ECLI:NL:RBROT:2016:2824, Rechtbank Rotterdam, 19-04-2016, ROT - 15 _ 1589
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2016-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Zonder vergunning onttrekken van woonruimte. Hennepkwekerij.
        Matigen bestuurlijke boete vanwege financiële omstandigheden eiser. 
        Hoewel het in dit geval gaat om een bij wettelijk voorschrift vastgestelde boete, zoekt de rechtbank voor de wijze van matiging aansluiting bij de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 11 januari 2016 (onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:9) over de nadere invulling en uitwerking van het boeteregime in bijstandszaken.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1 
    
    
    
      Zaaknummer: ROT 15/1589 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2016 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te [plaats] , eiser,gemachtigde: mr. K. Celebi,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
      gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,- wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte, wat in strijd is met artikel 30 van de Huisvestingswet gelezen in samenhang met artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam.
    
    
    
      Bij besluit van 29 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.  
      
        Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
    
    
    
      Verweerder heeft aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2016. De zaak is gevoegd behandeld met het beroep geregistreerd onder het zaaknummer ROT 15/1386. 
      Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaken gesplitst voor het doen van uitspraak. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 1.Eiser heeft verzocht om vrijstelling van de heffing van griffierecht. Dit verzoek wordt toegewezen nu eiser met de overlegging van de brief van verweerder van 27 februari 2015 aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen bijzondere bijstand wordt verstrekt voor advocaatkosten en hij daarnaast een eigen verklaring heeft overgelegd over de afwezigheid van vermogen. De verschuldigdheid van griffierecht zou het voor eiser onmogelijk, althans uiterst moeilijk, maken beroep in te stellen. 
    
    2. Eiser was huurder van de woonruimte in het pand [adres] te [plaats] (de woning). Volgens een rapport van 30 juni 2014 is tijdens een inspectie van de woning die dag gebleken dat de woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer in gebruik waren ten behoeve van hennepteelt, waardoor de woning niet langer geschikt was voor bewoning. Op 8 augustus 2014 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiser een boete op te leggen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid zijn zienswijze hierop te geven. 
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006 (de Verordening) is overtreden nu door de in de woning aangetroffen hennepkwekerij sprake is van het zonder onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot bewoning onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming onttrekken, dat die woning daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder onttrekking geschikt is. 
    Eiser kan volgens verweerder als overtreder worden aangemerkt, omdat hij de huurder van de woning is en op dat adres staat ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp). Eiser heeft zijn stelling dat hij de woning had onderverhuurd en zelf niet betrokken was bij de hennepkwekerij niet met bewijsstukken, zoals een kopie van het legitimatiebewijs van de onderhuurder, een onderhuurcontract of betalingsbewijzen van de huur, onderbouwd. De aan eiser opgelegde boete van € 4.000,- is in overeenstemming met het door verweerder gevoerde beleid. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete gematigd zou moeten worden, is verweerder niet gebleken.  
    
    4. Eiser stelt in beroep dat verweerder in de bezwaarprocedure in strijd heeft gehandeld met de goede procesorde, omdat hij de stukken pas vijf dagen voor de hoorzitting heeft ontvangen. Tevens stelt eiser dat de wettelijke grondslag van het besluit niet in bezwaar kan worden hersteld. Eiser is verder van mening dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat hij niet degene is geweest die de woning aan zijn bestemming heeft onttrokken. Ten slotte stelt eiser dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. Daartoe wijst hij op zijn financiële en persoonlijke omstandigheden.
    
    
      De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    
    5. Op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is. 
    
    
      Op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet - voor zover hier van belang - kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid, en zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. 
      Het tweede lid, aanhef en onder c, houdt ten aanzien van de overtreding van artikel 30, eerste lid, in dat de bestuurlijke boete niet hoger kan zijn dan € 18.500,-. 
      Op grond van het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. 
    
    
    6. Op grond van artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening is het verboden om zonder een onttrekkingsvergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder onttrekking geschikt is.
    
    
      Artikel 26 van de Verordening luidt als volgt:
      “1. Het college van burgemeester en wethouders kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt overeenkomstig het bepaalde in bijlage 2 bepaald.”
    
    
      Op grond van tabel 1 van artikel 2 van Bijlage 2 bij de Verordening bedraagt de bestuurlijke boete bij onvergund samenvoegen of onttrekken van woonruimte vanuit een bedrijfsmatige exploitatie bij een eerste overtreding € 4.000,-.   
    
    7. Het door de gemeente Rotterdam ter zake van de Huisvestingswet gevoerde beleid is neergelegd in de ‘Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013’ (de Beleidsnotitie). 
    
