ECLI:NL:RBAMS:2021:7196, Rechtbank Amsterdam, 03-12-2021, 19/2396, 19/3987, 19/5537, 19/5538, 20/1431, 20/1215
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het beroep van Fastned tegen de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor het realiseren van vier energielaadpunten als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats naam is gegrond omdat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat deze aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. Daarbij is van belang dat Fastned op naam ook twee energielaadpalen heeft aangevraagd. De overige beroepen van Fastned en MisterGreen zijn ongegrond omdat het ten aanzien van de verzorgingsplaatsen naam, naam, naam en naam evident is dat het gaat om een aanvullende voorziening die ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De verleende Wbr-vergunningen vormen geen belemmering om de aanvragen van Fastned en MisterGreen in te willigen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: AMS 19/2396, 19/3987, 19/5537, 19/5538, 20/1431 en 20/1215 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2021 in de zaken tussen
    
    
      de besloten vennootschap Fastned B.V., gevestigd te Amsterdam (hierna: Fastned),
    
    
    
      en
    
    
    
      de besloten vennootschap The Fast Charging Network B.V. (voorheen MisterGreen Fast Charging Network B.V.), te Amsterdam (hierna: MisterGreen)
      (gemachtigde van Fastned en MisterGreen: mr. L.P.W. Mensink),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (hierna: de minister)
    (gemachtigden: mr. K.E. Haan en R. van Vliet).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
    
    
    
      In de zaken met zaaknummers AMS 19/5537, AMS 19/5538 en AMS 20/1215:
      
        Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (hierna: Shell)
      (gemachtigde: mr. C.H.R.M. van der Hoeven).
    
    
    
      In de zaken met zaaknummers AMS 19/2396 en 19/3987:
      
        NRG Value Tankstations Nederland B.V. (hierna: NRG Value)
      (gemachtigde mr. V.J. Leijh).
    
    
    
      In de zaak met zaaknummer AMS 20/1431:
      
        BP Europe SE/BP Nederland (hierna: BP)
      (gemachtigde: mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben).
    
    
    
      In alle zaken:
    
    
    Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (hierna: VNPI)
    (gemachtigde: mr. V.J. Leijh).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        AMS 19/5537 en AMS 19/5538
      
    
    
    
      Bij besluit van 15 mei 2019 (de wijzigingsvergunning 1) heeft de minister aan Shell een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: de Wbr) voor het wijzigen van de vergunning van 25 juni 1996 voor het maken, hebben en behouden van een motorbrandstoffenverkooppunt op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 1] langs rijksweg A2 in de gemeente [naam gemeente 1] . De vergunning maakt het mogelijk om twee elektrische oplaadpunten te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation. Fastned en MisterGreen hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluiten op bezwaar van 3 oktober 2019 (de bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard. Fastned en MisterGreen hebben tegen de bestreden besluiten  beroep ingesteld bij de rechtbank. 
    
    
    
      Hangende de beroepen heeft Shell verzocht om een wijziging van de aan haar verleende wijzigingsvergunning 1, vanwege een ander positionering van de laadvoorziening. Bij besluit van 27 februari 2020 (de wijzigingsvergunning 2) heeft de minister wijzigingsvergunning 1 ingetrokken en de aan Shell op 25 juni 1996 verleende vergunning gewijzigd. De vergunning maakt het mogelijk om twee elektrische oplaadpunten te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister de bestreden besluiten gewijzigd. De minister heeft de bezwaren van Fastned en Mistergreen gedeeltelijk gegrond verklaard en de bestreden besluiten met aanvulling van de motivering in stand gelaten. 
    
    
    
      De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Fastned en MisterGreen hebben de gronden van het beroep aangevuld op 1 maart 2021.
    
    
    
      
        AMS 20/1215
      
    
    
    
      Bij besluit van 5 december 2019 (de wijzigingsvergunning/het bestreden besluit) heeft de minister aan Shell een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wbr voor het wijzigen van de op 24 augustus 2005 verleende vergunning voor het maken, hebben en behouden van een motorbrandstoffenverkooppunt op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 2] langs rijksweg A4 in de gemeente [naam gemeente 2] . De vergunning maakt het mogelijk om vier elektrische oplaadpunten te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation. 
    
