ECLI:NL:RBSGR:2012:BV9719, Rechtbank 's-Gravenhage, 07-03-2012, AWB 10/6408 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2012-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: bodemprocedure
      
      ambtenarenrecht
      
      Functie bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal niet langer als vergadergebonden aangemerkt. Intrekking Kamertoelage/Inconveniëntentoeslag en afbouwregeling. Beroep ongegrond.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 10/6408 AW
    
    uitspraak van de meervoudige kamer ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 7 maart 2012 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], te [plaats],
      (gemachtigde: mr. M.J.M. Vloet),
    
    
    en
    
    
      de Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, verweerder
      (gemachtigde: mr. S. van Heukelom-Verhage).
    
    
    
      Procesverloop
      Eiseres heeft bij brief van 8 september 2010 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 30 juli 2011. 
    
    
    Verweerder heeft de stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het beroep is op 15 december 2011 ter zitting gevoegd behandeld met het beroep 
      van [A] (AWB 10/6409 AW).
      Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Overwegingen
      1 De rechtbank gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
      1.1 Eiseres is bij besluit van verweerder van 18 april 1990 met ingang van 1 juni 1990 aangesteld in vaste dienst bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in de functie van [functie]. Aan deze functie is schaal 5 verbonden. Aan eiseres is voorts een toelage toegekend op grond van het Koninklijk Besluit (KB) van   5 mei 1988 (hierna: Kamertoelage). 
      1.2 Bij besluit van 13 juni 2003 heeft verweerder eiser medegedeeld dat de haar toegekende toelage Kamertoelage in verband met de intrekking van het KB van 5 mei 1988,  met ingang van 1 juli 2003, vervalt. In de plaats daarvan wordt eiseres met ingang van 1 juli 2003 een periodieke toeslag op grond van artikel 22a van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA 1984) toegekend, waarvan de hoogte van het bedrag gelijk is aan het bedrag dat zij ontvangt voor de Kamertoelage over de maand juni 2003. Voorts is medegedeeld dat eiseres de toeslag behoudt zolang zij haar huidige functie vervult. Deze toeslag vervalt indien eiseres op eigen verzoek een andere, niet-vergadergebonden functie gaat vervullen. De huidige functie van eiseres is door het bevoegd gezag niet aangewezen als vergadergebonden in de zin van de nieuwe Inconveniëntenregeling Tweede Kamer der Staten-Generaal, zodat eiseres niet kan kiezen voor de nieuwe toeslag op grond van die regeling. 
      1.3 Bij besluit van 11 januari 2010 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat met ingang van 1 februari 2010 nieuwe regels gelden voor de Kamertoelage en de Inconveniëntentoeslag. De functie van [functie] is, gelet op de Lijst vergadergebondenfuncties 2009, niet langer als vergadergebonden aangemerkt. De wijziging houdt in dat een medewerker die geen - of niet langer een - vergadergebonden functie heeft, hiervoor ook geen vergoeding ontvangt. De Kamertoelage/Inconveniënten-toeslag wordt per 1 februari 2010 ingetrokken op grond van artikel 4, eerste lid, van het Besluit tot wijziging van het Besluit van 2003 tot vaststelling van een Inconveniëntenregeling voor bepaalde functies bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Tevens heeft verweerder op grond van artikel 4, tweede lid, van hetzelfde besluit besloten dat eiseres gedurende 5 (vijf) jaar in aanmerking komt voor een afbouwregeling. 
      Zolang eiseres in dienst blijft van de Tweede Kamer houdt de afbouwregeling in dat eiseres maandelijks in de periode van:
      - 1-2-2010 tot 1-2-2011 nog 100% (€ 372,78) van de vergoeding ontvangt;
      - 1-2-2011 tot 1-2-2012 nog 80% (€ 298,22) van de vergoeding ontvangt;
      - 1-2-2012 tot 1-2-2013 nog 60% (€ 223,67) van de vergoeding ontvangt;
      - 1-2-2013 tot 1-2-2014 nog 40% (€ 149,11) van de vergoeding ontvangt;
      - 1-2-2014 tot 1-5-2015 nog 20% (€ 74,56) van de vergoeding ontvangt.
      Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 10 februari 2010 bezwaar gemaakt. 
      1.4 Eiseres is op 25 juni 2010 gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: de Commissie).
      1.5 Bij besluit van 30 juli 2010 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van 22 juli 2010, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
      Eiseres heeft bij brief van 8 september 2010 beroep ingesteld tegen dit besluit.
      2 Eiseres heeft aangevoerd dat het KB van 10 december 2009 verwijst naar artikel 22a, vierde lid, van het BBRA 1984, waarin het BBRA 1984 de mogelijkheid schept om een regeling te treffen die het betreffende artikel aanvult. Het BBRA 1984 is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), vastgesteld op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken. Verweerder is op die grond niet gerechtigd het BBRA 1984 aan te vullen. Eiseres heeft ter zitting benadrukt dat het KB het BBRA 1984 kan aanvullen, maar niet kan wijzigen. Het KB wijzigt echter de toepassing van het BBRA 1984, door voorbij te gaan aan artikel 22a, derde lid, van het BBRA 1984.
      Eiseres is van mening dat het convenant van 7 september 2009 haar niet rechtstreeks bindt. Een verwijzing naar dit convenant volstaat niet ter motivering van het bestreden besluit. Eiseres stelt dat zij tot op heden de functie van [functie] vervult en beschikbaar is voor het verrichten van avonddiensten. Haar functie is reeds in 2003 niet-vergadergebonden verklaard. Zij voldoet hiermee aan de voorwaarden voor de ontvangst van de periodieke toeslag ex artikel 22a van het BBRA 1984, zoals gesteld in het besluit van 13 juni 2003. In dit besluit is uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toegezegd dat zij de periodieke toeslag behoudt zolang zij geen andere niet-vergadergebonden functie gaat vervullen. Eiseres verwijst in dit kader naar de folder 'Nieuwe Arbeidsvoorwaarden' en de verklaring van [B], plaatsvervangend Griffier, van 23 juni 2010.
      3 Verweerder heeft zijn standpunt uitgebreid uiteengezet in zijn verweerschrift.
    
