ECLI:NL:RBSGR:2007:BC5669, Rechtbank 's-Gravenhage, 25-09-2007, AWB 07/8050, 07/8101
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bevoegd genomen besluit / COA / verweerder handelt in strijd met gedragslijn / opleggen strafmaatregel
        De rechtbank stelt allereerst vast dat de besluiten weliswaar ondertekend zijn maar dat niet kenbaar is gemaakt wie de ondertekenaar is, terwijl dit volgens de wet wel zou moeten. De rechtbank is echter van oordeel dat uit de door verweerder bij het verweerschrift gevoegde stukken, te weten een andere brief met de ondertekening van de locatiecoördinator van AZC Schagen en het ondermandaat waaruit blijkt dat de locatiecoördinator ondertekeningsbevoegd is, genoegzaam kenbaar is geworden dat de bestreden besluiten zijn genomen door een daartoe bevoegd persoon. Verweerder heeft een sanctie opgelegd strekkende tot inhouding van een bedrag van € 15,- op de verstrekkingen aan eisers. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich niet heeft gehouden aan zijn eigen gedragslijn, zoals deze is neergelegd in de interne instructie van het COA van juli 2005. Uit deze instructie volgt dat het COA bijzonder voorzichtig en terughoudend moet omgaan met de mogelijkheid die het heeft om een strafmaatregel op te leggen en dat het opleggen van een strafmaatregel een laatste middel is waarvan pas gebruik gemaakt moet worden als er geen andere wegen te bewandelen zijn. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat bij het schenden van de meldplicht standaard een geldboete wordt opgelegd en dat niet gekeken wordt naar de proportionaliteit en de subsidiariteit. Dit terwijl uit de interne instructie volgt dat dat wel de bedoeling is. Verweerder heeft met deze handelswijze onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van eisers, zoals het feit dat dit, sinds acht jaar dat zij in Nederland verblijven, de eerste keer was dat zij zich niet hebben gehouden aan de meldplicht. Beroepen gegrond.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
      Sector bestuursrecht
      Nevenzittingsplaats Haarlem
    
    
    
    
      zaaknummers: 	
      AWB 07/8050 (eiseres)
      AWB 07/8101 (eiser)
    
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 25 september 2007
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiseres], geboren op [geboortedatum] 1965, eiseres, en
      [eiser], geboren op [geboortedatum] 1956, eiser,
      beiden Burger van Servië en Montenegro,
      hierna ook: eisers,
      gemachtigde: mr. E.P.A. Zwart, advocaat te Beverwijk,
    
    
    tegen:
    
    
      het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA),
      gevestigd te Rijswijk,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. M. van Wensveen, werkzaam bij het COA.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    1.1 Verweerder heeft bij besluiten van 26 januari 2007 een sanctie opgelegd strekkende tot inhouding van een bedrag van € 15,- op de verstrekkingen van eisers. Eisers hebben tegen deze besluiten op 21 februari 2007 beroep ingesteld.
    
    1.2 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 19 juni 2007. Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 In beroep toetst de rechtbank de bestreden besluiten aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
    
    2.2 Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva) omvat de opvang in een opvangvoorziening in elk geval de in dat artikel opgesomde verstrekkingen, waaronder een wekelijkse financiële bijdrage.
    
    2.3 In artikel 10, aanhef en onder c, Rva 2005 is bepaald dat de in artikel 9, eerste lid, bedoelde verstrekkingen kunnen worden onthouden indien de asielzoeker het bepaalde in artikel 19 van deze regeling niet naleeft.
    
    2.4 Ingevolge artikel 19, aanhef en onder e, Rva is de asielzoeker die onderdak heeft in een opvangvoorziening verplicht zich wekelijks te melden bij het COA.
    
    2.5 In de bestreden besluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de sanctie is opgelegd wegens het op 17 januari 2007 niet voldoen aan de COA-meldplicht op de locatie Schagen. Op basis van artikelen 10 en 19 Rva is verweerder in die situatie bevoegd de verstrekkingen te onthouden.
    
