ECLI:NL:RVS:2023:3554, Raad van State, 20-09-2023, 202202647/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Haarlemmermeer het bestemmingsplan "Vijfhuizen Nieuwe Meer 150 kV verbinding" vastgesteld. Het plan voorziet in de aanleg van een ondergrondse 150 kV-kabel tussen de transformatorstations van Vijfhuizen en Nieuwe Meer, globaal langs de zuidwestzijde van de Schipholweg en de A9. TenneT draagt zorg voor aanleg van de kabel. [appellant] is eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AB, nummer 1411. Dat perceel ligt aan de Kromme Spieringweg te Vijfhuizen en wordt door [appellant] gebruikt voor een boomkwekerij. Het tracé van de kabel loopt door dit perceel en de kabel zal daar door middel van gestuurde boring worden gelegd. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan, omdat dit volgens hem enkele onnodige beperkingen voor zijn agrarische activiteiten en zijn bouwmogelijkheden met zich brengt.

202202647/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Vijfhuizen, gemeente Haarlemmermeer,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Vijfhuizen Nieuwe Meer 150 kV verbinding" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door A.J. Berbee, rechtsbijstandverlener te Strijen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof, zijn verschenen. Voorts is TenneT B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], daar gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan voorziet in de aanleg van een ondergrondse 150 kV-kabel tussen de transformatorstations van Vijfhuizen en Nieuwe Meer, globaal langs de zuidwestzijde van de Schipholweg en de A9. TenneT draagt zorg voor aanleg van de kabel.
    [appellant] is eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AB, nummer 1411. Dat perceel ligt aan de Kromme Spieringweg te Vijfhuizen en wordt door [appellant] gebruikt voor een boomkwekerij. Het tracé van de kabel loopt door dit perceel en de kabel zal daar door middel van gestuurde boring worden gelegd. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan, omdat dit volgens hem enkele onnodige beperkingen voor zijn agrarische activiteiten en zijn bouwmogelijkheden met zich brengt.
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Voorrangsregeling
    3.       [appellant] kan zich niet verenigen met artikel 7.1 van de planregels, waarin een voorrangsregeling is opgenomen. Het valt volgens hem niet in te zien op welke manier hij kan voorkomen dat hij zijn gronden gebruikt in strijd met de voorrangsbepalling. Verder voert hij aan dat de juridische betekenis van de voorrangsbepaling ook niet uit de planregels blijkt. Een planologisch belang wordt verder ook niet gediend met de regeling, aangezien de kabel op 45 m diepte wordt aangelegd.
    3.1.    De raad stelt dat de dubbelbestemming geen afbreuk doet aan de mogelijkheden van de onderliggende bestemmingen, zoals in dit geval de agrarische. Het is echter niet uitgesloten dat zich situaties voordoen waar de belangen die de geldende bestemming enerzijds en de dubbelbestemming anderzijds dienen, met elkaar in strijd zijn. Voor die situaties is de regeling opgenomen. Het belang van de dubbelbestemming gaat dan voor. De raad wijst er op dat de dubbelbestemming voor het hele tracé als een uniforme generieke regeling geldt.
    3.2.    Voor het perceel met het kadastrale nummer 1411 is het bestemmingsplan "Buitengebied Noord" van toepassing. Aan het perceel is de bestemming "Agrarisch" toegekend.
    In het nu voorliggende plan is aan het deel van dit perceel waar het tracé doorheen gaat, de dubbelbestemming "Leiding - Hoogspanningsverbinding 150 kV" toegekend.
    3.3.    De Afdeling overweegt dat uit artikel 7.1 voortvloeit dat voor het perceel van [appellant] de planologische regeling voor de bestemming "Leiding - Hoogspanningsverbinding 150 kV" voorgaat op de planologische regeling voor de bestemming "Agrarisch" zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied Noord". De Afdeling ziet niet in dat dit onduidelijk is en dat het naast elkaar bestaan van deze bestemmingen tot rechtsonzekerheid leidt. Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de voorrangsregeling geen planologisch belang dient. De raad heeft toegelicht dat over het hele tracé de leiding soms net onder het maaiveld en soms op grotere diepte geboord wordt aangelegd. Hij heeft ervoor gekozen om uit een oogpunt van duidelijkheid één algemene regeling voor het hele tracé op te nemen met een voorrangsregeling voor situaties waar conflicten tussen de bestaande bestemming en de dubbelbestemming optreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad redelijkerwijs voor een dergelijke algemene regeling kunnen kiezen in plaats van voor locaties waar geboord wordt een apart planologisch regime vast te stellen. Het betoog slaagt niet.
