ECLI:NL:RBSGR:2011:BU9068, Rechtbank 's-Gravenhage, 30-11-2011, AWB 11/165, AWB 11/163 en 11/160
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Financiële afwikkeling bekostiging gemeenten Rijswijk, Wassenaar en Leidschendam-Voorburg op grond van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN). De wijziging van artikel 9.6 van het Besluit inburgering heeft – in zijn algemeenheid – niet tot gevolg dat een gemeente kosten heeft gemaakt voor de uitvoering van de WIN waartegenover geen vergoeding staat. Het gewijzigde artikel 9.6 van het Besluit inburgering is niet onverbindend. 
      
      De aan artikel 9.6 van het Besluit inburgering ten grondslag liggende gedachte dat dubbele bekostiging onrechtvaardig is, komt de rechtbank niet onjuist voor. Evenmin komt het de rechtbank onjuist voor dat de regelgever deze dubbele bekostiging compenseert met latere vergoedingen en meer in het bijzonder door te bepalen dat gemeenten in 2006 afgegeven verklaringen (bewijzen dat het inburgeringstraject is afgerond), voor zover betrekking hebbend op beschikkingen op grond van de WIN die voor 2006 zijn afgegeven, niet mogen meetellen. Voor zover een gemeente in het concrete geval nadeel leidt, wordt verweerder niet gevolgd in zijn standpunt dat het niet vergoeden van kosten, gemaakt voor de uitvoering van de taken in medebewind, rechtmatig is voor zover geen onevenredige benadeling plaatsvindt. Verweerder is op grond van artikel 108 van de Gemeentewet gehouden over te gaan tot volledige bekostiging van het door de gemeenten Rijswijk en Wassenaar geleden nadeel. Het evenredigheidsbeginsel speelt daarbij geen rol. Voor het standpunt dat op de gemeenten bij de bekostiging van in medebewind uitgevoerde regelgeving in het kader van de WIN een eigen maatschappelijk risico van 25% zou rusten, ziet de rechtbank geen grondslag. Dat, zoals in het geval van Leidschendam-Voorburg, er ook gemeenten zijn die worden bevoordeeld door toepassing van artikel 9.6 van het Besluit inburgering, namelijk die gemeenten waarbij het aantal verklaringen waarover in 2005 dubbele bekostiging heeft plaatsgevonden, hoger ligt dan het aantal in 2006 afgegeven verklaringen waarvoor geen rijksbijdrage wordt toegekend, en de regelgever de verwachting heeft uitgesproken dat de combinatie van de voorgestelde maatregelen voor gemeenten op macroniveau budgetneutraal zal uitpakken, maakt het voorgaande niet anders.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 11/165, AWB 11/163 en 11/160
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2011 in de zaak tussen
    
    
      1. de gemeente Rijswijk, 
      2. de gemeente Leidschendam-Voorburg,
      3. de gemeente Wassenaar,
      eiseressen,
    
    
    en
    
    
      de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voorheen de minister voor Wonen, Wijken en Integratie, verweerder
      (gemachtigde: mr. R.A. van der Oord).
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 10 februari 2010 heeft verweerder de rijksbijdragen aan de gemeenten Rijswijk, Leidschendam-Voorburg en Wassenaar voor het jaar 2008 in het kader van de Wet inburgering (Wi) vastgesteld en daarbij - voor zover thans van belang - het aantal in 2007 genomen beschikkingen op grond van de Wet inburgering Nieuwkomers (WIN) en de daarbij behorende in 2007 en 2008 ontvangen verklaringen (bewijs dat het inburgeringstraject is afgerond) vastgesteld. 
    
