ECLI:NL:RBSGR:2009:BK1066, Rechtbank 's-Gravenhage, 14-10-2009, AWB 08/3677
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bodemzaak. Meervoudige kamer. Artikel, 19, tweede lid, van de WRO. Wijziging gebruik binnenterrein en reguliere bouwvergunning voor erfafscheiding. Beroep ongegrond.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 1, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 08/3677 WW44
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    
      [A] en [B], wonende te [plaats], eisers,
      gemachtigde mr. B.M. Warmerdam-van der Hofstede
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
    
    I PROCESVERLOOP
    
    Bij besluit van 3 december 2007, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verleend voor het wijzigen van het gebruik van het binnenterrein alsmede een reguliere bouwvergunning voor het plaatsen van een erfafscheiding bij de woningen [a-straat 2-5] te [plaats] ('het bouwplan').
    
    Bij besluit van 8 april 2008, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 4 april 2008, het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 19 mei 2008, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
     
    
      Het beroep is op 9 juli 2009 ter zitting behandeld. 
      Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door mr. B.M. Warmerdam-van der Hofstede, advocaat te Noordwijk.  
      Verweerder was vertegenwoordigd door mr. ing. A.M. Christiaans.  
    
    
    II OVERWEGINGEN
    
    
      Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de WRO ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning en impliciet dus ook het verzoek om vrijstelling dateren van vóór 1 juli 2008, zijn in dit geval nog de bepalingen van de WRO en de Wow van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
      Het bouwplan voorziet in het wijzigen van het gebruik van het binnenterrein, gelegen tussen de [a-straat], de [b-straat] en de [c-straat] te [plaats]. Het binnenterrein is gelegen in het rijksbeschermd stadsgezicht "Westbroekpark/Belgisch park". De wijziging ziet op het gedeelte van het binnenterrein dat de bestemmingen "Openbare straat" en "Rekreatie-groenvoorzieningen" heeft, dat wordt gewijzigd ten behoeve van de inrichting als "tuin-erf". Het bouwplan voorziet voorts in het plaatsen van een erfafscheiding bij de woningen [a-straat 2-5]. De erfafscheiding is opgedeeld in drie delen. Het eerste gedeelte, bezien vanaf de toegangspoort tot het binnenterrein, die is gelegen tussen de [a-straat 7] en [a-straat 4], bestaat uit een muur van één meter hoog, het tweede gedeelte bestaat uit een gemetselde onderrand met daarop een enigszins transparant houten hek, gekaderd door gemetselde penanten en het derde gedeelte bestaat uit een houten hek. 
    
    
    Eisers wonen aan de [a-straat 6]. Hun woning is gelegen op het binnenterrein en slechts bereikbaar via genoemde toegangspoort en het binnenterrein. Eisers kunnen zich met name niet met het bouwplan verenigen omdat zij vrezen dat hun woning als gevolg van de plaatsing van de erfafscheiding onbereikbaar wordt voor, in het bijzonder, autoverkeer. Eisers menen dat het bouwplan in strijd is met de daartoe strekkende erfdienstbaarheid van weg. 
    
    In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar genoemde weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
    
    Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing. 
    
    Krachtens het eerste lid van artikel 19 van de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
    
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Wittebrug". Het binnenterrein heeft de bestemmingen "Openbare straat", "Erven" en "Rekreatie-groenvoorzieningen". Uit de overgelegde stukken, in het bijzonder de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende overzichtstekening van 18 februari 2008, en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de wijziging van het gebruik van het binnenterrein ziet op het gedeelte van het binnenterrein waarop alledrie die bestemmingen rusten. Die gedeelten van het binnenterrein worden gewijzigd ten behoeve van de inrichting als "tuin-erf". De erfafscheiding wordt geplaatst op het gedeelte van het binnenterrein dat de bestemming "Openbare straat" heeft. 
    
    Gronden met de bestemming "Openbare straat" zijn ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor straten, wegen, pleinen, parkeerplaatsen, trottoirs, rijwielpaden en voetpaden en de benodigde bruggen en duikers, alsmede de daarbij behorende groenvoorzieningen. 
    
    Gronden met de bestemming "Erven" zijn ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, bestemd voor open ruimten, zoals tuinen, terrassen en parkeerplaatsen waarop, uitsluitend bij de bestemming passende andere bouwwerken mogen worden gebouwd. Deze bouwwerken mogen niet hoger zijn dan 2,50 meter .
    
