ECLI:NL:RVS:2022:1848, Raad van State, 29-06-2022, 202101227/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen tot en gebruiken van een gebouw aan de [locatie A] in Panningen als rouwcentrum. [partij] is eigenaar van het perceel [locatie] in Panningen (hierna: het perceel). Zij heeft op 19 maart 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen tot en gebruiken van het bestaande kantoorgebouw op het perceel als rouwcentrum. [appellant A] woont aan de [locatie C] in Panningen tegenover het perceel en [appellant B] woont aan de [locatie B] in Panningen naast het perceel. Aan de andere zijde van het perceel van [appellant B] is het uitvaartcentrum van Stichting Rouwcentrum Panningen gelegen.

202101227/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Rouwcentrum Panningen, [appellant A] en [appellant B], gevestigd en wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas (hierna ook samen: Rouwcentrum Panningen en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 januari 2021 in zaken met nrs. 20/1486 en 20/1550 in het geding tussen onder meer:
    Rouwcentrum Panningen en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen tot en gebruiken van een gebouw aan de [locatie A] in Panningen als rouwcentrum.
    Bij besluit van 12 mei 2020 heeft het college, voor zover hier van belang, het door Rouwcentrum Panningen en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 januari 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door Rouwcentrum Panningen en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Rouwcentrum Panningen en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 maart 2022, waar Rouwcentrum Panningen en anderen, vertegenwoordigd mr. J.J.M. Gisberts, vergezeld door [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is eigenaar van het perceel [locatie] in Panningen (hierna: het perceel). Zij heeft op 19 maart 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen tot en gebruiken van het bestaande kantoorgebouw op het perceel als rouwcentrum.
    2.       Het college heeft bij het besluit van 29 november 2019 de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), afgeweken van het bestemmingsplan "Dubbelkern Helden-Panningen" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Dienstverlening" en binnen die bestemming is een rouwcentrum niet toegestaan. Het college heeft aan de omgevingsvergunning een aantal voorschriften verbonden:
    - Tegen de erfgrens met het perceel [locatie B] in Panningen zal voor de ingebruikname van het rouwcentrum een ondoorzichtige erfafscheiding worden geplaatst;
    - De 24-uurs rouwkamer is slechts toegankelijk buiten de reguliere openingstijden van het rouwcentrum via de ingang aan de zijde van de Patersstraat;
    - Op het eigen terrein worden 17 parkeerplaatsen aangelegd om te voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor het rouwcentrum;
    - Het houden van afscheidsdiensten is niet toegestaan omdat niet kan worden voorzien in de benodigde parkeerbehoefte op eigen terrein;
    - De stalling van de rouwwagen moet plaatsvinden op de locatie aan de [locatie] tussen het rouwcentrum en de voormalige bibliotheek aan de Patersstraat 54.
    3.       Het college heeft de omgevingsvergunning in bezwaar gehandhaafd en daaraan twee extra voorschriften verbonden:
    - De openingsuren van het rouwcentrum liggen tussen 09.00 uur ’s morgens en 21.00 uur ’s avonds. Buiten deze uren is het rouwcentrum voor bezoekers gesloten;
    - Vergunninghouder is verplicht om het college te informeren indien de feiten en omstandigheden waarop de beoordeling ten aanzien van het parkeren is gebaseerd wijzigen. Deze gewijzigde omstandigheden kunnen aanleiding geven tot het opnemen van een nader voorschrift bij de vergunning ten aanzien van het parkeren.
    4.       [appellant A] woont aan de [locatie C] in Panningen tegenover het perceel en [appellant B] woont aan de [locatie B] in Panningen naast het perceel. Aan de andere zijde van het perceel van [appellant B] is het uitvaartcentrum van Stichting Rouwcentrum Panningen gelegen.
    - Strijd met de Beleidsregel planologische kruimelgevallen?
    5.       Rouwcentrum Panningen en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. In paragraaf 3.4.8 van de toelichting op het bestemmingsplan wordt verwezen naar de Beleidsregel planologische kruimelgevallen uit maart 2011. De plantoelichting dient op dit punt te worden beschouwd als een beleidsregel en daaraan had de aanvraag moeten worden getoetst. Daarvan uitgaande is niet voldaan aan de in artikel 12 van deze beleidsregel opgenomen voorwaarden voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo.
    5.1.    In paragraaf 3.4.8 van de plantoelichting staat dat de Beleidsregel planologische kruimelgevallen uit maart 2011 is ontwikkeld om te beslissen over zogenoemde planologische kruimelgevallen in de kernen Helden en Panningen en zijn de van belang zijnde artikelen uit die beleidsregel weergegeven. Anders dan Rouwcentrum Panningen en anderen betogen, is deze paragraaf van de plantoelichting zelf geen beleidsregel, maar een weergave van wat in de Beleidsregel staat.
    Bij het nemen van een besluit op een aanvraag en bij een beslissing op een daartegen gemaakt bezwaar moeten in beginsel het recht en het beleid worden toegepast, zoals die op dat moment gelden. In dit geval gold ten tijde van beide besluiten de Beleidsregel kruimelgevallen Peel en Maas 2016. Deze beleidsregel vervangt volgens artikel 15, derde lid, onder meer de Beleidsregel planologische kruimelgevallen uit 2011. Niet is gebleken dat, toetsend aan de beleidsregel uit 2016, niet is voldaan aan de daarin opgenomen vereisten voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo. Gelet hierop mocht het college met toepassing van deze bepaling de omgevingsvergunning verlenen.
    Overigens zou de Afdeling, in de situatie dat de Beleidsregel planologische kruimelgevallen uit 2011 wel van toepassing zou zijn geweest, ook tot dit oordeel zijn gekomen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is artikel 12 van deze beleidsregel in dit geval niet van toepassing, omdat dit artikel gaat over een verandering van gebruik van woonbebouwing en daarvan is in dit geval geen sprake. Dat in het kopje van genoemd artikel staat dat het om bouwwerken gaat, doet er niet aan af dat de bepaling inhoudelijk over woonbebouwing gaat.
    Het betoog faalt.
    - Strijd met een goede ruimtelijke ordening?
    6.       Rouwcentrum Panningen en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voeren daartoe aan dat het rouwcentrum niet voldoet aan de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) opgenomen richtafstand van 10 m tot de dichtstbijzijnde woning. Het rouwcentrum ligt op een afstand van 6 m tot de woning van [appellant B] en heeft aan de kant die aan diens woning grenst een buitenunit van een koeling, waarvan [appellant B] geluidsoverlast ondervindt.
    Rouwcentrum Panningen en anderen voeren ook aan dat het vergunde rouwcentrum leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden, omdat zij worden geconfronteerd met rouwende mensen. Verder leidt de omgevingsvergunning ertoe dat de woning van [appellant B] tussen twee rouwcentra komt te liggen.
    Ook is volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de belangen van Stichting Rouwcentrum Panningen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat dit ruimtelijk niet relevante concurrentiebelangen zijn. De Stichting exploiteert een uitvaartcentrum en voert publieke taken uit. Het tekort dat bij de uitvoering van die taken ontstaat, moet worden gedekt met de commerciële exploitatie van het rouwcentrum. De vervulling van de publieke taken komt door het nieuwe rouwcentrum onder financiële druk te staan. Het college had dit, evenals het verschil in rechtsvorm en exploitatie tussen beide rouwcentra, moeten betrekken in zijn besluitvorming, aldus Rouwcentrum Panningen en anderen.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de VNG-brochure richtlijnen en geen wettelijke normen bevat. Ook als die brochure wordt toegepast, kan het college gemotiveerd van de aanbevolen richtafstanden afwijken. Vaststaat dat het college met de verlening van de omgevingsvergunning voor het rouwcentrum een kortere afstand tot de woning van [appellant B] heeft aangehouden dan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 10 m in een rustige woonwijk als hier aan de orde. Uit de aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing volgt dat het college die afwijking ruimtelijk aanvaardbaar heeft geacht wegens de ligging van de woning in een gebied met gemengde maatschappelijke functies en de situering van de entree van het rouwcentrum aan de zijde die niet is gericht op de woning. Daardoor wordt [appellant B] volgens het college minder geconfronteerd met de bezoekers van het rouwcentrum. Het college heeft op de zitting hieraan toegevoegd dat het rouwcentrum wordt gerealiseerd in een bestaand gebouw en dat de functie ervan in het verlengde ligt van de op het perceel rustende bestemming "Dienstverlening". Op grond van deze bestemming was ter plaatse van de buitenunit van een koeling ook al een buitenunit van een airco mogelijk en aanwezig. Verder is tussen het rouwcentrum en de woning een garage van [appellant B] gelegen. Gelet op deze door het college gegeven motivering, is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat het rouwcentrum niet voldoet aan de aanbevolen richtafstand in de VNG-brochure.