ECLI:NL:RVS:2022:2093, Raad van State, 20-07-2022, 201903420/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen de uitgaven en inkomsten van het openbaar basisonderwijs in de gemeente Emmen over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld en de hoogte van het overschrijdingspercentage over die periode op 0% vastgesteld. Bij besluit van 3 juli 2015 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe het door de Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe als rechtsvoorganger van Primenius daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 23 januari 2014 vernietigd.

201903420/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Stichting Primenius, gevestigd te Oude Pekela, gemeente Pekela, (hierna: Primenius),
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Emmen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 12 april 2019 in zaak nr. 15/3215 en 15/3238 in het geding tussen:
    1.       Primenius
    2.       het college van burgemeester en wethouders
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 januari 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders de uitgaven en inkomsten van het openbaar basisonderwijs in de gemeente Emmen over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld en de hoogte van het overschrijdingspercentage over die periode op 0% vastgesteld.
    Bij besluit van 3 juli 2015 heeft het college van gedeputeerde staten het door de Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe als rechtsvoorganger van Primenius daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 23 januari 2014 vernietigd. Het college van gedeputeerde staten heeft het overschrijdingsbedrag en het overschrijdingspercentage over de jaren 2001 tot en met 2005 voor scholen voor basisonderwijs op € 2.751.650,00 respectievelijk 3,33% vastgesteld en voor scholen voor speciaal basisonderwijs op € 5.947,00 respectievelijk 0,05% vastgesteld.
    Hangende het beroep bij de rechtbank heeft het college van gedeputeerde staten bij het besluit van 18 juni 2018 het eerdere besluit van 3 juli 2015 herzien. In het nieuwe, vervangende besluit heeft het college van gedeputeerde staten het door Primenius ingestelde administratief beroep wederom gegrond verklaard en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 23 januari 2014 vernietigd. Het college van gedeputeerde staten heeft het overschrijdingsbedrag en het overschrijdingspercentage over de jaren 2001 tot en met 2005 voor scholen voor basisonderwijs op € 558.018,00 respectievelijk 0,66% vastgesteld en voor scholen voor speciaal basisonderwijs op € 5.947,00 respectievelijk 0,05% vastgesteld. Verder heeft het college van gedeputeerde staten de eindstand van de reserves en voorzieningen openbaar primair onderwijs per 31 december 2005 bepaald op € 3.905.124,00.
    Primenius en het college van burgemeester en wethouders hebben elk afzonderlijk een zienswijze op het nieuwe besluit van 18 juni 2018 ingediend.
    Bij uitspraak van 12 april 2019 heeft de rechtbank de door Primenius en het college van burgemeester en wethouders ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard zover deze zijn gericht tegen het besluit van 3 juli 2015. Verder heeft de rechtbank het beroep van het college van burgemeester en wethouders tegen het besluit van 18 juni 2018 ongegrond verklaard, het beroep van Primenius tegen dit besluit gegrond verklaard en het besluit vernietigd. Tot slot heeft de rechtbank het overschrijdingsbedrag op € 1.058.972,82 en het overschrijdingspercentage op 1,25% vastgesteld en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Primenius en het college van burgemeester en wethouders elk afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
    Primenius heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een nader stuk ingediend.
    Het college van gedeputeerde staten heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2022, waar Primenius, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en bijgestaan door [gemachtigde B], het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden, vergezeld van mr. J.T. Oosterhoff, J. Wortelboer en D. Schulte-Fokkema, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Waar gaat het geschil over?
    2.       Het geschil heeft betrekking op de zogenoemde overschrijdingsregeling, die is opgenomen in de artikelen 142 tot en met 147 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo). Deze regeling houdt in, dat een gemeente die meer uitgaven doet voor personeel en materiële instandhouding van openbare basisscholen dan aan rijksbijdragen is ontvangen, een naar rato gelijke overschrijdingsuitkering moet doen aan bijzondere scholen om bevoordeling van openbare scholen te voorkomen. Daartoe wordt het verschil tussen de uitgaven van de openbare basisscholen voor personeel en materiële instandhouding en de ontvangsten uit de Rijkskas voor deze scholen bepaald. In het geval dat de uitgaven over de betreffende periode hoger zijn geweest dan de ontvangsten, heeft een overschrijding plaatsgevonden. Aan de hand van dit verschil tussen uitgaven en ontvangsten - de overschrijding - wordt het overschrijdingspercentage bepaald, met behulp waarvan vervolgens het overschrijdingsbedrag wordt bepaald waarop de bijzondere basisscholen recht hebben. In beginsel bepaalt het college van burgemeester en wethouders eens in de vijf jaren aan de hand van de daadwerkelijke inkomsten en uitgaven of zich een overschrijding heeft voorgedaan.
    3.       Primenius houdt, net als haar rechtsvoorganger Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe in de periode 2001-2005, als bevoegd gezag meerdere scholen voor bijzonder basisonderwijs en bijzonder speciaal basisonderwijs in stand in onder meer de gemeente Emmen. Primenius stelt zich op het standpunt dat deze scholen recht hebben op een overschrijdingsuitkering, omdat het college van burgemeester en wethouders voor het door hem in stand gehouden openbaar onderwijs meer uitgaven voor personeel en de materiële instandhouding heeft gedaan dan door het Rijk wordt bekostigd. Het college van burgemeester en wethouders heeft zich op het standpunt gesteld dat evenveel aan het openbaar onderwijs is uitgegeven als door het Rijk aan vergoedingen is ontvangen, zodat geen aanleiding bestaat voor een overschrijdingsuitkering.
    Het besluit op administratief beroep van 3 juli 2015
    4.       Aan het besluit van 3 juli 2015 heeft het college van gedeputeerde staten het advies van de commissie rechtsbescherming van 24 april 2015 ten grondslag gelegd.
    5.       Het college van gedeputeerde staten heeft zich op basis van het advies van de commissie rechtsbescherming op het standpunt gesteld dat de raadsbesluiten van 31 maart 2005 en 25 oktober 2007, waarbij vaststellingen over de periode 2001-2003 respectievelijk de periode 2004-2005 hebben plaatsgevonden, geen besluiten zijn in de zin van artikel 144, eerste lid, van de Wpo, en evenmin zijn aan te merken als een vijfjaarlijkse vaststelling zoals bedoeld in artikel 144, zevende lid, van de Wpo. Het besluit van 23 januari 2014 van het college van burgemeester en wethouders is volgens het college van gedeputeerde staten wel een besluit als bedoeld in artikel 144, zevende lid, van de Wpo waartegen administratief beroep openstaat bij het college van gedeputeerde staten, zodat Primenius ontvankelijk moet worden geacht in haar administratief beroep.
    Ten aanzien van de materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk voor het jaar 2001 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders heeft aangetoond dat een bedrag van € 20.664,91 betrekking heeft op een scholenfusie en dat bedrag als kosten voor administratie, beheer en bestuur moet worden aangemerkt en dus op grond van artikel 144, derde lid, onder a van de Wpo bij de bepaling van het overschrijdingsbedrag buiten beschouwing moet worden gelaten. De aard van het resterende bedrag van € 15.896,26 kan het college van burgemeester en wethouders niet meer aantonen, aangezien de relevante gegevens uit 2001 overeenkomstig de regels van de Archiefwet zijn vernietigd. Dat deze gegevens, die nodig zijn voor de behandeling van een administratief beroep tegen een nog niet onherroepelijk vastgesteld besluit, zijn vernietigd en daardoor geen bewijs kan worden geleverd van gedane uitgaven, komt voor risico van het college van burgemeester en wethouders, aldus het college van gedeputeerde staten. De uitgaven over 2001 dienen volgens het college derhalve te worden verhoogd met een bedrag van € 15.896,26.
    Ten aanzien van de administratief beroepsgrond dat een correctie in de reserves over de vorige vijfjaarlijkse afrekening voor een bedrag van € 67.769,37 ten onrechte niet is verantwoord onder de uitgaven, heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat het hier gaat om een boekhoudkundige correctie. Omdat het voorgaande tijdvak was afgesloten, kon de correctie niet meer in dat tijdvak worden verwerkt en is het bovengenoemde bedrag toegevoegd aan de reserves in het tijdvak 2001-2005. De correctie van de stand van de reserves over de periode 1996-2000 beïnvloedt daarmee slechts de beginstand van de reserves voor de periode 2001-2005, aldus het college van gedeputeerde staten. Daarmee is strikt genomen geen sprake van een toevoeging aan de reserves zoals bedoeld in artikel 144, tweede lid, van de Wpo. Het college stelt zich derhalve op standpunt dat het bedrag van € 67.769,37 niet hoeft te worden verantwoord als een uitgave.
    Verder heeft Primenius ten aanzien van de materiële voorzieningen gebouwafhankelijk voor het jaar 2002 betoogd dat de uitgaven met € 198.760,60 moeten worden verhoogd, omdat onder preventief onderhoud schadekosten zijn begrepen, terwijl een verzekeringsuitkering in mindering is gebracht. Kosten van schade zijn huisvestingskosten en geen uitgaven als bedoeld in artikel 144, eerste lid, van de Wpo en dienen evenals de ontvangen verzekeringspenningen buiten beschouwing te blijven, aldus Primenius. Het college van burgemeester en wethouders heeft gesteld dat de school meer hersteluitgaven heeft gedaan dan aan vergoeding is ontvangen en dat de meerkosten voor rekening van de gemeente zijn gekomen. Het college van gedeputeerde staten heeft zich ter zake op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders niet heeft aangetoond dat een bedrag van € 198.760,60 betrekking heeft op kosten van schadeherstel, die als zodanig buiten beschouwing moeten blijven in het kader van de vijfjaarlijkse afrekening. De uitgaven 2002 moeten volgens het college van gedeputeerde staten dan ook met dit bedrag worden verhoogd.
    Ten aanzien van de personele kosten voor het jaar 2002 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat, ook als de kosten voor bestuursondersteuning - zoals Primenius heeft betoogd - niet in de vijfjaarlijkse afrekening thuishoren, een correctie effectief geen verschil zou maken. Deze kosten zijn door de negatieve verantwoording in de vijfjaarlijkse afrekening al gecorrigeerd en buiten beschouwing gelaten, aldus het college.
    Ten aanzien van de materiële voorzieningen gebouwafhankelijk voor het jaar 2003 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders niet heeft kunnen onderbouwen waarop de kosten van brandschade als negatief bedrag zijn verantwoord. Die uitgaven moeten met een bedrag van € 60.599,18 worden gecorrigeerd, aldus het college van gedeputeerde staten.
    Verder heeft het college van gedeputeerde staten zich ten aanzien van de materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk voor het jaar 2003 op het standpunt gesteld dat de bevoorschotting van scholen in verband met zelfbeheer (kopieerkosten) als een uitgave hadden moeten worden verantwoord. Dit is volgens het college niet gebeurd. Door de terugbetaling door de individuele scholen komen de kopieerkosten aan het eind op schoolniveau weliswaar op nihil uit, maar op bovenschools niveau is er € 17.391,71 aan kopieerkosten betaald. De uitgaven over het jaar 2003 moeten daarom met dit bedrag worden verhoogd, aldus het college van gedeputeerde staten.
    Ten aanzien van de materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk voor het jaar 2003 heeft het college van gedeputeerde staten zich verder op het standpunt gesteld dat het bedrag van € 25.515,59 aan overige baten, dat volgens het college van burgemeester en wethouders geen directe rijksvergoeding is maar een vergoeding door de gemeente op grond van wet- en regelgeving die ook voor het bijzonder onderwijs geldt, buiten beschouwing moet blijven. Deze inkomsten in 2003 moeten volgens het college van gedeputeerde staten om die reden worden verlaagd met € 25.515,59.
