ECLI:NL:RBSGR:2008:BJ1311, Rechtbank 's-Gravenhage, 22-12-2008, AWB 08/1372
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Loondoorbetalingssanctie. Als uitgangspunt heeft te gelden dat de werkgever in beginsel mag afgaan op de advisering door de bedrijfsarts, tenzij er omstandigheden zijn die aanleiding geven tot twijfel omtrent de juistheid van het advies. In dit geval deden zich zulke omstandigheden niet voor.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Eerste afdeling, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 08/1372 WIA
    
    
    UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    Stichting [A], zetelend te [plaats], eiseres,
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder.
    
     
    Ontstaan en loop van het geding
    
    Op 15 maart 2007 heeft verweerder een aanvraag voor een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) ontvangen van [B], werkneemster van eiseres.
     
    Bij besluit van 29 juni 2007 heeft verweerder aan eiseres een loonsanctie opgelegd door het tijdvak waarin de werkneemster jegens eiseres aanspraak heeft op doorbetaling van loon tijdens ziekte te verlengen met 52 weken, tot 1 juli 2008, in aansluiting op de normale periode van 104 weken. Verder is de beslissing op de WIA-aanvraag opgeschort. 
    
    Bij besluit van 30 januari 2008, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 26 februari 2008, ingekomen bij de rechtbank op 27 februari 2008, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 6 mei 2008 heeft verweerder de loondoorbetalingsverplichting verkort tot zes weken na deze nieuwe beslissing, te weten tot 9 juni 2008.  Bij besluit van 7 mei 2008 is aan de werkneemster alsnog een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend. 
    
    
      Het beroep is op 8 december 2008 ter zitting behandeld. 
      Namens eiseres is verschenen [C], bijgestaan door mr. J.P.L.C. Dijkgraaf, advocaat te Den Haag.
      Verweerder heeft zich met bericht van verhindering niet laten vertegenwoordigen. 
    
    
    
    Motivering
    
    De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder hangende de procedure bij de rechtbank, naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van eiseres, een nieuw besluit in primo heeft genomen, waarbij de loondoorbetalingsverplichting is verkort tot 9 juni 2008. Dit nieuwe besluit van 6 mei 2008 levert een wijziging op ten opzichte van het bestreden besluit en moet daarom worden gezien als een besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om het beroep van eiseres op de voet van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede gericht te achten tegen verweerders nieuwe besluit van 6 mei 2008, dat niet aan de bezwaren van eiseres tegemoetkomt. 
    
    Aan de gedingstukken wordt het volgende ontleend. De werkneemster is sinds 1 juni 1979 in dienst van eiseres. Na een aantal eerdere perioden van ziekte is zij op 4 juli 2005 wederom uitgevallen voor haar werk als huiscoördinator bij een instelling voor vrouwenopvang als gevolg van een aandoening van neurologische aard en van het hart- en vaatstelsel. Op 21 juli 2005 is een probleemanalyse opgesteld. Op 17 augustus 2005 zijn de reïntegratieafspraken in een Plan van Aanpak neergelegd. De bedoeling was om de werkneemster vanaf oktober 2005 tewerk te stellen als receptioniste/telefoniste bij dezelfde instelling. Alternatieve functies waren bij deze instelling niet voorhanden. Half oktober 2005 is werkneemster gestart met alternatieve werkzaamheden als receptioniste/telefoniste, aanvankelijk op basis van arbeidstherapie. Het aantal uren is geleidelijk uitgebreid tot (uiteindelijk) 20 uren per week in oktober 2006. In december 2006 is de werkneemster (na eerdere uitval in mei) in verband met hartklachten opgenomen in het ziekenhuis voor hartkatheterisatie en stentplaatsing. Daarna heeft zij niet meer bij eiseres gewerkt. Vanaf begin februari 2007 heeft de werkneemster deelgenomen aan een hartrevalidatieprogramma. Op 2 maart 2007 heeft de bedrijfsarts [D], werkzaam bij [bedrijf], gerapporteerd dat de werkneemster blijvend volledige ongeschikt moest worden geacht voor de eigen werkzaamheden, en dat zij te zijner tijd wel weer geschikt zou zijn voor aangepast werk. De bedrijfsarts heeft een neuropsychologisch onderzoek voorgesteld om de cognitieve beperkingen van de werkneemster in kaart te brengen. Op 14 mei 2007 heeft de verzekeringsarts [E] de werkneemster gesproken en aan de hand van dossieronderzoek een rapportage opgesteld, waarvan de conclusie luidt dat de werkneemster volledig belastbaar was, zij het met beperkingen ten aanzien van psychisch en sociaal functioneren. Anders dan in het reïntegratieverslag werd gesteld kon volgens de verzekeringsarts niet worden gesproken van de situatie dat de werkneemster geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft. De werkneemster voldeed volgens de verzekeringsarts niet aan de criteria die daarvoor gelden. Vervolgens heeft de arbeidsdeskundige [F] op 25 juni 2007 gerapporteerd dat de reïntegratie-inspanningen onvoldoende zijn geweest. Aan de hand daarvan heeft verweerder de loondoorbetalingsplicht van eiseres verlengd met 52 weken.
    