    8. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
      Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
      Het derde lid bepaalt dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    9. Eisers beroepsgrond dat verweerder in de bezwaarprocedure in strijd heeft gehandeld met de goede procesorde omdat hij de stukken pas vijf dagen voor de hoorzitting heeft ontvangen, slaagt niet. Verweerder heeft hierover in het bestreden besluit opgemerkt dat overeenkomstig artikel 7:4, tweede lid, van de Awb stukken gedurende ten minste een week voorafgaand aan het horen voor een belanghebbende ter inzage worden gelegd. Eiser betwist niet dat terinzagelegging in zijn geval heeft plaatsgevonden. Bovendien is niet gebleken dat tijdig om uitstel van de hoorzitting is verzocht. Uit het bestreden besluit blijkt tevens dat de gemachtigde van eiser tijdens de hoorzitting is gevraagd of hij nog in de gelegenheid wilde worden gesteld nadere stukken in te dienen. De ontkenning dat gemachtigde van deze mogelijkheid zou hebben afgezien, acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Daarbij komt dat eiser in beroep alle gelegenheid heeft gehad om zijn standpunt naar voren te brengen en desgewenst aanvullende stukken te overleggen. De rechtbank moet daarom concluderen dat, zo al gezegd zou kunnen worden dat eisers gemachtigde slechts een korte periode voor de hoorzitting kennis heeft kunnen nemen van de gedingstukken, niet is gebleken dat eiser daardoor in zijn belangen is geschaad. 
    
    10. Voor zover eiser stelt dat de wettelijke grondslag in bezwaar niet kan worden gewijzigd, kan dit niet slagen. Het in het primaire besluit genoemde artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam is in het bestreden besluit vervangen door artikel 16b, eerste lid, onder a, van de Verordening. Op grond van 
    artikel 7:11 van de Awb dient in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaats te vinden, hetgeen kan betekenen dat het besluit op bezwaar met andere argumenten wordt gemotiveerd dan het in bezwaar bestreden besluit. Verwezen wordt naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 21 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3221). Bovendien komen de genoemde artikel(onderdelen) inhoudelijk overeen. 
    
    11. De beroepsgrond dat eiser niet als overtreder kan worden aangemerkt, slaagt niet. 
    
      Uit de stukken blijkt dat de woning een tweekamerwoning is, met een woonkamer, een slaapkamer, een keuken en een badkamer. Deze kamers waren in gebruik ten behoeve van de hennepkwekerij. Daarmee was de woonruimte aan de bestemming tot bewoning onttrokken. Hierdoor is sprake van overtreding van het verbod van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en van artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening. 
      Verweerder heeft eiser de overtreding verweten in zijn hoedanigheid van huurder van de woning. Overtreder is degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
      Eiser was ten tijde van de overtreding huurder van de woning en  stond op dat adres in de Brp ingeschreven. Eiser heeft zijn stelling dat hij de woning had onderverhuurd niet aannemelijk kunnen maken. Als huurder is eiser verantwoordelijk voor wat zich binnen zijn woning afspeelt of wat daarin wordt aangetroffen. 
      Uit het voorgaande volgt dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder van het verbod tot onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. 
    
    
    12. Gelet op hetgeen boven is overwogen heeft verweerder tot het oordeel mogen komen dat eiser van de overtreding een verwijt kan worden gemaakt. Verweerder was dan ook bevoegd eiser een boete op te leggen. 
    
    13. Eisers beroepsgrond dat de hoogte van de opgelegde boete onevenredig is, slaagt.
    
    14. Verweerder is gebonden aan het in artikel 85a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet opgenomen maximum van € 18.500,-. Verweerder dient zich daarbij te houden aan de krachtens artikel 85a, derde lid, van de Huisvestingswet in de Verordening opgenomen bedragen. De door verweerder gekozen systematiek bij het vaststellen van de hoogte van de boete, waarin bij herhaling van de overtreding zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt, acht de rechtbank niet onredelijk. Er is geen reden om de in de Verordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning, waaronder begrepen onrechtmatig gebruik van een woning, een negatieve invloed kan hebben op de leefbaarheid in wijken. Daarnaast beoogt de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Bijlage 2 bij de Verordening is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen. 
    
