ECLI:NL:RVS:2022:1999, Raad van State, 13-07-2022, 202105358/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam het handhavingsverzoek van [appellante] afgewezen. [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 1]. Op het perceel worden ongeveer 50 schapen inclusief lammeren gehouden en wordt gras gehooid. In het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016" is aan het perceel [locatie 1] onder meer de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Op grond van artikel 5.1 van de planregels zijn gronden met deze bestemming onder andere bestemd voor de uitoefening van volwaardige en reële veehouderijen en weidebedrijven. Op het perceel [locatie 1] is ook een mestplaat aanwezig met een daarbij behorende geurcirkel van 50 m.      [appellante] is eigenaar van een braakliggend perceel gelegen aan het [locatie 2]. Op dit perceel wil [appellante] een woning ontwikkelen. In het bestemmingsplan is aan dit perceel de bestemming "Wonen" met de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" toegekend.

202105358/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Oosthuizen, gemeente Edam-Volendam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 juli 2021 in zaak nr. 20/6101 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2020 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellante] afgewezen.
    Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R. Janssen en mr. J.L. de Baar, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door M. Smit en A.S.M. Hoekstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 1]. Op het perceel worden ongeveer 50 schapen inclusief lammeren gehouden en wordt gras gehooid. In het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016" is aan het perceel [locatie 1] onder meer de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Op grond van artikel 5.1 van de planregels zijn gronden met deze bestemming onder andere bestemd voor de uitoefening van volwaardige en reële veehouderijen en weidebedrijven. Op het perceel [locatie 1] is ook een mestplaat aanwezig met een daarbij behorende geurcirkel van 50 m.
    2.       [appellante] is eigenaar van een braakliggend perceel gelegen aan het [locatie 2]. Op dit perceel wil [appellante] een woning ontwikkelen. In het bestemmingsplan is aan dit perceel de bestemming "Wonen" met de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" toegekend. Het perceel [locatie 2] ligt deels in de geurcirkel van de op het perceel [locatie 1] aanwezige mestplaat. Vanwege de mestplaat en bijbehorende geurcirkel is aan een groot gedeelte van het perceel [locatie 2] de gebiedsaanduiding "milieuzone - geurzone" toegekend. Op grond van artikel 29.4 van de planregels is het college ter plaatse van de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" bevoegd om ten behoeve van het realiseren van een nieuwe woning een bouwvlak te vestigen. Eén van de wijzigingsvoorwaarden is dat het agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] is beëindigd.
    3.       [appellante] heeft het college verzocht handhavend op te treden, omdat het huidige gebruik van het perceel [locatie 1] volgens haar in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] is ter plaatse geen volwaardig of reëel agrarisch bedrijf aanwezig. Het college is dan ook bevoegd om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels.
    4.       Het college heeft het verzoek bij besluit van 29 mei 2020 afgewezen, omdat op het perceel volgens hem wel sprake is van een volwaardig en reëel agrarisch bedrijf en hij dus niet bevoegd is om handhavend op te treden. Met het besluit van 12 oktober 2020 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 29 mei 2020, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftcommissie, in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft bij uitspraak van 6 juli 2021 het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] heeft verzocht om handhaving vanwege strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en dat deze norm kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellante]. Volgens de rechtbank beschermt artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo tegen gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan met het oog op het belang van een appellant om gevrijwaard te blijven van nadelige effecten van dit strijdige gebruik op zijn woon-, leef-, werk- en/of ondernemersklimaat ter plaatse van zijn perceel. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eigenaren van omliggende gronden die verband houden met de gebruiksmogelijkheden of waarde van de omliggende gronden. De rechtbank heeft dan ook geoordeeld dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit.
    Wet- en regelgeving
    6.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 12 oktober 2020.
    7.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18 - 20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    7.2.    De Afdeling stelt voorop dat, anders dan waar de rechtbank vanuit is gegaan, [appellante] het college heeft verzocht om handhavend op te treden tegen de op het perceel [locatie 1] uitgeoefende agrarische activiteiten, omdat deze in strijd zouden zijn met artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels. Uit artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat het perceel [locatie 1] alleen mag worden gebruikt ten behoeve van de uitoefening van een volwaardige en reële veehouderij en weidebedrijf. Het perceel [locatie 2] ligt deels in de geurcirkel van de op het perceel [locatie 1] aanwezige mestplaat en heeft de bestemming "Wonen", maar niet de aanduiding "bouwvlak". Als op het perceel [locatie 1] geen volwaardige of reële veehouderij wordt uitgeoefend, dan moeten de aanwezige agrarische activiteiten worden beëindigd en kan [appellante] het college verzoeken om met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 29.4 van de planregels een bouwvlak aan haar perceel toe te kennen waardoor zij daar een woning kan bouwen. De Afdeling acht niet buiten twijfel dat artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels mede strekt ter bescherming van de omgeving. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels ook strekt tot bescherming van de belangen van [appellante]. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit van 12 oktober 2020 in de weg staat.
    Het betoog slaagt.
    Inhoudelijke beoordeling beroepsgronden
    8.       Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 12 oktober 2020 alsnog inhoudelijk beoordelen.
