ECLI:NL:RVS:2022:2921, Raad van State, 12-10-2022, 202101197/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat [bedrijf] een boete van € 20.750,00 opgelegd wegens het niet-registreren van de rust- en arbeidstijden op grond van de Arbeidstijdenwet. Bij besluit van 2 december 2019 heeft de minister [bedrijf] een boete van € 20.750,00 opgelegd wegens het niet-registreren van de rust- en arbeidstijden op grond van de Arbeidstijdenwet. Aan de boeteoplegging heeft hij een door toezichthouders van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) opgesteld boeterapport van 24 mei 2019 ten grondslag gelegd. Het boeterapport vermeldt dat de werknemers [werknemer 1], [werknemer 2] en [werknemer 3] in de periode 16 april 2018 tot 13 mei 2018 op 34 dagen vervoerswerkzaamheden voor het koeriersbedrijf [bedrijf] hebben verricht zonder dat [bedrijf] op die dagen hun arbeids- en rusttijden heeft geregistreerd. De minister heeft daarom vastgesteld dat [bedrijf] als werkgever 34 maal artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden.

202101197/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [bedrijf]), wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 7 januari 2021 in zaak nr. 20/2037 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 december 2019 heeft de minister [bedrijf] een boete van € 20.750,00 opgelegd wegens het niet-registreren van de rust- en arbeidstijden op grond van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
    Bij besluit van 28 april 2020 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 januari 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 30 september 2022 behandeld, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [appellante] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P. Sanchez Montoto, advocaat te Zaandam, is verschenen.
    Overwegingen
    Besluitvorming van de minister
    1.       Bij besluit van 2 december 2019 heeft de minister [bedrijf] een boete van € 20.750,00 opgelegd wegens het niet-registreren van de rust- en arbeidstijden op grond van de Arbeidstijdenwet. Aan de boeteoplegging heeft hij een door toezichthouders van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) opgesteld boeterapport van 24 mei 2019 ten grondslag gelegd. Het boeterapport vermeldt dat de werknemers [werknemer 1], [werknemer 2] en [werknemer 3] in de periode 16 april 2018 tot 13 mei 2018 op 34 dagen vervoerswerkzaamheden voor het koeriersbedrijf [bedrijf] hebben verricht zonder dat [bedrijf] op die dagen hun arbeids- en rusttijden heeft geregistreerd. De minister heeft daarom vastgesteld dat [bedrijf] als werkgever 34 maal artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden.
    De hoogte van de boete heeft de minister aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer 2016 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld.
    In het besluit op bezwaar heeft de minister de boeteoplegging gehandhaafd.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [bedrijf] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden, zodat de minister bevoegd was een boete op te leggen. [bedrijf] heeft geen registraties van de arbeids- en rusttijden van de drie werknemers verstrekt. Dat PostNL, waarvoor de werknemers reden, een registratie heeft bijgehouden, zoals [bedrijf] betoogt, ontslaat [bedrijf] als werkgever niet van haar plicht om een eigen registratie van rij- en rusttijden bij te houden. Met de arbeidstijdenregelgeving in de Atw worden de veiligheid, gezondheid en het welzijn van werknemers gewaarborgd.
    Dat [bedrijf] als werkgever geen deugdelijke registratie heeft gevoerd, valt haar daarom ernstig te verwijten. De rechtbank heeft vervolgens het beroep van [bedrijf] ongegrond verklaard.
    Hoger beroep van [bedrijf]
    3.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de minister in zijn standpunt is gevolgd dat zij als werkgever artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Zij wijst erop dat zij de registratie van de arbeids- en rusttijden had uitbesteed aan PostNL, omdat PostNL de hoofdopdrachtgever is. Volgens [bedrijf] brengt een redelijke uitleg van de Atw mee dat zij haar registratieplicht aan derden mag uitbesteden. [bedrijf] wijst er in dit verband op dat de registratieplicht vormvrij is. Zij wijst er ook op dat de werkgever in de vervoersector geen of weinig zicht heeft op de daadwerkelijke uitvoering van de werkzaamheden, omdat veel ondernemingen PostNL als hoofdopdrachtgever hebben.
    4.       [bedrijf] voert verder aan dat uit de door haar in hoger beroep overgelegde registratieformulieren volgt dat de arbeids- en rusttijden van de drie werknemers zijn geregistreerd. Op deze registratieformulieren van PostNL staan de bruto en netto werktijden vermeld. Hieruit kan worden afgeleid wat de begintijden zijn van de werknemers, wat de duur van hun pauzes is geweest en hoeveel uren zij in totaal hebben gewerkt. Dat zij bij de registratie gebruik maakt van middelen en systemen van PostNL maakt niet dat zij daarmee niet aan haar registratieplicht heeft voldaan.
    5.       [bedrijf] betoogt tot slot dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen, aangezien PostNL voor de urenregistratie zorg heeft gedragen en de minister heeft nagelaten deze urenregistratie bij de beoordeling te betrekken. Op de zitting van de Afdeling heeft [bedrijf] betoogd dat, als er al sprake is van een overtreding, haar in dat geval slechts een beperkt verwijt kan worden gemaakt, omdat een deel van de urenregistratie inmiddels wel is overgelegd. Verder heeft [bedrijf] op de zitting van de Afdeling meegedeeld dat de boete niet goed is voor de financiële positie van de onderneming. Gelet op het vorenstaande is de boeteoplegging in strijd met het evenredigheidsbeginsel en had de minister de boete moeten matigen, aldus [bedrijf].
    Juridisch kader
    6.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    - Heeft [bedrijf] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw overtreden?
    7.       In artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is bepaald dat de werkgever een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden voert. Niet in geschil is dat [bedrijf] als werkgever, bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Atw, moet worden aangemerkt van de drie in het boeterapport vermelde werknemers. [bedrijf] is als werkgever dan ook verantwoordelijk voor het voeren van een deugdelijke urenregistratie.
