ECLI:NL:RVS:2022:2092, Raad van State, 20-07-2022, 202103133/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, voor zover hier van belang, geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een aanbouw op de begane grond op het perceel Hoofdweg 140 te Amsterdam.

202103133/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 9 april 2021 in zaken nrs. 21/1432 en 21/1015 in het geding tussen:
    het college
    en
    Nobillon Vastgoed B.V.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college, voor zover hier van belang, geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een aanbouw op de begane grond op het perceel [locatie] te Amsterdam.
    Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college het door Nobillon Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de gewijzigde aanvraag van 10 juli 2020 om een omgevingsvergunning geweigerd.
    Bij uitspraak van 9 april 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door Nobillon Vastgoed daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het college opgedragen om omgevingsvergunning te verlenen.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Nobillon Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    Het college en Nobillon Vastgoed hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 4 mei 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 9 april 2021 aan Nobillon Vastgoed omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een aanbouw op de begane grond op het perceel.
    Tegen dit besluit heeft [partij] bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is door het college aan de Afdeling doorgezonden ter behandeling als beroep.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Duits, mr. R. Osterwald, mr. M. van Looij, ing. J. Boonstra en ing. H. Roerink, en Nobillon Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    In het besluit van 3 maart 2021 heeft het college het bezwaar van Nobillon Vastgoed ongegrond verklaard en de weigering omgevingsvergunning te verlenen, gehandhaafd. Het college stelt zich niet langer op het standpunt dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. De weigering om een omgevingsvergunning te verlenen wordt toch gehandhaafd omdat de uitbreiding de monumentale waarde van het pand en de opzet van het complex aantast. Andere weigeringsgronden doen zich volgens het college niet meer voor.
    Wettelijk kader
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    1°.te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
    [..]
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    Artikel 2.18 luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
    Artikel 10 van de Erfgoedverordening Amsterdam luidt:
    "1. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het college:
    2.Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in het eerste lid, is niet vereist indien deze activiteit betrekking heeft op:
    Artikel 12 luidt:
    "De vergunning kan slechts worden verleend als het belang van de gemeentelijke monumentenzorg zich daartegen niet verzet."
    Incidenteel hoger beroep Nobillon Vastgoed
    5.1.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 19 november 2020 als volgt overwogen:
    "11. Tot slot overweegt de rechtbank nog het volgende. In het besluit van 5 maart 2019 staat dat de omvang van bijgebouwen maximaal 2,5 meter mag bedragen. Het was de commissie niet duidelijk waar deze afmeting op is gebaseerd. Daarom heeft zij de CRK hiernaar gevraagd. De CRK heeft als volgt geantwoord: "De omvang van bijgebouwen dienen ondergeschikt te zijn aan de massa van het bouwblok en het binnenterrein. De diepte van de nieuwe aanbouw kan beperkt worden tot factor van maximaal van 20% van diepte van het woningblok zelf en een maximum van 25% van de diepte van de tuin. Hierdoor blijft de ruimtelijke verhouding tussen het woningblok en het ‘open’ binnenterrein behouden. Uitgaande van die waarden is de uitbreiding van maximaal 2,5 meter ondergeschikt aan het groene binnenterrein en het bouwblok".
    5.2.    De overweging van de rechtbank waar het betoog van Nobillon Vastgoed op ziet heeft betrekking op de vaste rechtspraak dat de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1129. Het oordeel van de rechtbank zag op het toetsingskader voor de welstand, en niet op het toetsingskader voor monumenten. Hoewel het advies van de CRK ook zag op de monumentale waarden en het standpunt van de CRK dat een uitbouw met een diepte van maximaal 2,5 meter acceptabel is eveneens de monumentale waarden betreft, ziet de overweging van de rechtbank daar niet op. Uit de uitspraak van de rechtbank van 19 november 2020 volgt, anders dan Nobillon Vastgoed betoogt, dan ook niet dat in het kader van de vraag of omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wabo kan worden verleend, niet meer naar de diepte van de uitbouw in relatie tot de monumentenstatus zou mogen worden gekeken.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoger beroep college
    8.1.    De rechtbank heeft het oordeel dat geen vergunning is vereist gebaseerd op de stelling dat niet in geschil is dat het binnenterrein, waar de aanbouw wordt gebouwd, niet is aangewezen als gemeentelijk monument. De monumentale waarde van het pand en de eventuele monumentale waarde van het bouwblok strekken zich volgens de rechtbank niet uit tot het binnenterrein.