    Daartegen hebben de gemeente Rijswijk (mede namens de gemeenten Leidschendam-Voorburg en Wassenaar) bij brief van 18 maart 2010, de gemeente Leidschendam-Voorburg bij brief van 16 maart 2010 en de gemeente Wassenaar bij brief van 22 maart 2009, bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 22 maart 2010 heeft verweerder de aan eiseressen toekomende eenmalige rijksbijdrage op grond van artikel 9.6 van het Besluit inburgering (Bi), waarin de rijksbijdrage 2006 is begrepen, vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft de gemeente Rijswijk bij brief van 29 april 2010, mede namens de gemeenten Leidschendam-Voorburg en Wassenaar, bezwaar gemaakt
    
    Bij besluiten van 24 november 2010 heeft verweerder de bezwaren van de gemeenten Rijswijk en Wassenaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog 75% van het geleden nadeel vergoed en het bezwaar van de gemeente Leidschendam-Voorburg ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten heeft de gemeente Rijswijk, mede namens de beide andere eiseressen, bij brief van 3 januari 2011 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens een verweerschrift ingediend.
    
    
      De beroepen zijn op 10 november 2011 ter zitting behandeld.
      Namens eiseressen zijn verschenen L. Savas, S. Bosma en F.J. van de Sande. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. R.A. van der Oord.
    
    
    Overwegingen
    
    1. Aan de orde is of de besluiten van 24 november 2010 in rechte kunnen standhouden.
    
    2. De rechtbank gaat daarbij uit van het volgende. 
    
    3. Sedert de inwerkingtreding van de WIN in 1998 zijn gemeenten verplicht geweest nieuwkomers een inburgeringsprogramma aan te bieden. Voor de uitvoering van deze wettelijke plicht hebben gemeenten van het rijk vergoedingen ontvangen overeenkomstig het Bekostigingsbesluit inburgering nieuwkomers (Staatsblad 1998, 441). Tot 1 januari 2005 werd hierbij een zogenoemde t-2 bekostigingssystematiek gehanteerd: het voor de inburgering van nieuwkomers beschikbare budget werd jaarlijks over de gemeenten verdeeld naar rato van de twee jaar eerder geleverde prestaties, in termen van het aantal gestarte inburgeringsprogramma's (door de gemeente afgegeven beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma) respectievelijk het aantal afgeronde inburgeringsprogramma's (door een onderwijsinstelling afgegeven verklaringen). In deze systematiek bestond geen directe relatie tussen de door gemeenten geleverde prestaties met betrekking tot de inburgering van nieuwkomers en de door het rijk beschikbaar gestelde middelen. Dit systeem bood gemeenten ook de mogelijkheid om niet bestede rijksbijdragen te reserveren om eventuele fluctuaties in de instroom van nieuwkomers op te vangen.
    
    4. Ingevolge het Besluit van 18 augustus 2005, houdende wijziging van het Bekostigingsbesluit inburgering nieuwkomers in verband met een nieuwe financieringssystematiek (Staatsblad 2005, 425) geldt vanaf 1 januari 2005 voor de bekostiging van de inburgering van nieuwkomers op grond van de WIN een systeem van outputfinanciering. In dit systeem wordt de hoogte van het jaarlijks te ontvangen bedrag in enig jaar bepaald door de in dat jaar geleverde prestaties met betrekking tot het aantal gestarte en het aantal afgeronde inburgeringsprogramma's. Gemeenten ontvangen jaarlijks een voorschot, gebaseerd op de verwachte instroom van nieuwkomers en verdeeld op basis van de twee jaar eerder geleverde prestaties. Na afloop van ieder jaar wordt de definitieve rijksbijdrage bepaald op basis van de geleverde prestaties en met de vastgestelde rijksbijdrage wordt vervolgens het verleende voorschot verrekend.
    
    5. Op 1 januari 2007 zijn in werking getreden de Wi en het Besluit inburgering (Stb. 2006, 645), welk besluit strekt tot uitvoering van de Wet inburgering. 
    
    6. Ingevolge artikel 52, tweede lid, van de Wi ontvangen gemeenten ten behoeve van uitvoeringskosten voortvloeiend uit de artikelen 6, eerste lid, 19 tot en met 33, 47 en 51 en ten behoeve van de informatieverstrekking over de inburgeringsplicht een uitkering uit het gemeentefonds.
    
