ECLI:NL:RVS:2022:2000, Raad van State, 13-07-2022, 202104449/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem [appellanten] als vennoten van [bedrijf] wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik een last onder dwangsom opgelegd. [bedrijf] is gevestigd op de begane grond van het pand op het perceel [locatie] in Haarlem. Op grond van het bestemmingsplan "Pijlslaan e.o." rust op het perceel de bestemming "Gemengd-2", waar onder meer detailhandel onder valt. Het college heeft geconstateerd dat [bedrijf] bereide maaltijden bezorgt. Dit is volgens het college geen detailhandel, maar "horeca 2" in de zin van het bestemmingsplan en dat is op het perceel niet toegestaan. Daarom heeft het college bij besluit van 10 juli 2019 [appellanten] als vennoten van [bedrijf] gelast voor 22 augustus 2019 het strijdige gebruik te staken en gestaakt houden. Die termijn is later verlengd.

202104449/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 2 juni 2021 in zaak nr. 20/2000 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], h.o.d.n. [bedrijf]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college, voor zover nu nog van belang, [appellanten] als vennoten van [bedrijf] wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 16 maart 2020 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 maart 2020 vernietigd, het besluit van 10 juli 2019 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit van 16 maart 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellanten] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Sumter en mr. M.S.M. Vringer, en [appellanten], zijn verschenen. [appellanten] zijn bijgestaan door mr. P.R. Botman, advocaat te Den Haag, die via een videoverbinding aan deze zitting heeft deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bedrijf] is gevestigd op de begane grond van het pand op het perceel [locatie] in Haarlem (hierna: het perceel). Op grond van het bestemmingsplan "Pijlslaan e.o." rust op het perceel de bestemming "Gemengd-2", waar onder meer detailhandel onder valt.
    Het college heeft geconstateerd dat [bedrijf] bereide maaltijden bezorgt. Dit is volgens het college geen detailhandel, maar "horeca 2" in de zin van het bestemmingsplan en dat is op het perceel niet toegestaan. Daarom heeft het college bij besluit van 10 juli 2019 [appellanten] als vennoten van [bedrijf] gelast voor 22 augustus 2019 het strijdige gebruik te staken en gestaakt houden. Die termijn is later verlengd. Als zij niet, niet geheel of niet tijdig aan de last voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 10.000,00 voor de eerste geconstateerde overtreding, € 15.000,00 voor de tweede geconstateerde overtreding en € 25.000,00 voor de derde geconstateerde overtreding.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft vooropgesteld dat voor het begrip "horecabedrijven" in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen. Daarom moet volgens de rechtbank voor de uitleg van dit begrip aansluiting worden gezocht bij de betekenis in het normaal spraakgebruik. Een wezenlijk kenmerk van een horecabedrijf is dat daar bedrijfsmatig dranken en etenswaren worden verstrekt om deze ter plaatse te nuttigen en dat zo’n bedrijf zich daarin onderscheidt van inrichtingen en winkels waar dranken en etenswaren uitsluitend worden verkocht en waar niet door middel van bijvoorbeeld de aanwezigheid van zitplaatsen uitdrukkelijk de gelegenheid wordt geboden het gekochte onmiddellijk te nuttigen. De rechtbank verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9944.
    Bij [bedrijf], zoals ook door het college is geconstateerd, bestaat niet de gelegenheid om dranken en etenswaren ter plaatse te nuttigen. Gelet hierop is volgens de rechtbank geen sprake van een horecabedrijf als hiervoor bedoeld. Dit leidt ertoe dat [bedrijf] binnen de definitie van detailhandel valt. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB1871, waarin is geoordeeld dat een afhaal- en bezorgpizzeria moet worden aangemerkt als detailhandel.
    Uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt dat de planwetgever de bedoeling heeft gehad bezorgdiensten te scharen onder "horeca" en niet onder "detailhandel". Die bedoeling en toelichting gaan echter vanwege de rechtszekerheid in dit geval niet boven de letterlijke tekst van de planregel. Indien de planwetgever de bedoeling had bezorgdiensten onder horeca te brengen, had die de tekst van de regel en/of de definities in lijn moeten brengen met die bedoeling. Tot die tijd brengt de rechtszekerheid mee dat de regel strikt wordt geïnterpreteerd, wat betekent dat bezorgdiensten onder detailhandel vallen, aldus de rechtbank.
    De conclusie van de rechtbank is dat het gebruik op het perceel in overeenstemming is met de daarop rustende detailhandelsbestemming. Van een overtreding is daarom geen sprake. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aan [appellanten] dan ook ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd.
    Hoe luiden de relevante regels van het bestemmingsplan?
    3.       In artikel 1.40 van de planregels is "detailhandel" gedefinieerd als: "het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, met uitzondering van horeca."
    In artikel 1.49 van de planregels is "horeca 2" gedefinieerd als:
    "horecabedrijven die hoofdzakelijk maaltijden verstrekken en als nevenactiviteit alcoholische en niet-alcoholische dranken verstrekken waarbij de nadruk ligt op het verstrekken van maaltijden, zoals restaurants en eethuisjes, snackbars en daarmee gelijk te stellen horecabedrijven."
