ECLI:NL:RVS:2022:2068, Raad van State, 20-07-2022, 202101666/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2019 heeft de burgemeester van Rotterdam onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] in Rotterdam te sluiten voor de duur van zes maanden.

202101666/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2021 in zaak nr. 19/4005 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2019 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] in Rotterdam te sluiten voor de duur van zes maanden.
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. I.K. Oosterveen, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en H. Apayadin, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Sinds mei 2016 woonde [appellante] met haar drie minderjarige kinderen aan de [locatie] in de wijk Crooswijk in Rotterdam. Zij huurde de woning van Stichting Havensteder. Haar ex-vriend, de vader van de kinderen, verbleef in de woning omdat hij anders dakloos was. In verband met een lopend onderzoek heeft de politie op 30 november 2018 de woning doorzocht en daarbij verspreid over een kinderslaapkamer, de ouderslaapkamer, een kelderberging en de badkamer soft- en harddrugs aangetroffen en goederen die worden gebruikt voor de handel in drugs. Ook heeft de politie daarbij wapens en munitie aangetroffen. De politie heeft de bevindingen vermeld in een bestuurlijke rapportage van 23 januari 2019. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester besloten de woning voor zes maanden te sluiten.
    Juridisch kader
    2.       Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt:
    "1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
    a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
    b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3 of artikel 11a voorhanden is.
    2. […]."
    2.1.    Voor de toepassing van de in deze bepaling neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester beleid opgesteld: Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019 (hierna: de Beleidslijn). Daarin is vermeld dat de burgemeester woningen in beginsel sluit voor zes maanden.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de beleidsregel om een woning te sluiten voor zes maanden als daar drugs zijn gevonden, niet onredelijk is. Er waren in dit geval geen bijzondere omstandigheden om daarvan af te wijken. De burgemeester mocht handel in drugs vanuit de woning aannemen en [appellante] kon een verwijt van de overtreding worden gemaakt. Niet aannemelijk is dat zij niet op de hoogte was van de aanwezigheid van de in haar woning aangetroffen goederen. De burgemeester heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de woning te sluiten, aldus de rechtbank.
    Hogerberoepsgronden
    4.       [appellante] betoogt dat de toepassing van de beleidsregel in haar geval onevenredige gevolgen heeft voor haarzelf en haar kinderen. Zij wist niet dat de drugs, goederen en wapens in haar woning lagen. Er werd niet vanuit haar woning gedeald. De woning was een gewone huurwoning en geen drugspand waardoor de noodzaak voor de sluiting ontbrak. Bovendien heeft de woningcorporatie Stichting Havensteder als gevolg van de sluiting de huurovereenkomst ontbonden en staat zij sindsdien op een zwarte lijst, waardoor zij feitelijk vijf jaar lang niet voor een huurwoning in Rotterdam in aanmerking komt. Zij woont tijdelijk bij haar moeder in een tweekamerappartement en loopt het risico dat haar kinderen uit huis worden geplaatst.
    Beoordelingskader
    5.       In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), onder 7.10, heeft de Afdeling overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
    6.       Voor een geval als dit, waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, is van belang dat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ook voor beleidsregels geldt. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre mede op een beleidsregel berust, toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 van de Awb, luidende: "tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen". Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit rechtstreeks aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 van de Awb, wordt het bestreden besluit wegens schending van die bepaling vernietigd.
    Wat is in geding?
    7.       Niet in geding is dat verspreid in de woning een flinke hoeveelheid drugs is aangetroffen, die meer is dan voor eigen gebruik is toegestaan, en goederen die kunnen worden gebruikt voor de handel in drugs. Ook is niet in geding dat in de woning wapens en munitie aanwezig waren. De burgemeester was daarom in beginsel bevoegd om de woning te sluiten.
    In geding zijn de noodzakelijkheid en de evenredigheid van de ten tijde van de sluiting te verwachten gevolgen voor het gezin van [appellante] in verhouding tot de noodzaak van de sluiting.
    Was de sluiting noodzakelijk?
    8.       Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. In de overzichtsuitspraak is de Afdeling ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. In de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1913, heeft de Afdeling - voortbordurend op de overzichtsuitspraak - een aantal verduidelijkingen aangebracht. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding moet worden beoordeeld of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de "loop" naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal. Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal de burgemeester - als hij zich op het standpunt stelt dat van dergelijke handel wél sprake was - nader moeten onderbouwen waarom dat het geval was. Slaagt de burgemeester hierin niet of onvoldoende, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is. Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.
    Uit de Beleidslijn volgt dat als er in een woning drugs zijn aangetroffen deze in beginsel wordt gesloten voor een periode van zes maanden. Deze sluitingsperiode is volgens de Beleidslijn nodig om de geschonden openbare orde en veiligheid te herstellen en het woon- en leefklimaat in de directe omgeving te beschermen. Deze belangen zijn in het bijzonder aanwezig in zogenoemde kwetsbare wijken. Niet in geschil is dat de Meermanstraat in een kwetsbare wijk ligt.