    
      Ingevolge artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan, met dien verstande dat het geven van aanwijzingen aan het gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn plaats vaststellen van beslissingen, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening is toegekend.
      Ingevolge het derde lid, worden, onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid en 120, tweede lid, de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen vergoed.
    
    
    
      7. Artikel 9.6 van het Besluit inburgering luidde als volgt:
      1. Onze Minister stelt ambtshalve een eenmalige rijksbijdrage vast, welke wordt verstrekt aan een gemeente, niet zijnde een gemeente, bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid.
      2. De eenmalige rijksbijdrage wordt berekend met behulp van de formule: A = [ B x C ] + [ D x E ] + [ F x G ] - [ ( H x { I x J } ) + ( K x { L x M } ) ].
      3. In de formule, genoemd in het tweede lid, wordt voorgesteld:
      - met de letter A: de eenmalige rijksbijdrage;
      - met de letter B: het aantal door het college in 2006 ingevolge de Wet inburgering nieuwkomers ontvangen afschriften van door het bevoegd gezag van een instelling uitgereikte verklaringen, bedoeld in artikel 7.4.15, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
      - met de letter C: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot de in de letter B bedoelde verklaring;
      - met de letter D: het aantal door het college in 2006 op grond van de Wet inburgering nieuwkomers genomen beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma;
      - met de letter E: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot het in de letter D bedoelde inburgeringsprogramma;
      - met de letter F: het aantal door het college in 2007 en 2008 ontvangen afschriften van door het bevoegd gezag van een instelling uitgereikte verklaringen, bedoeld in artikel 7.4.15, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
      - met de letter G: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot de in de letter F bedoelde verklaring;
      - met de letter H: de door Onze Minister vast te stellen correctiefactor;
      - met de letter I: het aantal door het college in 2006 ontvangen afschriften van door het bevoegd gezag van een instelling uitgereikte verklaringen, bedoeld in artikel 7.4.15, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
      - met de letter J: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot de in letter I bedoelde verklaring;
      - met de letter K: de door Onze Minister vast te stellen correctiefactor;
      - met de letter L: het aantal door het college in 2005 ontvangen afschriften van door het bevoegd gezag van een instelling uitgereikte verklaringen, bedoeld in artikel 7.4.15, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
    
    
    - met de letter M: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot de in letter L bedoelde verklaring.
     
    8. In de Nota van toelichting van het Besluit inburgering (Stb. 2006, 645, p. 167 e.v.) staat ter toelichting op artikel 9.6 (overgangsrecht rijksbijdrage Wet inburgering nieuwkomers) het volgende: 
    
    
      "Dit artikel bevat een bepaling waarmee de bekostiging van gemeenten op grond van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) financieel wordt afgewikkeld. Deze afwikkeling bevat drie componenten: de vaststelling van de rijksbijdrage die is verleend ten behoeve van 2006, de financiering van in 2007 en 2008 af te ronden inburgeringsprogramma's en de verdiscontering daarin van een element van "dubbele bekostiging" welke stamt uit het verleden. Hieronder wordt een en ander toegelicht.
      (...)
      Volgens de tot 1 januari 2005 gehanteerde t-2 systematiek zouden gemeenten die in 2003 en of in 2004 bovengemiddelde prestaties hebben geleverd hiervoor in de jaren 2005 en of 2006 een hoger aandeel in de rijksbijdrage hebben ontvangen. Door de overgang naar een systeem van outputfinanciering in 2005 verviel dit recht op een hogere rijksbijdrage. Om deze gemeenten hiervoor te compenseren, is voorzien in een overgangsbepaling op grond waarvan een aanvullende rijksbijdrage is verstrekt (artikel 12 van het Bekostigingsbesluit inburgering nieuwkomers). 
      Aldus is bereikt dat de bekostiging door het rijk voor de periode van 1998 tot en met 2004 - gedurende welke periode de t-2 systematiek gold - volledig is afgewikkeld.
    
    
    Het hiervoor genoemde element van "dubbele bekostiging" heeft zijn oorsprong in de overgang van de t-2 financieringssystematiek naar de systematiek van outputfinanciering. Immers, de in 2005 afgegeven verklaringen hebben in veel gevallen betrekking op in 2003 of in 2004 gestarte inburgeringsprogramma's. Deze programma's zijn in die jaren echter reeds volledig bekostigd vanuit de rijksbijdrage 2003 respectievelijk 2004 welke was gebaseerd op de oude t-2 bekostigingssystematiek. Het kabinet is van mening dat deze "dubbele bekostiging" ongerechtvaardigd is.
    
    
      De uitloop van de onder de vigeur van de WIN gestarte inburgeringsprogramma's behoeft eveneens een nadere regeling. Slechts een deel van de in 2005 en 2006 gestarte inburgeringsprogramma's is afgerond voor 1 januari 2007, de datum van inwerkingtreding van de Wet inburgering, terwijl de bekostiging van die programma's - conform de geldende systematiek van outputfinanciering - ten dele plaats zou moeten vinden in 2007 en 2008. Daar het artikel van de WIN dat betrekking heeft op de bekostiging van gemeenten met de inwerkingtreding van de Wet inburgering vervalt, vindt bekostiging van deze programma's echter niet meer plaats. Het kabinet is van mening dat gemeenten op deze wijze te kort zouden worden gedaan.
      Tot slot dient de op grond van de WIN voor het jaar 2006 verleende rijksbijdrage nog formeel te worden vastgesteld. Deze vaststelling wordt met dit artikel uitgesteld tot het jaar 2009. Tevens dient een verrekening plaats te vinden met het ten behoeve van 2006 verleende voorschot.
    
    
    Er is voor gekozen om onder de vigeur van de Wet inburgering aan gemeenten een eenmalige aanvullende rijksbijdrage te verstrekken waarmee een oplossing wordt gevonden voor de beide hierboven uiteengezette vraagstukken: de afrekening van het jaar 2006, de dubbele bekostiging van in 2003 en 2004 gestarte WIN-inburgeringsprogramma's en de bekostiging van de WIN-inburgeringsprogramma's welke na 1 januari 2007 worden afgerond.
    
    De grondslag van deze eenmalige aanvullende rijksbijdrage is gelegen in het aantal in het jaar 2006 door onderwijsinstellingen afgegeven verklaringen met betrekking tot inburgeringsprogramma's en door het college van burgemeester en wethouders gegeven beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma, het aantal in de jaren 2007 en 2008 afgegeven verklaringen met betrekking tot inburgeringsprogramma's, alsmede de in 2005 en 2006 afgegeven verklaringen met betrekking tot inburgeringsprogramma's. Van die laatste verklaringen heeft een deel betrekking op de jaren 2003 en 2004, welke reeds volledig zijn bekostigd. 
    
    Derhalve wordt een nog vast te stellen percentage in mindering gebracht op het deel van de aanvullende bijdrage, namelijk dat deel van de in 2005 en 2006 afgegeven aantal verklaringen dat al is bekostigd via de rijksbijdragen 2003 en 2004.
    
    Het kabinet verwacht dat de combinatie van deze maatregelen voor gemeenten, op macroniveau, budgettair neutraal zal uitpakken." 
    
    
      9. Met ingang van 31 december 2008 is artikel 9.6 van het Besluit inburgering (Stb. 2008, 605) gewijzigd. Thans luidt deze bepaling, voor zover hier van belang, als volgt:
      1. Onze Minister stelt ambtshalve een eenmalige rijksbijdrage vast, welke wordt verstrekt aan een gemeente, niet zijnde een gemeente, bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid.
      2. De eenmalige rijksbijdrage wordt berekend met behulp van de formule: A = [B x C] + [D x E].
      3. In de formule, genoemd in het tweede lid, wordt voorgesteld:
      - met de letter A: de eenmalige rijksbijdrage;
      - met de letter B: het aantal door het college in 2006 op grond van de Wet inburgering nieuwkomers genomen beschikkingen omtrent een inburgeringsprogramma;
      - met de letter C: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot een inburgeringsprogramma als bedoeld in de letter B;
      - met de letter D: het aantal door het college in 2006, 2007 en 2008 ontvangen afschriften, welke betrekking hebben op in 2006 aangevangen inburgeringsprogramma's, van door het bevoegd gezag van een instelling ingevolge de Wet inburgering nieuwkomers uitgereikte verklaringen als bedoeld in artikel 7.4.15, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, zoals dat artikel luidde op 31 december 2006;
      - met de letter E: de door Onze Minister vast te stellen vergoeding met betrekking tot een verklaring als bedoeld in de letter D.
    