    Het college van gedeputeerde staten heeft zich ten aanzien van de personele kosten voor het jaar 2003 op het standpunt gesteld dat de uitgaven aan de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) voor een bedrag van € 25.009,92 niet als inkomsten kunnen worden opgevoerd, omdat uit de staat van reserves en voorzieningen geen onttrekking van dit bedrag blijkt. De inkomsten moeten volgens het college van gedeputeerde staten worden verlaagd met een bedrag van € 25.009,92.
    Ten aanzien van de materiële voorzieningen gebouwafhankelijk voor het jaar 2004 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders er niet in is geslaagd om aan te tonen dat een deel van de kosten die zijn verantwoord onder preventief onderhoud, kosten van schade zijn, die op grond van artikel 92 van de Wpo buiten beschouwing moeten blijven. De uitgaven over 2004 moeten volgens het college van gedeputeerde staten worden verhoogd met € 26.620,87.
    Verder heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat een bedrag van € 64.433,46 aan voorgeschoten kopieerkosten in het jaar 2004, die eveneens onder de materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk vallen, als uitgaven moeten worden opgevoerd.
    Ook heeft het college van gedeputeerde staten zich ten aanzien van materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk voor het jaar 2004 op het standpunt gesteld dat de vermelding in de telefoongids een uitgave is, zodat de uitgaven met een bedrag van € 14.797,02 moeten worden verhoogd.
    Volgens het college van gedeputeerde staten heeft het college van burgemeester en wethouders ten onrechte de toevoegingen aan de reserves in de vijfjaarlijkse afrekening niet als uitgave verantwoord en dienen de uitgaven over 2002 en 2003 alsnog met € 201.152,87 en € 1.802.111,23 te worden verhoogd.
    Ten aanzien van de materiële voorzieningen gebouwafhankelijk voor het jaar 2005 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders door vernietiging van bescheiden geen bewijs kan leveren dat de gecorrigeerde kosten voor onderhoudsbeheer kosten voor administratie, beheer en bestuur betreffen die op grond van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing moeten blijven. Om die reden moet een bedrag van € 183.015,62 alsnog worden verantwoord onder de uitgaven, aldus het college. Voor de overige jaren bestaat volgens het college van gedeputeerde staten geen aanleiding om correcties van de kosten voor onderhoudsbeheer uit te voeren.
    Volgens het college van gedeputeerde staten heeft het college van burgemeester en wethouders ten onrechte de toevoegingen aan de reserves in de vijfjaarlijkse afrekening niet als uitgave verantwoord en dienen de uitgaven over 2004 met € 116.341,32 te worden verhoogd.
    Ten aanzien van de personele uitgaven over het jaar 2001 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat een bedrag van € 6.028,47 voor projecten buiten beschouwing moet worden gelaten. Dit zijn inkomsten uit een door de gemeente aan de openbare scholen verstrekte subsidie die geen betrekking heeft op personeel of materiële instandhouding. Volgens het college moeten zowel de inkomsten als de uitgaven met een bedrag van € 6.028,47 worden verminderd.
    Het college van gedeputeerde staten heeft zich verder op het standpunt gesteld dat een toevoeging aan de reserves van € 27.134,93 in het jaar 2001 een boekhoudkundige correctie is uit het voorgaande tijdvak en dat strikt genomen geen sprake is van een toevoeging aan de reserves als bedoeld in artikel 144, tweede lid, van de Wpo.
    Ten aanzien van de materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk over het jaar 2003 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat een negatief bedrag van € 1.478,90 aan overige uitgaven ten onrechte niet als uitgave is verantwoord. Volgens het college moeten de uitgaven over 2003 worden verhoogd met voornoemd bedrag.
    Het college van gedeputeerde staten heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders niet heeft kunnen aantonen dat een deel van de ontvangen rijksvergoeding is overgeheveld naar de GMR en dat de kosten van de GMR als negatieve uitgave zijn verantwoord. Dit bewijsrisico komt voor rekening van het college van burgemeester en wethouders, aldus het college van gedeputeerde staten. De uitgaven over 2003 moeten volgens het college van gedeputeerde staten met een bedrag van € 2.928,26 worden verhoogd.
    Verder heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de materiële voorzieningen niet gebouwafhankelijk over het jaar 2004 de overige uitgaven voor een bedrag van € 1.088,71 ten onrechte niet als uitgave zijn verantwoord. De uitgaven over 2004 moeten met dit bedrag worden verhoogd, aldus het college van gedeputeerde staten.
    Het voorgaande leidt er volgens het college van gedeputeerde staten toe dat de inkomsten en uitgaven over de periode 2001 tot en met 2005 moeten worden vastgesteld op een bedrag van € 95.402.060,00 respectievelijk € 98.159.236,00, zodat het bedrag van de overschrijding uitkomt op € 2.757.176,00 en het overschrijdingspercentage 2,89 is.
    Het besluit op administratief beroep van 18 juni 2018
    6.       Bij het besluit van 18 juni 2018 heeft het college van gedeputeerde staten het besluit van 3 juli 2015 deels herzien.
    Daaraan is ten grondslag gelegd dat het college van burgemeester en wethouders alsnog met onder meer facturen en taxatierapporten heeft onderbouwd dat de ontvangen verzekeringspenningen voor een bedrag van € 830.682,00 en de gemaakte kosten voor herstel van brandschade aan schoolgebouwen voor een bedrag van € 849.711,00 betrekking hebben op huisvesting en daarom in het kader van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing moeten blijven. Het college van gedeputeerde staten heeft om die reden aanleiding gezien om zowel de ontvangen verzekeringspenningen als de uitgaven in verband met het herstel van brandschade voor de bepaling van het overschrijdingspercentage buiten beschouwing te laten.
    Verder heeft het college van gedeputeerde staten op grond van de in de procedure bij de rechtbank ingebrachte informatie alsnog voldoende aangetoond geacht dat de nascholing van het bestuur voor een bedrag van € 15.896,00 als kosten voor administratie, beheer en bestuur aangemerkt moeten worden en daarom buiten beschouwing dienen te blijven. Het college van gedeputeerde staten heeft de uitgaven met dit bedrag verminderd. Ook heeft het college de normkostenvergoeding voor onderhoudsplanning gebouwen alsnog als kosten voor administratie, beheer en bestuur aangemerkt en de uitgaven met een bedrag van € 29.597,00 verlaagd.
    Daarnaast heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders alsnog heeft aangetoond dat een bedrag van € 25.516,00 verband houdt met aanloopkosten voor eerste inrichting van een nieuwe groep van de basisschool in Angelslo. Het college van gedeputeerde staten heeft de ontvangsten met dit bedrag verhoogd. Verder heeft het college van gedeputeerde staten aanleiding gezien om de ontvangsten te verhogen met € 2.103.594,00, omdat een aantal bedragen, anders dan de boekhoudvoorschriften aangeven, rechtstreeks aan de reserves en voorzieningen is toegevoegd en niet via de exploitatie is gelopen.
    Tot slot heeft het college van gedeputeerde staten, anders dan in het besluit van 3 juli 2015, inzicht gegeven in de staat van de reserves en voorzieningen per 31 december 2005 en het verloop daarvan in de periode 2001-2005.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 23 januari 2014 een besluit is in de zin van artikel 147 van de Wpo, waartegen administratief beroep openstond. De twee besluiten van de gemeenteraad van 31 maart 2005 en 25 oktober 2007 kunnen naar het oordeel van de rechtbank de totale afrekening over de periode van 2001 tot en met 2005 niet vervangen.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de beroepen van het college van burgemeester en wethouders en Primenius tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van 3 juli 2015 niet-ontvankelijk moeten worden verklaard wegens gebrek aan procesbelang, aangezien dit besluit op een aantal punten is herzien en voor het overige in het besluit van het college van gedeputeerde staten van 18 juni 2018 is geïncorporeerd.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat het eindsaldo van de staat van reserves en voorzieningen per 31 december 2000 € 94.904,29 lager is dan het beginsaldo van deze staat per 1 januari 2001. Naar het oordeel van de rechtbank had het college van gedeputeerde staten dit bedrag bij de vijfjaarlijkse vaststelling over de periode 2001 tot en met 2005 bij de vaststelling van de overschrijding als uitgave mee moeten nemen, aangezien dit bedrag anders in geen van beide tijdvakken als uitgave is verantwoord. In zoverre is het beroep gegrond en kan het besluit niet in stand blijven.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitgaven voor bestuurlijke en technische ondersteuning van onderhoudswerkzaamheden waarop een correctie van € 183.015,62 is uitgevoerd, moeten worden aangemerkt als kosten van administratie, beheer en bestuur. Het college van gedeputeerde staten heeft op dit bedrag naar het oordeel van de rechtbank terecht een normvergoeding van € 29.596,96 in mindering gebracht, zodat de uitgaven over 2005 per saldo terecht met € 153.418,66 zijn verhoogd. In dit verband heeft de rechtbank voorts overwogen dat, nu het college van burgemeester en wethouders geen onderbouwing kan geven voor de hoogte van de kosten die voor de jaren 2001 tot en met 2004 in aanmerking genomen zouden moeten worden terwijl het onwaarschijnlijk is dat in deze jaren geen onderhoudskosten zijn gemaakt, het enige uitgangspunt het bedrag van € 183.015,62 is. Naar het oordeel van de rechtbank dient dit bedrag voor elk van de jaren 2001 tot en met 2004 in aanmerking te worden genomen als uitgave, gecorrigeerd met de voornoemde normvergoeding, zodat de uitgaven met in totaal € 613.674,64 moeten worden verhoogd.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college van burgemeester en wethouders een subsidie, niet zijnde een rijksvergoeding, enkel buiten beschouwing kan laten bij de overschrijdingsregeling indien zowel het openbaar onderwijs als het bijzonder onderwijs een beroep op de subsidieregeling kan doen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders aannemelijk had moeten en kunnen maken dat de subsidie, die betrekking had op personele kosten in het jaar 2001 en € 6.028,47 bedroeg, ook voor het bijzonder onderwijs openstond. Het college van burgemeester en wethouders is hierin niet geslaagd, zodat het bedrag als uitgave had moeten worden verantwoord. Nu het college van gedeputeerde staten het bedrag in mindering heeft gebracht op de uitgaven, terwijl een verhoging van de uitgaven met dit bedrag op zijn plaats was, heeft de rechtbank geoordeeld dat de uitgaven met € 12.056,94 moeten worden verhoogd.
    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten voor de GMR kosten van administratie, bestuur en beheer zijn, zodat het college van gedeputeerde staten de uitgaven met € 2.928,96 had moeten verhogen. Omdat deze kosten in eerste instantie als negatieve kosten zijn geboekt, heeft dit naar het oordeel van de rechtbank als gevolg dat de uitgaven nu met een bedrag van € 5.857,92 moeten worden verhoogd.
    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat kosten van nascholing van het bestuur niet en de kosten van nascholing van het personeel wel onder de overschrijdingsregeling kunnen worden gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de kosten voor een bedrag van € 15.896,26 zien op nascholing van het bestuur. Daarbij is in aanmerking genomen dat de accountant heeft geconcludeerd dat van de in geding zijnde nascholingskosten niet duidelijk is geworden op wie de nascholing betrekking had. Het college van gedeputeerde staten heeft deze kosten ten onrechte buiten beschouwing gelaten, zodat deze met het bedrag van € 15.896,26 moeten worden verhoogd, aldus de rechtbank.
