ECLI:NL:RBMNE:2023:5224, Rechtbank Midden-Nederland, 06-10-2023, UTR 23/674, UTR 23/2835 en UTR 23/2834
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De beroepen zijn gegrond. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het gebruik van de woning als kantoor en vergaderruimte in deze omvang in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college moet de invloed op het omliggende woon- en leefklimaat van het gewijzigde gebruik in de omvang en reikwijdte waarin het nu is toegestaan, geheel opnieuw beoordelen. De rechtbank vernietigt daarom de besluiten. Het college moet nieuwe besluiten nemen op de bezwaren van eisers.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 23/674, UTR 23/2835 en UTR 23/2834
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2023 op de beroepen in de zaken tussen
    
  
  
    
      
        
          [eiser 1]
        ;
    
    
      
        
          [eiser 2]
        ;
    
    
      
        
          [eiser 3]
        , 
    
  
  allen uit [woonplaats] , hierna ‘eisers’
  
    en
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, 
    
      verweerder, hierna ‘het college’.
      (gemachtigde: mr. drs. H. van Gellekom)
    
    
    
      als derde-partij heeft aan de zaken deelgenomen: [A], hierna ‘vergunninghouder’
      (gemachtigde: mr. drs. B.J.P.M. Zwinkels).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Vergunninghouder is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [woonplaats] (het perceel). Hij wil het monumentale deel van de woning op het perceel gaan verhuren als kantoor voor vier tot vijf personen (zonder balie). Het monumentale deel bestaat uit een begane grond en een eerste etage, met een gebruiksoppervlakte van in totaal 124 m2. De begane grond van het monumentale gedeelte (48 m2) wil vergunninghouder naast het gebruik als kantoor, ook los gaan verhuren als vergaderruimte. Het achterste gedeelte van het pand blijft woonruimte. Vergunninghouder wil vijf parkeerplaatsen realiseren op het terrein: twee parkeerplaatsen ten behoeve van het woongedeelte en drie parkeerplaatsen ten behoeve van het gebruik als kantoor en vergaderruimte. Voor zijn plannen heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college.
    
    2. Het perceel valt binnen het toepassingsbereik van het bestemmingsplan ‘Herziening [locatie]’ (hierna ‘het bestemmingsplan’). Op het perceel rust de bestemming ‘Wonen’. Het gebruik als kantoor en vergaderruimte is in strijd met deze bestemming. Op het perceel rust de medebestemming ‘beschermd stadsgezicht’. Gelet hierop is het verboden om zonder omgevingsvergunning parkeerplaatsen aan te leggen op het perceel en geldt een maximum van twee parkeerplaatsen per hoofdgebouw. Het door vergunninghouder beoogde gebruik als kantoor en vergaderruimte en het aanleggen van drie extra parkeerplaatsen is dus strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan zelf biedt op deze punten geen afwijkingsmogelijkheid.
    
    3. Het is alsnog mogelijk om een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, mits de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet worden vergroot en het afwijkende gebruik in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Met het besluit van 5 juli 2022 (hierna ‘het primaire besluit’) heeft het college van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en de gevraagde omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan aan vergunninghouder verleend.
    
    4. Eisers, allen direct omwonenden, hebben gezamenlijk bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het college heeft de bezwaren voorgelegd aan de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Hilversum (hierna ‘de bezwaarcommissie’). De bezwaarcommissie heeft het college op 2 november 2022 geadviseerd om de omgevingsvergunning in stand te laten, maar daarin de verhuur als vergaderruimte nader te duiden en de omvang daarvan te beperken. Met drie besluiten van 21 december 2022 (hierna ‘de bestreden besluiten’) heeft het college de bezwaren van eisers ieder ongegrond verklaard, en de omgevingsvergunning zonder de geadviseerde aanpassingen in stand gelaten.
    
    5. Eisers hebben vervolgens ieder beroep ingesteld tegen het aan hem of haar gerichte bestreden besluit. Het college heeft verweerschriften ingediend. Ook vergunninghouder heeft gereageerd. De beroepen zijn bij de rechtbank op 10 juli 2023 gevoegd op een zitting behandeld. Eiser [eiser 1] en eiser [eiser 3] zijn in persoon verschenen. Zij waren ook namens [eiser 2] op de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is op de zitting vertegenwoordigd door N. Bontebal, kantoorgenoot van de gemachtigde van vergunninghouder.
    
  
  
    Overwegingen
    
    6. Zoals gezegd, kan het college de omgevingsvergunning voor het afwijkende gebruik als kantoor en vergaderruimte alleen verlenen als dat gebruik niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Dat geldt ook voor het aanleggen van de drie extra parkeerplaatsen op het perceel ten behoeve van het afwijkende gebruik.
    