    
    10. Deze wijziging heeft tot gevolg dat verklaringen afgegeven in 2006 of in de jaren nadien, welke het resultaat zijn van in 2005 of eerder gestarte inburgeringstrajecten, niet worden vergoed.
    
    11. Verweerder heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat op goede gronden tot vaststelling van de eenmalige rijksbijdrage is gekomen.
    
    
      De gemeente Rijswijk heeft in 2006 74 beschikkingen afgegeven en (in de jaren 2006, 2007 en 2008) 71 daarop betrekking hebbende verklaringen ontvangen.
      De in 2006 en de jaren daarna afgegeven verklaringen die betrekking hebben op de jaren 2005 en daarvoor zijn terecht, immers conform de geldende regelgeving, niet meegerekend, omdat deze zijn gecompenseerd met de in het jaar 2005 uitbetaalde verklaringen die betrekking hebben op de jaren 2004 en eerder, die reeds waren vergoed binnen het t-2 stelsel.
    
    
    Voor de gemeente Rijswijk geldt dat in 2005 45 verklaringen die betrekking hebben op de jaren daarvoor (dubbel) zijn bekostigd, terwijl in het jaar 2006 59 verklaringen die betrekking hebben op 2005 en eerder buiten beschouwing zijn gelaten. Het hierdoor ontstane nadeel van 14 niet-bekostigde verklaringen ten bedrage van € 86.100,--  (14 x € 6.150) acht verweerder echter onevenredig. Verweerder stelt deze onevenredigheid te hebben weggenomen door bij het bestreden besluit alsnog over te gaan tot vergoeding van 75% van dit nadeel (€ 64.575,50).
    
    
      De gemeente Wassenaar heeft in 2006 18 beschikkingen afgegeven en (in de jaren 2006, 2007 en 2008) 18 daarop betrekking hebbende verklaringen ontvangen.
      De verklaringen die betrekking hebben op de jaren 2005 en daarvoor zijn terecht, immers conform de geldende regelgeving, niet meegerekend, omdat deze zijn gecompenseerd met de in het jaar 2005 uitbetaalde verklaringen die betrekking hebben op de jaren 2004 en eerder, die reeds waren vergoed binnen het t-2 stelsel.
    
    
    Voor de gemeente Wassenaar geldt dat in 2005 12 verklaringen die betrekking hebben op de jaren daarvoor (dubbel) zijn bekostigd, terwijl in het jaar 2006 17 verklaringen die betrekking hebben op 2005 en eerder buiten beschouwing zijn gelaten. Het hierdoor ontstane nadeel van 5 niet-bekostigde verklaringen ten bedrage van € 30.750,--  (5 x € 6.150,--) acht verweerder echter onevenredig. Verweerder stelt deze onevenredigheid te hebben weggenomen door bij het bestreden besluit alsnog over te gaan tot vergoeding van 75% van dit nadeel (€ 23.062,--).
    
    
      De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft in 2006 107 beschikkingen afgegeven en (in de jaren 2006, 2007 en 2008) 98 daarop betrekking hebbende verklaringen ontvangen.
      De verklaringen die betrekking hebben op de jaren 2005 en daarvoor zijn terecht, immers conform de geldende regelgeving, niet meegerekend, omdat deze zijn gecompenseerd met de in het jaar 2005 uitbetaalde verklaringen die betrekking hebben op de jaren 2004 en eerder, die reeds waren vergoed binnen het t-2 stelsel.
    
