ECLI:NL:RBMNE:2020:4384, Rechtbank Midden-Nederland, 16-10-2020, UTR 20/256
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van de gemeente Almere heeft terecht vastgesteld dat het bouwplan om een twee-onder-één-kapwoningen op een wooneiland te verbouwen tot zes zelfstandige wooneenheden in strijd is met het bestemmingsplan en mocht de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan weigeren. Dit betekent dat eiser geen omgevingsvergunning krijgt voor het splitsen van de woningen in zes wooneenheden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 20/256
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2020 in de zaak tussen
    
    
      
        [eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
      (gemachtigde: mr. E.D. van Tellingen),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. J.C. Haan).
    
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [derde-partij 1]
        ,
      
        
          [derde-partij 2] en [derde-partij 3]
      
      (gemachtigde mr. W. Visser),		
      
        
          [derde-partij 4]
        ,
      
        
          [derde-partij 5] en [derde-partij 6],
      
        
          [derde-partij 7] en [derde-partij 8], 	
      (gemachtigde: mr. D. Tanke),			
      
        
          [derde-partij 9]
        ,
      
        
          [derde-partij 10] en [derde-partij 11], 
      (gemachtigde mr. W. Visser), 
      
        
          [derde-partij 12]
        ,						
      
        
          [derde-partij 13]
        ,						
      (gemachtigde mr. M.H.T. van Bruggen),
      
        
          [derde-partij 14] en [derde-partij 15],
      
        
          [derde-partij 16] en [derde-partij 17],
      
        
          [derde-partij 18] en [derde-partij 19],
      
        
          [derde-partij 20] en [derde-partij 21],
      
        
          [derde-partij 22] en [derde-partij 23],
      
        
          [derde-partij 24] en [derde-partij 25] en
      
        
          [derde-partij 26] en [derde-partij 27], 
      allen te [woonplaats 2] .
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiser is eigenaar van de twee-onder-één-kapwoningen aan de [straatnaam] [nummeraanduiding 1] en [nummeraanduiding 2] te [woonplaats 2] (verder: de woningen). Hij heeft het plan om deze woningen te verbouwen tot zes zelfstandige wooneenheden. Hij heeft voor dit plan bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ingediend.
    
    2. Het college heeft de aanvraag van eiser gepubliceerd in het Gemeenteblad. Meerdere omwonenden, waaronder derde-partijen, hebben naar aanleiding van deze publicatie een zienswijze op het plan ingediend. Hierin verzoeken zij het college om de omgevingsvergunning niet te verlenen. 
    
    3. Het college heeft de aanvraag van eiser mede aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. Met een brief van 
    27 september 2018 heeft het college aan eiser meegedeeld dat het niet voornemens is om voor het plan van eiser mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Eiser heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend.
    
    4. Op 8 november 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd (het primaire besluit). Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar ingediend.
    
    5. Op 20 september 2019 heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen 2 weken na de verzending van de uitspraak (ook op 20 september 2019) een beslissing op het bezwaar van eiser te nemen. Met een besluit van 10 december 2019 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en besloten de verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar aan hem uit te betalen.
    
    6. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 10 juli 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    7. De bodemzaak is behandeld op de zitting van 18 september 2020. Eiser was hierbij samen met [A] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook de gemachtigde van het college was aanwezig. Van derde-partijen waren [derde-partij 4] , [derde-partij 5] , [derde-partij 14] , [derde-partij 16] , [derde-partij 26] en [derde-partij 10] en [derde-partij 11] aanwezig. De twee laatsten werden bijgestaan door hun gemachtigde, die tevens optreedt als de gemachtigde van [derde-partij 2] en [derde-partij 3] . Ook de gemachtigden van [derde-partij 13] en [derde-partij 7] en [derde-partij 8] waren op de zitting aanwezig.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het geschil
      
    
    8. Eiser en het college zijn het er over eens, en de rechtbank sluit zich daarbij aan, dat het gebruik van de woningen voor zes wooneenheden niet in strijd is met de gebruiksregels van het voor de woningen geldende bestemmingsplan ‘Noorderplassen Oost en West’ (het bestemmingsplan). Daarom zal het gebruik van de woningen in het vervolg van deze uitspraak verder niet aan de orde komen.
    