    7. Het college moet bij zijn keuze om wel of geen gebruik te maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen, een afweging maken van alle belangen die bij de aanvraag zijn betrokken. Daarbij heeft het college beleidsruimte. Dat betekent dat de rechtbank slechts toetst of het college alle betrokken belangen heeft meegewogen, en of het college in redelijkheid tot het besluit is gekomen. Dit is een terughoudende toets.
    
    
      
        Parkeren
      
    
    
    8. Omdat het bestemmingsplan geen parkeernormen bevat, is het bestemmingsplan in zoverre herzien met de Herziening [locatie] - parkeernormen 2018 (hierna ‘de herziening’). In deze herziening is, kort gezegd en alleen voor zover hier van belang, bepaald dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning ten behoeve van het parkeren vast moet staan dat er voldoende ruimte wordt gerealiseerd op het terrein met behulp van de parkeernormen uit de Beleidsregels Parkeren bij ruimtelijke ontwikkelingen Hilversum 2017 (hierna ‘het parkeerbeleid’).
    
    9. Bij beoordeling van de aanvraag is het college uitgegaan van de parkeernorm die volgens het parkeerbeleid geldt voor de categorie ‘kantoren (zonder balie)’. Dit kan de rechtbank volgen. Er wordt immers geen balie gerealiseerd en vergaderen valt naar het oordeel van de rechtbank binnen het gebruik als kantoor, ook waar het gaat om het verhuren als vergaderzaal. Het beoogde gebruik als kantoor gaat immers ook middels verhuur.
    
    10. In het parkeerbeleid zijn de parkeernormen per categorie vervolgens ingedeeld naar de zones ‘centrum’, ‘schil’ en ‘rest’, waarbij is aangesloten bij de gelijknamige zones voor betaald parkeren in [woonplaats]. Het perceel valt in het buitengebied vrij parkeren, en kan daarom volgens het college worden ingedeeld onder ‘rest’. Dat betekent dat er een parkeernorm van 2,05 parkeerplaatsen per 100 m2 bruto vloeroppervlakte geldt voor het plan van vergunninghouder, zodat er 2,54, afgerond 3, parkeerplaatsen nodig zijn voor het afwijkende gebruik. De rechtbank kan het college volgen in de conclusie dat hieraan wordt voldaan nu er naast de twee parkeerplaatsen voor het woongedeelte, drie parkeerplaatsen worden gerealiseerd op eigen terrein ten behoeve van het gebruik als kantoor en vergaderzaal.
    
    11. Het betoog van eisers dat er te weinig parkeerplaatsen zijn, omdat de vergaderzaal van 48 m2 volgens de NEN1824 feitelijk geschikt is voor 24 personen (voor vergaderen is hierin 2 m2 per persoon voorgeschreven), slaagt niet. De parkeernormen zoals opgenomen in het parkeerbeleid zijn immers niet vastgesteld naar het aantal gebruikers, maar naar het aantal m2 bruto vloeroppervlak. Hoeveel personen er dus feitelijk gebruik kunnen maken van de vergaderzaal is voor het aantal benodigde parkeerplaatsen niet van belang.
    
    12. Ook het betoog van eisers dat het college rekening had moeten houden met het parkeertekort dat is ontstaan door de recente komst van een kinderopvang en medisch centrum verderop in de straat, slaagt niet. Het is namelijk vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ‘de Afdeling’), de hoogste rechter in dit soort zaken, dat een nieuwe ontwikkeling geen oplossing hoeft te bieden voor een bestaand parkeertekort. Het college mocht de bestaande parkeerdruk in de straat dus buiten beschouwing laten.
    
    13. Ook het betoog van eisers dat het college een parkeerplan had moeten opstellen, slaagt niet. Voor het opstellen van een dergelijk plan bestaat namelijk geen wettelijke grondslag. 
    
    14. De rechtbank kan het college er tot slot ook in volgen dat het realiseren van de vijf parkeerplaatsen op eigen terrein in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Op het ontwerp is te zien dat de auto’s vanaf de straat gezien achter struiken en ander groen zullen worden geparkeerd. Eisers hebben hier geen specifieke beroepsgronden tegen gericht.
    
    
    
      
        Beleid
      
    
    
    15. De rechtbank volgt eisers evenmin in het betoog dat het project in strijd is met de doelstellingen uit het bestemmingsplan en het beleid van de gemeente. De ‘Visie [locatie] [woonplaats]’ is inmiddels ingehaald door de ‘Woonvisie 2021 tot 2030’ en het ‘Economisch perspectief 2040’, waarin onder meer is opgenomen dat er binnen de gemeente Hilversum behoefte bestaat aan kantoorruimte waaronder villakantoren. De rechtbank kan het college volgen in de conclusie dat dit project daarmee in lijn is.
    
