ECLI:NL:RVS:2022:2482, Raad van State, 24-08-2022, 202006462/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen een mededeling van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 november 2019 dat hij een bedrag van € 2.312,00 aan kindgebonden budget over het jaar 2018 moet terugbetalen. Bij besluit van 8 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget van [appellant] voor het jaar 2018 definitief vastgesteld op € 2.014,00. Daarbij heeft de dienst medegedeeld dat de SVB het kindgebonden budget uitbetaalt, omdat sprake is van een buitenlandse gezinsbijslag. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget over 2018 inmiddels al had uitbetaald aan [appellant], heeft de dienst het bedrag van € 2.312,00 van hem teruggevorderd. Dat staat in de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 november 2019. [appellant] heeft geen bezwaar gemaakt tegen de definitieve vaststelling van de hoogte van het kindgebonden budget over 2018, maar wel tegen het moeten terugbetalen van € 2.312,00 aan de Belastingdienst/Toeslagen.

202006462/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 oktober 2020 in zaak nr. 20/2689 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen. 
    Procesverloop
    [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen een mededeling van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 november 2019 dat hij een bedrag van € 2.312,00 aan kindgebonden budget over het jaar 2018 moet terugbetalen.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de Belastingdienst/Toeslagen hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding en geschil
    1.       Bij besluit van 21 februari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] voor het jaar 2018 een voorschot kindgebonden budget van € 2.313,00 toegekend.
    In juli 2019 heeft de Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB) de Belastingdienst/Toeslagen gemeld dat [appellant] aanspraak heeft op een buitenlandse gezinsbijslag, omdat de vrouw en kinderen van [appellant] in Slowakije wonen. Indien aanspraak op een buitenlandse gezinsbijslag bestaat, berekent de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het kindgebonden budget en beoordeelt de SVB of de buitenlandse gezinsbijslag nog moet worden aangevuld. Zo ja, dan neemt de SVB deze aanvulling voor zijn rekening.
    Bij besluit van 8 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget van [appellant] voor het jaar 2018 definitief vastgesteld op € 2.014,00. Daarbij heeft de dienst medegedeeld dat de SVB het kindgebonden budget uitbetaalt, omdat sprake is van een buitenlandse gezinsbijslag. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget over 2018 inmiddels al had uitbetaald aan [appellant], heeft de dienst het bedrag van € 2.312,00 van hem teruggevorderd. Dat staat in de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 november 2019.
    2.       [appellant] heeft geen bezwaar gemaakt tegen de definitieve vaststelling van de hoogte van het kindgebonden budget over 2018, maar wel tegen het moeten terugbetalen van € 2.312,00 aan de Belastingdienst/Toeslagen. Volgens [appellant] heeft de SVB geen kindgebonden budget over 2018 aan hem uitbetaald.
    3.       Bij besluit van 10 februari 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft de dienst het bezwaar aangemerkt als te zijn gedaan tegen het besluit van 8 november 2019.
    4.       Bij brief van 14 februari 2020 heeft [appellant] de Belastingdienst/Toeslagen in gebreke gesteld, omdat de dienst volgens hem ten onrechte nog niet heeft beslist op het door hem tegen de brief van 7 november 2019 gemaakte bezwaar. Op 10 mei 2020 heeft [appellant] bij de rechtbank beroep ingesteld gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen niet tijdig heeft beslist, heeft de dienst volgens [appellant] een dwangsom verbeurd.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 10 februari 2020 - en dus vóór de ingebrekestelling van 14 februari 2020 - al heeft beslist op het bezwaar van [appellant]. De rechtbank heeft dat bezwaar aangemerkt als te zijn gericht tegen de beschikkingen van 7 en 8 november 2019. Dat in het besluit van 10 februari 2020 alleen het beschikkingsnummer van het besluit van 8 november 2019 wordt genoemd, betekent niet dat er niet op zijn bezwaar is beslist. In dat besluit staat dat [appellant] het niet eens is met de terugvordering van € 2.312,00, zodat het hem duidelijk had kunnen zijn dat dit besluit betrekking had op zijn bezwaar, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen/verbeuren dwangsom
    6.       [appellant] handhaaft zijn standpunt dat de Belastingdienst/Toeslagen met het besluit van 10 februari 2020 niet heeft beslist op zijn bezwaar tegen de brief van 7 november 2019. Volgens hem heeft de rechtbank zijn bezwaar ten onrechte aangemerkt als (ook) te zijn gemaakt tegen het besluit van 8 november 2019. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen nog steeds niet op het bezwaar heeft beslist, heeft de dienst een dwangsom van € 1.442,00 verbeurd, aldus [appellant].