    15. De evenredigheid komt in de Verordening onder meer tot uitdrukking in de hoogte van de op te leggen boete bij overtredingen die bedrijfsmatige dan wel niet-bedrijfsmatige exploitatie van de woonruimte betreffen. In de Beleidsnotitie is ter verduidelijking van het begrip ‘bedrijfsmatige exploitatie’ in bijlage 2 bij de Verordening het volgende opgenomen: 
    “Overtredingen die vanuit een bedrijfsmatige exploitatie worden begaan, worden zwaarder beboet. Indien de overtreder aantoonbaar vier of meer woonruimten verhuurt, wordt aangenomen dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij is altijd sprake van bedrijfsmatige exploitatie.” 
    
    16. Verweerder is bij het vaststellen van de hoogte van de boete uitgegaan van een bedrijfsmatige exploitatie en een eerste overtreding als bedoeld in tabel 1 van artikel 2 van Bijlage 2 van de Verordening. 
    
    17. Uit het systeem van de Verordening en de daarbij behorende Beleidsnotitie volgt dat de conclusie dat een woonruimte bedrijfsmatig is onttrokken enerzijds wordt gebaseerd op het aantal woonruimten dat de overtreder verhuurt (vier of meer) en anderzijds op de aard van de overtreding zelf, namelijk de exploitatie van een hennepkwekerij. Blijkens verweerders Beleidsnotitie wordt onttrekking van woonruimte ten behoeve van het gebruik als hennepkwekerij altijd als bedrijfsmatige exploitatie aangemerkt. 
    Gelet op de hoeveelheid aangetroffen hennepplanten en hetgeen verder in de woning is aangetroffen, zoals transformatoren, een afzuiginstallatie, droogrekken voor het drogen van hennep en vuilniszakken met hennepafval, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het hier om een (professionele) hennepkwekerij gaat. Nu verweerder eiser daadwerkelijke betrokkenheid bij de hennepkwekerij verwijt, is bij het opleggen van de boete terecht uitgegaan van het hoge boetebedrag van € 4.000,-. 
    
    18. Ter beoordeling staat tot slot of in hetgeen eiser heeft aangevoerd bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb zijn gelegen, die verweerder aanleiding hadden moeten geven om de boete te matigen. Eiser heeft gewezen op zijn persoonlijke omstandigheden, zoals zijn zieke kinderen in Algerije en zijn gezondheids- en huwelijksproblemen. Eiser heeft deze omstandigheden echter niet aannemelijk gemaakt, zodat de rechtbank daaraan voorbij gaat. 
    
    19. Bij de beoordeling of een opgelegde boete voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie, is echter ook de mate waarin de boete de betrokkene treft van belang. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel vierde tranche Awb heeft de regering vermeld dat, in lijn met artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht, ook de draagkracht van de overtreder een rol kan spelen: 
    “In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan ervan mogen uitgaan dat de draagkracht geen beletsel vormt voor het opleggen van een boete. Maar zeker bij hogere boeten zal het bestuursorgaan zich ervan moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Wat een hoge boete is, zal daarbij van de context afhangen. Het ligt voor de hand dat de draagkracht bijvoorbeeld bij boeten op het gebied van de sociale zekerheid eerder en vaker een rol zal spelen dan op veel andere terreinen.” (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 141-142). Gelet hierop treft een met het oog op zijn draagkracht passende bestuurlijke boete de betrokkene dus niet onevenredig in zijn inkomen en vermogen.
    
    20. Hieruit volgt dat een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht moet slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven. 
    
    21. Eiser heeft over zijn financiële situatie aangevoerd dat hij na de ontruiming van zijn woning dakloos is geworden en daardoor problemen heeft gekregen met zijn bijstandsuitkering, die hij ten tijde van de zitting niet meer ontving.
    
      De rechtbank ziet in deze - door verweerder niet weersproken - omstandigheden aanleiding de aan eiser opgelegde boete te matigen. Hoewel het in dit geval gaat om een bij wettelijk voorschrift vastgestelde boete, zoekt de rechtbank voor de wijze van matiging aansluiting bij de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 11 januari 2016 (onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:9) over de nadere invulling en uitwerking van het boeteregime in bijstandszaken. 
      Uitgaande van opzet, bepaalt de rechtbank de boete op een bedrag van € 2.340,-, te weten: 24 maal 10% van de alleenstaandennorm ten tijde van deze uitspraak (€ 972,70), naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Hiermee moet worden geacht dat voldoende rekening wordt gehouden met de financiële omstandigheden van eiser. 
    
    
    22. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb stelt de rechtbank de boete vast op € 2.340,-. 
    
    23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van 
    € 496,- en wegingsfactor 1). 	 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete; 
    - herroept het primaire besluit voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete;
    - bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 2.340,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.984,-, te betalen aan eiser.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, mr. E. Lunenberg en 
      mr. drs. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2016.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter 
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.