    
    Voor de gemeente Leidschendam-Voorburg geldt dat in 2005 111 verklaringen die betrekking hebben op de jaren daarvoor (dubbel) zijn bekostigd, terwijl in het jaar 2006 91 verklaringen die betrekking hebben op 2005 en eerder buiten beschouwing zijn gelaten. Het hierdoor ontstane voordeel van 20  te veel bekostigde verklaringen ten bedrage van € 123.000,--  (20 x € 6.150,--) wordt niet teruggevorderd. Voor de gemeente Leidenschendam-Voorburg is derhalve geen sprake van een (onevenredig) nadeel maar van een voordeel.
    
    
      12. Eiseressen kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij voeren aan dat de wijziging van artikel 9.6 van het Bi bij Besluit van 29 december 2008 in strijd is met hogere regelgeving te weten artikel 16 van de WIN en artikel 52 van de Wi in combinatie met artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat gemeenten de kosten worden vergoed die gemoeid gaan met de in medebewind uitgevoerde inburgeringsprogramma's. Omdat de wijziging van artikel 9.6 van het Bi tot gevolg heeft dat de inburgeringsprogramma's die in 2006 zijn afgerond niet worden vergoed, is deze wijziging onverbindend. 
      Voorts is in 2005 geen sprake geweest van een dubbele bekostiging doordat de verklaringen die betrekking hadden op de jaren daarvoor zijn bekostigd. De eenmalige bijdrage die eiseressen in het kader van de overgang naar de outputfinanciering per 1 januari 2005 hebben ontvangen, hadden betrekking op de in 2003 en 2004 geleverde bovenmatige prestaties. Eiseressen mochten erop rekenen dat in 2005 zou worden doorgegaan met outputfinanciering van in dat jaar ontvangen verklaringen. Eiseressen stellen dat verweerder is teruggekomen van een onherroepelijk besluit tot vaststelling van de Win-bekostiging over het jaar 2005 en dat de trajecten met betrekking tot de in 2003 en 2004  afgegeven beschikkingen slechts zijn bekostigd met het instroombedrag van € 2.050,--. 
      Verweerder heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Juist omdat de gemeenten verplicht waren om de inburgeringsprogramma's uit te voeren, mochten zij erop vertrouwen dat zij de kosten daarvan volledig vergoed zouden krijgen. Pas na de uitvoering van de inburgersprogramma's heeft verweerder de bekostigingssystematiek gewijzigd. Door de wijziging van het Bi met terugwerkende kracht wordt een bestaande aanspraak op bekostiging ongedaan gemaakt, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
      Bij brief van 26 augustus 2010 hebben eiseressen aangetoond dat het voor de drie gemeenten gaat om in totaal 167 verklaringen die niet zijn bekostigd.
      Eiseressen stellen tot slot dat verweerder ten onrechte in het kader van het evenredigheidsbeginsel slechts 75% van het nadeel heeft vergoed, mede in aanmerking genomen dat het door eiseressen geleden nadeel feitelijk veel hoger is omdat van een dubbele bekostiging geen sprake is geweest.
    
    
    13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de in 2005 afgegeven verklaringen voor zover betrekking hebbend op beschikkingen die in 2003 of 2004 zijn afgegeven, dubbel zijn bekostigd. Met de overgang van een t-2 systematiek naar outputfinanciering in 2005 is in 2005 het aantal beschikkingen en verklaringen 2005 afgerekend. Hierdoor zijn verklaringen afgerekend die horen bij beschikkingen 2003 en 2004, terwijl deze verklaringen voor zover betrekking hebbend op beschikkingen 2003 en 2004 al volledig waren bekostigd (volgens de oude t-2 systematiek). Met de eenmalige uitkering van € 171.934,-- die de drie gemeenten gezamenlijk hebben ontvangen in het kader van de overgang naar de outputfinanciering, was de financiering voor de jaren 2003 en 2004 volledig afgerond. Verweerder heeft gemotiveerd uiteengezet dat onder de oude systematiek de rijksbijdrage van enig jaar was bedoeld voor de volledige bekostiging van de in dat jaar gestarte nieuwkomers. Aangezien er in 2005 een bekostiging heeft plaatsgevonden voor verklaringen die betrekking hadden op in 2004 en eerder gestarte inburgeringsprogramma's, heeft in zoverre een dubbele bekostiging plaatsgevonden.  
    
