ECLI:NL:RVS:2022:2462, Raad van State, 24-08-2022, 202102302/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hilversum een verzoek van [appellant] om wijziging van zijn gegevens in de Basisregistratie personen afgewezen. [appellant] is in het jaar 2000 naar Nederland gekomen. Bij een asielaanvraag heeft hij verklaard dat hij [naam 1] is, geboren op [geboortedatum] 1984 te Dang Wang (China). Deze gegevens zijn op basis van een verklaring onder ede in de Brp opgenomen. Op 24 juni 2019 heeft hij het college verzocht deze gegevens te wijzigen. Hij stelt dat hij [naam 2] is, geboren [geboortedatum] 1976 te Wenzhou City (China). Het college heeft het verzoek afgewezen en die afwijzing na bezwaar gehandhaafd, omdat niet onomstotelijk vaststaat dat de gegevens die in de Brp staan onjuist zijn. De Chinese ambassade in Den Haag heeft klaarblijkelijk aan de persoon die in de Brp staat ingeschreven als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1984 te Dang Wang, een paspoort verstrekt op naam van [naam 2].

202102302/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hilversum,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 10 maart 2021 in zaak nr. 20/2829 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] om wijziging van zijn gegevens in de Basisregistratie personen (Brp) afgewezen.
    Bij besluit van 27 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.L. Sett, advocaat te Vleuten, en het college, vertegenwoordigd door C. Pilic en K. El Kaouini, zijn verschenen. Verder is Y. He als tolk verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is in het jaar 2000 naar Nederland gekomen. Bij een asielaanvraag heeft hij verklaard dat hij [naam 1] is, geboren op [geboortedatum] 1984 te Dang Wang (China). Deze gegevens zijn op basis van een verklaring onder ede in de Brp opgenomen. Op 24 juni 2019 heeft hij het college verzocht deze gegevens te wijzigen. Hij stelt dat hij [naam 2] is, geboren [geboortedatum] 1976 te Wenzhou City (China). Bij zijn verzoek heeft hij de volgende gegevens overgelegd:
    1) Zijn huidige verblijfsdocument; afgegeven op 12 maart 2018, geldig tot 8 februari 2023;
    2) een Chinees paspoort, afgegeven op 10 september 2010, geldig tot 9 september 2020;
    3) een gelegaliseerd Notarial certificate Wenzhou City Zhongxin Notary Public Office, afgegeven op 6 juni 2019 (verklaring over geboorte);
    4) een certified copy Household register van [naam] (moeder), afgegeven op 13 april 2015;
    4a) een gelegaliseerd Notarial certificate Wenzhou City Zhongxin Notary Public Office, afgegeven op 6 juni 2019, waarin staat: "This is to certify that the foregoing copy conforms the original of Household No. 010011542 Household Register, and that the original document is authentic.";
    5) een Certificate Household Seal of Shuixin Police Station Wenzhou City Public Security Bureau, afgegeven 31 mei 2019 (verklaring over geboorte en overlijden ouders);
    5a) een gelegaliseerd Notarial certificate Wenzhou City Zhongxin Notary Public Office, afgegeven 6 juni 2019, waarin staat: "This is to certify that the foregoing copy conforms to the original of Certificate issued to [naam 2] by Shuixin Police Station, Wenzhou City Public Security Bureau on May 31, 2019, and that the original document is authentic."
    Bij zijn bezwaarschrift heeft hij nog de volgende gegevens overgelegd:
    6) een Certificate Wenzhou No. 7 Middle School (Seal), afgegeven op 16 oktober 2019 (verklaring middelbare school);
    6a) een gelegaliseerd Notarial certificate Zhongxin Notary Public Office Wenzhou City, afgegeven 21 oktober 2019, waarin staat: "This is to certify that the foregoing copy conforms to the original of the certificate issued to [naam 2] on October 16, 2019 by Wenzhou No.7 Middle School, and that the original document is authentic.";
    7) een Registratieformulier Permanente bewoners, afgegeven op 15 augustus 2019.
