ECLI:NL:RBZWB:2023:6842, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 04-10-2023, AWB- 23_9601 VV en 23_2231
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers daartegen.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda					
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: BRE 23/9601WABOA VV en 23/2231 WABOA
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 oktober 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [naam verzoeker 1] en [naam verzoeker 2] , uit [woonplaats 1] , verzoekers
    (gemachtigde: mr. A. van Leeuwen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam vergunninghouder] uit [woonplaats 2] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning aan de [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] . Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op 22 augustus 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een recreatiewoning aan de [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] . Met het bestreden besluit van 22 februari 2023 op het bezwaar van verzoekers heeft het college onder aanpassing van de motivering de omgevingsvergunning in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekers, [naam vertegenwoordiger] en mr. H.J. Stuyt namens het college en namens vergunninghouder de eigenaren van het perceel [straatnaam] 23a in [woonplaats 1] : [naam eigenaar 1] en [naam eigenaar 2] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. De voorzieningenrechter beoordeelt of het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning aan de [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] heeft kunnen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af en verklaart het beroep tegen de verleende omgevingsvergunning gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat zijn de feiten?
        
      
      
      
        4. Verzoekers wonen aan de [straatnaam] 23 te [woonplaats 1] . Aan de achterzijde van hun woning is het perceel [straatnaam] 23a gelegen. 
      
      
    
    
      4.1.
      Op 3 juni 2022 heeft vergunninghouder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een recreatiewoning aan de [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] .
      
    
    
      4.2.
      Bij besluit van 19 augustus 2022 (primair besluit) heeft een college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een recreatiewoning aan de [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] .
      
    
    
      4.3.
      Verzoekers hebben bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      4.4.
      Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
      
      
        
          De verleende omgevingsvergunning
        
      
      
      5. Het college heeft aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een recreatiewoning op het perceel gelegen aan de [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] . Ter plaatste van het perceel geldt het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] . Op de gronden rust de enkelbestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie-6’. 
      
      
        Het bouwplan voorziet (deels) in bebouwing buiten het bouwblok. Het college heeft daarom – wegens strijd met artikel 16.2.2, onder a, van het bestemmingsplan – de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 4, eerste lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
      
      
      
        
          Heeft het college op goede gronden de omgevingsvergunning verleend?
        
      
      
      6. De voorzieningenrechter stelt vast dat een omgevingsvergunning is verleend voor de nieuwbouw van een recreatiewoning. In artikel 16.2 van het bestemmingsplan zijn de bouwregels voor de bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ opgenomen. 
      
      
        Artikel 16.2.2 bepaalt: 
      
      
        
          gebouwen en overkappingen worden in een bouwvlak gebouwd;
        
        
          recreatiewoningen worden uitsluitend gebouwd ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning';
        
        
          per bouwvlak is ten hoogste één recreatiewoning toegestaan, tenzij op de verbeelding middels de aanduiding 'maximum aantal recreatiewoningen' een ander aantal is aangegeven;
        
      
      
      
        Vaststaat dat de functieaanduiding ‘recreatiewoning’ op de plankaart voor het perceel [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] ontbreekt. 
      
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de opbouw van artikel 16.2.2 volgt dat aan punt a en punt b moet zijn voldaan, voordat aan toetsing van het bouwplan aan punt c kan worden toegekomen. Het college is bij de toetsing aan artikel 16.2.2 ten onrechte van punt a direct doorgegaan naar punt c. Het college had de aanvraag eerst aan artikel 16.2.2, punt b, van het bestemmingsplan moeten toetsen.  
      
      
        Uit artikel 16.2.2, punt b, volgt dat de nieuwbouw van een recreatiewoning op het perceel [straatnaam] 23a te [woonplaats 1] niet is toegestaan, vanwege het ontbreken van de functieaanduiding ‘recreatiewoning’. Het bouwplan is dus in strijd met het bestemmingsplan.
      
