ECLI:NL:RBSGR:2009:BJ5934, Rechtbank 's-Gravenhage, 20-08-2009, Awb 08/37101
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: pardonregeling, dublinclaimant, uitvoeringspraktijk wijkt af van beleid

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
    Sector bestuursrecht
    Nevenzittingsplaats Middelburg
  
  
  
    AWB nummer: 08/37101 
    V-nummer: [nummer]
  
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht
  
  
  inzake
  
  
    
      [naam],
    eiser,
    gemachtigde mr. I.J.M. Oomen,
    advocaat te ‘s-Gravenhage,
  
  
  tegen
  
  
    de Staatssecretaris van Justitie,
    verweerder,
    gemachtigde mr. L. Verheijen,
    medewerkster bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
  
  
  
  I.	Procesverloop
  
  Op 15 oktober 2008 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 september 2008. Op 19 februari 2009 heeft verweerder het besluit van 23 september 2008 ingetrokken en tevens een nieuw besluit op bezwaar genomen. 
  
  Het beroep is op 28 juli 2009 behandeld ter zitting. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ter zitting is het onderzoek gesloten. 
  
  
  II.	Overwegingen
  
  
    1. Eiser heeft gesteld dat hij Ethiopische nationaliteit heeft en dat hij sinds 1994 in Nederland verblijft. Op 4 februari 1994 heeft eiser een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling. De afwijzing daarvan, op 4 oktober 1994, is in rechte komen vast te staan. 
    Bij brief van 3 maart 2008 heeft eiser verweerder meegedeeld dat hij in aanmerking komt voor de generaal pardonregeling en verzocht, indien is besloten dat hij niet in aanmerking komt voor deze regeling, om de minuut aan hem toe te zenden, de onderliggende motivering én de bijbehorende stukken. Bij brief van 13 juni 2008 heeft verweerder eiser een kopie van deze minuut doen toekomen. Eiser heeft bij faxbericht van 8 juli 2008 bezwaar gemaakt tegen de weigering om hem een aanbod van een verblijfsvergunning in het kader van de generaal pardonregeling te doen. Bij besluit van 23 september 2008 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Eiser heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Onder gelijktijdige intrekking van het besluit van 23 september 2008 heeft verweerder op 3 maart 2009 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
  
  
  
    2. De Regeling afwikkeling nalatenschap oude vreemdelingenwet - hierna: de regeling, ook genoemd: de ranov, of de (generaal) pardonregeling - is bij Wijzigingsbesluit (WBV) nr. 2007/11, in werking getreden op 15 juni 2007, opgenomen in hoofdstuk B14/5 van de Vreemdelingencirculaire 2000.Volgens deze regeling wordt onder bepaalde voorwaarden een verblijfsvergunning verleend aan vreemdelingen die onder de oude vreemdelingenwet een asielaanvraag hebben ingediend en nog immer in Nederland zijn. 
    Als voorwaarden gelden onder meer dat de vreemdeling zijn eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 heeft ingediend en sinds die datum ononderbroken in Nederland heeft verbleven. De verblijfsvergunning wordt niet verleend indien de vreemdeling na 1 april 2001 aantoonbaar is vertrokken uit Nederland. Aantoonbaar vertrek uit Nederland kan onder andere blijken uit een claim ten aanzien van de vreemdeling van een andere EU-lidstaat op Nederland. Voorts kan het vertrek blijken uit een gecontroleerd vertrek (zoals uitzetting of door IOM gefaciliteerd vertrek), een Dublinoverdracht, of anderszins. 
  
  
  Volgens de regeling wordt de verblijfsvergunning ambtshalve verleend op grond van artikel 3.6, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 en artikel 3.17a, aanhef en onder b, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 met ingang van de datum waarop de regeling van kracht is geworden.
  
  Bij WBV 2008/31 is de regeling met ingang van 1 januari 2009 komen te vervallen. In artikel II staan de categorieën vreemdelingen genoemd voor wie de regeling van kracht blijft. Volgens artikel II, eerste lid, aanhef en onder d, van dit WBV blijft de regeling van kracht voor vreemdelingen die tijdig bezwaar hebben aangetekend tegen het besluit dan wel de feitelijke handeling waarbij is geoordeeld dat er geen grond bestond een verblijfsvergunning op grond van de regeling te verlenen. 
  
  Artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) bepaalt dat voor de toepassing van afdeling 2 van hoofdstuk 7 met een beschikking tevens wordt gelijkgesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig.
  
