ECLI:NL:RVS:2022:2448, Raad van State, 24-08-2022, 202105404/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan InBev Nederland N.V. een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming verleend voor de uitbreiding/wijziging van een bierbrouwerij in Dommelen. InBev exploiteert een bierbrouwerij in Valkenswaard. Zij heeft voor de brouwerij een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb aangevraagd (hierna: Wnb-vergunning). Het college heeft deze vergunning verleend. De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de brouwerij geen Wnb-vergunning nodig is en heeft om die reden het besluit van 17 september 2020 vernietigd en de aanvraag van InBev afgewezen. [appellant] en anderen verzetten zich tegen de uitspraak van de rechtbank, omdat volgens hen wel een Wnb-vergunning nodig is, vanwege de nadelige gevolgen van de uitbreiding van de brouwerij voor de Keersop, onderdeel van het Natura 2000-gebied "Leenderbos, Groote Heide &amp; De Plateaux".

202105404/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 9 juli 2021 in zaak nr. 20/3002 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 september 2020 heeft het college aan InBev Nederland N.V. (hierna: InBev) een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor de uitbreiding/wijziging van een bierbrouwerij in Dommelen.
    Bij uitspraak van 9 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 september 2020 vernietigd en de aanvraag van InBev voor het project beschreven in de aanvraag van 11 oktober 2016, inclusief de wijzigingen, waaronder de wijziging van 26 mei 2020, afgewezen.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    [appellant] en anderen en InBev hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2022, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Speekenbrink, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting InBev, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. L.C.G. Hoenselaar, advocaat te Eindhoven, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       InBev exploiteert een bierbrouwerij in Valkenswaard. Zij heeft voor de brouwerij een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb aangevraagd (hierna: Wnb-vergunning). Het college heeft deze vergunning verleend.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de brouwerij geen Wnb-vergunning nodig is en heeft om die reden het besluit van 17 september 2020 vernietigd en de aanvraag van InBev afgewezen.
    [appellant] en anderen verzetten zich tegen de uitspraak van de rechtbank, omdat volgens hen wel een Wnb-vergunning nodig is, vanwege de nadelige gevolgen van de uitbreiding van de brouwerij voor de Keersop, onderdeel van het Natura 2000-gebied "Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux" (hierna: het Leenderbos).
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming luidt:
    "1. […]
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    4. […]."
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie en dat daardoor is uitgesloten dat het project significante negatieve gevolgen heeft.
    Daarbij heeft de rechtbank de situatie op basis van de op 28 juli 1992 verleende Hinderwetvergunning als de referentiesituatie aangemerkt. De situatie op basis van de omgevingsvergunning milieu van 23 juli 2014 (hierna: revisievergunning) kan niet gelden als de referentiesituatie, omdat de stikstofdepositie ten gevolge van de inrichting die in 2014 is vergund, hoger is dan de stikstofdepositie ten gevolge van de inrichting die in 1992 is vergund. Daarbij is in aanmerking genomen dat de Hinderwetvergunning niet is vervallen, zoals bedoeld in overweging 17.2 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71).
    De rechtbank heeft ook overwogen dat voldoende duidelijk is wat de emissies van de stationaire bronnen en het vrachtwagenverkeer zijn.  [appellant] en anderen hebben onvoldoende onderbouwd waarom de uitgangspunten niet kloppen of waarom het aantal verkeersbewegingen waarmee is gerekend, te laag zou zijn, aldus de rechtbank.
    Over cumulatieve effecten heeft de rechtbank overwogen dat, nu er geen Wnb-vergunning nodig is, ook geen onderzoek naar cumulatie is vereist.
    Hoger beroep
    Referentiesituatie
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie. De Hinderwetvergunning uit 1992 is beperkt door de revisievergunning uit 2014 en eerder verleende vergunningen op grond van de Wet milieubeheer in de periode 1995 tot en met 2005. Uit de aanvraag voor de Wnb-vergunning volgt dat de revisievergunning een geringere emissie mogelijk maakt dan de Hinderwetvergunning. Hiertoe verwijzen zij naar de Aerius-berekening van 1 augustus 2016, waarin staat dat in situatie 1 (de representatieve bedrijfssituatie voor 2012, die ongeveer gelijk is aan de bedrijfssituatie voor de periode 2012-2014) de emissie van NOx 2280,6 kg/jaar bedroeg. Terwijl de emissie van NOx die is toe te rekenen aan de inrichting waarvoor de Hinderwetvergunning is verleend 3642 kg/jaar bedraagt. Hierdoor had uitgegaan moeten worden van de revisievergunning uit 2014.