    Artikel 6 (Gemengd-2) van de planregels luidt:
    "6.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Gemengd 2" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    6.1.1 Begane grond
    […]
    b. detailhandel, […]
    […]."
    Hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank miskent dat het perceel wordt gebruikt voor horeca en dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat voor de reikwijdte van de begrippen "detailhandel" en "horeca" aangesloten moet worden bij het normaal spraakgebruik. Volgens het college moet eerst aansluiting worden gezocht bij de definitiebepalingen in het bestemmingsplan. Als dat onvoldoende duidelijkheid biedt, moet de toelichting van het bestemmingsplan worden geraadpleegd. Alleen als uit de toelichting en de planregels niet duidelijk wordt of het gebruik past binnen detailhandel of horeca, kan worden toegekomen aan het normaal spraakgebruik.
    Uit artikel 1.40 van de planregels volgt dat horeca is uitgezonderd van detailhandel. Hiermee is de reikwijdte van detailhandel zo begrensd dat horeca niet mogelijk is. Er worden door [bedrijf] alleen maaltijden verstrekt, zodat de bezorgactiviteiten moeten worden aangeduid als "horeca 2". Uit de definitiebepalingen in artikel 1.40 en artikel 1.49 van de planregels blijkt dat het al dan niet ter plaatse consumeren van maaltijden geen relevant criterium is voor de vraag of er sprake is van detailhandel of horeca. Dit criterium moet ook niet worden toegepast, omdat de ruimtelijke uitstraling van detailhandel niet vergelijkbaar is met die van een bezorgdienst. Bij een bezorgdienst worden ter plekke etenswaren bereid. Er is dus een keuken aanwezig en er zijn geuren en geluiden die passen bij een horecabedrijf en niet bij detailhandel. Ook moeten er installaties worden aangebracht die wel bij horeca horen, maar niet bij detailhandel. Er staan bezorgscooters op straat en er vindt aan- en afrijdend verkeer van scooters plaats, die over het algemeen ook gebruik maken van de stoep. Ook de toelichting op het bestemmingsplan geeft aan dat bezorging van maaltijden onder "horeca 2" valt, omdat daarin is vermeld dat een aparte groep hierbinnen de bezorgdiensten zijn die overlast kunnen geven door het rijden met bezorgbrommers/-scooters en parkeren op de stoep.
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat in het pand van [bedrijf] geen maaltijden, etenswaren of dranken kunnen worden genuttigd. Er zijn geen zitplaatsen. Er kunnen alleen maaltijden worden afgehaald of bezorgd. Partijen zijn het er ook over eens dat eerst naar de planregels moet worden gekeken. Uit artikel 1.40 van de planregels volgt dat horeca niet onder detailhandel valt. In de planregels is een onderscheid gemaakt tussen verschillende categorieën horeca. Bezorgdiensten vallen volgens het college onder horeca 2. In artikel 1.49 van de planregels is vermeld wat horeca 2 is. Zoals het college terecht stelt, gaat het daarbij om horecabedrijven die hoofdzakelijk maaltijden verstrekken. Het college stelt terecht dat [bedrijf] op dat punt - hoofdzakelijk maaltijden verstrekken - daaronder valt. De op de verbeelding vermelde bestemming en de daarbij behorende planregels zijn beslissend voor het antwoord op de vraag of bepaald gebruik of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De toelichting heeft in dit verband in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst op zichzelf en in hun samenhang niet duidelijk zijn. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar de uitspraak van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2055, onder 4.2 en 4.3. Uit deze uitspraak volgt ook dat de bedoeling van de planwetgever niet kan afdoen aan wat in de planregels ondubbelzinnig is bepaald. In de zaak die de Afdeling nu moet beoordelen volgt uit de planregels niet ondubbelzinnig of een bedrijf waar alleen eten wordt bezorgd en afgehaald onder horeca valt. Het in artikel 1.49 in de omschrijving gebruikte begrip "horecabedrijven" is zelf namelijk niet in de planregels gedefinieerd. In de toelichting op het bestemmingsplan zijn wel aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Dat in het normaal spraakgebruik het ter plaatse nuttigen als onderscheidend criterium kan worden gebruikt, is in dit geval daarom niet relevant. Uit de toelichting op het bestemmingsplan volgt duidelijk dat de planwetgever bezorgdiensten onder "horeca 2" heeft willen scharen. Het al dan niet ter plaatse nuttigen is in de planregels niet als onderscheidend criterium opgenomen.
    Dit betekent dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bedrijfsvoering van [bedrijf] niet is aan te merken als detailhandel, maar onder "horeca 2" valt, terwijl dat op grond van het bestemmingsplan hier niet toegestaan is. Gelet hierop is sprake van een overtreding, zodat het college aan [appellanten] een last onder dwangsom mocht opleggen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt  vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 16 maart 2020 alsnog ongegrond verklaren.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2021 in zaak nr. 20/2000;
    III.      verklaart het door [appellant A] en [appellant B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 16 maart 2020 ongegrond;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    855