ECLI:NL:RBSGR:2010:BM2655, Rechtbank 's-Gravenhage, 14-04-2010, AWB 09/3715 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in te stemmen met voornemen om de opleiding HBO-rechten tevens in de gemeente Amsterdam te vestigen. Artikel 7:17 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 09/3715 BESLU
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    In het geding tussen
    
    
      de stichting [A] ([naam]), gevestigd te [plaats], eiseres,
      gemachtigde mr. W.E. Pors, advocaat te Den haag.
    
    
    en
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
    
    I PROCESVERLOOP
    
    Bij brief van 17 juli 2007 heeft eiseres verweerder verzocht in te stemmen met haar voornemen om de opleiding HBO-rechten tevens in de gemeente Amsterdam te vestigen.
    
    Bij besluit van 25 februari 2008 heeft verweerder verklaard dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven in verband met een ondoelmatige spreiding van voorzieningen in het hoger onderwijs die als gevolg daarvan zou ontstaan.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 7 april 2008 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 14 april 2009 heeft verweerder, in afwijking van het advies van 9 oktober 2008 van de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Commissie), de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 25 mei 2009, ingekomen bij de rechtbank per faxbericht op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn ingediend bij brief van 24 juni 2009.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 9 december 2009 een verweerschrift ingediend.
    
    Eiseres heeft daarop bij brief van 25 februari 2010 aanvullende gronden ingediend.
    
    
      Het beroep is op 18 maart 2010 ter zitting behandeld.
      Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde en [B].
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.C.E. de Kiefte, mr. T.G. Ruigrok, H.J. Minkhorst en B. Broerse.
    
    
    II OVERWEGINGEN
    
    
      1.1 Ingevolge artikel 7:17, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) wordt, onverminderd het tweede lid, een opleiding verzorgd in de gemeente waar die opleiding blijkens het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, is gevestigd.
      Ingevolge het tweede lid kan het instellingsbestuur besluiten een opleiding of een gedeelte daarvan in een of meer andere gemeenten te vestigen. Hij legt het voornemen daartoe ter instemming voor aan Onze minister.
      Ingevolge het derde lid wordt onze minister geacht met het voornemen, bedoeld in het tweede lid, in te stemmen, indien hij niet binnen vier maanden na ontvangst daarvan heeft verklaard dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven in verband met een ondoelmatige spreiding van voorzieningen in het hoger onderwijs die als gevolg daarvan zou ontstaan.
      Ingevolge het vierde lid overlegt het instellingsbestuur, voorafgaand aan het nemen van een besluit als bedoeld in het tweede lid, met de daarvoor in aanmerking komende instellingen.
    
    
    
      1.2 Artikel 3.1 van de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs, Stcrt. 10 juli 2006, nr. 131, pag. 11 (hierna: de Beleidsregel) luidt als volgt:
      De minister beoordeelt het voornemen van het instellingsbestuur om een in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (Croho) opgenomen opleiding of een gedeelte van een opleiding in één of meer andere gemeenten te vestigen om vast te stellen of het voornemen niet leidt tot een ondoelmatige spreiding van voorzieningen in het hoger onderwijs. Het voornemen dient daarvoor aan de volgende voorwaarden (criteria en vereisten) te voldoen:
    
    
    a.  (criterium) het onderwijs draagt aantoonbaar bij aan de verdere ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving, doordat de desbetreffende opleiding tegemoet komt aan een gebleken behoefte aan nieuwe beroepen of aan noodzakelijk geachte nieuwe (wetenschappelijke) ontwikkelingen in innovatieve sectoren;
     
    b.  (criterium) het onderwijs draagt aantoonbaar bij aan een door de Rijksoverheid erkende behoefte;
     
    c.1.  (criterium) het onderwijs wordt gevestigd in een landsdeel waarvoor de Rijksoverheid specifiek beleid voert ter versterking van de kennisinfrastructuur;
     
    c.2.  (criterium) het onderwijs wordt gevestigd in een landsdeel waarop bijzondere bestuurlijke afspraken met de minister van toepassing zijn over versterking van de kennisinfrastructuur ter vermindering van door de minister erkende gebiedsspecifieke knelpunten of achterstandssituaties;
     
    d.  (vereiste) de realisering van het onderwijs mag naar de mening van de minister op langere termijn niet leiden tot substantieel nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur op het desbetreffende onderwijs- en onderzoeksterrein.
     