    Voor wat betreft de brandschade heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat alle ontvangsten en uitgaven hieromtrent buiten beschouwing moeten worden gelaten. De rechtbank heeft verder overwogen dat de ontvangsten ten onrechte met een bedrag van € 830.682,08 zijn verlaagd, omdat deze ontvangsten al buiten beschouwing zijn gelaten, zodat de ontvangsten met dit bedrag dienen te worden verhoogd. Met betrekking tot de uitgaven heeft de rechtbank geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten een bedrag van € 563.730,26 teveel in mindering heeft gebracht op de uitgaven. Naar het oordeel van de rechtbank had het college van gedeputeerde staten zich in het besluit van 18 juni 2018 moeten beperken tot de correctie die was doorgevoerd in het besluit van 3 juli 2015. De uitgaven moeten daarom worden verhoogd met een bedrag van € 563.730,26. De rechtbank heeft het betoog van Primenius, dat op basis van de specificaties enkel kan worden vastgesteld dat een bedrag van € 641.706,62 onder de uitgaven is verantwoord, niet gevolgd. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat in het rapport van de accountant, die door beide partijen gezamenlijk in de besluitvorming is ingeschakeld, is geconcludeerd dat in totaal een bedrag van € 849.710,91 aan uitgaven met betrekking tot brandschade is gedaan en dat Primenius geen nadere toelichting ten aanzien van de consequenties van haar stelling heeft kunnen geven.
    De rechtbank heeft voorts ten aanzien van de uitgaven zelfbeheer onderwijsleerpakketten geoordeeld dat Primenius in administratief beroep op basis van de door het college van burgemeester en wethouders aangeleverde specificaties aannemelijk heeft gemaakt dat bepaalde uitgaven niet als zodanig bij de afrekening zijn verantwoord. Omdat het college van burgemeester en wethouders niet kan aantonen dat het bedrag van € 102.118,78 wel als uitgave is verantwoord, heeft het college van gedeputeerde staten de uitgaven naar het oordeel van de rechtbank terecht met dit bedrag verhoogd.
    De rechtbank heeft overwogen dat de uitgaven en ontvangsten met betrekking tot de eerste inrichting van een groep zoals bedoeld in artikel 92 van de Wpo buiten beschouwing moeten blijven voor de overschrijdingsregeling, zodat het college van gedeputeerde staten de hiervoor ontvangen rijksbijdrage naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte tot de ontvangsten heeft gerekend. De in aanmerking te nemen ontvangsten moeten daarom worden verlaagd met € 25.516,59, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders niet heeft aangetoond dat sprake is geweest van kosten van eerste inrichting van de school in Angelslo, zodat de uitgaven terecht in aanmerking zijn genomen.
    Door de rechtbank is verder overwogen dat partijen hebben bevestigd dat een bedrag van € 2.103.594,00 aan mutaties in de reserves in de jaren 2003 en 2004 in geschil is. De rechtbank is van oordeel dat het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) uitgangspunt dient te zijn bij de vaststelling van de overschrijding, aangezien bij deze wijze van verantwoorden uitvoering wordt gegeven aan artikel 144 van de Wpo. De verantwoording voor de Wpo van de rijksbijdrage die onder toepassing van het BBV rechtstreeks is toegevoegd aan de reserves, brengt met zich mee dat in een voorkomend geval zowel de uitgaven als de ontvangsten in gelijke mate dienen te worden gecorrigeerd. In het licht van deze BBV-systematiek heeft Primenius met de enkele stelling dat het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk heeft gemaakt dat de rijksvergoeding niet reeds in de ontvangsten is meegenomen, naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd waarom dat in dit geval anders zou zijn.
    8.       De voorgaande overwegingen van de rechtbank hebben ertoe geleid dat de rechtbank de ontvangsten en uitgaven na correctie heeft vastgesteld op € 84.749.174,49 respectievelijk € 85.808.147,31. Daaruit heeft de rechtbank afgeleid dat het overschrijdingsbedrag € 1.058.972,82 bedraagt en het overschrijdingspercentage op 1,25% moet worden vastgesteld.
    Ingestelde hoger beroepen en behandelwijze hiervan
    9.       Het college van burgemeester en wethouders en Primenius hebben allebei hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal hieronder de gronden van het hoger beroep van beide partijen per onderwerp bespreken. Vervolgens zal de Afdeling een samenvatting geven met de conclusies en de gevolgen van haar oordeel uiteenzetten.
    Ontvankelijkheid van Primenius
    10.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 23 januari 2014 een besluit is in de zin van artikel 147 van de Wpo en dat de besluiten van de gemeenteraad van 31 maart 2005 en 11 september 2007 niet als zodanig kunnen worden aangemerkt.
    Het college voert aan dat de gemeenteraad met de besluiten van 31 maart 2005 en 11 september 2007, zoals ook blijkt uit de collegevoorstellen aan de raad, de uitgaven en ontvangsten definitief heeft vastgesteld voor de jaren 2001 tot en met 2005. Van een voorlopige vaststelling als bedoeld in artikel 144, eerste of zesde lid, van de Wpo is geen sprake en dat blijkt ook niet uit de voornoemde besluiten van de gemeenteraad. Ook valt uit deze besluiten niet af te leiden dat nog een besluit over de totale periode van vijf jaar zou volgen. Het is voor het college van burgemeester en wethouders onduidelijk waarop de rechtbank deze overweging heeft gebaseerd. Verder is in de besluiten van de gemeenteraad uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid om administratief beroep in te stellen. Een gespecificeerde berekening van de uitgaven en ontvangsten en van de voorzieningen heeft ter inzage gelegen en is destijds desgevraagd aan Primenius toegezonden. Primenius heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddel aangewend.
    Daarnaast voert het college van burgemeester en wethouders aan dat de Wpo niet verplicht tot het vaststellen van de totale uitgaven en ontvangsten over een periode van vijf jaar. Daarbij komt dat het totaliseren van de uitgaven en ontvangsten over de periode van vijf jaar een eenvoudige optelsom is. In dit geval was de overschrijding nihil, omdat de uitgaven en ontvangsten, rekening houdend met de toevoegingen en ontvangsten aan de voorzieningen, in evenwicht waren.
    Voorts voert het college van burgemeester en wethouders aan dat zolang van een overschrijding geen sprake is, er geen aanleiding bestaat voor administratief beroep en de bezwaarprocedure de aangewezen weg is. Het college van gedeputeerde staten had het administratief beroep dan ook moeten doorzenden naar het college van burgemeester en wethouders ter afdoening als bezwaar, nu er geen overschrijding aanwezig was.
    Bovendien voert het college van burgemeester en wethouders aan dat het besluit van 23 januari 2014 niet op rechtsgevolg is gericht, aangezien de besluiten reeds door de gemeenteraad waren genomen op 31 maart 2005 en 11 september 2007. Het besluit van 23 januari 2014 kan hooguit worden beschouwd als een wijziging van de eerdere besluiten in de zin dat de vaststelling - van dezelfde bedragen - heeft plaatsgevonden over een periode van vijf jaar in één besluit. Het beroep van Primenius had dan ook alleen gericht kunnen zijn tegen het samennemen van de individuele vaststellingen in één vaststellingsbesluit, maar niet meer tegen de vaststellingen zelf.
    10.1.  Over de aard van de beslissing heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van 23 januari 2014 een besluit is in de zin van artikel 147 van de Wpo. In artikel 144, zesde lid, van de Wpo is bepaald dat de gemeenteraad om de vijf jaar het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in de voorafgaande vijf kalenderjaren voorlopig vaststelt, welke vaststelling op grond van artikel 144, zevende lid, van de Wpo na sluiting van de rekening van de gemeente, en zo nodig na wijziging, definitief wordt vastgesteld. Hieruit volgt dat de gemeenteraad een besluit dient te nemen waarin de afrekening over een periode van vijf jaar als totaal moet worden neergelegd.
    10.2.  In het door het college van burgemeester en wethouders opgestelde voorstel voor het besluit van 31 maart 2005 aan de gemeenteraad is onder Samenvatting het volgende vermeld:
    Op grond van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) dient uw raad vast te stellen:
    a. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar ten behoeve van openbare basisscholen zijn uitgegeven voor materiële instandhouding;
    b. het totaal van de voor de kosten van materiële instandhouding ontvangen rijksvergoedingen in het voorafgaand kalenderjaar als bedoeld in de WPO.
    Bovendien moet uw raad om de 5 jaar vaststellen het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten, waarbij een eventuele overschrijding wordt vastgesteld. […]
    Het eerstvolgende vijfjaarlijkse tijdvak voor het basisonderwijs is 2001-2005.
    Thans zijn aan de orde de vaststellingen als hierboven genoemd onder a en b, over de kalenderjaren 2001 t/m 2003.
    In het voorstel voor het besluit van 25 oktober 2007 zijn woorden van gelijke strekking opgenomen.
    10.3.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, gelet op de hierboven aangehaalde tekst van het besluit van 31 maart 2005 en het besluit van soortgelijke strekking van 25 oktober 2007, terecht geoordeeld dat uit de bij de besluiten van 31 maart 2005 en 25 oktober 2007 gevoegde raadsvoorstellen blijkt dat een besluit over de totale periode van vijf jaar nog moest volgen en dat elk van deze besluiten betrekking had op de individuele jaren (2001, 2002, 2003 respectievelijk 2004, 2005). Het standpunt van de colleges van gedeputeerde staten en van burgemeester en wethouders dat de besluiten van 31 maart 2005 en 25 oktober 2007 tezamen als definitieve vaststelling over vijf jaren moeten worden aangemerkt, omdat geen voorschotbesluiten zijn genomen en de besluiten na sluiting van de gemeenterekening zijn genomen, volgt de Afdeling niet. De besluiten van 25 oktober 2007 en 31 maart 2005 hebben betrekking op de vaststelling van individuele jaren en niet op een totaalperiode van vijf jaren. Daargelaten het antwoord op de vraag op welke grondslag de hiervoor genoemde beslissingen zijn genomen, is het besluit van 23 januari 2014 een besluit in de zin van artikel 144, zevende lid, van de Wpo waartegen Primenius op grond van artikel 147 van de Wpo administratief beroep kon instellen.
    10.4.  De Afdeling overweegt voorts ambtshalve als volgt. Vast staat dat het college van burgemeester en wethouders het besluit van 23 januari 2014 heeft genomen. In periode van 2001 tot en met 2005 was de gemeenteraad echter het bevoegde bestuursorgaan om besluiten als bedoeld in artikel 144, zevende lid, van de Wpo te nemen en niet het college van burgemeester en wethouders. De Afdeling zal hieraan voorbij gaan. Partijen hebben geen redelijk belang bij verdere vertraging als gevolg van een eventueel oordeel in rechte dat sprake is van een onbevoegd genomen besluit in 2014 ten aanzien van de periode 2001-2005. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat vanaf 8 maart 2006 vanwege de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur (zie Stb. 2005, 530; Artikel XV, onder Z) het college van burgemeester en wethouders het bevoegde bestuursorgaan is geworden.
    10.5.  Het betoog faalt.
    Stand van de reserves begin 2001
    11.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten de uitgaven met € 94.904,29 had moeten verhogen. Het eindsaldo van de staat van voorzieningen per 31 december 2000 was volgens het college van burgemeester en wethouders € 94.904,29 te laag vastgesteld. Het betreft een bedrag van € 67.769,37 voor het openbaar basisonderwijs en een bedrag van € 27.134,92 voor het speciaal basisonderwijs. In 2002 werd geconstateerd dat over de periode 1991 tot en met 2000 ten onrechte voor verschillende jaren bepaalde bedragen - voor het bovengenoemde totaalbedrag - niet aan de reserves voor openbaar onderwijs waren toegevoegd. Deze bedragen zijn in die periode per abuis in de algemene middelen van de gemeente terechtgekomen en niet aan de onderwijsreserves toegevoegd. In 2002 is dit gecorrigeerd over het jaar 2001, met algemene middelen van de gemeente uit een daarvoor gevormde voorziening overschrijdingsregeling. Het bedrag is boekhoudkundig gecorrigeerd door het beginsaldo van de staat van voorzieningen per 1 januari 2001 met dit bedrag te verhogen. Van een toevoeging als bedoeld in artikel 144, tweede lid, van de Wpo in de periode van 2001 tot en met 2005 is geen sprake geweest, aangezien de correctie niet heeft geleid tot daadwerkelijk hogere of lagere uitgaven of ontvangsten, aldus het college.
