ECLI:NL:RBSGR:2010:BL3693, Rechtbank 's-Gravenhage, 10-02-2010, AWB 09/559
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beoordeling van een medewerker interne controle. Voldoende feitelijke grondslag aanwezig voor het oordeel "Schoot duidelijk tekort" op alle onderdelen van de beoordeling (vijf aan betrokkene opgedragen onderzoeken). Beroep ongegrond.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 09/559 AW
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    
      [A], wonende te [plaats], eiser,
      gemachtigde mr. E.H. Visser, advocaat te Den Haag
    
    
    en
    
    de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
    
    I.PROCESVERLOOP
    
    Over het functioneren van eiser in het tijdvak 17 oktober 2006 tot 13 mei 2008 is een beoordeling opgesteld, welke bij besluit van 10 juli 2008 is vastgesteld.
    
    Tegen dat besluit heeft eiser bij verweerder bezwaar gemaakt. Het bezwaar is om advies in handen gesteld van de Algemene bezwarenadviescommissie VROM (verder: de commissie). De commissie heeft eiser tijdens een hoorzitting op 23 oktober 2008 op zijn bezwaar gehoord. Op 18 november 2008 heeft de commissie aan verweerder advies uitgebracht.
    
    Bij besluit van 12 december 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    Tegen dat besluit heeft eiser op 23 januari 2009 bij de rechtbank beroep ingesteld. Bij brief van 23 februari 2009 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift, gedateerd 1 april 2009.
    
    
      Het beroep is op zitting behandeld op 14 september 2009.
      Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigden mr. H.A. Westra en drs. P.J.J. Steeghs, directeur VROM Administratie Kantoor (verder: VAK).
    
    
    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat een set van 69 bijlagen bij het bezwaarschrift van eiser de rechtbank te laat en niet volledig had bereikt, zodat de rechtbank daarvan geen kennis had kunnen nemen.
    
    
      Het beroep is opnieuw op zitting behandeld op 14 januari 2010.
      Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. H.A. Westra, drs. P.J.J. Steeghs en [B], destijds wnd. afdelingshoofd Administratieve Organisatie/Interne Controle (verder: AO/IC).
    
    
    II.OVERWEGINGEN
    
    1.  De rechtbank staat in dit beroep voor de vraag of het bestreden besluit, gelet op de daartegen ingebrachte beroepsgronden, in rechte stand kan houden. Meer in het bijzonder dient de rechtbank te toetsen of  de negatieve onderdelen in de beoordeling van het functioneren van eiser in het eerder genoemde tijdvak in voldoende mate feitelijk zijn onderbouwd.
    
    2.  Eiser heeft aangevoerd dat hij tot de voorgaande beoordeling van 13 december 2006 altijd goed heeft gefunctioneerd, al kwamen ook in zijn eerdere beoordelingen wel enkele verbeterpunten naar voren. Hij wijt zijn slechte beoordeling aan de hogere eisen die door de nieuwe leiding, directeur Steeghs en wnd. afdelingshoofd [B], worden gesteld. Eiser acht hen beiden niet in staat om hem objectief te beoordelen; er was binnen AO/IC een aantal medewerkers die "goed lagen" bij de leiding en een aantal anderen, die weinig goed konden doen. Eiser meent tot die laatste groep te behoren; er werd over hem een zwartboek bijgehouden. Eiser brengt dit in verband met een beoogde formatiereductie. Eiser is door allerlei buiten hemzelf gelegen omstandigheden niet in staat geweest de hem opgedragen rapportages (tijdig) tot een goed einde te brengen. Zo is hij onvoldoende begeleid om tot kwalitatief goede rapporten te kunnen komen; de tweewekelijkse voortgangsgesprekken duurden 5-10 minuten en bestonden vooral uit het doornemen van de stand van zaken met de bij eiser onderhanden werkzaamheden. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat hij ook is belast met het bijhouden van het competentieregister; met deze werkzaamheden is onvoldoende rekening gehouden.
    
