ECLI:NL:RVS:2020:1121, Raad van State, 22-04-2020, 201906523/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning.  Naar aanleiding van meerdere ‘meldingen woonfraude’ in verband met overlast door toeristen heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning aan de [locatie] te Amsterdam. Uit administratief onderzoek bleek dat [appellant] en zijn partner sinds 25 juni 2010 eigenaren van de woning zijn. Sinds 18 november 2013 staat niemand in de basisregistratie personen als bewoner van de woning geregistreerd. De woning werd op de website van booking aangeboden als [bedrijf A]’ en had 43 recensies. Naar aanleiding van de meldingen van woonfraude hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente op 13 juli 2017 een bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek hebben zij drie toeristen uit Dubai aangetroffen.

201906523/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2019 in zaak nr. 18/6413 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 september 2017 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 10 september 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 16 maart 2020.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Naar aanleiding van meerdere ‘meldingen woonfraude’ in verband met overlast door toeristen heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning aan de [locatie] te Amsterdam. Uit administratief onderzoek bleek dat [appellant] en zijn partner sinds 25 juni 2010 eigenaren van de woning zijn. Sinds 18 november 2013 staat niemand in de basisregistratie personen als bewoner van de woning geregistreerd. De woning werd op de website www.booking.com aangeboden als [bedrijf A]’ en had 43 recensies. Naar aanleiding van de meldingen van woonfraude hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente op 13 juli 2017 een bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek hebben zij drie toeristen uit Dubai aangetroffen. Een van de toeristen, [naam A], heeft verklaard de woning met zijn echtgenote en vader te huren voor een periode van zes dagen tegen een bedrag van € 1.400,00 en het verblijf te hebben geboekt via het bedrijf [bedrijf B]. Verder hebben de toezichthouders geconstateerd dat de woning uit één woonlaag bestaat met vier slaapplaatsen. De woning was ingericht op ontvangst van toeristen en bevatte geen persoonlijke spullen. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen opgemaakt.
        Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) is het verboden om een door de gemeenteraad aangewezen woning zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Op grond van het door het college gevoerde beleid trad het onder voorwaarden niet op tegen onttrekking zonder de daartoe benodigde vergunning ten behoeve van vakantieverhuur. Omdat geen vergunning is verleend voor het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning en [appellant] volgens het college niet voldeed aan de voorwaarden, heeft het college bij besluit van 8 september 2017 aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 13.500,00 opgelegd.
    Hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Daartoe voert hij aan dat hij de woning verhuurde aan zijn vriend [naam B], die de woning voor zeven dagen onderverhuurde aan een vriend. Als er wel sprake is van onttrekking van de woning kan de overtreding bovendien niet aan hem worden toegerekend.
        Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat de boete dient te worden gematigd omdat de hoogte van de boete niet in verhouding staat tot het doel van de overtreden rechtsnorm en de aard en de geringe ernst van de overtreding, aldus [appellant].
    Beoordeling
    Is sprake van een overtreding?
    3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak.
    3.1.    Uit het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen volgt dat de woning aan toeristen werd verhuurd. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4419, mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Grond voor zodanige twijfel is hier niet aanwezig. Dat [naam B] de woning voor zeven dagen zou hebben onderverhuurd aan een vriend, neemt niet weg dat de woning op dat moment niet beschikbaar was voor duurzame bewoning. Gelet op het bovenstaande staat vast dat in dit geval kan worden gesproken van woningonttrekking. Voor de vaststelling van het feitelijk gebruik van de woning is het verder niet van belang wat de rol van [naam B] of [appellant] daarin is geweest. Wat [appellant] daarover heeft aangevoerd leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
    3.2.    Op grond van artikel 21 van de Hw was voor onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad een vergunning vereist. Indien niet over een vergunning werd beschikt, zoals in het geval van [appellant], trad het college op grond van het vakantieverhuurbeleid onder bepaalde voorwaarden niet op tegen onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. De rechtbank heeft onweersproken overwogen dat niet aan alle voorwaarden is voldaan. Gelet hierop mocht het college volgens het beleid een boete opleggen.
    Kan [appellant] worden aangemerkt als overtreder?
    4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand - in dit geval - voor verhuur aan toeristen werd gebruikt.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt. Hij is, met zijn partner, eigenaar van de woning. Uit zijn zienswijze van 18 augustus 2017 blijkt dat hij de sleutels heeft overhandigd aan [naam B] terwijl laatstgenoemde hem had geïnformeerd over zijn bedoeling om de woning voor een "paar dagen" aan een aantal vrienden te verhuren. Dit wijst erop dat [appellant] wist dat de woning niet voor duurzame bewoning en dus onrechtmatig zou worden gebruikt.
    Matiging
    5.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient, omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403, is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben en bestaat geen aanleiding om de boete te matigen vanwege het doel van de overtreden rechtsnorm. Daarnaast heeft [appellant] met zijn enkele stelling dat de boete niet in verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding, geen bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt die tot matiging van de boete zouden moeten leiden.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
    582-898.