ECLI:NL:RVS:2022:3011, Raad van State, 19-10-2022, 202006535/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. [appellant] is eigenaar van en woont in de woning op het adres [locatie] in Amsterdam. De woning bestaat uit vijf woonlagen. Op 20 november 2017 en op 15 maart 2018 hebben toezichthouders de woning bezocht. Uit de rapporten van bevindingen van die bezoeken volgt dat een deel van de eerste woonlaag en de derde woonlaag wordt gebruikt voor toeristische verhuur. Deze delen bevatten geen keuken en geen afsluitbare deur. Het andere deel van de eerste woonlaag en de tweede woonlaag worden alleen door [appellant] gebruikt. De tweede woonlaag is afgesloten en wordt alleen gebruikt door [appellant]. Deze woonlaag heeft een badkamer, slaapkamer, keuken en een woon/eetkamer. De vierde en vijfde woonlaag worden permanent verhuurd. Direct na de voordeur is het trappenhuis.

202006535/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2020 in zaak nr. 19/3692 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hvv).
    Bij besluit van 31 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S. Vermeulen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en bij brief van 22 april 2022 een schriftelijke toelichting gevraagd van het college.
    Het college heeft deze toelichting bij brief van 25 mei 2022 gegeven.
    [appellant] heeft hierop op 22 juni 2022 schriftelijk gereageerd.
    Het college en [appellant] hebben afgezien van de mogelijkheid van een tweede zitting. Daarop is het onderzoek weer gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van en woont in de woning op het adres [locatie] in Amsterdam. De woning bestaat uit vijf woonlagen. Op 20 november 2017 en op 15 maart 2018 hebben toezichthouders de woning bezocht. Uit de rapporten van bevindingen van die bezoeken volgt dat een deel van de eerste woonlaag en de derde woonlaag wordt gebruikt voor toeristische verhuur. Deze delen bevatten geen keuken en geen afsluitbare deur. Het andere deel van de eerste woonlaag en de tweede woonlaag worden alleen door [appellant] gebruikt. De tweede woonlaag is afgesloten en wordt alleen gebruikt door [appellant]. Deze woonlaag heeft een badkamer, slaapkamer, keuken en een woon/eetkamer. De vierde en vijfde woonlaag worden permanent verhuurd. Direct na de voordeur is het trappenhuis. De tuin is in gemeenschappelijk gebruik, die voor alle bewoners toegankelijk is via de woonkamer van de verblijfsruimte op de begane grond, ook als die is verhuurd aan gasten. De eetkamer van de ruimte op de derde woonlaag wordt ongeveer één keer per week door [appellant] gebruikt om daar diners te hosten, ook als die in gebruik is door gasten. [appellant] bespreekt dit dan vooraf met de gasten.
    2.       Het college stelt zich op het standpunt dat de woning is onttrokken aan de woonruimtevoorraad, doordat deze voor toeristische verhuur gebruikt wordt. De verhuur voldoet volgens het college niet aan de voorwaarden voor vergunningvrije verhuur ten behoeve van bed & breakfast, omdat [appellant] feitelijk niet zijn hoofdverblijf heeft in de ruimtes die worden gebruikt voor bed & breakfast. Door zonder de vereiste vergunning de woning voor bed & breakfast te gebruiken, heeft [appellant] in strijd gehandeld met artikel 21, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Op grond van artikel 4.2.2 van de Hvv heeft het college voor het onttrekken van de woning aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,00.
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Hvv niet buiten toepassing moet worden gelaten, gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] een zelfstandige woonruimte heeft op de eerste woonlaag van de woning en daarnaast nog het (gedeeltelijk) gebruik van andere ruimtes in het pand. De toeristen verblijven niet in de zelfstandige woonruimte van [appellant]. Er is dus niet voldaan aan de vereisten voor vergunningvrije verhuur ten behoeve van bed & breakfast. Het college heeft volgens de rechtbank terecht de boete opgelegd en heeft de boete niet hoeven matigen.