    2.       Het college heeft het verzoek afgewezen en die afwijzing na bezwaar gehandhaafd, omdat niet onomstotelijk vaststaat dat de gegevens die in de Brp staan onjuist zijn. De Chinese ambassade in Den Haag heeft klaarblijkelijk aan de persoon die in de Brp staat ingeschreven als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1984 te Dang Wang, een paspoort verstrekt op naam van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1976 te Wenzhou City. Op grond van welke brondocumenten de Chinese ambassade hiertoe is overgegaan is niet duidelijk. Dit wordt bevestigd door de verklaring van het Bureau Documenten van de IND, dat te kennen heeft gegeven dat de documenten niet te beoordelen zijn, aldus het college. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht [appellant]s gegevens in de Brp niet heeft gewijzigd.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 2.8, tweede lid, van de Wet Brp luidt: "De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift […] als bedoeld onder […] c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
    […].
    c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel  45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
    d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
    e. een verklaring over het desbetreffende feit die een betrokkene ten overstaan van een […] ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend. […]."
    Artikel 2.58, eerste lid, van de Wet Brp luidt: "Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, […] bevat de aan te brengen wijzigingen."
    Hoger beroep
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht zijn gegevens in de Brp niet heeft gewijzigd.
    Volgens [appellant] vormt de enkele stelling dat onduidelijk is op basis van welke gegevens de Chinese ambassade het paspoort aan hem heeft verstrekt geen reden voor twijfel dat de Chinese ambassade zijn identiteit heeft vastgesteld, alvorens zij het paspoort aan hem verstrekte. Hij verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1219. Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen documenten heeft overgelegd van de periode voor zijn komst naar Nederland. Ten slotte is er volgens [appellant] geen inconsistentie tussen het Registratieformulier Permanente bewoners en de andere documenten, waarin staat dat zijn ouders inmiddels zijn overleden. Het Registratieformulier Permanente bewoners geeft een weergave van de familiesituatie op het moment van registratie. Toen leefden zijn ouders nog, aldus [appellant].
    Beoordeling
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2799), moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens omtrent de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever in artikel 2.8 van de Wet brp een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. Het bewijs dat eenmaal in de brp opgenomen gegevens onjuist zijn, kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, geoordeeld dat beoordeeld moet worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden, wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
    5.1.    In zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp moet eerst de vraag worden beantwoord of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd.
    5.2.    Een geschrift waarin het feit is vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat, is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp als dit overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Een paspoort waarin het desbetreffende feit wordt vermeld, kan zo'n geschrift zijn (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 127). Aan paspoorten wordt in het internationale rechtsverkeer een belangrijke bewijsfunctie toegekend. Als het door de aanvrager overgelegde geschrift een paspoort is en het college betwist dat dit overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, zal het in de regel ter onderbouwing van deze betwisting een deskundigenadvies moeten overleggen.
    Dat een geschrift een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:702). Zo is van belang dat artikel 2.10, derde lid, van de Wet brp bepaalt dat aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, geen gegevens worden ontleend, als aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn. Verder is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, 128). Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285).
    Wat in de vorige alinea is overwogen, geldt ook als het door de aanvrager overgelegde geschrift een paspoort is. . Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1836.
    Is het door [appellant] overgelegde recente paspoort een brondocument?
    6.       [appellant] heeft een op 10 september 2010 afgegeven Chinees paspoort overgelegd, waarin de naam, de provincie van de geboorteplaats en de geboortedatum zijn vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat. Het college twijfelt niet aan de echtheid van het paspoort. Het paspoort moet daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp.
    Welke bewijswaarde komt toe aan het recente paspoort?
    6.1.    Het paspoort van [appellant] is afgegeven voor 2012. Zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 4 mei 2022 in overweging 11.2 heeft opgemerkt, kan ten aanzien van Chinese paspoorten die zijn afgegeven voor 2012, niet als uitgangspunt worden genomen dat het aan de afgifte voorafgaande onderzoek behoorlijk en volgens de plaatselijke voorschriften is geweest. De reden hiervoor is dat pas in 2012 het controle- en afgifteproces van een paspoort is aangescherpt. De bewijslast dat het onderzoek door de Chinese ambassade behoorlijk en volgens de plaatselijke voorschriften is geweest ligt daarom bij [appellant]. Hij dient om dat te bewijzen in ieder geval een consistente en aannemelijke verklaring te hebben over de documenten waarop de afgifte van het paspoort is gebaseerd. Die aannemelijke verklaring heeft [appellant] echter niet. Hij heeft pas op de zitting bij de rechtbank verduidelijkt op basis van welk stuk het recente paspoort is afgegeven, terwijl het college hem deze onduidelijkheid al van begin af aan heeft tegengeworpen. [appellant] stelde op de zitting bij de rechtbank het recente paspoort te hebben verkregen op basis van zijn oude paspoort. Zijn oude paspoort heeft hij echter niet meer. Dit valt daarom niet meer te controleren. Het college heeft bij de Chinese ambassade nagevraagd op basis waarvan het recente paspoort is afgegeven, maar kreeg geen reactie. Gelet op deze onduidelijkheid over de documenten waarop de afgifte van het paspoort is gebaseerd is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de op de paspoorten vermelde feiten niet kunnen worden verwerkt in de brp.
