is persoons- en woonruimtegebonden.2. Aan een vergunning worden de volgende voorschriften verbonden:a. degene die de woonruimte in gebruik geeft voor vakantieverhuur heeft de betreffende woonruimte als hoofdverblijf en staat op het adres van de woonruimte ingeschreven in de basisregistratie personen;b. er wordt niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend;c. de woonruimte wordt maximaal dertig nachten per kalenderjaar verhuurd;d. er wordt een zelfstandige woonruimte exclusief in gebruik gegeven;e. de exploitant, of een andere bewoner die hoofdverblijf heeft, en staat ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woonruimte, meldt het aantal nachten van iedere verhuring elektronisch bij burgemeester en wethouders op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze;f. er treedt geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte op. Er is sprake van een onaanvaardbare inbreuk als bedoeld in de vorige volzin, indien:
    
    
      I. er sprake is van aantoonbare overlast op grond van objectieve feiten en omstandigheden; enII. de overlastveroorzaker en bewoner(s) vooraf door de klager(s) en door burgemeester en wethouders op de overlast zijn gewezen en dit niet tot beëindiging van de overlast heeft geleid.
      
      3. Burgemeester en wethouders kunnen gebieden aanwijzen waar een verbod op vakantieverhuur geldt.
      4. Burgemeester en wethouders kunnen een andere geldigheidstermijn verbinden aan de vergunning dan de termijn genoemd in het eerste lid, onderdeel d.
      5. Burgemeester en wethouders kunnen het aan verleende vergunningen verbonden voorschrift met betrekking tot het toegestane te verhuren nachten als genoemd in het tweede lid, onderdeel c, wijzigen.
      6. Burgemeester en wethouders kunnen verleende vergunningen wijzigen en verleende vergunningen intrekken indien veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wijziging nodig maken.
      
        
          
        
      
      
      
      
        
          Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening Amsterdam
        
        
          Geldend vanaf 11 januari 2023
        
      
      
      
        Artikel 4  Mate van ernst van de overtreding en verwijtbaarheid
      
      1. Burgemeester en wethouders kunnen de op te leggen boete matigen, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de ernst van de overtreding beperkt is of indien de overtreder aannemelijk maakt dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding.
      2. Burgemeester en wethouders matigen de eerste boete die vanaf 1 oktober 2021 is opgelegd vanwege uitsluitend één of meerdere administratieve overtreding(en) van de vakantieverhuurregels aan een particuliere overtreder, als bedoeld in tabel 4 van bijlage 3 van de Huisvestingsverordening van Amsterdam 2020, tot een bedrag van 3.000 euro.
      
    
  
  
     De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
  
  
     Zaaknummer: ECLI:NL:RVS:2019:103. 
  
  
     Dit wordt bevestigd in een email van [persoon] van diezelfde datum.