    Hoger beroep
    Verbindendheid Hvv
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Hvv niet onverbindend moet worden verklaard dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Er is geen sprake van schaarste en er bestaat dus geen noodzaak om in te grijpen in de woonruimtevoorraad. In artikel 3.1.1 van de Hvv is echter bepaald dat voor woonruimtes tot een bepaalde huurpuntengrens, en woonruimtes met een hogere huurpuntengrens, een vergunningplicht geldt. Dit komt er volgens [appellant] op neer dat de gehele woonruimtevoorraad vergunningplichtig is, ook koopwoningen. De huurpuntengrens is echter ongeschikt voor de koopwoningsector. Bovendien blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Hw dat het verplicht is een koopprijsgrens op te nemen in de Hvv. Bij het opnemen van de vergunningplicht in de Hvv is geen onderbouwing gegeven voor de noodzaak daarvan voor koopwoningen uit het hoogste segment, zoals die van [appellant]. In het rapport ‘Schaarstepatronen in de woningvoorraad van stadsregio Amsterdam' van 10 november 2014 (hierna: het rapport schaarstepatronen) dat als onderbouwing is gebruikt, wordt enkel in het algemeen gesteld dat de stijging van de vierkante meterprijzen in Amsterdam bewijs zou zijn van toegenomen schaarste van koopwoningen. Dit kan echter ook een andere oorzaak hebben. Uit de rapporten blijkt zelfs dat het tekort aan vrije sector huurwoningen en koopwoningen tussen 2005 en 2013 is afgenomen. Het doorstroomargument gaat bij woonruimte in het zeer hoge segment niet op, aldus [appellant].
    5.1.    Ingevolge artikel 2 van de Hw, zoals dit artikel luidde ten tijde van de controles en de besluiten, mag een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte alleen worden opgenomen indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woningen.
    5.2.    De Afdeling heeft in wat [appellant] heeft aangevoerd aanleiding gezien om het college om een nadere toelichting te vragen. Het college heeft deze gegeven en heeft de volgende rapporten overgelegd ter onderbouwing van de vergunningplicht:
    - het rapport schaarstepatronen;
    - ‘Voorstel beleid woonruimtevoorraad Amsterdam’ van 17 november 2015;
    - ‘Eindverslag onderbouwing schaarste’ (hierna: het eindverslag) van 31 oktober 2014;
    - rapport ‘Schaarstepatronen op de Amsterdamse woningmarkt’ (hierna: het nieuwe rapport schaarstepatronen) van mei 2019;
    - rapport ‘Raming woningbehoefte Metropoolregio Amsterdam (MRA) 2017 - 2025’ van 29 oktober 2018 (hierna: het rapport raming), en
    - rapport ‘Schaarste op de Amsterdamse woningmarkt 2022, Actualisatie vanwege fusie Amsterdam - Weesp’ van mei 2022.
    5.3.    Met deze rapporten heeft het college voldoende onderbouwd dat alle woonruimte in Amsterdam schaars is, ook woningen in het hoogste segment. In het rapport schaarstepatronen is namelijk het volgende opgenomen: "Op dit moment kan de Stadsregio Amsterdam al aangemerkt worden als een van de gebieden met de sterkste indicatie voor schaarste. Dat blijkt uit de huidige vierkante meterprijzen." Ook woonruimte in de koopsector, samen met de vrije huursector, is schaars, volgens dit rapport: "Figuur 8 laat zien dat door de gezamenlijke groei van vrije huursector en koopsector de totale niet gereguleerde voorraad tussen 2007 en 2013 gegroeid is van 29% naar 42%. Maar de inkomensgroep die op dit vrije deel van de woningvoorraad is aangewezen (geen toegang tot de gereguleerde huursector) groeit ook nog altijd en heeft in 2013 inmiddels een omvang van 52% van alle Amsterdamse huishoudens (45% in 2007). Het verschil wordt dus wel kleiner, maar nog altijd is deze inkomensgroep ruim tien procentpunten groter dan het bijbehorende woningmarktsegment." Het aanbod van woonruimte in Amsterdam is in verhouding met het aanbod in andere steden laag: "Ter vergelijking: in Utrecht, ook een stad met een krappe markt, is het aanbod altijd nog drie keer zo hoog […]. In Rotterdam is het aanbod vijf keer zo hoog."