    
    
      Fastned heeft hiertegen rechtstreeks beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Hangende het beroep heeft de minister bij besluit van 15 februari 2021 de motivering van de wijzigingsvergunning gewijzigd. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Fastned heeft de gronden van het beroep aangevuld op 1 maart 2021.
    
    
    
      
        AMS 19/2396
      
    
    
    
      Bij besluit van 12 juni 2018 (de wijzigingsvergunning) heeft de minister aan NRG Value  een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wbr voor het wijzigen van de op 
      18 februari 2004 aan Esso Nederland B.V. verleende vergunning - die op 4 februari 2016 op naam is gesteld van NRG Value - voor het maken, hebben en behouden van een motorbrandstoffenverkooppunt op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 3] langs rijksweg A27 in de gemeente [naam gemeente 3] . De vergunning maakt het mogelijk om een elektrisch oplaadpunt te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation. MisterGreen heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 14 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. MisterGreen heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister het bestreden besluit gewijzigd. Het bezwaar van Mistergreen is gedeeltelijk gegrond verklaard en het bestreden besluit is met aanvulling van de motivering in stand gelaten. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. MisterGreen heeft op 1 maart 2021 de gronden van het beroep aangevuld.
    
    
    
      
        AMS 20/1431
      
    
    
    
      Bij besluit van 19 juli 2018 (de wijzigingsvergunning) heeft de minister aan NRG Value een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wbr voor het wijzigen van de op 
      29 augustus 1980 verleende vergunning voor het maken, hebben en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt aan de rijksweg A7 in de gemeente [naam gemeente 4] op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 4] . De vergunning maakt het mogelijk om een elektrisch oplaadpunt te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation. Fastned heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 10 december 2018 is de tenaamstelling van de aan NRG Value verleende Wbr-vergunning van 29 augustus 1980, zoals nadien gewijzigd op 19 juli 2018, gewijzigd in BP Europe SE/BP te Rotterdam. 
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Fastned heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 februari 2021 heeft de minister het bestreden besluit gewijzigd. De minister heeft het bezwaar van Fastned gedeeltelijk gegrond verklaard en het bestreden besluit met aanvulling van de motivering in stand gelaten. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Fastned heeft op 1 maart 2021 de gronden van het beroep aangevuld. BP heeft daarop bij brief van 5 maart 2021 gereageerd.
    
    
    
      
        AMS 19/3987
      
    
    
    
      Bij besluit van 3 december 2018 (de wijzigingsvergunning) heeft de minister aan NRG Value een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wbr voor het wijzigen van de op 
      30 januari 2006 aan Esso Nederland B.V verleende vergunning  die op 22 oktober 2015 op naam is gesteld van NRG Value - voor het maken, hebben en behouden van een motorbrandstoffenverkooppunt op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 5] langs rijksweg A15 in gemeente [naam gemeente 5] . De vergunning maakt het - onder meer - mogelijk om een elektrisch oplaadpunt te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation. Fastned heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 12 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Fastned heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 februari 2021 heeft de minister het bestreden besluit gewijzigd. Het bezwaar van Fastned is gedeeltelijk gegrond verklaard en het bestreden besluit is met aanvulling van de motivering in stand gelaten. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Fastned heeft op 1 maart 2021 de gronden van het beroep aangevuld.
    
    
    
      
        Alle zaken
      
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2021. Fastned en MisterGreen (hierna tezamen en in enkelvoud: Fastned) hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door mr. C.S. Schekkerman. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door mr. M.D van Gils. Namens Shell zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde en mr. F.H.B. Budde. Namens NRG Value is verschenen F. Verstijnen-Grievink, bijgestaan door haar gemachtigde en mr. S. Jeurissen. Namens BP is verschenen [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. Danopoulos. Namens VNPI is verschenen [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigde en mr. S. Jeurissen.
    
    
    
      De rechtbank heeft na de behandeling van de zaken het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek hervat. De reden daarvoor was dat, zoals op de zitting is besproken, bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op 29 maart 2021 dezelfde rechtsvragen aan de orde zouden komen, die ook op de zitting van 18 maart 2021 zijn besproken. Dat bleek eerder niet uit de dossiers. Om proces-economische redenen heeft de rechtbank daarom het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van de Afdeling.
    
    
    
      De Afdeling heeft op 18 augustus 2021 uitspraak gedaan. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om op die uitspraak te reageren. Behalve VNPI, hebben alle partijen gereageerd op de uitspraak. Alle partijen hebben desgevraagd de rechtbank laten weten geen behoefte te hebben aan een nadere zitting. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten en partijen hiervan mededeling gedaan bij brief van 2 november 2021. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Shell, NRG Value en BP zijn vergunninghouders. Zij exploiteren op de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats 1] , [naam verzorgingsplaats 2] , [naam verzorgingsplaats 3] , [naam verzorgingsplaats 5] en [naam verzorgingsplaats 4] een benzinestation (basisvoorziening). Zij beschikken daarnaast op deze verzorgingsplaatsen over één of meer energielaadpunten als aanvullende voorziening waarvoor de minister Wbr-vergunningen heeft verleend. 
      
    
    
      1.2.
      Fastned houdt zich bezig met de realisering van een landelijk dekkende infrastructuur voor het opladen van elektrische auto’s, onder meer langs de Nederlandse snelwegen. Zij exploiteert op verschillende verzorgingsplaatsen energielaadpunten als basisvoorziening waarvoor de minister aan haar Wbr-vergunningen heeft verleend. Fastned verzet zich tegen de verlening van de vergunningen voor energielaadpunten aan vergunninghouders, omdat zij ook vergunningen voor een laadvoorziening als aanvullende voorzieningen op de verzorgingsplaatsen wil bemachtigen. 
      
      
        
          Uitspraak 4 november 2020
        
      
      
    
    
      1.3.
      Op 4 november 2020 heeft de Afdeling in een vergelijkbare zaak uitspraak gedaan. Tot deze uitspraak van de Afdeling was het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening - zoals Fastned - op grond van de Kennisgeving niet toegestaan aanvullende voorzieningen aan te vragen en verder was per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van energielaadpunten toegestaan. 
      
    
    
      1.4.
      In de zaak waarin de Afdeling deze uitspraak heeft gedaan, verzette Fastned zich tegen de verleende Wbr-vergunning voor een aanvullende voorziening bij het [naam restaurant] op [naam verzorgingsplaats 6] . De Afdeling heeft in deze uitspraak onder meer geoordeeld dat Fastned een beroep op artikel 10 van de Dienstenrichtlijn toekomt. Omdat Fastned ook een vergunning voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats wil bemachtigen, kan zij de rechtmatigheid van het aan de vergunning ten grondslag liggende beleid aan de orde stellen. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat het in de Kennisgeving opgenomen criterium dat een Wbr-vergunning voor aanvullende voorzieningen bij een basisvoorziening (niet zijnde een energielaadpunt) is voorbehouden aan vergunninghouders van een basisvoorziening in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling zag geen grond voor het oordeel dat dit voorbehoud noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan de uit een oogpunt van veiligheid vereiste clustering van voorzieningen op de verzorgingsplaats. De Afdeling overwoog dat niet is gebleken dat die clustering niet kan worden bereikt op een wijze die minder beperkend is voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters die geen houder zijn van een vergunning voor een basisvoorziening. Dit betekent dat ook andere partijen dan de houder van een basisvoorziening een aanvraag voor een vergunning voor een aanvullende voorziening moeten kunnen indienen, die inhoudelijk wordt beoordeeld. 
      
