ECLI:NL:RVS:2022:2007, Raad van State, 13-07-2022, 202006205/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2019 heeft de korpschef van politie een verzoek van [appellant] om inzage in en informatie over de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens gedeeltelijk afgewezen.

202006205/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 oktober 2020 in zaak nr. 19/5844 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de korpschef van politie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2019 heeft de korpschef een verzoek van [appellant] om inzage in en informatie over de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens gedeeltelijk afgewezen.
    Bij uitspraak van 19 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van door de korpschef overgelegde stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 15 december 2021 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.M.D. Buruma, advocaat te Amsterdam, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. J.W.M.P. Dijkers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 28 februari 2019 verzocht om inzage in en informatie over de verwerking van de hem betreffende persoonsgegevens door de politie-eenheid Den Haag sinds 2015. De korpschef heeft [appellant] gedeeltelijk inzage gegeven in een aantal registraties en inzage in hem betreffende bestuurlijke rapportages op grond van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Wet politiegegevens (hierna: de Wpg) geweigerd.
    1.1.    Dat artikel bepaalt dat een verzoek wordt afgewezen voor zover dat een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter vermijding van nadelige gevolgen voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen en ter bescherming van de rechten en vrijheden van derden.
    1.2.    Volgens de korpschef schaadt kennisneming van de bestuurlijke rapportages de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de personen op wie de politiegegevens betrekking hebben. Kennisneming leidt er volgens de korpschef toe dat politiewerkzaamheden niet goed meer kunnen worden uitgevoerd. Omdat de informatiepositie bekend wordt, kan worden geanticipeerd op het handelen van de politie. Hij heeft daarom geweigerd om inzage in de bestuurlijke rapportages te geven.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de korpschef artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpg ten grondslag heeft mogen leggen aan de weigering om inzage te geven. Die bepaling biedt de korpschef de ruimte om inzage in persoonsgegevens te weigeren, ook al zijn de bestuurlijke rapportages in het kader van handhaving van de openbare orde opgemaakt en is [appellant] niet strafrechtelijk vervolgd. Daarvoor is van belang dat de politie als taak heeft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de handhaving van de openbare orde. De handhaving van de openbare orde valt ook onder de reikwijdte van Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen (hierna: de Richtlijn) en de Wpg.
    2.1.    De rechtbank is echter tot het oordeel gekomen dat de korpschef in het besluit van 14 juni 2019 geen kenbare belangenafweging heeft gemaakt. In beroep heeft de korpschef alsnog een belangenafweging gemaakt. Volgens de korpschef is het weigeren om inzage te geven noodzakelijk voor de goede uitvoering van de politietaak, omdat inzage ertoe zou kunnen leiden dat [appellant] inzicht krijgt in de onderzoeksstrategieën van de politie. Daardoor zou hij in toekomstige gevallen kunnen anticiperen op het handelen van de politie, wat nadelige gevolgen kan hebben voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen. Voor zover [appellant] over informatie uit de bestuurlijke rapportages beschikt, is hij door het weigeren om inzage te geven in die informatie volgens de korpschef niet in zijn belangen geschaad, omdat hij al kennis heeft kunnen nemen van die informatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de weigering om inzage te geven noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak en heeft de korpschef het belang om inzage te weigeren in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] op inzage.
    2.2.    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving van de openbare orde niet valt onder de reikwijdte van de Richtlijn, waar de Wpg op is gebaseerd. Daarom heeft de korpschef artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpg niet ten grondslag mogen leggen aan de weigering om inzage in de bestuurlijke rapportages te geven. [appellant] stelt dat de bestuurlijke rapportages alleen zijn opgesteld ter onderbouwing van een bestuurlijke maatregel. Ze hebben dus geen betrekking op een strafrechtelijk onderzoek. Verder mag inzage op grond van genoemde bepaling alleen geweigerd worden, als dat noodzakelijk en evenredig is ter vermijding van nadelige gevolgen voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen. De korpschef heeft onvoldoende gemotiveerd dat van die situatie sprake is.
    Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de korpschef niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet mogelijk is om gedeeltelijk inzage te geven. De rechtbank heeft ook miskend dat het feit dat hij inzage heeft gehad in informatie die vermoedelijk in de bestuurlijke rapportages is opgenomen, ertoe kan leiden dat volledige onthouding niet noodzakelijk en disproportioneel is. Voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat hij niet in zijn belangen wordt geschaad door het feit dat de korpschef geen inzage geeft in de informatie uit de bestuurlijke rapportages die al bij hem bekend is, heeft de rechtbank daarmee miskend dat het recht op inzage er ook toe dient om te controleren of die informatie inderdaad in de bestuurlijke rapportages is opgenomen. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten slotte ten onrechte geoordeeld dat de inbreuk op artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) op grond van het tweede lid van dat artikel gerechtvaardigd is.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling hoger beroep
    Valt de verwerking van de persoonsgegevens onder het toepassingsbereik van de Richtlijn?