     
    
      4.1 Bij KB van 5 mei 1988, houdende toelageregeling bepaalde functies bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Griffie voor Interparlementaire betrekkingen en de Stenografische Dienst (Stb. 1988, 271, hierna: KB 271), is, gelet op artikel 17, vierde lid, artikel 25, eerste en tweede lid en artikel 26 van het BBRA 1984, een regeling in het leven geroepen voor medewerkers die betrokken zijn bij vergaderingen van de Tweede Kamer. Op grond van KB 271 ontvingen medewerkers met een functie, zoals genoemd in de lijst met functies met een vergadergebonden karakter in Bijlage II bij KB 271, een vaste toelage (de Kamertoelage). De Kamertoelage werd, gelet op de Nota van Toelichting bij dit KB, toegekend bij wijze van afkoopsom voor de onregelmatige diensten en overige inconveniënten.
      4.2 Artikel 22a van het BBRA 1984 luidt als volgt:
      "1.Aan een ambtenaar of een groep van ambtenaren kan een eenmalige of periodieke toeslag worden toegekend.
      2.Aan de toekenning van een toeslag kunnen voorwaarden worden verbonden.
      3.Een periodieke toeslag wordt ingetrokken indien de gronden waarop de toeslag is toegekend niet meer aanwezig zijn.
      4.Een regeling kan worden getroffen, welke dit artikel aanvult.
      4.3 Bij KB van 4 december 2003, houdende de vaststelling van een inconveniënten-regeling voor bepaalde functies bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Griffie voor Interparlementaire betrekkingen en de Stenografische Dienst (Inconveniëntenregeling Tweede Kamer der Staten-Generaal, Stb. 2004, 6, hierna: KB 6), is KB 271 ingetrokken.
      Met KB 6 is een nieuw systeem van toelages geïntroduceerd, waarbij de Kamertoelage werd vervangen door een Inconveniëntentoeslag. 
      4.3.1 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van KB 6, wordt een betrokkene op grond van artikel 22a van het BBRA 1984 een periodieke toeslag (de Inconveniëntentoeslag) toegekend die bestaat uit een vast deel en een variabel deel. 
      4.3.2 Artikel 3 van KB 6 luidt als volgt:
      "1. Een betrokkene aan wie een inconveniëntentoeslag is toegekend heeft geen aanspraak op de toeslagen en vergoedingen bedoeld in de artikelen 17, 17a en 23 van het bezoldigingsbesluit.
      2. Een betrokkene aan wie een inconveniëntentoeslag is toegekend heeft geen aanspraak op de toelage bedoeld in artikel 18a van het bezoldigingsbesluit voor de uren dat hij beschikbaar dient te zijn als bedoeld in artikel 1, onder c."
      4.3.3 Ingevolge artikel 4 van KB 6 eindigt de aanspraak op de inconveniëntentoeslag indien de betrokkene op zijn aanvraag een andere functie, niet zijnde een vergadergebonden functie, gaat vervullen. 
      4.3.4 Ingevolge artikel 5, eerste lid, van KB 6 kan de ambtenaar die in de maand juni 2003 aanspraak had op een toelage op grond van KB 271 eenmalig zijn keuze voor het verlenen van de Inconveniëntentoeslag kenbaar maken; hij kan op die keuze niet meer terugkomen.
    
