ECLI:NL:RVS:2022:1158, Raad van State, 20-04-2022, 202100104/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan van de begane grond van het pand aan de [locatie 1] te Eindhoven. [verguninghoudster] is de eigenaresse van het pand aan de [locatie 1] te Eindhoven. Op 29 november 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan op de begane grond van het pand. De gronden hebben voor een deel de bestemming "Maatschappelijk" en voor een deel een woonbestemming. De daar gevestigde tandartsenpraktijk zal vervangen worden door vijf wooneenheden. [appellant] woont op [locatie 2] te Eindhoven, schuin tegenover het pand op [locatie 1]. Hij vreest dat de woningen zijn woon- en leefklimaat nadelig zullen beïnvloeden.

202100104/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Eindhoven,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 30 november 2020 in zaak nr. 20/1170 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan van de begane grond van het pand aan de [locatie 1] te Eindhoven.
    Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [verguninghoudster] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.C.J. Houben, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door M.L.M. Lammerschop, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [verguninghoudster] en [belanghebbende], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te ’s-Hertogenbosch en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [verguninghoudster] is de eigenaresse van het pand aan de [locatie 1] te Eindhoven. Op 29 november 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan op de begane grond van het pand. De gronden hebben voor een deel de bestemming "Maatschappelijk" en voor een deel een woonbestemming. De daar gevestigde tandartsenpraktijk zal vervangen worden door vijf wooneenheden. [appellant] woont op [locatie 2] te Eindhoven, schuin tegenover het pand op [locatie 1]. Hij vreest dat de woningen zijn woon- en leefklimaat nadelig zullen beïnvloeden.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook is er volgens de rechtbank geen sprake van woningsplitsing zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Verder is het beoogde gebruik van de op de bouwtekening aangegeven uitbouw bij een van de appartementen in overeenstemming met de woonbestemming en de bouwregels van het bestemmingsplan, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Goede procesorde
    3.       Het college en [verguninghoudster] betogen dat de nadere stukken van [appellant] van 6 januari 2022 dusdanig laat ingediend zijn, dat het indienen daarvan op een zo korte termijn voor de zitting in strijd moet worden geacht met de goede procesorde.
    3.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    3.2.    [appellant] heeft op 6 januari 2022 nadere stukken bij de Afdeling ingediend, bestaande uit de leefbaarheidstoets bij het besluit over het transformeren van een winkelruimte naar drie appartementen aan de Strijpsestraat 58, de beslissing op bezwaar bij datzelfde besluit en de vergunning voor het legaliseren van vier appartementen op de bovenverdieping van Strijpsestraat 31-31a/Merovingersweg 1-1a. Deze stukken zijn op dezelfde datum verzonden aan het college en aan [verguninghoudster]. De Afdeling overweegt dat de nadere stukken informatie bevatten ter onderbouwing van een reeds ingenomen standpunt en dat het college er ter zitting op heeft kunnen reageren. Voorts leiden de stukken niet tot een wezenlijk andere stellingname en zijn zij naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig complex of omvangrijk dat de andere partijen zich daar onvoldoende op hebben kunnen voorbereiden. Onder deze omstandigheden laat de Afdeling deze nadere stuken dan ook niet buiten beschouwing wegens strijd met een goede procesorde.
    Ambtelijke hoorzitting
    4.       [appellant] voert aan dat zijn bezwaar ten onrechte niet is behandeld door de bezwarencommissie, en dat slechts een ambtelijke hoorzitting heeft plaatsgevonden. Hij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Woningsplitsing
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de regels voor woningsplitsing uit het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing" (hierna: het parapluplan) niet hoefde toe te passen. De overweging van de rechtbank dat, hoewel een deel van het pand al een woonbestemming heeft, dit niet maakt dat er in het pand al een woning aanwezig is, is volgens hem onjuist. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van een woning, is de definitie in de planregels bepalend. Uit die definitie blijkt dat niet het feitelijk gebruik, maar de bestemming bepalend is.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van woningsplitsing als bedoeld in het parapluplan. De door [appellant] aangehaalde definitie van een woning bepaalt niet wat woningsplitsing is.
    5.2.    Artikel 3.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "Strijp binnen de ring 2007" luidt:
    "Bestemmingsomschrijving
    De op de plankaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woongebouwen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep, met dien verstande dat de vloeroppervlakte ten behoeve van een aan-huis-verbonden beroep niet meer dan 50 m2 mag bedragen"
    Op grond van het parapluplan zijn aan de planregels over "Woondoeleinden" in het bestemmingsplan "Strijp binnen de Ring 2007" de volgende bepalingen toegevoegd.
    Artikel 1.9 luidt:
    "woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, dan wel voor de huisvesting van maximaal twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren."
    Artikel 1.10 luidt:
    "woongebouw: een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden."
    Artikel 3 luidt:
    "Partiële herziening inzake kamerverhuur en woningsplitsing
    Onderstaande regels hebben betrekking op de bestemmingen die de functie wonen en/of woondoeleinden en/of woningen, woongebouwen dan wel andere benamingen die zien op de functie wonen in de betreffende bestemmingsomschrijving mogelijk maken."
