ECLI:NL:RBSGR:2008:BC5855, Rechtbank 's-Gravenhage, 14-02-2008, AWB 07/6280 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: ontslag "anders dan"ex artikel 8:8 van de CAR/UWO
        vertrouwensbreuk
        onvoldoende feitelijke grondslag

Rechtbank ‘s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, meervoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 07/6280 AW
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
    
    en
    
    de Raad van de gemeente Uithoorn, verweerder.
    
    
    I.  Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 25 januari 2007 heeft verweerder eiser eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (hierna: CAR/UWO).
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 5 maart 2007 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
    
    Bij besluit van 28 juni 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiser onder overneming van het advies van de Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Uithoorn ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 9 augustus 2007 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
      De zaak is op 7 februari 2008 ter zitting behandeld.
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door J.L. Bruinsma. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.W.C. van Kleef .
    
    
    II.  Motivering
    
    1.1. Eiser is met ingang van 1 november 2002 door het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn benoemd tot raadsgriffier in verband met de dualisering van het gemeentebestuur. Bij besluit van 3 april 2004 heeft verweerder eiser met terugwerkende kracht tot 1 november 2002 benoemd tot raadsgriffier. 
    
    1.2. Eiser is per 2 juli 2004 uitgevallen wegens ziekte. Begin 2006 is begonnen met de reïntegratie van eiser, aanvankelijk op de eigen werkplek op basis van arbeidstherapie en vervolgens extern bij de gemeente [B.]. 
    
    1.3. Tijdens de reïntegratieperiode heeft verweerder diverse gesprekken met eiser gevoerd. In gesprekken op 2 en 13 februari 2006 heeft verweerder aan eiser te kennen gegeven positief te staan tegenover de terugkeer van eiser als raadsgriffier na zijn herstel, waarbij ook door verweerder is opgemerkt dat de externe reïntegratie geen opmaat vormde tot outplacement. In een gesprek op 12 mei 2006 heeft verweerder evenwel laten weten bezorgd te zijn over de terugkeer van eiser als raadsgriffier, omdat er nu sprake was van een goed lopende griffie en verweerder vreesde voor de kwaliteit van de griffie als eiser zou terugkeren. In een gesprek op 6 juni 2006 heeft verweerder meegedeeld dat er binnen de raad unaniem zorgen waren over de continuering van de kwaliteit van de griffie als eiser zou terugkeren als raadsgriffier, dat het afbreukrisico te groot werd geacht en dat verweerder niet akkoord was met eisers terugkeer als raadsgriffier. Dit is herhaald in een gesprek op 26 juni 2006. In dit gesprek heeft verweerder meegedeeld dat hij geen vertrouwen meer had in eiser als raadsgriffier. Eiser heeft in dit gesprek te kennen gegeven desondanks te willen terugkeren in zijn functie. 
    
    1.4. Eiser is per 26 juni 2006 volledig hersteld verklaard. Bij besluit van 27 juni 2006 is eiser buitengewoon verlof verleend. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    1.5. Bij brief van 21 december 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit tot verlening van buitengewoon verlof ongegrond verklaard en voorts zijn voornemen tot ontslag op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO bekend gemaakt. Eiser heeft een zienswijze ingediend.
    
    1.6. Bij besluit van 25 januari 2007 heeft verweerder eiser conform zijn voornemen eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO wegens gebrek aan vertrouwen in eisers functioneren, onder gelijktijdige vaststelling van een ontslaguitkering als bedoeld in het tweede lid van artikel 8:8 van de CAR/UWO. Dit besluit is bij het bestreden besluit van 28 juni 2007 ongewijzigd gehandhaafd.
    
    1.7. In beroep heeft eiser gevorderd dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat het primaire ontslagbesluit wordt herroepen. Eiser is niet opgekomen tegen de hoogte van de aan hem toegekende ontslaguitkering.
    