      
    
    
      6.2.
      Voor het oprichten van een recreatiewoning (hoofdgebouw) in strijd met het bestemmingsplan kan geen omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1˚ of 2˚ van de Wabo. Ook kan geen beroep worden gedaan op het overgangsrecht uit artikel 33.1 van het bestemmingsplan. De aanwezige recreatiewoning is inmiddels gesloopt en was bovendien zonder daarvoor benodigde vergunning én in strijd met het eerdere bestemmingsplan opgericht.
      
    
    
      6.3.
      Dit bouwplan kan alleen gerealiseerd worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wabo. De voorzieningenrechter acht het voorstelbaar dat het college met toepassing van dit artikel medewerking wil verlenen aan een omgevingsvergunning voor dit bouwplan. De bestemming die op het perceel rust, staat het gebruik voor recreatief nachtverblijf in recreatiewoningen immers al toe. Het bouwplan is enkel in strijd met bouwregels uit het bestemmingsplan. De aanvraag dient dan wel te worden aangevuld en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen.
      
      
        
          Ambtshalve toetsing 
        
      
      
      
        7. Het college heeft ter zitting aangevoerd dat de voorzieningenrechter het bouwplan niet mag toetsen aan artikel 16.2.2, punt b, van het bestemmingsplan omdat verzoeker in beroep niet heeft aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met dit artikel. De vraag of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan betreft geen kwestie van openbare orde en mag dus niet ambtshalve getoetst worden. 
      
      
    
    
      7.1.
      Artikel 8:69, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter uitspraak doet  op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Op grond van het tweede lid vult de bestuursrechter de rechtsgronden aan. 
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers in het aanvullend bezwaarschrift deze grond expliciet hebben aangevoerd. In het beroepschrift hebben verzoekers dat niet meer gedaan, maar wel gronden aangevoerd tegen het besluit van het college om met toepassing van de kruimelregeling een omgevingsvergunning voor het bouwen in strijd met de andere bouwregels van het bestemmingsplan te verlenen. Het gaat hierbij om artikel 16.2.2, punt a, van het bestemmingsplan. 
      
      
        De voorzieningenrechter vindt dat zij niet buiten de omvang van het geding is getreden door het bouwplan vervolgens ook te toetsen aan artikel 16.2.2, punt b, van het bestemmingsplan. De toets van het bouwplan aan de bouwregels van het bestemmingplan maakt immers deel uit van deze beroepsprocedure. De voorzieningenrechter heeft vervolgens de rechtsgronden aangevuld door ambtshalve het bouwplan aan het - door verzoekers eerder expliciet aangevoerde - artikel 16.2.2, punt b, van het bestemmingsplan te toetsen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het college heeft de omgevingsvergunning ten onrechte in stand gelaten. Doordat op de verbeelding bij het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] ter plaatse van het perceel [straatnaam] 23a een functieaanduiding ‘recreatiewoning’ ontbreekt, mag daar geen recreatiewoning (hoofdgebouw) worden opgericht. Omdat op het perceel geen hoofdgebouw in de vorm van een recreatiewoning gebouwd kan worden, heeft het college niet met toepassing van artikel 4, eerste lid, bijlage II van het Bor de omgevingsvergunning kunnen verlenen.
    
    9. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit en neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, nu zelf een beslissing. Zij bepaalt de bezwaren van verzoekers gegrond en herroept het primaire besluit. Hierdoor komt de aanvraag om omgevingsvergunning weer open te liggen. Het college zal opnieuw op de aanvraag moeten beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter zelf een beslissing neemt, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    11. Nu het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht van € 184,- aan verzoekers vergoeden. De voorzieningenrechter bepaalt dat het college eveneens het griffierecht van € 184,- in de procedure om voorlopige voorziening moet vergoeden.
    
    12. De rechtbank veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 3.705,-  (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1 én 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 3.705,-;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht voor het beroep en de voorlopige voorziening van tweemaal € 184,- (in totaal € 368,-) te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 4 oktober 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      In artikel 2.1, eerste lid, onder a, is – voor zover van belang – bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk,
    
    
    
      In artikel 2.1, eerste lid, onder  c van de Wabo  is – voor zover van belang – bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.10, eerste lid, wordt een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen geweigerd, in geval van – kort gezegd – (a) strijd met het Bouwbesluit (b) strijd met de bouwverordening (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
    
    
    
      Artikel 2.10, tweede lid, bepaalt dat in de in het eerste lid, onder c, bedoelde gevallen de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c.
    
    
    
      In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
      2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. 
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
    
    
    
      Artikel 2.7 bepaalt dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    
    
      Artikel 1, van bijlage II bepaalt dat in deze bijlage wordt verstaan onder:
      
        Bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
      
        Hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
    
    
    
      Artikel 4, eerste lid, van bijlage II – voor zover hier van toepassing – bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komen: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
    
    
    
    
      
        Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
      
      Artikel 1.55 bepaalt dat hoofdgebouw is een gebouw dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen, dan wel gelet op de bestemming, als belangrijkste gebouw valt aan te merken.
    
    
    
      Artikel 1.88 bepaalt dat recreatiewoning is een gebouw, geen woonkeet en geen (sta)caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bestemd is voor recreatief nachtverblijf door één huishouden en waarbij de gebruikers hun hoofdgebouw elders hebben.
    
    
    
      Artikel 1.99 bepaalt dat verblijfsrecreatie is recreatie in ruimten die zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf, zoals een recreatiewoning, groepsaccommodatie, logeergebouw, pension of kampeermiddel, door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    
    
      Artikel 16.1, onder a, bepaalt dat voor de ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden bestemd zijn voor: recreatief nachtverblijf in recreatiewoningen;
    
    
    
      Artikel 16.2.2, onder a bepaalt dat gebouwen en overkappingen in een bouwvlak worden gebouwd. 
    
    
    
      Artikel 16.2.2, onder b bepaalt dat recreatiewoningen worden uitsluitend gebouwd ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’.
    
    
    
      Artikel 16.2.2, onder c bepaalt dat per bouwvlak ten hoogste één recreatiewoning is toegestaan, tenzij op de verbeelding middels de aanduiding ‘maximum aantal recreatiewoningen’ een ander aantal is aangegeven.
    
    
    
      Artikel 33.1 bepaalt dat:
    
    a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
    
      1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
      2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan;
    
    
       het bevoegd gezag eenmalig in afwijking van lid 33.1, onder a, een omgevingsvergunning kan verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 2%;
       lid 33.1, onder a, niet van toepassing is op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
    
    
    
      
        Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016
      
    
    
    
      Artikel 1 van de beleidsregels bepaalt dat onder
      
        Bijbehorend bouwwerk wordt verstaan: een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd op de grond staand gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
      
        Hoofdgebouw wordt verstaan: een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op de bestemming het belangrijkst is.
      
        Recreatiewoning wordt verstaan: een gebouw bestemd voor recreatief nachtverblijf voor personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    
    
      Artikel 6 van de beleidsregels ziet op een bijbehorende bouwwerk met recreatieve bestemming. Hiervoor gelden de volgende specifieke beleidsregels.
    
    A. Voor een (vergroting van een) recreatiewoning:
    
      
        de oppervlakte van een woning inclusief aangebouwde bijbehorende bouwwerken bedraagt maximaal 75 m², waarbij maximaal 75% van het bouwvlak mag worden bebouwd;
      
      
        de goothoogte bedraagt maximaal 3,5 meter en de totale hoogte bedraagt maximaal 7,5 meter.
      
    
    
    
      Artikel 15 bepaalt dat indien een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een geval dat niet vermeld wordt in of voldoet aan de bovengenoemde specifieke beleidsregels, of voor gevallen die getoetst worden aan bovengenoemde beleidsregels, waarbij een nadere afweging dient te worden gemaakt, burgemeester en wethouders dan in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning kunnen verlenen nadat getoetst is aan de volgende criteria: […]