    Artikel 3.1 luidt:
    "Bestemmingsomschrijving
    Binnen de betreffende bestemmingsomschrijving wordt onder de genoemde functies toegevoegd, voor zover nog niet aanwezig:
    met dien verstande dat:
    a. een woning en/ of kamersgewijs verhuurde woning niet mag worden gewijzigd naar twee of meerdere woningen;
    b. kamerverhuur niet is toegestaan, tenzij het een bestaande situatie betreft."
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat de vergunning is verleend voor het bouwen en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan op de begane grond van het pand op [locatie 1] ten behoeve van vijf wooneenheden. Op grond van artikel 3.1 van het parapluplan is sprake van woningsplitsing wanneer een woning wordt gewijzigd naar twee of meerdere woningen. Woningsplitsing is als volgt nader omschreven in de toelichting van het parapluplan: "Hiermee wordt geregeld dat het in strijd is met het bestemmingsplan als in een woning één of meerdere woonvoorzieningen (zoals wc, keuken en sanitair) en/of (een) scheidingswand(en) worden geplaatst, waardoor meerdere woningen ontstaan. Ditzelfde geldt als een kamergewijs verhuurde woning wordt gewijzigd naar meerdere zelfstandige woningen/ appartementen." Hieruit en uit de tekst van artikel 3.1 volgt dat het feitelijk wijzigen van een bestaande woning naar twee of meerdere woningen niet is toegestaan. Dat het pand deels een woonbestemming heeft en, naar [appellant] stelt, volgens de begripsbepaling in de planregels een woning is bedoeld voor één huishouden betekent dan ook niet dat met het toevoegen van enkele woningen zoals vergund sprake is van een woningsplitsing in de zin van het parapluplan.
    Op dit moment is geen woning aanwezig op de begane grond van het pand op [locatie 1]. Het realiseren van meerdere woningen leidt daarom niet tot een woningsplitsing zoals bedoeld in artikel 3.1 van het parapluplan.
    Goede ruimtelijke ordening en leefbaarheid
    6.       [appellant] betoogt dat het besluit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hem is het gewijzigde gebruik van de begane grond naar vijf zelfstandige wooneenheden niet in overeenstemming met de cultuurhistorische waarden van de Strijpsestraat. Volgens [appellant] verhoudt schaalvergroting en het contextloos ontwerp, vooral vanwege de bouw van appartementen en een verdere verdichting van de openheid, zich niet tot de herkenbaarheid van de oude radialen. Dit oude straatbeeld kenmerkt zich door een menging van functies, waardoor deze straten aantrekkelijk zijn om in te wonen. [appellant] vreest dat verkamering en een hoge huurprijs voor de appartementen zorgen voor een hoge doorloop van huurders, wat de sfeer en leefbaarheid in deze straten in gevaar brengt. [appellant] verwijst ter onderbouwing naar de omgevingsvisie "Eindhoven: Kloppend hart van Brainport" (hierna: de omgevingsvisie), zoals op 16 juni 2020 vastgesteld door de raad van de gemeente Eindhoven.
    Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat  de leefbaarheidstoetsen waar het college zich op heeft gebaseerd onbetrouwbaar zijn, omdat zij geen volledig beeld schetsen van de problemen in de straat. Zo zijn de overlast die werd veroorzaakt door Café 040, de problemen en angsten die buurtbewoners op de gemeenschappelijke bijeenkomst na een moord in de buurt hebben aangedragen en het feit dat een aantal buurtbewoners contractueel heeft laten vastleggen dat ze niet zullen opkomen tegen projecten, niet meegenomen in de leefbaarheidstoetsen. Ook zijn buurtbewoners opgekomen tegen andere omgevingsvergunningen voor in de Strijpsestraat, aldus [appellant].
    6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het besluit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college is de omgevingsvergunning niet in strijd met de omgevingsvisie of de cultuurhistorische waarden(kaart). De omgevingsvergunning draagt niet bij aan de bebouwingsdichtheid, omdat de nieuwe wooneenheden worden gerealiseerd in bestaande bebouwing. Er is slechts sprake van een ander gebruik van het pand. De omgevingsvergunning gaat dan ook niet ten koste van de openheid, aldus het college. Bij de beoordeling van het bouwplan heeft het college niet alleen gekeken naar de leefbaarheidstoets, maar ook naar de redelijke eisen van welstand, het Bouwbesluit, parkeren, woonkwaliteit en groen. Ook past de ontwikkeling van de appartementen grotendeels in de woonbestemming uit het bestemmingsplan. Verder heeft het college naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] een nieuwe leefbaarheidstoets opgesteld, waarin de overlast van Café 040 wel is meegenomen, maar waarin ook is vermeld dat het café inmiddels gesloten is. Ook maken de problemen die de buurtbewoners na de moord hebben aangedragen, de bezwaren van buurtbewoners tegen andere omgevingsvergunningen en de mogelijkheid dat buurtbewoners niet vrij zijn om te klagen - wat volgens het college niet aannemelijk is gemaakt - niet dat de leefbaarheidstoets onbetrouwbaar is, aldus het college.