  
    3. Eiser heeft in beroep, onder verwijzing naar de uitspraak van 3 december 2008 met nr. 200802873/1 (LJN: BG5955) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), aangevoerd dat zijn bezwaarschrift gericht tegen de weigering om hem een verblijfsvergunning te verlenen ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Gelet hierop zal verweerder alsnog inhoudelijk moeten beslissen op zijn bezwaarschrift. Verder is ten onrechte van het horen afgezien, aldus eiser. Eiser voert aan dat hij er in bezwaar op heeft gewezen dat het hem bekend is dat met betrekking tot ‘verblijf in het buitenland’ een discretionaire marge bestaat bij toepassing van deze afwijzingsgrond. Eiser meent dat hij belang heeft bij meer duidelijkheid omtrent de toepassing van deze marge, alsmede bij het naar voren brengen van de omstandigheden met betrekking tot zijn verblijf in het buitenland.
    Daarnaast stelt eiser dat er zeer bijzondere en individuele omstandigheden zijn, waaronder zijn gezinsleven met zijn Nederlandse partner en hun twee Nederlandse dochters. De Nederlandse partner is zeer ernstig ziek en voor mantelzorg en de zorg voor de twee jonge dochters volledig aangewezen op eiser. De Nederlandse partner van eiser is eveneens een gewezen asielzoeker, die voor 1 april 2001 een verblijfsvergunning asiel heeft aangevraagd
    Als zij destijds, net als eiser, geen verblijfsvergunning zou hebben gekregen, dan zou zij onder de pardonregeling zijn gevallen en had eiser zich via de mogelijkheid van gezinshereniging bij zijn gezin kunnen voegen. Eiser stelt dat deze bijzondere omstandigheden mogelijk ook omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
  4. Verweerder heeft naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 3 december 2008 (LJN: BG5955 en BG5956) zijn besluit van 23 september 2008 ingetrokken. In voornoemde uitspraken is geoordeeld dat een schriftelijke bevestiging van het niet ambtshalve doen van een aanbod aangemerkt dient te worden als een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Gelet hierop heeft verweerder bij besluit van 19 februari 2009 alsnog inhoudelijk beslist op het bezwaar van eiser. 
  
  
    5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser geen aanbod op grond van de regeling wordt gedaan, omdat niet is aangetoond dat hij sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven. Verweerder voert aan dat uit het dossier van eiser blijkt dat hij op 
    22 augustus 2002 asiel heeft aangevraagd in Engeland. Vervolgens is er door Engeland ten behoeve van eiser een claim ingediend bij de Nederlandse autoriteiten. Op 5 december 2002 hebben de Nederlandse autoriteiten een claimakkoord afgegeven. Vervolgens is eiser op 10 februari 2003 door de Engelse autoriteiten overgedragen aan de Nederlandse autoriteiten. 
    Reeds hierom komt eiser niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning op grond van de regeling. Verder dient de regeling te worden beschouwd als uitzonderingsbeleid. Omstandigheden die zijn betrokken bij de totstandkoming van het beleid kunnen niet als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb worden beschouwd. 
    Verder ziet artikel 4:84 van de Awb enkel op de situatie dat eiser vanwege een bijzondere omstandigheid niet voldoet aan (één van) de voorwaarden als genoemd in het WBV 2007/11.
    Hiervan is geen sprake nu het door eiser uitgeoefende gezinsleven niet de reden is waarom eiser niet voldoet aan de voorwaarde van sinds 1 april 2001 ononderbroken verblijf in Nederland. Indien eiser zich wenst te beroepen op zijn gezinsleven, dient hij op reguliere wijze een daartoe strekkende aanvraag in te dienen. Verweerder stelt dat op grond van artikel 7:3, onder b, van de Awb van het horen van eiser is afgezien. 
  
   
  
    6. Eiser heeft in aanvullende gronden van beroep gesteld dat hij ten onrechte niet is gehoord, terwijl anderen van wie de bezwaarschriften eveneens niet-ontvankelijk zijn verklaard wel de gelegenheid is geboden hun bezwaarschrift mondeling toe te lichten. Eiser wijst in dit verband op de zaken onder IND-nr. 9404.22.0052 en IND-nr. 9812.29.2038. In deze zaken was tevens sprake van verblijf in het buitenland. Eiser stelt dat enerzijds sprake is van ongelijke behandeling, terwijl anderzijds sprake is van onvoldoende zorgvuldig onderzoek.
    Eiser stelt dat hij weliswaar in Engeland heeft verbleven, maar een deel van dat verblijf in Engelse vreemdelingenbewaring werd gehouden, zodat hij geen invloed had op de duur van dat verblijf. In het bestreden besluit is ten onrechte gesteld dat als de vreemdeling na 1 april 2001 aantoonbaar is vertrokken, er geen aanbod wordt gedaan. Eiser verwijst naar de minuut inzake IND-nr. 9912.15.2089 en stelt dat hieruit blijkt dat de Staatssecretaris in voorkomende gevallen een individuele belangenafweging toepast. Eiser stelt dat voor het vergaren van informatie die noodzakelijk is voor een dergelijke individuele belangenafweging een hoorzitting was aangewezen. 
    Verder verwijst eiser naar de ‘interne gedragslijn’ van verweerder met betrekking tot verblijf in het buitenland (noot BKO bij Afdelingsuitspraak van 3 december 2008, JV 2009/30).
    Eiser voert aan dat de reikwijdte van artikel 4:84 van de Awb niet bij beleid kan worden ingeperkt. Eiser wijst er verder op dat er geen sprake was van een kenbaar gemotiveerd besluit in primo. Hij stelt dat hij zijn bezwaar heeft moeten richten tegen een onvoldoende kenbaar gemotiveerde ‘rechtens relevante handeling’. Hierdoor is hij ernstig in zijn belangen benadeeld, aldus eiser. Bij nadere aanvullende gronden heeft eiser nog gewezen op het feit dat hij in 2002 uit zijn ROA-woning werd gezet, terwijl in veel andere, vergelijkbare, gevallen geen ontruiming plaatsvond. De gedwongen ontruiming van eiser kan niet los worden gezien van zijn beslissing om naar Engeland uit te wijken. Eiser stelt dat het doel van de regeling is de nalatenschap van de oude vreemdelingenwet af te wikkelen en dat niet alleen hijzelf tot deze nalatenschap behoort, maar ook zijn twee Nederlandse dochters. Ter ondersteuning van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel legt eiser stukken over betreffende twee vreemdelingen die ondanks verblijf in het buitenland en een Dublinclaim een aanbod in het kader van de regeling kregen. Tot slot wijst eiser op de zaak van een andere vreemdeling die op grond van een Dublinclaim geen aanbod kreeg, maar wel een uitnodiging kreeg voor een hoorzitting in bezwaar (IND-nr.9409.22.0052).
  
