ECLI:NL:RVS:2015:3102, Raad van State, 07-10-2015, 201401609/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 7 juni 2012 heeft het college verzoeken van [appellant] en [partij] om vergoeding van planschade afgewezen.

201401609/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Eindhoven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2014 in zaken nrs. 13/2969 en 13/2970 in het geding tussen:
    
    [appellant] en de erven van [partij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 7 juni 2012 heeft het college verzoeken van [appellant] en [partij] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 20 maart 2013 heeft het college de door [appellant] en [partij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 januari 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] en de erven van [partij] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant], naar gesteld mede namens de erven van [partij], hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2014, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door J.N.H. Kepers en H.W. van den Reek, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het hoger beroep namens de erven van [partij]
    
    1. Ingevolge artikel 6:4, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt het instellen van hoger beroep bij een bestuursrechter door het indienen van een hogerberoepschrift bij die rechter.
    
    Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef, gelezen in verbinding met artikel 6:24, wordt een hogerberoepschrift ondertekend.
    
    Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, kunnen partijen zich door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
    Ingevolge het tweede lid, gelezen in verbinding met het derde lid, kan de bestuursrechter van een gemachtigde, niet zijnde een advocaat, een schriftelijke machtiging verlangen.
    
    Indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, kan het beroep ingevolge artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener in de gelegenheid is gesteld het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    
    2. [appellant] heeft, naar hij stelt, mede namens de erven van [partij] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft geen machtiging of andere stukken overgelegd waaruit de gestelde vertegenwoordiging blijkt. Bij brief van 21 augustus 2014 is [appellant] verzocht de gestelde vertegenwoordiging aan te tonen. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] verklaard niet over een machtiging van de erven van [partij] te beschikken en evenmin in de gelegenheid te zijn deze alsnog over te leggen. Aldus heeft [appellant] de gestelde vertegenwoordiging van de erven van [partij] niet aangetoond.
    
    Het hoger beroep van [appellant] is niet-ontvankelijk voor zover dit naar gesteld mede namens de erven van [partij] is ingesteld.
    
    Het hoger beroep van [appellant]
    
    3. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
    
    3.1. Aangezien [appellant] zijn verzoek om vergoeding van planschade heeft ingediend in de periode tussen 1 juli 2008 en 1 september 2010 en het planologische besluit in verband waarmee om schade is verzocht vóór 1 september 2005 onherroepelijk is geworden, volgt uit artikel 9.1.18 van de Invoeringswet dat artikel 49 van de WRO daarop van toepassing is.
    
    3.2. Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dit artikel luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    4. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    5. [appellant] is sinds 19 juli 1985 eigenaar van de panden [locatie 1, 2 en 3] te Eindhoven. Hij verhuurt deze panden (hierna: de panden). [appellant] heeft bij onderscheiden brieven van 30 juli 2010 en 6 augustus 2010, nadien op aangevuld bij onderscheiden formulieren die zijn ingekomen op 16 september 2010, verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te lijden ten gevolge van het nieuwe appartementencomplex op het terrein aan de Zwembadweg tegenover de panden (hierna: het appartementencomplex).
    
    Het appartementencomplex is door het college vergund met een vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO (hierna: het vrijstellingsbesluit). Deze vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring.
    
    6. Het college heeft de aanvraag van [appellant] ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). Zij heeft een advies van maart 2012 uitgebracht, dat is voorafgegaan door een concept-advies van november 2011. In het advies heeft de SAOZ vermeld dat het appartementencomplex bestaat uit twee gebouwen. Een gebouw gelegen op circa 12 meter ten zuiden van de panden met een hoogte van 9,3 meter. Het andere gebouw is gelegen verder ten zuiden, op circa 47 meter van de panden, en kent een hoogte van circa 32 à 35 meter.
    
    De SAOZ heeft het vrijstellingsbesluit vergeleken met het bestemmingsplan "Eindhoven binnen de Ring". De SAOZ heeft geconstateerd dat voor de locatie van het appartementencomplex geen uitwerkingsplan is vastgesteld. Volgens haar dient daarom de globale bestemming maximaal te worden ingevuld. Hiervan uitgaande, zo stelt de SAOZ, kon het gehele plangebied worden bebouwd met woningen. De SAOZ neemt verder in aanmerking dat - nu er geen maximale maatvoering voor bebouwing in het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring is opgenomen - de gemeentelijke bouwverordening aanvullend werkt. Op grond hiervan was een maximale bouwhoogte van 15 meter mogelijk, waarvan door het college vrijstelling kon worden verleend. De SAOZ komt tot de conclusie dat [appellant], vergeleken met het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring, door het vrijstellingsbesluit niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren.
    