    2. Artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO bepaalt, dat de raad op voordracht van burgemeester en wethouders kan bepalen dat een ambtenaar die vast is aangesteld eervol kan worden ontslagen op een bij zijn besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in de vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
    
    Het tweede lid van artikel 8:8 van de CAR/UWO bepaalt, dat in geval van ontslag op grond van dit artikel de raad, op voordracht van burgemeester en wethouders, een regeling treft waarbij de gewezen ambtenaar een uitkering wordt verzekerd welke naar het oordeel van de raad, met het oog op de omstandigheden, redelijk is te achten. Deze uitkering kan meer bedragen dan die welke hij krachtens hoofdstuk 10 geniet. 
    
    3.1. Aan eiser is ontslag verleend omdat verweerder geen vertrouwen meer had in zijn functioneren als griffier. Verweerder heeft dit verlies aan vertrouwen onderbouwd met een verwijzing naar een groot aantal kritiekpunten op eisers functioneren die zijn neergelegd in het voornemen tot ontslag van 21 december 2006. Verweerder heeft gesteld dat de door hem geconstateerde tekortkomingen aanvankelijk zijn toegeschreven aan het feit dat de functie van raadsgriffier een nieuwe functie was, en aan de onwennigheid van verweerder met het (toen nieuwe) duale stelsel als zodanig. Onder deze omstandigheden is eiser het voordeel van de twijfel gegund. Tijdens eisers ziekte bleek de griffie onder eisers vervanger echter wel naar tevredenheid van verweerder te functioneren en is het verweerder duidelijk geworden dat de gesignaleerde tekortkomingen aan eiser toe te schrijven zijn, en niet aan de bovengenoemde omstandigheden. Op 2 maart 2006 is verweerder in een nieuwe samenstelling aangetreden. In deze nieuwe samenstelling achtte verweerder het feit dat de griffie thans goed functioneerde doorslaggevend en werd eiser niet langer het voordeel van de twijfel gegund. Bovendien heeft eiser nadat hem was meegedeeld dat hij niet in zijn functie kon terugkeren volhard in zijn wens om in zijn oude functie terug te keren en heeft eiser aan zijn bereidheid om een gesprek over een minnelijke regeling aan te gaan de voorwaarde verbonden dat hem voorafgaand aan een dergelijk gesprek schriftelijk de redenen voor het wegvallen van het vertrouwen zouden worden meegedeeld. Dit gedrag heeft naar verweerder heeft gesteld bijgedragen aan het verlies van vertrouwen in eiser. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
    
    3.2. Het is vaste jurisprudentie dat de rechterlijke toetsing van besluiten waarbij een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van een discretionaire bevoegdheid terughoudend dient te zijn. De bevoegdheid van verweerder om een ambtenaar te ontslaan wegens andere gronden is van discretionaire aard en dient derhalve marginaal te worden getoetst. Deze ontslaggrond is volgens vaste jurisprudentie van toepassing in gevallen waarin sprake is van onverenigbaarheid van karakters, van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding, of van een ontstane impasse of vertrouwensbreuk, indien deze van dien aard zijn dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet meer van verweerder kan worden gevergd. De vraag of er sprake is van onverenigbaarheid van karakters, een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding of een impasse of vertrouwensbreuk is van feitelijke aard en wordt vol getoetst.
    
    3.3. De door verweerder aan het ontslag ten grondslag gelegde vertrouwensbreuk dient naar vaste jurisprudentie te steunen op een voldoende feitelijke grondslag en bovendien in voldoende mate te zijn geobjectiveerd. Aan deze voorwaarden is naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
    