    Bij onderwijs dat mede aan het criterium c.1 of uitsluitend aan het criterium c.2 voldoet wordt grote betekenis toegekend aan de noodzaak om de kennisinfrastructuur te versterken of om een evidente gebiedsspecifieke achterstandsituatie te verbeteren, waarbij de hantering van het vereiste d op een soepeler wijze zal plaatsvinden.
     
    Realisering van het onderwijs mag naar het oordeel van de minister op langere termijn niet leiden tot bovenmatig nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur op het desbetreffende onderwijsterrein.
     
    Bij situaties als bedoeld in het criterium c.1 kan het risico van bovenmatig nadelige effecten beheersbaar blijven indien het programma, naast gebiedsspecifieke omstandigheden, nadrukkelijk ook inspeelt op de nationale beleidsdoelstellingen, genoemd in de criteria a en b.
     
    (...);
     
    e.  (vereiste) de inbedding van het onderwijs in de (regionale) kennisinfrastructuur moet in voldoende mate verzekerd zijn.
     
    
      Het voornemen moet minimaal voldoen aan één van de criteria a, b of c.2 en tevens aan de beide vereisten d en e.
      Indien het voornemen voldoet aan het criterium c.1 moet het tevens voldoen aan één van de criteria a of b en tevens aan de beide vereisten d en e.
      Indien het voornemen samenhangt met situaties die zijn aangegeven in de criteria c.1 of c.2, zal wat betreft het vereiste d een soepeler beoordeling plaatsvinden zoals hiervoor bij het vereiste d is aangegeven.
      (...)
    
    
    
      Artikel 3.2 van de Beleidsregel luidt als volgt:
      Bij de aanvraag tot beoordeling van het voornemen voor een nieuwe vestigingsplaats van een opleiding of een deel van een opleiding overlegt het instellingsbestuur aan de minister de hierna genoemde gegevens:
      a.  welke gemeente(n) het betreft en of de nieuwe vestigingsplaats de gehele opleiding of een gedeelte van de opleiding beslaat en, wanneer er sprake is van een gedeelte van de opleiding, welk gedeelte;
    
     
    b.  documenten waaruit moet blijken dat het onderwijsaanbod op de nieuwe vestigingsplaats voldoet aan de in artikel 3.1 genoemde voorwaarden;
     
    c.  het verslag van het overleg dat het instellingsbestuur over het voornemen heeft gevoerd met de daarvoor in aanmerking komende instellingen of een schriftelijke verklaring van de desbetreffende instellingen.
     
    
      2.1 Eiseres heeft allereerst betoogd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, reeds omdat het advies van de Commissie niet was bijgesloten. 
      Dit betoog slaagt niet. Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom hij van het advies van de Commissie is afgeweken. Indien dit advies per abuis niet bij het bestreden besluit was bijgesloten, had eiseres dit advies kunnen opvragen. Het per abuis niet meezenden van het advies leidt er niet toe dat het bestreden besluit reeds om die reden moet worden vernietigd. Overigens is het advies in de beroepsprocedure alsnog aan eiseres toegezonden.
    
    
    
      2.2 In geschil is of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren in te stemmen met het voornemen van eiseres om de opleiding HBO-rechten tevens in Amsterdam te verzorgen.
      Verweerder heeft aan de weigering daarmee in te stemmen ten grondslag gelegd dat de vestiging van een HBO-opleiding in Amsterdam een ondoelmatige spreiding van voorzieningen in het hoger onderwijs tot gevolg zou hebben. Of er sprake is van een dergelijke ondoelmatige spreiding heeft verweerder beoordeeld aan de hand van de criteria en vereisten neergelegd in artikel 3.1 in verbinding met artikel 3.2 van de Beleidsregel".
    
    
    
      2.3 Tussen partijen is niet in geschil dat aan het beleidscriterium c1 is voldaan. Vast staat derhalve dat de rijksoverheid in de regio Amsterdam een specifiek beleid voert ter versterking van de kennisinfrastructuur. Evenmin is in geschil dat, nu aan beleidscriterium c1 is voldaan, de Beleidsregel meebrengt:
      - dat eveneens aan beleidscriterium a of b moet zijn voldaan en dat daarnaast aan beleidsvereisten d en e moet zijn voldaan;
      - dat het beleidsvereiste d op een soepeler wijze zal worden gehanteerd. Niet in geschil is dat deze soepelere benadering volgens de Beleidsregel inhoudt dat de realisering van het onderwijs op de langere termijn niet mag leiden tot bovenmatige nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur, zulks naar het oordeel van verweerder.
      Tot slot is niet in geschil dat aan beleidsvereiste e is voldaan, doordat eiseres zich verzekerd heeft van de mogelijkheid van het aangaan van een samenwerkingverband met de Vrije Universiteit.
      Verder stelt de rechtbank vast dat eiseres in beroep niet langer heeft betwist dat aan beleidscriterium a niet is voldaan.
    