    Dat woonruimte in Amsterdam erg schaars is, volgt ook uit de andere rapporten. Zo wordt in het rapport raming ook gewezen op de uitzonderlijk hoge vierkante meterprijzen in de stadsregio Amsterdam. Hoge prijzen zijn een vertaling van schaarste. Uit figuur 13 in het rapport raming blijkt dat in alle prijssegmenten, bij zowel koop- als huurwoningen, de vraag groter is dan het potentiële aanbod. Dat geldt ook voor woningen in het prijssegment van meer dan € 363.000,00. In dat segment oversteeg de vraag in 2017 ongeveer twee keer het beschikbare aanbod. In het nieuwe rapport schaarstepatronen uit mei 2019 wordt geconcludeerd: "[…] dat de heersende schaarste gevoeld wordt in alle segmenten van de woningmarkt, of men die nu opdeelt naar prijssegmenten of naar woningtypen. Ook als men niet naar de toekomst kijkt maar eenvoudig naar de huidige verdelingen naar inkomensgroepen en woningmarktsegmenten binnen Amsterdam komt het beeld van breed gedeelde schaarste naar voren."
    [appellant] heeft erop gewezen dat in het rapport raming staat dat er voldoende bouwplannen zijn om in de woningbehoefte te voorzien. Dit ligt echter genuanceerder, zo blijkt uit de toelichting op de bouwplannen. Het gaat om plannen die nog niet zijn uitgevoerd en er moet rekening mee worden gehouden dat plannen uitvallen of vertraging oplopen. Met de bouwplannen was en is de schaarste dus nog niet opgelost. Zij lopen achter op de vraag naar woningen, in alle prijsklassen.
    5.4.    Het college heeft eveneens voldoende onderbouwd dat een vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de Hvv staat in de toelichting: "Er is een sterke verhuisbehoefte die niet gehonoreerd kan worden. De vraag naar betaalbare huurwoningen overtreft in grote mate het aanbod hetgeen resulteert in lange wachtlijsten (inschrijfduur gemiddeld 8 jaar). Het aantal personen dat is aangewezen op woningen in de vrije sector is hoger en groeit sterker dan het aantal woningen dat voor deze groep beschikbaar is hetgeen resulteert in hoge huurprijzen, waardoor deze woningen ook voor de middengroepen vaak niet meer bereikbaar zijn. Hetzelfde geldt voor koopwoningen. Dit heeft mede tot gevolg dat de doorstroming laag is en de woningen die geschikt zijn voor primair de lagere inkomens ook bezet worden door huishoudens die een middensegment huur- of koopwoning zouden kunnen bewonen."
