ECLI:NL:RVS:2022:2244, Raad van State, 03-08-2022, 202101884/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft de burgemeester van Schiedam onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Schiedam te sluiten voor de duur van twaalf maanden met ingang van 31 oktober 2019.  [appellant] was eigenaar van de bovenwoning aan de [locatie 1] en de benedenwoning op [locatie 2]. Hij verhuurde beide woningen aan dezelfde huurder. Toen die de huur niet meer betaalde en niet reageerde op aanmaningen, is [appellant] naar de woningen gegaan. De huurder was er niet. In de benedenwoning hing een groot zwart doek en lag rommel. De bovenwoning kon hij niet in omdat het slot van de deur was veranderd en hij niet de sleutel daarvan had. [appellant] is naar de politie gegaan. De politie heeft op 8 augustus 2019 de woningen bezocht. De politie vond in het pand een geoogste hennepkwekerij met vermoedelijk 252 moederplanten, 15 trays waar steeltjes van hennepstekken zichtbaar waren en ongeveer 20.312 stuks waarin hennepstekjes hebben gestaan.

202101884/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats] ([land]),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 februari 2021 in zaak nr. 20/2066 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Schiedam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Schiedam te sluiten voor de duur van twaalf maanden met ingang van 31 oktober 2019.
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 oktober 2019 herroepen en de duur van de sluiting van de woning gematigd tot een periode van zes maanden met ingang van 16 maart 2020.
    Bij uitspraak van 5 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2022, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. P. Meuldijk, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was eigenaar van de bovenwoning aan de [locatie 1] en de benedenwoning op [locatie 2]. Hij verhuurde beide woningen aan dezelfde huurder. Toen die de huur niet meer betaalde en niet reageerde op aanmaningen, is [appellant] naar de woningen gegaan. De huurder was er niet. In de benedenwoning hing een groot zwart doek en lag rommel. De bovenwoning kon hij niet in omdat het slot van de deur was veranderd en hij niet de sleutel daarvan had. [appellant] is naar de politie gegaan. De politie heeft op 8 augustus 2019 de woningen bezocht. De politie vond in het pand een geoogste hennepkwekerij met vermoedelijk 252 moederplanten, 15 trays waar steeltjes van hennepstekken zichtbaar waren, ongeveer 20.312 stuks waarin hennepstekjes hebben gestaan en 37 zakken met vervuilde grond en resten van hennepplanten. Verder waren er assimilatielampen, luchtfilters en materialen met productiedata. De stroom voor de kwekerij werd illegaal afgenomen.
    Nadat de politie de burgemeester op de hoogte heeft gesteld van wat zij had gevonden, heeft de burgemeester besloten dat de woningen moeten worden gesloten. De burgemeester wilde niet afwijken van zijn beleid. De duur van de sluiting heeft de burgemeester later verkort tot zes maanden omdat er niet of nauwelijks kans op recidive is.
    Volgens de rechtbank hoefde de burgemeester de duur niet nog verder te verkorten. In hoger beroep ligt de vraag voor of dat oordeel juist is.
    Wettelijk kader
    2.       De regelgeving die van toepassing is, is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. De tekst daarvan luidt:
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
    a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
    b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3 of artikel 11a voorhanden is.
    Ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester het ‘Damoclesbeleid gemeente Schiedam 2014’ (hierna: het Damoclesbeleid) vastgesteld. Uitgangspunt is dat alle panden die gebruikt worden voor de productie, verkoop, levering of verstrekking van drugs worden gesloten. De duur van de sluiting wordt bepaald door de omstandigheden van het geval. In een maatregelentabel heeft de burgemeester dat uitgewerkt.
    Hoger beroep
    Gronden
    3.       [appellant] betoogt dat sluiting van de woningen niet noodzakelijk was. De rechtbank houdt er ten onrechte geen rekening mee dat de hennepkwekerij al weg was op het moment dat de politie binnenviel. Niet is bewezen hoeveel hennepplanten er zouden zijn geweest. Ook is er nooit een melding gedaan door een omwonende van overlast.
    Verder had de rechtbank moeten laten meewegen dat [appellant] geen verwijt kan worden gemaakt. Op het moment dat hij de indruk kreeg dat er iets mis was in de woning, heeft hij de politie ingeschakeld.
    Oordeel van de Afdeling
    4.       De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de woningen voor zes maanden te sluiten.
    Hoe komt de Afdeling tot dit oordeel?
    Beoordelingskader
    5.       In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), onder 7.10, heeft de Afdeling overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
    6.       Voor een geval als dit, waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, het Damoclesbeleid, is van belang dat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ook voor beleidsregels geldt. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre mede op een beleidsregel berust, toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 van de Awb, luidende: "tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen". Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit rechtstreeks aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 van de Awb, wordt het bestreden besluit wegens schending van die bepaling vernietigd.