  
  De rechtbank overweegt als volgt.
  
  7. Nu het besluit van 19 februari 2009 niet (volledig) tegemoetkomt aan het beroep van eiser, moet het beroep van eiser, gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, geacht worden mede te zijn gericht tegen dit besluit. 
  
  Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 23 september 2008
  
  8. Ter zitting heeft eiser het beroep, voor zover gericht tegen besluit van 23 september 2008, ingetrokken. De rechtbank zal een oordeel over dat besluit dan ook achterwege laten.
  
  Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 19 februari 2009
  
  9. Met betrekking tot het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel wordt het volgende overwogen. Het besluit van 19 februari 2009 bevat als motivering dat geen aanbod wordt gedaan, omdat niet is aangetoond dat eiser sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven. Uit de door eiser overgelegde stukken moet worden afgeleid dat verweerder niet in alle gevallen aan vreemdelingen die vóór 1 april 2001 een asielaanvraag in Nederland hebben ingediend doch die nadien in het buitenland hebben verbleven en ten aanzien van wie een Dublinclaim is ingediend, een aanbod in het kader van de pardonregeling achterwege heeft gelaten. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat onderbroken verblijf niet wordt tegengeworpen bij een Dublinclaim waaraan geen asielaanvraag ten grondslag ligt en waarbij sprake is van een verblijf buiten Nederland van korter dan twee weken. Verweerder heeft dit aangemerkt als een verduidelijking van het beleid, welke verduidelijking niet op schrift is gesteld. De rechtbank stelt echter vast dat ook deze verklaring van verweerder bevestigt dat de uitvoeringspraktijk van verweerder afwijkt van het beleid, nu het gepubliceerde beleid met betrekking tot het onderbroken verblijf van Dublinclaimanten in het geheel geen uitzonderingen bevat. In dit licht is de afwijzing van een pardonaanbod vanwege het loutere ontbreken van ononderbroken verblijf ontoereikend. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat het thans nog bestreden besluit in dit opzicht niet berust op een deugdelijke motivering en om die reden wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
  
  10. Nu er onvoldoende duidelijkheid is over de vraag op welke wijze het beleid wordt uitgevoerd, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of verweerder in de door eiser aangevoerde feiten en omstandigheden aanleiding had moeten zien om van dat beleid af te wijken, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. 
  
  11. Het horen vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en daarvan kan slechts met toepassing van artikel 7:3 van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Uit de door eiser voorafgaande aan het thans nog bestreden besluit aangevoerde gronden had verweerder niet kunnen afleiden dat het bezwaar als kennelijk ongegrond was aan te merken. Verweerder heeft dan ook ten onrechte nagelaten eiser te doen horen alvorens opnieuw te beslissen op bezwaar. Het beroep van eiser is ook om die reden gegrond en het thans nog bestreden besluit moet worden vernietigd, wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb.
  
  Het beroep, voor zover gericht tegen beide besluiten
  
  12. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Nu hangende het beroep een nieuw besluit is genomen, zullen de extra werkzaamheden (een aanvullend beroepschrift) met een half punt worden gehonoreerd. Met inachtneming daarvan zijn de kosten op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 805,00 (een zaak van gemiddeld gewicht, een punt voor het beroepschrift, een half punt voor een aanvullend beroepschrift na het gewijzigde besluit en een punt voor de zitting).
  
  
  III.	Uitspraak
  
  De rechtbank 's-Gravenhage,
  
  
    -	verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 19 februari 2009, gegrond en vernietigt dat besluit;
    -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ad € 805,00 (achthonderdvijf euro), te voldoen aan eiser;
    -	gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ad € 145,00 (hondervijfenveertig euro) aan eiser vergoedt. 
  
  
  Deze uitspraak is gedaan door mr. B.F.Th. de Roos, in tegenwoordigheid van mr. J.A.B. Koens, en op 20 augustus 2009 in het openbaar uitgesproken.
  
  
  
  
  Afschrift verzonden op: