ECLI:NL:RBSGR:2006:AX1346, Rechtbank 's-Gravenhage, 28-04-2006, AWB 05/19584
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2006-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd / ononderbroken rechtmatig verblijf gedurende vijf achtereenvolgende jaren /  inherente afwijkingsbevoegdheid.
        Uit artikel 21 Vw 2000 kan niet worden afgeleid dat verweerder een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd alleen kan verlenen als sprake is van vijf jaar onafgebroken rechtmatig verblijf. In artikel 21, eerste lid, Vw 2000 is niet meer opgenomen dan een inperking van de in artikel 20 Vw 2000 neergelegde bevoegdheid van verweerder om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd af te wijzen, indien sprake is van vijf achtereenvolgende jaren ononderbroken rechtmatig verblijf op basis van een in dat artikellid genoemde verblijfstitel direct voorafgaande aan de aanvraag en zich geen van de in dat artikellid genoemde omstandigheden voordoet. Voor zover verweerder de afwijzing heeft gebaseerd op een dwingende afwijzingsgrond uit artikel 21, eerste lid, Vw 2000 ontbeert het besluit een juiste motivering. Verweerder is, gelet op artikel 20, eerste lid, Vw 2000 bevoegd om de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te weigeren en heeft voor het gebruik hiervan beleidsregels opgesteld, welke zijn opgenomen in B1/3.2.1 Vc 2000. Verweerder is onder omstandigheden gehouden om met gebruikmaking van de in artikel 4:84 Awb opgenomen inherente afwijkingsbevoegdheid af te wijken van de beleidsregel dat er sprake moet zijn van vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag (of de beslissing daarop). Verweerders standpunt dat hij niet van deze beleidsregel kan afwijken, houdt als in strijd met de wet geen stand. Beroep gegrond.

RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Nevenzittingsplaats Haarlem
    
    zaaknummer: AWB 05 / 19584
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 28 april 2006
    
    in de zaak van:
    
    
      A,
      geboren op [...] 1969, van Indiase nationaliteit,
      eiseres,
      gemachtigde: mr. J. Singh, advocaat te Hoofddorp,
    
    
    tegen:
    
    
      de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. E.T.P. Scheers, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te 
      ’s-Gravenhage.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    1.1 Eiseres heeft op 12 februari 2004 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 20 oktober 2004 afgewezen. Eiseres heeft tegen het besluit op 17 november 2004 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 1 april 2005 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit op 29 april 2005 beroep ingesteld.
    
    1.2 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 17 maart 2006. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
    
    2.2 Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, Vreemdelingenwet 2000 (Vw) is verweerder bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen. 
    
    2.3 Ingevolge artikel 21, eerste lid, Vw, voor zover hier van belang, kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 Vw van de vreemdeling die direct voorafgaande aan de aanvraag gedurende vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf heeft genoten als bedoeld in artikel 8, onder a, c, e, dan wel l, Vw slechts worden afgewezen indien sprake is van een of meer van de onder a tot en met f in dat artikellid genoemde omstandigheden. 
    
    2.4 In de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) heeft verweerder beleidsregels over de toepassing van deze bepalingen vastgesteld. In B1/3.2.1 Vc heeft verweerder als hoofdregel neergelegd dat de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd niet wordt verleend aan vreemdelingen die op het moment van de aanvraag (of de beslissing daarop) korter dan vijf jaren in Nederland verblijven als houder van een geldige verblijfsvergunning, of als vreemdeling die van rechtswege krachtens het gemeenschapsrecht of krachtens het Associatieverdrag EEG/Turkije verblijfsgerechtigd is.
    
    2.5 Ingevolge artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
      2.6 De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. 	
      a. Bij besluit van 30 december 1997 is aan eiseres een vergunning tot verblijf verleend onder de beperking verblijf bij echtgenoot met ingangsdatum 19 november 1997 en geldig tot 19 november 1998. 	
      b. Deze vergunning is aansluitend verlengd en bij invoering van de Vreemdelingenwet 2000 omgezet in een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij echtgenoot. De vergunning werd laatstelijk verlengd tot 8 juni 2003. 	
      c. Op 23 juni 2003 heeft eiseres een verzoek ingediend om verlenging van de aan haar verleende verblijfsvergunning. Bij besluit van 13 augustus 2003 heeft verweerder dit verzoek niet ingewilligd, maar aan eiseres een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking verblijf bij echtgenoot verleend met ingang van 23 juni 2003 tot 23 juni 2004. Deze vergunning werd laatstelijk verlengd tot 23 juni 2009. d. Tegen het besluit van 13 augustus 2003 heeft eiseres bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van 28 mei 2004 ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend, zodat die beslissing in rechte onaantastbaar is. 
    
    
    2.7 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld, dat eiseres niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Zij heeft niet direct voorafgaande aan de datum van de aanvraag gedurende vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 21, eerste lid, Vw genoten, aangezien zij van 8 juni 2003 tot 23 juni 2003 geen rechtmatig verblijf op basis van een vergunning had. Verweerder stelt zich voorts primair op het standpunt dat het niet mogelijk is om met gebruikmaking van de inherente afwijkingsbevoegdheid in artikel 4:84 Awb af te wijken van de voorwaarde dat er sprake moet zijn van vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag, aangezien de vijf jaren eis een voorwaarde is, die is opgenomen in een wettelijk voorschrift en niet in een beleidsregel. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres haar beroep op de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende heeft onderbouwd. Verweerder heeft afgezien van het horen van eiseres, omdat hij het bezwaarschrift kennelijk ongegrond acht. 
    
