ECLI:NL:RVS:2022:1922, Raad van State, 06-07-2022, 202107443/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 27 oktober 2020 en 5 februari 2021 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de aanvragen van de stichting om subsidie te verlenen op grond van de Subsidieregeling medisch noodzakelijke zorg aan onverzekerden afgewezen.  De stichting is een zorgaanbieder en heeft aan een patiënt met de initialen A.K. zorg verleend in de periode 24 april 2020 tot en met 7 juni 2020. De stichting heeft ook aan een patiënt met de initialen N.U. zorg verleend in de periode 6 juli 2020 tot en met 17 augustus 2020. Op 7 augustus 2020 heeft de stichting een aanvraag ingediend om de kosten van de behandeling van A.K. van in totaal € 2.578,21 op grond van de Subsidieregeling te vergoeden. Op 11 december 2020 heeft de stichting ook een aanvraag ingediend voor vergoeding van de kosten van de behandeling van N.U. van in totaal € 385,00.

202107443/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 11 oktober 2021 in zaak nr. 21/1990 en 21/2593 in het geding tussen:
    Stichting Diakonessenhuis
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 27 oktober 2020 en 5 februari 2021 heeft de minister de aanvragen van de stichting om subsidie te verlenen op grond van de Subsidieregeling medisch noodzakelijke zorg aan onverzekerden (hierna: Subsidieregeling) afgewezen.
    Bij besluiten van 10 maart 2021 en 12 mei 2021 heeft de minister de door de stichting daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 oktober 2021 heeft de rechtbank de door Stichting daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 10 maart 2021 en 12 mei 2021 vernietigd en de minister opgedragen om binnen acht weken na de dag van verzending van de uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    Bij besluiten van 13 december 2021 heeft de minister de subsidieaanvragen alsnog toegewezen.
    De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door M. Knoester, E. van den Berg en J.M. Nijman, en de stichting, vertegenwoordigd door M. van Rosmalen, rechtsbijstandverlener te Zeist, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De stichting is een zorgaanbieder en heeft aan een patiënt met de initialen A.K. zorg verleend in de periode 24 april 2020 tot en met 7 juni 2020. De stichting heeft ook aan een patiënt met de initialen N.U. zorg verleend in de periode 6 juli 2020 tot en met 17 augustus 2020.
    1.1.    Op 7 augustus 2020 heeft de stichting een aanvraag ingediend om de kosten van de behandeling van A.K. van in totaal € 2.578,21 op grond van de Subsidieregeling te vergoeden. Op 11 december 2020 heeft de stichting ook een aanvraag ingediend voor vergoeding van de kosten van de behandeling van N.U. van in totaal € 385,00. Volgens de stichting blijkt via een Controle op Verzekeringsgegevens (COV) in VECOZO, het digitale communicatiepunt voor ketenpartijen in de zorg, dat A.K. vanaf 29 oktober 2019 geen lopende verzekering meer heeft bij FBTO en dat N.U. vanaf 2 april 2018 geen lopende verzekering meer heeft bij Zilveren Kruis.
    1.2.    De minister heeft de aanvragen afgewezen, omdat uit het Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet (RBVZ) blijkt dat de behandelde personen ten tijde van de zorgverlening verzekerd waren op grond van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw). Hij heeft ook contact opgenomen met hun verzekeraars. De verzekeraars hebben laten weten dat A.K. en N.U. ten tijde van het verlenen van zorg een zorgverzekering hadden, maar dat die was opgeschort. Volgens de minister zijn de verzekeringen opgeschort wegens detentie. Hij wijst erop dat uit artikel 24, eerste lid, van de Zvw volgt dat de minister van Justitie en Veiligheid verantwoordelijk is voor de zorg aan gedetineerden. De minister is het met de stichting eens dat de kosten van A.K. niet bij de zorgverzekeraar of bij de minister van Justitie en Veiligheid kunnen worden ingediend, omdat de zorgverzekering was opgeschort en A.K. niet meer gedetineerd was ten tijde van het verlenen van de zorg. Dat betekent volgens de minister dat de opschorting wegens detentie onterecht was. De stichting moet dit melden bij zorgverzekeraar FBTO. Het is dan aan FBTO om de opschorting met terugwerkende kracht op te heffen. De stichting kan dan de kosten bij FBTO indienen.