    9.       In de woning zijn blijkens de bestuurlijke rapportage de volgende goederen aangetroffen:
    - in de badkamer twee revolvers;
    - in de kinderslaapkamer op de kast een alarmpistool met lege patronen, in een schoudertas een patroonhouder met twee scherpe patronen, 31 losse patronen in een handschoen, 7 g cocaïne in een plastic zakje, negen MDMA tabletten en een amfetaminetablet in een gripzakje, in een zwart tasje € 955,00 papiergeld, een weegschaaltje, een lepel en een aardappelschilmesje met wit poeder residu en in een doos onder het bed 15 ponypacks met in totaal 5,8 g cocaïne, een plastic zak met 2,6 g heroïne en een grote hoeveelheid lege gripzakjes en ponypacks;
    - in de ouderslaapkamer in een doos in de kledingkast een plak van 99,1 g MMC cannabis, 24 MDMA pillen (11,7 g) en op de bovenste plank een patroon;
    - in de kelderberging twee drukpersen, een mixer, twee weegschalen, een plastic kom met lepels, een geldtelmachine en een kistje met knalpatronen, een paar handboeien en een plastic zakje met scherpe patronen voor een lange afstandsgeweer.
    9.1.    De rechtbank heeft naar aanleiding van deze bevindingen terecht overwogen dat de burgemeester, gelet op de aangetroffen hoeveelheid verdovende middelen en de daarbij behorende attributen, de feitelijke handel in of vanuit de woning heeft mogen aannemen. De aangetroffen hoeveelheid drugs overtreft ruimschoots de hoeveelheid voor eigen gebruik. Deze drugs en de aangetroffen wapens lagen op verscheidene plekken in de woning. Sommige zaken waren bovendien niet ergens anders in gestopt en lagen dus in het zicht. Bovendien werden drugs, wapens en attributen op diverse plekken in de woning aangetroffen, waaronder in de kinderkamer en badkamer. Gelet hierop mocht de burgemeester ervan uitgaan dat [appellante] op de hoogte was, of in ieder geval had kunnen zijn, van de aanwezigheid van de drugs, de wapens en de andere voorwerpen en van de activiteiten van haar inwonende ex-partner. Niet is gebleken dat [appellante] actie heeft ondernomen om de situatie te doen eindigen, bijvoorbeeld door haar ex-partner de deur te wijzen. Dat [appellante] zelf later niet door de politie of het Openbaar Ministerie als verdachte is aangemerkt, hoefde voor de burgemeester geen reden te zijn om van sluiting af te zien. Voor woningsluiting is, anders dan bij strafrechtelijke handhaving, niet nodig dat kan worden aangetoond dat de drugs en wapens aan [appellante] toebehoorden of dat zij aan handel in drugs heeft deelgenomen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich gelet op de aan hem gerapporteerde situatie in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten tijde van de sluiting sprake was van een ernstige situatie waarin een sluiting van de woning voor de duur van zes maanden noodzakelijk was en niet kon worden volstaan met een waarschuwing of andere ingrijpende maatregel. De noodzaak tot sluiting is daarmee gegeven.
    Was de sluiting voor de duur van zes maanden evenwichtig?
    10.     Als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, dient hij zich ervan te vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is, ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit een beleidsregel. In de hiervoor genoemde overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van de evenwichtigheid verschillende omstandigheden van belang zijn, zoals de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om weer van het pand gebruik te kunnen maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig.
    10.1.  De burgemeester heeft in zijn afweging rekening gehouden met de te verwachten gevolgen van de sluiting van de woning voor [appellante] en haar kinderen. Hij heeft [appellante] verwezen naar opvang door Centraal Onthaal, welke organisatie volgens de burgemeester onder meer ondersteuning biedt bij het vinden van onderdak als men dakloos is. Zoals [appellante] ter zitting heeft bevestigd, kon zij niet terecht bij de door Centraal Onthaal aangewezen opvang, omdat zij met haar kinderen niet tot de doelgroep van die organisatie zou behoren. Ook zou haar maar zeer beperkt hulp zijn geboden. [appellante] en haar kinderen zijn na de sluiting van de woning, na verblijf op verscheidene logeeradressen, gaan wonen in het kleine appartement van haar moeder. Centraal Onthaal heeft, als de verklaring van [appellante] daarover juist is, niet gedaan wat de burgemeester in het bestreden besluit heeft overwogen. Dat leidt echter niet tot het oordeel dat de burgemeester bij zijn besluitvorming geen of onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellante] en haar kinderen een nieuwe verblijfplaats moesten vinden. Dat die organisatie volgens [appellante] niet de beoogde hulp heeft gebracht maakt dat niet anders, omdat [appellante] uiteindelijk zelf is geslaagd in het vinden van vervangende tijdelijke woonruimte. Daarbij betrekt de Afdeling, zoals ook de rechtbank deed en zoals de Afdeling hierboven nader heeft toegelicht, de omstandigheid dat [appellante] op de hoogte was, althans had kunnen zijn van de in de woning aangetroffen zaken en de activiteiten van haar ex-partner. Gelet hierop had de burgemeester de belangen bij sluiting van de woning voor de duur van zes maanden zwaarder mogen wegen dan de belangen van [appellante] bij het voortgezet gebruik van de woning. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat handel in drugs leidt tot verstoring van de openbare orde en aantasting van het woon- en leefklimaat en dat het een feit van algemene bekendheid is dat drugshandel vaak gepaard gaat met geweld en een woning aantrekkelijk maakt voor inbraken of ripdeals. Daarbij komt dat de woning is gelegen in een kwetsbare wijk waar meerdere woningen zijn gesloten op grond van de Opiumwet.
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de gevolgen van de sluiting van de woning voor de duur van zes maanden voor [appellante] en haar minderjarige kinderen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidslijn te dienen doelen en dat geen grond bestaat om van de Beleidslijn af te wijken.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter      
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    290