    Daarbij is de rechtbank er volgens [appellant] en anderen ten onrechte vanuit gegaan dat de emissie 4250,75 kg/jaar NOx en 5,27 kg/jaar NH3 bedraagt voor de inrichting die in 2014 is vergund. Dit blijkt echter uit geen enkel bij het dossier behorend stuk.      
    [appellant] en anderen betogen ook dat de Hinderwetvergunning uit 1992 is vervallen door de revisievergunning uit 2014.
    4.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan wordt de referentiesituatie ontleend aan laatstbedoelde milieutoestemming. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
    Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat aan de brouwerij voor de referentiedatum (in dit geval 10 juni 1994) een vergunning op grond van de Hinderwet was verleend. Hierdoor wordt de referentiesituatie in beginsel ontleend aan die Hinderwetvergunning, tenzij die Hinderwetvergunning na die datum is vervallen of na die datum een milieutoestemming is verleend die een lagere depositie tot gevolg heeft dan die van de Hinderwetvergunning.
    4.3.    De Hinderwetvergunning is verleend voor een brouwerij met een productiecapaciteit van 1 miljoen hectoliter bier. In die vergunning is geen regeling opgenomen voor stikstofemissies. Om toch te kunnen bepalen welke emissies zijn toe te rekenen aan die in 1992 vergunde activiteit is het aardgasverbruik uit het jaar 2000, waarin 771.572 hectoliter bier werd geproduceerd, geëxtrapoleerd naar de in 1992 vergunde hoeveelheid van 1 miljoen hectoliter bier. Deze extrapolatie leidt tot een emissie van 3642,15 kg/jaar NOx en 1,59 kg/jaar NH3, wat een stikstofdepositie van 3,14 mol/ha/jaar op het Leenderbos betekent. De omvang van deze emissie en stikstofdepositie ten gevolge van de capaciteit die is vergund op basis van de Hinderwetvergunning, zijn niet in geschil.
    4.4.    In 2014 is een revisievergunning verleend voor een inrichting met een productiecapaciteit van 2 miljoen hectoliter bier. Deze productiecapaciteit inclusief bijbehorende activiteiten zoals transportbewegingen, is feitelijk nog niet benut.
    4.5.    Op 11 oktober 2016 heeft InBev een aanvraag voor een Wnb-vergunning ingediend voor het uitbreiden/wijzigen van de brouwerij. De aanvraag voor deze Wnb-vergunning heeft betrekking op de bedrijfssituatie overeenkomstig de revisievergunning uit 2014. Op deze aanvraag was het PAS en de daarbij horende regelgeving van toepassing. In de Aeriusberekening van 1 augustus 2016, zoals oorspronkelijk toegevoegd aan de aanvraag voor die Wnb-vergunning, zijn de emissies in de referentiesituatie berekend op een wijze zoals dat op grond van artikel 5 van de destijds geldende Regeling programmatische aanpak stikstof was voorgeschreven. Dat betroffen in dit geval de maximale feitelijke emissies in de jaren 2012-2014, voor zover toegestaan op grond van de revisievergunning uit 2014. De op deze wijze berekende emissies in de referentiesituatie bedroegen 2280,6 kg/jaar NOx en <1 kg/jaar NH3.
    Naar aanleiding van onder meer de PAS-uitspraken van 29 mei 2019 van de Afdeling, heeft InBev nieuwe berekeningen laten uitvoeren voor de emissies in de referentiesituatie en de beoogde situatie. Deze berekeningen zijn bijgevoegd bij de aangepaste aanvraag om een Wnb-vergunning. Een nieuwe berekening voor de beoogde situatie was ook nodig omdat in 2018 een nieuwe - zuiniger - gasbrander is geïnstalleerd onder één van de ketels. In de Aerius-berekening van 19 augustus 2020 is berekend dat de emissies in de beoogde/aangevraagde situatie 2895,86 kg/jaar NOx en 5,27 kg/jaar NH3 bedragen. Dit leidt tot een stikstofdepositie van 2,36 mol/ha/jaar op het Leenderbos.