    6.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    6.3.    Hieruit volgt dat het college de bevoegdheid heeft om de vergunning te verlenen, zolang de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestreden besluit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de ruimtelijke effecten van wat op grond van de woonbestemming in het bestemmingsplan al is toegestaan, in dit geval drie van de vijf woningen, bij deze beoordeling buiten beschouwing mogen blijven.
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het besluit de cultuurhistorische waarden van de omgeving aantast, overweegt de Afdeling dat de cultuurhistorische context van de omgeving is betrokken in de afweging. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de cultuurhistorische waardenkaart, omdat de nieuwe wooneenheden worden gerealiseerd in bestaande bebouwing en de omgevingsvergunning niet ten koste gaat van de openheid. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat het besluit in strijd is met de omgevingsvisie, overweegt de Afdeling dat dit niet kan leiden tot vernietiging van het besluit, omdat de omgevingsvisie ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat dit betoog moet worden gezien in het licht van de leefbaarheid. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
    Ten aanzien van de betrouwbaarheid van de leefbaarheidstoetsen, die ten grondslag liggen aan de beoordeling van de ruimtelijke ordening, is niet gebleken dat het college daarbij onjuiste uitgangspunten heeft gebaseerd. Voor zover de leefbaarheidstoets betrekking heeft op ruimtelijke relevante aspecten, zijn die in de afweging betrokken. Dat, zoals [appellant] heeft gesteld, de bestaande overlast onvoldoende in kaart zou zijn gebracht, buurtbewoners bezwaren zouden hebben tegen andere omgevingsvergunningen en zij niet vrij zouden zijn om te klagen, hetgeen door het college is weersproken, betekent niet dat de leefbaarheidstoets, voor zover deze ruimtelijk relevante aspecten bevat, niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college naar de leefbaarheidstoetsen mocht verwijzen.
    De Afdeling overweegt verder dat aan de beoordeling van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening een voldoende brede afweging ten grondslag ligt. Voor zover [appellant] vreest dat een hoge huurprijs van deze appartementen zal leiden tot een grote doorstroming in huurders en daarmee tot minder binding in de wijk, is dit betoog niet met feiten onderbouwd. Er zijn geen contra indicatoren geweest van de geraadpleegde gebiedscoördinator dat dit besluit leidt tot een verslechtering van de leefbaarheid in de buurt. Het college heeft zich met verwijzing naar de leefbaarheidstoets, en de toets aan redelijke eisen van welstand, het Bouwbesluit, parkeren, woonkwaliteit en groen daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling van vijf kleinschalige appartementen geen negatief effect heeft op de leefbaarheid van de buurt.
    De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college de gevolgen voor de leefbaarheid voldoende in de afweging heeft betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitbouw
    7.       Ten slotte betoogt [appellant] dat de uitbouw waarin de kantine van de tandartsenpraktijk zit in het verleden illegaal is opgericht en dat het college dit ten onrechte heeft beloond door de bouw van een vijfde appartement op deze plek te vergunnen, waardoor deze uitbouw alsnog wordt gelegaliseerd. Volgens [appellant] kan de kantine niet vergunningvrij zijn op grond van artikel 3 van het Besluit omgevingsrecht, omdat deze in strijd is met de woonbestemming uit het bestemmingsplan. Uit de definitie van een bouwperceel volgt dat daarop zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld bij het berekenen van de oppervlakte van een bouwperceel, alleen gekeken moet worden naar het gedeelte met de woonbestemming. Volgens [appellant] moet echter ook gekeken worden naar het deel van het perceel met de maatschappelijke bestemming. De rechtbank heeft niet uitgelegd waarom verschillende bestemmingen in de weg staan aan zelfstandige, bij elkaar horende bebouwing. [appellant] vreest dat doordat de uitbouw wordt gelegaliseerd, er een premie wordt gezet op illegaal bouwen.
    7.1.    Artikel 1 van het bestemmingsplan "Strijp binnen de ring 2007" luidt:
    "Begripsbepalingen
    (…)
    12. Bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    (…)"
    7.2.    De Afdeling overweegt dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De aanvraag ziet op het realiseren van vijf wooneenheden, niet op een uitgebouwde kantine. De vraag of de gestelde illegale uitbouw van de kantine in het verleden door deze vergunning een legale status krijgt doet zich derhalve niet voor. Met het bouwplan wordt immers niet de in het verleden gerealiseerde uitbouw van de kantine vergund, maar enkele woningen, waarvan één met een uitbouw. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat het beoogde gebruik van de vergunde uitbouw voldoet aan de woonbestemming.
    Daargelaten of de vlakken met de bestemming "Wonen" en "Maatschappelijk" in één bouwperceel kunnen liggen, is het oordeel van de rechtbank dat wordt voldaan aan de maximaal toegestane oppervlakte voor bijgebouwen juist. Gesteld noch gebleken is dat er niet wordt voldaan aan de oppervlakte-eisen uit het bestemmingsplan wanneer wordt uitgegaan van een bouwperceel met één of beide bestemmingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2022
    429-980