    Bouwverbod
    4.       [appellant] betoogt dat artikel 7.2.1 van de planregels ten onrechte een bouwverbod bevat voor nieuwe bouwwerken buiten het bouwvlak. Die bouwwerken kunnen nodig zijn voor een doelmatige voortzetting van het agrarisch gebruik van het perceel. Zo zullen onder meer silo's, hooibergingen, windturbines, mestbassins en erfafscheidingen door het bouwverbod niet meer kunnen worden opgericht. Hiervoor is geen noodzaak, gelet op de diepte van de kabel. Verder wijst [appellant] er op dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bouwverbod kan worden verleend en dat TenneT hiervoor een positief advies moet geven. Aangezien de kabel op 45 m diepte ligt, staat op voorhand al vast dat TenneT positief zal adviseren over bouwwerken als erfafscheidingen, silo's en mest- en hooiopslagplaatsen. Ook om die reden is het bouwverbod niet nodig.
    4.1.    De raad stelt dat de generieke wijze van het opnemen van dubbelbestemmingen inhoudt dat wordt gewerkt met een bouwverbod in combinatie met een afwijkingsbevoegdheid. Verder wijst de raad er op dat de genoemde bouwwerken in de huidige situatie niet op het perceel van [appellant] staan en dat al aanwezige bouwwerken, zoals de erfafscheiding, mogen blijven staan.
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat de door [appellant] genoemde beperking alleen geldt op het deel van het perceel waar ook de dubbelbestemming op rust. Verder heeft TenneT op de zitting verklaard dat zij in concrete situaties telkens wil en zal beoordelen welke wijzigingen in de bodem worden uitgevoerd en dat een generieke uitzonderingsregeling daarom niet gewenst is. [appellant] heeft het voorgaande onvoldoende overtuigend bestreden. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad de beperking onaanvaardbaar had moeten achten en dat de belangen van [appellant] onvoldoende zijn meegewogen. Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling daarom redelijkerwijs geen algemene uitzondering voor bovengenoemde bouwwerken hoeven op te nemen. Het betoog slaagt niet.
    Gebruiksregels
    5.       [appellant] kan zich niet verenigen met artikel 7.4, onder b, van de planregels. Op grond van die bepaling wordt tot strijdig gebruik gerekend het hebben van beplantingen die door hun hoogte de goede werking van de ondergrondse hoogspanningsleiding in gevaar kunnen brengen. Volgens [appellant] is niet in te zien waarom de hoogte van beplantingen de werking van de ondergrondse kabel in gevaar kan brengen.
    Ook van het in artikel 7.5.1 van de planregels genoemde verbod om zonder omgevingsvergunning de in dat lid genoemde werkzaamheden uit te voeren, is volgens [appellant] niet duidelijk waarom dat nodig is. Hij voert aan dat er op minstens 45 m diepte wordt geboord. Hoewel dit verbod niet van toepassing is op het normale beheer en onderhoud dat hoort bij een agrarische bestemming, is volgens hem onduidelijk wanneer van normaal beheer en onderhoud sprake is. Op de zitting heeft [appellant] dit geconcretiseerd tot de situatie waarin de drainage vervangen of uitgebreid moet worden. Verder kan de diepte van 45 m ook in het plan worden vastgelegd, zodat er voor zijn perceel geen beperkingen nodig zijn.
