ECLI:NL:RBOBR:2023:4800, Rechtbank Oost-Brabant, 02-10-2023, 23/273 en 23/1136
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: verkeerde bekendmaking. Last onder dwangsom huisvesting arbeidsmigranten op recreatiepark blijft in stand.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SHE 23/273 
                            SHE 23/1136 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 oktober 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres 1,
    
      
        
          [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] eiseres 2
      (gemachtigde: mr. A.M.E. Verleijsdonk),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard 
    (gemachtigde: S.M.P. Looijmans).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de last onder dwangsom het gebruik van gronden en bouwwerken met een recreatieve bestemming ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden.
      
    
    
      1.2
      Het college heeft in een besluit van 7 december 2022 gericht aan eiseres 1, beslist op de bezwaren van eiseres 2 en een nieuwe last opgelegd aan eiseres 2. Daartegen heeft eiseres 1 beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 23/273.
      
    
    
      1.3
      Het college heeft een afschrift van dit besluit verstuurd aan eiseres 2. Daarop heeft eiseres 2 beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 23/1136.
      
    
    
      1.4
      Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft de beroepen op 25 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens eiseres 1 en 2 de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      1.6
      Tijdens de zitting heeft het college de adressering van het besluit van 7 december 2022 gewijzigd en het besluit gericht aan eiseres 2. Het besluit van 7 december 2022 is daarna uitgereikt aan eiseres 2. Nadat partijen in de gelegenheid zijn gesteld om te reageren, heeft de rechtbank het onderzoek in beide zaken gesloten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Deze zaken vallen op door de manier van bekendmaken van het besluit van 7 december 2022. Na een overzicht van de feiten geeft de rechtbank eerst een oordeel over het bekendmaken van het besluit en de gevolgen hiervan voor het beroep van eiseres 1. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de inhoudelijke beroepsgronden van eiseres 2 tegen de opgelegde last onder dwangsom.
    
    
      
        Feiten
      
    
    3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
      
        Eiseres 2 exploiteert aan [adres] in [plaats] een vakantiepark, genaamd [naam] (het vakantiepark). Aan de gronden waarop de chalets en stacaravans staan is op grond van het bestemmingsplan “Ommel [naam] ” (bestemmingsplan) de bestemming “Recreatie” toegekend.
      
      
        Op 22 december 2017, 23 maart 2018 en 30 maart 2019 zijn controles op het vakantiepark uitgevoerd waarbij geconstateerd is dat een groot aantal recreatieverblijven in gebruik zijn voor de huisvesting van arbeidsmigranten. 
      
      
        Op 15 april 2019 is een waarschuwing handhavend optreden gestuurd naar [eiseres] B.V. ter attentie van de directie [naam] , eigenaar van het vakantiepark.
      
      
        Op 26 augustus 2019 is een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom toegezonden, omdat er is geconstateerd dat kampeermiddelen gebruikt worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat in strijd is met het bestemmingsplan. Eiseres 2 heeft op 9 september 2019 zienswijzen ingediend.
      
      
        Op 9 december 2019 is een last onder dwangsom gestuurd naar eiseres 2 waarin is gelast het gebruik van gronden en bouwwerken die een recreatieve bestemming hebben ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten, te staken en gestaakt te houden. Eiseres 2 heeft hiertegen bezwaar gemaakt
      
    
    
    
      
        Bekendmaking 
      
    
    
      4.1
      In het bestreden besluit van 7 december 2022 verklaart het college de bezwaren van eiseres 2 gegrond in navolging van het advies van de bezwarencommissie. Het college legt in hetzelfde besluit een nieuwe last op om het niet-recreatieve gebruik te staken. Het bestreden besluit is gericht aan eiseres 1. Het college heeft desgevraagd aangegeven dat er geen besluit is gericht aan eiseres 2. Er is slechts een afschrift van het besluit van 7 december 2022 (gericht aan eiseres 1) verstuurd aan eiseres 2.
      
    
    
      4.2
      Op basis van artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn gericht bekendgemaakt door toezending of uitreiking. Een besluit treedt niet in werking voordat het bekend is gemaakt (artikel 3:40 van de Awb). 
      
