ECLI:NL:RVS:2022:2267, Raad van State, 03-08-2022, 202106025/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. De staatssecretaris heeft het verzoek van 18 april 2018 afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap, omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris geeft daarvoor als reden dat tegen [appellant] een strafzaak openstaat wegens huiselijk geweld tegen zijn ex-partner en kinderen. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevoerde omstandigheden geen zeer bijzondere omstandigheden vormen die tot de conclusie leiden dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. Hij voert aan dat hij al op 15 februari 2015 door de politierechter is veroordeeld tot een taakstraf van 120 uren.

202106025/1/V6.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te IJmuiden, gemeente Velsen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 4 augustus 2021 in zaak nr. 20/1311 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 september 2019 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. D.W.M. van Erp, advocaat te Utrecht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.J.L. Leijtens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       De staatssecretaris heeft het verzoek van 18 april 2018 (hierna: het verzoek) afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris geeft daarvoor als reden dat tegen [appellant] een strafzaak openstaat wegens huiselijk geweld tegen zijn ex-partner en kinderen.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevoerde omstandigheden geen zeer bijzondere omstandigheden vormen die tot de conclusie leiden dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. Hij voert aan dat hij al op 15 februari 2015 door de politierechter is veroordeeld tot een taakstraf van 120 uren. Daartegen heeft hij hoger beroep ingesteld en vervolgens is hij in cassatie gegaan. Door de rehabilitatietermijn pas te laten beginnen na het onherroepelijk worden van de veroordeling wordt [appellant] haast gedwongen om geen rechtsmiddel aan te wenden, want indien hij geen rechtsmiddel had aangewend zou hij al in aanmerking komen voor naturalisatie. Gelet op deze bijzondere omstandigheid had de staatssecretaris op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht moeten afwijken van het beleid in de Handleiding RWN.
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevoerde omstandigheden algemeen van aard zijn en dat deze op grond van paragraaf 6 over artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, in de Handleiding, niet als bijzonder kunnen worden aangemerkt. [appellant] voert aan dat gelet op de lopende strafprocedure er geen enkele omstandigheid is die buiten de reikwijdte van de beoordeling van de strafrechter valt. Verder is van belang dat de rechtbank ten onrechte alleen heeft beoordeeld of de omstandigheden op grond van paragraaf 6 van de Handleiding tot afwijking nopen, maar dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of deze omstandigheden op grond van artikel 4:84 van de Awb tot afwijking van het beleid nopen.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient het beleid in de Handleiding RWN als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat de betrokkene gevaar oplevert voor de openbare orde. De Afdeling verwijst hiervoor onder meer naar haar uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2322. Uit dat beleid volgt dat de zogenoemde rehabilitatietermijn begint op het moment dat de bestraffing onherroepelijk is geworden of, indien de tenuitvoerlegging daarna plaatsvindt, op het moment dat de opgelegde sanctie is uitgevoerd. Pas na het verstrijken van die rehabilitatietermijn komt iemand weer ‘gewoon’ in aanmerking voor het Nederlanderschap. Onder verwijzing naar de uitspraak van 25 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD5392, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris er bij de toepassing van het beleid ter invulling van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN rekening mee moet houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien hij van dat beleid afwijkt.
    3.2.    Het dossier biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat als [appellant] geen rechtsmiddelen had aangewend tegen het vonnis van de politierechter van 15 februari 2015, de rehabilitatietermijn van vier jaar al zou zijn verstreken toen hij zijn verzoek om het Nederlanderschap deed. Er zit te weinig tijd tussen, want het verzoek is van april 2018. Alleen al hierom is de duur van de strafprocedure geen zeer bijzondere omstandigheid om af te wijken van het beleid. Het lijkt erop dat [appellant] eraan voorbijgaat dat in het beleid niet alleen op het moment dat de staatssecretaris het besluit neemt, maar ook al op het moment dat hijzelf het verzoek doet, de rehabilitatietermijn verstreken moet zijn.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat er geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot het oordeel leiden dat geen ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar voor de openbare orde vormt. Dat [appellant] inmiddels goed contact heeft met zijn ex-partner en kinderen, een baan heeft en participeert in de samenleving zijn geen zeer bijzondere omstandigheden. Dat is prijzenswaardig, maar neemt niet weg dat ten tijde van het verzoek en het besluit daarop ernstige vermoedens bestonden dat hij een gevaar voor de openbare orde vormt als gevolg van het plegen van een misdrijf. De rechtbank heeft gemotiveerd uiteengezet dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen zeer bijzondere omstandigheden zijn. Dat de rechtbank artikel 4:84 van de Awb hier niet expliciet bij heeft genoemd, maakt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat sprake is van een motiveringsgebrek.
    Het betoog faalt.
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Kamminga, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kamminga
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    876
     
    BIJLAGE
     
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 9
    1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien:
    a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk; […].
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap (ten tijde van het verzoek)
    9-1-a. Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
    Paragraaf 1. Samenvatting openbare-orde beleid
    Hieronder wordt uiteengezet wanneer ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar oplevert voor de openbare orde of de veiligheid van het Koninkrijk. Daarbij staan centraal de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de vreemdeling. Die verwachtingen worden gebaseerd op zijn gedrag in het heden en het recente verleden. Samengevat komt het beleid erop neer dat de naturalisatie of optie wordt geweigerd, als:
    […]
    3. er op het moment van indiening van het verzoek/afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop, serieuze verdenkingen bestaan dat de vreemdeling een misdrijf heeft gepleegd waarop nog een sanctie kan volgen (zie onder 4). Met sanctie wordt niet alleen bedoeld een straf (geldboete, taak- of gevangenisstraf) die door de strafrechter is opgelegd, maar ook bijvoorbeeld strafbeschikkingen of transacties (door politie of Openbaar Ministerie (OM) opgelegde boetes). Daarbij is niet relevant of de sanctie voorwaardelijk is opgelegd, en evenmin of de tenuitvoerlegging geheel of gedeeltelijk door gratie is kwijtgescholden. Alleen in zeer bijzondere omstandigheden is afwijking van het onderstaande mogelijk. Van een serieuze verdenking is onder meer sprake, als:
    […]
    b. tegen de vreemdeling een strafzaak wegens misdrijf openstaat; […]
    4. in de periode van vier jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop, een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd (zie paragraaf 5). Met sanctie wordt hier bedoeld iedere:
    […]
    b. taak- of leerstraf;
    […]
    Paragraaf 4. Afwijzing als er serieuze verdenkingen bestaan dat de vreemdeling een misdrijf heeft gepleegd waarop nog een sanctie kan volgen
    De woorden ‘ernstige vermoedens’ in het onderhavige artikellid geven aan dat niet alleen misdrijven waarvoor de vreemdeling al onherroepelijk is veroordeeld in aanmerking moeten worden genomen, maar ook misdrijven waarvan hij op goede gronden wordt verdacht en waarop alsnog een sanctie kan volgen.
    Met ‘sanctie’ wordt hier niet alleen bedoeld een straf (bijvoorbeeld geldboete, taakstraf of gevangenisstraf) of een maatregel die door de strafrechter is opgelegd, maar ook uitgevaardigde strafbeschikkingen of door de politie of het OM opgelegde boeten. De vreemdeling mag weliswaar niet voor schuldig worden gehouden zolang dat niet is komen vast te staan, maar dat brengt niet met zich mee dat een serieuze verdenking ter zake van misdrijf irrelevant is. De wet bepaalt immers dat weigering van naturalisatie of optie moet plaatsvinden, als op grond van het gedrag van de vreemdeling ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar oplevert voor de openbare orde. Als naderhand blijkt dat de ernstige vermoedens toch niet hebben geleid tot een sanctie, zal dat bij de verdere behandeling van de naturalisatie- of optieprocedure worden betrokken.
    Aanleiding voor het aannemen van een serieuze verdenking kan bijvoorbeeld zijn een tegen de vreemdeling wegens misdrijf opgemaakt proces-verbaal (kan onder meer blijken uit het Opsporingsregister of het register van de herkenningsdienst) of de vermelding op het uittreksel van de Justitiële documentatiedienst (JDD) van een openstaande strafzaak ter zake van misdrijf. Ook als de vreemdeling al is veroordeeld voor een misdrijf of jegens hem ter zake van een misdrijf een strafbeschikking is uitgevaardigd, maar hij tegen het vonnis in hoger beroep is gegaan of verzet heeft aangetekend tegen de strafbeschikking, is de strafzaak nog niet onherroepelijk afgedaan en is er nog steeds sprake van een serieuze verdenking. Het is mogelijk dat de vreemdeling in hoger beroep wordt veroordeeld tot een andere straf. Verder is er sprake van ernstige vermoedens als de vreemdeling zich nog in de proeftijd bevindt. Een proeftijd kan worden verbonden aan een voorwaardelijk sepot, een voorwaardelijke veroordeling of een voorwaardelijke gratie. Als de vreemdeling zich niet houdt aan de voorwaarden, kan alsnog strafvervolging worden ingesteld of kan de gratie ongedaan worden gemaakt.
    […]
    Paragraaf 6. Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
    Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
    Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
    Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
    Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
    •        nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
    •        lering heeft getrokken uit het gebeurde;
    •        thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden;
    •        de misdraging heeft gepleegd in een bijzonder moeilijke periode die definitief is afgesloten;
    •        inmiddels is gehuwd, een kind heeft gekregen en stelt zijn leven aanzienlijk te hebben verbeterd;
    •        bij internationale werkzaamheden hinder ondervindt van zijn buitenlandse paspoort;
    •        als enige binnen het gezin geen Nederlander is;
    •        is veroordeeld wegens rijden onder invloed van alcohol en onder behandeling is geweest voor zijn drankprobleem, zodat het gevaar voor recidive klein is;
    •        is veroordeeld wegens bijvoorbeeld bijstandsfraude en zijn uitkering inmiddels is stopgezet en het teveel ontvangen bedrag wordt terugbetaald, zodat het gevaar voor recidive minimaal is;
    •        is veroordeeld wegens bijstandsfraude en het delict heeft gepleegd, omdat hij de Nederlandse taal onvoldoende machtig was, zodat, nu hij de Nederlandse taal beter beheerst, de kans op recidive verwaarloosbaar is;
    •        minderjarig was toen hij het strafbare feit pleegde;
    •        geschikt is bevonden voor de functie van beroepsmilitair bij het Ministerie van Defensie.
    Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voorzover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
    Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zonodig te onderzoeken. De vreemdeling kan op model 2.3 (bij naturalisatie) of model 1.14 (bij optie) ‘Verklaring verblijf en gedrag’ die hij bij de indiening van zijn verzoek of het afleggen van de optieverklaring bij de burgemeester invult, aangeven of er sprake is van bijzondere omstandigheden.
    De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN worden afgeweken.