    
    2.4 Het geschil spitst zich toe op de vraag of is voldaan aan beleidscriterium b en beleidsvereiste d.
    
    2.5 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd - zulks in afwijking van het advies van de Commissie - dat eiseres niet heeft aangetoond dat de vestiging van een opleiding HBO-rechten te Amsterdam aantoonbaar bijdraagt aan een door de rijksoverheid erkende behoefte. Voorts heeft eiseres niet aangetoond dat de nieuwe vestiging niet tot een bovenmatig nadelig effect voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur op de langere termijn zal leiden. De constatering dat landelijk gezien het volume van gelijksoortige opleidingen niet meer stijgt of zelfs terugloopt is de meest duidelijke indicatie van het risico dat verdere uitbreiding van de opleidingscapaciteit HBO-rechten zal leiden tot een ondoelmatige besteding van overheidsgelden. Het begrip "bovenmatig" dient in deze zin te worden verstaan. In Amsterdam bestaat reeds een opleiding HBO-rechten en die zal hoe dan ook te maken krijgen met terugloop van het aantal studenten bij vestiging van een tweede opleiding. Het gaat om het efficiënt omgaan met overheidsgelden, waarbij dient te worden gekeken naar de totale infrastructuur op het desbetreffende onderwijsterrein. Daarbij heeft verweerder geconstateerd dat het verzadigingspunt lijkt te zijn bereikt. Uitgaande van deze uitgangspunten heeft eiseres niet voldoende aangetoond dat aan beleidscriterium b en beleidsvereiste d is voldaan.
    
    
      2.6 Eiseres stelt in beroep dat verweerder heeft erkend dat de opleiding HBO-rechten bijdraagt aan een door de Rijksoverheid erkende behoefte en dat daarmee aan beleidscriterium b is voldaan. Eiseres hoeft dit derhalve niet verder aan te tonen.  
      Eiseres voert voorts aan dat het beleidsvereiste dat er geen sprake mag zijn van bovenmatige nadelige effecten voor de infrastructuur op langere termijn een zware eis is. Een tijdelijke daling van de instroom aan studenten valt daar niet onder. Een extra instroom van naar schatting 200 studenten, die de vestiging van de opleiding te Amsterdam tot gevolg zal hebben, heeft geen bovenmatig nadelig effect op de langere termijn voor het geheel van voorzieningen voor de opleiding HBO-rechten. Er is slechts sprake van enige verschuiving in de instroom. Eiseres stelt dat de redactie van artikel 7:17 van de WHW erop duidt dat de instemming, behoudens uitzonderingssituaties, wordt verleend. Eiseres heeft voorts betoogd dat verweerder onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van het ontstaan van een samenwerkingsverband tussen de te vestigen opleiding HBO-rechten met de Vrije Universiteit als (protestants-christelijk) alternatief voor het samenwerkingsverband tussen de Hogeschool van Amsterdam en de Universiteit van Amsterdam. In het bijzonder is dit in het belang van de Vrije Universiteit die immers geen samenwerkingsverband met een Hogeschool heeft.
    
    
    
      2.7 In de Nota naar aanleiding van het verslag bij het wetvoorstel tot Wijziging van de WHW in verband met aanpassing van de regelgeving inzake de vestigingsplaats van een opleiding (Tweede Kamer 2003-2004, 29 244, nr. 6, blz. 4) is ten aanzien van de (toenmalige) beleidscriteria vermeld:
      "De criteria zijn gebaseerd op de constatering dat thans al sprake is van een dekkend onderwijsaanbod en dat uitbreiding van dat aanbod, hetzij in de vorm van een nieuwe opleiding hetzij in de vorm van een nieuwe vestigingsplaats, alleen in uitzonderingsgevallen wenselijk is. In de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs is dit aangeduid met het "nee, tenzij"-principe." 
    
    
    
      2.8 Met de wijziging van artikel 7:17, tweede lid, van de WHW heeft de wetgever dus, anders dan eiseres betoogt, uitdrukkelijk beoogd een "nee, tenzij"-principe in te voeren met betrekking tot het vestigen van een HBO-opleiding in een andere gemeente dan de gemeente van vestiging volgens het Croho.
      Dit uitgangspunt in aanmerking genomen acht de rechtbank het niet kennelijk onredelijk of onjuist dat eiseres met documenten moet aantonen dat het onderwijsaanbod op de nieuwe vestigingsplaats voldoet aan beleidscriterium b en beleidsvereiste d, zoals is neergelegd in artikel 3.2, aanhef en onder b, van de Beleidsregel.
    