    
      
        Impact op de omgeving
      
    
    
    16. De rechtbank kan het college er niet in volgen dat het afwijkende gebruik als kantoor en vergaderzaal in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Om dat voldoende inzichtelijk te krijgen is eerst van belang dat het college de impact van het afwijkende gebruik van het perceel op de omgeving in kaart brengt, en dat heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gedaan. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    17. Het college heeft in het primaire besluit overwogen dat het om een kleinschalig project van in totaal slechts 124 m2 gaat waardoor de verkeersaantrekkende werking verwaarloosbaar zou zijn. Op de zitting heeft het college hierover toegelicht dat volgens hem de beperkte oppervlakte in vierkante meters al maakt dat dit een kleinschalig project is, zodat hij niet hoeft te kijken naar de impact op de omgeving. Hiervoor is andere regelgeving beschikbaar, die de mogelijke impact zal ondervangen. In de Wet natuurbescherming (Wnb) zijn bijvoorbeeld geluidsnormen opgenomen waaraan zal moeten worden voldaan, en de NEN1824 (die eisers aanhalen) schrijft volgens het college voor dat een vergaderruimte ergonomisch gezien 8 m2 werkruimte per persoon moet bieden. De vergaderzaal is 48 m2 zodat er vanuit kan worden gegaan dat daar maximaal zes personen gebruik van zullen gaan maken. Samen met de vier tot vijf personen die gebruikmaken van het kantoorgedeelte, gaat het hier dus om een groep van slechts tien tot elf personen. Dat is zo kleinschalig dat het project alleen al om die reden in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, aldus het college.
    
    18. De rechtbank vindt deze motivering van het college niet toereikend. Allereerst schrijft de NEN1824 geen 8 m2 (waar het college vanuit gaat) maar 2 m2 werkruimte per persoon voor als het gaat om vergaderen, zodat er feitelijk niet slechts zes, maar maximaal 24 personen gebruik kunnen gaan maken van de vergaderzaal. Samen met de vier tot vijf personen die gebruikmaken van het kantoorgedeelte gaat het hier dus om een groep van 28 tot 29 personen. De rechtbank kan het college er niet in volgen dat dit kleinschalig is. Hierdoor heeft het college zich ook geen rekenschap gegeven van een juiste mate van verkeersaantrekkende werking en geluidsoverlast. Dit geldt temeer nu het gebruik als kantoor en vergaderzaal in de omgevingsvergunning geheel niet aan een tijdsspanne is gebonden, waardoor het gebruik feitelijk ook ’s nachts en in de weekenden is toegestaan. Dat er andere regelgeving zou zijn die de impact van het project op de omgeving zal ondervangen, volgt de rechtbank niet. In de Wnb zijn weliswaar geluidsnormen opgenomen maar die zien niet op stemgeluid. Het college had moeten beoordelen of een goed woon- en leefklimaat ondanks de (forse) intensivering van het gebruik van het perceel met de bijbehorende verkeersaantrekkende werking en geluidsoverlast, nog is gewaarborgd. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    19. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank de beroepen van eisers gegrond en vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank vindt het doen van een tussenuitspraak in deze zaak namelijk niet doelmatig en efficiënt, omdat het college het goede woon- en leefklimaat door het gebruik als kantoor en vergaderruimte geheel opnieuw moet beoordelen en dus nieuwe besluiten moet nemen op de bezwaren van eisers. Dat moet het college doen met inachtneming van al wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen. Daarbij wijst de rechtbank het college voor de volledigheid op zijn bevoegdheid om er middels het stellen van vergunningvoorschriften voor te zorgen dat het afwijkende gebruik kleinschalig blijft. De rechtbank stelt het college een termijn van zes weken voor het nemen van de nieuwe besluiten. Die termijn begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
    
    20. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college de door eisers betaalde griffierechten van € 184,-- per beroep, aan elk van hen vergoeden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt het college op om binnen zes weken nadat deze uitspraak gezag van gewijsde heeft gekregen, nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van al wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
      
      
        draagt het college op om de door eisers betaalde griffierechten van € 184,-- per beroep, aan elk van hen vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2023.
    
    
    
    
      
        (de griffier is verhinderd om
      
      
        de uitspraak te ondertekenen)
      
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Bent u het niet eens met deze uitspraak?Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. 
  
    Dat volgt uit artikel 12 van de planregels bij het bestemmingsplan.
  
  
    Dit is bepaald in artikel 7, eerste lid, onder e, van de planregels bij het bestemmingsplan.
  
  
    Dat is bepaald in artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, juncto, artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
    Aanleggen op eigen terrein valt ook onder het afwijkende gebruik, zo blijkt uit de memorie van toelichting op artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor: Stb., 2014, 333, pagina 55.
  
  
    Dit staat in artikel 4.1.1. van de herziening
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2688.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:969.