    2.6 In beroep hebben eisers aangevoerd dat zij zich, als gevolg van de door hen ingenomen medicatie, hebben verslapen. Hierdoor zijn zij voor het eerst in de ruim acht jaar dat zij in Nederland verblijven ongeoorloofd afwezig geweest op de  meldplicht. Anders dan verweerder stelt zijn de gedragingen van eisers niet te kwalificeren als het bezorgen van overlast aan de aldaar verblijven asielzoekers. Voorts bestrijden eisers dat zij met hun gedraging overlast hebben bezorgd aan personen die werkzaam zijn in de voorziening of aan anderen. In de bestreden besluiten wordt ook niet uitgelegd waarom het niet voldoen aan de meldplicht te kwalificeren valt als overlast. Verwezen wordt naar de meest recente interne instructie van het COA. Gelet op deze instructie kan niet staande gehouden worden dat het niet voldoen aan de meldplicht als overlast te kwalificeren valt. De bestreden besluiten bevatten derhalve een motiveringsgebrek. Voorts is gebleken dat naast het inhouden van de zakgeldvergoeding door het COA ook de Vreemdelingendienst een boete aan eisers heeft opgelegd van € 50,-. Dit is in strijd met het ne bis in idem beginsel. Tot slot is het COA, gelet op de kan-bepaling van artikel 10 Rva, bevoegd en niet verplicht sancties op te leggen in de gevallen opgesomd in artikel 10 Rva. Verwezen wordt naar de interne instructie van het COA, waaruit volgt dat alleen in uitzonderlijke gevallen het COA tot het opleggen van een strafmaatregel zal behoren over te gaan. In casu is geen sprake van een uitzonderlijk geval. Het COA heeft derhalve niet overeenkomstig de eigen gedragslijn gehandeld. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.7 Allereerst stelt de rechtbank vast dat de besluiten van 26 januari 2007 weliswaar zijn ondertekend maar dat niet kenbaar is gemaakt wie de ondertekenaar is, terwijl dit volgens de wet wel zou moeten. De rechtbank is echter van oordeel dat uit de door verweerder bij het verweerschrift gevoegde stukken, te weten een andere brief met de ondertekening van de locatiecoördinator van AZC Schagen en het ondermandaat waaruit blijkt dat de locatiecoördinator ondertekeningsbevoegd is, genoegzaam kenbaar is geworden dat de bestreden besluiten zijn genomen door een daartoe bevoegd persoon.
    
    2.8 De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder zich niet heeft gehouden aan zijn eigen gedragslijn, zoals deze is neergelegd in de interne instructie van het COA van juli 2005. Daartoe acht de rechtbank het volgende van belang.
    
    
      2.9 In de interne instructie van het COA van juli 2005 staat in hoofdstuk 4 onder meer het volgende:   
      “(…) Het COA heeft op basis van de Rva en het ROV de bevoegdheid om ten aanzien van iedere bewoner van een opvanglocatie een strafmaatregel op te leggen die voor de betrokken vreemdeling tot aanmerkelijke financiële consequenties kan leiden. De strafmaatregel vormt een aantasting van (en inbreuk op) de belangen van de betrokken vreemdeling en een ingreep in zijn persoonlijke levenssfeer. De betrokken vreemdeling is immers vaak (financieel) ‘afhankelijk’ van het COA. Met andere woorden, het opleggen van een strafmaatregel is een zwaar middel omdat het hier gaat om het ontnemen van primaire levensbehoeften. Dit brengt met zich mee dat het COA bijzonder voorzichtig en terughoudend moet omgaan met de mogelijkheid die het heeft om een strafmaatregel op te leggen. Er zullen goede, sterke, doorslaggevende redenen en een duidelijke rechtvaardiging aanwezig moeten zijn om een strafmaatregel op te leggen. Alleen in uitzonderlijke gevallen zal het COA tot het opleggen van een strafmaatregel behoren over te gaan. 
      In dit verband kan ook wel worden opgemerkt dat het gebruik van de mogelijkheid een strafmaatregel op te leggen als een ‘ultimum remedium’ moet worden gezien. Dit wil zeggen dat het opleggen van een strafmaatregel een laatste middel is waar pas gebruik van gemaakt moet worden als er geen andere wegen te bewandelen zijn, juist omdat dit verstrekkende gevolgen heeft. 
      Als het met de strafmaatregel beoogde doel (met name dus “gedragsverbetering” en het waarborgen van de beheersbaarheid en leefbaarheid binnen de opvanglocatie) ook op een andere wijze, dus zonder een strafmaatregel op te leggen, bereikt kan worden, kan dit aanleiding vormen om géén strafmaatregel op te leggen. Het verdient dan ook aanbeveling om, alvorens de strafmaatregel op te leggen, te bezien of het gedrag van een bewoner op andere wijze, afdoende kan worden beïnvloed.
    
    
    
      Proportionaliteit en subsidiariteit
      Met de bovenstaande opmerkingen hangt nauw samen het uitgangspunt dat (de beslissing tot) het opleggen van een strafmaatregel moet voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit:
    
    
    
      Proportionaliteit
      De zwaarte van de opgelegde strafmaatregel moet in alle redelijkheid overeenstemmen met de ernst van de misdraging van de betrokken vreemdeling en het persoonlijke verwijt dat hem hierbij kan worden gemaakt. Hoe ernstiger de gedraging en hoe ‘groter’ het verwijt dat de vreemdeling hierbij kan worden gemaakt, hoe zwaarder de straf kan zijn.(…) 
    
    
    
      Subsidiariteit
      Het subsidiariteitsvereiste brengt mee dat indien het ook mogelijk is de betrokken vreemdeling op een minder ingrijpende wijze duidelijk te kunnen maken dat zijn gedragingen niet toelaatbaar zijn, en daarbij ook de beheersbaarheid en leefbaarheid in de opvanglocatie kan (blijven) worden gewaarborgd, deze minder ingrijpende wijze de voorkeur verdient boven het opleggen van een strafmaatregel. Het opleggen van een strafmaatregel binnen de opvanglocatie dient dan ook als een laatste middel te worden gezien, waar terughoudend mee moet worden omgegaan. (…)”
    
    
    2.10 Uit het voorgaande volgt dat het COA bijzonder voorzichtig en terughoudend moet omgaan met de mogelijkheid die het heeft om een strafmaatregel op te leggen en dat het opleggen van een strafmaatregel een laatste middel is waar pas gebruik van gemaakt moet worden als er geen andere wegen te bewandelen zijn. 
    
    2.11 Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat bij het schenden van de meldplicht standaard een geldboete wordt opgelegd en dat niet gekeken wordt naar de proportionaliteit en de subsidiariteit. Dit terwijl uit de interne instructie, zoals hierboven weergegeven, volgt dat dat wel de bedoeling is. Verweerder heeft met deze handelswijze onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van eisers, zoals het feit dat dit, sinds acht jaar dat zij in Nederland verblijven, de eerste keer was  dat zij zich niet hebben gehouden aan de meldplicht. 
    
    2.12 De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren. Verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 Awb. Hetgeen ook overigens is aangevoerd, behoeft thans geen bespreking.
    
    2.13 De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen en verweerder opdragen een nieuwe besluiten te nemen.
    
    2.14 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eisers hebben gemaakt en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers aanwijzen als rechtspersoon die de kosten moet vergoeden. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Omdat aan eisers een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt dit bedrag op grond van artikel 8:75, tweede lid,  Awb betaald aan de griffier.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart de beroepen gegrond;
    
    3.2 vernietigt de bestreden besluiten; 
    
    3.3 bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt het Centraal Orgaan opvang asielzoekers op € 644,- te betalen aan de griffier van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.I. de Vreese-Rood, rechter, en op 25 september 2007 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      Rechtsmiddel
      Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.