    5.       Tussen partijen is niet in geschil dat de verwerking van de persoonsgegevens in de bestuurlijke rapportages gelet op artikel 2, eerste lid, van de Wpg onder het toepassingsbereik van die wet valt. Een groot deel van de Wpg, waaronder artikel 27, is een implementatie van de Richtlijn. Beoordeeld moet worden of de verwerking van de persoonsgegevens van [appellant] in dit geval ook onder het toepassingsbereik van de Richtlijn valt.
    5.1.    In rechtsoverwegingen 69-72 van het arrest van het Hof van Justitie van 22 juni 2021 (B tegen Latvijas Republikas Saeima, ECLI:EU:C:2021:504, r.o. 69 en 70), is uiteengezet dat twee stappen moeten worden doorlopen om vast te stellen of een verwerking binnen de werkingssfeer van de Richtlijn valt. Voor de toepasselijkheid van de Richtlijn gelden de volgende cumulatieve voorwaarden: (1) de verwerking gebeurt door de bevoegde autoriteit en (2) de bevoegde autoriteit verwerkt de persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid.
    5.2.    Niet in geschil is dat de korpschef in dit geval de bevoegde autoriteit in de zin van de Richtlijn is. Daarmee is voldaan aan de hiervoor onder (1) genoemde voorwaarde voor toepasselijkheid van de Richtlijn.
    5.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de bestuurlijke rapportages. De rapportages bevatten met name informatie over activiteiten, uitingen en contacten van [appellant]. De rapportages zijn door de politie voor de minister opgesteld, zodat hij op basis daarvan een besluit zou kunnen nemen over het opleggen van een gebiedsverbod op grond van Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. De Afdeling stelt vast dat de gegevens in de bestuurlijke rapportages gelet op artikel 2, eerste lid, van die wet zijn verwerkt in het kader van de nationale veiligheid. Dat artikel luidt namelijk: "Onze Minister kan, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een maatregel opleggen, strekkende tot beperking van de vrijheid van beweging." Daarmee heeft de korpschef de persoonsgegevens verwerkt met het oog op de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid in de zin van de Richtlijn, zodat ook is voldaan aan de hiervoor onder (2) genoemde voorwaarde.
    5.4.    Het voorgaande betekent dat de verwerking van de in de bestuurlijke rapportages opgenomen persoonsgegevens van [appellant] binnen het toepassingsbereik van de Richtlijn valt. Daarom is de Wpg van toepassing. De rechtbank is, weliswaar met een andere motivering, terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de korpschef toepassing van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpg deugdelijk gemotiveerd?
    6.       Artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpg bepaalt dat een verzoek om inzage wordt afgewezen voor zover dat een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter vermijding van nadelige gevolgen voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen.
    6.1.    De korpschef heeft zich op het standpunt gesteld dat inzage in de bestuurlijke rapportages de opsporing en vervolging van strafbare feiten kan schaden. Kennisneming van de rapportages door [appellant] leidt er volgens hem toe dat politiewerkzaamheden niet goed meer kunnen worden uitgevoerd, omdat de informatiepositie bekend wordt waardoor er geanticipeerd zou kunnen worden op het handelen van de politie. Daarnaast krijgt [appellant] door inzage inzicht in de onderzoeksstrategieën van de politie, omdat [appellant] ermee bekend wordt welke informatie over hem is verzameld en hoe deze is geïnterpreteerd en gewogen. Dit kan volgens de korpschef het verzamelen van zulke informatie in toekomstige gevallen ernstig bemoeilijken, wat nadelige gevolgen heeft voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen.
    6.2.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de korpschef met de onder 6.1 weergegeven motivering onvoldoende heeft gemotiveerd waarom inzage in de bestuurlijke rapportages nadelige gevolgen kan hebben voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten en waarom het noodzakelijk en evenredig is om inzage in de bestuurlijke rapportages volledig te weigeren. Daarvoor is van belang dat de bestuurlijke rapportages met name informatie bevatten over bepaalde activiteiten, preken en contacten van [appellant]. Een deel van die informatie is afkomstig uit openbare bronnen, zoals krantenartikelen en Facebookberichten. Het is niet inzichtelijk in hoeverre [appellant] wist dat de korpschef informatie over hem verzamelde, op welke wijze de korpschef dat deed en om welke informatie het ging. Zonder nadere concrete en specifieke motivering valt niet in te zien waarom inzage in de bestuurlijke rapportages zo’n inzicht geeft in de informatiepositie en in bepaalde methodieken of onderzoeksstrategieën van de politie, dat de politie daardoor in andere gevallen kan worden gehinderd bij de opsporing of het onderzoek van strafbare feiten. Voor zover inzage in de bestuurlijke rapportages nadelige gevolgen heeft voor de politiewerkzaamheden, moet de korpschef dat specifiek motiveren. Ook moet hij daarbij beoordelen of dat voor alle onderdelen van de bestuurlijke rapportages geldt. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan de korpschef inzage ook niet weigeren vanwege de omstandigheid dat [appellant] mogelijk al via een andere procedure kennis heeft kunnen nemen van enkele registraties die zijn opgenomen in de bestuurlijke rapportages. Het recht op inzage is er namelijk voor bedoeld om te controleren of de in de bestuurlijke rapportages opgenomen informatie juist is.