    Wat is in geding?
    7.       Niet meer in geschil is dat in de woningen een ontmantelde hennepkwekerij is aangetroffen en dat de burgemeester daarom de bevoegdheid had om de woningen te sluiten.
    In geding zijn de noodzakelijkheid en de evenredigheid van de ten tijde van de sluiting te verwachten gevolgen voor [appellant] in verhouding tot de noodzaak van de sluiting en of er aanleiding is om de sluitingsduur aan te passen.
    Was de sluiting noodzakelijk?
    8.       Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. In deze uitspraak is de Afdeling ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. In de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1913, heeft de Afdeling - voortbordurend op de uitspraak van 2 februari 2022 - een aantal verduidelijkingen aangebracht. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding moet worden beoordeeld of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de loop naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal. Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal de burgemeester - als hij zich op het standpunt stelt dat van dergelijke handel wél sprake was - nader moeten onderbouwen waarom dat het geval was. Slaagt de burgemeester hierin niet of onvoldoende, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is. Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.
    Uit de Maatregelentabel van het Damoclesbeleid volgt dat voor het aantreffen van meer dan 15 cannabisplanten een sluiting van drie maanden wordt opgelegd, vermeerderd met nog eens drie maanden ingeval van betrokkenheid van de eigenaar van het pand. Bij aanwijzingen voor georganiseerde criminaliteit worden daarbij zes maanden opgeteld. Omdat [appellant] zelf niet betrokken was bij de kwekerij en omdat de kans op recidive niet of nauwelijks aanwezig leek te zijn, heeft de burgemeester de totale sluitingsduur gematigd van twaalf maanden tot -uiteindelijk- zes maanden. Deze sluitingsperiode is volgens het Damoclesbeleid nodig om de drugshandel te beëindigen, de openbare orde te herstellen, verdere aantasting van het woon- en leefklimaat en hernieuwd gebruik van een drugspand te voorkomen en Schiedam als vestigingsplaats voor drugshandel en productie onaantrekkelijk te maken. Op de zitting in hoger beroep heeft de gemachtigde van de burgemeester bevestigd dat de Da Costastraat in een kwetsbare wijk ligt.
    8.1.    In de woning heeft de politie onder meer resten van ongeveer 250 zogenoemde moederplanten gevonden en ongeveer 20.000 hennepstekjes waarmee andere kwekerijen konden worden bevoorraad.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich, gezien de aangetroffen hoeveelheden, terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van de sluiting sprake was van een ernstige situatie waarin sluiting van de woningen voor de duur van zes maanden noodzakelijk was om het verdere gebruik als drugspand te voorkomen. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Dat de hennepkwekerij op het moment van de inval van de politie was ontmanteld, doet daar niet af. De aangetroffen resten zijn in dit geval een voldoende indicatie dat in de woning een hennepkwekerij van enige omvang was. Anders dan [appellant] lijkt te betogen, heeft de burgemeester door het innemen van dit standpunt niet gehandeld in strijd met het beginsel van détournement de pouvoir. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het feit dat geen meldingen van overlast zijn gedaan — wat hier ook van zij - geen afbreuk doet aan de noodzaak van de maatregel.
    Was de sluiting voor de duur van zes maanden evenwichtig?
    9.       Als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, dient hij zich ervan te vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is, ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit een beleidsregel. In de hiervoor genoemde overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van de evenwichtigheid verschillende omstandigheden van belang zijn, zoals de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om weer van het pand gebruik te kunnen maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig.
    9.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling ook terecht overwogen dat de gevolgen van de sluiting van de woningen voor de duur van zes maanden voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het Damoclesbeleid te dienen doelen en dat geen grond bestaat om daarvan af te wijken. Voor dat oordeel acht de Afdeling evenals de rechtbank van belang dat [appellant] een bepaalde mate van verwijtbaarheid treft omdat hij had kunnen weten van de activiteiten in de woningen. Als verhuurder heeft [appellant] een zorgplicht die inhoudt dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462). Daarvoor was in dit geval te meer aanleiding omdat in een garagebox in Vlaardingen die [appellant] aan dezelfde huurder verhuurde, enige tijd voor de inval in de woning ook een hennepkwekerij is gevonden. [appellant] heeft daarop niet direct de woningen aan de Da Costastraat bezocht of de politie ingelicht. Verder betaalde de huurder al langer niet de huur en weigerde de huurder zich op het adres in te schrijven in de basisregistratie personen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    290