    4.6.    In de nieuwe berekeningen is wat is vergund op grond van de Hinderwetvergunning uit 1992 als referentiesituatie aangemerkt, omdat volgens het college de emissie van NOx en NH3 en daarmee ook de stikstofdepositie ten gevolge de activiteiten zoals vergund met de revisievergunning uit 2014 hoger zijn dan de emissie van NOx en NH3 en de stikstofdepositie ten gevolge van de activiteiten die waren vergund op grond van die Hinderwetvergunning. De emissie NOx ten gevolge van de activiteiten die zijn vergund op grond van de revisievergunning uit 2014, bedraagt volgens het college 4250,75 kg/jaar. Dat volgt - zo hebben InBev en het college ter zitting toegelicht - uit het memo van Witteveen + Bos van 21 mei 2021. Dat memo is gemaakt ter voorbereiding van de zitting bij de rechtbank en is ter zitting bij de Afdeling overgelegd en besproken.
    4.7.    In het memo is toegelicht dat de emissie van NOx van ketel 1 is gebaseerd op een aardgas- en biogasverbruik van 3.509.170 m3/jaar, een factor 9 voor bijmenging van lucht tijdens de verbranding en een concentratie aan NOx in het afvoergas van 105 mg/Nm3. Dat getal is, zo volgt uit de stukken, gebaseerd op metingen. De NOx -emissie van ketel 1 bedraagt daarmee in de in 2014 vergunde situatie 3316,16 kg/jaar. Bij de berekening van de NOx-emissie van ketel 2 is, omdat daarvoor geen metingen beschikbaar zijn, een standaard kengetal gebruikt en een gasverbruik van 454.268 m3/jaar aangenomen. Dat leidt tot een NOx-emissie van 384 kg/jaar. Verder is ook het aantal transportbewegingen dat in de berekening is betrokken per categorie vermeld. Dat leidt tot een NOx-emissie van in totaal 4250,75 kg/jaar.
    [appellant] en anderen hebben ter zitting gesteld dat het memo geen of onvoldoende inzicht biedt in de uitgangspunten waarop de daarin opgenomen berekening is gebaseerd. De Afdeling deelt dat standpunt niet. Gelet op de toelichting over het gasverbruik en de gemeten waarden, acht de Afdeling de terzake gehanteerde uitgangspunten aannemelijk.
    4.8.    De hoeveelheid NOx-emissie ten gevolge van de feitelijke situatie in de periode 2012-2014 bedroeg 2280,6 kg/jaar. Deze is niet gelijk aan de NOx-emissie ingevolge de met de revisievergunning uit 2014 vergunde situatie (4250,75 kg/jaar; zie onder 4.7), omdat de brouwerij feitelijk niet zoveel produceerde als mogelijk was op basis van de revisievergunning uit 2014.
    In het licht van hetgeen is overwogen in 4.1 heeft het college terecht de inrichting, zoals vergund met de Hinderwetvergunning uit 1992, aangemerkt als de referentiesituatie, omdat de NOx-emissie ten gevolge van de inrichting, zoals vergund met die Hinderwetvergunning, onbetwist 3642,15 kg/jaar bedraagt en dat minder is dan de emissie van NOx van de inrichting, zoals vergund met de revisievergunning uit 2014 (4250,75 kg/jaar).
    5.       Wat betreft het betoog van [appellant] en anderen dat de Hinderwetvergunning uit 1992 is vervallen door de revisievergunning uit 2014, overweegt de Afdeling dat de rechtbank in 10.4 terecht heeft overwogen dat weliswaar de Hinderwetvergunning op grond van artikel 2.6, vierde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is vervallen, maar dat dit niet betekent dat referentiesituatie niet aan die Hinderwetvergunning moet worden ontleend. Dit is anders als de Hinderwetvergunning zou zijn geëxpireerd, bijvoorbeeld doordat de vergunning voor een tijdelijke periode was verleend of van rechtswege was vervallen. Maar daarvan is niet gebleken.
