ECLI:NL:RVS:2023:3927, Raad van State, 26-10-2023, 202304759/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Hattem het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Buitengebied" vastgesteld. Het plan ziet op een groot deel van het buitengebied van de gemeente Hattem. Het gaat om een plan met een zogenoemde verbrede reikwijdte, als is bedoeld in artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet en artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Dit houdt in dat het gaat om een experimenteel plan, waarin vooruit wordt gelopen op de ruimere en flexibelere mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. Op grond van artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw zijn in het plan regels gesteld waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van de bij het plan behorende beleidsregels. Zulke regels worden ook wel open normen met verwijzing naar beleidsregels genoemd.

202304759/2/R4.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Vereniging Landschap en Milieu Hattem, gevestigd te Hattem (hierna: de vereniging),
    verzoekster,
    en
    de raad van de gemeente Hattem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Buitengebied" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    De vereniging heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De erven van [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 oktober 2023, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. G. Siebel, mr. J. Poelstra en J.M. Boer, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting de erven van [partij], in de persoon van [gemachtigde A], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het plan ziet op een groot deel van het buitengebied van de gemeente Hattem. Het gaat om een plan met een zogenoemde verbrede reikwijdte, als is bedoeld in artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet en artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: het Besluit uitvoering Chw). Dit houdt in dat het gaat om een experimenteel plan, waarin vooruit wordt gelopen op de ruimere en flexibelere mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. Op grond van artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw zijn in het plan regels gesteld waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van de bij het plan behorende beleidsregels. Zulke regels worden ook wel open normen met verwijzing naar beleidsregels genoemd.
    Ontvankelijkheid
    3.       De erven van [partij] stellen dat de vereniging geen belanghebbende is. Zo heeft de vereniging geen inzicht gegeven in haar feitelijke werkzaamheden.
    3.1.    De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat de vereniging een zienswijze heeft ingediend. Alleen daarom al gaat de voorzieningenrechter er, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953 (zie met name rechtsoverweging 4.7), van uit dat het beroep van de vereniging in de bodemprocedure ontvankelijk zal zijn.
    Spoedeisend belang
    4.       Omdat het plan veel verschillende initiatieven mogelijk maakt en te verwachten is dat aanvragen om omgevingsvergunningen voor het bouwen zullen worden ingediend voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    Gronden van de vereniging
    5.       De vereniging betoogt dat het plan rechtsonzeker is, omdat verschillende planregels open normen bevatten. Daarbij is de uitleg van die open normen in bepaalde planregels ook afhankelijk gesteld van de bij het plan behorende beleidsregels. Volgens de vereniging zijn de in de planregels opgenomen open normen onvoldoende concreet en objectief begrensd. Verder betoogt de vereniging onder verwijzing naar verschillende planregels dat het plan rechtsonzeker is omdat onduidelijk is in welke mogelijkheden het plan precies voorziet.                          
              Daarnaast betoogt de vereniging in het kader van gebiedsbescherming dat in de aan het plan ten grondslag liggende onderzoeken van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan. Daarbij lijkt, zo stelt de vereniging, namelijk niet te zijn uitgegaan van de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Ook is volgens haar onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van de mogelijkheden die het plan biedt voor de realisatie van nieuwe bedrijfswoningen en burgerwoningen. Verder is in verschillende planregels op onjuiste wijze een stikstofplafond gesteld, omdat onduidelijk is welk peilmoment daarbij geldt. Daarnaast lijkt de planregeling voor nieuwe gebruiksactiviteiten in het Poldergebied, de Kernrand en het Bosgebied te veronderstellen dat extern salderen mogelijk is, terwijl dat niet zonder meer in de planregeling mag worden bepaald, aldus de vereniging.                   
              Verder betoogt de vereniging dat het plan op verschillende punten in strijd is met de provinciale omgevingsverordening.
    6.       Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat de rechtsvragen die met de in het verzoekschrift opgenomen gronden worden opgeworpen, zich niet lenen voor een beantwoording in een voorlopige voorzieningenprocedure. Voor een inhoudelijke beoordeling daarvan is nader onderzoek nodig in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter zal daarom aan de hand van een afweging van de betrokken belangen bepalen of vooruitlopend op de beoordeling in de bodemprocedure een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
    Belangenafweging
    7.       De voorzieningenrechter stelt vast dat het belang van de vereniging er in is gelegen dat zij wil voorkomen dat op de gronden binnen het plangebied ontwikkelingen kunnen plaatsvinden, met mogelijk onomkeerbare gevolgen voor natuur, landschap en milieu. Daartegenover staat het belang van de raad en de verschillende initiatiefnemers, waaronder de erven van [partij], bij een spoedige inwerkingtreding van het plan. Daarbij hebben de erven van [partij] hun belang bij een spoedige inwerkingtreding van het bestemmingsplan specifiek toegelicht, waarbij zij persoonlijke omstandigheden hebben aangevoerd op grond waarvan spoedige realisatie van een mantelzorgwoning dringend gewenst is.
    8.       De voorzieningenrechter acht het belang van de vereniging om te voorkomen dat vooruitlopend op de behandeling in de bodemprocedure binnen het plangebied ontwikkelingen zouden kunnen plaatsvinden, met mogelijk onomkeerbare gevolgen voor natuur, landschap en milieu, zwaarwegend. Onderdeel van het plan is echter ook dat het voorziet in het mogelijk maken van 44 concrete initiatieven, die zijn opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. Deze concrete initiatieven, waaronder het initiatief van de erven van [partij], zien onder meer op het realiseren van kleinschalige woningbouw, het realiseren van mantelzorgwoningen en bed & breakfasts, uitbreiding en/of verplaatsing van agrarische en andere bedrijfsmatige activiteiten en het realiseren van kleine windmolens of zonnepanelen. Deze 44 concrete initiatieven zijn onder meer in de Notitie Beoordeling initiatieven Chw bestemmingsplan Buitengebied Hattem van Rho Adviseurs van 5 juni 2023 op hun planologische en andere merites beoordeeld en ook in de plantoelichting per initiatief beschreven. Omdat deze 44 concrete initiatieven afzonderlijk zijn beoordeeld, de vereniging daartegen geen specifieke gronden heeft gericht en ook ter zitting is gebleken dat de bezwaren van de vereniging niet specifiek tegen deze 44 concrete initiatieven zijn gericht, is de voorzieningenrechter van oordeel dat aan de belangen van de initiatiefnemers van deze 44 concrete initiatieven bij een spoedige inwerkingtreding van het plan een doorslaggevend gewicht toekomt. Daarbij is ter zitting ook gebleken dat de vereniging met name wil voorkomen dat vooruitlopend op de behandeling in de bodemprocedure nieuwe ontwikkelingen, anders dan de 44 concrete initiatieven, plaatsvinden. Zoals ter zitting door de vereniging is bevestigd, gaat het de vereniging daarmee specifiek om de nieuwe gebruiksactiviteiten en nieuwe bouwactiviteiten in het Poldergebied, de Kernrand en het Bosgebied, zoals deze mogelijk worden op grond van de artikelen 38 tot en met 40 en 73 tot en met 75 van de planregels. Ten aanzien van deze nieuwe gebruiksactiviteiten en nieuwe bouwactiviteiten acht de voorzieningenrechter het belang van de vereniging om te voorkomen dat vooruitlopend op de behandeling in de bodemprocedure ontwikkelingen met mogelijk onomkeerbare gevolgen zouden kunnen plaatsvinden van groter belang dan dat het plan ook voor wat betreft die onderdelen al in werking treedt. Anders dan bij de 44 concrete initiatieven, gaat het daarbij namelijk niet om ontwikkelingen die al concreet zijn beoordeeld en speelt het belang van de rechtszekerheid zoals dat in de bodemprocedure aan de orde zal zijn, een grotere rol. De voorzieningenrechter is dus van oordeel dat de belangen van de vereniging om onomkeerbare gevolgen als gevolg van deze nieuwe, nog niet concreet afgewogen gebruiksactiviteiten en nieuwe bouwactiviteiten die genoemde bepalingen van het plan mogelijk maken te voorkomen zwaarder wegen dan de belangen van de raad en eventuele initiatiefnemers bij deze nieuwe gebruiksactiviteiten en nieuwe bouwactiviteiten in het Poldergebied, de Kernrand en het Bosgebied. Gelet daarop bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter aanleiding om een voorziening te treffen die er op neerkomt dat de in de artikelen 38 tot en met 40 en 73 tot en met 75 van de planregels geboden mogelijkheden voor nieuwe gebruiksactiviteiten en nieuwe bouwactiviteiten in het Poldergebied, de Kernrand en het Bosgebied worden geschorst, totdat de Afdeling uitspraak zal hebben gedaan in de bodemprocedure. Daarbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat alle op de zitting verschenen partijen zich daar in kunnen vinden.
    Conclusie
    9.       Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorzieningen te treffen. Ter toelichting daarop merkt de voorzieningenrechter op dat onder I de artikelen 38 tot en met 40 niet in hun geheel worden geschorst met het doel te voorkomen dat er voordat de Afdeling in de bodemprocedure uitspraak heeft gedaan, geen duidelijk toetsingskader is voor eventuele andere nieuwe gebruiksactiviteiten dan de 44 concrete initiatieven. Andere nieuwe gebruiksactiviteiten dan de 44 concrete initiatieven zijn in strijd met de niet geschorste gedeelten van de artikelen 38 tot en met 40, zolang de Afdeling in de bodemprocedure geen uitspraak heeft gedaan. Onder II wordt een voorziening met hetzelfde doel getroffen voor andere nieuwe bouwactiviteiten dan de 44 concrete initiatieven.
    10.     Wat betekent deze uitspraak? Dat het bestemmingsplan als toetsingskader voor de 44 concrete en beoordeelde initiatieven in werking treedt, maar niet voor zover het ook andere nieuwe gebruiks-en bouwactiviteiten mogelijk maakt.
    11.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Hattem van 5 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Buitengebied", voor zover het betreft:
    - de artikelen 38 tot en met 40 van de planregels, met uitzondering van de leden 38.1, 38.2, 39.1, 39.2, 40.1 en 40.2, met dien verstande dat in artikel 38.2, 39.2 en 40.2 de woorden "zonder voorafgaande omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit" wel zijn geschorst;
    - de artikelen 73 tot en met 75 van de planregels;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat geen nieuwe bouwactiviteiten in het Poldergebied, de Kernrand en het Bosgebied zijn toegestaan, behalve voor zover dat mogelijk is op grond van andere bepalingen in de planregels dan de artikelen 73 tot en met 75 van de planregels;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Hattem tot vergoeding van de bij Vereniging Landschap en Milieu Hattem in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 893,59, waarvan € 837,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Hattem aan Vereniging Landschap en Milieu Hattem het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Polak
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Es
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2023
    826