    Het betoog slaagt.
    Is de inbreuk op artikel 8, eerste lid, van het EVRM gerechtvaardigd?
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9912), vloeit uit het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, dat onder meer is vastgelegd in artikel 8 van het EVRM en artikel 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, voort dat degene over wie persoonsgegevens worden verwerkt door de politie, in de gelegenheid moet worden gesteld om van die gegevens kennis te nemen. Dit brengt met zich dat eenieder in beginsel in de gelegenheid moet zijn om na te gaan of zijn gegevens worden verwerkt en, zo nodig, deze verwerking in rechte aan te vechten. Uit artikel 8, tweede lid, van het EVRM vloeit voort dat dit recht niet absoluut van aard is, maar kan worden beperkt als dit in een democratische rechtsorde noodzakelijk is in het belang van de nationale en openbare veiligheid. In artikel 27 van de Wpg is van deze beperkingsmogelijkheid gebruikgemaakt. Weliswaar stelt [appellant] terecht dat toepassing van artikel 27 ertoe leidt dat hij geen inzicht krijgt in welke politiegegevens over hem zijn verwerkt, maar daartoe biedt artikel 8, tweede lid, van het EVRM de grondslag. Voor zover [appellant] betoogt dat volledige onthouding van inzage niet noodzakelijk is, verwijst de Afdeling naar wat daarover onder 6.2 is overwogen. De korpschef heeft onvoldoende gemotiveerd waarom weigering van de inzage noodzakelijk is.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 14 juni 2019 in stand blijven. Dat betekent dat de korpschef een nieuw besluit moet nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     De korpschef moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 oktober 2020 in zaak nr. 19/5844 voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van de korpschef van politie van 14 juni 2019, kenmerk 2019-0012135, in stand blijven;
    III.      draagt de korpschef van politie op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de korpschef van politie aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    640-960
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
    Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.
    Artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
    1.       Eenieder heeft recht op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens.
    2.       Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht op toegang tot de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
    3.       Een onafhankelijke autoriteit ziet toe op de naleving van deze regels.
    Artikel 8 van het EVRM
    1.       Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2.       Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Artikel 1, eerste lid, van de Richtlijn
    Bij deze richtlijn worden de regels vastgesteld betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid.
    Artikel 2, eerste lid, van de Richtlijn
    Deze richtlijn is van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de doeleinden van artikel 1, lid 1.
    Artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    politiegegeven: elk persoonsgegeven dat wordt verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak, bedoeld in de artikelen 3 en 4 van de Politiewet 2012, met uitzondering van:
            de uitvoering van wettelijke voorschriften anders dan de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften;
            de bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000 opgedragen taken, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, onder 1° en artikel 4, eerste lid, onderdeel f, van de Politiewet 2012.
    Artikel 2, eerste lid, van de Wpg
    Deze wet is van toepassing op de verwerking van politiegegevens door een bevoegde autoriteit die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn daarin te worden opgenomen.
    Artikel 25, eerste lid, van de Wpg
    De betrokkene heeft het recht om op diens schriftelijke verzoek van de verwerkingsverantwoordelijke binnen zes weken uitsluitsel te verkrijgen over de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om die persoonsgegevens in te zien en om informatie te verkrijgen over:
    a.       de doelen en de rechtsgrond van de verwerking;
    b.       de betrokken categorieën van politiegegevens;
    c.       de vraag of de deze persoon betreffende politiegegevens gedurende een periode van vier jaar voorafgaande aan het verzoek zijn verstrekt en over de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de gegevens zijn verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
    d.       de voorziene periode van opslag of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
    e.       het recht te verzoeken om rectificatie, vernietiging of afscherming van de verwerking van hem betreffende politiegegevens;
    f.        het recht een klacht in te dienen bij de Autoriteit persoonsgegevens, en de contactgegevens van die autoriteit;
    g.       de herkomst, voor zover beschikbaar, van de verwerking van hem betreffende politiegegevens.
    Artikel 27, eerste lid, van de Wpg
    Een verzoek als bedoeld in de artikelen 25, eerste lid, en 28, eerste en tweede lid, wordt afgewezen voor zover dit een noodzakelijke en evenredige maatregel is:
    a.       ter vermijding van belemmering van de gerechtelijke onderzoeken of procedures;
    b.       ter vermijding van nadelige gevolgen voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen;
    c.       ter bescherming van de openbare veiligheid;
    d.       ter bescherming van de rechten en vrijheden van derden;
    e.       ter bescherming van de nationale veiligheid;
    f.        ingeval van een kennelijk ongegrond of buitensporig verzoek, als bedoeld in artikel 24a, vierde lid.
    Artikel 3 van de Politiewet 2012
    De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.
    Artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
    Onze Minister kan, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een maatregel opleggen, strekkende tot beperking van de vrijheid van beweging.