    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank hiermee niet heeft onderkend dat de aanbouw ook direct aan de achtergevel van het monument wordt gebouwd en in die zin de achtergevel daarvan wijzigt. Er is alleen al daarom sprake van het in enig opzicht wijzigen van een monument, als bedoeld in de Erfgoedverordening. Om die reden is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wabo, vereist.
    Het betoog slaagt.
    9.1.    Bij het nemen van een besluit op een vergunningaanvraag voor wijziging van een monument moet het college, gezien artikel 12 van de Erfgoedverordening, toetsen of het belang van de monumentenzorg zich tegen de aangevraagde wijziging verzet. Het college heeft daarbij beoordelingsruimte.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3778, onder 2.3) is bij het verlenen van een omgevingsvergunning als hier in geding de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang. De redengevende omschrijving geeft aan welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Voor het wijzigen, verstoren of verwijderen van zo’n aspect is in ieder geval een omgevingsvergunning vereist.
    Volgens vaste rechtspraak mag het college zich op een advies van de monumentencommissie baseren, tenzij dit niet zorgvuldig tot stand is gekomen of zodanige gebreken vertoont dat het college daarop niet had mogen afgaan (uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9698).
    9.2.    Het college baseert zijn standpunt dat de aanbouw de monumentale waarden van het pand aantast op de aantasting van de achtergevel en het binnenterrein. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op de aanwijzing van het monument, de redengevende omschrijving en het advies van de CRK van 21 januari 2021.
    In het advies van de CRK van 21 januari 2021 is met betrekking tot het oordeel over de eventuele aantasting van de monumentale waarden verwezen naar het advies van de afdeling Monumenten en Archeologie van de gemeente van 6 januari 2021, dat in zijn geheel is opgenomen in het advies van de CRK. In dit advies is met betrekking tot de achtergevel het volgende opgemerkt:
    "De achtergevel heeft een positieve waarde. [..] Balkonhekken zijn niet meer origineel, maar op de verdiepingen zijn nog grotendeels de oorspronkelijke kozijnen aanwezig en is de gevel qua structuur niet aangetast. Op de begane grond zijn de kozijnen in de achtergevel niet meer aanwezig, hier is de waarde enkel gelegen in de nog aanwezige structuur van de penanten. In het voorliggend plan blijven deze aanwezig, daarmee wordt de positief gewaardeerde achtergevel voldoende gerespecteerd en schaadt een aanbouw de monumentale waarde van de achtergevel niet."
    Uit het advies van de CRK van 21 januari 2021 blijkt, anders dan het college stelt, niet dat de monumentale waarden van de achtergevel op de begane grond door het bouwplan worden aangetast. Dit blijkt ook niet uit de aanwijzing van het monument of de redengevende omschrijving. Het college heeft niet verwezen naar een ander document ter onderbouwing van zijn standpunt dat de monumentale waarden van de achtergevel door het bouwplan worden aangetast. Het standpunt van het college dat de aanbouw de monumentale waarden van de achtergevel aantast, is dus niet onderbouwd.
    9.3.             Vast staat en ook niet in geschil is dat het binnenterrein, waar het bouwplan is voorzien, niet op zichzelf is aangewezen als gemeentelijk monument. Het college stelt evenwel dat het complex, waarin het pand is gelegen, mede is aangewezen vanwege de stedenbouwkundige waarden en dat het open en groene stedenbouwkundige karakter van het gesloten bouwblok onevenredig wordt aangetast door het bouwplan. In de beschrijving van 13 oktober 2008 is het volgende opgemerkt over de monumentale waarden van het pand:
    "Het complex vertegenwoordigt stedenbouwkundige waarde omdat het door zijn schaal en opzet een uitgesproken stedenbouwkundig karakter heeft, dat van belang is als een markante omsluiting van de Hoofdweg. De stedenbouwkundige functie wordt benadrukt door de markante vormgeving met ritmisch ingedeelde gevelwanden die door hun geknikte opzet, de opvallende verticale gevelstroken met plastische siermotieven, en de torenachtige deels inspringende hoekpartijen het verloop van deze straat volgen. Vanaf de Postjesweg vormen de woningblokken een poortgebouw langs de als een toegangslaan naar het Mercatorplein leidende Hoofdweg. In zijn opzet sluit het complex aan bij de stedenbouwkundige ideeën zoals die vooral door HP. Berlage en de verschillende architecten van de Amsterdamse School waren ontwikkeld en onder meer tot uiting komen in Plan-West waarnaar het betreffende deel van de Baarsjes is ontwikkeld en opgezet. De hier bedoelde gevelwanden verhouden zich als monumentale decorstukken langs de Hoofdweg. Het complex heeft architectuurhistorische waarde vanwege de doordachte compositie van de bouwvolumes en de afzonderlijke gevels, en de verzorgde detaillering met opmerkelijke accenten zoals bakstenen sierdammen, hijsbalken, plastische gevelstroken en siermotieven, en afwisselend vormgegeven portieken en ingangspartijen. De vooral in de hoofdvorm gaaf bewaard gebleven architectuur is een goed voorbeeld van het werk uit de jaren twintig van de vooraanstaande architect Piet Kramer, één van de belangrijkste vertegenwoordigers van de Amsterdamse School. De voortuinen maken deel uit van de bescherming."
    In het advies van de CRK is over de stedenbouwkundige waarde het volgende opgemerkt:
    "Het complex is daarnaast van grote stedenbouwkundige waarde, omdat het met zijn schaal, geleding en hoofdopzet een markante hoekafsluiting vormt van de Hoofdweg en Postjesweg. Een tweede belangrijke stedenbouwkundige waarde is gelegen in het voor die tijd kenmerkende contrast tussen de 'harde, stenige' straatzijde en het groene binnenterrein.
    Het complex is bovendien van grote cultuurhistorische waarde als sprekend voorbeeld van woningbouw uit de jaren twintig, die meer groen, luchten ruimte boden dan de krappe woningen in de destijds overbevolkte arbeiderswijken zoals de Jordaan.
    In het voorliggend plan wordt het perceel geheel volgebouwd. Dit vormt een aantasting van zowel de stedenbouwkundige als cultuurhistorische waarde, waarbij het onderscheid tussen de expressief vormgegeven hoog monumentale straatgevels en de groene binnenterreinen bepalend is. [..]
    Het complex is echter ook van grote stedenbouwkundige waarde. Bij deze langwerpige blokken in Oud-West is de verhouding tussen de massa van de bebouwing en het open binnenterrein bepalend voor de stedenbouwkundige structuur van deze woningblokken. De bijgebouwen dienen in omvang ondergeschikt te zijn aan de massa van het bouwblok en het open binnenterrein. Om de bovenstaande stedenbouwkundige waarden te respecteren wordt voor een nieuwe aanbouw een verhouding aangehouden die een relatie heeft met de omvang van het binnenterrein en de diepte van het woonblok. Zo dient de diepte van de nieuwe aanbouw beperkt te blijven tot de factor van maximaal van 20% van de diepte van het woningblok zelf en een maximum van 25% van de diepte van de tuin. Hierdoor blijft de ruimtelijke verhouding tussen het woningblok en het 'open' binnenterrein behouden. Als deze factoren worden gebruikt dan is een diepte van ca. 2,5 meter acceptabel."
    In het advies is geconcludeerd dat het bouwplan negatieve gevolgen heeft voor de monumentale waarden, tenzij de diepte van de aanbouw beperkt blijft tot 2,5 meter.
    Het standpunt van de CRK, dat door het college wordt gevolgd, over de verhouding tussen de massa van de bebouwing en het binnenterrein volgt niet uit de redengevende omschrijving. De verhouding tussen massa van de bebouwing en het open en voormalig groen binnenterrein wordt hierin niet genoemd. Het binnenterrein wordt, anders dan de voortuinen, in het geheel niet genoemd. Voor zover in de omschrijving de stedenbouwkundige waarde van het complex wordt besproken spitst dit zich toe op het zicht op het complex vanaf de weg en de verhouding van het complex tot de omliggende bebouwing, straten en het nabijgelegen Mercatorplein. In het advies van de afdeling Monumenten en Archeologie en in het advies van de CRK, waarin het advies van die afdeling is overgenomen, wordt niet verwezen naar een ander document met betrekking tot de monumentale waarden van het pand waaruit eventueel afgeleid zou kunnen worden dat de monumentale waarden van het pand ook zijn gelegen in de verhouding tussen de massa van de bebouwing en het open en voormalig groen binnenterrein. Ook het college heeft niet naar een dergelijk document verwezen.
    Het standpunt van het college dat het binnenterrein deel uitmaakt van de monumentale waarden is dus niet juist. Uit het voorgaande volgt dat het college met het overnemen van het advies van de CRK onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan de monumentale waarden van het pand aantast en het belang van de monumentenzorg zich tegen vergunningverlening verzet. De rechtbank heeft, gelet hierop, het besluit van 3 maart 2021 terecht vernietigd, zij het op onjuiste gronden. Het betoog van het college slaagt daarom niet.
    Conclusie
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    III.      vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 9 april 2021 in zaken nrs. 21/1432 en 21/1015, voor zover daarbij het besluit van 5 maart 2019 is herroepen en het college daarbij is opgedragen omgevingsvergunning te verlenen;
    VII.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VIII.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    580