    14. Uit de hiervoor weergegeven Nota van toelichting op artikel 9.6 van het Besluit inburgering blijkt dat op grond van deze bepaling een eenmalige aanvullende rijksbijdrage wordt verstrekt waarmee een oplossing wordt gevonden voor de afrekening van het jaar 2006, de dubbele bekostiging van in 2003 en 2004 gestarte inburgeringstrajecten en de bekostiging van inburgeringstrajecten die na 1 januari 2007 worden afgerond. In artikel 9.6, tweede lid, van het Besluit inburgering, zoals dat luidde vóór 31 december 2008, was een correctiefactor in de formule opgenomen om de dubbele bekostiging ongedaan te maken, waarbij de in 2006 afgegeven verklaringen van belang waren. Deze correctiefactor is nimmer ingevuld. Bij besluit van 29 december 2008 is het Besluit inburgering gewijzigd, is de berekening van de eenmalige rijksbijdrage vereenvoudigd en is de correctiefactor komen te vervallen. De in 2006 afgegeven verklaringen, die het resultaat waren van in 2005 en eerder gestarte inburgeringstrajecten, werden niet meer betrokken bij de vaststelling van de eenmalige rijksbijdrage. 
    
    15. De aan artikel 9.6 van het Besluit inburgering ten grondslag liggende gedachte dat dubbele bekostiging onrechtvaardig is, komt de rechtbank niet onjuist voor. De door verweerder gekozen wijze van compensatie blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Anders dan eiseressen stellen komt verweerder hiermee niet terug van de vaststellingsbesluiten over het jaar 2005, maar wordt het daarbij genoten voordeel gecompenseerd door een lagere eenmalige rijksbijdrage met betrekking tot het jaar 2006. 
    
    16. Zoals hiervoor onder 13 overwogen, blijkt reeds uit de Nota van Toelichting bij het op 1 januari 2007 in werking getreden artikel 9.6 van het Bi dat het element van "dubbele bekostiging", dat stamt uit het verleden, zou leiden tot verdiscontering in de eenmalige rijksbijdrage 2006. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel is geen sprake. 
    
    17. Anders dan eiseressen hebben aangevoerd heeft de wijziging van artikel 9.6 van het Besluit Inburgering niet tot gevolg dat - in zijn algemeenheid - een gemeente kosten heeft gemaakt voor de uitvoering van de WIN waartegenover geen vergoeding staat. Van strijd met hogere regelgeving en meer in het bijzonder artikel 52 van de Wi en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet is dan ook geen sprake. De rechtbank deelt dus niet het standpunt van eiseressen dat artikel 9.6 van het Bi, zoals gewijzigd met ingang van 31 december 2008, onverbindend is. 
    
    18. In de concrete situatie dat bij een individuele gemeente het aantal verklaringen waarover in 2005 dubbele bekostiging heeft plaatsgevonden lager ligt dan het aantal in 2006 afgegeven verklaringen waarvoor als gevolg van artikel 9.6 van het Bi geen rijksbijdrage wordt toegekend, wordt die gemeente benadeeld. Verweerder acht dit onder omstandigheden in strijd met het evenredigheidsbeginsel en stelt zich op het standpunt dat door vergoeding van 75% van het benadelingsbedrag de strijd met het evenredigheidsbeginsel wordt opgeheven. 
    