    Gronden met de bestemming "Rekreatie-groenvoorzieningen zijn ingevolge artikel 20 van de planvoorschriften bestemd voor plantsoenen, gazons, perken, bermstroken, paden en halteplaatsen voor het openbaar vervoer, taluds, waterpartijen en bij deze voorzieningen behorende verhardingen, alsmede voor de ontsluiting van aanliggende bebouwing.  
    
    Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De erfafscheiding wordt geplaatst op gronden met de bestemming "Openbare straat". Op gronden met de bestemming "Rekreatie-groenvoorzieningen" wordt niet gebouwd. Het plaatsen van de erfafscheiding in strijd met de bestemming "Openbare straat". Gelet hierop heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend.  
    
    
      Voor de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland (GS) in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening bij besluit van 9 oktober 2007 een lijst met categorieën van gevallen vastgesteld en op de in de Provinciewet voorgeschreven wijze gepubliceerd in het provinciaal blad van Zuid-Holland nummer 96 van 24 oktober 2007. De lijst is opgesteld op basis van het huidige provinciale ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de streekplannen en de Nota regels voor Ruimte.
      Volgens die lijst kan het college van burgemeester en wethouders in een aantal limitatief opgesomde situaties vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen. Deze situaties betreffen, voor zover hier van belang, voor het Stedelijk gebied, het bouwen ten behoeve van de woonfunctie (woningen, woonzorgcentra, woonwagens et cetera) - inclusief bij die functie behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en voorzieningen (garages, carports, parkeerkelders, zwembaden et cetera) - en  het omzetten van bestaande functies naar een woonfunctie. 
    
    
    GS hebben in hun besluit van 9 oktober 2007 uitzonderingen geformuleerd waarin is bepaald in welke gevallen geen gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheid krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Ook hebben zij in dat besluit randvoorwaarden geformuleerd waaraan moet zijn voldaan alvorens van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Eén van deze randvoorwaarden is dat voor gebieden die deel uitmaken van een beschermd stads- en dorpsgezicht (bestaand of in voorbereiding) als bedoeld in de Monumentenwet de vrijstelling slechts kan worden verleend na positief advies van de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM). 
    
    Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de RACM positief heeft geadviseerd.
     
    
      Verweerder heeft het bouwplan blijkens de van het besluit van 3 december 2007 deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing en reactie op de zienswijze getoetst aan de door GS bij besluit van 19 december 2006 vastgestelde en in het provinciaal blad van Zuid-Holland nummer 91 van 21 december 2006 gepubliceerde lijst met categorieën van gevallen. 
      De rechtbank merkt op dat er inhoudelijk geen verschil is met het vanaf 24 oktober 2007 geldende besluit van GS. De wijzigingen gaan over juridische terminologie. In dat verband is van belang dat niet langer wordt gesproken over "een bijzondere verklaring van geen bezwaar" zoals in het besluit van 19 december 2006, waarbij eveneens een lijst met categorieën van gevallen was vastgesteld, nog wel het geval was. Gelet op artikel 19, tweede lid, van de WRO is dit juist: van belang is slechts dat GS verklaren in welke gevallen al of niet een verklaring van geen bezwaar is vereist. De omstandigheid dat verweerder het bouwplan heeft getoetst aan het besluit van 19 december 2006 brengt daarom niet met zich mee dat het bestreden besluit geen stand kan houden.  
    
    
    Eisers hebben gesteld dat verweerder geen gebruik kon maken van genoemde lijst, omdat het plaatsen het bouwplan niet een situatie behelst die daaronder valt. Eisers zijn van mening dat een integrale herziening van het bestemmingsplan is aangewezen omdat het bouwplan niet kan worden aangemerkt als het bouwen ten behoeve van de woonfunctie - inclusief bij die functie behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en voorzieningen - en het omzetten van bestaande functies naar een woonfunctie. Een vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO is daarom niet mogelijk. Nu het bestemmingsplan ouder is dan tien jaar kan ook geen vrijstelling op grond van het eerste lid worden verleend. 
    
    De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het plaatsen van de erfafscheiding is aan te merken als het bouwen ten behoeve van de bij de woonfunctie behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde. De wijziging van het gebruik van het binnenterrein valt onder het omzetten van bestaande functies naar een woonfunctie. Derhalve behoort het bouwplan tot de gevallen waarvoor vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend kan worden.  
    
    Gelet op het vorenstaande kon verweerder voor dit geval zijn bevoegdheid ontlenen aan het besluit van 9 oktober 2007.
    
    De aan de ruimtelijke onderbouwing van een project te stellen eisen zijn minder zwaar, naarmate de inbreuk van het bouwplan ten behoeve waarvan vrijstelling wordt verleend op de bestaande planologische situatie geringer is.
    
    Het bouwplan behelst het plaatsen van een erfafscheiding op gronden met de bestemming "Openbare straat", alsmede het wijzigen van het gebruik van het binnenterrein met de bestemmingen "Openbare straat", "Erven" en "Rekreatie-groenvoorzieningen" ten behoeve van de inrichting als "tuin-erf". Het plaatsen van de erfafscheiding is zowel in strijd met de doeleindenomschrijving als met de bebouwingsvoorschriften van de bestemming "Openbare straat", nu aldaar ingevolge artikel 16, tweede lid, van de planvoorschriften, uitsluitend mogen worden gebouwd bouwwerken van geringe afmetingen voor doeleinden van openbaar nut, zoals abri's en telefooncellen, alsmede andere bouwwerken zoals voorwerpen van beeldende kunst of van dekoratieve aard, met dien verstande, dat de oppervlakte van een bouwwerk niet meer dan vijf vierkante meter en de hoogte niet meer van drie meter mag zijn. 
    
    Aangezien ter plaatse reeds bouwwerken van geringe oppervlakte en hoogte zijn toegestaan, en de te plaatsen erfafscheiding genoemde maatvoeringen niet overschrijdt, is naar het oordeel van de rechtbank wat het plaatsen van de erfafscheiding betreft sprake van een geringe inbreuk op het geldende planologische regime.
    
    Ook wat betreft het wijzigen van het gebruik van het binnenterrein ten behoeve van de inrichting als "tuin-erf", behorend bij de woningen [a-straat] is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een geringe inbreuk op het geldende planologische regime, omdat weliswaar de inrichting van het binnenterrein wijzigt, maar alle drie de bestemmingen gehandhaafd blijven. 
    
    Blijkens de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan heeft de raad van de gemeente Den Haag in 1997 besloten het voormalige BOG-bezit aan de [a-straat] in erfpacht uit te geven. Het project voorzag in renovatie van de panden [a-straat 1] tot en met [9], die in een slechte bouwkundige staat verkeerden. Van het project maakten deel uit diverse uitgiften in erfpacht, hoog-niveau renovatie, opknap-verplichtingen en afsluiting en herinrichting van het binnenterrein. In het kader van dit project zijn de panden met de nummers [2] tot en met [10] gerenoveerd en verbouwd tot woonhuizen; aan de woningen zijn tuinen en bergingen toegevoegd. De panden [2] tot en met [5] zijn op hoog-niveau gerenoveerd. Op het terrein daarachter is kleinschalige nieuwbouw voorzien. Het binnenterrein, dat bereikbaar is via een smalle poort tussen de panden [a-straat 3//4] en [7/8], werd in het verleden gebruikt als parkeerterrein ten behoeve van het ter plaatse destijds gevestigde garagebedrijf en een aantal bewoners van de [a-straat], [b-straat] en de [c-straat]. Ten slotte werd het binnenterrein gebruikt door bewoners van woningen grenzend aan het binnenterrein als achterin-/achteruitgang. De weg op het aan eisers door de gemeente Den Haag op 22 maart 1994 in erfpacht uitgegeven terrein is bij besluit van de raad van die gemeente van 14 september 2000 overeenkomstig artikel 9 van de Wegenwet aan de openbaarheid onttrokken. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat het bouwplan, in aanmerking genomen de geringe inbreuk die het maakt op het geldende planologische regime, niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien. 
    
    Eisers stellen dat genoemde erfpachtovereenkomst, althans de daarin gevestigde erfdienstbaarheid van weg waarbij de gemeente Den Haag aan eisers het recht om van hun (heersend) erf te komen en te gaan over het binnenterrein (dienend erf) naar de Openbare straat ([a-straat]) aan de verlening van de vrijstelling en bouwvergunning in de weg staat.   
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een privaatrechtelijke belemmering die aan het verlenen van de vrijstelling en bouwvergunning in de weg staat, en verwijst daartoe naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 juli 2006, nummer KG 06/580. 
    