    5.1.    De raad beaamt dat de regeling in artikel 7.4, onder b, van de planregels niet in het plan had moeten worden opgenomen, omdat die geen betekenis heeft voor de ondergrondse hoogspanningsverbindingen die hier worden aangelegd. Het betoog slaagt. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en moet in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    5.2.    Over artikel 7.5.1 van de regels stelt de raad dat ook voor deze werken en werkzaamheden is gekozen voor een uniforme regeling voor het hele tracé. Het normale onderhoud is in artikel 1.17 van de planregels omschreven en nader toegelicht in de nota van zienswijzen. De regeling is zo aangepast dat voor reguliere activiteiten van boeren geen vergunning nodig is. Gezien zowel de planregeling als de hierop betrekking hebbende motivering in de nota van zienswijzen stelt de raad dat geen sprake kan zijn van onduidelijkheid of rechtsonzekerheid.
    5.3.    Op de zitting heeft de raad verklaard dat als de nieuwe drainage op dezelfde diepte als de bestaande wordt aangelegd, dit wordt gezien als normaal beheer en dat in dat geval geen vergunning nodig is. De Afdeling ziet gelet op deze verklaring geen grond voor het oordeel dat artikel 7.5.1 van de planregels onduidelijkheid voor [appellant] schept. [appellant] heeft voor het overige niet inzichtelijk gemaakt welke beperkende werking artikel 7.5.1 van de planregels heeft voor zijn bedrijfsvoering. Verder heeft de raad redelijkerwijs een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van TenneT om de gevolgen van toekomstige activiteiten te kunnen beoordelen, dan aan het belang van [appellant] om gevrijwaard te blijven van een vergunningplicht. De raad heeft daarom redelijkerwijs ervoor kunnen kiezen om een vergunningplicht op te nemen in het plan in plaats van om de diepte van de kabel op het perceel van [appellant] vast te leggen zonder een vergunningplicht. Het betoog slaagt niet.
    Artikel 7.5.2., onder a.
    6.       [appellant] kan zich niet verenigen met artikel 7.5.2, onder a, van de planregels. Hij betoogt dat deze regeling onnodig is en niet opgelegd mag worden, omdat er al een zakelijk recht wordt gevestigd op de gronden waar de leiding loopt.
    6.1.    De raad heeft toegelicht dat hij, gelet op het belang van de hoogspanningskabels, het nodig vindt dat naast een zakelijke overeenkomst ook in het bestemmingsplan een regeling is opgenomen voor het gebruik van de gronden. Ook is een zakelijk recht of gedoogplicht niet algemeen bekend of vindbaar, terwijl dat met een publiekrechtelijke regeling wel het geval is. Daarbij heeft TenneT er op de zitting op gewezen dat het gevestigde zakelijke recht generiek van aard is en dat zij bij concrete aanvragen advies wil kunnen geven over de gevolgen van de aangevraagde handelingen. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd betwist. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet op het voorgaande redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat artikel 7.5.2, onder a, van de planregels niet onnodig of onnodig bezwarend is. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft het gehele artikel 7.4 van de planregels. Met het oog op finale geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding om artikel 7.4 van de planregels zelf voorziend aan te passen.
    8.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmermeer van 10 februari 2022, waarbij het bestemmingsplan "Vijfhuizen Nieuwe Meer 150 kV verbinding" is vastgesteld, voor zover het betreft artikel 7.4 van de planregels;
    III.      bepaalt dat artikel 7.4 als volgt komt te luiden: "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend: een gebruik dat geen rekening houdt met de goede werking van de ondergrondse hoogspanningsleiding en de risico's die ermee verbonden zijn.";
    IV.      draagt de raad van de gemeente Haarlemmermeer op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    V.       veroordeelt de raad van de gemeente Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de raad van de gemeente Haarlemmermeer aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023
    361
     
    Bijlage
     
    Planregels bestemmingsplan "Vijfhuizen Nieuwe Meer 150 kV verbinding"
    In artikel 1.17 is normaal onderhoud omschreven als: "werkzaamheden die periodiek moeten worden uitgevoerd ter instandhouding van de met de bestemming beoogde doeleinden."
    Artikel 7.1 luidt: "De voor 'Leiding - Hoogspanningsverbinding 150 kV' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:
    a. een ondergrondse 150 kV-hoogspanningsverbinding;
    met daarbij behorend(e):
    b. belemmeringenstrook van ten hoogste 5,5 meter ter weerszijden van het kabelbed;
    waarbij de bestemming 'Leiding - Hoogspanningsverbinding 150kV' voorrang heeft op de andere daar voorkomende bestemming(en)."