    Daarnaast kan het college van burgemeester en wethouders het oordeel van de rechtbank, dat het voorgaande te meer klemt omdat het overschrijdingsbesluit over het tijdvak 1996 tot en met 2000 niet is herzien, niet volgen. Primenius heeft de mogelijkheid gehad om tegen het overschrijdingsbesluit over de voorgaande vijfjaarsperiode een rechtsmiddel aan te wenden. Van die mogelijkheid heeft Primenius geen gebruik gemaakt.
    11.1.  Het college van burgemeester en wethouders heeft in de periode 1991-2000 een bedrag van € 67.769,37 aan rijksgelden voor het openbaar basisonderwijs en een bedrag van € 27.134,92 aan rijksgelden voor het speciaal basisonderwijs aan de niet-overschrijdingsgevoelige algemene middelen van de gemeente toegevoegd, terwijl deze gelden aan de overschrijdingsgevoelige schoolreserves hadden moeten worden toegevoegd. Het college van gedeputeerde staten heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze van het Rijk ontvangen gelden in een eerdere periode in de overschrijdingsberekening als uitgaven zijn meegenomen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten deze gelden bij de vijfjaarlijkse afrekening over de periode 2001-2005 bij de vaststelling van de overschrijding alsnog als uitgaven mee had moeten nemen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het besluit van 18 juni 2018 in zoverre niet in stand kan blijven.
    Het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat Primenius tegen het besluit over de periode 1996-2000 had moeten opkomen en dat niet heeft gedaan, en daarom nu niet meer tegen het besluit over de periode 2001-2005 kan opkomen, slaagt niet. Het saldo van de staat van voorzieningen is bij besluit van 23 januari 2014 per 1 januari 2001 verhoogd, zonder dat daaraan een uitgave ten grondslag lag. Tegen die beslissing kon Primenius daarom niet in een eerdere periode administratief beroep instellen.
    Het betoog van het college van burgemeester en wethouders faalt.
    12.     Primenius betoogt dat de rechtbank bij de vaststelling van de uitgaven ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen openbaar basisonderwijs en openbaar speciaal basisonderwijs. De verhoging van de uitgaven voor openbaar basisonderwijs met een bedrag van € 94.904,29, zoals de rechtbank heeft gedaan, is onjuist. De uitgaven voor openbaar basisonderwijs hadden met een bedrag van € 67.769,37 moeten worden verhoogd en de uitgaven voor openbaar speciaal basisonderwijs hadden met een bedrag van € 27.134,92 moeten worden verhoogd.
    12.1.  Het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders delen het standpunt van Primenius dat onderscheid moet worden gemaakt tussen openbaar basisonderwijs en openbaar speciaal basisonderwijs. De Afdeling is van oordeel dat partijen zich, gelet op de bepalingen in de Wpo met betrekking tot de overschrijdingsregeling, terecht op dit standpunt hebben gesteld.
    Het betoog van Primenius slaagt.
    Materiële voorzieningen gebouwafhankelijk
    13.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat nu het college van burgemeester en wethouders geen bewijs kan leveren dat het bedrag van € 183.015,62 betrekking heeft op kosten van administratie, beheer en bestuur, dit bedrag, minus € 29.596,96 aan normvergoeding, dient te worden verantwoord onder de uitgaven.
    Daartoe voert het college aan dat per oktober 2005 een nieuw boekhoudprogramma in gebruik is genomen. Daarbij is aan het licht gekomen dat de personele kosten voor de advisering van scholen over de onderhoudsplanning ten onrechte eerder waren geboekt onder de post materiële instandhouding (groepsafhankelijk) en dus ook ten onrechte zijn meegenomen in de uitgaven. In 2005 is het bedrag van € 183.015,62 alsnog op de post Vastgoedbeheer geboekt. Deze kosten zijn vervolgens in de overschrijdingsregeling buiten beschouwing gelaten, omdat de gemeente voor alle - openbare en bijzondere - basisscholen de onderhoudsplanning verzorgde en deze kosten derhalve als kosten voor administratie, beheer en bestuur moesten worden aangemerkt, aldus het college van burgemeester en wethouders. Met de overgelegde financiële administratie, die is goedgekeurd door de accountant, heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van kosten voor administratie, beheer en bestuur. Dat vanwege de wettelijk vereiste vernietiging van gearchiveerde stukken niet nader kan worden aangetoond dat het kosten voor administratie, beheer en bestuur betreft, is niet relevant. De essentie van kosten voor administratie, beheer en bestuur is juist dat deze kosten niet hoeven te worden uitgesplitst, omdat dit naar de aard ondoenlijk is. Tot slot voert het college aan dat de gevolgen van de vernietiging van gearchiveerde stukken voor rekening en risico van Primenius dienen te komen. Primenius heeft onredelijk laat rechtsmiddelen aangewend, aangezien de besluiten van de gemeenteraad reeds in 2005 en 2007 zijn genomen, aldus het college van burgemeester en wethouders.
    13.1.  Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten voor onderhoudsbeheer op grond van de door de minister vastgestelde programma’s van eisen als bedoeld in artikel 113 van de Wpo moeten worden aangemerkt als kosten voor administratie, beheer en bestuur als bedoeld in artikel 114, aanhef en onder e, van de Wpo. Ook is niet in geschil dat deze kosten op grond van artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de Wpo buiten beschouwing moeten worden gelaten bij het vaststellen van de uitgaven en ontvangsten in het kader van de overschrijdingsregeling. In geschil is de vraag of het bedrag van € 183.015,62 kosten voor administratie, beheer en bestuur zijn.
    13.2.  Primenius heeft in administratief beroep een verschil van € 183.015,62 geconstateerd tussen het overzicht van de ontvangsten en uitgaven over het jaar 2005 en de nadere specificatie van dat overzicht. Het college van burgemeester en wethouders heeft over het ontstaan van dit verschil uiteengezet dat in 2005 is geconstateerd dat de personele kosten voor de advisering van scholen over de onderhoudsplanning ten onrechte bij de overschrijdingsgevoelige uitgaven waren meegenomen. Het college van burgemeester en wethouders heeft dit gecorrigeerd door een bedrag van € 183.015,62 alsnog uit de overschrijdingsberekening te halen. Ter onderbouwing van deze correctie heeft het college een deel van de financiële administratie overgelegd, waaruit blijkt dat het genoemde bedrag is overgeboekt van de post Interne dienstverlening naar de post Vastgoedbeheer. In het in eerste instantie aan Primenius verstrekte overzicht van ontvangsten en uitgaven over het jaar 2005 is deze correctie verwerkt. Nadien is aan Primenius een nadere specificatie van dat overzicht verstrekt die abusievelijk nog was gebaseerd op ongecorrigeerde financiële gegevens. Hierdoor is een verschil van € 183.015,62 zichtbaar geworden.
    13.3.  Het college van burgemeester en wethouders heeft zich op het standpunt gesteld dat het bedrag van de correctie van € 183.015,62 ziet op uitgaven die verband houden met de personele kosten van de gemeentelijke organisatie voor het beheer van het gebouw-, tuin- en schoonmaakonderhoud voor zowel openbare als bijzondere scholen. Deze kosten hebben betrekking op het opstellen en jaarlijks activeren van een onderhoudsplanning inzake de noodzakelijke vervangingen op korte en lange termijn van het programma van eisen onderhoud. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat de medewerkers van de gemeentelijke organisatie een planning voor meerjarenonderhoud hebben opgesteld en dat de aanvragen van openbare en bijzondere scholen voor bekostiging van het buitenonderhoud aan de hand hiervan worden beoordeeld. Deze personele kosten zijn als kosten voor administratie, beheer en bestuur aangemerkt. Daarbij heeft het college zich uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat deze kosten geen betrekking hebben op bouwkundige bouwvoorbereiding.
    13.4.  Met de bovengenoemde toelichting heeft het college van burgemeester en wethouders naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrag van € 183.015,62 betrekking heeft op kosten van administratie, beheer en bestuur. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Primenius niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze kosten niet kunnen worden aangemerkt als kosten voor administratie, beheer en bestuur, zodat geen reden bestaat voor twijfel aan het standpunt van het college. Dat Primenius, zoals ter zitting is toegelicht, zelf ook onderhoudsplanningen opstelde en aan de hand hiervan aanvragen voor buitenonderhoud bij het college indiende, is door het college niet betwist. Dit betekent echter niet dat het college niet ook jaarlijks een onderhoudsplanning opstelde en activeerde voor alle openbare en bijzondere scholen. Het bedrag van € 183.015,62 moet daarom als kosten voor administratie, beheer en bestuur worden aangemerkt. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten de uitgaven over het jaar 2005 terecht met € 153.418,66, zijnde € 183.015,62 minus een normvergoeding van € 29.596,96, heeft verhoogd.
    Het betoog slaagt.
    14.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verhoging van de uitgaven met € 153.418,66 per jaar (zijnde € 183.015,62 minus een normvergoeding van € 29.596,96) eveneens dient te worden toegepast voor de jaren 2001 tot en met 2004. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat in 2005 een eenmalige correctie is uitgevoerd. In de jaren 2001 tot en met 2004 zijn alle kosten voor de inzet van gemeentelijk personeel ten behoeve van onderhoudsadvisering en planning in de post preventief onderhoud opgenomen en als zodanig meegenomen in de uitgaven. In dit verband heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte overwogen dat geen onderbouwing kan worden gegeven voor de hoogte van de onderhoudskosten in die jaren en dat niet aannemelijk is dat er geen onderhoudskosten zijn gemaakt. Voor de onderbouwing verwijst het college van burgemeester en wethouders naar de specificaties bij de raadsbesluiten waarin de kosten voor preventief onderhoud in detail zijn uitgesplitst.
    14.1.  Het college van burgemeester en wethouders draagt dit betoog terecht voor. De rechtbank heeft de uitgaven over de jaren 2001 tot en met 2004 ten onrechte met € 153.418,66 per jaar verhoogd. Voor deze verhoging bestond geen aanleiding, nu, zoals het college terecht heeft aangevoerd, in de jaren 2001 tot en met 2004 de onderhoudskosten elk jaar als uitgaven in het overschrijdingsoverzicht zijn verantwoord. De overweging van de rechtbank dat het onwaarschijnlijk is dat in die jaren geen onderhoudskosten zijn gemaakt en daarom een bedrag van € 153.418,66 per jaar als uitgave moet worden aangehouden, is dan ook niet te volgen.
    Het college van burgemeester en wethouders heeft zich op het standpunt gesteld dat de kosten voor administratie, beheer en bestuur voor onderhoudsbeheer in 2001 tot en met 2004 als uitgave zijn meegenomen, omdat het college voor die jaren geen uitsplitsing heeft gemaakt zoals het voor 2005 wel heeft gedaan. Dat standpunt acht de Afdeling aannemelijk, gelet op de eerder gegeven toelichting van het college dat pas in 2005 bij de ingebruikname van een nieuw boekhoudprogramma aan het licht was gekomen dat de personele kosten voor onderhoudsbeheer in de materiële instandhouding waren meegenomen en derhalve als uitgave waren verantwoord.