    In het boeterapport van 24 mei 2019 staat vermeld dat de toezichthouder van ILT [bedrijf] twee maal heeft gevorderd om bescheiden over te leggen waaruit de registratie van de arbeids- en rusttijden blijkt en dat [bedrijf] deze bescheiden niet heeft overgelegd. Op de zitting bij de Afdeling heeft [bedrijf] desgevraagd bevestigd dat zij geen gevolg heeft gegeven aan die vorderingen. Ook heeft zij bevestigd dat zij, als werkgever, in de gecontroleerde periode niet zelf een registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd.
    Gelet hierop is de rechtbank de minister terecht in zijn standpunt gevolgd dat [bedrijf] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden.
    Het betoog van [bedrijf] dat zij de registratie had uitbesteed aan PostNL en dat uit de in hoger beroep overgelegde registratieformulieren van PostNL volgt dat de arbeids- en rusttijden zijn geregistreerd, kan haar niet baten. Nog daargelaten of [bedrijf] die urenregistratie, gelet op de redactie van
    artikel 4:3, eerste lid, van de Atw aan een derde mag uitbesteden, is in dit concrete geval niet gebleken van afspraken tussen haar en PostNL over het uitbesteden van de registratie. Dat hier geen overeenkomst of anderszins schriftelijke afspraken over bestaan met Post NL heeft [bedrijf] op de zitting bij de Afdeling ook bevestigd. Verder heeft [bedrijf] bevestigd dat er geen periodieke terugkoppeling door PostNL aan [bedrijf] plaatsvond over de urenregistratie. Overigens kunnen de in hoger beroep overgelegde registratieformulieren van PostNL niet worden aangemerkt als een adequate urenregistratie, omdat hieruit niet kan worden opgemaakt wat de begin- en eindtijden van de werknemers zijn geweest, maar slechts wanneer zij hun eerste en laatste pakket hebben bezorgd. Daarmee is geen inzicht verschaft in de arbeids- en rusttijden, zoals is voorgeschreven in de Atw.
    Het betoog slaat niet.
    - Bestaat er aanleiding om de boete te matigen?
    8.       De minister is op grond van de Atw bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.
    De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan daarover zonder terughoudendheid.
    8.1.    De Afdeling acht de Beleidsregel in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1146, bevat de Beleidsregel, voor zover toegepast bij overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om te kunnen leiden tot oplegging van een boete, die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken.
    8.2.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is [bedrijf] als werkgever verantwoordelijk voor het voeren van een deugdelijke urenregistratie en heeft zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Dat [bedrijf] heeft aangevoerd dat zij in de veronderstelling verkeerde dat zij de urenregistratie niet hoefde bij te houden, omdat die registratie al werd gedaan door de PostNL, levert geen grond op voor het oordeel dat de overtreding [bedrijf] niet, of alleen in verminderde mate, valt te verwijten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3047), moet een werkgever worden geacht op de hoogte te zijn van de verplichtingen die uit de Atw volgen. Ook bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister actief PostNL had moeten benaderen om de urenregistratie van [bedrijf] te achterhalen. [bedrijf] heeft immers als werkgever op grond van de Atw zelf de plicht om de urenregistratie bij te houden. Daarom moet zij deze registratie ook kunnen overleggen als toezichthouders daarom verzoeken. Verder bestaat er geen grond voor het oordeel dat [bedrijf] een beperkt verwijt kan worden gemaakt, omdat een deel van de urenregistratie wel zou zijn overgelegd. Zoals hiervoor is overwogen, kunnen de registratieformulieren van PostNL niet worden aangemerkt als een adequate urenregistratie omdat daar niet de concrete werk- en rusttijden van de werknemers uit kunnen worden afgeleid.
    De Afdeling overweegt voorts dat in de Beleidsregel overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw direct beboetbaar is gesteld met een boetenormbedrag van € 4.400,00 per overtreding. Dit leidt in het geval van [bedrijf] tot een totale boete van € 149.600,00. Gelet op het bepaalde in artikel 5 van de Beleidsregel heeft de minister deze boete gemaximeerd tot € 20.750. De aan [bedrijf] opgelegde boete is op grond van de Beleidsregel zelf dus al gematigd. [bedrijf] heeft verder geen financiële gegevens overgelegd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de boete nog meer moet worden gematigd. De enkele stelling dat de boete niet goed is voor de financiële positie van de onderneming, zonder daarbij enig inzicht te verschaffen in die financiële positie of de te verwachten gevolgen van de boete, is hiervoor onvoldoende.
    De conclusie is dan ook dat de opgelegde boete niet onevenredig is.
    De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. A.L.J. van Strien, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2022
     
    BIJLAGE
     
    Atw
    Artikel 1:1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. werkgever:
    1°.degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
    […]
    Artikel 4:3
    1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    […]
    Artikel 10:1
    Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen […] 4:3, eerste lid […].
    Artikel 10:5
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    […]
    Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
    Artikel 1
    1. Deze beleidsregel is van toepassing op alle overtredingen die als zodanig bij of krachtens de Arbeidstijdenwet zijn aangemerkt en die betrekking hebben op arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onder a, van de Arbeidstijdenwet en arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onder a, van de Arbeidstijdenwet.
    2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
    Artikel 5
    1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie:
    a.0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers;
    b.0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers;
    c.0,75 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers.
    Bijlage 1. Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus) als bedoeld in artikel 1, tweede lid van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016