    
      De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2009, LJN: BH5485) voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van ontheffing in de weg staat slechts aanleiding is, wanneer zo'n belemmering een evident karakter heeft, nu de burgerlijke rechter de eerst aangewezene is om die vraag te beantwoorden. In deze procedure is aan de orde of het wijzigen van de inrichting van het binnenterrein en het plaatsen van de erfafscheiding privaatrechtelijke belemmeringen met een evident karakter vormen die aanleiding zouden hebben behoren te geven tot het weigeren van de vrijstelling. 
      De rechtbank is van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter aan de verlening van vrijstelling  voor het bouwplan in de weg staat. Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 juli 2006 blijkt dat de voorzieningenrechter onder andere vergunninghouder heeft geboden het binnenterrein in te richten en ingericht te houden als bepaald in de erfpachtovereenkomst van 22 maart 1994, zoals in overweging 4.5 van het vonnis uitgelegd. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak nauwgezet omschreven op welke wijze vergunninghouder het gebruik van de weg door eisers dient te waarborgen. De voorzieningenrechter heeft daarbij in aanmerking genomen dat het normale gebruik van een weg bedoeld om te komen en te gaan naar het  heersend erf niet omvat het recht om met een auto op het dienend erf te keren, althans de verplichting van het dienend erf om daartoe een voorziening te treffen. Dit oordeel is bevestigd door de rechtbank bij vonnis van 10 juni 2009, nummer 280475 / HA ZA 07-251. In dat vonnis heeft de rechtbank voorts overwogen dat eisers om gebruik te kunnen maken van de erfdienstbaarheid op hun eigen terrein een voorziening moeten treffen die hen in staat stelt om aldaar met de auto te keren. 
      Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het bouwplan voldoet aan de eisen die in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 juli 2006 zijn gesteld. 
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat aldus de belangen van eisers voldoende worden gewaarborgd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat hun woning, zij het met enige moeite, per auto bereikbaar blijft. Voorts blijkt uit het vonnis van de voorzieningenrechter van 5 juli 2006 en het vonnis van de rechtbank van 10 juni 2009 dat de erfdienstbaarheid er niet toe verplicht dat op het gedeelte van het binnenterrein dat in erfpacht aan, onder meer, vergunninghouder is uitgegeven, een voorziening moet worden getroffen dat eisers daar hun auto kunnen keren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op het vorenstaande en in aanmerking nemend de met het bouwplan te dienen doelen, in redelijkheid vrijstelling voor het bouwplan heeft kunnen verlenen.
    
    De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan, anders dan eisers stellen, niet in strijd is met de artikelen 5.1.2, eerste lid, en 2.5.3, eerste lid, van de Bouwverordening. De bereikbaarheid van de woning van eisers is reeds beperkt door de breedte van de toegangspoort, die ter plaatse van het smalste gedeelte 1,95 meter, en ter plaatse van het breedste gedeelte 2,10 meter bedraagt. Het bouwplan heeft geen betrekking op dit gedeelte van de toegangspoort, maar op het daarachter gelegen, 'uitlopende' deel van de poort en het binnenterrein. Op die gedeelten zorgt de plaatsing van de erfafscheidingen voor een breedte van de weg die, in overeenstemming met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 juli 2006, minimaal 2,30 meter en maximaal 3,58 meter bedraagt. Het bouwplan brengt daarmee wat genoemde artikelen betreft geen verandering in de bestaande situatie. 
     
    De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan, anders dan eisers stellen, evenmin in strijd is met de Bouwverordening in verband met het aantal parkeerplaatsen op het binnenterrein. Bij de in rechte onaantastbare bouwvergunning van 27 mei 2004 voor de bouw van  appartementen en de woningen aan de [2-5] is de parkeerbehoefte ten behoeve daarvan beoordeeld. Het plaatsen van de erfafscheiding en de wijziging van de indeling van het binnenterrein leiden niet tot een toename van de parkeerbehoefte en evenmin tot een afname van het aantal beschikbare parkeerplaatsen.  
    
    Gezien het vorenstaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling.
    
    
      Ten slotte voldoet de erfafscheiding waarin het bouwplan voorziet naar het oordeel van verweerders Welstandscommissie aan redelijke eisen van welstand.   
      Aangezien geen van de andere in artikel 44, eerste lid, van de Wow genoemde weigeringsgronden zich voordoet, heeft verweerder op goede gronden de gevraagde bouwvergunning verleend.
    
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    III BESLISSING
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. I.A.M. Kroft, mr. M.A. Dirks en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R.F. van Aalst.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.