    Personele uitgaven 2001
    15.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte de uitgaven met twee maal € 6.028,47, dus in totaal met € 12.056,94, heeft verhoogd. De personele kosten over het jaar 2001, waarvoor de rechtbank beoogde te corrigeren, hebben betrekking op een door de gemeente ontvangen subsidie in het kader van de subsidieregeling BetereKansenBeleid waarvoor zowel openbare als bijzondere scholen in aanmerking konden komen.
    15.1.  Het college van gedeputeerde staten heeft zich in het besluit van 3 juli 2015 terecht op het standpunt gesteld dat de subsidie geen rijksbekostiging is die in de overschrijdingsregeling moet worden meegenomen. De vergoeding van het Rijk is aan de gemeente verstrekt ten behoeve van subsidiëring in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Die uitgaven vallen op grond van artikel 144, derde lid, aanhef en onder c van de Wpo en artikel 144, vierde lid, van diezelfde wet buiten de overschrijdingsregeling.
    Daarbij komt bovendien dat voor deze subsidies zowel openbare als bijzondere basisscholen in aanmerking konden komen. Uit het raadsbesluit van 25 april 2002 met betrekking tot het BetereKansenBeleid, het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid van de gemeente Emmen, blijkt ook dat basisschool St. Frans, een bijzondere basisschool die valt onder het bestuur van Primenius, van deze subsidieregeling gebruik heeft gemaakt.
    Tot slot heeft Primenius in de zienswijze op het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders te kennen gegeven dat het college terecht heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte de uitgaven heeft verhoogd.
    Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van het college van burgemeester en wethouders.
    16.     Ter zitting heeft Primenius de door haar aangevoerde beroepsgrond ten aanzien van de personele uitgaven 2001 ingetrokken.
    Uitgaven voor administratie, beheer en bestuur 2001
    17.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat een bedrag van € 15.896,26 betrekking heeft op kosten voor nascholing van het bestuur en het college van gedeputeerde staten dit bedrag daarom ten onrechte als kosten voor administratie, beheer en bestuur buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens het college van burgemeester en wethouders hebben de kosten wel degelijk betrekking op nascholing van het bestuur. Het college van burgemeester en wethouders heeft de kosten nader gespecificeerd en uit de overgelegde administratie blijkt ook duidelijk dat de kosten betrekking hebben op onder meer nascholing. De suggestie dat deze kosten nascholingskosten van personeel zijn, zoals Primenius heeft gesteld, wijst het college van de hand. Die nascholingskosten van het personeel zijn afzonderlijk verantwoord en meegenomen in de overschrijdingsberekening, aldus het college van burgemeester en wethouders.
    17.1.  Tussen partijen is op dit punt enkel nog in geschil of een bedrag van € 15.896,26 als kosten voor administratie, beheer en bestuur kan worden aangemerkt en derhalve buiten beschouwing moet worden gelaten bij de overschrijdingsberekening. Dit bedrag heeft betrekking op onder meer nascholingskosten, maar ook op andere kosten. De Afdeling stelt vast dat Primenius over deze andere kosten zowel in hoger beroep als in beroep bij de rechtbank geen grieven heeft aangevoerd. Voor wat betreft de nascholingskosten is tussen partijen niet in geschil dat kosten voor nascholing van het bestuur niet bij de overschrijdingsberekening mogen worden betrokken. De vraag die de Afdeling daarom enkel nog moet beantwoorden, is of de nascholingskosten betrekking hebben op het bestuur en als zodanig als kosten voor administratie, beheer en bestuur buiten beschouwing moeten worden gelaten.
    17.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van burgemeester en wethouders met de overgelegde stukken voldoende aannemelijk gemaakt dat de nascholingskosten zijn gemaakt ten behoeve van het bestuur. Uit de door het college van burgemeester en wethouders overgelegde uitdraai uit de financiële administratie blijkt dat de nascholingskosten met betrekking tot het bestuur zijn geboekt op de grootboekrekening Bestuurlijke faciliteiten invoering Wpo, terwijl nascholingskosten met betrekking tot het personeel afzonderlijk - in de overschrijdingsberekening - onder nascholing zijn geschaard. Dat het college van burgemeester en wethouders 21 jaar na het betreffende boekjaar niet meer sluitend met bewijzen kan aantonen welke precieze activiteiten aan de boekingen in de administratie ten grondslag hebben gelegen en welke specifieke personen die nascholing hebben gevolgd, is in dit geval niet van doorslaggevend belang. Aan de conclusie van de accountant dat niet in alle gevallen kan worden vastgesteld welke medewerkers de betreffende scholing hebben gevolgd, kan dan ook niet de waarde worden gehecht die de rechtbank daaraan heeft toegekend. Van doorslaggevend belang is dat, waar het college van burgemeester en wethouders met overlegging van stukken aannemelijk heeft gemaakt dat nascholingskosten zijn gemaakt ten behoeve van het bestuur, Primenius daarentegen niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten geen betrekking hebben op nascholing van het bestuur en ook geen gerede twijfels heeft doen rijzen ten aanzien van de door het college overgelegde stukken.
    Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten het bedrag van € 15.896,26 ten onrechte als kosten voor administratie, beheer en bestuur buiten beschouwing heeft gelaten. De rechtbank heeft de uitgaven dan ook ten onrechte met dit bedrag verhoogd.
    Het betoog van het college van burgemeester en wethouders slaagt.
    Brandschade
    18.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat alle brandschadekosten al door het college van burgemeester en wethouders buiten beschouwing waren gelaten. In het besluit van 23 januari 2014 zijn de ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de brandschade aantoonbaar in de overschrijdingsberekening meegenomen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten € 285.980,65 teveel in mindering heeft gebracht op de uitgaven.
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een berekening overgelegd waaruit volgens het college blijkt dat de uitgaven met € 849.710,91 te hoog zijn vastgesteld en dus ook met dit bedrag moeten worden verlaagd. De ontvangsten zijn volgens het college met € 830.682,08 te hoog vastgesteld en dienen met dit bedrag te worden verlaagd. Het resterende verschil tussen de inkomsten en uitgaven van € 19.028,83 had ten laste van de gemeente kunnen worden gebracht zonder dat dit in de overschrijdingsberekening zou worden meegenomen, aldus het college. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.
    18.1.  Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten van brandschade vallen onder een voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 92 van de Wpo en dat alle ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de brandschade, nu deze niet zien op personele en materiële ontvangsten en uitgaven, in het kader van de overschrijdingsberekening buiten beschouwing moeten worden gelaten. Ook de vraag of aannemelijk is gemaakt dat alle opgevoerde kosten ook kosten van brandschade zijn, is niet meer aan de orde. De rechtbank heeft geoordeeld dat een bedrag aan uitgaven van € 849.710,91 aannemelijk is gemaakt en Primenius heeft hiertegen geen beroepsgrond gericht. De vraag die de Afdeling dient te beantwoorden is of de rechtbank de ontvangsten terecht op € 830.682,08 en de uitgaven terecht op € 849.710,91 heeft vastgesteld.
    18.2.  In 2001 is er brand geweest bij openbare basisschool Brink en bij openbare basisschool ‘t Koppel. De schade van beide branden is gemeld bij de verzekeringsmaatschappij en deze heeft in 2001 een bedrag van € 587.245,08 en in 2002 een bedrag van € 243.436,84 aan verzekeringspenningen uitgekeerd. Die ontvangsten van in totaal € 830.681,92 zijn in de specificaties bij de overzichten van ontvangsten en uitgaven van de jaren 2001 en 2002 verantwoord. De uitgaven voor brandschade hebben zich uitgestrekt over de jaren 2001, 2002, 2003 en 2004. Deze uitgaven zijn in de specificaties bij de overzichten van ontvangsten en uitgaven over deze jaren verantwoord. Zo is in 2001 een bedrag van € 587.245,08, in 2002 een bedrag van € 168.439,12, in 2003 een bedrag van € 67.405,89 en in 2004 een bedrag van € 26.620,87 als uitgave opgenomen. Deze uitgaven bedragen gezamenlijk € 849.710,96. Daarmee staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat de ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de brandschade bij de vaststelling van de overschrijding in het besluit van 23 januari 2014 zijn meegenomen.
    18.3.  Het college van gedeputeerde staten heeft in het besluit van 3 juli 2015 het bedrag van de ontvangsten van € 830.681,92 ongewijzigd gelaten maar de uitgaven met € 285.980,65 verhoogd naar € 1.135.691,61. Bij het besluit van 18 juni 2018 heeft het college van gedeputeerde staten de ontvangsten met € 830.681,92 verlaagd naar € 0 en de uitgaven met € 849.710,96 verlaagd naar € 285.980,65. Vervolgens heeft de rechtbank de ontvangsten met € 830.682,08 verhoogd naar € 830.682,08 en de uitgaven met € 563.730,26 verhoogd naar € 849.710,91. Dit betekent dat in verband met de brandschade in de overschrijdingsberekening een bedrag van € 830.682,08 aan ontvangsten en een bedrag van € 849.710,91 aan uitgaven is meegenomen. Alle ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de brandschade hadden echter in de overschrijdingsberekening buiten beschouwing moeten worden gelaten.
    Het betoog van het college van burgemeester en wethouders slaagt derhalve.
    18.4.  De Afdeling zal bepalen dat de ontvangsten met € 830.682,08 en de uitgaven met € 849.710,91 moeten worden verlaagd. Daarmee zijn alle ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de brandschade uit de overschrijdingsberekening verwijderd.
    Verantwoording uitgaven zelfbeheer onderwijsleerpakketten, kopieerkosten, telefoongids, GMR, overige kosten
    19.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet kan aantonen dat het bedrag van € 102.118,78 voor onderwijsleerpakketten (olp), kopieerkosten, kosten telefoongids en overige kosten (hierna kortweg: OLP) als uitgave is verantwoord voor zowel het openbaar basisonderwijs als het openbaar speciaal basisonderwijs. Daartoe voert het college aan dat de gemeente de rijksvergoeding OLP ontvangt en dat het college 95% daarvan als voorschot verstrekt aan de scholen. Het college van burgemeester en wethouders sluit raamovereenkomsten met leveranciers en stuurt de facturen daarvan naar de scholen. De scholen voldoen deze facturen uit de verstrekte voorschotten. Op die manier zijn de uitgaven altijd lager dan de inkomsten, aldus het college. Ook de kosten voor het mantelcontract voor kopieermachines zijn door de gemeente betaald. Deze zijn vervolgens geboekt op de post uitgaven OLP en doorberekend aan de scholen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn deze kosten niet voldaan uit de overgebleven 5% van de rijksvergoeding OLP. De voorschotten die aan de scholen zijn verstrekt, zijn als uitgaven verantwoord. Door deze werkwijze, waarbij 95% als voorschot aan de scholen wordt verstrekt, blijven de uitgaven altijd lager dan de ontvangsten, aldus het college. Het college heeft dus zowel de feitelijke uitgaven als schoolbestuur onder de uitgaven verantwoord alsook de aan de scholen verstrekte voorschotten. De bedragen op de facturen die de scholen uit de ontvangen voorschotten voldeden werden als negatieve uitgave aangemerkt. Tot slot voert het college van burgemeester en wethouders aan dat een bedrag van € 2.928,96 dat betrekking heeft op kosten voor de GMR in 2003 voor het openbaar speciaal basisonderwijs al separaat aan de orde is geweest en dus niet bij deze grond moet worden betrokken.