    3.  Verweerder heeft de stellingen van eiser gemotiveerd weersproken.
    
    
      4.  De rechtbank gaat uit van de volgende uit de gedingstukken en het behandelde tijdens de beide zittingen naar voren gekomen feiten.
      Eiser, ambtenaar in vaste dienst, is sinds 1972 onafgebroken in dienst van verweerders ministerie, sedert 1 juli 2004 in de functie van medewerker AO/IC (schaal 10). Deze functionaris is vooral belast met het verrichten van interne controles bij onderdelen van het ministerie van VROM, waar bepaalde aspecten van de werkzaamheden worden onderzocht. De bevindingen worden vastgelegd in een rapportage met conclusies en beleidsaanbevelingen. 
      Binnen de afdeling AO/IC wordt jaarlijks een controleplan vastgesteld, waarin de in dat jaar te verrichten controles zijn opgenomen. Vervolgens wordt de controletaak over de beschikbare medewerkers verdeeld, waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met ieders specifieke kennis van en affiniteit met de te onderzoeken materie. Aan eiser zijn in het beoordelingstijdvak van 19 maanden vijf controles van verschillende omvang en gewicht opgedragen. Twee daarvan hebben geleid tot een vastgestelde rapportage, twee andere rapportages zijn bij gebrek aan kwaliteit niet vastgesteld en de laatste opdracht heeft in het geheel geen resultaat opgeleverd. De beide beoordelaars hebben desgevraagd ter zitting onweersproken gesteld dat aan eiser, die een ruime ervaring heeft in zijn functie, niet bijzonder zware of bijzonder veel onderzoeken met de daaruit voortvloeiende rapportages zijn opgedragen. In het beschikbare tijdsbestek was het voor een medewerker als eiser zeer wel mogelijk om rapportages van de vereiste kwaliteit op te leveren. Eiser heeft de gestelde termijnen aanmerkelijk overschreden en kwam in een aantal gevallen met een onvoldragen eindresultaat, dat niet aan de opdrachtgever kon worden voorgelegd. 
      Tijdens het functioneringsgesprek op 26 juni 2007 is eiser door de heer [B] gewaarschuwd dat het "vijf voor twaalf" was en dat de werkzaamheden echt kwaliteit moesten hebben om een tweede negatieve beoordeling te vermijden. Een toen aan eiser gedaan voorstel een andere, meer specifieke controlefunctie voor eiser te zoeken heeft hij afgewezen. Toen eiser in het volgende functioneringsgesprek op 20 november 2007 daarop terugkwam en alsnog bereid was plaatsing in een dergelijke functie te accepteren, heeft het afdelingshoofd gezegd dat het daarvoor nu te laat was en dat eiser zou worden beoordeeld op de hem opgedragen werkzaamheden als medewerker AO/IC. Wel is toen besloten het tweede functioneringsgesprek op te schorten tot maart 2008 om eiser meer tijd te geven tot een goed functioneren te komen. Op 15 maart 2008 is dat gesprek gehouden.
    
    
    
      5.  Artikel 71a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement luidt als volgt:
      1.  Indien het bevoegd gezag dit wenselijk vindt of de ambtenaar dit aanvraagt wordt een beoordeling opgemaakt.
      2.  Een beoordeling wordt eerst vastgesteld nadat deze met de ambtenaar is besproken en hij zijn zienswijze kenbaar heeft kunnen maken.
      3.  Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt nadere regels omtrent het opmaken en vaststellen van beoordelingen.
    
    
    Verder is op de beoordeling van toepassing het Beoordelingsvoorschrift Ministerie van VROM 1999.
    
    6.  Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijft de rechterlijke toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de beantwoording van de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. In geval van negatieve oordelen geldt het uitgangspunt dat het betrokken bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elke adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de evenbedoelde toetsing kunnen doorstaan
    
    7.  De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      7.1  Aanleiding tot de beoordeling van eiser was, zoals aangegeven op de beoordelingslijst, disfunctioneren van eiser. Dit negatieve oordeel over eisers functioneren was neergelegd in de voorgaande beoordeling over het tijdvak 1 september 2005 tot 17 oktober 2006. Eiser heeft nagelaten tegen deze vastgestelde beoordeling tijdig bezwaar te maken, zodat deze thans in rechte vaststaat.
      De rechtbank acht aannemelijk dat het opnieuw opmaken van een beoordeling tegen de achtergrond van een gesteld disfunctioneren de nodige druk op eiser heeft gelegd. Hij heeft gedacht dat, als hij goed zijn best zou doen, alles wel in orde zou komen. Door de beoordelingsautoriteit is ter zitting erkend dat hij bezig was een goed gedocumenteerd dossier over het functioneren van eiser aan te leggen met het oog op een eventueel volgende ontslagprocedure. De relevante stukken werden opgeborgen in een zwarte map, die in de wandeling als het "zwartboek" werd aangeduid. Toegegeven is dat dit een ongelukkige aanduiding was, hoewel er niets negatiefs mee werd bedoeld.   
      Hoewel de thans aan de orde zijnde beoordeling aldus onder voor eiser niet erg gunstige omstandigheden van start is gegaan, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de beide beoordelaars (het wnd. afdelingshoofd en het hoofd van een andere afdeling binnen VAK) en de beoordelingsautoriteit niet in staat waren tot een objectieve beoordeling van het functioneren van eiser. De heer [B] (eerste beoordelaar en direct leidinggevende van eiser) heeft er bovendien ter zitting op gewezen dat hij in augustus 2006 als wnd. afdelingshoofd is aangetreden, blanco tegenover eiser stond en zich heeft ingezet om eiser tot een goede functievervulling te brengen.
      De aan eiser opgedragen controletaken waren niet zodanig zwaar of omvangrijk dat hij daaraan binnen het gegeven tijdsbestek niet kon voldoen. Verder staat vast dat eiser een beroep kon doen op begeleiding van andere ervaren collega's en dat hem verder mogelijkheden tot persoonlijke ontplooiing zijn geboden (ontwikkelassessment) en het volgen van praktijkgerichte cursussen (zoals schriftelijk rapporteren), waarvan hij om hem moverende redenen geen gebruik heeft gemaakt. 
      Eerste beoordelaar en beoordelingsautoriteit hebben vastgesteld dat het tekortschieten in het functioneren van eiser vooral is gelegen in het opstellen van een goede controleinstructie (aanleiding tot onderzoek/probleemstelling en handleiding voor de te verrichten controlewerkzaamheden) en het schrijven van een helder rapport met bevindingen en beleidsaanbevelingen. De controlewerkzaamheden gingen eiser goed af, daar ligt de sterke kant van zijn functioneren. Het voor- en het nawerk gaven keer op keer problemen.
    
