ECLI:NL:RBZWB:2023:6642, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 25-09-2023, AWB- 23_1675
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/1675 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. T.D. Rijs),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk 
    ( [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt aan de [adres] te [plaats 1] aan eiseres.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 3 januari 2023 geweigerd. Op 14 februari 2023 maakt eiseres bezwaar tegen dit besluit. In dit bezwaarschrift verzoekt eiseres het college om het bezwaarschrift door te sturen naar de rechtbank om het als beroep te behandelen. Op 2 maart 2023 stuurt het college dit bezwaarschrift door om direct als beroep te behandelen.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de gevraagde omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Inhoudelijke beoordeling
      
    
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    5. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kent in artikel 2.10 een verplicht toetsingskader. Kort gezegd betekent dit dat het college moet toetsen of het bouwplan voldoet aan het bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Indien er geen sprake is van strijd met één van deze weigeringsgronden moet het college de vergunning verlenen. Indien er zich één van deze weigeringsgronden voordoet, is het college in beginsel verplicht de omgevingsvergunning voor het bouwen te weigeren.
    Volgens het college is het gebruik als supermarkt, waarvoor vergunning is aangevraagd, in strijd met het bestemmingsplan. Het college is dan verplicht te onderzoeken of er alsnog een vergunning kan worden verleend. Het college heeft dat onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat hij geen vergunning wil verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft beleidsruimte om al dan niet de vergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het college moet zijn besluit wel goed motiveren. De rechtbank zal hieronder beoordelen of het college dat heeft gedaan. 
    
    
      
        Past de aanvraag in het bestemmingsplan?
      
    
    
    6. Eiseres stelt dat haar aanvraag in het bestemmingsplan past. Het perceel is gelegen in het bestemmingsplan ‘Veegplan Kernen 2017’. Dit plan verwijst inhoudelijk naar het bestemmingsplan ‘Centrum [plaats 1] ’. Het perceel heeft daarin de enkelbestemming ‘Gemengd 1’ met de functieaanduiding ‘detailhandel’. Een supermarkt past in de omschrijving van detailhandel zoals dat in het bestemmingsplan is opgenomen. Dat er ook een functieaanduiding ‘supermarkt’ in het bestemmingsplan is opgenomen, maakt dat niet anders. Die functieaanduiding is beperkter in die zin dat er dan alleen een supermarkt mag worden gevestigd. Eiseres verwijst ter onderbouwing naar de rechtspraak. De letterlijke tekst van het bestemmingsplan en de toelichting daarop geven geen aanknopingspunten voor de stelling dat supermarkten alleen zijn toegestaan onder de functieaanduiding ‘supermarkt’ en niet onder de functieaanduiding ‘detailhandel’. 
    
    
      6.1
      Het college is van mening dat uit de aparte functieaanduiding ‘supermarkt’ afgeleid moet worden dat een supermarkt niet onder de functieaanduiding ‘detailhandel’ past. De functieaanduiding ‘supermarkt’ zou immers overbodig zijn als een supermarkt ook mag op een perceel met de functieaanduiding ‘detailhandel’. 
      
    
    
      6.2
      
        Deze beroepsgrond slaagt. Volgens vaste rechtspraak zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf of in samenhang niet duidelijk zijn. 
        Anders dan het college betoogt, is artikel 5.1, aanhef en onder a4, op zichzelf duidelijk en kan daaruit niet worden afgeleid dat een supermarkt niet is toegestaan. Een supermarkt voldoet aan het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Aan de plantoelichting komt daarom geen betekenis toe. Deze taalkundige uitleg leidt ertoe dat supermarkten mogen worden gevestigd op gronden met de functieaanduiding ‘detailhandel’. Een vergunning voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan is voor de gevraagde ontwikkeling niet vereist. 
      
      
      
        
          Zijn er andere redenen om de vergunning te weigeren?
        
      
      
      
        7.	Het college stelt dat de ontwikkeling van de supermarkt niet past in de nota parkeren. 
      
      
    
    
      7.1
      Zoals onder 5 is aangegeven is strijd met beleid geen grond om de vergunning te weigeren. Bestemmingsplan ‘Veegplan kernen 2017’ legt echter in artikel 9 zelf parkeernormen vast. Als daar niet aan voldaan wordt, is er ook strijd met het bestemmingsplan. Gelet op dit artikel 9 moet alleen aan de parkeernormen worden getoetst als er een vergunningplichtige wijziging in het gebruik plaats vindt. De nieuwe supermarkt past in de bestemming Gemengd 1 met de functieaanduiding ‘detailhandel’. Er hoeft en mag dus niet getoetst (te) worden aan de parkeernormen als opgenomen in artikel 9 van bestemmingsplan Veegplan Kernen 2017 of de nota parkeren. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is gegrond omdat de gevraagde ontwikkeling in het bestemmingsplan past. Er is dus geen vergunning voor nodig. Dat betekent dat inwilliging van het verzoek om een vergunning te verlenen niet kan leiden tot een wijziging in het recht en dus geen (publiekrechtelijke) rechtshandeling is. Het verzoek kon daarom niet tot een besluit leiden. Dat houdt ook in dat het verzoek om een vergunning te verlenen niet als aanvraag gezien kan worden. Het college had dus niet op dit verzoek mogen beslissen, maar eiseres mee moeten delen dat voor de gevraagde activiteit geen vergunning noodzakelijk is. De rechtbank zal de weigering een vergunning te verlenen dan ook vernietigen.
    