    
    
      1.5.
      De minister heeft in deze uitspraak van de Afdeling aanleiding gezien de motivering van de bestreden besluiten tijdens de beroepsprocedures te wijzigen. De verleende Wbr-vergunningen zijn daarbij wel in stand gelaten. Bij de wijzigingsbesluiten van 
      11 respectievelijk 15 februari 2021 heeft de minister betrokken dat Fastned op 24 januari 2021 aanvragen heeft ingediend voor het realiseren van een laadvoorziening als aanvullende voorziening bij verschillende tankstations. Naar het oordeel van de minister kunnen de door de vergunninghouders gevraagde aanvullende voorzieningen - gelet op de verkeerskundige beoordeling op de betreffende locaties - veilig worden ingepast. De aanvragen van Fastned doen daar niet aan af, omdat door Fastned een locatie elders op de verzorgingsplaatsen is aangevraagd. Daarnaast geldt dat er op de locaties in beginsel voldoende ruimte overblijft voor andere aanvullende voorzieningen. Verlening van de wijzigingsvergunning aan vergunninghouders staat dus op voorhand verlening van een Wbr-vergunning voor een aanvullende voorziening aan andere partijen niet in de weg. Voor zover Fastned zou menen dat de minister haar - en andere partijen - had moeten laten meedingen naar de in de Wbr gecreëerde mogelijkheid tot het verkrijgen van een vergunning voor het aanbieden van een laadvoorziening als aanvullende voorziening bij het brandstoffenverkooppunt en dat de voor schaarse vergunningen geldende verdelingseisen ook van toepassing zijn op de onderhavige procedure, slaagt dit betoog volgens de minister niet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 
      4 november 2020 blijkt dat geen sprake is van een schaars recht, aldus de minister. 
      
      
        
          Beoordeling beroepen
        
      
      
      2. De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 in vergelijkbare zaken uitspraak heeft gedaan. Een groot deel van de rechtsvragen die de rechtbank in deze uitspraak dient te beantwoorden, is ook - weliswaar over andere verzorgingsplaatsen - aan de orde geweest bij de behandeling van de hoger beroepen bij de Afdeling. De rechtbank zal in deze uitspraak aansluiten bij de uitspraak van de Afdeling en waar nodig ingaan op de individuele feiten en omstandigheden van de aan de orde zijnde beroepen. 
      
      3. De rechtbank stelt vast dat de minister met de gewijzigde besluiten van 11 respectievelijk 15 februari 2021 de eerdere besluiten op bezwaar niet heeft ingetrokken, maar de motivering ervan gedeeltelijk heeft gewijzigd en aangevuld. De rechtbank zal hierna de oorspronkelijke bestreden besluiten en de in februari 2021 genomen wijzigingsbesluiten in onderlinge samenhang beoordelen. De wijzigingsbesluiten worden aangemerkt als een nadere motivering van de oorspronkelijke bestreden besluiten en kunnen ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden beoordeeld in de onderhavige procedure. 
      
      4. Aan de wijziging van de bestreden besluiten ligt de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 ten grondslag. De rechtbank is van oordeel dat de minister deze uitspraak terecht ook relevant heeft geacht voor de onderhavige zaken. De Afdeling heeft in de uitspaak van 18 augustus 2021 ook overwogen dat voor een beperkte uitleg zoals bepleit door Shell, te weten dat de uitspraak van 4 november 2020 alleen betekenis heeft voor wegrestaurants als basisvoorziening en niet voor benzinestations, geen grond bestaat. 
      
      5. De minister heeft, om tegemoet te komen aan de uitspraak van de Afdeling van 
      
        4 november 2020, de Kennisgeving aangepast. In de toelichting bij deze wijziging is vermeld dat met deze wijziging wordt bewerkstelligd dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening een aanvraag voor een aanvullende voorziening kunnen indienen die inhoudelijk zal worden behandeld. Zoals staat vermeld in de Kennisgeving zullen de aanvragen worden getoetst op - onder andere - de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. Dit toetsingskader blijft in de Kennisgeving ongewijzigd. Verder is 
        vermeld dat het op voorhand niet is uitgesloten dat een aanvullende voorziening die wordt gerealiseerd buiten het perceel van een basisvoorziening, in overeenstemming is met een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats.
      
      
      6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in de bestreden besluiten van 
      11 respectievelijk 15 februari 2021 voldoende rekening gehouden met de ingediende aanvragen van Fastned voor een vergunning voor het realiseren van een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij de benzinestations van vergunninghouders. De minister heeft zich in de besluiten op het standpunt gesteld dat de verlening van de Wbr-vergunning aan vergunninghouders op voorhand niet de verlening van een vergunning aan Fastned of aan andere partijen in de weg staat (en vice versa). Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat aan alle voorwaarden die voortvloeien uit artikel 3 van de Wbr, over het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats, wordt voldaan. Met verwijzing naar de bij de besluiten gevoegde memo’s van de adviseurs verkeersveiligheid van Rijkswaterstaat, waarin voor de verschillende verzorgingsplaatsen een verkeerskundige beoordeling is opgenomen, stelt de minister zich op het standpunt dat de direct voor of naast de benzinestations voorziene laadvoorzieningen van vergunninghouders veilig kunnen worden ingepast. De door vergunninghouders gewenste aanvullende voorzieningen op de door hen gehuurde percelen zijn voorzien op bestaande parkeerplaatsen en hebben volgens de minister geen effecten op de verkeersstromen, omdat gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van de verzorgingsplaats. Verder blijft na de vergunningverlening aan vergunninghouders in beginsel op de verzorgingsplaatsen voldoende ruimte over voor andere energielaadpunten als aanvullende voorzieningen bij de benzinestations. Omdat de aanvragen van Fastned zien op een locatie elders op de verzorgingsplaatsen, kunnen de voorzieningen naast elkaar bestaan, aldus de minister.
      
      7. Evenals bij de Afdeling heeft Fastned bij de rechtbank betoogd dat de besluiten op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand zijn gekomen. Fastned heeft hiertoe aangevoerd dat de enkele doorgevoerde wijziging in de Kennisgeving niet voldoende is. Doordat de minister het Kader inrichting verzorgingsplaatsen nog niet heeft gewijzigd, heeft hij onduidelijkheid laten bestaan over de door de minister beoogde inhoudelijke toepassing van het gewijzigde beleid. Volgens Fastned moet de minister eerst inventariseren welke andere partijen een aanvraag willen doen en partijen daartoe een redelijke termijn en gelegenheid bieden. Pas daarna kan de minister beoordelen of na vergunningverlening aan deze partijen nog sprake is van een onderscheid ten opzichte van de laadvoorziening als basisvoorziening, dan wel of nog sprake is van ondergeschiktheid ten opzichte van de bijbehorende basisvoorziening, dan wel hoe de belangenafweging uitvalt tussen het bieden van extra energielaadpunten enerzijds en het bieden van parkeerplaatsen anderzijds. Fastned stelt zich in dit verband op het standpunt dat de minister pas op de aanvraag van vergunninghouders kan beslissen als duidelijkheid bestaat over de voorwaarden waar aanvullende voorzieningen van andere partijen aan moeten voldoen en op welke wijze het totale toegestane aantal energielaadpunten per verzorgingsplaats als aanvullende voorziening wordt bepaald. Duidelijkheid over het belangrijke onderscheid tussen een laadvoorziening als basisvoorziening en een laadvoorziening als aanvullende voorziening ontbreekt volgens Fastned. Fastned heeft ook aangevoerd dat de minister bij de beoordeling van de voorliggende aanvragen met twee maten meet. Zij wijst er in dit verband op dat Fastned bij haar aanvragen een toelichting moet geven op de verkeersveiligheid en moet aantonen dat het huidige aantal energielaadpunten op de verzorgingsplaats onvoldoende zou zijn om in de vraag naar laadcapaciteit te voorzien en hoe de parkeerplaatsen voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening zullen worden gecompenseerd, terwijl deze vragen bij de beoordeling van de aanvragen van vergunninghouders geen rol hebben gespeeld. 
      
      8. De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 augustus 2021 overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Fastned heeft terecht gesteld dat duidelijk moet zijn wanneer een laadvoorziening een aanvullende voorziening is, als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullend karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in algemene zin echter onvoldoende duidelijk gemaakt op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn. 
      
      9. De rechtbank stelt vast dat op de verzorgingsplaatsen, [naam verzorgingsplaats 5] , [naam verzorgingsplaats 4] en [naam verzorgingsplaats 3] sprake is van slechts één energielaadpunt en op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 1] van twee energielaadpunten als aanvullende voorziening. Naar het oordeel van de rechtbank is evident dat het hier om een aanvullende voorziening gaat die ondergeschikt is aan de basisvoorziening (het benzinestation). Deze energielaadpunten worden gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen dichtbij het benzinestation, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van het benzinestation en waarbij dus geen effect is te verwachten op de verkeersstromen. 
      