    Artikel 7.2.1 luidt: "Het is verboden om te bouwen of te laten bouwen op de voor 'Leiding - Hoogspanningsverbinding 150kV' mede bestemde gronden."
    Artikel 7.2.2 luidt: "Het in lid 7.2.1 vervatte verbod is niet van toepassing op:
    a. bebouwing ten behoeve van de andere daar voorkomende bestemming(en), mits het bouwplan betrekking heeft op vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bouwwerken, waarbij de oppervlakte, voor zover gelegen op of onder peil, niet wordt uitgebreid en gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering;
    b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten behoeve van de hoogspanningsverbinding met een bouwhoogte van maximaal 3 meter."
    Artikel 7.3 luidt: "Het bevoegd gezag kan bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 7.2.1 voor het bouwen overeenkomstig de andere daar voorkomende bestemming(en), indien er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan een doelmatig en veilig functioneren van de betrokken hoogspanningsverbinding en vooraf schriftelijk advies is ingewonnen bij de betrokken leidingbeheerder."
    Artikel 7.4 luidt: "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    a. een gebruik dat geen rekening houdt met de goede werking van de ondergrondse hoogspanningsleiding en de risico's die ermee verbonden zijn;
    b. het hebben van beplantingen die door hun hoogte de goede werking van de ondergrondse hoogspanningsleiding in gevaar kunnen brengen."
    Artikel 7.5.1 luidt: "Het is verboden op of in de voor 'Leiding - Hoogspanningsverbinding 150kV' aangewezen gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a. het aanbrengen van beplanting en bomen, waarbij de wortels dieper (gaan) reiken dan 0,80 meter beneden maaiveld;
    b. het aanleggen van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
    c. het indrijven van voorwerpen in de bodem dieper dan 0,80 meter beneden maaiveld;
    d. het uitvoeren van grondbewerkingen dieper dan 0,80 meter beneden maaiveld, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen en ophogen;
    e. het aanleggen van drainage dieper dan 1,00 meter beneden maaiveld;
    f. het aanleggen, vergraven, verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren;
    g. het permanent opslaan van goederen."
    Artikel 7.5.2 luidt:
    "a. Het verbod als bedoeld in artikel 7.5.1 is enkel van toepassing op de strook grond waar ten behoeve van TenneT een zakelijk recht dan wel een gedoogplicht kan worden gevestigd, met dien verstande dat na de vestiging daarvan, het aanlegvergunningenstelsel uitsluitend betrekking heeft op de strook grond waar het zakelijk recht dan wel de gedoogplicht is gevestigd.
    b. Het in lid 7.5.1 vervatte verbod is niet van toepassing op werken en/of werkzaamheden die:
    [...]
    2. het normale beheer en onderhoud van de hoogspanningsverbinding en belemmeringenstrook of van de functies van de andere voorkomende bestemming(en) betreffen;
    [...]."
    Planregels bestemmingsplan "Buitengebied Noord"
    Artikel 3.2.5 luidt: "Voor het bouwen van een bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    a. de bouwhoogte van silo’s mag niet meer zijn dan 15 meter;
    b. de bouwhoogte van hooibergingen mag niet meer zijn dan 15 meter;
    c. de bouwhoogte van windturbines mag niet meer zijn dan 20 meter;
    d. de bouwhoogte van een mestbassin ten behoeve van de opslag van bedrijfseigen mest mag niet meer zijn dan 5 meter;
    e. de bouwhoogte van zend-/ontvangstinstallatie mag niet meer zijn dan 20 meter;
    f. ter plaatse van de aanduiding ‘maximale bouwhoogte’ is de aangegeven maximale bouwhoogte toegestaan;
    g. de hoogte van erfafscheidingen mag niet meer zijn dan 2 meter, met dien verstande dat de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen vóór de voorgevelrooilijn niet meer mag bedragen dan 1 meter;
    h. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer zijn dan 6 meter;
    i. de bouwwerken bedoeld in dit artikel onder a tot en met e mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd."