ECLI:NL:RBSGR:2010:BN4377, Rechtbank 's-Gravenhage, 17-08-2010, AWB 08/41867
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn / onvolledige implementatie in het nationale recht
        Naar het oordeel van de rechtbank is de in artikel 3:2 Awb vervatte zorgvuldigheidsnorm te algemeen van aard om, zonder dat deze nader is uitgewerkt in beleid, daarin het concrete voorschrift van artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn geïmplementeerd te achten. Laatstgenoemd voorschrift strekt ertoe te waarborgen dat bij het horen van een alleenstaande minderjarige vreemdeling alsmede bij het nemen van een beslissing op zijn asielaanvraag rekening wordt gehouden met diens kwetsbare positie. In dit verband komt betekenis toe aan overweging 14 in de preambule bij de Procedurerichtlijn, waarin is opgenomen dat voor alleenstaande minderjarigen vanwege hun kwetsbaarheid specifieke procedurele waarborgen moeten worden vastgelegd. Nu artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn rechten in het leven roept voor alleenstaande minderjarigen vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend, zullen deze rechten voor betrokkenen kenbaar moeten zijn, zodat die rechten, indien nodig, tegenover de Nederlandse rechter kunnen worden ingeroepen. Artikel 3:2 Awb voldoet hier niet aan.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
      Sector bestuursrecht
    
    
    Nevenzittingsplaats Haarlem
    
    zaaknummer: AWB 08 / 41867
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 17 augustus 2010
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser],
      geboren op [geboortedatum], van Togolese nationaliteit, 
      eiser,
      gemachtigde: mr. E.P.A. Zwart, advocaat te Beverwijk,
    
    
    tegen:
    
    
      de staatssecretaris van Justitie,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. M.H. Belevska, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    1.1 Eiser heeft op 23 maart 2008 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 31 oktober 2008 afgewezen. Eiser heeft tegen het besluit op 26 november 2008 beroep ingesteld.
    
    1.2 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 3 maart 2010. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Nadat het onderzoek ter zitting was gesloten, heeft de rechtbank bij brief van 16 maart 2010 de zaak heropend en verweerder verzocht nadere inlichtingen te verstrekken. Bij brief van 1 april 2010 heeft verweerder de vragen van de rechtbank beantwoord. De gemachtigde van eiseres heeft bij brief van 14 april 2010 gereageerd. Beide partijen hebben bij brieven van 4 juni 2010 respectievelijk 11 juni 2010 toestemming verleend het onderzoek zonder het houden van een nadere zitting te sluiten. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten en uitspraak bepaald op heden.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
    
    2.2 Eiser heeft ter onderbouwing van haar aanvraag het volgende aangevoerd. De moeder van eiseres had een winkeltje en haar vader was politiek actief voor de Union de Force Changement (UFC). In februari 2007 overleed de moeder van eiseres aan kanker. Eiseres ging van school om in de winkel te gaan werken. Op 28 november 2007, terwijl eiseres en haar vader al in bed lagen, werd er op de deur gebonsd. De vader van eiseres kwam de kamer van eiseres binnen en hielp haar het raam uit. Toen hij zelf uit het raam zou klimmen, kwamen militairen de kamer binnen en begonnen te schieten. De vader van eiseres werd daarbij gedood. Eiseres vluchtte naar een vriend van haar vader, [naam]. Hij bracht haar naar zijn zus, [naam]. Omdat de man van [naam] ook politiek actief was voor de UFC, voelde eiseres zich daar toch niet veilig. Zij vreesde dat de militairen ook daar een inval zouden doen. [naam] bracht eiseres op 1 maart 2008 naar een vriendin in Ghana. Deze vriendin was handelaar en reisde veel. Eiseres verzocht haar mee te nemen. Op 11 maart 2008 is de vriendin ’s ochtends weggegaan en kwam ’s avonds terug met een paspoort en papieren en vertelde eiseres dat zij de volgende dag zouden vertrekken. Eiseres is daarop naar Nederland gereisd. Na indiening van haar asielaanvraag is eiseres op 27 maart 2008 in de beschermde opvang geplaatst.
    
    2.3 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, voor zover hier van belang en samengevat, op het volgende standpunt gesteld. De enkele omstandigheid dat eiseres is opgenomen in de pilot beschermde opvang impliceert niet dat zij slachtoffer is geworden van mensenhandel, maar dat dienaangaande sterke vermoedens bestaan. Deze vermoedens zijn echter niet nader onderbouwd en eiseres heeft tot op heden geen informatie verschaft die grondslag biedt voor de toetsing van het aspect mensenhandel binnen onderhavige aanvraag. Dit komt voor haar rekening en risico. Ten aanzien van het beroep van eiseres op richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: Definitierichtlijn) en richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (hierna: Procedurerichtlijn) wordt overwogen dat het Nederlandse beleid voldoet aan de bepalingen van deze richtlijnen. Daarom kan een beroep op de bepalingen van deze richtlijnen niet slagen. Eiseres heeft verwijtbaar geen documenten overgelegd ter staving van haar identiteit, nationaliteit en reisroute. Verder heeft eiseres onvoldoende gedetailleerde, coherente en verifieerbare verklaringen afgelegd met betrekking tot haar reisroute. Van het relaas van eiseres gaat geen positieve overtuigingskracht uit. Eiseres heeft op essentiële punten summiere en vage verklaringen afgelegd. Eiseres komt niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met d, Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Evenmin komt eiseres in aanmerking voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’, nu zij een mogelijk onderzoek naar het bestaan van adequate opvang in het land van herkomst frustreert. 
    
    
      2.4 Eiseres heeft hiertegen in beroep, mede onder verwijzing naar de zienswijze, het volgende aangevoerd. Ten aanzien van de stelling van verweerder, dat het Nederlandse beleid voldoet aan de bepalingen van de richtlijnen, merkt eiseres op dat richtlijnen dienen te worden geïmplementeerd in algemeen verbindende voorschriften. Het is derhalve niet toelaatbaar dit in beleidsregels te doen. Eiseres stelt dat de richtlijnen niet op de juiste manier zijn geïmplementeerd in algemeen verbindende voorschriften. Artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn zou zijn geïmplementeerd in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit brengt dan met zich mee dat artikel 3:2 Awb niet enkel de verplichting voor verweerder inhoudt bij de voorbereiding van het besluit kennis te nemen van de relevante feiten en de af te wegen belangen, maar tevens eisen stelt aan de kwaliteit van de contactambtenaar en beslisambtenaar, in dier voege dat een nader gehoor dient te worden afgenomen en de beslissing dient te worden genomen door een ambtenaar die de nodige kennis heeft van de bijzondere behoefte van minderjarigen. In het onderhavige geval blijkt niet dat dit is gebeurd, waardoor het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. In het bestreden besluit is onvoldoende ingegaan op hetgeen eiseres in de zienswijze heeft aangevoerd met betrekking tot het ontbreken van documenten. Eiseres moest het gebruikte paspoort na aankomst afgeven aan de reisagent. Er is onvoldoende rekening gehouden met haar kwetsbare positie. Ten onrechte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat van het relaas van eiseres geen positieve overtuigingskracht uitgaat. Eiseres doet in dit verband een beroep op artikel 4, eerste en derde lid, Definitierichtlijn. Het relaas is daarom ten onrechte als ongeloofwaardig afgedaan. Eiseres is inmiddels onder behandeling van een psycholoog. Eiseres heeft lange tijd niet gesproken over haar traumatische ervaringen in Togo of tijdens de reis naar Nederland. Eiseres is daar ook nu nog niet tot toe in staat. Eiseres behoort, blijkens de brief van verweerder van 18 oktober 2007 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, tot een zeer kwetsbare groep, die intensieve begeleiding behoeft. Er is in onvoldoende mate rekening gehouden met de kwetsbare positie van eiseres. Ten aanzien van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is in het bestreden besluit ten onrechte niet de informatie uit de zienswijze betrokken. 
      De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
    2.5 De rechtbank ziet zich, gelet op hetgeen in beroep is aangevoerd, allereerst gesteld voor de vraag of het bestreden besluit in strijd is met artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn. Bij de beantwoording van deze vraag is het volgende van belang. 
    
    2.6 In artikel 1 Procedurerichtlijn is bepaald dat de richtlijn de vaststelling beoogt van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. 
    
    2.7 Ingevolge artikel 2, aanhef en onder h, Procedurerichtlijn wordt verstaan onder een niet-begeleide minderjarige: een persoon jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht voor hem verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat; hieronder vallen minderjarigen die zonder begeleiding worden achtergelaten nadat zij op het grondgebied van een lidstaat zijn aangekomen.
    
    2.8 Ingevolge artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn zorgen de lidstaten ervoor dat: 
    
    a. als een niet-begeleide minderjarige persoonlijk wordt gehoord over zijn asielverzoek zoals bedoeld in de artikelen 12, 13 en 14, dat onderhoud afgenomen wordt door een persoon die de nodige kennis heeft van de bijzondere behoeften van minderjarigen;
    
    b. een ambtenaar die beschikt over de nodige kennis van de bijzondere behoeften van minderjarigen de beslissing van de beslissingsautoriteit met betrekking tot het asielverzoek van een niet-begeleide minderjarige voorbereidt. 
    
    2.9 Ingevolge artikel 43 van de Procedurerichtlijn, voor zover hier van belang, doen de lidstaten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden die nodig zijn om uiterlijk op 1 december 2007 aan deze richtlijn te voldoen. 
    
    
      2.10  Ter voldoening aan het bepaalde in artikel 43 Procedurerichtlijn is bij Wet van 15 november 2007 (Stbl. 2007, 450), de Vreemdelingenwet 2000 gewijzigd, bij Koninklijk Besluit van 29 november 2007 (Stbl. 2007, 484)  het Vreemdelingenbesluit 2000 gewijzigd en heeft verweerder bij regeling van 7 december 2007 (Stcrt. 11 december 2007, nr. 240, p. 9) het Voorschrift Vreemdelingen 2000 gewijzigd. Deze wijzigingen zijn in werking getreden op 18 december 2007. 	
      Op de bij de Nota van Toelichting op voornoemd Koninklijk Besluit gevoegde transponeringstabel is als uitwerking van artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn in het Nederlandse recht artikel 3:2 Awb vermeld.  
    
    
    2.11 In paragraaf C13/3.2 Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) is, voor zover hier van belang, bepaald dat het horen van alleenstaande minderjarige asielzoekers jonger dan twaalf jaar dient te geschieden door speciaal daarvoor aangewezen en opgeleide ambtenaren van de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND).
    
    2.12 Blijkens de tekst van artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn roept deze bepaling een verplichting voor de lidstaten in het leven. De bepaling is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de tekst ervan, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig en eiseres kan hier derhalve een rechtstreeks beroep op doen, indien geoordeeld moet worden dat deze bepaling niet of niet volledig, dan wel onjuist, is geïmplementeerd in het nationale recht. 
    
    2.13 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bepaling van artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn is geïmplementeerd in artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    2.14 In artikel 3:2 Awb is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. 
    
    2.15 De rechtbank stelt voorop, dat ingevolge artikel 249, derde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar dat het aan de lidstaten overgelaten wordt de vorm en middelen te kiezen om dit resultaat te bereiken. Dat resultaat moet echter zodanig zijn dat aan de bedoeling van de richtlijn recht wordt gedaan en deze niet van zijn effect wordt beroofd. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat voor de omzetting van een richtlijn in intern recht niet noodzakelijkerwijze vereist is, dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke wettelijke bepaling worden overgenomen, en kan naar gelang de inhoud van de richtlijn een algemene juridische context daartoe voldoende zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert, zodat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zonodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden. (Bronnen: “Grondlijnen van Europees Recht”, R. Barents en L.J. Brinkhorst, 11e herziene druk, 2003, bl. 162 e.v. en “Europees recht in hoofdlijnen”, Prof. Dr. Koen Lenaerts en Prof. Dr. Piet van Nuffel, 4e herziene uitgave, 2008, bl. 462 e.v.).
    
    2.16 Naar het oordeel van de rechtbank is de in artikel 3:2 Awb vervatte zorgvuldigheidsnorm te algemeen van aard om, zonder dat deze nader is uitgewerkt in beleid, daarin het concrete voorschrift van artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn geïmplementeerd te achten. Laatstgenoemd voorschrift strekt ertoe te waarborgen dat bij het horen van een alleenstaande minderjarige vreemdeling alsmede bij het nemen van een beslissing op zijn asielaanvraag rekening wordt gehouden met diens kwetsbare positie. In dit verband komt betekenis toe aan overweging 14 in de preambule bij de Procedurerichtlijn, waarin is opgenomen dat voor alleenstaande minderjarigen vanwege hun kwetsbaarheid specifieke procedurele waarborgen moeten worden vastgelegd. Nu artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn rechten in het leven roept voor alleenstaande minderjarigen vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend, zullen deze rechten voor betrokkenen kenbaar moeten zijn, zodat die rechten, indien nodig, tegenover de Nederlandse rechter kunnen worden ingeroepen. Artikel 3:2 Awb voldoet hier niet aan.
    
    2.17 Verweerders standpunt in de brief van 1 april 2010 dat artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn niet geschikt is om in beleidsregels neer te leggen, omdat dit artikel in essentie ziet op de opleiding van medewerkers, volgt de rechtbank, gelet op het vorenstaande, niet. Overigens is verweerders standpunt ook niet begrijpelijk, nu met betrekking tot het horen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen van jonger dan 12 jaar wel procedurele waarborgen in het beleid zijn vastgelegd. 
    
    2.18 Nu artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn, geen onderscheid maakt tussen alleenstaande minderjarige vreemdelingen jonger dan 12 jaar en alleenstaande minderjarige vreemdelingen ouder dan 12 jaar en verweerder in zijn beleid, ter uitwerking van artikel 3:2 Awb, alleen procedurele waarborgen heeft vastgelegd voor eerstgenoemde categorie minderjarige vreemdelingen, is artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn niet volledig geïmplementeerd in het nationale recht. 
    
    2.19 Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank rechtstreeks aan artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn toetsen. 
    
    2.20 Verweerder heeft desgevraagd in de brief van 1 april 2010 aangegeven dat in het beleid weliswaar geen bijzondere aandacht wordt besteed aan het horen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen ouder dan 12 jaar, maar dat er wel speciale opleidingen zijn die zijn gericht op het horen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Dit betreft zowel het horen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen onder de 12 jaar, als het horen van vreemdelingen met een leeftijd van 12 tot 18 jaar. Voorts is opgemerkt dat minderjarige vreemdelingen van 12 jaar of ouder worden geacht in staat te zijn tot een betere waardering van hun eigen belangen en dat vanzelfsprekend de leeftijd van een minderjarige aanleiding kan geven tot speciale aandacht, maar dat afhangt van het individuele geval. Verder is aangegeven dat eiseres is gehoord door een speciaal opgeleide ambtenaar, die ook getraind is voor het horen van minderjarigen onder de 12 jaar en dat die opleiding ook relevant is voor het horen van minderjarigen, ouder dan 12 jaar. De ambtenaar maakt volgens verweerder onderdeel uit van de Unit Landelijke AMA-taken, waarvan alle ambtenaren speciaal zijn opgeleid. Hetzelfde geldt voor de ambtenaar die de beslissing heeft voorbereid.
    
    2.21 Gelet op de door verweerder verstrekte informatie en hetgeen door eiseres daar tegenover is gesteld,  ziet de rechtbank geen aanleiding om er niet vanuit te gaan dat de ambtenaar die het nader gehoor van eiseres heeft afgenomen en de ambtenaar die de beslissing heeft voorbereid zijn getraind in het horen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Met eiseres is de rechtbank echter van oordeel dat niet is gebleken dat bij het afnemen van het nader gehoor rekening is gehouden met de kwetsbare positie van eiseres. De inrichting van het nadere gehoor is niet anders dan gebruikelijk is bij meerderjarige vreemdelingen. Ook uit de inhoud van het nader gehoor is niet af te leiden dat de gehoorambtenaar rekening heeft gehouden met de positie van eiseres. Ten tijde van haar nader gehoor was eiseres 15 jaar oud en was zij opgenomen in de pilot “beschermde opvang”, een voorziening die erop gericht is om alleenstaande minderjarige vreemdelingen die (mogelijk) slachtoffer zijn of dreigen te worden van mensenhandel, beschermd op te vangen. Het verslag van nader gehoor  geeft er geen blijk van dat rekening is gehouden met de mogelijkheid dat eiseres onder invloed van de mensenhandelaar ongeloofwaardige verklaringen heeft afgelegd en evenmin dat is bezien of het noodzakelijk was om eiseres nader te horen of haar in de gelegenheid te stellen alsnog haar werkelijke asielmotieven naar voren te brengen. 
    
    2.22 Ook het bestreden besluit, waarin het voornemen is herhaald en ingelast, geeft er geen blijk van dat de ambtenaar die de beslissing heeft voorbereid met de positie van eiseres rekening heeft gehouden. De overweging in het bestreden besluit dat opname van eiseres in de beschermde opvang slechts impliceert dat vermoedens bestaan van mensenhandel en het aan eiseres is om die vermoedens te onderbouwen, geeft blijk van miskenning van de grote invloed die mensenhandelaars op alleenstaande minderjarige vreemdelingen kunnen uitoefenen. 
    
    2.23 Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit in strijd met artikel 17, vierde lid, Procedurerichtlijn. 
    
    2.24 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Gelet hierop behoeven de overige gronden geen bespreking. 
    
    2.25 De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.
    
    2.26 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiseres heeft gemaakt. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). 
     
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit;
    
    3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met in achtneming van deze uitspraak;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 644,- te betalen aan eiseres;
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C. Greeuw, rechter, en op 17 augustus 2010 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van drs. S.R.N. Parlevliet, griffier.
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      Rechtsmiddel
      Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC,  ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.