      10. Voor de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor vier energielaadpunten op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 2] is dat naar het oordeel van de rechtbank niet evident en aldus anders. Hoewel de minister heeft toegelicht dat ook in dit geval de ruimtelijke effecten op de verzorgingsplaats gering zijn, is niet duidelijk geworden waarom een laadvoorziening met vier energielaadpunten in omvang ondergeschikt is aan het benzinestation met zeven tankzuilen. Daarbij is van belang dat Fastned voor de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 2] ook een aanvraag voor twee energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening van Shell heeft ingediend, waarmee het totaal op zes energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation zal komen. De (samenhangende) besluiten van 5 december 2019 en 15 februari 2021 over verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 2] zijn daarom niet deugdelijk gemotiveerd. Gelet hierop, slaagt het beroep, voor zover dat ziet op de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 2] . 
      
      11. De rechtbank overweegt voorts als volgt. De Afdeling ziet in haar uitspraak van 
      18 augustus 2021 geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten prematuur zijn, omdat de minister het Kader inrichting verzorgingsplaatsen nog niet heeft gewijzigd en ook geen inventarisatie heeft gemaakt van andere partijen dan vergunninghouders die mogelijk ook een aanvraag om een aanvullende voorziening bij de benzinestations op de verzorgingsplaatsen willen indienen. De Afdeling legt aan dit oordeel ten grondslag dat uit de uitspraak van 4 november 2020 slechts volgt dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag van vergunninghouders ook rekening moet houden met mogelijke aanvragen van andere gegadigden. 
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat door de minister in de onderhavige zaken voldoende rekening is gehouden met mogelijk andere aanvragen. De minister heeft in de besluiten van 11 respectievelijk 15 februari 2021 beoordeeld of andere partijen aanvragen voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats hebben ingediend, of het toekennen van deze aanvragen tot gevolg heeft dat de aanvraag van vergunninghouders moet worden geweigerd uit een oogpunt van veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats en of het verlenen van de aanvullende vergunning aan vergunninghouders tot gevolg heeft dat het op voorhand is uitgesloten dat ook andere partijen een aanvullende voorziening kunnen realiseren bij de basisvoorziening. Gebleken is dat voor de onderhavige verzorgingsplaatsen alleen Fastned aanvragen heeft ingediend voor het realiseren van een laadvoorziening als aanvullende voorziening bij het benzinestation van vergunninghouders. De minister heeft deze aanvragen betrokken bij de beoordeling van de aanvragen van vergunninghouders en heeft zich in de besluiten van 11 respectievelijk 15 februari 2021 op het standpunt gesteld dat de aan vergunninghouders verleende vergunningen voor een aanvullende voorziening bij het benzinestation geen belemmering vormen voor het verlenen van de door Fastned aangevraagde vergunningen. 
      
      13. Fastned heeft in zijn reactie op de uitspraak van de Afdeling aangevoerd dat er, anders dan in de zaken die door de Afdeling zijn behandeld, door de minister geen concrete toezeggingen zijn gedaan dat de aanvragen van Fastned zullen worden gehonoreerd. De rechtbank volgt Fastned niet in deze lezing van de uitspraak. In deze uitspraak is immers overwogen dat de aanvragen nog op grond van een van de andere toetsingscriteria uit artikel 3 van de Wbr kunnen worden geweigerd, maar dat die weigeringsgronden los staan van de aan vergunninghouders verleende vergunningen voor de laadvoorziening. In het kader van de Dienstenrichtlijn is van belang dat Fastned een aanvraag heeft kunnen indienen en door de minister is meegedeeld dat de vergunningen aan de vergunninghouders voor een aanvullende voorziening bij de benzinestations geen belemmeringen vormen voor het verlenen van vergunningen aan Fastned, ook omdat er op de verzorgingsplaatsen voldoende ruimte overblijft. De verleende Wbr-vergunningen als zodanig staan dus niet in de weg aan de mogelijkheid van Fastned om de door haar gewenste aanvullende voorzieningen te realiseren.  
      