    19.1.  Het college van burgemeester en wethouders heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat een systematiek van zelfbeheer is gehanteerd. In deze systematiek wordt 95% van de rijksvergoeding voor OLP, die als ontvangst door het college in de overschrijdingsberekening wordt meegenomen, door de gemeente als schoolbestuur aan de scholen verstrekt. Deze verstrekking wordt als overschrijdingsgevoelige uitgave in de overschrijdingsberekening aangemerkt. Als het college als schoolbestuur uitgaven doet ten behoeve van de gezamenlijke scholen, zoals het afsluiten van een raamovereenkomst met een printerleverancier, dan verricht het schoolbestuur de feitelijke uitgave. Ook deze uitgave wordt als overschrijdingsgevoelige uitgave meegenomen in de overschrijdingsberekening. De kosten die deze uitgave met zich mee brengt worden door het college doorbelast aan de scholen. De scholen betalen uit het verkregen voorschotbedrag de bij hen in rekening gebrachte kosten. De betaling wordt door het college als ontvangst dan wel als negatieve uitgave - hetgeen feitelijk op hetzelfde neerkomt - aangemerkt. Daarmee compenseert de negatieve uitgave (een deel van) de positieve uitgave die het college met het voorschotbedrag heeft gedaan.
    19.2.  Hoewel de systematiek van zelfbeheer de overschrijdingsberekening er niet inzichtelijker op heeft gemaakt, kan de Afdeling deze systematiek volgen. Per saldo zullen de ontvangen rijksvergoedingen voor OLP en de feitelijke uitgaven daarvoor door het college als schoolbestuur in de overschrijdingsberekening worden meegenomen. De uitgaven en ontvangsten tussen het college als schoolbestuur en de scholen, die het college ook in de overschrijdingsberekening heeft meegenomen, zullen tegen elkaar wegvallen.
    19.3.  Ter staving van de door het college uiteengezette systematiek heeft het college met uitdraaien uit de financiële administratie toegelicht dat het deze werkwijze ook feitelijk heeft toegepast. Hoewel het college van burgemeester en wethouders de bedragen in het kader van de overschrijdingsberekening overzichtelijker had kunnen presenteren, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niettemin voldoende aannemelijk gemaakt dat het de hiervoor beschreven werkwijze heeft gehanteerd. De Afdeling betrekt daarbij dat Primenius onvoldoende concreet heeft gemaakt op welke punten de door het college van burgemeester en wethouders overgelegde stukken niet juist zouden zijn of lacunes zouden bevatten. Anders dan de rechtbank acht de Afdeling de door Primenius in administratief beroep gegeven toelichting dan ook onvoldoende voor de conclusie dat bepaalde uitgaven niet als zodanig in de overschrijdingsberekening zouden zijn verantwoord. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten terecht de uitgaven met een bedrag van € 102.118,78 heeft verhoogd. Het besluit van het college van gedeputeerde staten van 3 juli 2015 dient, voor zover de uitgaven voor zelfbeheer OLP zijn verhoogd, te worden vernietigd.
    19.4.  Het betoog slaagt.
    19.5.  Het college van burgemeester en wethouders heeft aannemelijk gemaakt dat de uitgaven voor de GMR onderdeel vormen van de uitgaven voor OLP. De uitgaven voor de GMR in het jaar 2003 zullen hieronder nog separaat worden besproken.
    Kosten GMR 2003
    20.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte de uitgaven voor de GMR voor het jaar 2003 met € 5.857,92 heeft verhoogd. Daartoe voert het college van burgemeester en wethouders aan dat het college van gedeputeerde staten de uitgaven al met een bedrag van € 2.928,96 had verhoogd. Nu de rechtbank de uitgaven met twee keer dit bedrag heeft verhoogd, zijn de uitgaven inmiddels drie keer met € 2.928,96 verhoogd. Reeds daarom dient het hoger beroep gegrond te worden verklaard, aldus het college van burgemeester en wethouders. Verder heeft de rechtbank volgens het college niet onderkend dat dit bedrag betrekking heeft op het speciaal basisonderwijs, zodat de rechtbank haar beweerdelijk noodzakelijke correctie ten onrechte heeft toegepast op het reguliere openbaar basisonderwijs. Verder voert het college van burgemeester en wethouders aan dat de rijksvergoeding van de GMR wordt ontvangen in de rijksvergoeding voor de materiële instandhouding op basis van het leerlingafhankelijke niet-gebouwafhankelijke programma van eisen voor middelen als bedoeld in artikel 114, aanhef en onder d, van de Wpo. In zoverre is het oordeel van de rechtbank dat de betreffende kosten niet vallen onder de kosten voor administratie, beheer en bestuur als bedoeld in artikel 114, aanhef en onder e, van de Wpo juist. Een deel van deze rijksvergoeding is aan de scholen ter beschikking gesteld als voorschot, zodat zij daaruit zelf uitgaven kunnen doen. Bepaalde kosten, zoals de kosten van de GMR, zijn echter door de gemeente betaald, terwijl deze kosten uit de aan de scholen verstrekte vergoeding voor middelen had moeten worden betaald. De betreffende uitgaven van de gemeente zijn verantwoord in de uitgaven, aldus het college van burgemeester en wethouders. De rechtbank heeft de uitgaven ten onrechte nogmaals verhoogd met als argument dat deze kosten in eerste instantie zijn geboekt als negatieve uitgave. Deze negatieve uitgave is alleen opgenomen om te voorkomen dat de uitgave dubbel geboekt zou worden, namelijk eerst in de door de gemeente gemaakte kosten voor de GMR en vervolgens nog eens bij de boeking van het aan de scholen verstrekte voorschot. Er is daarom geen aanleiding om de uitgaven met twee keer het bedrag te verhogen zoals de rechtbank heeft gedaan, aldus het college van burgemeester en wethouders.
    20.1.  De rijksvergoeding voor de GMR wordt verstrekt op grond van artikel 114, aanhef en onder d, van de Wpo in samenhang gelezen met de programma’s van eisen basisonderwijs voor het jaar 2003. Niet in geschil is dat deze ontvangsten en de daarbij behorende uitgaven voor de GMR overschrijdingsgevoelig zijn.
    20.2.  Het college van burgemeester en wethouders heeft gesteld dat de kosten voor de GMR in het jaar 2003 volgens de methodiek van zelfbeheer in de overschrijdingsberekening zijn meegenomen. Het college heeft deze stelling echter niet met stukken onderbouwd. In de overschrijdingsberekening over het jaar 2003 is enkel een negatieve uitgave zichtbaar van € 2.928,96. De rechtbank heeft daarom op zichzelf terecht geoordeeld dat deze negatieve uitgave dient te worden verevend met een positieve uitgave ter hoogte van € 2.928,96 en een uitgave ter hoogte van ditzelfde bedrag in aanmerking moet worden genomen. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat het college van gedeputeerde staten in het besluit van 3 juli 2015 de negatieve uitgave reeds had verevend voor een bedrag van € 2.928,96. De rechtbank had zich om die reden moeten beperken tot een verhoging van de uitgaven over het jaar 2003 met € 2.928,96. In zoverre slaagt het betoog van het college van burgemeester en wethouders.
    20.3.  Daarnaast heeft de rechtbank deze verhoging van de uitgaven over 2003 ten onrechte in de overschrijdingsberekening voor het openbaar basisonderwijs meegenomen, terwijl deze uitgaven betrekking hebben op het openbaar speciaal basisonderwijs. Zowel het college van burgemeester en wethouders als Primenius hebben dit terecht aangevoerd. De betogen van het college van burgemeester en wethouders en Primenius slagen derhalve.
    Uitbreiding school Angelslo 2003 eerste inrichting
    21.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontvangsten met € 25.516,59 moeten worden verlaagd. Het bedrag heeft betrekking op een vergoeding voor de eerste inrichting - onderwijsleerpakketten en meubilair - van een nieuwe groep van de openbare basisschool Angelslo, die voor de overschrijdingsregeling buiten beschouwing blijft. Dit bedrag is geen ontvangst maar een negatieve uitgave die voorkomt dat bepaalde bij de uitgaven geboekte kosten worden meegenomen in de overschrijdingsregeling, aldus het college.
    21.1.  De kosten van de eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair als bedoeld in artikel 92, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wpo worden op grond van artikel 91, eerste lid, van de Wpo voor zowel door de gemeente in stand gehouden scholen als voor niet door de gemeente in stand gehouden scholen gedragen door de gemeente. Deze uitgaven worden, gelet op artikel 102, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wpo, niet bekostigd uit de aan de gemeenten ten behoeve van door hen in stand gehouden scholen verstrekte Rijksbekostiging als bedoeld in artikel 144, eerste lid, van de Wpo. De kosten voor eerste aanschaf dienen derhalve, zoals het college van burgemeester en wethouders en Primenius ook hebben betoogd, buiten beschouwing te worden gelaten in het kader van de overschrijdingsregeling.
    21.2.  In geschil is de vraag of het college van burgemeester en wethouders in de overschrijdingsberekening het bedrag van € 25.516,59 aan kosten van de eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair daadwerkelijk aan zowel de ontvangsten- als uitgavenkant buiten beschouwing heeft gelaten.
    21.3.  Het standpunt van het college van burgemeester en wethouders is dat de ontvangsten en uitgaven van de eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair in de overschrijdingsberekening zijn vermeld, maar dat het saldo daarvan op nihil uitkomt zodat de ontvangsten en uitgaven van de eerste aanschaf feitelijk buiten beschouwing zijn gelaten.
    21.4.  Door de ontvangsten en uitgaven voor de eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair niet in het geheel buiten beschouwing te laten maar een werkwijze te kiezen waarbij de ontvangsten en uitgaven in de overschrijdingsberekening administratief worden gesaldeerd, heeft het college het risico genomen dat het inzichtelijk moest maken dat het saldo op nihil uitkomt. Hoewel de ontvangsten als overige baten in de specificatie bij het overschrijdingsoverzicht zijn vermeld, heeft het college niet aannemelijk weten te maken dat de uitgaven ook in de overschrijdingsberekening zijn opgenomen. Er moet derhalve vanuit worden gegaan dat deze uitgaven niet in de overschrijdingsberekening zijn opgenomen, terwijl er wel ontvangsten zijn meegenomen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten in het besluit van 18 juni 2018 ten onrechte een ontvangst van € 25.516,59 heeft meegenomen. De rechtbank heeft daarom de ontvangsten terecht met € 25.516,59 verlaagd.
    Het betoog van het college van burgemeester en wethouders faalt.
    Mutaties reserve 2003 en 2004 - schoolbudget MOA
    22.     Primenius betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten terecht de door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde ontvangsten met een bedrag van € 2.103.594,31 heeft verhoogd. Primenius voert daartoe aan dat de systematiek van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) wellicht de ruimte biedt om ontvangen rijksvergoedingen rechtstreeks ten gunste van de reserves te boeken, maar dat dit niet betekent dat deze ontvangen rijksvergoedingen ook al niet zijn meegenomen bij de vaststelling van de ontvangsten in het kader van de overschrijdingsregeling. De ontvangsten zijn volgens Primenius ten onrechte door het college van gedeputeerde staten met € 2.103.594,31 verhoogd, zodat de rechtbank de ontvangsten met dit bedrag had moeten verlagen.
    Verder voert Primenius aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij haar stelling, dat het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk heeft gemaakt dat de rijksvergoedingen niet reeds in de ontvangsten zijn meegenomen, onvoldoende heeft onderbouwd. Primenius beschikt niet over de administratieve gegevens om het beroep nader te onderbouwen. Het college van burgemeester en wethouders ontvangt daarentegen elk kalenderjaar een beschikking van het Rijk waarin de aan de gemeente uitgekeerde rijksvergoedingen nader staan omschreven. Aan de hand van deze beschikkingen kan eenvoudig worden nagegaan in hoeverre alle ontvangen rijksvergoedingen voor openbare scholen door het college van burgemeester en wethouders onder de ontvangsten zijn meegenomen.