    Zijn de door [appellant] overgelegde notariële akten brondocumenten?
    7.       Voor de documenten die een notariële akte zijn, moet getoetst worden aan de eisen als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp. De notariële verklaringen, zoals deze door partijen worden geduid, kunnen aktes zijn zoals bedoeld in deze bepaling. In de documenten wordt namelijk gesproken van een notarial certificate, de Engelse vertaling van notariële akte. Bij notariële aktes komt het voor dat deze zien op een onderliggend document dat niet als origineel overgelegd kan worden. Welke bewijswaarde aan een kopie, afschrift of uittreksel moet worden toegekend zal onder meer afhankelijk zijn van de vraag in hoeverre die kopie voldoet aan de eventueel daaraan gestelde eisen met betrekking tot waarmerking en legalisatie, alsook van de uitkomst van eventueel verricht nader verificatie-, authenticiteits- of andersoortig onderzoek. Een notariële akte en een certified copy (gewaarmerkte kopie) vullen elkaar aan en kunnen samen voldoende zekerheid bieden om in Nederland als volwaardig brondocument gebruikt te worden. Daarvoor zal echter wel informatie bekend moeten zijn over de wijze van opmaken en de betrouwbaarheid van het onderzoek daarbij, zie overweging 8.7 van de hiervoor genoemde uitspraak van 4 mei 2022.
    7.1.    Zoals onder 1 meer uitgebreid is omschreven, heeft [appellant] een gelegaliseerde notariële akte betreffende geboorte, een gelegaliseerde gewaarmerkte kopie en een gelegaliseerde notariële akte betreffende een kopie van een ‘household register’ van de moeder, een gelegaliseerde notariële akte betreffende een kopie van een verklaring over geboorte en overlijden van de ouders en een gelegaliseerde notariële akte betreffende een kopie van een verklaring van de middelbare school overgelegd.
    7.2.    De notariële aktes verwijzen allemaal naar het Chinese paspoort van 10 september 2010, waarvan onder 6.1 is komen vast te staan dat de daarin vermelde feiten niet kunnen worden verwerkt in de brp. Het college heeft de documenten naar Bureau Documenten gestuurd. In twee verkorte verklaringen van Bureau Documenten staat geen opmerking bij de notariële akte betreffende geboorte. Bij de notariële akte betreffende een kopie van een ‘household register’ staat dat deze als fotokopie is overgelegd en bij de andere twee notariële aktes staat dat deze niet te beoordelen zijn.
    7.3.    Van de notariële akte betreffende geboorte is niet duidelijk op welk onderliggend document deze is gebaseerd, of, als deze is opgesteld op basis van eigen onderzoek van de notaris in China, waar dat onderzoek uit heeft bestaan en welke bron daarbij is geraadpleegd.
    7.4.    Van de notariële akte betreffende een kopie van een verklaring over geboorte en overlijden van de ouders en de notariële akte betreffende een kopie van een verklaring van de middelbare school zijn van de onderliggende documenten alleen kopieën overgelegd, zodat echtheid, opmaak en afgifte van de onderliggende documenten niet zijn te beoordelen. Dit wordt ook bevestigd door de onderzoeken van Bureau Documenten. Kopieën zijn niet per definitie uitgesloten als bewijsmiddel. Maar de onderliggende documenten van de notariële aktes zijn aparte stukken. In dit geval is niet van een reden gebleken waarom de originele onderliggende documenten niet konden worden overgelegd.
    7.5.    Het feit dat door [appellant] overgelegde documenten zijn gelegaliseerd, helpt hem niet. Dat geeft aan dat de documenten door een bevoegde instantie zijn opgemaakt en de betreffende nationale autoriteiten voor de geldigheid daarvan instaan, maar niet of dat overeenkomstig plaatselijke voorschriften is gebeurd en of het document op betrouwbare gegevens is gebaseerd en een behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Deze informatie blijkt ook niet uit wat door [appellant] is aangevoerd of op de notariële aktes zelf is vermeld. Op de notariële aktes betreffende de geboorte en het overlijden van de ouders en de verklaring van de middelbare school staat alleen vermeld dat de vermelde gegevens zijn ontleend aan de bijgevoegde kopie. Bij de notariële akte betreffende geboorte staat geen informatie over waar het onderzoek uit heeft bestaan en welke bron daarbij is geraadpleegd. Het is niet duidelijk waarom niet de originele onderliggende documenten konden worden overgelegd. Zoals is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 4 mei 2022, mag als regel van de aanvrager worden verlangd dat hij brondocumenten en andere documenten indien mogelijk in origineel overlegt.
    Deze notariële aktes kunnen, gelet op het voorgaande, niet worden aangemerkt als brondocumenten.
    7.6.    De Afdeling komt tot de conclusie dat de notariële akte betreffende een kopie van een ‘household register’ van de moeder wel een brondocument zou kunnen zijn. De notariële akte en de gewaarmerkte kopie vullen elkaar aan en kunnen samen voldoende zekerheid bieden om in Nederland als volwaardig brondocument gebruikt te worden. Daarvoor zal echter wel informatie bekend moeten zijn over de wijze van opmaken en de betrouwbaarheid van het onderzoek daarbij. Deze informatie is in dit geval onduidelijk. Het college heeft deze notariële akte wel betrokken bij de besluitvorming, maar stelt zich op het standpunt dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij de persoon is die in het ‘household register’ staat genoemd. De Afdeling zal dit standpunt beoordelen.
    Verband tussen ‘household register’ en [appellant]?
    8.       In de notariële akte betreffende een kopie van een ‘household register’ van de moeder staat informatie over [naam 2], de persoon die [appellant] stelt te zijn. Over deze persoon staat er dat hij in 2008 vanuit een adres in Wenzhou City is verhuisd naar het adres van de moeder van [naam 2], eveneens in Wenzhou City. In 2008 woonde [appellant] al in Nederland. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] desgevraagd verklaard dat in China niet goed wordt gecontroleerd op de juistheid van een inschrijving. De moeder van [naam 2] zal dit hebben doorgegeven aan de Chinese autoriteiten, waarna [naam 2] is ingeschreven in haar ‘household register’. [appellant] kon niet verklaren waarom zij dat had gedaan.
    Zoals in overweging 5.2 uiteen is gezet, kunnen aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, geen gegevens worden ontleend als aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn. De informatie in het ‘household register’ van de moeder komt niet overeen met de woonsituatie van [appellant]. [appellant] heeft hiervoor geen overtuigende verklaring kunnen geven. Het is aannemelijk dat de gegevens onjuist zijn en het college heeft dan ook terecht aan dit document geen gegevens ontleend.
    Is het registratieformulier Permanente bewoners een brondocument?
    9.       [appellant] heeft ook een Registratieformulier Permanente bewoners overgelegd. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat dit formulier een kopie is van een print uit de systemen van de instantie die gaat over het bijhouden van de hukou’s (het ‘household register’). Dit zou een brondocument kunnen zijn als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. Het document is echter een kopie en niet gelegaliseerd. Daarvoor geldt hetzelfde als wat in overweging 7 en 7.5 uiteen is gezet. Van het Registratieformulier Permanente bewoners valt de echtheid, opmaak en afgifte van het onderliggende document niet te beoordelen. Dit wordt ook bevestigd door het onderzoek van Bureau Documenten naar dit document. Daarom kan dit document niet als brondocument worden aangemerkt.
    Conclusie
    10.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat er geen aanleiding bestaat om de gegevens van [appellant] te wijzigen. Uit de overgelegde brondocumenten volgt niet buiten redelijke twijfel dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn in relatie tot de persoon van [appellant].
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster, en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    Voorzitter     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    280-960