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.2.    Rouwcentrum Panningen en anderen worden evenmin gevolgd in hun betoog dat het vergunde rouwcentrum leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Het belang van omwonenden om geen rouwende mensen te zien, is geen ruimtelijk relevant belang dat het college bij zijn besluitvorming had moeten betrekken. Dat de omgevingsvergunning voor een rouwcentrum ertoe leidt dat de woning van [appellant B] tussen twee rouwcentra komt te liggen, is verder op zich onvoldoende voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Ter zitting heeft [appellant A] nog betoogd dat hij overlast ervaart van de buitenunits op het dak van het rouwcentrum. De afstand tussen zijn woning en het rouwcentrum bedraagt meer dan 10 m. Met het betoog van [appellant A] is niet aannemelijk geworden dat het geluid van de buitenunits een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefmilieu tot gevolg heeft.
    6.3.    De publieke taken van de Stichting Rouwcentrum Panningen en de genoemde verschillen tussen haar rouwcentrum en dat van [partij] zijn geen ruimtelijk relevante belangen die het college bij zijn besluitvorming had moeten betrekken. Voor zover het gaat om concurrentiebelangen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat concurrentieverhoudingen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang zijn, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Alleen een mogelijke ontwrichting ten aanzien van de eerste levensbehoeften wordt ruimtelijk relevant geacht. Daarvan is in dit geval geen sprake. Een rouwcentrum draagt naar zijn aard niet bij aan de mogelijkheid te voorzien in de eerste levensbehoeften.
    6.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    - Is voldoende overlegd met de omwonenden over hun belangen?
    7.       Rouwcentrum Panningen en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat het college onvoldoende inzicht in de bij het project betrokken belangen heeft gekregen omdat het geen overleg met de omwonenden heeft gevoerd. De omgevingsvergunning is daarom niet gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging.
    7.1.    Met de rechtbank wordt overwogen dat overleg met omwonenden geen vereiste is om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Het plegen van overleg met omwonenden maakt namelijk geen deel uit van de in de Wabo geregelde procedure voor vergunningverlening. Wel dient het college bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning alle bij het besluit betrokken belangen, ook die van omwonenden, te betrekken.
    Het college heeft in dit geval weliswaar geen actieve rol gespeeld in de fase voorafgaand aan de verlening van de vergunning, maar er zijn wel bijeenkomsten met de vergunninghouder en de buurt geweest. Dit heeft ertoe geleid dat aan de omgevingsvergunning voorschriften zijn verbonden. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de belangen van omwonenden niet goed in kaart heeft gebracht en dat niet alle relevante belangen in de belangenafweging zijn betrokken. Dat Rouwcentrum Panningen en anderen zich niet kunnen vinden in de uitkomst van de belangenafweging, maakt dat niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    - Is het rouwcentrum een meldingsplichtige inrichting?
    8.       Rouwcentrum Panningen en anderen voeren aan dat het college ten behoeve van de belangenafweging ten onrechte niet heeft onderzocht of het rouwcentrum op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer een meldingsplichtige inrichting is vanwege de aanwezigheid van de koelinstallatie. Zij hebben dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    - Strijd met de rechtszekerheid?
    9.       Rouwcentrum Panningen en anderen betogen voor het eerst in hoger beroep dat de omgevingsvergunning onvoldoende rechtszekerheid biedt omdat het voorschrift dat geen afscheidsdiensten mogen worden gehouden onduidelijk en niet handhaafbaar is. Zij hebben dit niet eerder aangevoerd. Zoals hiervoor in 8 is overwogen, kunnen in het omgevingsrecht beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal ook deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, voorzitter, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Schueler
    Voorzitter
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022
    609