    
    
      4.3
      Eiseres 1 is weliswaar de rechtspersoon die tevens de bestuurder is van eiseres 2. Maar eiseres 1 heeft verder niets te maken met de zaak. Zij heeft geen bezwaar gemaakt. Het besluit van 7 december 2022 bevat wel een nieuwe last onder dwangsom die uitdrukkelijk is gericht aan eiseres 2. 
      
    
    
      4.4
      De rechtbank kan zich voorstellen dat het college het zorgvuldig heeft gevonden het besluit van 7 december 2022 ook aan eiseres 1 toe te zenden. Maar dit neemt niet weg dat het college het betreffende besluit op de bezwaren van eiseres 2 van 7 december 2022 wel moet sturen naar de bezwaarmaker (eiseres 2). Dat heeft het college niet gedaan, ook niet met het versturen van een kopie van het besluit van 7 december 2022 en daarom is het besluit van 7 december 2022 pas bekend gemaakt door middel van het uitreiken van het correct geadresseerde besluit op de zitting van 25 september 2022. Toen is het ook pas in werking getreden. Dit heeft ook tot gevolg dat eiseres 2 tot 25 september 2022 geen dwangsommen kon verbeuren vanwege een mogelijke overtreding van de last onder dwangsom in het besluit van 7 december 2022. Overigens zijn partijen het er over eens dat eiseres 2 zich aan de last heeft gehouden.
      
    
    
      4.5
      Eiseres 1 heeft een besluit op bezwaar gekregen maar geen bezwaar gemaakt. Eiseres 1 kan niet worden tegengeworpen dat ze geen bezwaar heeft gemaakt, want dan zou eiseres 1 helemaal niets tegen een onjuist aan haar geadresseerd besluit kunnen doen. Het beroep van eiseres 1 is gegrond. Het besluit van 7 december 2022, voor zover dat is gericht aan eiseres 1, zal daarom worden vernietigd. De overige beroepsgronden van eiseres 1 zal de rechtbank niet bespreken.
      
    
    
      4.6
      Eiseres 2 heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 7 december 2022 voordat het besluit bekend is gemaakt op de juiste manier. Dat besluit was al wel tot stand gekomen en daarom is het beroep van eiseres 2 ontvankelijk en kan het inhoudelijk worden behandeld (mede gelet op artikel 6:10 van de Awb).
      
      
        
          Inhoudelijke beroepsgronden eiseres 2. 
        
        5.	Tussen partijen is niet in geschil dat in de kampeermiddelen op het vakantiepark personen zijn gehuisvest die daar niet recreatief verbleven. Met andere woorden, de mensen die daar verbleven, waren er niet voor hun plezier maar verbleven er omdat zij een woning nodig hadden vanwege het werk of persoonlijke omstandigheden. Dat heeft het college vastgesteld en eiseres 2 heeft hier in beroep niets tegen aangevoerd. 
      
      
    
    
      6.1
      Eiseres 2 heeft verder aangevoerd dat op de parken “ [naam] ” en het park “ [naam] ” wordt voorzien aan een behoefte aan tijdelijke huisvesting. Arbeidsmigranten (seizoensarbeiders) of mensen die bijvoorbeeld vanwege een scheiding een woning nodig hebben, vinden hun weg voor bewoning naar de parken. Dat erkent het college volgens eiseres 2 ook, want de gemeente Valkenswaard heeft beleid waarin de huisvestingsbehoefte wordt erkend en gewezen wordt op de opvangfunctie die vakantieparken vervullen voor arbeidsmigranten en gewerkt wordt naar een overgangssituatie. Het handhavend en bestraffend optreden door het college past niet bij de door het college voorziene overgangssituatie.
      
    
    
      6.2
      Het college heeft daartegen aangevoerd bekend te zijn met de behoefte aan tijdelijke huisvesting binnen de gemeente Valkenswaard en heeft gewezen op de beleidsregel ‘huisvesting arbeidsmigranten’ vastgesteld en gepubliceerd op 12 juli 2023 (verder: de beleidsregel). In dit beleid staat dat het mogelijk is om een vergunning aan te vragen voor huisvesting op vakantieparken, maar dat heeft eiseres 2 niet gedaan. Het college benadrukt dat sprake is van herstel van een onrechtmatige situatie, geen straf. 
      
