ECLI:NL:RBSGR:2010:BO4603, Rechtbank 's-Gravenhage, 17-11-2010, AWB 10/1261 en 10/1369 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Onthouden van goedkeuring aan peilbesluiten in gebieden met middelhoge of hoge trefkans op archeologische sporen wegens het achterwege laten door het waterschap van verkennend archeologisch onderzoek. De rechtbank acht de onderzoekverplichting niet in een redelijke verhouding staan tot de potentiele aantasting van de archeologische waarden door de peilverlaging.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 10/1261 en 10/1369 BESLU
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland, eiser,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder.
    
    I PROCESVERLOOP
    
    Bij besluit van 6 januari 2010 heeft verweerder gedeeltelijk goedkeuring onthouden en gedeeltelijk goedkeuring verleend aan het op 17 juni 2009 door de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland vastgestelde peilbesluit Uiteindsche- en Middelpolder en Polder Oudshoorn-Noord. 
    
    Bij besluit van 6 januari 2010 heeft verweerder gedeeltelijk goedkeuring onthouden en gedeeltelijk goedkeurig verleend aan het op 17 juni 2009 door de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland vastgestelde peilbesluit Vierambacht.
    
    Tegen deze besluiten heeft eiser bij afzonderlijke brieven van 11 februari 2010, ingekomen bij de rechtbank op 12 februari 2010, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    
      De beroepen zijn op 12 oktober 2010 ter zitting behandeld.
      Namens eiser zijn verschenen J.J.P. van der Vlist en ir. M.T.B. Desmense.
      Namens verweerder zijn verschenen mr. J.A.M. Wennekers, ir. O.J.H.  Bongers en drs. R. Proos.
    
    
    II OVERWEGINGEN
    
    1. Ingevolge het tot 25 november 2009 geldende artikel 148, opgenomen in hoofdstuk XIX van de Waterschapswet, gelezen in samenhang met de destijds geldende Verordening waterbeheer Rijnland, zijn, voor zover hier van belang, peilbesluiten onderworpen aan goedkeuring van gedeputeerde staten.
    
    2. Ingevolge het tot 25 november 2009 geldende artikel 149 eveneens opgenomen in hoofdstuk XIX van de Waterschapswet kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
    
    3. Ingevolge artikel 2.39, eerste lid, van de Invoeringswet Waterwet blijft hoofdstuk XIX van de Waterschapswet van toepassing met betrekking tot besluiten en beslissingen die ingevolge dat hoofdstuk zijn onderworpen aan de goedkeuring van gedeputeerde staten, indien die zijn vastgesteld voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 1.8, onderdeel E.  Laatstgenoemd artikelonderdeel is op 25 november 2009 in werking getreden.
    
    4 Aangezien de peilbesluiten op 17 juni 2009, dus vóór 25 november 2009, zijn genomen, zijn deze nog onderworpen aan goedkeuring door verweerder en kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
     
    5. Verweerder heeft aan het gedeeltelijk onthouden van goedkeuring aan de peilbesluiten ten grondslag gelegd dat het hier gaat om gebieden met een hoge c.q. middelhoge trefkans op archeologische sporen, terwijl in die gebieden het peil wordt verlaagd. Ingevolge verweerders beleid neergelegd in het Beleidskader Peilbeheer Zuid-Holland moet bij gebieden met redelijk tot hoge archeologische verwachtingswaarden worden nagegaan op welke wijze deze waarden behouden kunnen worden. Ingevolge de Nota Archeologie uit 2006, waarnaar in het voornoemde Beleidskader wordt verwezen, wordt van waterschappen verwacht dat zij werken volgens de regels van Malta en de Nota Regels voor Ruimte. De Nota Regels voor Ruimte stelt dat in gebieden die in de Cultuurhistorische Hoofdstructuur (CHS) zijn aangemerkt als gebieden met een zeer grote tot redelijke kans op archeologische sporen, bij het voorbereiden van storende plannen verkennend archeologische onderzoek uitgevoerd moet worden, bestaande uit bureau- en booronderzoek. Aangezien eiser voorafgaand aan het nemen van de peilbesluiten slechts de CHS kaart heeft geraadpleegd en geen bodemonderzoek heeft verricht, heeft verweerder goedkeuring voor de betreffende gedeelten geweigerd.
    
    
      6. Eiser heeft, samengevat, aangevoerd dat in verweerders beleid is gesteld dat de veroorzaker van een niet-vermijdbare verstoring van het archeologisch erfgoed procedureel en financieel verantwoordelijk is voor het verrichten van archeologisch onderzoek. Echter, uit de context waarin dit is gesteld, moet worden opgemaakt dat de gemeente in het kader van het opstellen van bestemmingsplannen ervoor moet zorgen dat archeologische locaties in beeld worden gebracht en zonodig zelfs conserverende maatregelen als opgraven moeten worden getroffen. Voorts is de provincie, gelet op zijn bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening, aan te merken als de primaire veroorzaker van verstoring van het archeologisch erfgoed. Het waterschap is gebonden aan de hem opgedragen taken binnen de door de provincie en de gemeenten gestelde kaders. Gelet daarop mag van het waterschap als functionele democratische instelling in redelijkheid niet worden gevergd dat het kostbare archeologische onderzoeken en mogelijk zelfs conserverende maatregelen voor zijn rekening neemt.
      Ook de Monumentenwet 1988, zoals in 2008 gewijzigd, legt de verantwoordelijkheid voor de bescherming van archeologische monumenten bij de gemeenten. Gedeputeerde staten zijn derhalve niet meer bevoegd bij de goedkeuring van peilbesluiten het algemeen belang van de archeologie mee te wegen.
    