    22.1.  Het college van burgemeester en wethouders heeft, met de onder meer in hoger beroep overgelegde stukken - zoals overschrijdingsoverzichten, excelbestanden en uitdraaien uit de financiële administratie - in onderlinge samenhang bezien, naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat de ontvangen rijksvergoedingen voor het schoolbudget MOA (MOA, IPB, bestuursondersteuning, nascholing en OOP) niet door het college van burgemeester en wethouders in de overschrijdingsberekening voor de jaren 2002 en 2003 zijn meegenomen. Primenius heeft onvoldoende concrete aanknopingspunten geboden voor twijfel aan het standpunt van het college van burgemeester en wethouders. Gelet hierop hoefde het college van burgemeester en wethouders, anders dan Primenius heeft gesteld, niet de beschikkingen van het Rijk over te leggen waarin de aan de gemeente uitgekeerde rijksvergoedingen nader waren omschreven om aan te tonen in hoeverre alle ontvangen rijksvergoedingen voor openbare scholen door het college van burgemeester en wethouders onder de ontvangsten zijn meegenomen. Het college van gedeputeerde staten heeft de ontvangsten derhalve terecht verhoogd.
    22.2.  Ten aanzien van de betwisting van Primenius van de hoogte van het bedrag van € 2.103.594,00 aan ontvangsten dat door het college van gedeputeerde staten in het besluit van 18 juni 2018 is meegenomen, overweegt de Afdeling als volgt.
    22.3.  Het college van burgemeester en wethouders heeft in hoger beroep aannemelijk weten te maken dat de werkelijke ontvangsten voor schoolbudget MOA in de periode 2002-2003 € 2.344.488,04 bedroegen. Verder heeft het college aannemelijk gemaakt dat de werkelijke uitgaven voor schoolbudget MOA in die periode € 667.355,64 bedroegen en dat € 1.677.128,11 aan de reserves is toegevoegd.
    22.4.  Tegen het bedrag van de voorziening schoolbudget MOA van € 2.119.605,42 dat bij besluit van het college van gedeputeerde staten van 3 juli 2015 als uitgave is verantwoord, is door geen van partijen hoger beroep ingesteld zodat dit bedrag in rechte vaststaat. Ook tegen het niet vaststellen van de uitgaven over de jaren 2002 en 2003 voor het schoolbudget MOA als zodanig is geen hoger beroep door partijen ingesteld, zodat de Afdeling ook daar niet aan toekomt.
    22.5.  Het door het college van gedeputeerde staten in de overschrijdingsberekening meegenomen bedrag van € 2.103.594,00 aan ontvangen rijksvergoedingen voor het schoolbudget MOA is lager dan de aannemelijk gemaakte werkelijke ontvangsten voor het schoolbudget MOA in de periode 2002-2003 van € 2.344.488,04. Dit betekent dat het bedrag aan ontvangsten, anders dan Primenius met het instellen van beroep en hoger beroep beoogt te bereiken, had moeten worden verhoogd naar € 2.344.488,04, hetgeen nadelig is voor Primenius. Gelet op het verbod op reformatio in peius, wat inhoudt dat een appellant door het instellen van beroep of hoger beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan niet in een nadeliger positie mag worden gebracht, zal de Afdeling het bedrag ongemoeid laten.
    22.6.  Het betoog van Primenius slaagt niet.
    Samenvatting
    23.     De Afdeling zal de belangrijkste conclusies en bevindingen voor de overzichtelijkheid hieronder samenvatten.
    23.1.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders over de niet-ontvankelijkheid van Primenius faalt. Het besluit van 23 januari 2014 is een besluit in de zin van artikel 144, zevende lid, van de Wpo waartegen Primenius op grond van artikel 147 van de Wpo administratief beroep kon instellen.
    23.2.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders, dat de verhoging van de stand van de reserves per 1 januari 2001 met € 94.904,29 een boekhoudkundige correctie betreft en daarom niet als uitgave hoeft te worden verantwoord, faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte de uitgaven niet met het bedrag van € 94.904,29 hebben verhoogd. De rechtbank heeft de uitgaven terecht zelf verhoogd.
    Het betoog van Primenius dat de rechtbank bij de verhoging van de uitgaven ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen openbaar basisonderwijs (€ 67.769,37) en openbaar speciaal basisonderwijs (€ 27.134,92), slaagt.
    23.3.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders, dat een bedrag van € 183.015,62 in het jaar 2005 betrekking heeft op kosten voor onderhoudsbeheer en daarom als kosten voor administratie, beheer en bestuur moet worden aangemerkt, slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten de uitgaven voor materiële voorzieningen gebouwafhankelijk over het jaar 2005 terecht per saldo met € 153.418,66 (€ 183.015,62 minus € 29.596,96 aan normvergoeding) heeft verhoogd. De rechtbank heeft voorts de uitgaven voor materiële voorzieningen gebouwafhankelijk over het jaar 2001 tot en met 2004 ten onrechte met € 153.418,66 (€ 183.015,62 minus € 29.596,96 aan normvergoeding) per jaar verhoogd.
    23.4.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot de personele kosten over het jaar 2001 slaagt. Deze uitgaven, die betrekking hebben op het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, vallen op grond van artikel 144, derde lid, aanhef en onder c en artikel 144, vierde lid, van de Wpo buiten de overschrijdingsregeling. De rechtbank heeft deze uitgaven ten onrechte met € 12.056,94 verhoogd. De hoger beroepsgrond van Primenius over dit onderwerp is ter zitting bij de Afdeling ingetrokken.
    23.5.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat een bedrag van € 15.896,26 betrekking heeft op kosten voor nascholing van het bestuur en het college van gedeputeerde staten dit bedrag daarom ten onrechte als kosten voor administratie, beheer en bestuur buiten beschouwing heeft gelaten, slaagt. De rechtbank heeft de uitgaven ten onrechte met € 15.896,26 heeft verhoogd.
    23.6.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot de brandschade slaagt. De Afdeling zal bepalen dat de ontvangsten met € 830.682,08 en de uitgaven met € 849.710,91 moeten worden verlaagd. Daarmee zijn alle ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de brandschade uit de overschrijdingsberekening verwijderd.
    23.7.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat een bedrag van € 102.118,78 voor zelfbeheer OLP ten onrechte als uitgave is verantwoord, slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten terecht de uitgaven met een bedrag van € 102.118,78 heeft verhoogd. Het besluit van het college van gedeputeerde staten van 3 juli 2015 dient in zoverre te worden vernietigd.
    23.8.  Ten aanzien van het betoog van het college van burgemeester en wethouders over de kosten voor de GMR over het jaar 2003, heeft de Afdeling hiervoor overwogen dat de rechtbank op zichzelf terecht heeft geoordeeld dat de negatieve uitgave dient te worden verevend met een positieve uitgave ter hoogte van € 2.928,96 en een uitgave ter hoogte van ditzelfde bedrag in aanmerking moet worden genomen. Het betoog van het college faalt in zoverre, omdat dit niet met stukken is onderbouwd. Aangezien de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van gedeputeerde staten in het besluit van 3 juli 2015 de negatieve uitgave reeds had verevend voor een bedrag van € 2.928,96 en de rechtbank zich had moeten beperken tot een verhoging van de uitgaven over het jaar 2003 met € 2.928,96, slaagt het betoog van het college van burgemeester en wethouders alsnog.
    Verder heeft de rechtbank deze verhoging van de uitgaven over 2003 ten onrechte in de overschrijdingsberekening voor het openbaar basisonderwijs meegenomen, terwijl deze uitgaven betrekking hebben op het openbaar speciaal basisonderwijs. De betogen van het college van burgemeester en wethouders en Primenius slagen.
    23.9.  Het betoog van het college van burgemeester en wethouders, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontvangsten die betrekking hebben op een vergoeding voor de eerste inrichting van een nieuwe groep van de openbare basisschool in Angelslo met onderwijsleerpakketten en meubilair met € 25.516,59 moeten worden verlaagd, faalt. De rechtbank heeft de ontvangsten terecht met € 25.516,59 verlaagd.
    23.10. Het betoog van Primenius dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ontvangsten met € 2.103.594,31 moeten worden verhoogd, faalt. Het college van burgemeester en wethouders heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de ontvangen rijksvergoedingen voor het schoolbudget MOA (MOA, IPB, bestuursondersteuning, nascholing en OOP) niet in de initiële overschrijdingsberekening voor de jaren 2002 en 2003 waren meegenomen. Ook het betoog van Primenius over de hoogte van het bedrag waarmee de ontvangsten zijn verhoogd, faalt.
    Slotsom
    24.     De hoger beroepen van Primenius en het college van burgemeester en wethouders zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van het college van burgemeester en wethouders alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal bepalen dat het college van gedeputeerde staten een nieuw besluit op het administratief beroep van Primenius zal moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In dit besluit dient het college van gedeputeerde staten in ieder geval ook het overschrijdingsbedrag, het overschrijdingspercentage en een staat van voorzieningen over de jaren 2001 tot en met 2005 in de zin van artikel 144, eerste lid, aanhef en onder j, van de Wpo in samenhang gelezen met het zevende lid, uitgesplitst naar openbaar basisonderwijs en openbaar speciaal basisonderwijs op te nemen.
    25.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    26.     Het college van gedeputeerde staten moet de proceskosten van Primenius vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van Stichting Primenius en het college van burgemeester en wethouders van Emmen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 12 april 2019 in zaak nr. 15/3215 en 15/3238 voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Emmen gegrond;
    IV.     draagt het college van gedeputeerde staten van Drenthe op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij Stichting Primenius in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan Stichting Primenius het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 vergoedt.
    VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan het college van burgemeester en wethouders van Emmen het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter    
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    705
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 92. Voorzieningen in de huisvesting
    1. Voor de toepassing van deze afdeling worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
    a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
    1˚. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
    2˚. uitbreiding van de onder 1˚ bedoelde voorzieningen, en
    3˚. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
    b. voorzieningen, bestaande uit:
    1˚. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
    2˚. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
    c. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
    2. Bij algemene maatregel van bestuur worden bruto vloeroppervlakten per gelijktijdig aanwezige leerling voorgeschreven die voorzieningen in de huisvesting ten minste dienen te bevatten. Deze oppervlakten kunnen per schoolsoort verschillend worden vastgesteld.
    Artikel 142. Overschrijdingsbedrag; voorwaarde personeel buiten overschrijding
    1. Indien een gemeente ten behoeve van een of meer door haar in stand gehouden basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs meer uitgaven doet voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, wordt met inachtneming van de artikelen 142 tot en met 147 aan het bevoegd gezag van de in die gemeente gevestigde, niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs om de vijf jaar een overschrijdingsbedrag verstrekt. Voor de toepassing van de eerste volzin worden ontvangsten op grond van artikel 134, tweede lid, tweede volzin, gelijk gesteld met ontvangsten van het Rijk. Indien een gemeente vanaf een tijdstip binnen een periode van vijf jaar als bedoeld in de eerste volzin geen basisschool onderscheidenlijk speciale school voor basisonderwijs in stand houdt, wordt het overschrijdingsbedrag in afwijking van die volzin uiterlijk 31 december van het kalenderjaar dat volgt op dat tijdstip waarop de gemeente niet langer een school in stand houdt, toegekend.