    Bij brief van 10 februari 2012 heeft [appellant], in reactie op het concept-advies van de SAOZ, te kennen gegeven dat zijn aanvraag te beperkt is opgevat door alleen het vrijstellingsbesluit te vergelijken met het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring. Volgens hem had er ook een vergelijking met daaraan voorafgaande planologische regimes moeten worden gemaakt. In de reactie wijst hij erop dat hij in de aanvraag melding heeft gemaakt van bestemmingsplan Herziening V van het uitbreidingsplan "Gestel I".
    
    In het advies van de SAOZ is vermeld dat [appellant] er hoogstwaarschijnlijk vanuit is gegaan dat vrijstelling was verleend van bestemmingsplan Gestel en de herzieningen daarop, omdat het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring deels is vernietigd. Deze vernietiging betrof evenwel niet het perceel van het appartementencomplex. Uiteindelijk is bij het vrijstellingsbesluit vrijstelling verleend van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring. Gelet hierop heeft [appellant] niet bedoeld in de aanvraag dit bestemmingsplan als schadeveroorzakend besluit aan te merken, aldus de SAOZ.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 7 juni 2012, gehandhaafd bij besluit van 20 maart 2013, ten grondslag gelegd.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvraag van [appellant] niet hoefde op te vatten in de ruime zin die hij voorstaat. Volgens de rechtbank heeft het college in navolging van de SAOZ zich mogen beperken tot een vergelijking van het vrijstellingsbesluit en het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring. Nu het vrijstellingsbesluit ten opzichte van dat plan niet tot een planologisch nadeliger situatie leidt, heeft het college de aanvraag op goede gronden afgewezen, aldus de rechtbank.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in het kader van de planvergelijking tevens een vergelijking met het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, Herziening V van het uitbreidingsplan Gestel I, diende te worden gemaakt. Hij voert aan dat het college zijn aanvraag te beperkt heeft opgevat en dat daaruit voldoende blijkt dat hij een vergelijking heeft beoogd tussen de planologische situatie in 1985, toen hij de panden heeft gekocht, en het planologische regime dat de realisering van het appartementencomplex mogelijk heeft gemaakt.
    
    7.1. [appellant] heeft in zijn aanvraag vermeld dat de panden minder waard zijn geworden. In zijn brieven van 30 juli 2010 en 6 augustus 2010 wijst hij erop dat, doordat het parkeerterrein tegenover de panden is bebouwd, er vanuit de panden niet meer vrij uitzicht op het park bestaat en de panden niet langer goed bereikbaar zijn, omdat er geen parkeerplaatsen meer in de buurt zijn. Volgens hem heeft de realisering van het appartementencomplex geleid tot vermindering van privacy en lichtinval, hetgeen derving van woongenot en hogere stookkosten tot gevolg heeft.
    
    [appellant] heeft op het door het college verstrekte formulier op de vraag wat volgens hem de oorzaak is van de schade zowel bepalingen van een bestemmingsplan, als bepaling van een planwijziging of een planuitwerking of een ontheffing of een nadere eis als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening aangekruist. Bij die vraag heeft hij verder melding gemaakt van artikel 19 van de WRO, welke bepaling ten grondslag ligt aan het vrijstellingsbesluit.
    
    7.2. De planologische ontwikkeling in verband waarmee [appellant] om schadevergoeding heeft verzocht betreft het appartementencomplex. Deze ontwikkeling is mogelijk geworden door het vrijstellingsbesluit, dat is genomen ter doorbreking van het ingevolge artikel 23.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring geldende bouwverbod. Ingevolge dit bestemmingsplan hebben de gronden waarop het appartementencomplex is gelegen de globale bestemming "Centrumrandgebied II" en zijn deze gronden onder meer bestemd voor wonen. Uit de stukken maakt de Afdeling op dat voorafgaand aan het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring en ten tijde van de koop van de panden door [appellant] voor de locatie van het appartementencomplex het bestemmingsplan Herziening V van het uitbreidingsplan Gestel I gold.
    