    De onderbouwing hiervoor kan gevonden worden in de door het college overgelegde rapporten. In het rapport schaarstepatronen wordt geconcludeerd dat de verhuisbehoefte hoog is en stijgt. Stijgende verhuisbehoefte is een indicatie van onvervulde en, door de situatie op de woningmarkt, onvervulbare wensen. Het aantal woningen dat wordt aangeboden in de vrije sector is beperkt, terwijl er wel vraag naar is. Deze woningen kunnen gebruikt worden voor huishoudens die nu ‘scheef wonen’. De hoge prijzen leiden tot selectievere toegankelijkheid. Huishoudens op zoek naar een grotere woning hebben moeite die in Amsterdam voor een betaalbare prijs te vinden, zo staat in het nieuwe rapport schaarstepatronen. In Amsterdam ligt er een groter accent op de ‘behoefte’ aan goedkope en aan dure woningen dan gemiddeld in de Metropoolregio Amsterdam: "In de 2017 versie van het woningmarktonderzoek manifesteert zich in de verhuiswensen een sterk accent op ruime woningen, die vaak in de koopsector te vinden zijn. Eerder werd al besproken dat Amsterdam voortdurend een aangroei heeft van huishoudens in de gezinsfase op zoek naar verbetering van de woonsituatie. Na een aantal mindere jaren op de woningmarkt oefent deze groep extra vraagdruk uit." In het rapport raming wordt ook vastgesteld dat in Amsterdam vooral aanvullende behoefte is aan enerzijds sociale huur en anderzijds duurdere koopwoningen.
    Gelet op het voorgaande is het aannemelijk dat de woningmarkt in Amsterdam verstopt raakt en doorstroming uit de goedkope woonruimte naar middeldure woonruimte noodzakelijk is, maar moeizaam gaat, doordat er schaarste is in alle prijssegmenten. Mensen die nu in een middeldure woning wonen, kunnen moeilijk doorstromen naar duurdere woonruimte, omdat ook daar het aanbod beperkt is en de prijzen hoog zijn. Dit effect werkt in Amsterdam door in alle segmenten van de woningmarkt. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van een vergunningplicht voor het gehele grondgebied, in alle prijssegmenten, dan ook noodzakelijk en geschikt voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De gemeenteraad mocht daarom een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Hvv opnemen, ook voor woningen in de hogere prijssegmenten. Nu er geen onderscheid is gemaakt en ook niet gemaakt hoefde te worden in woningen tot een bepaald prijssegment, was het ook niet vereist om een koopprijsgrens op te nemen in de Hvv.  
    Het betoog slaagt niet.
    Zelfstandige woonruimte
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet voldoet aan de vereisten voor vergunningvrije verhuur. De woning heeft één voordeur en is niet kadastraal gesplitst. De tweede woonlaag, waar hij zelf woont, beschikt over alle elementen van een zelfstandige woonruimte, maar dat is niet van belang voor de vraag of het gedeelte dat [appellant] aan gasten verhuurt, voldoet aan de voorwaarden voor vergunningvrije verhuur. Daarvoor is slechts van belang dat de ruimtes die daarvoor worden gebruikt niet als een zelfstandige woonruimte zijn aan te merken. Voor het begrip woonruimte moet volgens [appellant] worden aangesloten bij de definitie ervan in artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW). Daaruit volgt dat getoetst moet worden of de ruimte te bereiken is via een privéverkeersruimte van de hoofdbewoner of via een gemeenschappelijke verkeersruimte. In het eerste geval maakt de woonruimte deel uit van de zelfstandige woonruimte van de hoofdbewoner en voldoet die ruimte aan de voorwaarden van de Hvv voor een bed & breakfast. Dat is hier het geval. De verschillende woonlagen zijn alleen te bereiken via zijn privétrappenhuis. Hij moet hier ook doorheen om zijn tuin, wasruimte, garderobe en voordeur te bereiken. Ook is het trappenhuis op de bouwtekeningen van de bestaande situatie van de op 26 oktober 2018 verleende omgevingsvergunning niet als gemeenschappelijke verkeersruimte, maar als privéverkeersruimte aangegeven. Hij mocht hierop vertrouwen. Dat het college nu een ander standpunt inneemt, is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling merkt eerst het volgende op. Dat een deel van de woning aan toeristen werd verhuurd, is niet in geschil. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, onder 4.1, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en daarom aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Dat is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, is de gemeenteraad niet bevoegd om vrijstelling te verlenen van het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. De grondslag voor de aan [appellant] opgelegde boete is daarmee echter niet vervallen. De wettelijke grondslag voor de boete ligt in het in die uitspraak van de Afdeling uitdrukkelijk niet onverbindend geachte artikel 4.2.2 van de Hvv in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Dat de raad onbevoegd is om de vrijstelling te verlenen, neemt niet weg dat het college bij het opleggen van een boete rekening kan houden met relevante feiten en omstandigheden, waaronder de omstandigheid of is voldaan aan de voorwaarden die gelden voor vergunningvrije verhuur, zoals genoemd in artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hvv. Deze omstandigheden zijn voor het college relevant bij de beslissing of het ook daadwerkelijk een boete oplegt. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2084. Daarom zal worden beoordeeld of de toeristische verhuur aan de voorwaarden voor vergunningvrije verhuur voldeed.