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, van KB 6 ontvangt de ambtenaar, zolang hij zijn keuze bedoeld in het eerste lid nog niet heeft kenbaar gemaakt, een periodieke toeslag op grond van artikel 22a van het BBRA 1984 (de Kamertoelage) tot het bedrag van de toelage bedoeld in het eerste lid, welke voor hem gold in juni 2003.
     
    Ingevolge artikel 5, derde lid, van KB 6 zijn de artikel 3 en 4 van overeenkomstige toepassing op de ambtenaar bedoeld in het tweede lid van dit artikel.
    
    
      4.4 Op 7 september 2009 is een convenant gesloten tussen de Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Georganiseerd Overleg.
      4.5 Bij KB van 10 december 2009, houdende de wijziging van de Inconveniëntenregeling Tweede Kamer der Staten-Generaal in verband met de invoering van een afbouwmechanisme, het invoegen van een functie en het aanpassen van enkele bedragen (Stb. 2009, 568, hierna: KB 568), is artikel 4 van KB 6 gewijzigd.
      4.6.1 Artikel 4 van KB 6, voor zover hier van belang, luidt sinds 1 januari 2010 als volgt:
      "1. De aanspraak op een toeslag als bedoeld in artikel 5, tweede lid, dan wel artikel 2, vervalt indien de betrokkene niet langer werkzaam is in een vergadergebonden functie of een vergadergebonden functie DVR (Dienst Verslag en Redactie).
      2. Bij de uitvoering van het bepaalde in het eerste lid wordt een afbouwregeling in acht genomen, tenzij de betrokkene op eigen verzoek een andere functie, niet zijnde een vergaderfunctie, gaat vervullen.
      3. In het kader van de afbouwregeling, bedoeld in het tweede lid, ontvangt de betrokkene vanaf het moment dat de aanspraak, bedoeld in het eerste lid, vervalt, gedurende vijf gelijke deelperioden achtereenvolgens een toeslag van 100%, 80%, 60%, 40% en 20% van de van toepassing zijnde berekeningsgrondslag. Voor de betrokkene met een toeslag als bedoeld in artikel 5, tweede lid, geldt als berekeningsgrondslag de toeslag zoals die onmiddellijk voor het vervallen van de toeslag werd toegekend. 
      (...)"
    
    
    
      5.1 Niet in geschil is dat het BBRA 1984 een AMvB is. 
      De rechtbank overweegt in het voetspoor van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna de Raad) van 23 januari 2003, LJN: AF3846, dat KB 568 een AMvB is, waarbij een eerder AMvB, te weten KB 6, is gewijzigd. 
      Tegen (een wijziging van) algemeen verbindende voorschriften staan krachtens artikel 7:1, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, niet de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open. Hieruit volgt dat de vraag hoe het KB zich verhoudt tot het BBRA buiten beschouwing dient te worden gelaten.
      5.2 Voor zover eiseres heeft beoogd te stellen dat verweerder niet bevoegd is om een besluit te nemen op grond van de Inconveniëntenregeling, onderschrijft de rechtbank het standpunt van verweerder dat deze bevoegdheid is neergelegd in artikel 1, aanhef en sub a, van KB 6.
      5.3 De rechtbank overweegt met betrekking tot het standpunt van eiseres dat in het besluit van 13 juni 2003 uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd is toegezegd dat zij de periodieke toeslag behoudt en dat zij niet gebonden is aan het convenant van 
      7 september 2009 als volgt.
    
    
    