    Subsidiair voert [appellant] aan dat de Belastingdienst/Toeslagen niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 10 februari 2020, welk besluit volgens hem niet is ondertekend en geen rechtsmiddelenclausule bevat, door hem is ontvangen. Dat besluit is niet aangetekend verstuurd en ten onrechte aan hem in plaats van zijn gemachtigde geadresseerd. Pas tijdens de beroepsprocedure is hij van dat besluit op de hoogte geraakt. Ook in dat geval heeft hij daarom recht op een dwangsom, aldus [appellant].
    6.1.    In de brief van 7 november 2019 staat dat de toeslag opnieuw is berekend en dat [appellant] daarover een beschikking heeft ontvangen. Omdat is gebleken dat [appellant] te veel toeslag heeft ontvangen, moet hij een bedrag van € 2.312,00 terugbetalen, aldus die brief. Dat is het bedrag dat de Belastingdienst/Toeslagen als voorschot kindgebonden budget heeft uitbetaald aan [appellant]. In het besluit van 8 november 2019 waarbij het kindgebonden budget over het jaar 2018 definitief is vastgesteld op € 2.014,00, staat onder het kopje ‘Wat u moet weten over uw toeslagen’: "U of uw toeslagpartner krijgt een buitenlandse gezinsbijslag. Uw kindgebonden budget is een aanvulling hierop. De SVB berekent de hoogte van uw aanvulling en betaalt deze uit". Het besluit van 8 november 2019 bevat daarmee de motivering voor de terugbetaling: hoewel [appellant] recht heeft op kindgebonden budget, dient deze niet door de Belastingdienst/Toeslagen, maar door de SVB te worden uitbetaald. De beschikking waar in de brief van 7 november 2019 op wordt gedoeld, kan ook geen andere zijn dan die van 8 november 2019. Van de Belastingdienst/Toeslagen is bekend dat de dagtekening op de besluiten vaak is gepostdateerd. De Belastingdienst/Toeslagen en de rechtbank hebben het bezwaar van [appellant] daarom met juistheid aangemerkt als mede te zijn gericht tegen het besluit van 8 november 2019. [appellant] is daarmee niet tekortgedaan. In het besluit van 10 februari 2020 is de Belastingdienst/Toeslagen inhoudelijk ingegaan op het bezwaar van [appellant] over de terugbetaling. Met het besluit van 10 februari 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen dus volledig beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2216).
    In zoverre faalt het betoog.
    6.2.    De volgende vraag is op welk moment het besluit van 10 februari 2020 aan [appellant] bekend is gemaakt.
    Omdat in het dossier van de rechtbank, zoals dat door de Afdeling is ontvangen, alleen de eerste pagina van het besluit van 10 februari 2020 was opgenomen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de Afdeling op verzoek een afschrift van het volledige besluit (twee pagina’s) en van de begeleidende brief van dezelfde datum aan de gemachtigde van [appellant] doen toekomen. De tweede pagina van het besluit bevat een ondertekening en een rechtsmiddelenclausule. De begeleidende brief bevat het juiste adres van de gemachtigde van [appellant].
    6.3.    [appellant] stelt met juistheid dat dat besluit niet aangetekend is verzonden naar zijn gemachtigde. In dat geval hanteert de Afdeling, evenals de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, het uitgangspunt dat als de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, het bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. Daartoe volstaat in eerste instantie het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres door een bij de Autoriteit Consument en Markt geregistreerd postvervoerbedrijf. Omdat de bij deze postvervoerbedrijven aangeboden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd, rechtvaardigt het gebruik maken van deze bedrijven het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Vereist is wel dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er een deugdelijke verzendadministratie is.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft naar aanleiding van het betoog van [appellant] dat hij het besluit van 10 februari 2020 niet heeft ontvangen, een schermprint van het toeslagenverstrekkingensysteem overgelegd, waarop is te zien dat dat besluit en de begeleidende brief op 5 februari 2020 zijn aangemaakt en 10 februari 2020 als dagtekening hebben. Uit deze print blijkt echter niet of en op welke datum het besluit en de begeleidende brief zijn verzonden. Met dit document is de verzending van het besluit van 10 februari 2020 naar de gemachtigde van [appellant] daarom niet aannemelijk gemaakt. Aan de vraag of [appellant] feiten heeft gesteld op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld, wordt daarom niet toegekomen.