    9. Verder zijn eiser en het college het er over eens, en de rechtbank sluit zich ook daarbij aan, dat voor het bouwplan van eiser een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig is. Dit betekent dat het college de aanvraag van eiser moet toetsen aan de bouwregels van het bestemmingsplan. 
    
    10. Tussen eiser en het college is in geschil of het bouwplan van eiser in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan en als dat zo is, of het college dan terecht heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken (volgens vaste rechtspraak in ruime zin) van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    
      
        Is het bouwplan wel of niet in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan?
      
    
    11. De rechtbank zal eerst de vraag beantwoorden of het bouwplan van eiser wel of niet in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    12. Op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan geldt ten aanzien van hoofdgebouwen dat een bouwperceel mag worden bebouwd conform de huidige situatie met dien verstande dat de bouwhoogte van hoofdgebouwen maximaal 10 meter bedraagt. De ‘huidige situatie’ is in het bestemmingsplan gedefinieerd als: bestaande bouwwerken in combinatie met het bestaande gebruik. Het bestaande bouwwerk zijn de woningen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig waren. Het bestaand gebruik wordt in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd. 
    
    13. Eiser voert aan dat de bouwregels onduidelijk zijn en daarom niet goed is vast te stellen of zijn bouwplan in strijd is met deze regels. Vanwege deze onduidelijkheid mag het college de regels niet ten nadele van hem gebruiken. Hij stelt zich op het standpunt dat het hoofdgebouw conform de huidige situatie blijft en alleen sprake is van een interne verbouwing.
    
    14. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de bouwregels zoals aangeven onder 12 misschien niet gebruikelijk, maar zijn ze in combinatie met de begripsbepalingen uit artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan wel duidelijk. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de begripsbepaling ‘bestaand’ alleen bedoeld en geschreven zou zijn voor de overgangsregels in het bestemmingsplan. De begripsbepalingen gelden ook voor de bestemmingsregels en de algemene regels.
    
    15. Volgens de planregels van het bestemmingsplan, zoals weergegeven onder 12, is de huidige situatie de bouwwerken die ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig waren. Dit zijn de woningen zoals ze nu bestaan. De tekst van het bestemmingsplan laat geen ruimte voor de uitleg van eiser dat de bestaande woningen alleen wijzigen als sprake is van een externe verbouwing. Zoals aangegeven onder 9 is eiser het met het college eens dat bij zijn plan sprake is van de activiteit bouwen en dat hij daarvoor een vergunning nodig heeft. Eiser brengt wijzigingen aan, aan het bouwwerk dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig was en dus bouwt eiser niet conform de huidige situatie. Het bestemmingsplan kent geen uitzondering voor interne bouwwerkzaamheden aan een hoofdgebouw.
    
    16. De conclusie van het voorgaande is dat het college terecht heeft vastgesteld dat het bouwplan in strijd is met de bouwregels uit het bestemmingsplan. Wat de wethouder tijdens de politieke markt op 11 oktober 2018 heeft gezegd over woningsplitsingen waartegen niet zou kunnen worden opgetreden, maakt dat niet anders. De tekst van de bouwregels van het bestemmingsplan zijn bepalend.
    
    
      
        Mocht het college de omgevingsvergunning weigeren?
      
    
    17. Nadat het college heeft vastgesteld dat een activiteit waarvoor een aanvraag is ingediend in strijd is met het bestemmingsplan, kan hij besluiten om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van dat bestemmingsplan. Eiser en het college zijn het er over eens, en de rechtbank sluit zich daarbij aan, dat het college bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2O, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken (in ruime zin) van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft geweigerd om van deze bevoegdheid gebruik te maken.
    