      Bij besluit van 13 juni 2003 is de Kamertoelage van eiseres beëindigd en is een periodieke toeslag toegekend als gevolg van een akkoord tussen de Tweede Kamer en de vakorganisaties over de harmonisering van de arbeidsvoorwaarden bij de Kamer. 
      Uit de Nota van Toelichting bij KB 568 blijkt dat de onderhandelingen over een herziening van de arbeidsvoorwaarden uit 2003 hebben geleid tot een onderhandelaarsakkoord, dat formeel is bekrachtigd in het convenant van 7 september 2009. Het onderdeel van het convenant dat betrekking heeft op de Kamertoelage/Inconveniëntentoelage wordt met onderhavige regeling (KB 568) geformaliseerd. Met de wijziging wordt bewerkstelligd dat ambtenaren die geen vergadergebonden functie meer hebben geen aanspraak meer kunnen maken op de Kamertoelage/Inconveniëntentoeslag. Zij komen in aanmerking voor een afbouwregeling. Hiermee wordt een einde gemaakt aan de praktijk dat medewerkers een vergoeding ontvangen voor niet (langer) ervaren inconveniënten. Ondubbelzinnige toezeggingen tot behoud van de toelagen zullen worden gerespecteerd. 
      De rechtbank overweegt dat KB 6, zoals gewijzigd bij KB 568, van toepassing is op de aan eiseres toegekende periodieke toeslag. Het betreffende onderdeel van het convenant kan niet los worden bezien van KB 6, zoals gewijzigd bij KB 568. Dat eiseres zich niet kan vinden in de uitkomst van het onderhandelingsproces maakt dit niet anders. 
      De rechtbank overweegt voorts dat de periodieke toeslag en de omvang van de uitkeringstermijn van deze toeslag onderdeel vormen van ambtelijke rechtspositie-regelingen. Ambtelijke rechtspositieregelingen zijn in het algemeen vatbaar voor (soms ingrijpende) wijziging (zie ook de uitspraak van de Raad, van 11 januari 2007, LJN: AZ6744). De mededeling dat eiseres de toeslag behoudt zolang zij haar huidige functie vervult, vloeit voort uit de op dat moment van toepassing zijnde regelgeving. Dit kan niet worden aangemerkt als een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan eiseres er op mocht vertrouwen dat de toeslag nimmer zou kunnen vervallen bij wijziging van ambtelijke rechtspositieregelingen is niet gebleken. Dit klemt te meer nu de wijziging van de Kamertoelage in een periodieke toeslag, gelet op de Nota van Toelichting bij KB 6, reeds is bedoeld als overgangsregeling. De folder 'Nieuwe Arbeidsvoorwaarden' en de verklaring van [B], plaatsvervangend Griffier, van 23 juni 2010 doen aan het vorenstaande niet af.
    
    
    5.4 Eiseres heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit van 13 juni 2003, waarbij haar functie als niet-vergadergebonden functie is aangemerkt en waarbij eiseres is medegedeeld dat zij niet kan kiezen voor de nieuwe inconveniëntentoeslag. Het besluit van 13 juni 2003 staat derhalve in rechte vast. Eiseres had haar gronden ter zake van het ontbreken van keuzevrijheid in een procedure tegen het besluit van 13 juni 2003 kunnen aanvoeren. Nu het bestreden besluit niet ziet op dit aspect, zal de rechtbank dit buiten beschouwing laten.
    
    5.5 Aan eiseres is de periodieke toeslag toegekend op grond van artikel 22a van het BBRA 1984, zijnde een toeslag bedoeld in artikel 5, tweede lid, van KB 6. Eiseres is niet langer werkzaam in een vergadergebonden functie. In rechtsoverweging 5.3 is overwogen dat van een ondubbelzinnige toezegging tot behoud van de toelage niet is gebleken. Gelet op het dwingendrechtelijk karakter van artikel 4 van KB 6, zoals gewijzigd bij KB 568, was verweerder gehouden de aanspraak op de periodieke toeslag te beëindigen. 
    
    
      5.6 Verweerder heeft eiseres een afbouwregeling toegekend conform artikel 4, derde lid, van KB 6, zoals dit artikel luidt sinds de wijziging bij KB 568. Eiseres heeft ter zitting medegedeeld dat het besluit van verweerder voor haar vergaande financiële gevolgen heeft. 
      Voor zover zij hiermee tevens doelt op de toegekende afbouwregeling, overweegt de rechtbank dat eiseres ruim twintig jaar in het genot is geweest van de Kamertoelage. Zij hoeft geen onregelmatige diensten meer te verrichten. Dat eiseres nog altijd die bereidheid heeft, maakt dit niet anders. De rechtbank is van oordeel dat de lengte en de mate van de afbouw niet onredelijk is te achten. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Raad van 21 november 2002, LJN: AF3429.
    
    
    5.7 Eiseres heeft ten slotte ter zitting een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Zij heeft verwezen naar haar collega, [C]. Deze collega heeft bij haar indiensttreding in 2003 geen Kamertoelage, maar wel een Kamerschaal gekregen. De Kamerschaal van deze collega wordt niet afgebouwd. Verweerder heeft ter zitting medegedeeld niet bekend te zijn met de situatie van bedoelde collega, maar heeft er op gewezen dat bij die collega mogelijk sprake is geweest van expliciete toezeggingen in het kader van arbeidsvoorwaarden. De rechtbank overweegt dat, nu eiseres eerst ter zitting en onvoldoende onderbouwd heeft verwezen naar de situatie van haar collega en verweerder hierdoor bovendien niet in de gelegenheid is geweest om een reactie voor te bereiden, het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
    
    6 De rechtbank is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat het bestreden besluit op goede gronden berust. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
    
    
      Beslissing
      De rechtbank 's-Gravenhage
      verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. Bergman, mr. M.M.F. Holtrop en 
      mr. G.A.C.M. van Ballegooij in aanwezigheid van A.J. Faasse - van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2012.
    
    
    griffier rechter
     
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.