    In zoverre slaagt het betoog.
    6.4.    De Belastingdienst/Toeslagen wijst er met juistheid op dat hij [appellant] naar aanleiding van diens ingebrekestelling van 14 februari 2020 bij brief van 2 maart 2020 heeft medegedeeld dat er op 10 februari 2020 al op het bezwaar was beslist. Dat [appellant] de brief van 2 maart 2020 heeft ontvangen, blijkt uit het feit dat hij die brief bij zijn beroep als bijlage heeft meegestuurd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het besluit van 10 februari 2020 echter niet meegezonden met de brief van 2 maart 2020. Pas bij brief van 7 juli 2020 van de rechtbank is (de eerste pagina) van dat besluit in handen gekomen van [appellant]. Op dat moment waren er meer dan twee weken verstreken na de ingebrekestelling. Daarbij zij opgemerkt dat, ook als [appellant] na de ontvangst van de brief van 2 maart 2020 het besluit van 10 februari 2020 zelf had opgevraagd bij de Belastingdienst/Toeslagen, die termijn eveneens zou zijn verstreken. De Afdeling is in dit verband van oordeel dat [appellant] in dit geval niet kan worden tegengeworpen dat de ingebrekestelling van 14 februari 2020 prematuur was, omdat de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 27 januari 2020 de beslistermijn had verdaagd tot 16 maart 2020. Die brief was, zoals de Belastingdienst/Toeslagen heeft erkend, ten onrechte niet verzonden aan de gemachtigde van [appellant].
    [appellant] betoogt dus terecht dat hij recht heeft op een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
    6.5.    [appellant] heeft de rechtbank verzocht om de door de Belastingdienst/Toeslagen verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb vast te stellen. In artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen is, in afwijking van paragraaf 4.1.3.2 van de Awb en voor zover hier van belang, bepaald dat een door de Belastingdienst/Toeslagen verbeurde dwangsom € 10,00 bedraagt voor elke week dat hij in gebreke is met een maximum van € 100,00. Het maximum in zaken als deze is dus niet € 1.442,00, waar [appellant] van uitgaat.
    De Afdeling acht het in dit geval redelijk ervan uit te gaan dat het besluit van 10 februari 2020 op 7 juli 2020 bekend is gemaakt aan [appellant]. Gerekend vanaf twee weken na 17 maart 2020 zijn er meer dan 10 weken verstreken. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen een dwangsom van € 100,00 heeft verbeurd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    In zoverre slaagt het betoog eveneens.
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, aangezien zij van oordeel was dat de dienst met het besluit van 10 februari 2020 had beslist op zijn bezwaar, zijn beroep had moeten aanmerken als mede te zijn gericht tegen dat besluit en inhoudelijk op dat beroep had moeten beslissen.
    7.1.    Dit betoog slaagt eveneens. Aangezien het besluit van 10 februari 2020 pas hangende het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit is bekendgemaakt aan [appellant], had dat beroep op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede betrekking op dat besluit. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend, omdat zij ervan uitging dat het besluit van 10 februari 2020 al was bekendgemaakt aan [appellant] vóór het instellen van diens beroep.
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de verbeurde dwangsom zelf vast te stellen op € 100,00 en zelf het beroep van [appellant] tegen het besluit van 10 februari 2020 te behandelen.
    Het beroep tegen de besluiten van 10 februari 2020 en 15 maart 2021
    9.       [appellant] betoogt dat de SVB het kindgebonden budget over 2018 niet aan hem heeft uitbetaald, zodat het niet eerlijk is dat hij dat aan de Belastingdienst/Toeslagen moet terugbetalen.
