ECLI:NL:RVS:2022:1998, Raad van State, 13-07-2022, 202006706/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de bouw van een dakopbouw op het perceel [locatie 1] te Capelle aan den IJssel afgewezen. [appellant] heeft het college bij brief van 11 januari 2019 verzocht om handhavend op te treden door de bouw van een verdieping op, en een trap in, de garage behorend bij de woning van [partij] op het perceel stil te leggen. In het handhavingsverzoek voert [appellant] aan dat geen omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan niet gebruiken van de garage als stalling. Dat de garage niet meer als stalling wordt gebruikt blijkt volgens [appellant] uit de tekening die behoort bij de verleende omgevingsvergunning. Op die tekening is te zien dat de verdieping op de garage niet te bereiken is via een doorbraak in de woning, maar via een trap in de garage.

202006706/1/R3.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Capelle aan den IJssel,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2020 in zaak nr. 19/2069 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 maart 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de bouw van een dakopbouw op het perceel [locatie 1] te Capelle aan den IJssel (hierna: het perceel) afgewezen.
    [appellant] heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 25 november 2020 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en P. [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2022, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Marco, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen. Ook is [partij], vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college bij brief van 11 januari 2019 verzocht om handhavend op te treden door de bouw van een verdieping op, en een trap in, de garage behorend bij de woning van [partij] op het perceel stil te leggen. In het handhavingsverzoek voert [appellant] aan dat geen omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan niet gebruiken van de garage als stalling. Dat de garage niet meer als stalling wordt gebruikt blijkt volgens [appellant] uit de tekening die behoort bij de verleende omgevingsvergunning. Op die tekening is te zien dat de verdieping op de garage niet te bereiken is via een doorbraak in de woning, maar via een trap in de garage. Door die trap gaat de garage volgens [appellant] ook deel uitmaken van de primaire woonfunctie.
    2.       Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding. Voor de dakopbouw is een omgevingsvergunning verleend, en er is in overeenstemming met de omgevingsvergunning gebouwd.
    3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard, omdat volgens de rechtbank geen sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] in zijn verzoek om handhaving heeft aangegeven dat de garage in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt door de plaatsing van een trap, maar pas in het beroepschrift heeft aangevoerd dat het toilet en de bijkeuken in de garage in strijd zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat die elementen - het toilet en de bijkeuken in de garage - buiten de omvang van het geding vallen. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht heeft vastgesteld dat [partij] met het plaatsen van een trap in de garage niet in strijd met het bestemmingsplan handelt en dat geen verplichting bestaat voor een doorbraak van de opbouw naar de woning op de verdieping.
    Bestemmingsplan
    4.       Aan het perceel is de bestemming "Wonen" toegekend, en de functieaanduiding "garage".
    Artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de planregels van het bestemmingsplan "’s-Gravenland" luidt:
    "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    g. ter plaatse van de aanduiding 'garage' is de garage uitsluitend bestemd voor de stalling van vervoersmiddelen en voor de berging van niet voor de handel bestemde goederen;"
    Artikel 9.3, aanhef en onder b en c, van de planregels luidt:
    "Onder gebruik in strijd met de bestemming als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in ieder geval verstaan:
    b. het betrekken van een garage bij de woning ter plaatse van de aanduiding 'garage';
    c. het gebruik van de garage anders dan voor het primair stallen van een motorvoertuig ter plaatse van de aanduiding 'garage';"
    Omvang van het geding
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bijkeuken en het toilet die in de garage zijn gebouwd buiten de omvang van het geding vallen. In het verzoek om handhaving is in algemene zin gesteld dat het niet meer gebruiken van de garage voor de stallingsfunctie in strijd is met het bestemmingsplan "’s-Gravenland". Dat hij de bijkeuken en het toilet niet expliciet heeft genoemd zou er volgens [appellant] niet toe hebben mogen leiden dat dit niet werd meegenomen in het oordeel van de rechtbank.
    5.1.    Het handhavingsverzoek bevat de volgende passages:
    "Op mijn verzoek d.d. 7 januari 2019 heb ik de volledige set tekeningen (eindelijk) via de mail ontvangen. Groot was mijn verbazing toen ik constateerde dat de opbouw aanzienlijk groter was geworden dan de opbouw in de [locatie 2], terwijl blijkens het rapport van de welzijnscommissie deze opbouw als referentie moest worden genomen.
    Nog groter was mijn verbazing toen ik kennisnam van de binnenzijde van de dakopbouw. Er is geen doorbraak in de woning naar de opbouw op de eerste etage, maar deze dakopbouw is slechts te bereiken via een trap die in de garage wordt geplaatst. Uiteraard ben ik gelijk op zoek gegaan naar de aanvraag voor het onttrekken van de garage als stalling.
    Hiervoor is voor zover ik kan nagaan geen omgevingsvergunning aangevraagd en verleend. De dakopbouw kan dus helemaal niet gebruikt worden en naar mijn mening dient u de bouw onmiddellijk te worden stilgelegd, aangezien het onttrekken van de garage in strijd is met het bestemmingsplan en het betreffende object gelegen aan de [locatie 1], de aanduiding 'garage' heeft."
    5.2.    De Afdeling overweegt dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid (vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:712). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Het handhavingsverzoek van [appellant] had betrekking op de bouw van de dakopbouw en in het bijzonder de trap. Uit het verzoek kan niet worden afgeleid dat het ook ging om een toilet en een bijkeuken. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat deze elementen buiten de omvang van het geding vallen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat alleen de geplaatste trap in de garage al in strijd is met het bestemmingsplan en er daarom sprake is van een overtreding. De woorden "uitsluitend bestemd voor" in artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de planregels bieden volgens [appellant] geen ruimte voor het plaatsen van een trap.
    Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte de door [partij] aan het college toegezonden plattegrond bij de beoordeling heeft betrokken. De afmetingen zijn niet te lezen op de tekening. Op basis van een enkele tekening is niet te bepalen of nog een auto in de garage past. Het onderzoek door de toezichthouder is summier geweest, maar het college was volgens [appellant] volledig op de hoogte van de situatie ter plaatse van de garage. Eerder is om andere redenen namelijk een bouwstop opgelegd.
    6.1.    Het college heeft bij besluit van 30 augustus 2018 een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de woning op het perceel met onder meer een slaapkamer en hobbykamer op de garage. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. De trap in de garage staat op de bouwtekeningen die onderdeel zijn van deze verleende omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is dus ook verleend voor het plaatsen van een trap en het gebruik daarvan. Daarom is het plaatsen van een trap in de garage in dit geval toegestaan. De rechtbank is gelet hierop terecht tot het oordeel gekomen dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het is niet van belang of de rechtbank de plattegrond van [partij] bij de beoordeling mocht betrekken. Omdat een trap is vergund hoeft namelijk niet te worden beoordeeld of door het plaatsen van een trap nog wel een auto in de garage past.
    Het betoog slaagt niet.
    6.2.    De Afdeling komt niet toe aan een beoordeling van het standpunt van het college en [partij] dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb zich verzet tegen vernietiging van het besluit en de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter      
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    780-944