    6.2.    Een bed & breakfast is in artikel 1, aanhef en onder d, van de Hvv gedefinieerd als het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte. Zelfstandige woonruimte is in onderdeel kkk van hetzelfde artikel van de Hvv gedefinieerd als woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen. Deze definitie van zelfstandige woonruimte komt overeen met de definitie in artikel 7:234 van het BW. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:733), dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woonruimte beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woonruimte is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven.
    Aan de aanduiding van het trappenhuis op een bouwtekening die behoort bij de omgevingsvergunning kan niet het vertrouwen worden ontleend dat de toeristische verhuur aan de voorwaarden voldoet. De aanduiding van het trappenhuis is niet doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of sprake is van een zelfstandige woonruimte. Er is daarom geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    De stelling dat het trappenhuis privé is en dat alleen al daarom de gehele woning als één woonruimte moet worden gezien, volgt de Afdeling niet. Zoals in de uitspraak van 7 april 2021 ook is overwogen, staat dit niet in de weg aan het zelfstandig gebruik van de verschillende woonlagen door verschillende huishoudens. De vraag of sprake is van een zelfstandige woonruimte dient beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie, en dus de aanwezigheid van voorzieningen. De tweede woonlaag, die alleen door [appellant] wordt gebruikt, beschikt over de inrichting en de voorzieningen om geschikt te zijn voor zelfstandige bewoning. Deze woonruimte is afgesloten van de andere woonlagen. De gasten kunnen geen gebruik maken van de voorzieningen op de tweede woonlaag. Daarmee is niet voldaan aan de definitie van een bed & breakfast zoals opgenomen in artikel 1, aanhef en onder d, van de Hvv. De gasten maken immers geen gebruik van de zelfstandige woonruimte van de hoofdbewoner. Dat het andersom wel gebeurt, dat wil zeggen dat [appellant] wel gebruik maakt van de voorzieningen in de ruimte waar de gasten verblijven, en dat hij gebruik maakt van voorzieningen buiten zijn woonlaag, zoals de wasruimte op de eerste woonlaag, maakt niet dat sprake is van gedeeltelijk gebruik van zijn woonruimte door de gasten. Daarmee is dus niet voldaan aan de voorwaarden voor vergunningvrije verhuur.
    Het betoog slaagt niet.
    Matiging
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de boete niet heeft gematigd. Hij beschikt inmiddels over een vergunning voor een bed & breakfast. Voor de hoogte van de boete moet gekeken worden naar de meest gunstige bepaling. In de nieuwe huisvestingsverordening, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, is het boetebedrag voor het schenden van de voorwaarden van de vergunning bepaald op € 10.375,00. De boete moet in ieder geval tot dat bedrag verlaagd worden. Bovendien is er sprake van verminderde verwijtbaarheid. Hij heeft hoogstens aan één van de voorwaarden voor vergunningvrije verhuur niet voldaan, omdat het bed & breakfast gedeelte geen deel zou uitmaken van zijn woonruimte. Hij vertrouwde erop dat zijn indeling wel was toegestaan, vanwege een voorbeeld in de ‘Interne memo voorwaarden B&B’ (hierna: de interne memo) van 18 december 2017. Er is ook nooit overlast veroorzaakt, aldus [appellant].