    9.       [appellante] betoogt dat de op het perceel [locatie 1] uitgeoefende kleinschalige agrarische activiteiten niet kunnen worden aangemerkt als een volwaardig en reëel agrarisch bedrijf. Dit betekent dat deze gronden in strijd met artikel 5.1, onder a, van de planregels worden gebruikt en dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Daarbij wijst zij erop dat het college niet heeft onderkend dat uit artikel 5.1, onder a, van de planregels volgt dat sprake moet zijn van zowel een volwaardig als een reëel bedrijf. Mocht er toch geen sprake zijn van cumulatieve voorwaarden, dan stelt [appellante] zich op het standpunt dat op het perceel [locatie 1] sprake is van een volwaardig noch van een reëel agrarisch bedrijf. Volgens [appellante] wordt met het houden van in totaal ongeveer 50 schapen en het winnen van hooi als veevoer geen substantieel aandeel in de inkomstenvorming verkregen of volledige werkgelegenheid en een aanvaardbaar inkomen aan één arbeidskracht geboden. Verder voert [appellante] aan dat het college niet heeft onderbouwd waarom er volgens haar op dit moment wel sprake zou zijn van een volwaardig of reëel agrarisch bedrijf. Ten slotte betoogt [appellante] dat de tijd van bezinning die het college [partij] wil gunnen om zich te beraden over de toekomst van zijn bedrijf op het perceel [locatie 1], geen bijzondere omstandigheid is waardoor kan worden afgezien van handhaving.
    9.1.    Op grond van artikel 1.60 van de planregels is sprake van een reëel agrarisch bedrijf wanneer vaststaat dat het bedrijf, in ieder geval op afzienbare termijn, een substantieel aandeel levert in iemands inkomstenvorming waarbij veebezetting, grondareaal en tijdsbesteding worden meegewogen. Op grond van artikel 1.69 van de planregels is sprake van een volwaardig agrarisch bedrijf wanneer het aan tenminste één arbeidskracht volledige werkgelegenheid en een aanvaardbaar inkomen biedt of binnen afzienbare tijd zal bieden.
    Op 27 mei 2020 heeft een gemeentelijke inspecteur een controle uitgevoerd op het perceel [locatie 1]. Hij heeft geconstateerd dat op dit perceel ongeveer vijftig schapen inclusief lammeren worden gehouden. Deze schapen worden gehouden voor de begrazing van het weiland. De lammeren worden uiteindelijk verkocht voor de slacht waaruit inkomsten worden geworven. Het gras wordt daarnaast gehooid. Het gewonnen hooi wordt verkocht als veevoer waaruit ook inkomsten worden verworven. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie van 15 september 2020 volgt dat [partij] tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat het agrarisch bedrijf een aanvulling levert op zijn inkomen elders.
    9.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellante] onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de omvang van het op het perceel [locatie 1] aanwezige agrarisch bedrijf. Er zijn geen (financiële) gegevens aanwezig om vast te kunnen stellen of de uitgeoefende agrarische activiteiten een substantieel aandeel leveren in de inkomstenvorming van [partij] dan wel aan hem volledige werkgelegenheid en een aanvaardbaar inkomen bieden. Op de zitting heeft het college dat ook niet verder onderbouwd. De Afdeling kan dan ook niet beoordelen of op het perceel [locatie 1] een agrarisch bedrijf aanwezig is als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels. Het voorgaande betekent dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het handhavingsverzoek van [appellante] heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt.
    9.3.    De overige beroepsgronden van [appellante] hoeven geen bespreking meer.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Dat betekent dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] moet nemen.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten van [appellante] in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 juli 2021 in zaak nr. 20/6101;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Edam-Volendam van 12 oktober 2020 met kenmerk Z20082595;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam voor de bij [appellante] opgekomen proceskosten wegens de behandeling van het beroep en hoger beroep ten bedrage van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep ten bedrage van € 895,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Driessen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    634-989
     
    Bijlage: toepasselijke wet- en regelgeving
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c:
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Regels van het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016"
    1.14 Agrarische bedrijven:
    bedrijven gericht op uitsluitend veehouderij- en weidebedrijven bestaande uit melk of zoogvee-, schapen- en geiten(melk)houderijen, mits de exploitatie van deze bedrijven geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige gronden;
    1.60 Reëel agrarisch bedrijf:
    een agrarisch bedrijf waarvan vast staat dat het bedrijf, in ieder geval op afzienbare termijn, een substantieel aandeel levert in iemands inkomstenvorming waarbij veebezetting, grondareaal en tijdsbesteding worden meegewogen;
    1.69 Volwaardig agrarisch bedrijf:
    van een volwaardig agrarisch bedrijf is sprake wanneer het aan tenminste één arbeidskracht volledige werkgelegenheid en een aanvaardbaar inkomen biedt of binnen afzienbare tijd zal bieden;
    5.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. uitoefening van volwaardige en reële veehouderijen en weidebedrijven;
    […].
    29.3 milieuzone - geurzone
    Op de gronden ter plaatse van de aanduiding 'milieuzone - geurzone' mag niet eerder worden gebouwd dan nadat er bedrijfsbeëindiging heeft plaatsgevonden op het perceel [locatie 1].
    29.4 wetgevingszone - wijzigingsgebied
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om ter plaatse van de aanduiding 'wetgevingszone - wijzigingsgebied' binnen de bestemming 'Wonen' ten behoeve van het realiseren van een nieuwe woning een bouwvlak te vestigen, zoals verbeeld in bijlage C behorende bij deze regels, met inachtneming van het volgende dat:
    a. de wijzing alleen gronden mag betreffen welke het eigendom zijn van de gemeente, dan wel gronden waarvan de eigenaar of een ander zakelijk gerechtigde om een wijzing heeft verzocht;
    b. het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 1] is beëindigd;
    c. de maximum oppervlakte van het bouwvlak 70 m2 bedraagt;
    d. de maximum breedte 10 m aan de naar de weg gekeerde zijde bedraagt;
    e. de maximum goothoogte 4,5 m bedraagt;
    f. de maximum bouwhoogte 9 m bedraagt;
    g. het bepaalde in artikel 21 van overeenkomstige toepassing is.