    18. De rechtbank stelt voorop dat het college bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college met de motivering van het bestreden besluit en bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    19. Het college heeft in het bestreden besluit aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voor het plangebied waarin de woningen liggen geldt een recent bestemmingsplan. Voor de percelen met de bestemming ‘Wonen’ gelden op basis van dit bestemmingsplan bouwregels die een conserverend karakter hebben ten aanzien van bestaande bouw. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld percelen in het plangebied met de bestemming ‘Woongebied’, waarbij meer ruimte is gegeven voor ontwikkelingen. Het wooneiland [.] waarop de woningen liggen heeft de stedenbouwkundige opzet van grondgebonden woningen. Hier binnen passen geen gestapelde woningen. Door gestapelde bouw toe te staan zou het wooneiland [.] een ander karakter krijgen. De infrastructuur en voorzieningen van het wooneiland zijn daarop niet afgestemd. Het voor dit geval afwijken van het conserverende bestemmingsplan zou volgens het college bovendien leiden tot (ongewenste) precedentwerking.
    
    20. De rechtbank leest het bestreden besluit zo dat het college daarnaast bij het maken van de afweging of hij voor dit bouwplan wel of niet wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan het nieuwe beleid voor woningsplitsing en kamerbewoning in acht heeft genomen. Het bouwplan van eiser voldoet niet aan de eisen die daarin worden gesteld aan de fysieke leefbaarheid. Twee appartementen hebben een te klein gebruiksoppervlakte en er wordt niet voldaan aan de Nota parkeernormen 2019. Dit is voor het college reden te meer om de omgevingsvergunning voor de activiteit strijdig gebruik te weigeren. 
    
    21. Ten slotte heeft het college een belangenafweging gemaakt. Het college heeft de belangen van de bewoners van het wooneiland [.] bij een goed woon- en leefklimaat op het wooneiland zwaarder laten wegen dan het financieel belang van eiser.
    
    22. De rechtbank kan de motivering van het college waarom afwijken van het bestemmingsplan voor het bouwplan van eiser in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening volgen. Het college kan zich op basis van deze motivering in redelijkheid op het standpunt stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de rechtbank is de motivering zoals vermeld onder 19 in combinatie met de belangenafweging voldoende. De discussie tussen partijen of het college bij het nemen van het bestreden besluit de aanvraag van eiser wel of niet mocht toetsen aan het nieuwe beleid voor woningsplitsing en kamerbewoning is daarom niet meer relevant.
    
    23. Omdat het college bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2O, van de Wabo, in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, is artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3O, van de Wabo hier niet van toepassing.
    
    24. Eiser voert nog aan dat het bestreden besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, omdat sprake is van willekeur. Het college verleent volgens eiser voor andere bouwplannen die afwijken van de huidige situatie wel omgevingsvergunningen.
    
    25. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van willekeur. Dat het college voor andere gevallen die passen binnen artikel 4 van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan zou verlenen maakt nog niet dat het college dat ook voor dit bouwplan zou moeten doen. Eiser heeft een lijst van gevallen overgelegd, maar daarop is geen vergelijkbaar geval van woningsplitsing opgenomen. Ook op andere wijze is de rechtbank niet gebleken dat het college in een ander geval waarvoor op grond van het bestemmingsplan dezelfde bouwregels gelden een omgevingsvergunning heeft verleend voor een woningsplitsing.
    
    26. De conclusie van het voorgaande is dat het college de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan mocht weigeren.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    27. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand. Dit betekent dat eiser geen omgevingsvergunning krijgt voor het splitsen van de woningen in zes wooneenheden. 
    
    28. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2020.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2020:2654.
  
  
     Artikel 16.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 1.45 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 1.13, sub a, van de planregels van het bestemmingsplan.