ECLI:NL:RBMNE:2023:5328, Rechtbank Midden-Nederland, 02-10-2023, UTR 23/843
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakopbouw. Het college heeft deugdelijk gemotiveerd waarom hij niet wil afwijken van het bestemmingsplan. Beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/843 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college 
      (gemachtigde: mr. J. Aznag).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres 1] in [plaats] . In 2015 heeft eiseres bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakopbouw om daarmee toegang te krijgen tot het dakterras. Na contact hierover met een medewerker van de afdeling vergunningen van de gemeente is eiseres gestart met het uitvoeren van de werkzaamheden voor de dakopbouw. Vervolgens heeft het college de aanvraag van eiseres geweigerd. Er zijn destijds geen rechtsmiddelen tegen dit weigeringsbesluit van het college ingesteld. Het college en eiseres zijn met elkaar in gesprek geweest over de procedure en eiseres is in de gelegenheid gesteld om een nieuwe aanvraag in te dienen. Eiseres heeft vanwege persoonlijke omstandigheden die toen speelden, van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. 
    
    2. Als gevolg van de aanvraag in 2015 heeft eiseres op de woning een lage dakopbouw gerealiseerd. Deze dakopbouw biedt echter geen comfortabele en veilige opgang naar het dakterras. Nadat eiseres op de hoogte raakte van de verleende vergunning voor een dakopbouw aan de [adres 2] , om de hoek van haar woning, heeft zij op 3 mei 2022 opnieuw een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de bestaande dakopbouw naar een volledige dakopbouw. Met het besluit van 14 juli 2022 (het primaire besluit) heeft het college deze aanvraag geweigerd. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. 
    
    3. Met de beslissing op bezwaar van 27 december 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    4. Het beroep van eiseres is behandeld op de zitting van 23 augustus 2023. Eiseres was bij de behandeling van het beroep aanwezig, vergezeld door haar dochter [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [B] . 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De woning heeft op basis van het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ de bestemming ‘wonen’, met specifieke bouwaanduidingen voor een dakterras en maximum van twee bouwlagen. Uit artikel 22.2.1, onder b, van de planregels volgt dat het aantal bouwlagen niet meer mag bedragen dan het aantal dat in de maatvoeringsaanduiding is aangegeven. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met het realiseren van een dakopbouw een extra, derde bouwlaag wordt toegevoegd en daarmee het voor de woning geldende maximum aantal bouwlagen wordt overschreden. Daarnaast vindt het college het realiseren van een dakopbouw in strijd met artikel 22.2.1 sub e, van het bestemmingsplan waaruit volgt dat de bestaande kapvorm of afdekking van de woning moet worden gehandhaafd.
    
    6. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft geoordeeld dat het realiseren van de dakopbouw in strijd is met artikel 22.2.1, onderdelen b en e van het bestemmingsplan.
    De door eiseres gewenste dakopbouw leidt volgens de definitiebepalingen in de planregels tot een extra bouwlaag en het wijzigen van de bestaande kapvorm en afdekking van de woning. De omgevingsvergunning voor de dakopbouw kan daarom alleen worden verleend als het college bereid is om voor deze activiteit af te wijken van het bestemmingsplan.
    
    7. Het college heeft op grond van artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de bevoegdheid om af te wijken van de regels uit het bestemmingsplan als de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Het college is echter niet verplicht om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Bij de keuze om wel of geen omgevingsvergunning te verlenen, moet het college een afweging maken van de bij de aanvraag betrokken belangen. Het college heeft bij die afweging beleidsruimte. De rechtbank toetst vervolgens of het college in redelijkheid tot zijn besluit is gekomen en of daarbij alle betrokken belangen zijn meegewogen. 
    
    8. In deze zaak is het college niet bereid om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Daaraan ligt ten grondslag dat stedenbouwkundig negatief is geadviseerd en het college precedentwerking wil voorkomen.  
    
    9. Het college heeft de aanvraag van eiseres beoordeeld als een nieuw verzoek om een omgevingsvergunning en niet als een herhaling van de aanvraag die eiseres in 2015 heeft gedaan. Het college heeft zijn beoordeling daarom niet beperkt tot de vraag of er nieuwe feiten en omstandigheden zijn, maar heeft de aanvraag van eiseres opnieuw inhoudelijk beoordeeld. Gelet hierop zal de rechtbank de besluitvorming van het college ook inhoudelijk beoordelen op basis van de gronden die eiseres hiertegen heeft aangevoerd. 
    
    10. Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Gedurende de aanvraag voor de dakopbouw in 2015, heeft eiseres regelmatig telefonisch en per e-mail contact gehad met een medewerker van de afdeling vergunningen van de gemeente. Volgens eiseres heeft deze medewerker op enig moment telefonisch toegezegd dat na het toesturen van de verklaring van geen bedenkingen van de buren het ‘akkoord’ zou zijn en zij wel kon beginnen met bouwen. Enige tijd hierna is de omgevingsvergunning door het college toch geweigerd. Volgens eiseres moet het tijdens de procedure in 2015 gewekte vertrouwen in de huidige procedure leiden tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de dakopbouw. Eiseres betrekt hierbij dat het college een volledige heroverweging van haar aanvraag heeft uitgevoerd. 
    
    11. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. Bij een beroep op het vertrouwensbeginsel moet de rechtbank beoordelen of door eiseres aannemelijk is gemaakt dat een bevoegde medewerker van het bestuursorgaan een toezegging heeft gedaan waar zij op mocht vertrouwen. De rechtbank komt echter in deze zaak niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel. De toezegging waar eiseres zich op beroept, zou zijn gedaan tijdens de procedure over de aanvraag in 2015. Die procedure is geëindigd met een besluit waarin de omgevingsvergunning voor de dakopbouw is geweigerd. Eiseres heeft hiertegen geen rechtsmiddelen ingesteld zodat de weigering van de omgevingsvergunning uit 2015 onherroepelijk is geworden. De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is ook niet in geschil, dat er in de procedure over de aanvraag voor omgevingsvergunning die nu ter toetsing voorligt in ieder geval aan eiseres geen toezeggingen zijn gedaan over de kans van slagen van de ingediende aanvraag. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank niet zover strekken dat eventuele toezeggingen die zijn gedaan in een andere procedure over een eerdere weigering van de vergunning bij de toetsing van dit nieuwe besluit moeten worden beoordeeld. De rechtbank zal het beroep op het vertrouwensbeginsel in deze zaak daarom niet inhoudelijk beoordelen. 
    
    12. Eiseres voert verder aan dat zij de motivering van de weigering door het college om medewerking te verlenen aan het bouwplan onduidelijk en willekeurig vindt. De weigering is vooral gebaseerd op een stedenbouwkundig advies. De uitgangspunten van dat advies volgen niet uit de regels van het bestemmingsplan. 
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in zijn besluitvorming voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom hij geen gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Zoals ook volgt uit overweging 7. van deze uitspraak heeft het college de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan, maar is daartoe niet verplicht. In dit geval heeft het college het belang van de ruimtelijke ordening zwaarder laten wegen dan het belang van eiseres om een dakopbouw te realiseren. Het college overweegt, onder verwijzing naar het stedenbouwkundig advies, dat er in het nieuwe bestemmingsplan bewust voor is gekozen om dakopbouwen in dit gebied van de gemeente  niet meer toe te staan. Dakopbouwen, die toegang verschaffen tot een dakterras, zijn vaak zichtbaar vanuit de openbare ruimte, doorbreken de noklijn en verstoren het bebouwingsbeeld. Sinds het nieuwe bestemmingsplan wordt een dakopbouw daarom altijd geweigerd, tenzij het desbetreffende blok een specifieke aanduiding ‘dakopbouw’ heeft of er al meerdere opbouwen zijn gerealiseerd waardoor een toevoeging geen uitzondering meer vormt. In een aanvullend stedenbouwkundig advies is daar nog aan toegevoegd dat dakopbouwen, ondanks hun geringe afmetingen, de eenduidigheid in bebouwingshoogten verstoren en daarom niet passen in de ruimtelijke hoofdstructuur. De rechtbank kan deze onderbouwing volgen. Dat het college onder een vorig bestemmingsplan andere uitgangspunten en belangen heeft betrokken om dakopbouwen onder omstandigheden wél toe te staan, kan na het wijzigen van het bestemmingsplan niet van betekenis zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college in dit geval in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de dakopbouw heeft kunnen weigeren. 
    
    14. Eiseres doet tot slot een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Eiseres wijst op de woningen aan de [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] waar een dakopbouw is gerealiseerd. De uitvoering van die dakopbouwen is gelijk aan het bouwplan dat eiseres bij het college heeft ingediend en vallen onder hetzelfde bestemmingsplan. Met name wijst eiseres op de dakopbouw van [adres 5] waarvoor in 2020 onder het huidige bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor eenzelfde dakopbouw is verleend en voor haar aanleiding was om deze nieuwe aanvraag in te dienen. Volgens eiseres moet de omgevingsvergunning worden verleend omdat het college dat in de vergelijkbare gevallen aan de [straat 1] , in het bijzonder nummer [adres 5] , ook heeft gedaan. 
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet allereerst worden vastgesteld dat sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank vindt dat de door eiseres aangevoerde gevallen aan de [straat 1] niet gelijk zijn aan de situatie in deze zaak. Op de zitting zijn de omstandigheden van de [straat 1] besproken. Daaruit volgt dat voor de [adres 3] in 2014 onder het huidige bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft hierover toegelicht dat het verlenen van deze omgevingsvergunning, kort na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een fout is geweest en dat de aanvraag eigenlijk geweigerd had moeten worden. De aanvraag voor de dakopbouw van [adres 5] , waar eiseres specifiek op wijst, werd in eerste instantie eveneens negatief stedenbouwkundig beoordeeld. Echter, omdat er al een dakopbouw onder het huidige bestemmingsplan was verleend, en er onder het oude bestemmingsplan eveneens eerder een vergunning voor een dakopbouw was verleend, is er voor dit bouwblok uit stedenbouwkundig oogpunt voor gekozen om medewerking te verlenen aan dakopbouwen, omdat er in het bouwblok meerdere dakopbouwen waren vergund. In deze beoordeling is de dakopbouw van [adres 4] niet betrokken, omdat voor deze dakopbouw nooit een omgevingsvergunning is verleend.
    
    
      Anders dan de in de situatie van de [straat 1] is er in de [straat 2] slechts één andere dakopbouw aanwezig, waarvan de omgevingsvergunning onder het regime van het oude bestemmingsplan verleend. Omdat geen sprake is van gelijke gevallen, slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet.
    
    
    16. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat tijdens de behandeling van deze zaak voor alle partijen duidelijk is geworden dat de procedure en de communicatie daarover vanuit de gemeente op sommige momenten moeizaam is verlopen. Bovendien is eiseres, onder andere vanwege de veiligheid, niet gelukkig met de bestaande dakopbouw. Partijen hebben in dat kader op de zitting de intentie uitgesproken om eventuele oplossingsrichtingen verder met elkaar te verkennen.      
    
    
  
  
    Conclusie 
    
    
      17.  Uit deze uitspraak volgt dat het college de omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakopbouw in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Wat eiseres daartegen heeft aangevoerd, leidt niet tot een andere conclusie. Het beroep van eiseres is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).