    Verkeer
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de toename van verkeer in de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie niet verklaarbaar is. De aanvraag behelst een forse toename die niet kan worden verklaard vanuit het project waarvoor de Wnb-vergunning is aangevraagd, omdat de aanvraag alleen ziet op een verdubbeling van de productiecapaciteit ten opzichte van de referentiesituatie. In het "aanvullend akoestisch onderzoek Dommelsche bierbrouwerij" van 9 mei 2014 uitgevoerd door Witteveen+Bos en behorende bij de revisievergunning, staat nog dat er voor het in kaart brengen van de akoestische gevolgen is gerekend met 57 vrachtwagenbewegingen. [appellant] en anderen betogen ook dat het aantal verkeersbewegingen van personeel en de daarmee gepaard gaande NOx-emissie niet in de berekening is meegenomen, terwijl het aantal ploegendiensten toeneemt van 3 naar 5 ten opzichte van de referentiesituatie.
    6.1.    In de natuurtoets van 26 mei 2020, uitgevoerd door Witteveen+Bos, staat dat voor de referentiesituatie is uitgegaan van het akoestisch onderzoek van mei 1992 uitgevoerd door de Milieudienst Eindhoven, Afdeling Geluid. In tabel 3.1 van de natuurtoets staan de aantallen bestaande vrachtwagenbewegingen in de referentiesituatie: aan- en afvoer (106), kelderbier (22), kratten/fusten (31) en aanvoer grondstoffen (4). Deze uitgangspunten zijn gebruikt bij de Aerius-berekening van 19 augustus 2020.
    Voor de beoogde situatie is uitgegaan van de inrichting, zoals vergund in de revisievergunning. Daarbij worden 7 routes als uitgangspunt genomen, zijnde aan- en afvoer (442), grondstoffen (29), kelderbier (124), emballage (168), verpakking (7), chemicaliën (2) en trailerparking (56).
    6.2.    Wat betreft het verkeer in de referentiesituatie, overweegt de Afdeling dat, gelet op het verschil tussen de NOx-emissie ten gevolge van de inrichting, zoals vergund in 1992 (3642,15 kg/jaar), en de inrichting zoals vergund in 2014 (4250,75 kg/jaar), er geen grond is voor het oordeel dat, ook al zou uitgegaan zijn van een lager aantal vrachtwagenbewegingen, zoals betoogd door [appellant] en anderen, de emissie van de inrichting, zoals vergund in 1992, hoger zou zijn dan de NOx-emissie van de inrichting zoals vergund in 2014. Het verkeer is hierin niet van doorslaggevende betekenis.
    Het bovenstaande geldt eveneens voor het al dan niet betrekken van het verkeer van personeel. Nog daargelaten of sprake is van een toename van verkeer door personeel, zou een eventuele toename er niet toe kunnen leiden dat de inrichting, zoals vergund in 2014, zou moeten worden aangemerkt als de referentiesituatie. Hiervoor is het verschil in emissie te groot.
    6.3.    Wat betreft de door [appellant] en andere gestelde overschatting van het aantal verkeersbewegingen in de beoogde situatie, overweegt de Afdeling dat een verlaging van het aantal vrachtwagenbewegingen in de beoogde situatie niet kan leiden tot een vergunningplicht op grond van de Wnb, aangezien de afname van NOx-emissie en stikstofdepositie dan alleen maar groter wordt ten opzichte van de referentiesituatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Cumulatie
    7.       [appellant] en anderen betogen dat de aanleg van de Nieuwe Verbindingsweg N69 en de aanleg van de Kempenbaan-West bij Veldhoven mee hadden moeten worden genomen in de beoordeling van de Wnb-vergunning.
    7.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3382) is een cumulatietoets bij projecten die ten opzichte van de referentiesituatie niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige natuurwaarden niet nodig.
    In dit geval is geen sprake van een project dat ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige natuurwaarden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat een cumulatietoets geen onderdeel uitmaakt van de vraag of het voorgenomen project vergunningplichtig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Is een vergunning op grond van de Wnb nodig?
    8.       Gelet op het feit dat de inrichting zoals vergund in 1992 kan worden aangemerkt als de referentiesituatie en gelet op hetgeen is overwogen in 6.2 en 7.1 en dat de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie (2,36 mol/ha/jaar) afneemt ten opzichte van de referentiesituatie (3,14 mol/ha/jaar) heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, nu uitgesloten is dat het project significante gevolgen heeft voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, geen vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb is vereist (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71).
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. B.J. Schueler en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    388-932