    Van belang is dat de aanvraag van [appellant] beoordeeld moet worden onder de vigeur van artikel 49 van de WRO. Het college wijst tevergeefs op de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2013 in zaak nr. 201300787/1/A2. Die uitspraak komt in dit geval geen betekenis toe. Anders dan in genoemde zaak is artikel 6.1.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening niet van toepassing op de aanvraag van [appellant].
    
    De aanvraag van [appellant] biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat hij uitsluitend heeft gedoeld op beweerdelijk geleden schade ten gevolge van het vrijstellingsbesluit. Nu de woonbestemming voor de locatie van het appartementencomplex eerst mogelijk is gemaakt door het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring en het vrijstellingsbesluit is genomen ter doorbreking van het bouwverbod dat op grond van dit plan gold, kon het appartementencomplex slechts mede gerealiseerd worden op grond van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring. Reeds om die reden had het college ook een vergelijking tussen het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring enerzijds en het daarvoor geldende planologische regime anderzijds bij zijn besluitvorming dienen te betrekken. Dit klemt temeer nu [appellant] al in zijn reactie op het concept-advies van de SAOZ te kennen heeft gegeven dat zijn aanvraag te beperkt is opgevat door alleen het vrijstellingsbesluit te vergelijken met het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring. [appellant] heeft dit standpunt vervolgens herhaald in bezwaar en beroep. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is in dit verband het tijdsverloop tussen het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring en de indiening van de aanvraag van [appellant] niet relevant, aangezien, zoals [appellant] terecht aanvoert, het indienen van een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de WRO niet aan een termijn is gebonden (vergelijk de uitspraak van 1 september 2004 in zaak nr. 200307391/1. De SAOZ heeft in het advies uitsluitend een vergelijking gemaakt tussen het vrijstellingsbesluit en het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring. Dit advies berust derhalve op een te beperkte uitleg van het planschadeverzoek van [appellant]. Door dit advies aan het besluit van 20 maart 2013 ten grondslag te leggen, heeft het college dit besluit niet zorgvuldig voorbereid en heeft het de afwijzing van het verzoek om planschadevergoeding niet van een deugdelijke motivering voorzien. De rechtbank heeft al het voorgaande niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de SAOZ er ten onrechte vanuit is gegaan dat voor de locatie van het appartementencomplex op grond van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring geen uitwerkingsplan is vastgesteld. De Afdeling is niet gebleken dat er - voorafgaand aan het vrijstellingsbesluit - voor deze locatie op grond van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring een uitwerkingsplan is vastgesteld. Dit betekent dat, zoals de rechtbank in navolging van het college terecht heeft overwogen, bij de vergelijking van het vrijstellingsbesluit met het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring de globale bestemming Centrumrandgebied II maximaal dient te worden ingevuld. Dat na het vrijstellingsbesluit voor deze locatie mogelijk een uitwerkingsplan is vastgesteld, is voor deze vergelijking van planologische regimes niet relevant.
    
    9. Het door [appellant] ingestelde hoger beroep is gegrond. Hetgeen hij overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    
    Conclusie
    
    10. Het hoger beroep van [appellant] is niet-ontvankelijk voor zover dit naar gesteld mede namens de erven van [partij] is ingesteld. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het aan [appellant] gerichte besluit van 20 maart 2013 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Nieuw besluit
    
    11. Het college dient ten behoeve van het nieuwe besluit op bezwaar een deskundigenadvies in te winnen. In dit advies zal moeten worden ingegaan op zowel (1) de mogelijk planologisch nadeliger situatie als gevolg van het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring, door dit plan te vergelijken met het bestemmingsplan Herziening V van het uitbreidingsplan Gestel I, als (2) de mogelijk planologisch nadeliger situatie als gevolg van het vrijstellingsbesluit, door dit besluit te vergelijken met het bestemmingsplan Eindhoven binnen de Ring.
    
    11.1. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Proceskosten
    
    12. Van door [appellant] in hoger beroep gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. De Afdeling zal het college op na te melden wijze veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] in verband met de behandeling van het beroep.
    
    Op het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar dient het college bij het nieuwe besluit op bezwaar te beslissen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep voor zover dit naar gesteld mede namens de erven van [partij] is ingesteld niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2014 in zaken nrs. 13/2969 en 13/2970, voor zover daarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank door [appellant] ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 20 maart 2013, kenmerk BZ-12-0367-001;
    
    VI. bepaalt dat tegen het door het college te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Koster
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015
    
    710.