    
    
      10.1
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.  
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 3 januari 2023;
    - stelt vast dat de gevraagde ontwikkeling in het bestemmingsplan past en er dus geen vergunning nodig is voor het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan; 
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; 
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 25 september 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: [. . .] 
    c.	het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, [. . .]
    
  
  
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
      
        de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
      
      
        de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
      
      
        de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
      
      
        het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; [. . .]
      
    
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Veegplan Kernen 2017
      
    
    
  
  
    Artikel 2 Van toepassing verklaring
    De volgende bestemmingsplannen zijn van overeenkomstige toepassing:
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                Naam bestemmingsplan 
              
            
            
              
                IMRO code 
              
            
            
              
                Datum vaststelling raad 
              
            
          
          
            
              Kern [plaats 2]  
            
            
              NL.IMRO.1709. [plaats 2] -BP40  
            
            
              24-11-2016  
            
          
          
            
              
                [plaats 3]  
            
            
              NL.IMRO.1709. [plaats 3] -BP50  
            
            
              12-10-2016  
            
          
          
            
              Centrum [plaats 1]  
            
            
              NL.IMRO.1709. [plaats 1] -BP40  
            
            
              08-10-2015  
            
          
          
            
              [. . .]
            
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
  
  
    met dien verstande dat:
    
      
        de regels van de in aanhef genoemde bestemmingsplannen (onder vernummering) worden aangepast door dit plan, [. . .];
      
      
        ter plaatse van de in het voorliggende bestemmingsplan opgenomen bestemmingen, de verbeelding volledig (inclusief alle ter plaatse geldende aanduidingen) wordt vervangen;
      
      
        de verbeeldingen van de in de aanhef genoemde bestemmingsplannen worden aangepast voor wat betreft de toevoeging van archeologische dubbelbestemmingen, zoals opgenomen in artikel 14 tot en met 18 van dit plan, [. . .]
      
    
    
  
  
    Artikel 9 Parkeren
    A. Aan de volgende artikelen:
    
      Artikel bestemmingsplan 
    
    artikel 1 van het bestemmingsplan [plaats 3]  
    artikel 1 van het bestemmingsplan Centrum [plaats 1]  
    [. . .]  
  
  
    , wordt het volgende begrip toegevoegd:
    
      voldoende parkeergelegenheid
      het aanwezig zijn van voldoende parkeerplaatsen betekent dat wordt voldaan aan de normen in de beleidsregels die zijn neergelegd in de 'Nota parkeernormen' van de gemeente Moerdijk, en dat indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening wordt gehouden met deze wijziging.
    
    
    
      Aan de volgende artikelen:
    
    
      Artikel bestemmingsplan 
    
    artikel 27 van het bestemmingsplan [plaats 3]  
    artikel 25 van het bestemmingsplan Centrum [plaats 1]  
    [. . .]  
  
  
    , wordt het volgende lid toegevoegd:
    
      Parkeren
      Bij het wijzigen van het bestaande gebruik op grond van de in hoofdstuk 2 genoemde bestemmingen geldt dat:
    
    
      
        het gebruik van gronden en bouwwerken uitsluitend gewijzigd kan worden indien op het bijbehorend bouwperceel of in de directe omgeving daarvan in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en deze parkeergelegenheid als zodanig in stand wordt gehouden;
      
      
        ij de aanvraag van een omgevingsvergunning wordt bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid;
      
      
        bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie ter plaatse;
      
    
    het bepaalde onder sub a en b geldt niet voor het vergunde bestaande gebruik van gronden en bouwwerken op het moment van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan.
    
       [. . .]
       Aan de volgende artikelen:
    
    
      Artikel bestemmingsplan 
    
    artikel 26 van het bestemmingsplan [plaats 3]  
    artikel 24 van het bestemmingsplan Centrum [plaats 1]  
    [. . .]
  
  
    , wordt het volgende lid toegevoegd:
    
      Parkeren
      Bij het bouwen op grond van de in hoofdstuk 2 genoemde bestemmingen geldt dat:
    
    
      
        een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, uitsluitend kan worden gebouwd indien op het bouwperceel of in de directe omgeving daarvan in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en deze parkeergelegenheid als zodanig in stand wordt gehouden;
      
      
        ij de aanvraag van een omgevingsvergunning wordt bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid;
      
    
    bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie ter plaatse.
    
    
      
        Bestemmingsplan Centrum [plaats 1]
      
    
    
  
  
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder: [. . .]
    
      1.36
      
        
          detailhandel
        
        het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. [. . .]
      
      
    
  
  
    Artikel 5 Gemengd - 1
    
      5.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. indien het functies betreft die worden uitgeoefend op de begane grondlaag van gebouwen:
      
        1. dienstverlening en kantoren;
        2. maatschappelijke en culturele voorzieningen;
        3. ter plaatse van de aanduiding 'uitvaartcentrum': een uitvaartcentrum;
        4. ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel': detailhandel;
        5. ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 1': horecabedrijven uit categorie 1 zoals beschreven in Bijlage 2 Staat van Horeca-activiteiten;
        6. ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt'; een supermarkt;
        7. ter plaatse van de aanduiding 'fitnesscentrum': een fitnesscentrum; [. . .]
      
    
  
  
     Artikel 7:1a Algemene wet bestuursrecht
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo
  
  
     Artikel 2.10, tweede lid van de Wabo
  
  
     Artikel 2 van bestemmingsplan Veegplan Kernen 2017
  
  
     ABRvS, 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:936 
  
  
     ABRvS, 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682
  
  
     Artikel 1.36 van bestemmingsplan Centrum [plaats 1]