ECLI:NL:RVS:2023:3860, Raad van State, 18-10-2023, 202201018/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel de Champignonkwekerij gelast, onder oplegging van een dwangsom, om een mobiele transportband die aanwezig was binnen een groenstrook op het perceel aan de Beeksedijk 10 in Gemert te verwijderen. De Champignonkwekerij kweekt champignons op het perceel aan de Beeksedijk 10 in Gemert. Ten noorden van dat perceel kweekt De Drie Ossen B.V. (hierna: De Drie Ossen) champignons. H &amp; M Holding B.V. is enig aandeelhouder en bestuurder van beide bedrijven. De bedrijven worden gescheiden door een strook grond die de bestemming "Groen" heeft (hierna: de groenstrook). Tussen de percelen wordt een mobiele transportband gebruikt om champignons van de locatie van De Drie Ossen naar de locatie van de Champignonkwekerij te vervoeren. In de voor dat transport aan de orde zijnde uitgeklapte toestand staat deze transportband boven de groenstrook.

202201018/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Champignonkwekerij Gemert B.V. (hierna: de Champignonkwekerij), gevestigd te Gemert, gemeente Gemert-Bakel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­-Brabant (hierna: de rechtbank) van 30 december 2021 in zaak nrs. 21/2387 en 21/3046 in het geding tussen:
    de Champignonkwekerij
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 september 2021 heeft het college de Champignonkwekerij gelast, onder oplegging van een dwangsom, om een mobiele transportband die aanwezig was binnen een groenstrook op het perceel aan de Beeksedijk 10 in Gemert te verwijderen.
    Bij besluit van 7 december 2021 heeft het college het door de Champignonkwekerij daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 december 2021 heeft de rechtbank het door de Champignonkwekerij daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Champignonkwekerij hoger beroep ingesteld.
    Het college en de Stichting Mens, Dier & Peel hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting heeft een door haar als incidenteel hoger beroep aangeduid stuk ingediend.
    Het college, de Champignonkwekerij en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 19 juli 2023, waar de Champignonkwekerij, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, ir. H. Stultiens, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Fermont, zijn verschenen. Voorts is op zitting de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Champignonkwekerij kweekt champignons op het perceel aan de Beeksedijk 10 in Gemert. Ten noorden van dat perceel kweekt De Drie Ossen B.V. (hierna: De Drie Ossen) champignons. H & M Holding B.V. is enig aandeelhouder en bestuurder van beide bedrijven. De bedrijven worden gescheiden door een strook grond die de bestemming "Groen" heeft (hierna: de groenstrook). Tussen de percelen wordt een mobiele transportband gebruikt om champignons van de locatie van De Drie Ossen naar de locatie van de Champignonkwekerij te vervoeren. In de voor dat transport aan de orde zijnde uitgeklapte toestand staat deze transportband boven de groenstrook.
    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Het besluit van 6 september 2021
    2.       Het college heeft zich bij besluit van 6 september 2021 op het standpunt gesteld dat de Champignonkwekerij in strijd met het bestemmingsplan gebruik maakt van de groenstrook. Volgens het college is sprake van overtreding van artikel 7.1 van de planregels bij het bestemmingsplan "Gemert-Bakel Buitengebied 2017" (hierna: het bestemmingsplan) gelezen in verbinding met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per constatering dat de last wordt overtreden met een maximum van één keer per dag tot een maximumbedrag van € 30.000,00, heeft het college de Champignonkwekerij gelast om de transportband te verwijderen en verwijderd te houden uit de groenstrook. De begunstigingstermijn bedraagt een week.
    Is er een overtreding?
    3.       De Champignonkwekerij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de mobiele transportband boven de groenstrook in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de transportband niet in de groenstrook staat, maar boven de groenstrook hangt en dat de aanplant van groen daardoor niet wordt gehinderd. Daarnaast is de transportband niet permanent boven de groenstrook geplaatst en staan de planregels volgens de Champignonkwekerij een oppervlakteverharding van maximaal 100 m2 toe. Die verharding zou volgens de Champignonkwekerij gebruikt kunnen worden om de transportband over uit te rollen, of om overheen te rijden.
    3.1.    Artikel 7.1 van de planregels staat slechts gebruik toe ten behoeve van de bestemming "Groen". Daaronder vallen in dit geval het realiseren en in stand houden van een landschappelijke inpassing van een bestemmingsvlak, groenvoorzieningen, voorzieningen ten behoeve van waterberging en -infiltratie, het in stand houden van bestaande natuur- en landschapselementen en onverharde (wandel)paden.
    3.2.    Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat het onderstel van de mobiele transportband voor gebruik door de groenstrook wordt gereden. Tijdens het gebruik hangt de mobiele transportband boven de groenstrook. De Afdeling overweegt dat de bestemming "Groen" niet alleen betrekking heeft op de grond, maar ook op de ruimte boven de grond waar de mobiele transportband hangt. Het college heeft het gebruik van de transportband voor de bedrijfsvoering terecht als gebruik aangemerkt dat niet past binnen de bestemming "Groen".
    Artikel 7.4.1 van de planregels bepaalt dat het aanbrengen van oppervlakteverharding van meer dan 100 m² in ieder geval met de bestemming strijdig gebruik is. Anders dan de Champignonkwekerij stelt, kan daaruit niet worden afgeleid dat een bedrijfsmatig gebruik van een oppervlakteverharding in de groenstrook is toegestaan door de planwetgever.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 7.1 van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Wie is de overtreder?
    4.       De Champignonkwekerij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet zij, maar De Drie Ossen de overtreder is. Daartoe voert zij aan dat zij bij het gebruik van de transportband volledig passief is. Zij ontvangt slechts de champignons van de mobiele transportband op haar eigen transportband.
    4.1.    Anders dan de Champignonkwekerij stelt is zij niet volledig passief. Zij heeft voor een transportband op haar eigen perceel gezorgd waarop de mobiele transportband kan worden aangesloten. Verder accepteert de Champignonkwekerij dat de mobiele transportband wordt uitgerold over ook haar perceel en ontvangt zij via de transportband champignons om deze te verwerken in haar bedrijf. Als de Champignonkwekerij de champignons niet zou accepteren, zou de band ook niet aldus gebruikt worden. De Champignonkwekerij gebruikt dus samen met De Drie Ossen de transportband en daarmee de grond boven de groenstrook in strijd met de bestemming "Groen". De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Champignonkwekerij overtreder is van artikel 7.1 van de planregels gelezen in verbinding met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    5.       Gelet op het vorenstaande was het college bevoegd om handhavend op te treden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.       De Champignonkwekerij betoogt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Hiertoe voert de Champignonkwekerij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat nog geen sprake was van een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning, aangezien het college had gevraagd om aanvullingen.
    6.1.    Ten tijde van het besluit van 7 december 2021 had de Champignonkwekerij een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aangevraagd. Het college had geen ontwerpvergunning ter inzage gelegd. Daargelaten of de aanvraag ontvankelijk was, wilde het college ten tijde van het besluit van 7 december 2021 niet meewerken aan de verlening van de vergunning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2134), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gezien om te oordelen dat sprake was van concreet zicht op legalisatie.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       De Champignonkwekerij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving zodanig onevenredig is dat het college af had moeten zien van handhaving. De transportband heeft volgens de Champignonkwekerij nauwelijks enig ruimtelijk effect, terwijl een alternatieve oplossing nadelige gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering. Als de transportband niet mag worden gebruikt, zullen de champignons per as vervoerd moeten worden. Dit zorgt voor een grotere uitstoot van stoffen die gevaarlijk zijn voor het klimaat en milieu. Het gebruik van de transportband dient daarom een milieubelang. Verder voert de Champignonkwekerij aan dat de rechtbank in het kader van de evenredigheid ten onrechte niet getoetst heeft aan de criteria van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid.
    7.1.    De Afdeling oordeelt dat het middel (de last) geschikt is het doel (het beëindigen van de overtreding) te bereiken. Een last onder dwangsom is in het algemeen een geschikt middel om een overtreder te dwingen om een overtreding te beëindigen. De Champignonkwekerij heeft geen omstandigheden aangevoerd waarom met het opleggen van de last in dit geval niet kan worden bereikt dat zij de overtreding beëindigt.
    De Afdeling oordeelt ook dat het opleggen van de last onder dwangsom noodzakelijk is. Er is een overtreding waar het college tegen op wil treden. Daarnaast heeft de Stichting een handhavingsverzoek ingediend. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval verder gaat dan nodig. Er is geen ander, minder ingrijpend middel waarmee het college hetzelfde resultaat kon bereiken.
    Met de rechtbank oordeelt de Afdeling dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het gebruik van een groenstrook voor bedrijfsmatige doeleinden een relevant ruimtelijk effect heeft. Dat de groenstrook voor de oprichting van de Champignonkwekerij aan de buitengrens van de bebouwing was gesitueerd en nu ingeklemd is tussen het perceel van De Drie Ossen en het perceel van de Champignonkwekerij, betekent niet dat de groenstrook reeds daarom geen ruimtelijk relevante functie meer vervult. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, dient de groenstrook ook als afscheiding. Daardoor blijft visueel sprake van twee bouwvlakken, in plaats van één groot bouwvlak. Gelet op het ruimtelijke belang en het zwaarwegende belang van handhaving heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    Het betoog slaagt niet.
    De begunstigingstermijn
    8.       De Champignonkwekerij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de begunstigingstermijn van een week niet te kort is. Volgens de Champignonkwekerij dienen de nadelige gevolgen voor haar bedrijfsvoering namelijk zo klein mogelijk te worden gehouden bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn.
    8.1.    Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn beslisruimte toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is voor de vraag of een begunstigingstermijn redelijkerwijs kan worden gesteld, slechts van belang of binnen de aan de orde zijnde termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330).
    De Champignonkwekerij heeft slechts gesteld dat een langere begunstigingstermijn minder nadelige gevolgen zou hebben. Zij heeft geen omstandigheden aangevoerd waaruit zou blijken dat het voor haar niet mogelijk zou zijn om de transportband binnen een week uit de groenstrook te verwijderen en verwijderd te houden. Omdat de transportband mobiel en uitschuifbaar is, ziet de Afdeling geen reden waarom de overtreding niet binnen een week ongedaan kon worden gemaakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de begunstigingstermijn niet onredelijk kort is.
    Het betoog slaagt niet.
    De hoogte van de dwangsom
    9.       De Champignonkwekerij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het getroffen belang. De groenstrook wordt volgens haar namelijk niet gehinderd door de mobiele transportband.
    9.1.    Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:86), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    De Afdeling overweegt met de rechtbank dat het college aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag heeft kunnen leggen dat een forse financiële prikkel noodzakelijk is om te bereiken dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt. De Champignonkwekerij heeft namelijk een groot bedrijfsbelang bij het gebruik van de transportband. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Geen incidenteel hoger beroep
    10.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:65), is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van een principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.
    De Stichting heeft in het door haar als incidenteel hogerberoepschrift aangeduide stuk geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de uitspraak van de rechtbank. Voor de gronden heeft zij verwezen naar de schriftelijke uiteenzetting die zij heeft gegeven. Ook in de schriftelijke uiteenzetting heeft zij geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de uitspraak van de rechtbank, maar heeft zij alleen gereageerd op de door de Champignonkwekerij ingediende hogerberoepsgronden. Het stuk dient daarom niet te worden aangemerkt als een incidenteel hogerberoepschrift als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Awb. De Afdeling heeft de schriftelijke uiteenzetting overigens betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep van de Champignonkwekerij.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    700-1069
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:32b
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    Artikel 8:110
    1. Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.3a
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    […]
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    Bestemmingsplan "Gemert-Bakel Buitengebied 2017"
    Artikel 7.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. realisatie en instandhouding van landschappelijke inpassing van een bestemmingsvlak;
    b. groenvoorzieningen;
    c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - onverharde weg', onverharde wegen;
    d. voorzieningen ten behoeve van waterberging en -infiltratie;
    e. in stand houden van bestaande natuur- en landschapselementen;
    f. onverharde (wandel)paden.
    Artikel 7.4.1 Strijdig gebruik
    Voor de in 7.1 bedoelde gronden worden de volgende werken en/of werkzaamheden in ieder geval als met de bestemming strijdig gebruik aangemerkt en zijn dus verboden:
    a. het afgraven, vergraven en egaliseren van de bodem;
    b. het aanleggen van drainage;
    c. het diepploegen en diepwoelen;
    d. het aanbrengen van oppervlakteverharding meer dan 100 m²;
    e. het aanleggen van mest- of waterbassins van folie;
    f. het aanbrengen van teeltondersteundende voorzieningen;
    g. het vellen, rooien of kappen van houtopstanden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning (omgevingsvergunning activiteit kappen) overeenkomstig het bepaalde in de gemeentelijke bomenverordening;
    h. het verwijderen van groene erfinrichting als onderdeel van de landschappelijke inpassing.