      14. De minister heeft erkend dat Fastned terecht klaagt over de strengere eisen wat betreft de onderbouwing van de aanvraag van Fastned om een vergunning voor een energielaadvoorziening als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaatsen. Dat berustte evenwel op een vergissing. Bedoelde strengere eisen zijn dus ten onrechte aan Fastned opgelegd, omdat voor alle partijen dezelfde eisen gelden, aldus de minister. De rechtbank ziet in navolging van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister in het kader van de vergunningaanvraag van de vergunninghouders strengere eisen had moeten stellen aan de vergunninghouders. Gelet hierop faalt het betoog ook in zoverre. 
      
      15. In de onderhavige procedures heeft Fastned verder betoogd dat het gebrek aan de hiervoor bedoelde duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen. Hierover heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 overwogen dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunningen. De stelling van Fastned dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, wat daar overigens ook van zij, kan in deze procedure, die gaat over de aan vergunninghouders verleende vergunningen voor een laadvoorziening bij het benzinestation, volgens de Afdeling geen rol spelen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover in de onderhavige procedures anders te oordelen. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      16. Fastned heeft bij de rechtbank - evenals bij de Afdeling - betoogd dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door aan vergunninghouders vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening voor onbepaalde tijd te verlenen, terwijl de aan Fastned verleende Wbr-vergunningen voor de laadvoorziening als basisvoorziening op verzorgingsplaatsen een looptijd hebben van 15 jaar. Fastned wijst er op dat de aan haar verleende vergunningen schaarse vergunningen zijn, die niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend. Door deze ongelijkheid zijn de houders van energielaadpunten als aanvullende voorziening in een gunstiger positie dan de houders van een laadvoorziening met een aflopende vergunning, aldus Fastned.
      
      17. De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 augustus 2021 geoordeeld dat de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door aan vergunninghouders een Wbr-vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen en aan Fastned een Wbr-vergunning voor de duur van 15 jaar. De rechtbank sluit zich bij dit oordeel aan. In deze procedures staat de verlening van een vergunning aan de vergunninghouders voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening ter beoordeling. Anders dan de vergunning voor een laadvoorziening als basisvoorziening is dit als zodanig geen schaars recht, zodat alleen al hierom geen sprake is van gelijke gevallen. Niet gebleken is dat de inmiddels door Fastned aangevraagde Wbr-vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation zullen worden verleend voor bepaalde tijd. Indien dat wel het geval is, kan Fastned dat in een procedure over die vergunning aanvechten. 
      
      
        
          Veilig gebruik verzorgingsplaatsen
        
      
      
      18. Fastned heeft ten slotte betoogd dat de minister de Wbr-vergunningen had moeten weigeren, omdat een tweede energielaadpunt op de verzorgingsplaatsen in strijd is met de eisen van veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Volgens Fastned kan nu niet meer worden teruggevallen op eerdere uitspraken van de Afdeling omdat automobilisten tegenwoordig niet meer zodanig voorbereid op weg gaan dat zij al van tevoren weten waar ze gaan laden. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats tot twijfel en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Ook zal zoekverkeer ontstaan, waarbij een elektrische rijder tegen het verkeer in over de verzorgingsplaats naar de andere aanbieder rijdt. Dit kan gevaarlijke verkeerssituaties tot gevolg hebben, aldus Fastned.
      