    7.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403. Daarmee is niet gezegd dat zich daarom geen bijzondere omstandigheden meer kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af. In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Ingevolge artikel 5:41 van de Awb wordt geen bestuurlijke boete opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    7.2.    In dit geval valt [appellant] geen verwijt te maken. Na de controle van 20 november 2017 heeft hij de kookvoorzieningen verwijderd uit de ruimtes die verhuurd werden aan toeristen en het college verzocht om nogmaals te komen controleren. Hij heeft in een brief van 31 januari 2018 geschreven: "Ik wil graag voldoen aan de richtlijnen en verordeningen van de gemeente Amsterdam en ik kijk er dan ook naar uit mijn woonsituatie ongestoord te mogen voortzetten. Graag nodig ik u en / of leden van uw team uit de situatie ter plekke te inspecteren. Nadat er sinds 2014 vier maal een onaangekondigde vroege ochtend inspectie heeft plaatsgevonden kijk ik uit naar een inspectie van de gewijzigde situatie graag in samenspraak met uw team. Ik wil niets liever dan dat alles in orde is volgens de richtlijnen en dat ik mijn leven mag voortzetten zonder angst voor dwangmaatregelen." [appellant] heeft dus het college op de hoogte gesteld van de situatie en hij was ervan overtuigd dat hij geen vergunning nodig had. In de interne, maar ook algemeen raadpleegbare memo waar [appellant] op stelt te hebben vertrouwd, staat: "Dus de B&B moet onzelfstandig zijn om deel uit te maken van de woning. Als het B&B gedeelte onzelfstandig is en kadastraal tot de woning behoort (dus niet van de buurman is), behoort de B&B tot de zelfstandige woning en voldoet daarmee aan de eisen." De memo bevat voorts voorbeelden met afbeeldingen en de indeling van de woning zoals [appellant] die heeft, komt op de relevante onderdelen overeen met één van die voorbeelden. Het is gelet daarop niet onaannemelijk dat [appellant] door de memo en in het bijzonder het voorbeeld is bevestigd in zijn overtuiging dat hij aan alle voorwaarden voldeed. Inmiddels heeft hij een vergunning aangevraagd en gekregen voor de bed & breakfast. Het college heeft gesteld dat de aangevraagde indeling afwijkt van de indeling zoals deze feitelijk was op het moment van de controles. Wat daarvan zij, in ieder geval blijkt uit de aanpassing dat [appellant] erop uit was om zijn woning zodanig in te richten dat deze voldoet aan de voorwaarden.
    De Afdeling ziet in de handelwijze van [appellant] reden om te oordelen dat de overtreding niet aan hem kan worden verweten. Dat betekent dat geen boete opgelegd had mogen worden.
    Het betoog slaagt.
    Redelijke termijn
    8.       [appellant] voert aan dat de redelijke termijn is overschreden en de boete daarom gematigd moet worden. Er is meer dan een jaar verstreken tussen het voornemen tot boeteoplegging van 6 december 2017 en het boetebesluit van 11 december 2018.
    8.1.    Zoals hiervoor geoordeeld, had het college geen boete op mogen leggen. Dit betoog behoeft daarom geen bespreking meer.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 31 mei 2019 alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 11 december 2018 moet worden herroepen.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2020 in zaak nr. 19/3692;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 31 mei 2019;
    V.       herroept het besluit van 11 december 2018 van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.707,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.082,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter      
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    851
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:41
    Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    Artikel 5:46
    […].
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […].
    Burgerlijk Wetboek Boek 7
    Artikel 234
    Onder zelfstandige woning wordt verstaan de woning welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning.
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    1. In deze verordening wordt verstaan onder:
    […];
    d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
    […];
    kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […].
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    […].
    Artikel 3.1.2
    […].
    6. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
    d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed &breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    […].
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet […].
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […].
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […].