ECLI:NL:RVS:2022:1981, Raad van State, 13-07-2022, 202102199/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2019 heeft de raad van de gemeente Het Hogeland de nieuwe ontsluitingsweg aan de Voslaan in Winsum opengesteld voor het openbaar verkeer en de spoorwegovergang, voor zover gelegen aan de Voslaan, onttrokken aan het openbaar verkeer. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van een perceel grond dat zij verhuurd hebben aan ProRail. ProRail heeft op het door haar gehuurde perceel een nieuwe ontsluitingsweg aangelegd zodat de spoorwegovergang aan de Voslaan afgesloten kon worden. Bij het besluit van 27 november 2019 heeft de raad, met toepassing van de artikelen 4 en 9 van de Wegenwet, die nieuwe ontsluitingsweg opengesteld voor het openbaar verkeer, en het deel van de Voslaan waar de spoorwegovergang lag onttrokken aan het openbaar verkeer. Partijen verschillen van mening over de beantwoording van de vraag of het beroep van [appellant A] en [appellant B] ontvankelijk is, omdat zij geen zienswijze hebben ingediend.

202102199/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Winsum, gemeente Het Hogeland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 23 februari 2021 in zaak nr. 20/179 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    de raad van de gemeente Het Hogeland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 november 2019 heeft de raad de nieuwe ontsluitingsweg aan de Voslaan in Winsum opengesteld voor het openbaar verkeer en de spoorwegovergang, voor zover gelegen aan de Voslaan, onttrokken aan het openbaar verkeer.
    Bij uitspraak van 23 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2022. [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door W.K. de Wind, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    2.       [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van een perceel grond dat zij verhuurd hebben aan ProRail. ProRail heeft op het door haar gehuurde perceel een nieuwe ontsluitingsweg aangelegd zodat de spoorwegovergang aan de Voslaan afgesloten kon worden. Bij het besluit van 27 november 2019 heeft de raad, met toepassing van de artikelen 4 en 9 van de Wegenwet, die nieuwe ontsluitingsweg opengesteld voor het openbaar verkeer, en het deel van de Voslaan waar de spoorwegovergang lag onttrokken aan het openbaar verkeer.
    3.       Het besluit van de raad is tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    4.       Partijen verschillen van mening over de beantwoording van de vraag of het beroep van [appellant A] en [appellant B] ontvankelijk is, omdat zij geen zienswijze hebben ingediend.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard, omdat ingevolge artikel 6:13 van de Awb geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant A] en [appellant B] op de conclusie van advocaat-generaal Bobek van 2 juli 2020, ECLI:EU:C:2020:514, niet slaagt. De rechtbank ziet geen aanleiding om, gelet op die conclusie en het daaropvolgende arrest van het Hof van Justitie (hierna: HvJ) van 14 januari 2021, Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, te oordelen dat artikel 6:13 van de Awb niet aan [appellant A] en [appellant B] mag worden tegengeworpen. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat het gaat om een besluit inzake de Wegenwet en dat het ontwerpbesluit is gepubliceerd, is toegezonden en er een gesprek is geweest met de indieners van de zienswijzen, waarvoor [appellant A] en [appellant B] ook waren uitgenodigd. Ook is de rechtbank niet gebleken van andere omstandigheden op grond waarvan het hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat ze geen zienswijze hebben ingediend.
    Het hoger beroep
    6.       [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat hun beroep ontvankelijk is, omdat het openstellen van de nieuwe ontsluitingsweg voor het openbaar verkeer grote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving, en het besluit daarom onder de reikwijdte van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het Aarhus-verdrag) valt. Daardoor zou, op grond van de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, artikel 6:13 van de Awb niet aan hen mogen worden tegengeworpen.
    6.1.    Het Aarhus-verdrag is opgesteld om de rechten van burgers op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken te waarborgen, om bij te dragen aan de bescherming van het milieu. In de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021 heeft de Afdeling uit het arrest Varkens in Nood van het HvJ afgeleid dat artikel 6:13 van de Awb voor belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het Aarhus-verdrag en aangepast moet worden door de wetgever. In afwachting van een wetswijziging heeft de Afdeling in die uitspraak vervolgens geoordeeld dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij beschouwt de Afdeling in die uitspraak als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.
    6.2.    Er bestaat geen aanleiding deze zaak te beschouwen als omgevingsrechtelijke zaak als bedoeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021. In die uitspraak is de Wegenwet niet opgenomen in de opsomming van wetten die de Afdeling in ieder geval als omgevingsrechtelijke zaak beschouwt. Dat sluit niet uit dat een besluit op grond van de Wegenwet onder omstandigheden wel een omgevingsrechtelijke zaak kan zijn. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het door hen bestreden besluit, dat enkel strekt tot openstelling van een weg die percelen aan de Voslaan ontsluit voor het openbaar verkeer en tot onttrekking aan het openbaar verkeer van de spoorwegovergang aan de Voslaan, aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu en daarom beschouwd moet worden als omgevingsrechtelijke zaak.  Hoewel [appellant A] en [appellant B] door het besluit mogelijk een verandering in hun persoonlijke leefomgeving kunnen ervaren, is niet aannemelijk dat het besluit aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat artikel 6:13 van de Awb niet aan [appellant A] en [appellant B] mocht worden tegengeworpen.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Verder voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze tegen het ontwerpbesluit hebben ingediend. Zij wijzen op een door hen met ProRail gesloten huurovereenkomst voor het gebruik van de bij hen in eigendom zijnde grond als (tijdelijke) ontsluitingsweg. Volgens hen is in deze overeenkomst bepaald dat er alleen mogelijkheid is om de grond van het gehuurde wegtracé in eigendom te verwerven, als zij aangrenzend aan de huiskavel vervangende grond in eigendom kunnen verkrijgen. Zij stellen dat zij ten tijde van het ontwerpbesluit van 22 maart 2019 nog in overleg met ProRail waren over de verwerving van de grond waarop de nieuwe ontsluitingsweg is aangelegd en dat in de huurovereenkomst met ProRail was afgesproken dat zij geen bezwaar zouden maken tegen het opnemen van de nieuwe ontsluitingsweg in de wegenlegger van de gemeente. Pas ruim na de fase van het ontwerpbesluit hoorden zij dat de huurovereenkomst door ProRail was beëindigd zonder dat voldaan was aan de overeengekomen voorwaarde van grondruil.
    7.1.    Op 19 maart 2019 zijn [appellant A] en [appellant B] persoonlijk door het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland geïnformeerd over het ontwerpbesluit tot het openstellen van de nieuwe ontsluitingsweg voor het openbaar verkeer, en het onttrekken van het deel van de Voslaan waar de spoorwegovergang lag aan het openbaar verkeer. Daarmee is voldaan aan artikel 3:13 van de Awb. Het ontwerpbesluit heeft vervolgens vanaf 21 maart 2019 zes weken ter inzage gelegen en zienswijzen konden dus, zoals ook uit het hun bij de brief van 19 maart 2019 toegezonden ontwerpbesluit blijkt, worden ingediend tot en met 3 mei 2019.
    Dat zij in overleg waren met ProRail over de verwerving van de grond waarop de nieuwe ontsluitingsweg is aangelegd, maakt niet dat zij geen zienswijze konden indienen tegen het ontwerpbesluit.
    Ook indien met [appellant A] en [appellant B] aangenomen zou moeten worden dat de door hen gestelde gerechtvaardigde verwachting dat ProRail hun gronden zou ruilen met een vervangende kavel, naast hun huiskavel, mee zou brengen dat hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze hebben ingebracht, leidt dat niet tot het door hen beoogde gevolg. Ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpbesluit mochten zij er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de door hen gewenste grondruil doorgang zou vinden. Uit de brief van 5 april 2019 van de gemeente en ProRail blijkt immers dat [appellant A] en [appellant B] op 3 december 2018 door ProRail geïnformeerd zijn over het feit dat de door hen gewenste grondruil van de grond waarop de nieuwe ontsluitingsweg is aangelegd tegen een vervangende kavel, aangrenzend aan de huiskavel, niet mogelijk was. Zo’n vervangende kavel was niet beschikbaar en zou naar verwachting ook niet beschikbaar komen. In de brief van 5 april 2019 wordt hen een aanbod gedaan om de grond waarop de nieuwe ontsluitingsweg is aangelegd van hen te kopen. [appellant A] en [appellant B] waren dus sinds 3 december 2018, of anders uiterlijk sinds 5 april 2019, op de hoogte dat ProRail hun geen vervangende kavel, aangrenzend aan hun huiskavel, kon aanbieden in ruil voor de gronden waarop de ontsluitingsweg was aangelegd. Ook als [appellant A] en [appellant B] op 5 april 2019 voor het eerst hoorden dat de door hen gewenste grondruil niet mogelijk was, hadden ze nog vier weken de tijd om een zienswijze tegen het ontwerpbesluit in te dienen. Dat zij, zoals zij stellen, zich in de huurovereenkomst met ProRail jegens ProRail hadden gebonden om geen bezwaar te maken tegen opneming van de op de gehuurde grond gerealiseerde weg in de gemeentelijke wegenlegger, heeft niet de gevolgen die [appellant A] en [appellant B] daaraan wensen te verbinden, onder meer omdat de gemeente geen partij is bij deze overeenkomst. [appellant A] en [appellant B] hebben verder geen andere redenen aangevoerd waarom zij geen zienswijze hebben ingediend. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het hun redelijkerwijs kan worden verweten dat zij geen zienswijze hebben ingediend.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    9.       Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    280-1000
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:13
    1        Indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, zendt het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging het ontwerp toe aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    […]
    Artikel 3:15
    1        Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.
    […]
    Artikel 6:13
    Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
    Artikel 6. Inspraak in besluiten over specifieke activiteiten
    1        Elke Partij:
    […]
    b.       past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; en
    […]
    Artikel 9. Toegang tot de rechter
    […]
    2        Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
    a.       die een voldoende belang hebben
    dan wel
    b.       stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
    toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
    Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. […]
    […]