    
    
      7. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de omstandigheid dat gemeenten in het kader van de Monumentenwet worden geacht de potentiële archeologische waarden weer te geven en te beschermen in bestemmingsplannen niet volgt dat verweerder daarnaast niet een goedkeuringsbeleid zou mogen voeren dat inhoudt dat in het kader van het vaststellen van peilbesluiten in het algemeen belang door het waterschap als "veroorzaker" rekening moet worden gehouden met mogelijke archeologische waarden. Uit de Monumentenwet blijkt niet dat de opdracht aan de gemeenten om rekening te houden met potentiële archeologische waarden een exclusieve strekking heeft, in die zin dat daarmee in het kader van besluiten van andere bestuursorganen geen rekening mag worden gehouden. De rechtbank verwijst naar de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II  2003/04, 29 259, nr. 6) bij het wetsontwerp tot Wijziging van de Monumentenwet 1988 en enkele andere wetten ten behoeve van de archeologische monumentenzorg mede in verband met de implementatie van het Verdrag van Valetta (Wet op de archeologische monumentenzorg), waarin onder punt 56 (Grondwaterstanden) is vermeld: 
      "In het onderhavige wetsvoorstel is geen bijzondere regeling getroffen voor het verlagen van grondwaterstanden. Het biedt uitsluitend een regeling voor besluiten die verband houden met ontgrondingen, mer-plichtige activiteiten en bestemmingsplannen. Dat is een bewuste keuze geweest. Het overgrote deel van de activiteiten die een potentieel gevaar vormen voor het archeologisch erfgoed wordt daardoor immers bestreken, terwijl de regellast beperkt blijft.
      Veranderingen in grondwaterstanden, de leden van de PvdA wezen hierop, kunnen negatieve gevolgen hebben voor het bodemarchief. Waterschappen zijn verantwoordelijk voor de grondwaterstanden; zij nemen immers de zogeheten peilbesluiten en verlenen vergunningen voor grondwateronttrekking. In de besluitvorming hierover - en in de besluitvorming terzake van de rijks- en provinciale waterbeheersplannen - kunnen archeologische belangen worden meegewogen. Ik reken in dat opzicht op de verantwoordelijkheid van alle bestuurlijke partners, met name de waterschappen, voor dit aspect van goed waterbeheer."
    
    
    8. Uit het door verweerder gehanteerde beleidskader, neergelegd in de hiervoor genoemde beleidsstukken en gelezen in onderling verband, volgt dat indien de verstoring wordt veroorzaakt door bestemmingsplannen of ontheffing ten aanzien waarvan een gemeentelijk orgaan bevoegd is, de gemeente verantwoordelijk is voor het (laten) verrichten van onderzoek naar archeologische waarden, maar dat, indien de verstoring wordt veroorzaakt door het bevoegd orgaan van een waterschap, het waterschap daarvoor verantwoordelijk is. Ten aanzien van het vaststellen van een peilbesluit is de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap het bevoegd gezag en derhalve "veroorzaker". Naar het oordeel van de rechtbank overschrijdt verweerder hiermee in zoverre niet de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. 
    
    9. De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder aan dit beleid in dit geval een kennelijk onredelijke uitvoering heeft geven door van eiser te verlangen dat hij het onderzoek naar archeologische waarden verricht door middel van 10 boringen per hectare van twee meter diepte en één van vier meter diepte, terwijl de invloed van de peilverlaging zich slechts uitstrekt tot een diepte van ten hoogste 16 centimeter (polder Vierambacht) of 14 centimeter (Uiteindsche- en Middelpolder en Polder Oudshoorn-Noord) onder het praktijkpeil. Hiermee legt verweerder aan eiser een onderzoeksverplichting op die verder strekt dan, en niet in redelijke verhouding staat tot, de potentiële aantasting van archeologische waarden door de peilverlaging. 
    
    10. Voor zover verweerder ter zitting heeft betoogd dat ook met minder vergaand onderzoek genoegen kan worden genomen, zoals - afhankelijk van de omstandigheden - het volstaan met bureauonderzoek of het volstaan met drie boringen, waarna van verdere boringen kan worden afgezien, had dit in de bestreden besluiten expliciet tot uitdrukking dienen te komen. Verweerder had duidelijk moeten maken wat zijn verwachtingen omtrent het door eiser te verrichten onderzoek zijn en hoe dat zich verhoudt tot de mogelijke gevolgen van de peilverlagingen voor eventueel aanwezig archeologische sporen.
    
    11. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder dient nieuwe besluiten te nemen met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
      III BESLISSING
      De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart de beroepen gegrond;
    
    vernietigt de bestreden besluiten van 6 januari 2010, kenmerk PZH-1009-146523803 en PZH-2009-146661581;
    
    draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten  € 594,--(2 x € 297,--) vergoedt.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. E. Kouwenhoven, mr. S.A. Steinhauser en 
      mr. dr. Th.L. Bellekom in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2010.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.