    
    
      6.3
      In de beleidsregel staat het volgende: “De praktijk is echter dat vakantieparken nu (deels) een opvangfunctie vervullen voor arbeidsmigranten, waarbij er in elk geval een vorm van beheer aanwezig is. Op dit moment zijn er nog geen alternatieven voor de geclusterde huisvestingsvoorzieningen van arbeidsmigranten. Als uitgangspunt geldt dat vakantieparken er primair zijn voor de toerist. Gelet op de huidige situatie en alternatieven voor de korte termijn, wordt ingezet op het meewerken aan een overgangssituatie. Dat kan door toe te staan dat per vakantiepark tijdelijk (maximaal tot 10 jaar na vaststelling van beleid) en op basis van een vergunning maximaal 10% van het totaal aantal vaste standplaatsen voor o.a. chalets, mobilhomes, stacaravans (geen uitputtende opsomming en niet zijnde plekken voor caravans) wordt benut voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Door het aandeel daarbinnen te beperken en er een maximale duur aan te koppelen, wordt geborgd dat vakantieparken een stip op de horizon hebben om toe te werken naar een kwalitatief aantrekkelijk vakantiepark dat over 10 jaar volledig draait op het ontvangen van toeristen.”
      
    
    
      6.4
      Vast staat dat eiseres 2 geen vergunning heeft aangevraagd voor de huisvesting van arbeidsmigranten of andere personen ten behoeve van niet-recreatief gebruik. Deze voorwaarde staat echter wel in het beleid. De voorwaarde is er niet voor niets want door middel van een vergunning kan het college het gebruik beter controleren (door voorschriften). In de beleidsregel (of de concepten van de beleidsregel) heeft het college volgens de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om af te zien van handhaving. Verder is de rechtbank het met het college eens dat geen sprake is van een straf maar van een maatregel om te komen tot legaal gebruik van het park. Daar is niets mis mee. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      7.1
      Eiseres is van mening dat het college willekeurig handelt en in strijd met het ‘fair play’-beginsel door gelijksoortig gebruik op een ander vakantiepark wel toe te staan.
      
    
    
      7.2
      Het college heeft er op gewezen dat op het park waar eiseres op doelt in maart 2022 is gecontroleerd. Voor het gebruik op dat park is wel een vergunning aangevraagd. 
      
    
    
      7.3
      Volgens de rechtbank zijn dit geen gelijke gevallen en handelt het college niet in strijd met het verbod op willekeur of het fair play beginsel door op het park [naam] wel op te treden en op het park [naam] niet. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1
      Het beroep van eiseres 1 is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 7 december 2022 voor zover dit is gericht aan eiseres 1. Daarmee is volstrekt duidelijk dat eiseres 1 geen dwangsom kan verbeuren. Eiseres 1 krijgt het door haar betaalde griffierecht terug en krijgt een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten (het indienen van het beroep en het bijwonen van de zitting). 
      
    
    
      8.2
      Het beroep van eiseres 2 is ongegrond. De rechtbank laat het besluit van 7 december 2022, voor zover dit is gericht aan eiseres 2, in stand. Eiseres 2 moet zich dus wel aan de last in het besluit van 7 december 2022 houden, anders verbeurt zij een dwangsom. Eiseres 2 krijgt het griffierecht niet terug en ook niet een vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank;
    
    
    
      
        verklaart het beroep van eiseres 1 gegrond;
      
      
        verklaart het beroep van eiseres 2 ongegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 7 december 2022 voor zover dit is gericht aan eiseres 1;
      
      
        laat het besluit van 7 december 2022 voor zover dit is gericht aan eiseres 2 in stand;
      
      
        draagt het college op het door eiseres 1 betaalde griffierecht van € 365,00 te vergoeden; veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,00 aan proceskosten aan eiseres 1. 
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr.H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
  
  
    Bijlage:
    
    
      Algemene wet bestuursrecht. 
    
    
  
  
    Artikel 3:40
    Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    
  
  
    Artikel 3:41
    1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.
    
  
  
    Artikel 6:10
    1. Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    
      
        wel reeds tot stand was gekomen, of
      
      
        nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
      
    
    
    2. De behandeling van het bezwaar of beroep kan worden aangehouden tot het begin van de termijn.
    
  
  
    Artikel 6:13
    Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.