ECLI:NL:RVS:2022:2266, Raad van State, 03-08-2022, 202105963/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00. Bij brief van 4 januari 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 21 december 2015 en zij had tot 20 december 2018 de tijd om in te burgeren. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd van € 1.250,00. Zij heeft op 28 januari 2020 alsnog aan de inburgeringsplicht voldaan. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de inburgeringstermijn verwijtbaar heeft overschreden. Zij voert aan dat zij vanwege haar gezondheidstoestand en persoonlijke omstandigheden pas in 2018 kon beginnen met het volgen van inburgeringscursussen. Bovendien heeft de minister haar niet gewaarschuwd dat een boete zou worden opgelegd indien zij de inburgeringstermijn zou overschrijden.

202105963/1/V6.Datum uitspraak: 3 augustus 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], wonend te [woonplaats],
      appellante,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 augustus 2021 in zaak nr. 20/4696 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 26 februari 2019 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00.
    
    
    
      Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.F.M. van den Ekart, advocaat te Dordrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.C. Rots, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    
    2. Bij brief van 4 januari 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 21 december 2015 en zij had tot 20 december 2018 de tijd om in te burgeren. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd van € 1.250,00. Zij heeft op 28 januari 2020 alsnog aan de inburgeringsplicht voldaan.
    
    3.	[ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de inburgeringstermijn verwijtbaar heeft overschreden. Zij voert aan dat zij vanwege haar gezondheidstoestand en persoonlijke omstandigheden pas in 2018 kon beginnen met het volgen van inburgeringscursussen. Bovendien heeft de minister haar niet gewaarschuwd dat een boete zou worden opgelegd indien zij de inburgeringstermijn zou overschrijden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:819) voert [appellante] aan dat het niet duidelijk communiceren van termijnen in strijd is met het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid. Verder betoogt [appellante] dat de boete gelet op deze omstandigheden onevenredig hoog is. Daarbij is van belang dat zij binnen een jaar alsnog voldaan heeft aan de inburgeringsplicht en dat feit zou al voldoende reden moeten zijn voor matiging van de boete, aldus [appellante]. Ook betoogt [appellante] dat er sprake is van dubbele bestraffing, omdat het gevolg van de boete is dat zij ook niet in aanmerking komt voor kwijtschelding van de lening.
    
    
      3.1.
      Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin dit aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
      
      
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen voor het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
      
    
    
      3.2.
      In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door haar medische situatie geen onderwijs heeft kunnen volgen. [appellante] is niet onder behandeling van een arts of medisch specialist, waardoor er geen medisch objectieve informatie beschikbaar is om haar klachten te onderbouwen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht haar valt te verwijten. De vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021 gaat hier niet op. Deze uitspraak gaat over de termijnen die gelden voor het nakijken van het portfolio en het inplannen van het eindgesprek voor het examenonderdeel Oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt. Dat zijn termijnen die niet uit wet- en regelgeving volgen, terwijl uit artikel 31 van de Wi volgt dat de minister een boete oplegt aan een inburgeringsplichtige die niet tijdig voldoet aan de inburgeringsplicht. Dat gaat dus om de totale termijn voor de inburgering. Van strijd met het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid is daarom geen sprake.
      
      
        Verder heeft de minister bij het opleggen van de boete rekening gehouden met de omstandigheid dat [appellante] geen enkel examenonderdeel binnen de inburgeringstermijn heeft afgelegd en de 79,75 uren aan cursus die zij binnen de inburgeringstermijn heeft gevolgd. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering heeft de minister de maximale boete van € 1.250,00 opgelegd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat de Afdeling dit beleid van de minister niet onredelijk acht. In wat [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen reden om de boete in het concrete geval onevenredig te oordelen. Dat [appellante] inmiddels wel is ingeburgerd, is geen reden om te oordelen dat de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding afwezig is of verminderd aanwezig is.
      
      
      
        [appellante] bezit verder een verblijfsvergunning regulier. De mogelijkheid van kwijtschelding, artikel 4.13, derde lid, van het Besluit inburgering, geldt juist voor mensen met een verblijfsvergunning asiel of een specifieke reguliere vergunning die in dit geval niet aan de orde is (artikel 4.1a, derde lid, van het Besluit inburgering). [appellante] komt daar dus niet voor in aanmerking. De opgelegde boete is vanzelfsprekend wel een vorm van bestraffing. Maar dat zij niet in aanmerking komt voor zo’n kwijtschelding, is geen kwestie van bestraffing. Daarom kan haar betoog dat er sprake is van dubbele bestraffing niet slagen.	
      
      
      
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de boete terecht heeft opgelegd, omdat [appellante] niet binnen de inburgeringstermijn is ingeburgerd. De boete van € 1.250,00 is gelet op wat hiervoor is overwogen passend en geboden.
      
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      
        4.	Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Kamminga, griffier.
      
      
      
        w.g. Verburglid van de enkelvoudige kamer	
      
      
      
        w.g. Kammingagriffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
      
      
      
        876
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
    
    
    
      Artikel 7
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    
    a. het inburgeringsexamen, of
    
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    
    a. het participatieverklaringstraject;
    
    b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
    
    c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 7b
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    
    
      Artikel 31
    
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 32
    
    
    
      Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
    
    
    
      Besluit inburgering (zoals dit besluit gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 4.1a
    
    
    
      […]
    
    
    3. Het tweede lid is niet van toepassing op de inburgeringsplichtige, bedoeld in het eerste lid, die rechtmatig verblijf heeft op grond van een:
    
    a. verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd; of
    
    b. verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, verleend onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, voor verblijf bij:
    
    
      1°.een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd,
    
    
    
      2°.een houder van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, of
    
    
    
      3°.een houder van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen die is verleend met een aantekening inzake internationale bescherming als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
    
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 4.13
    
    
    
      […]
    
    
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    
    b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet;
    
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet; of
    
    d. aan de vreemdeling het Nederlanderschap is verleend en hij op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit naturalisatietoets was vrijgesteld van het afleggen van de naturalisatietoets.
    
    4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b, c of d, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
    
    
      Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 2. Langdurige ziekte
    
    
    
      Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    
    
    
      Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    
    
    
      Beleidsregel boetevaststelling inburgering (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    
    c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    
    
      Bijlage behorende bij artikel 1, tweede lid
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      * Degene die minimaal 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal en de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of het Staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal twee keer heeft afgelegd komt op grond van artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering in aanmerking voor verlenging van de inburgeringstermijn wegens een niet verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. In dat geval is het opleggen van een boete niet aan de orde.