    
      19. Verweerders opvatting dat het niet vergoeden van kosten, gemaakt voor de uitvoering van de taken in medebewind, rechtmatig is voor zover geen onevenredige benadeling plaatsvindt, is onjuist. Verweerder is op grond van artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet gehouden over te gaan tot volledige bekostiging van het door de gemeenten Rijswijk en Wassenaar geleden nadeel. Het evenredigheidsbeginsel speelt daarbij geen rol.
      Voor het standpunt dat op de gemeenten bij de bekostiging van in medebewind uitgevoerde regelgeving in het kader van de WIN een eigen maatschappelijk risico van 25% zou rusten, ziet de rechtbank geen grondslag. Dat, zoals in het geval van Leidschendam-Voorburg, er ook gemeenten zijn die worden bevoordeeld door toepassing van artikel 9.6 van het Besluit inburgering, namelijk die gemeenten waarbij het aantal verklaringen waarover in 2005 dubbele bekostiging heeft plaatsgevonden, hoger ligt dan het aantal in 2006 afgegeven verklaringen waarvoor geen rijksbijdrage wordt toegekend, en de regelgever de verwachting heeft uitgesproken dat de combinatie van de voorgestelde maatregelen voor gemeenten op macroniveau budgetneutraal zal uitpakken, maakt het voorgaande niet anders.
    
    
    20. Het voorgaande brengt mee dat het besluit van 24 november 2010 ten aanzien van de gemeente Leidschendam-Voorburg in rechte stand houdt en dat de besluiten van 24 november 2010 ten aanzien van de gemeenten Rijswijk en Wassenaar wegens strijd met artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet dienen te worden vernietigd.
    
    21. De rechtbank ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72 van de Awb zelf in de zaak te voorzien. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat voor de gemeente Rijswijk geldt dat in 2005 45 verklaringen die betrekking hebben op de jaren daarvoor dubbel zijn bekostigd. Door de gemeente Rijswijk is niet dan wel onvoldoende weersproken dat in het jaar 2006 59 verklaringen die betrekking hebben op 2005 eerder buiten beschouwing zijn gelaten. Het hierdoor ontstane nadeel van 14 niet-bekostigde verklaringen ten bedragen van € 86.100,--  (14 x € 6.150) dient verweerder, gelet op artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet volledig te vergoeden.
    
    Voorts heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat voor de gemeente Wassenaar geldt dat in 2005 12 verklaringen die betrekking hebben op de jaren daarvoor dubbel zijn bekostigd. Door de gemeente Wassenaar is niet dan wel onvoldoende weersproken dat in het jaar 2006 17 verklaringen die betrekking hebben op 2005 en eerder buiten beschouwing zijn gelaten. Het hierdoor ontstane nadeel van 5 niet-bekostigde verklaringen ten bedragen van € 30.750,--  (5 x € 6.150,--) dient verweerder, gelet op artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet, volledig te vergoeden. 
    
    22. Niet is gebleken dat door de gemeenten Rijswijk en Wassenaar in verband met de behandeling van hun beroepen kosten zijn gemaakt die op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 's-Gravenhage
    
    verklaart het beroep van de gemeente Leidschendam-Voorburg ongegrond;
    
    verklaart de beroepen van de gemeenten Rijswijk en Wassenaar gegrond;
    
    vernietigt de bestreden besluiten van 24 november 2010 ten aanzien van de gemeenten Rijswijk en Wassenaar uitsluitend voor zover daarbij alsnog 75% van het geleden nadeel is vergoed;
    
    bepaalt dat verweerder aan de gemeente Rijswijk alsnog 100% van het geleden nadeel ten bedrage van € 86.100,-- vergoedt;
    
    bepaalt dat verweerder aan de gemeente Wassenaar alsnog 100% van het geleden nadeel ten bedrage van € 30.750,-- vergoedt;
    
    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten van 24 november 2010 ten aanzien van de gemeenten Rijswijk en Wassenaar; 
    
    bepaalt dat verweerder aan de gemeente Rijswijk het door haar betaalde griffierecht, te weten  € 41,--, vergoedt.
    
    bepaalt dat verweerder aan de gemeente Wassenaar het door haar betaalde griffierecht, te weten  € 41,--, vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, mr. E. Kouwenhoven en mr. C.C. de Rijke-Maas, rechters, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2011.
    
    griffier voorzitter
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.