ECLI:NL:RBSGR:2008:BG4983, Rechtbank 's-Gravenhage, 01-10-2008, AWB 07/6994
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering bouwvergunning (en vrijstelling) voor antennemast voor mobiele telefonie. Strijd met bestemmingsplan. Twee versies van een beleidsnota. Motiveringsgebrek.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Eerste afdeling, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 07/6994 WOW44
    
    UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    T-Mobile Netherlands B.V., gevestigd te 's-Gravenhage, eiseres,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp, verweerder.
     
    
    Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij aanvraag van 13 oktober 2004 heeft eiseres een lichte bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een mast in sportpark De Bloemerd te Leiderdorp ten behoeve van mobiele telefonie met veldverlichting.
    
    Bij besluit van 16 januari 2007 heeft verweerder geweigerd een vrijstelling van het bestemmingsplan en de bouwvergunning te verlenen.
    
    Bij besluit van 10 augustus 2007 heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Commissie Bezwaarschriften van 6 juli 2007, het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 18 september 2007, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het beroep is, gevoegd met de zaak AWB 07/7007, op 10 september 2008 ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Boot en 
      mr. E.H.J. Eussen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.C. Borst.
    
    
    
    Motivering
    
    
      Het bouwplan voorziet in de plaatsing van een mast ten behoeve van mobiele telefonie met veldverlichting van circa 30 meter hoog. Voor een mast van deze hoogte is een lichte bouwvergunning vereist. Verweerder heeft de bouwvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en verweerder geen medewerking wil verlenen aan een vrijstellingsprocedure.
      In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet (Wow) is bepaald dat een bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien sprake is van één van de daarin gegeven weigeringsgronden. Op grond van het bepaalde onder c. dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld. Ingevolge artikel 44, derde lid, van de Wow is het eerste lid op de lichte bouwvergunning van overeenkomstige toepassing. 
    
    
    Op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan voor een antenne-installatie als bedoeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (BBLB), in de bebouwde kom, mits de hoogte van de antenne, gemeten vanaf de voet van de antenne, niet meer is dan 40 meter.
    
    Op het sportpark De Bloemerd is het bestemmingsplan 'Plan in hoofdzaak 1960' van toepassing. Uit dit plan volgt dat het sportpark is aangemerkt als recreatiegebied. Op grond van artikel IV van de planvoorschriften mogen op gronden die deel uitmaken van een recreatiegebied uitsluitend gebouwen en bouwwerken worden gebouwd, welke krachtens hun aard geheel aansluiten bij het karakter van park, plantsoen, sportvelden en andere recreatieve doeleinden met de daarbij behorende voorzieningen, met dien verstande dat burgemeester en wethouders vergunning kunnen verlenen tot het bouwen van gebouwen en bouwwerken van beperkte afmetingen ten behoeve van het openbaar nut.
    
    De te plaatsen antennemast zal volgens het bouwplan in de plaats komen van één van de bestaande lichtmasten om een sportveld in De Bloemerd. Het betreft een vakwerkmast die tweemaal zo hoog is als de reeds bestaande masten. In de mast zullen twee antenne-installaties en een WAS-sirene bevestigd worden. De stelling van eiseres dat sprake is van een reeds bestaande lichtmast die vervangen zal worden door een andere met toevoeging van genoemde installaties, geeft naar het oordeel van de rechtbank, vooral gelet op de omvang van de mast, een te beperkte voorstelling van de feitelijke uitstraling die de mast zal hebben. De rechtbank heeft daarbij mede gelet op de bij de bouwaanvraag behorende tekeningen en foto's. De antennemast sluit niet geheel aan bij het karakter van het (sport)park en de daarbij behorende voorzieningen. Verweerder heeft daarom terecht geoordeeld dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    
    Voor vergunningverlening is in deze zaak derhalve vrijstelling van het bestemmingsplan nodig. Gelet op het bepaalde in artikel 46, derde lid, van de Wow is de in het eerste lid genoemde beslistermijn voor de vergunningaanvraag niet van toepassing. De stelling van eiseres dat door het verstrijken van deze beslistermijn de bouwvergunning van rechtswege is verleend, wordt dan ook verworpen.
    
    In verband met het verzoek om vrijstelling is van belang de 'Beleidsnota randvoorwaarden bij plaatsing van antenne-installaties in Leiderdorp'. Hoofdstuk 7 bevat het toetsingskader bij verzoeken om plaatsing van een antenne-installatie. Hieraan wordt ontleend dat in de bestuurlijke afwegingen om voor het plaatsen van een antenne-installatie vrijstelling van het geldende bestemmingsplan te verlenen de afweging hoofdzakelijk van stedenbouwkundige aard zal zijn (7.3). De stedenbouwkundige aspecten die daarbij een overheersende rol spelen, betreffen onder andere eventuele horizonvervuiling, de ruimtelijke inpassing, het woongenot en de esthetische randvoorwaarden (welstandstoets). Daarnaast vindt (onder andere) in gebieden met een hoge landschappelijke beleving, zoals Sportpark De Bloemerd, clustering plaats met bestaande bebouwing en bij markante punten van menselijke activiteiten en infrastructuur. Bij de beoordeling van de verzoeken om vrijstelling wordt uitdrukkelijk meegenomen of er een alternatieve locatie beschikbaar is of komt.
    
    
      Daarnaast moeten antenne-installaties volgens de beleidsnota op een maatschappelijk verantwoorde wijze ingepast worden in het landschap en de bebouwde omgeving (7.5). Als belangrijkste uitgangspunten voor het plaatsingsbeleid worden genoemd:
      1. medewerking verlenen aan het opbouwen van netwerken voor mobiele telecommunicatie;
      2. waarborgen dat de antenne-installaties op een veilige wijze zijn opgesteld;
      3. aantasting van landschap en horizon zoveel mogelijk beperken door site-sharing te eisen (dit is reeds een verplichting vanuit de Telecommunicatiewet).
    
    
    Volgens de beleidsnota verdient ten slotte plaatsing van antenne-installaties op bestaande verticaal opgaande elementen, zoals hoge gebouwen, torens, masten van sportveldverlichting en hoogspanningsmasten de voorkeur. Indien dergelijke elementen niet aanwezig zijn, kan plaatsing van antennemasten plaatsvinden nabij sportparken, recreatieterreinen en parkeerplaatsen.
    
    Ter zitting is gebleken dat twee versies van de beleidsnota in omloop zijn. De versie die zich in het dossier bevindt, vermeldt naast de drie genoemde nog een vierde uitgangspunt: de politiek-bestuurlijke kaders. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op deze versie gebaseerd. Eiseres beschikt door tussenkomst van de gemeente over een versie waarin dit extra uitgangspunt niet opgenomen is. Verweerder heeft geen verklaring kunnen geven voor het feit dat er twee versies van de beleidsnota zijn.
    
    De rechtbank zal uitgaan van laatstgenoemde versie. Immers, deze versie is - al sinds 28 november 2006 - op de website van de gemeente Leiderdorp gepubliceerd en is, ruim voor het nemen van het primaire besluit, door de gemeente aan eiseres toegezonden. Onder deze omstandigheden mocht eiseres erop vertrouwen dat deze beleidsnota juist was. De rechtbank betrekt daarbij dat verweerder zijn stelling dat de door hem gehanteerde versie de juiste is op geen enkele wijze heeft gemotiveerd.
    
    Aangezien de beleidsnota is vastgesteld door de gemeenteraad, kan op grond van artikel 4:81, eerste lid, in samenhang met artikel 4:84 van de Awb alleen de gemeenteraad en niet verweerder aan het daarin vastgelegde beleid worden gehouden. Echter, zowel in het bestreden besluit en het verweerschrift als ter zitting heeft verweerder de beleidsnota als grondslag voor zijn (afwijzende) beslissing op het verzoek tot vrijstelling genomen. Omdat verweerder het door de gemeenteraad vastgestelde beleid als gedragslijn heeft gehanteerd,  kan ook hij daaraan worden gehouden, zij het dat afwijking daarvan eerder gerechtvaardigd is dan indien de beleidsnota door hemzelf zou zijn vastgesteld.
    
    Het bouwplan voldoet aan alle drie de geformuleerde uitgangspunten. Door plaatsing van de antennemast in de Bloemerd zal de dekkingsgraad van het netwerk van eiseres in een deel van Leiderdorp aanmerkelijk toenemen. In het grootste deel van het gebied waarin het netwerk door de antenne zou verbeteren, neemt de dekkingsgraad toe van alleen buitenshuis (outdoor) tot de maximale dekking binnenshuis (deep indoor). In het overige deel zal de dekking toenemen tot binnenshuis (indoor). De antennemast zal ook door Vodafone gebruikt worden, terwijl niet gebleken is dat de antenne-installatie niet aan de veiligheidseisen voldoet. 
    
    Ook voor het overige voldoet het bouwplan aan de in de beleidsnota geformuleerde stedenbouwkundige aspecten en voorts past het binnen het weergegeven kader. Het is niet mogelijk gebleken om de antenne op hoge gebouwen in de omgeving van De Bloemerd te plaatsen, zodat gekozen is voor vervanging van één van de bestaande lichtmasten. Partijen zijn het erover eens dat er, anders dan in de Bloemerd zelf, geen alternatieve locatie voor de antenne is. Daarbij komt dat de ingekomen zienswijzen hebben geleid tot de keuze voor een andere locatie binnen De Bloemerd. Die verplaatsing heeft geleid tot een aanzienlijk minder aantal zienswijzen (15 in plaats van 148).
    
    In aanmerking genomen dat de antennemast op de betreffende locatie in De Bloemerd past binnen de in de beleidsnota neergelegde plaatsingscriteria had verweerder niet kunnen volstaan met weigering van de vrijstelling enkel vanwege het feit dat het maatschappelijk en politiek draagvlak ontbreekt. Daarbij betrekt de rechtbank dat het ontbreken van dat draagvlak uitsluitend gebaseerd is op een relatief beperkt aantal zienswijzen. Weliswaar kan verweerder afwijken van de door hem gevolgde gedragslijn, maar onder de genoemde omstandigheden is deze weigeringsgrond onvoldoende specifiek. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende gemotiveerd, zodat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    Het beroep is gegrond.
    
    Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank zal hiervoor een termijn stellen. 
    
    Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep gegrond; 
    
    vernietigt het bestreden besluit; 
    
    draagt verweerder op binnen acht weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    bepaalt dat de gemeente Leiderdorp aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 285,--, vergoedt.
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.J. Waterbolk en in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. K. Beukhof.