    2. Voor de toepassing van de artikelen 142 tot en met 147 worden uitgaven ten behoeve van een nevenvestiging aangemerkt als uitgaven ten behoeve van de hoofdvestiging van de school waaraan de nevenvestiging is verbonden. Indien ten behoeve van een school of nevenvestiging uitgaven worden gedaan door meer dan één gemeente, worden deze uitgaven aangemerkt als uitgaven van de gemeente op wier grondgebied de hoofdvestiging is gelegen. In het geval bedoeld in de vorige volzin worden de besluiten ingevolge het vierde lid en de artikelen 143 tot en met 147 genomen door laatstbedoelde gemeente en hebben deze mede betrekking op de uitgaven van de andere gemeente of gemeenten.
    3. Voor de toepassing van de artikelen 142 tot en met 147 wordt een nevenvestiging in een andere gemeente dan waarin de hoofdvestiging is gelegen, aangemerkt als een nevenvestiging die is gelegen in de gemeente van de hoofdvestiging.
    4. De gemeenteraad kan in overeenstemming met het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school besluiten dat met betrekking tot een of meer scholen van dat bevoegd gezag uitgaven die de gemeente doet ten behoeve van een door haar in stand gehouden school buiten beschouwing worden gelaten bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in de artikelen 143 en 144.
    Artikel 143. Voorschot overschrijding
    1. De gemeenteraad stelt, onderscheiden al naar gelang het basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs betreft, jaarlijks vast in welke mate zij ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen meer dan wel minder uitgaven zal doen voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd. Deze vaststelling geschiedt voor het komende begrotingsjaar en het resterende deel van het vijfjarig tijdvak, bedoeld in artikel 142, eerste lid.
    2. Indien voor het komende begrotingsjaar meer uitgaven zullen worden gedaan voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, verlenen burgemeester en wethouders in dat begrotingsjaar aan het bevoegd gezag van de niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs in de gemeente een voorschot op het te verwachten overschrijdingsbedrag, bedoeld in artikel 142, eerste lid. Indien uit het besluit van de gemeenteraad, bedoeld in het eerste lid, blijkt dat de hiervoor bedoelde meer-uitgaven in de resterende jaren van het vijfjarig tijdvak geheel of ten dele worden gecompenseerd door minder uitgaven, wordt hiermee rekening gehouden bij de bepaling van de hoogte van het voorschot.
    3. Indien uit de jaarlijkse voorlopige vaststelling van de bedragen, bedoeld in artikel 144, eerste lid, blijkt dat, in afwijking van hetgeen is vastgesteld bij het besluit van de gemeenteraad, bedoeld in het eerste lid, meer uitgaven zijn gedaan voor personeel en materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, verlenen burgemeester en wethouders alsnog een voorschot aan het bevoegd gezag van de niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs in de gemeente. Bij de bepaling van de hoogte van het voorschot is de tweede volzin van het tweede lid van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 144. Vaststelling overschrijdingsbedrag, uitgedrukt in percentage
    1. Indien een gemeente een of meer scholen in stand houdt, stelt de gemeenteraad onderscheiden al naar gelang het basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs betreft, jaarlijks voorlopig vast:
    a. het totaal van de bedragen
    1˚. die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de personeelskosten, en
    2˚. voor niet verbruikte formatierekeneenheden voor zover die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven,
    b. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van personeels- en arbeidsmarktbeleid als bedoeld in artikel 129,
    c. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de materiële instandhouding,
    d. het totaal van de ontvangsten
    1˚. bedoeld in artikel 137, derde lid, en
    2˚. voor niet verbruikte formatierekeneenheden, bedoeld in artikel 137, eerste lid onder b;
    e. het totaal van de ontvangsten dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens artikel 129, tweede lid, ten behoeve van personeels- en arbeidsmarktbeleid voor het kalenderjaar zijn vastgesteld,
    f. het totaal van de ontvangsten dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens artikel 113 voor de voorzieningen voor de materiële instandhouding voor dat kalenderjaar zijn vastgesteld,
    g. het totaal van de aanvullende ontvangsten waaronder worden verstaan de bedragen die krachtens artikel 135 voor de voorzieningen ten behoeve van de materiële instandhouding voor dat kalenderjaar zijn vastgesteld,
    h. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de instandhouding van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 68,
    i. het totaal van de ontvangsten op grond van artikel 134, tweede lid, tweede volzin, en
    j. een staat van voorzieningen die zijn ingesteld ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen.
    2. Indien de gemeente een deel van de ontvangsten bedoeld, in het eerste lid onder d 1˚ of d 2˚ of een deel van de ontvangsten, bedoeld in dat lid onder e, f, g en i, toevoegt aan een voorziening, wordt dat deel aangemerkt als een uitgave als bedoeld in dat lid onder a 1˚ dan wel a 2˚, onderscheidenlijk als een uitgave als bedoeld in dat lid onder b, c en h. Indien de gemeente ten behoeve van de personeelskosten, de nascholingskosten, de kosten voor materiële instandhouding of de kosten voor de instandhouding van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 68, bedragen aan een voorziening onttrekt, worden deze aangemerkt als ontvangsten als bedoeld in het eerste lid onder d 2˚, e of f.
    3. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder c, f, g en h, worden buiten beschouwing gelaten de uitgaven en ontvangsten voor:
    a. administratie, beheer en bestuur, bedoeld in artikel 114 , onder e,
    b. de materiële instandhouding van het onderwijs in lichamelijke oefening en
    c. de materiële instandhouding in verband met de toepassing van artikel 166, eerste lid.
    4. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder a, worden buiten beschouwing gelaten de uitgaven ten behoeve van personeel dat door de gemeente met toepassing van artikel 166, eerste lid, aan een openbare school wordt verbonden. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder a, b, c en h, worden voorts buiten beschouwing gelaten de uitgaven die worden gedekt door ontvangsten van bedragen die door derden zijn betaald, de uitgaven die worden gedekt door ontvangsten op grond van een besluit als bedoeld in artikel 140, zesde lid, tweede volzin, en de uitgaven voor de voorzieningen waarvoor het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school op grond van de regeling, bedoeld in artikel 141, eerste lid, een aanvraag bij de gemeente kon indienen en wel gedurende de periode waarvoor een dergelijke aanvraag kon worden gedaan. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder a, b, c en h, blijven de uitgaven ten behoeve van een basisschool buiten beschouwing tot het bedrag dat de gemeente voor die school overdraagt op grond van artikel 118 en de geldswaarde die overeenkomt met het aantal formatierekeneenheden dat de gemeente voor die school overdraagt op grond van artikel 124 of artikel 125.
    4a. Bij het vaststellen van de bedragen bedoeld in het eerste lid, onder c, mogen voorzieningen die volgens de desbetreffende rijksbekostiging een afschrijvingstermijn van ten minste 20 jaar hebben, over ten hoogste 20 jaar worden aangemerkt als jaarlijkse uitgaven op grond van rente op basis van een fictieve lening met een looptijd van ten hoogste 20 jaar en een lineaire aflossing.
    5. Indien de gemeente een deel van de bekostiging voor niet verbruikte formatierekeneenheden overdraagt aan een ander bevoegd gezag, wordt dat deel aangemerkt als een uitgave als bedoeld in het eerste lid onder a 2˚. Indien door een ander bevoegd gezag een deel van de bekostiging voor niet verbruikte formatierekeneenheden aan de gemeente wordt overgedragen, wordt dat deel aangemerkt als een ontvangst als bedoeld in het eerste lid onder d 2˚en e.
    6. Om de vijf jaar stelt de gemeenteraad voorlopig vast het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in de voorafgaande vijf kalenderjaren, zoals in het eerste tot en met vijfde lid is aangegeven. Indien de uitgaven hoger zijn dan de ontvangsten, bepaalt de gemeenteraad tevens het bedrag van de overschrijding. Indien een gemeente vanaf een tijdstip binnen een periode van vijf jaar als bedoeld in de eerste volzin geen school in stand houdt, stelt de gemeenteraad in afwijking van die volzin zo spoedig mogelijk na dat tijdstip voorlopig vast het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in het aan dat tijdstip voorafgaande deel van de periode van vijf jaar, zoals in het eerste tot en met vijfde lid is aangegeven.
    7. Na sluiting van de rekening van de gemeente stelt de gemeenteraad de in het eerste en zesde lid bedoelde bedragen, zo nodig gewijzigd, vast. In het geval, bedoeld in het zesde lid, tweede volzin, drukt de gemeenteraad vervolgens het bedrag van de overschrijding uit in een percentage van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in het eerste lid onder d tot en met g en i. Het percentage wordt afgerond tot twee decimalen. Afronding naar beneden vindt plaats indien de derde decimaal kleiner is dan 5, en naar boven indien deze decimaal ten minste 5 bedraagt.
    Artikel 145. Vaststelling overschrijdingsbedrag voor een niet door de gemeente in stand gehouden school
    1. In het jaar volgend op de definitieve vaststelling, bedoeld in artikel 144, zevende lid, wordt het overschrijdingsbedrag vastgesteld waarop het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school, die gedurende een of meer jaren van het desbetreffende tijdvak in de gemeente was gevestigd, aanspraak heeft. Dit overschrijdingsbedrag wordt vastgesteld door het percentage, bedoeld in artikel 144, zevende lid, te vermenigvuldigen met het totaal van de ontvangsten van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens de artikelen 113 en 137 voor het desbetreffende tijdvak zijn vastgesteld, met dien verstande dat bij het vaststellen van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in voorgaande volzin, buiten beschouwing blijven de ontvangsten op grond van de programmas van eisen voor administratie, beheer en bestuur, bedoeld in artikel 114, onder e, voor de materiële instandhouding van het onderwijs in lichamelijke oefening en in verband met de toepassing van artikel 166, eerste lid.
    2. Indien aan het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school een deel van de bekostiging voor niet verbruikte formatierekeneenheden is overgedragen door een ander bevoegd gezag, wordt bij het vaststellen van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in het eerste lid, tweede volzin, dat deel bij genoemde school wel en bij de school van laatstgenoemd bevoegd gezag niet aangemerkt als ontvangsten.
    3. Indien een gemeente voor een niet door de gemeente in stand gehouden school het deel van de materiële instandhouding waarop de programmas van eisen, bedoeld in artikel 114, onder a, b en c, betrekking hebben, geheel of gedeeltelijk verzorgt, wordt een overeenkomstig deel van de ontvangsten in mindering gebracht op het totaal van de ontvangsten voor de betrokken school waarover ingevolge het eerste lid het overschrijdingsbedrag wordt vastgesteld.
    4. Indien een gemeente gedurende een gedeelte van het desbetreffende tijdvak een of meer basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs in stand houdt, wordt voor het vaststellen van het overschrijdingsbedrag, bedoeld in het eerste lid, uitgegaan van het totaal van de ontvangsten van een niet door de gemeente in stand gehouden school over een overeenkomstig gedeelte van het desbetreffende tijdvak.
    […]
    Artikel 147. Mededeling en beroep
    Aan het bevoegd gezag van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen wordt een afschrift gezonden van de besluiten van de gemeenteraad tot vaststelling van de mate waarin meer dan wel minder uitgaven worden gedaan, bedoeld in artikel 143, eerste lid, tot verlening van het voorschot, bedoeld in artikel 143, tweede of derde lid, en tot voorlopige en definitieve vaststelling van het overschrijdingsbedrag, bedoeld in artikel 144, zesde en zevende lid. Daarbij is opgenomen een staat van voorzieningen als bedoeld in artikel 144, eerste lid onder j, waarin per kalenderjaar wordt aangegeven het verloop van de toevoegingen en de onttrekkingen aan de voorzieningen. De toezending geschiedt binnen 2 weken na de dag waarop de gemeenteraad een besluit als bedoeld in de eerste volzin heeft genomen. Het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school kan tegen een besluit als bedoeld in de eerste volzin administratief beroep instellen bij gedeputeerde staten.