    
    2.9 In de artikelsgewijze toelichting op de Beleidsregel is bij beleidscriterium b  vermeld: "Bij het criterium b gaat het om beleid van de Rijksoverheid waaruit blijkt dat er specifieke behoefte bestaat aan bepaalde opleidingen en dat de nieuwe opleiding, in aanvulling op het bestaande onderwijsaanbod, een oplossing biedt voor een in het beleid van de Rijksoverheid geschetst probleem." 
    
    2.10 Naar het oordeel van de rechtbank kan het beleidscriterium b dan ook niet los worden gezien van het beleidsvereiste d dat inhoudt dat de realisering van het onderwijs op de langere termijn niet mag leiden tot bovenmatige nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur.
     
    2.11Het gaat er derhalve om dat de onderwijsinstelling die in een andere gemeente een opleiding wil vestigen het effect van de nieuwe opleiding op het bestaande aanbod in kaart brengt en daarmee aantoont dat een verdere uitbreiding van de opleiding HBO-rechten op termijn niet leidt tot een ondoelmatige besteding van overheidsgelden.  
    
    
      2.12 Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres dit niet heeft aangetoond. Daarmee heeft eiseres evenmin aangetoond dat er geen sprake is van een bovenmatig nadelig effect op de langere termijn voor het bestaande aanbod.
      De door eiseres bij de aanvraag overgelegde marktanalyse gaat alleen in op de behoefte aan afgestudeerde HBO bachelors, maar geeft geen inzicht in het effect van de voorgenomen uitbreiding op de bestaande capaciteit. Dit geldt te meer nu eiseres als argument voor de vestiging van een opleiding HBO-rechten in Amsterdam heeft benadrukt dat deze uitbreiding in het bijzonder van belang is voor de doorstroming van studenten naar de VU en de terugstroming van VU-rechtenstudenten naar de te vestigen HBO-opleiding. Het gaat eiseres dus juist niet alleen om het leveren van studenten HBO-bachelors voor de arbeidsmarkt.
      Dat de (volgens eiseres) te verwachten verschuiving van instroom van maximaal circa 200 HBO-rechtenstudenten per jaar bij voorbaat al niet zou kunnen leiden tot een bovenmatig nadelig effect voor de bestaande infrastructuur, is niet in te zien. 
    
     
    2.13 Nu eiseres niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 3.2, aanhef en onder b, van de Beleidsregel mocht verweerder overeenkomstig zijn beleid weigeren in te stemmen met het voornemen van eiseres om de opleiding HBO-rechten tevens in Amsterdam te vestigen.
    
    2.14 Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afwijken van zijn beleid is de rechtbank niet gebleken. Het betoog van eiseres dat het beoogde samenwerkingsverband op protestants-christelijke grondslag met de VU een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan verweerder in afwijking van de Beleidsregel toestemming niet had mogen weigeren, slaagt niet. Deze omstandigheid valt te rangschikken onder het beleidsvereiste dat de inbedding van het onderwijs in de (regionale) kennisinfrastructuur in voldoende mate verzekerd moet zijn, zoals vervat in artikel 3.1, aanhef en onder e, van de Beleidsregel. Het gaat derhalve om een omstandigheid waarmee in de Beleidsregel reeds rekening is gehouden. 
    
    2.15 Eiseres heeft tot slot in haar aanvullend beroepschrift aangevoerd dat de weigering van verweerder in te stemmen met de vestiging van een opleiding HBO-rechten te Amsterdam een inbreuk is op de vrijheid van onderwijs. Naar het oordeel van de rechtbank handelt verweerder niet in strijd met de in de Grondwet neergelegde vrijheid van onderwijs, door op grond van louter doelmatigheidsoverwegingen te weigeren in te stemmen met het voornemen van eiseres tevens in Amsterdam de opleiding HBO-rechten te verzorgen. De vrijheid van onderwijs houdt geen verplichting in voor de overheid om elke nieuwe vestiging van een opleiding in een gemeente buiten de plaats te verzorgen, ook al staan doelmatigheid overwegingen daaraan in de weg. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 juni 2005, LJN: AT7479.
    
    2.16 Het beroep is ongegrond.
    
    2.17 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
      III BESLISSING
      De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.C. Dedel-van Walbeek, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2010.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.