    9.1.    In hoger beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen een besluit van 15 maart 2021 overgelegd, waarbij het kindgebonden budget is herzien. Volgens dat besluit heeft [appellant] recht op € 2.014,00, waarvan een bedrag van € 1.843,00 voor de maanden januari tot en met november 2018 toch door de Belastingdienst/Toeslagen moet worden uitbetaald. Een eventuele aanvulling van maximaal € 169,00 voor de maand december 2018 moet door de SVB worden uitbetaald. Samen met het teveel ontvangen voorschot dient [appellant] in totaal een bedrag van € 469,00 terug te betalen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    Met het besluit van 15 maart 2021 is het besluit van 10 februari 2020 vervangen. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 10 februari 2020 daarom niet-ontvankelijk verklaren. Het besluit van 15 maart 2021 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    9.2.    [appellant] heeft geen bezwaren geuit tegen de definitieve vaststelling van het kindgebonden budget over 2018 op een bedrag van € 2.014,00. Aangezien dat bedrag lager is dan het voorschot, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] het te veel ontvangen voorschot moet terugbetalen aan de dienst. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] het door de Belastingdienst/Toeslagen uitbetaalde deel over de maand december 2018 moet terugbetalen. Uit een melding van de SVB van 16 april 2020 blijkt dat vanaf 1 december 2018 de SVB de aangewezen instantie is om het kindgebonden budget uit te betalen.      
    Het betoog faalt.
    9.3.    Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 maart 2021 is ongegrond.
    Het verzoek om schadevergoeding
    10.     [appellant] heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade als gevolg van stress, frustratie en psychische mishandeling doordat de Belastingdienst/Toeslagen geld van hem wil stelen. Ook verzoekt hij om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de Afdeling.
    10.1.  Zoals volgt uit het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] een deel van het ontvangen voorschot dient terug te betalen aan de dienst. Verder heeft hij tot op heden uitstel van betaling gekregen. Er is dus geen reden om aan te nemen dat de Belastingdienst/Toeslagen geld van [appellant] wil stelen. Het verzoek om schadevergoeding dient in zoverre te worden afgewezen.
    10.2.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn dient eveneens te worden afgewezen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, bedraagt de redelijke termijn voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen.
    Het bezwaarschrift van [appellant] is op 24 december 2019 ontvangen door de Belastingdienst/Toeslagen. Aangezien de uitspraak van de Afdeling vandaag openbaar is gemaakt, is de redelijke termijn van vier jaar niet overschreden.
    Bij brief van 23 april 2021 heeft de Afdeling partijen bericht dat het onderzoek wordt gesloten en binnen afzienbare tijd uitspraak zal worden gedaan. Hoewel de Afdeling begrijpt dat [appellant] ervan is uitgegaan dat hij vervolgens niet langer dan een jaar zou hoeven wachten op een uitspraak en het lang heeft geduurd voordat de Afdeling op het hoger beroep van [appellant] heeft beslist, is daarin geen reden gelegen om in dit geval uit te gaan van een kortere redelijke termijn dan de hiervoor genoemde vier jaar.
    Het verzoek om proceskostenvergoeding
    11.     [appellant] heeft verzocht om een proceskostenvergoeding van € 1.250,00 voor het door zijn gemachtigde opstellen van processtukken en de aangetekende verzending daarvan, administratiekosten en kosten voor het reizen naar het postkantoor, printerpapier en printerinkt.
    11.1.  In artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is uitputtend geregeld welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Aangezien de gemachtigde van [appellant] geen professioneel rechtsbijstandverlener is, komt hij niet in aanmerking voor de in dat besluit neergelegde forfaitaire vergoeding voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Zoals volgt uit de toelichting bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (Staatsblad 1993, 763, blz. 7-8) komen de kosten voor het lezen en opstellen van processtukken niet op een andere grond voor vergoeding in aanmerking. Dat geldt eveneens voor de normale (kantoor)kosten voor het verzenden van die stukken, zoals kosten voor postzegels en printen/kopiëren.
    De Afdeling zal, evenals de rechtbank, daarom geen proceskostenveroordeling uitspreken.
    Eindoordeel
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten een dwangsom vast te stellen en niet heeft beslist op het beroep van [appellant] tegen het besluit van 10 februari 2020. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog niet-ontvankelijk verklaren omdat dat besluit is vervangen door het besluit van 15 maart 2021. De Afdeling stelt de hoogte van de door de Belastingdienst/Toeslagen verbeurde dwangsom vast op € 100,00. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    13.     Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 maart 2021 is ongegrond.
    14.     De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
    15.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 oktober 2020 in zaak nr. 20/2689 voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten een dwangsom vast te stellen en niet heeft beslist op het beroep van [appellant] tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 10 februari 2020, kenmerk BOB KO;
    III.      verklaart het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk;
    IV.     stelt de hoogte van de door de Belastingdienst/Toeslagen verbeurde dwangsom vast op € 100,00;
    V.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    VI.     verklaart het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 15 maart 2021, kenmerk […], ongegrond;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 313,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    611