    Toen duidelijk werd dat eiseres met een loondoorbetalingsverplichting werd geconfronteerd heeft eiseres verweerder om een deskundigenoordeel gevraagd. De verzekeringsarts [G] heeft de werkneemster op 24 oktober 2007 op het spreekuur gezien. Deze arts is tot het oordeel gekomen dat de werkneemster op dat moment, gezien de ernst van de medische beperkingen, het minimale persoonlijk en sociaal functioneren en de (nu) verstoorde arbeidsrelatie niet geschikt kon worden geacht voor het aangeboden werk bij deze werkgever. Tenslotte heeft de verzekeringsarts [H] in het kader van de beoordeling van het reïntegratieverslag op 25 april 2008 gerapporteerd dat de werkneemster zeer beperkt belastbaar is. Aan de hand van dat rapport heeft de arbeidsdeskundige [I] op 6 mei 2008 gerapporteerd dat er onvoldoende functiemogelijkheden zijn om tot een reële schatting te komen. Werkneemster diende te worden ingedeeld in de arbeidsongeschiktheidsklasse 80 tot 100%, aldus de arbeidsdeskundige. 
    
    De loonsanctie berust op het standpunt dat in het geval van deze werkneemster sprake was van duurzaam benutbare mogelijkheden tot het verrichten van arbeid. Daarom had eiseres niet mogen afgaan op het oordeel van de bedrijfsarts en diende eiseres betrokkene te reïntegreren. Volgens verweerder zijn onvoldoende reïntegratie-inspanningen verricht. In verband met het naderhand door eiseres gevraagde deskundigenoordeel en het verzoek van eiseres om de loonsanctie te laten beëindigen, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de geconstateerde tekortkoming is hersteld. Dit heeft geleid tot een verkorting van de loondoorbetalingsverplichting tot 9 juni 2008. 
    
    Eiseres bestrijdt in beroep onder verwijzing naar de Regeling beleidsregels loondoorbetaling poortwachter dat onvoldoende inspanningen zijn verricht om betrokkene te reïntegreren. Volgens eiseres heeft zij op alle momenten dat de gezondheid van mevrouw het toeliet, juist geprobeerd om haar te reïntegreren. Uit het opgestelde Plan van Aanpak blijkt dat de enige geschikte alternatieve functie die van receptioniste/telefoniste was. Dat reïntegratie in deze functie niet is geslaagd komt volgens eiseres vooral door medische complicaties. 
    
    Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke regels van belang.
    
    Ingevolge artikel 7:658a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) is de werkgever verplicht zo tijdig mogelijk zodanige maatregelen te treffen en voorschriften te geven als redelijkerwijs nodig zijn, opdat de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, in staat wordt gesteld de eigen of andere passende arbeid te verrichten. Indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en in het bedrijf van de werkgever geen andere passende arbeid voorhanden is, bevordert de werkgever de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever. Het UWV beoordeelt of de werkgever en de werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reïntegratie-inspanningen die zijn verricht. Een en ander is neergelegd in artikel 65 van de WIA. 
    
