ECLI:NL:RVS:2022:2688, Raad van State, 14-09-2022, 202103043/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ameland aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een berging op het perceel [locatie 1] in Nes. [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel. Hij wil in de tuin bij de woning op het perceel een schuur van 5 bij 3 m bouwen en bestrating aanleggen. Het perceel maakt onderdeel uit van de oude dorpskern van Nes die in 1969 op rijksniveau is aangewezen als beschermd dorpsgezicht. In het bestemmingsplan "Nes" heeft het deel van het perceel waar [vergunninghouder] de schuur wil bouwen de bestemming "Tuin", met dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie" en "Waarde-Beschermd dorpsgezicht". Het bestemmingsplan staat hier geen gebouwen toe.

202103043/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Nes, gemeente Ameland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 30 maart 2021 in zaak nr. 19/2727 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ameland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een berging op het perceel [locatie 1] in Nes.
    Bij besluit van 18 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2022, waaraan [appellant A] en [appellant B]en en het college, vertegenwoordigd door C.M. Smid, via een videoverbinding hebben deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel. Hij wil in de tuin bij de woning op het perceel een schuur van 5 bij 3 m bouwen en bestrating aanleggen. Het perceel maakt onderdeel uit van de oude dorpskern van Nes die in 1969 op rijksniveau is aangewezen als beschermd dorpsgezicht. In het bestemmingsplan "Nes" heeft het deel van het perceel waar [vergunninghouder] de schuur wil bouwen de bestemming "Tuin", met dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie" en "Waarde-Beschermd dorpsgezicht". Het bestemmingsplan staat hier geen gebouwen toe. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), afwijking van het bestemmingsplan toegestaan en omgevingsvergunning voor de schuur verleend. [appellant] woont aan het [locatie 2]. Hij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, met name omdat dit volgens hem leidt tot aantasting van het beschermd dorpsgezicht. Het besluit tot aanwijzing als beschermd dorpsgezicht en het bestemmingsplan beogen dat volgens hem nou juist te voorkomen.
    Doorbreking van de wettelijke regeling?
    2.       [appellant] betoogt dat verlening van de omgevingsvergunning leidt tot een onaanvaardbare doorbreking van het wettelijke systeem waarmee bescherming van een beschermd dorpsgezicht wordt gewaarborgd. Het besluit tot aanwijzing van het beschermd dorpsgezicht is op rijksniveau genomen. De raad van Ameland was op grond van de Monumentenwet 1988 verplicht om een bestemmingsplan vast te stellen waarin de bescherming moest worden vastgelegd. Dat heeft de raad met de vaststelling van het bestemmingsplan "Nes" ook gedaan. In dat plan is welbewust de keuze gemaakt dat in tuinen geen bebouwing wordt toegestaan. Daarmee verdraagt zich volgens [appellant] niet dat het college nu omgevingsvergunning kan verlenen om in afwijking van dat plan toch een schuur in de tuin toe te staan, enkel op basis van een advies van een gemeentelijke commissie. [appellant] voegt hieraan toe dat verschillende raadsleden hierover ook ontstemd waren. Volgens [appellant] zou toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, waarmee het college afwijking van het bestemmingsplan heeft toegestaan, niet mogelijk moeten zijn binnen een beschermd dorpsgezicht.
    2.1.    De wetgever heeft de bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer het afwijken van het bestemmingsplan in de regel toegekend aan burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd. Dit staat in artikel 2.4 van de Wabo. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, biedt het college de bevoegdheid om voor een schuur zoals hier aan de orde afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Er is geen wettelijke bepaling die hierop binnen een beschermd dorpsgezicht een uitzondering maakt. Ook bevat de wet geen bepaling waaruit blijkt dat het college zo'n afwijking binnen een beschermd dorpsgezicht alleen mag toestaan als daarvoor goedkeuring door een hoger bestuursorgaan is verleend of als het college advies bij een hoger bestuursorgaan of landelijke deskundige organisatie heeft ingewonnen. Hierin is op grond van de wet ook geen rol weggelegd voor de gemeenteraad. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat aan het college de bevoegdheid toekwam om de omgevingsvergunning voor de schuur te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Besluit op grond van mandaat
    3.       [appellant] betoogt dat de belangen die zijn betrokken bij het besluit om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan zo groot zijn, dat het besluit niet door een gemeenteambtenaar in mandaat had mogen worden genomen.