      19. De minister heeft zich in de besluiten van 11 respectievelijk 15 februari 2021 op het standpunt gesteld dat de energielaadpunten bij de benzinestations veilig kunnen worden ingepast op de verzorgingsplaatsen. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op memo’s van de adviseurs verkeersveiligheid van Rijkswaterstaat met een verkeerskundige beoordeling van de hier aan de orde zijnde verzorgingsplaatsen. Alle verzorgingsplaatsen langs de rijkswegen zijn zo uniform en voorspelbaar mogelijk ingericht. Met de komst van de laadvoorziening als basisvoorziening zijn de verzorgingsplaatsen zo ingericht dat de automobilist bij de eerste splitsing linksaf kan kiezen voor het tanken of laden bij het benzinestation en rechtsaf voor laden bij een andere aanbieder, zoals Fastned. Gelet op de uniforme inrichting van de verzorgingsplaatsen, waar langzaam wordt gereden, leidt de keuze bij de splitsing volgens de door de minister gegeven toelichting ter zitting in de praktijk niet tot meer onveilige situaties of zoekverkeer.
      20. De rechtbank ziet in wat Fastned heeft aangevoerd geen grond voor de conclusie dat de minister zich voor zijn beoordeling van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaatsen niet heeft kunnen baseren op de verkeerskundige beoordelingen van Rijkswaterstaat. In die afzonderlijke beoordelingen is namelijk per verzorgingsplaats een ritanalyse gemaakt, wordt er ingegaan op de specifieke situatie ter plaatse en de door Fastned daarover gemaakte verkeerskundige opmerkingen. 
      
      21. De stelling van Fastned dat automobilisten tegenwoordig minder voorbereid op weg gaan en pas onderweg bedenken waar ze gaan opladen is, mede gelet op de toelichting over de uniforme inrichting van de verzorgingsplaatsen, onvoldoende voor de conclusie dat het gedrag van automobilisten daardoor zo anders zal zijn dat niet meer kan worden afgegaan op de verkeerskundige beoordelingen. Fastned heeft haar stelling niet onderbouwd en ook geen recente tegenrapporten overgelegd. 
      
      22. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister met de aan de besluiten ten grondslag liggende verkeerskundige beoordelingen voldoende heeft gemotiveerd dat de gevolgen van de voorziene energielaadpunten voor de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaatsen gering zijn.
      
      
        
          Conclusies
        
      
      
      23. Het beroep van Fastned tegen de (samenhangende) besluiten van 5 december 2019 en 15 februari 2021, waar de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor het realiseren van vier energielaadpunten als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats 2] in stand is gelaten, is gegrond. De besluiten moeten worden vernietigd, omdat die in strijd met artikel 7.12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk zijn gemotiveerd. 
      
      24. De overige beroepen van Fastned en MisterGreen tegen de bestreden besluiten en de wijzigingsbesluiten van de minister van 11 respectievelijk 15 februari 2021 over de verzorgingsplaatsen [naam verzorgingsplaats 4] , [naam verzorgingsplaats 1] , [naam verzorgingsplaats 5] en [naam verzorgingsplaats 3] zijn ongegrond.
      
      25. Omdat de eerste besluiten niet deugdelijk waren gemotiveerd en de minister tijdens de beroepsprocedures wijzigingsbesluiten met een aanvullende motivering heeft genomen, ziet de rechtbank aanleiding om de minister in alle zaken in de proceskosten te veroordelen en het griffierecht te laten vergoeden
      
      26. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) dienen te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb bestuursrecht onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. Dit brengt met zich mee dat voor het indienen van beroep een punt toegekend, evenals voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,-. 
      
      27. Tot slot dient de minister aan Fastned en Mistergreen het betaalde griffierecht te vergoeden (te weten vier keer € 345,- en twee keer € 354,-). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      in de zaak met zaaknummer AMS 20/1215:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 5 december 2019 en het wijzigingsbesluit van 15 februari 2021;
    
    
      in de zaken met zaaknummers AMS 19/3987, AMS 19/2396, AMS 19/5537, AMS 19/5538 en AMS 20/1431:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    
    
      in alle zaken:
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van Fastned en MisterGreen tot een bedrag van € 2.244,-, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 2.088,- aan Fastned en Mistergreen te vergoeden, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. M.J.M. Langeveld, leden, in aanwezigheid van 
      mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2021.
    
    
    
      griffier
       voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. 
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1837.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2607.
  
  
     Kennisgeving voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen. De kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013 en 2017 gewijzigd. 
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement van de Raad van de Europese Unie van 
    12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PB 2006, L376/36).
  
  
     Stcrt 2012, nr. 475.
  
  
     Zie paragraaf 5 van de Kennisgeving van 22 maart 2004.