    
    6.2  Het functioneren van eiser in het beoordelingstijdvak is getoetst aan de vijf aan hem opgedragen onderzoeken (Formatiebeheer, Vorderingen en Ontvangsten, Archiefbeheer, Reiskosten Emplaza en Jaarlijkse steekproef verplichtingen/uitgaven). Ter zitting is aan de hand van de originele beoordelingslijst vastgesteld dat voor ieder van deze onderzoeken de score "Schoot duidelijk tekort" is vermeld. Op de beoordelingslijst in het dossier is dat niet te zien.
    
    
      De rechtbank heeft tijdens de zitting op 14 januari 2010 aan de hand van de door eiser niet bestreden tijdschema's in het dossier voor elk van de genoemde onderzoeken nagegaan of voor de meest negatieve score voldoende onderbouwing aanwezig was. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval.
      De aan eiser verweten tekortkomingen bestaan vooral daarin dat hij de termijn voor het opleveren van een concept-rapport ruim tot zeer ruim heeft overschreden, dat de uiteindelijk beschikbare concept-rapporten in het kader van de gebruikelijke collegiale toetsing veel inhoudelijke en redactionele aanpassing behoefden, dat eiser een vooraf gegeven duidelijk toetsingskader nodig had en - in situaties waarin dat ontbrak - het analytisch vermogen miste om op basis van gesprekken met betrokken functionarissen en verder eigen onderzoek zelf tot een hanteerbaar toetsingskader te komen dat aan de controle ten grondslag kon worden gelegd. Dit laatste speelde vooral bij het onderzoek Formatiebeheer, waarop eiser naar eigen zeggen geen grip heeft kunnen krijgen.
      De functioneringseisen ten aanzien van de vijf aan eiser opgedragen onderzoeken zijn in de beoordelingslijst als volgt geformuleerd: "Het binnen overeengekomen termijnen uitvoeren van en rapporteren over in het controleplan AO/IC opgenomen onderzoeken zodanig dat de resultaten daarvan worden geaccepteerd (erkend en herkend) door de gecontroleerde." Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat eiser aan deze eisen niet heeft voldaan, hetzij omdat hij er niet in is geslaagd een concept-rapport van voldoende kwaliteit op te leveren (Formatiebeheer, Archiefbeheer), hetzij, in de gevallen waarin dat wel is gelukt, de gestelde termijnen ver heeft overschreden, terwijl de concept-rapporten nog ingrijpende bewerking door collega's behoefden alvorens zij definitief konden worden vastgesteld in het managementteam (Reiskosten Emplaza, Vorderingen en Ontvangsten).
      De Jaarlijkse steekproef verplichtingen/uitgaven heeft in het beoordelingstijdvak niet geleid tot (een aanzet tot) rapportage, hoewel de Auditdienst VROM reeds ultimo 2007 over de resultaten moest beschikken om deze nog te kunnen betrekken bij het samenvattend auditrapport begrotingsjaar 2007. Juist met deze steekproef had eiser in de laatste maanden van het beoordelingstijdvak de opgaande lijn in zijn functioneren moeten laten zien.
    
    
    7.3  De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat de beoordeling, zowel ten aanzien van de beoordeling van de aan eiser opgedragen onderzoeken als ten aanzien van het samenvattend eindoordeel, berust op een toereikende onderbouwing. Dit geldt dus ook voor het oordeel "Schoot duidelijk tekort" ten aanzien van elk van de opgedragen onderzoeken. De beoordeling kan daarom de hier gegeven terughoudende rechterlijke toetsing doorstaan. Het beroep moet ongegrond worden verklaard.
    
    8.  Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    III.BESLISSING
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT  DOENDE:
    
    Verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.W. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier mr. B.J. Platenburg.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.