    3.1.    Bij het besluit op bezwaar heeft het college de verlening van de omgevingsvergunning heroverwogen. Het college heeft daarbij besloten om de omgevingsvergunning in stand te laten. Dit is het besluit dat in beroep is beoordeeld door de rechtbank. Anders dan [appellant] denkt en zoals de rechtbank wel correct heeft overwogen, is dit besluit niet in mandaat, maar door het college zelf genomen.
    Alleen al daarom slaagt het betoog niet.
    Advisering
    4.       [appellant] betoogt dat het college, voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het beschermd dorpsgezicht, zich niet had mogen baseren op de positieve adviezen van de welstandscommissie (Hûs en Hiem) en de gemeentelijke Begeleidsingscommissie beschermde dorpsgezichten (hierna: de Begeleidingscommissie). Deze adviezen kunnen volgens hem niet zwaarder wegen dan de adviezen die ten grondslag liggen aan de aanwijzing op rijksniveau als beschermd dorpsgezicht en aan het bestemmingsplan. Bovendien heeft het college ten onrechte geen monumentenarchitect geraadpleegd. De rechtbank heeft volgens [appellant] dan ook ten onrechte overwogen dat het aan hem was om een deskundig tegenadvies te overleggen om deze adviezen inhoudelijk te kunnen bestrijden.
    Over het welstandsadvies voert [appellant] aan dat de welstandscommissie niet gaat over de plek waar de schuur komt te staan. Het bestemmingsplan staat hier geen schuur toe. Het welstandsadvies is volgens [appellant] bovendien te summier, zeker nu de welstandsnota niets zegt over de te beschermen waarden. Dat vond ook de Adviescommissie bezwaarschriften, die heeft geadviseerd het bezwaar van [appellant] tegen de omgevingsvergunning gegrond te verklaren. [appellant] wijst er op dat de welstandscommissie bovendien eerder nog een negatief advies heeft uitgebracht.
    Over het advies van de Begeleidingscommissie voert [appellant] aan dat de leden van deze commissie niet beschikken over deskundigheid op het gebied van monumentale waarden. Hij acht het onaanvaardbaar dat in deze commissie ook een lid van de raad zitting heeft en dat de secretaris van deze commissie ook de ambtenaar is die betrokken was het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Verder voert [appellant] aan dat de Begeleidingscommissie niet is meegedeeld dat het bestemmingsplan de schuur niet toestaat. Volgens [appellant] is onduidelijk aan welke criteria de Begeleidingscommissie heeft getoetst, zoals ook de Adviescommissie bezwaarschriften in haar advies heeft overwogen.
    4.1.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft het college de bevoegdheid om in dit geval afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, en geldt er geen wettelijke verplichting voor het college om advies bij een hoger bestuursorgaan of landelijke deskundige organisatie in te winnen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor een goede beoordeling toch advies op dergelijk niveau had moeten inwinnen. In het verlengde daarvan acht de Afdeling het vragen van advies aan de welstandscommissie en de Begeleidingscommissie voldoende. Ook bestond voor het college geen verplichting om een monumentenarchitect te raadplegen.
    4.2.    Over het positieve welstandsadvies overweegt de Afdeling het volgende.
    4.3.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van die wet voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    4.4.    Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is niet bepalend dat de welstandscommissie op 20 december 2018 in het kader van vooroverleg nog negatief heeft geadviseerd over een schuur op deze locatie. In dit advies heeft de welstandscommissie voorgesteld dat het bouwplan zou worden aangepast om aan verschillende bezwaren tegemoet te komen. Dat heeft [vergunninghouder] gedaan. Hij heeft voor het aangepaste bouwplan omgevingsvergunning gevraagd. Daarover heeft de welstandscommissie vervolgens een positief advies uitgebracht.
    4.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565, toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Die laatste situatie doet zich hier voor. Dat het bestemmingsplan hier geen schuur mogelijk maakt, betekent dus niet dat de welstandscommissie een negatief advies had moeten uitbrengen.
    Verder is de stelling van [appellant] dat de welstandsnota geen criteria over het beschermd dorpsgezicht bevat waarop de welstandscommissie haar advies kon baseren, niet juist. De Afdeling stelt vast dat in hoofdstuk 5 van de Welstandsnota 2016 van Ameland voor de beschermde dorpsgezichten binnen de gemeente, waaronder Nes, afzonderlijke criteria zijn opgenomen. Uit de advisering van de welstandscommissie, waaronder het oude negatieve advies voor een eerdere versie van het bouwplan, kan worden afgeleid dat de welstandscommissie de geldende criteria bij haar beoordeling heeft betrokken, zoals het college op de zitting ook heeft bevestigd. Nu [appellant] geen deskundig advies tegenover het positieve welstandsadvies heeft gesteld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het positieve welstandsadvies mocht overnemen, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften.
    4.6.    Over het positieve advies van de Begeleidingscommissie overweegt de Afdeling het volgende.
    4.7.    De Begeleidingscommissie is de vaste adviseur van het college wanneer ingrepen in een beschermd dorpsgezicht aan de orde zijn. Het college heeft toegelicht dat deze commissie bestaat uit leden die wonen op Ameland en goed bekend zijn met de omgeving en de cultuurhistorie. In wat [appellant] over de samenstelling van de Begeleidingscommissie naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat aan haar advies geen gewicht toekomt en dat het college dat advies niet mocht overnemen. Niet valt in te zien waarom een lid van de gemeenteraad geen deel zou mogen uitmaken van deze commissie. Verder ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het advies onaanvaardbaar is beïnvloed omdat de secretaris van de commissie ook de ambtenaar is die het besluit van het college op de vergunningaanvraag heeft voorbereid.
    4.8.    Er zijn geen aanknopingspunten dat de Begeleidingscommissie niet op de hoogte was van het feit dat afwijking van het bestemmingsplan aan de orde was en dat dit het afgegeven advies heeft beïnvloed. De Afdeling ziet dus geen reden voor het oordeel dat het advies daarom onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    4.9.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat notulen van de vergadering van de Begeleidingscommissie van 9 april 2019 deel uitmaken van het besluit op bezwaar. In die vergadering heeft de Begeleidingscommissie het bouwplan op verzoek van het college nogmaals beoordeeld, omdat de Adviescommissie bezwaarschriften het eerste advies te summier vond. Die notulen maken alsnog inzichtelijk waaraan de begeleidingscommissie heeft getoetst en hoe zij tot een positief advies is gekomen. Omdat [appellant] daar geen deskundig advies tegenover heeft gesteld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college ook het positieve advies van de Begeleidingscommissie mocht overnemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijke beoordeling
    5.       [appellant] heeft aangevoerd dat het college te gemakkelijk ingrepen in het beschermd dorpsgezicht toestaat. Dat blijkt volgens hem bijvoorbeeld uit de verkoop van grond binnen het beschermd dorpsgezicht aan een particulier, waarop het college vervolgens de bouw van een muur heeft vergund. Daarvan heeft het college in een bezwaarprocedure moeten terugkomen. [appellant] betoogt dat het college ook de schuur niet had mogen toestaan. Hij betwist dat de schuur in het achtererfgebied staat, omdat de schuur vanaf de weg zichtbaar is. Het gaat om een tuin waar op grond van het bestemmingsplan geen schuur is toegestaan. De schuur leidt volgens [appellant] tot een onaanvaardbare aantasting van het beschermd dorpsgezicht.
    5.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    5.2.    De Afdeling gaat niet in op het betoog dat het college in algemene zin te veel ingrepen in het beschermd dorpsgezicht toestaat. In dit geding gaat het alleen om de verlening van omgevingsvergunning voor de schuur.
    5.3.      In de Beleidsregels planologische kruimelgevallen gemeente Ameland 2018 staat in welke gevallen afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor kan worden toegestaan. Onder B, 1 en a van de Beleidsregels staat dat voor bijbehorende bouwwerken bij woningen in de bebouwde kom een voorwaarde is dat deze in het achtererfgebied worden gebouwd.
    Zoals het college op de zitting naar voren heeft gebracht, is het begrip "achtererfgebied" omschreven in bijlage II van het Bor zelf. Die omschrijving luidt: "erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen". Het gaat er dus niet om dat er vanaf de openbare weg geen zicht op dit gebied mag bestaan, zoals [appellant] heeft aangenomen. Het college heeft terecht aangenomen dat de schuur in dit geval in achtererfgebied komt.
    5.4.    De ligging van een perceel in beschermd dorpsgezicht betekent niet dat het college daar geen enkele ingreep mag toestaan. In dit geval gaat het om de toevoeging van een bouwwerk met een beperkte omvang. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, mede aan de hand van de adviezen van de welstandscommissie en de Begeleidingscommissie, een zorgvuldige beoordeling gemaakt. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, hebben deze commissies positief geadviseerd en mocht het college die adviezen overnemen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de schuur toch onevenredig afbreuk doet aan de waarden van het beschermd dorpsgezicht. Dat betekent dat het college de gevraagde vergunning mocht verlenen en in bezwaar (gemotiveerd) mocht afwijken van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, door deze vergunning in stand te laten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022
    727