    
      3.4. Blijkens het voornemen tot ontslag bestaat de kritiek op eisers functioneren, die verweerder aan de vertrouwensbreuk ten grondslag heeft gelegd, hieruit, dat zowel de door eiser geleverde procedurele ondersteuning als de materiële ondersteuning van de raad onvoldoende was, met name vanwege zijn ongestructureerde manier van werken. Eiser was chaotisch in de omgang met anderen en in de werkplanning, kwam afspraken niet na, voerde geen deugdelijke administratie, bewaakte de termijnen onvoldoende, communiceerde niet goed over de termijnen en hanteerde geen duidelijke procedures. Voorts vond geen of in ieder geval geen tijdige terugkoppeling plaats naar aanleiding van vragen van raadsleden, ontbrak een adequaat 
      actieplan met bijbehorend tijdspad voor het opzetten van de griffie, en ontbrak het eiser aan initiatief en visie ten aanzien van de wijze van samenwerking tussen raad en griffie. Eiser vervulde onvoldoende een brugfunctie tussen de raad(sleden) en de (medewerkers van) de bestuursdienst. De ondersteuning van de financiële administratie was niet voldoende. Eiser werkte voorts buiten de gebruikelijke kantooruren, verbleef lang buiten het gemeentehuis en werd vaak rokend buiten aangetroffen en een enkele keer zelfs in een horecagelegenheid. Binnen de bestuursdienst bestond wrevel over het optreden en functioneren van eiser, aldus verweerder.
    
    
    3.5. Deze door verweerder geformuleerde kritiekpunten zijn evenwel voor een belangrijk deel niet met concrete voorbeelden en feiten onderbouwd en deels aan te merken als loutere waarde-oordelen. Daarbij is tevens van belang dat het gaat om kritiek die eerst achteraf  -ruim twee jaar na het uitvallen van eiser wegens ziekte- is geformuleerd en destijds niet is gedocumenteerd, noch geuit. De kritiekpunten zijn daardoor niet meer verifieerbaar. Ook valt niet uit te sluiten dat de kritiek door tijdsverloop is gekleurd. Naar de rechtbank begrijpt vormt het door verweerder gestelde ongestructureerde werken van eiser de kern van verweerders kritiek op eisers functioneren. Het valt evenwel geenszins uit te sluiten dat het ongestructureerde werken, zo dat zich inderdaad zou hebben voorgedaan, is toe te schrijven aan de toenmalige geringere bezetting van de griffie en de daaraan gerelateerde werkdruk. Indien er indertijd sprake is geweest van overbelasting van eiser als gevolg van de onderbezetting van de griffie kan een -eventuele- ongestructureerde wijze van werken niet, en in ieder geval niet zonder meer, aan eiser worden tegengeworpen. Dat de bezetting van de griffie thans groter is dan voorheen is een aanwijzing dat er indertijd inderdaad sprake is geweest van onderbezetting en daarmee mogelijk van overbelasting van eiser. Bovendien geldt dat er ten tijde van het opzeggen van vertrouwen in eiser sprake was van een wezenlijk andere situatie dan voorheen. In de eerste plaats is de bezetting van de griffie versterkt. In de tweede plaats is aannemelijk dat de situatie ten tijde van eisers functioneren als griffier hectisch was vanwege de onbekendheid en onwennigheid bij verweerder met het systeem van dualisering. Nu er inmiddels sprake is van een wezenlijk andere situatie dan voorheen  bestaat er geen objectieve reden voor de door verweerder gestelde vrees dat eiser weer in zijn oude fouten zou vervallen. 
    
    3.6. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder naar voren gebrachte kritiekpunten op het functioneren van eiser een onvoldoende feitelijke grondslag vormen voor de gestelde vertrouwensbreuk.
     
    3.7. Ook het door verweerder naar voren gebrachte “politieke aspect” dat mede ten grondslag zou liggen aan de vertrouwensbreuk kan niet als een voldoende feitelijke grondslag voor de vertrouwensbreuk worden aangemerkt. Dit politieke aspect is voor het eerst ter zitting naar voren gebracht en is voor de rechtbank niet toetsbaar en dient dan ook buiten beschouwing te blijven. 
    
