ECLI:NL:RVS:2022:1895, Raad van State, 06-07-2022, 202108102/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft de burgemeester van Amsterdam aan [appellant] meegedeeld dat hij van 24 augustus 2019 tot en met 23 februari 2020 niet in dealeroverlastgebied Centrum mag komen. [appellant] was op 25 juli 2019 op het Oudekerksplein in Amsterdam. Verbalisanten zagen en hoorden dat hij daar verdovende middelen probeerde te verkopen. Zij hebben [appellant] toen verboden om 24 uur op het Oudekerksplein te zijn. De burgemeester heeft vervolgens [appellant] meegedeeld dat hij zes maanden niet in het gebied Centrum mag zijn. Als hij dat toch doet, moet hij € 1000,00 per keer betalen. De vraag is of de burgemeester bevoegd was om het verblijfsverbod en de last onder dwangsom op te leggen.

202108102/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 november 2021 in zaak nr. 20/352 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft de burgemeester aan [appellant] meegedeeld dat hij van 24 augustus 2019 tot en met 23 februari 2020 niet in dealeroverlastgebied Centrum mag komen (hierna: het verblijfsverbod).
    Daarnaast heeft de burgemeester bepaald dat [appellant] voor iedere overtreding van het verblijfsverbod € 1000,00 moet betalen met een maximum van € 10.000,00 (hierna: de last onder dwangsom).
    Bij besluit van 6 december 2019 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2022, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Kappelhof en mr. R. Nomden, is verschenen.
    Overwegingen
    Van toepassing zijnde regelingen
    1.       Gemeentewet
    Artikel 149 luidt:
    De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
    Algemene Plaatselijke Verordening 2008
    Artikel 2.8, eerste lid, luidt:
    1.De burgemeester kan een overlastgebied aanwijzen als naar zijn oordeel sprake is van een ernstige verstoring of bedreiging van de openbare orde. Hij bepaalt daarbij of artikel 2.9 of artikel 2.9A van toepassing is.
    Artikel 2.9A, tweede lid, luidt:
    2. De burgemeester kan aan degene, aan wie eerder een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven en die binnen een periode van een jaar opnieuw de in dat lid genoemde bepalingen overtreedt, bevelen om zich onmiddellijk uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar gedurende een periode van maximaal zes maanden niet meer te bevinden.
    Inleiding
    2.       [appellant] was op 25 juli 2019 op het Oudekerksplein in Amsterdam. Verbalisanten zagen en hoorden dat hij daar verdovende middelen probeerde te verkopen. Zij hebben [appellant] toen verboden om 24 uur op het Oudekerksplein te zijn. De burgemeester heeft vervolgens [appellant] meegedeeld dat hij zes maanden niet in het gebied Centrum mag zijn. Als hij dat toch doet, moet hij € 1000,00 per keer betalen.
    De vraag is of de burgemeester bevoegd was om het verblijfsverbod en de last onder dwangsom op te leggen.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was het verblijfsverbod op te leggen op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV). De bepalingen uit de APV zijn niet in strijd met de Opiumwet omdat ze een ander doel dienen. In dit geval weegt het algemeen belang dat de overlast wordt tegengegaan volgens de rechtbank zwaarder dan het belang van [appellant] om zich te bevinden in het gebied centrum.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester ook de last onder dwangsom mocht opleggen.
    Hoger beroepsgronden
    4.       [appellant] heeft hiertegen aangevoerd dat de bepalingen uit de APV onverbindend zijn omdat daarin wordt geregeld wat ook al in de Opiumwet, een hogere wettelijke regeling, staat. Het motief dat de gemeenteraad heeft gehad bij de totstandkoming van de bepalingen uit de APV is niet doorslaggevend. Het verblijfsverbod is volgens hem wel een bestraffende sanctie. Ook de strafrechter kan een gebiedsverbod opleggen. Bovendien levert de overtreding van het verblijfsverbod een strafbaar feit op. De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat geen sprake is van strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel.
    [appellant] betoogt dat geen prikkel uitgaat van de last onder dwangsom omdat hij geen financiële draagkracht heeft. Dat is volgens hem in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    Beoordeling door de Afdeling
    Verblijfsverbod
    5.       De Afdeling is het eens met de rechtbank dat aan de burgemeester de bevoegdheid mag worden gegeven om een verblijfsverbod op te leggen als in artikel 2.9A van de APV is gedaan. Zoals de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 19 februari 2013, ECLI:NL:HR:BY5725, terecht heeft geoordeeld, is de raad met betrekking tot het verbod als bedoeld in de vergelijkbare bepaling artikel 2.7, tweede lid van de APV niet buiten zijn verordenende bevoegdheid getreden en dupliceren de betreffende bepalingen uit de APV niet de Opiumwet. Beide wettelijke regelingen hebben namelijk een ander doel. Het doel dat de gemeenteraad heeft gehad bij het vaststellen van de bepalingen in de APV is, anders dan [appellant] betoogt, wel van doorslaggevende betekenis. Dat doel is het herstel van de openbare orde. Met artikel 2.9A van de APV is namelijk beoogd de overlast als gevolg van dealen tegen te gaan. In de Opiumwet staat het dealen zelf voorop.
    Herstel van de openbare orde bevat niet het element om leed toe te voegen aan de overtreder. Dat is wel nodig om de maatregel als bestraffende sanctie aan te merken. Het enkele feit dat de overtreding van het verblijfsverbod strafbaar is, maakt niet dat de oplegging van het verblijfsverbod om daarmee de openbare orde te herstellen zelf ook een punitief karakter krijgt. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de betreffende bepalingen uit de APV verbindend zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    - Is het verblijfsverbod evenredig?
    6.       Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester alle belangen voldoende heeft afgewogen. Het algemene belang bij het opleggen van het verblijfsverbod bestaat uit het tegengaan van overlast. Daartegenover staat dat [appellant] zich vrij wil kunnen verplaatsen in het gebied Centrum. Niet in geschil is dat hij eerder overlast heeft veroorzaakt. Hij heeft eerder ook al een verblijfsverbod van drie maanden gehad. Bovendien woont hij niet in het gebied en heeft hij niet aangevoerd dat hij voor werk of medische voorzieningen in het gebied moet zijn. Gezien deze omstandigheden mocht de burgemeester in dit geval het belang van het tegengaan van overlast zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant]. Het verblijfsverbod is dus niet in strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel.
    Last onder dwangsom
    7.       De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat de burgemeester de last onder dwangsom mocht opleggen. Ook als iemand geen of weinig financiële draagkracht heeft, gaat van een last onder dwangsom een prikkel uit. In het geval van [appellant] mocht de burgemeester die prikkel nodig vinden omdat eerdere maatregelen, waaronder een verblijfsverbod van drie maanden, er niet toe hebben geleid dat hij is gestopt met het veroorzaken van overlast. De last onder dwangsom is erop gericht om toekomstige overtredingen te voorkomen. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022
    290