    
      In artikel 25, negende lid, van de WIA is onder andere bepaald dat indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 en de beoordeling, bedoeld in artikel 65 blijkt dat de werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, het UWV het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek verlengt, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de reïntegratie-inspanningen kan herstellen. Het tijdvak bedoeld in de eerste zin, is ten hoogste 52 weken.
      Blijkens het veertiende lid van artikel 25 eindigt het tijdvak, bedoeld in het negende lid, zes weken nadat het UWV heeft vastgesteld dat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de in het negende lid bedoelde reïntegratie-inspanningen heeft hersteld, maar niet later dan na 52 weken. Indien het UWV de beschikking omtrent de toepassing van het negende lid of de beschikking waarin wordt vastgesteld dat een tekortkoming is hersteld te laat geeft, eindigt het tijdvak zoveel eerder als de beschikking later is afgegeven.
    
    
    In de beleidsregels beoordelingskader poortwachter (besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) is bepaald dat het UWV bij de beoordeling van de reïntegratie-inspanningen als bedoeld in artikel 65 van de WIA, het beoordelingskader hanteert, zoals vastgelegd in de bijlage bij dit besluit.
    
    
      De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden de termijn waarin eiseres gehouden is aan de werkneemster loon door te betalen, heeft verlengd tot 
      9 juni 2008 op de grond dat eiseres niet aan haar reïntegratieverplichtingen heeft voldaan.
    
    
    Allereerst overweegt de rechtbank dat bij de toetsing van de rechtmatigheid van de opgelegde loondoorbetalingsverplichting moet worden uitgegaan van de periode die loopt vanaf de eerste arbeidsongeschiktheidsdag tot de datum van het primaire besluit. Het betreft dus de periode van 4 juli 2005 tot 29 juni 2007. In het bestreden besluit staat vermeld dat de beoordeling betrekking heeft op een periode van 104 weken na 18 maart 2005. Die laatste datum is echter onjuist. 
    
    Het oordeel van verweerder dat eiseres onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht steunt op de vaststelling dat de door eiseres ingeschakelde arbodienst ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de werkneemster geen duurzaam benutbare mogelijkheden had. In de visie van verweerder had eiseres blijkbaar niet op dit medisch oordeel van de bedrijfsarts mogen afgaan. Door dat wel te doen heeft eiseres, zo begrijpt de rechtbank, in de visie van verweerder onvoldoende reïntegratie-inspanningen verricht. Na het advies van de bedrijfsarts had eiseres volgens verweerder een deskundigenoordeel dienen aan te vragen. Eerst nadat door eiseres een nader medisch oordeel was gevraagd is verweerder tot de conclusie gekomen dat de bedrijfsarts terecht heeft gesteld dat er geen benutbare mogelijkheden zijn, hetgeen ertoe heeft geleid dat de loondoorbetalingsverplichting is verkort tot 9 juni 2008.  
    
    De rechtbank kan verweerder in zoverre volgen dat eiseres als werkgever een eigen verantwoordelijkheid heeft bij zowel de verzuimaanpak als het verrichten van reïntegratie-inspanningen, bedoeld om zoveel mogelijk te bevorderen dat werknemers hun eventuele restcapaciteit zoveel mogelijk benutten. Eiseres kan zich dus niet achter het advies van de bedrijfsarts verschuilen. Aan de andere kant behoort het beoordelen van medische aspecten tot het domein van de bedrijfsarts. Deze heeft tot taak om conclusies over eventuele beperkingen van de werknemer en diens resterende arbeidsmogelijkheden met de werkgever te delen, doch hij mag de werkgever geen inzage geven in het achterliggende medisch dossier. Als uitgangspunt dient naar het oordeel van de rechtbank dan ook te gelden dat de werkgever van die advisering mag uitgaan, tenzij er omstandigheden zijn die aanleiding geven tot twijfel omtrent de juistheid van het advies.  
    
    Uit het bestreden besluit is niet af te leiden op welke wijze verweerder het medisch oordeel van de bedrijfsarts heeft getoetst. Op grond van de gedingstukken moet het ervoor worden gehouden dat verweerders verzekeringsarts zich niet met het oordeel van de bedrijfsarts heeft kunnen verenigen omdat uit de door laatstgenoemde arts opgestelde functiemogelijkhedenlijst (FML) diende te worden afgeleid dat niet kon worden gezegd dat de werkneemster geen duurzaam benutbare mogelijkheden tot het verrichten van arbeid had. Deze FML dateert evenwel van 20 maart 2006 en is opgesteld in het kader van het arbeidskundige reïntegratieonderzoek, op het moment dat de werkneemster reeds enige tijd op arbeidstherapeutische basis werkzaam was als telefoniste/receptioniste. Dat de werkneemster op dat moment ongeschikt was voor haar eigen functie, maar wel geschikt voor alternatief werk in een aangepaste vorm, is geen geschilpunt. Zij heeft dit werk ook geruime tijd gedaan, en het aantal uren is geleidelijk uitgebreid tot 20 uur per week vanaf oktober 2006. Vanaf de ziekenhuisopname in december 2006 is haar gezondheidstoestand echter aanzienlijk verslechterd en heeft zij haar werkzaamheden niet meer hervat. Dit heeft de bedrijfsarts ertoe gebracht om bij de periodieke evaluatie in maart 2007 te rapporteren dat de werkneemster voorlopig volledig arbeidsongeschikt moest worden geacht. Verweerder is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat dit oordeel onjuist was. De omstandigheid dat de werkneemster niet voldeed aan de criteria voor het aannemen van "geen duurzaam benutbare mogelijkheden" maakt dit niet anders. Ook de bedrijfsarts stelde zich immers op het standpunt dat de werkneemster te zijner tijd weer benutbare mogelijkheden tot het verrichten van arbeid zou hebben. In zoverre was er, anders dan verweerder blijkbaar veronderstelt, geen verschil van inzicht tussen de bedrijfsarts en verweerders verzekeringsarts. Gelet op het voorgaande bestonden er naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen omstandigheden die eiseres aanleiding hadden moeten geven tot twijfel aan het advies van de bedrijfsarts en tot het aanvragen van een deskundigenoordeel. 
    
    Daarbij komt dat de juistheid van de mening van de bedrijfsarts naar het oordeel van de rechtbank wordt bevestigd door het naderhand ingewonnen deskundigenoordeel. Reeds in oktober 2007 kwam verweerders verzekeringsarts immers tot de slotsom dat de werkneemster op dat moment niet geschikt was voor het aangeboden werk bij eiseres. Dit standpunt werd bovendien bevestigd bij gelegenheid van de beoordeling van het reïntegratieverslag in april 2008.  
    
    Alle medische gegevens en het verloop van de reïntegratie overziende kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden staande gehouden dat eiseres onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht. Het bestreden besluit kan dan ook niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. 
     
    Het beroep is gegrond. Beide bestreden besluiten worden vernietigd wegens strijd met  artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 29 juni 2007 te herroepen. Duidelijk is immers dat er geen plaats was voor toepassing van artikel 25, negende lid, van de WIA.  
    
    Verweerder wordt in de door eiser gemaakte proceskosten veroordeeld. De rechtbank ziet aanleiding om hierbij ook de kosten van de bezwaarprocedure te betrekken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht is het gewicht van de zaak bepaald op 1 (gemiddeld) en worden voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een bezwaarschrift, het verschijnen ter hoorzitting, het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting van de rechtbank in totaal 4 punten toegekend. 
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep gegrond; 
    
    vernietigt de bestreden besluiten van 30 januari 2008 en 6 mei 2008; 
    
    herroept het besluit van verweerder van 29 juni 2007 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van verweerders besluit;
    
    bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 285,-, vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,-, welk bedrag het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.J. Waterbolk, mr. M.M. Smorenburg en mr. G.M.G. Hink, en in het openbaar uitgesproken op 22 december 2008, in tegenwoordigheid van de griffier F.P. Krijnen.
    
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.