    2.8 Eiseres heeft aangevoerd, dat verweerder met gebruikmaking van de inherente afwijkingsbevoegdheid had dienen af te wijken van de voorwaarde dat er sprake moet zijn van vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag en aan eiseres een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd had moeten verlenen. Verweerder heeft, aldus eiseres, ten onrechte afgezien van het horen van eiseres. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.9 Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres direct voorafgaande aan de aanvraag niet gedurende vijf achtereenvolgende jaren ononderbroken rechtmatig verblijf op basis van een verblijfsvergunning heeft gehad.
    
    2.10 Uit artikel 21 Vw kan, anders dan verweerder stelt, echter niet worden afgeleid dat verweerder een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd alleen kan verlenen indien er sprake is van vijf achtereenvolgende jaren ononderbroken rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag. In artikel 21, eerste lid, Vw is niet meer opgenomen  dan een inperking van de in artikel 20 Vw neergelegde bevoegdheid van verweerder om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd af te wijzen, indien sprake is van vijf achtereenvolgende jaren ononderbroken rechtmatig verblijf op basis van een in dat artikellid genoemde verblijfstitel direct voorafgaande aan de aanvraag en zich geen van de in dat artikellid genoemde omstandigheden voor doet. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 december 2005 (200505519, JV 2006, 50) geeft de rechtbank geen aanleiding te komen tot een andere uitleg, omdat niet in geschil is dat artikel 21 Vw ook op onderhavige aanvraag van toepassing is. Voor zover verweerder de afwijzing heeft gebaseerd op een dwingende afwijzingsgrond uit artikel 21, eerste lid, Vw ontbeert het besluit derhalve een juiste motivering. 
    
    2.11 Verweerder is gelet op artikel 20, eerste lid, Vw onder deze omstandigheden wel bevoegd de aanvraag om de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te weigeren en voor het gebruik van deze bevoegdheid beleidsregels op te stellen. Verweerder heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt in het hiervoor weergegeven beleid dat is opgenomen in B1/3.2.1 Vc. Nu niet in geschil is dat eiseres direct voorafgaand aan de aanvraag (of de beslissing daarop) korter dan vijf jaren ononderbroken in Nederland verblijft als houder van een geldige verblijfsvergunning, heeft verweerder in overeenstemming met het door hem gevoerde beleid geweigerd aan eiseres een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen. 
    
    
      2.12 Verweerder is onder omstandigheden gehouden om met gebruikmaking van de in artikel 4:84 Awb opgenomen inherente afwijkingsbevoegdheid af te wijken van de beleidsregel en dus van de voorwaarde dat er sprake moet zijn van vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag of de beslissing daar op. Verweerders standpunt dat hij niet van de voorwaarden in de beleidsregel kan afwijken, houdt daarom als in strijd met de wet geen stand.  
      2.13 Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar van eiseres, aangevoerd dat zij op een hoorzitting de omstandigheden op grond waarvan verweerder gebruik had dienen te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid nader had kunnen toelichten.
    
    
    2.14 Met betrekking tot het horen in bezwaar is uitgangspunt de in artikel 7:2, eerste lid, Awb vervatte algemene regel dat er voor het bestuur een hoorplicht bestaat, behoudens de in artikel 7:3 Awb genoemde uitzondering.
    
    2.15 De vraag of sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb moet worden beoordeeld aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift, in samenhang met hetgeen in eerste instantie door betrokkene is aangevoerd en met de motivering van de primaire beslissing. Er is sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.	
    
    2.16 Verweerder heeft ten onrechte geoordeeld dat die situatie zich hier voordeed. In het primaire besluit heeft verweerder in algemene, niet op de situatie van eiseres toegespitste, bewoordingen overwogen dat niet is gebleken van zodanige bijzondere feiten en omstandigheden dat een beslissing overeenkomstig de beleidsregels in dit geval zou leiden tot nadelige of voordelige gevolgen voor één of meer belanghebbenden, die onevenredig zouden zijn in verhouding met de door de beleidsregels te dienen doelen. In bezwaar heeft eiseres een uitdrukkelijk beroep op artikel 4:84 Awb gedaan en een aantal omstandigheden genoemd die volgens haar in de beoordeling moesten worden betrokken.
    
    2.17 Gelet hierop alsmede gelet op het feit dat voor beoordeling of gebruik moet worden gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid dient te worden onderzocht of er sprake is van bijzondere omstandigheden in het specifieke geval van eiseres, kan niet worden gezegd dat uit het bezwaarschrift reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Verweerders subsidiair nog ingenomen standpunt dat eiseres haar beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid onvoldoende heeft onderbouwd, doet aan deze beoordeling niet af, omdat dat argument gelet op de in bezwaar aangevoerde omstandigheden onvoldoende is om het bewaar kennelijk ongegrond te achten in de zin van artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb.
    
    2.18 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Verweerder heeft gehandeld in strijd met de artikelen 7:2 en 7:12 Awb.
    
    2.19 De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.
    
    2.20 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte kosten en de rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, moet dit bedrag ingevolge artikel 8:75, tweede lid, Awb worden betaald aan de griffier.
    
    2.21 Met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb zal de rechtbank de Staat der Nederlanden aanwijzen als rechtspersoon die het betaalde griffierecht moet vergoeden.
     
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit;
    
    3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van 17 november 2004 met inachtneming van deze uitspraak;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 644,- en wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die deze kosten aan de griffier van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, moet voldoen;
    
    3.5 draagt de Staat der Nederlanden op het betaalde griffierecht ad € 138,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter en mrs. H.P. van der Lelie en L.M. Kos, leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 28 april 2006, in tegenwoordigheid van mr. S.I. Geerling als griffier.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      Rechtsmiddel
      Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.