    3.8. Ook de gewijzigde samenstelling van verweerder vormt, anders dan verweerder heeft betoogd, op zichzelf een onvoldoende grondslag voor de vertrouwensbreuk. De gewijzigde samenstelling kan naar het oordeel van de rechtbank geen rol spelen, nu het gaat om hetzelfde bevoegde gezag. 
    
    3.9. Verweerder heeft voorts ten onrechte belang toegekend aan de houding van eiser na het gesprek van 6 juni 2006, in welk gesprek eiser te kennen is gegeven dat verweerder niet akkoord was met zijn terugkeer wegens een gebrek aan vertrouwen. Eiser heeft in de periode na 6 juni 2006 aan een gesprek over een minnelijke oplossing de voorwaarde verbonden dat hem voorafgaand aan een dergelijk gesprek schriftelijk de redenen voor het verlies aan vertrouwen zouden worden meegedeeld. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser in redelijkheid een dergelijke voorwaarde kon stellen. Dat er geen gesprek over een minnelijke oplossing heeft plaatsgevonden, en dat de situatie is geëscaleerd, is derhalve geheel aan verweerder te wijten, nu deze bleef weigeren om eiser de redenen voor het verlies aan vertrouwen mee te delen. Overigens geldt dat het gebrek aan vertrouwen bij verweerder reeds op 6 juni 2006 aanwezig diende te zijn en op dat moment voldoende onderbouwd moest kunnen worden om een ontslag te kunnen rechtvaardigen. De houding van eiser ná het gesprek van 6 juni 2006 kan derhalve, zoals verweerder overigens heeft onderkend, niet dragend zijn voor de vertrouwensbreuk.
    
    3.10. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit een voldoende feitelijke grondslag ontbeert en derhalve niet in stand kan blijven en dient te worden vernietigd. Nu aan het primaire besluit hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit, en dit gebrek niet meer kan worden hersteld, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen.
    
    
      3.11. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. 
      Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten die eiser in verband met het beroep heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen voor vergoeding in aanmerking de door eiser gemaakte reiskosten openbaar vervoer, laagste klasse, voor het traject [woonplaats]-Den Haag v.v., zijnde blijkens de door eiser overgelegde uitdraai uit de routeplanner 3 strippen ad  € 1,38 voor een enkele reis, derhalve voor een retour € 2,76, alsmede een treinkaartje ad € 16,50 voor een retour tweede klas, derhalve in totaal € 19,26.
    
    
    3.12. Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van de proceskosten gemaakt in bezwaar. Nu het primaire besluit zal worden herroepen wegens onrechtmatigheid daarvan en het inroepen van rechtskundige bijstand in een ontslagprocedure als de onderhavige redelijk is te achten, komen de door eiser in verband met het bezwaar gemaakte proceskosten ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voor vergoeding in aanmerking. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft eiser aanspraak op vergoeding van twee punten (opstellen bezwaarschrift en bijwonen hoorzitting door de advocaat van eiser) tegen een tarief van € 322, waarbij wordt uitgegaan van een gemiddeld gewicht. Eiser heeft derhalve aanspraak op vergoeding van 2 punten x 1,0 x  € 322,--  =  € 644,--.
    
    
    
    III.  Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het besluit van 28 juni 2007;
    
    3. herroept het besluit van 25 januari 2007;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met het beroep heeft gemaakt, ten bedrage van € 644,--, aan eiser te betalen door de gemeente Uithoorn;
    
    5. veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met het bezwaar heeft gemaakt, ten bedrage van € 19,26, aan eiser te betalen door de gemeente Uithoorn;
    
    6. bepaalt dat de gemeente Uithoorn het door eiser betaalde griffierecht ad €  143,-- vergoedt.
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
    
    Aldus gegeven door mr. B. Meijer, mr. M.D.J. van Reenen-Stroebel en mr. C.C. Dedel-van Walbeek en in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2008, in tegenwoordigheid van de griffier C.M.A. Demetriadis.