    Verder heeft de minister aangevoerd dat de stichting niet heeft onderbouwd dat N.U. niet gedetineerd was ten tijde van de zorgverlening. Als N.U. wel gedetineerd was, kunnen de zorgkosten worden geclaimd bij de minister van Justitie en Veiligheid. Als N.U. niet gedetineerd was dan was de zorgverzekering ten tijde van de zorgverlening ten onrechte wegens detentie opgeschort. Dan kunnen de zorgkosten niet bij de zorgverzekeraar of bij de minister van Justitie en Veiligheid worden ingediend. In dat geval kan de opschorting met terugwerkende kracht worden opgeheven, waarna de stichting de zorgkosten alsnog kan claimen bij de zorgverzekeraar.        
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 3 van de Subsidieregeling meebrengt dat sprake is van een onverzekerde patiënt als uit VECOZO blijkt dat iemand niet verzekerd is. Dit betekent dat de minister een subsidieaanvraag niet kan weigeren omdat uit het RBVZ andere informatie blijkt. Een zorgverlener kan in het systeem van VECOZO niet zien of sprake is van een opgeschorte zorgverzekering. Uit de toelichting op de Subsidieregeling volgt dat een zorgverlener in VECOZO controleert of de patiënt is verzekerd. Met het controleren in VECOZO heeft de stichting daarom voldaan aan haar onderzoeksplicht. Het standpunt van de minister dat de stichting een nota moet indienen bij de minister van Justitie en Veiligheid of in overleg moet gaan met de zorgverzekeraar, omdat A.K. en N.U. wellicht ten onrechte niet weer zijn aangemeld bij de zorgverzekeraar na detentie, vindt de rechtbank onredelijk. De zorgverlener heeft immers niet de beschikking over de nodige informatie. Uit VECOZO volgt enkel of een patiënt ten tijde van de zorgverlening wel of niet verzekerd is. De zorgverlener beschikt ook niet over de bevoegdheid om bij de voormalige zorgverzekeraar na te gaan of eventueel sprake is van een opgeschorte zorgverzekering in verband met detentie. Net als de minister beschikt de zorgverlener niet over de bevoegdheid om bij de minister van Justitie en Veiligheid na te gaan of, en in welke penitentiaire inrichting, A.K. en N.U. in detentie zaten op het moment van de zorgverlening. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat de minister de subsidieaanvragen niet heeft kunnen afwijzen op grond van artikel 3 van de Subsidieregeling.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 1, aanhef en onder f, van de Zvw luidt:
    "In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: f. verzekerde: degene wiens risico van behoefte aan zorg of overige diensten, als bedoeld in artikel 10, door een zorgverzekering wordt gedekt."
    Artikel 9a, eerste lid, luidt:
    "Het CAK gaat op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn."
    Artikel 24, eerste lid, luidt:
    "De rechten en plichten uit de zorgverzekering zijn van rechtswege opgeschort gedurende de periode waarover Onze Minister van Justitie in het kader van de uitvoering van een rechterlijke uitspraak verantwoordelijk is voor de verstrekking van geneeskundige zorg aan een verzekerde."
    Artikel 3 van de Subsidieregeling luidt:
    "1. De minister kan subsidie verstrekken aan zorgaanbieders voor het verlenen van medisch noodzakelijke zorg aan een persoon, niet zijnde een vreemdeling als bedoeld in artikel 122a, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet, die niet verzekerd is of waarvan de verzekering niet is vast te stellen.
    […]
    4. Geen subsidie wordt verstrekt voor zover de kosten voor de verleende zorg:
    […]
    b. op grond van een andere wettelijke regeling kunnen worden vergoed of
    […]." 
    Hoger beroep
    4.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 3 van de Subsidieregeling meebrengt dat sprake is van een onverzekerde patiënt als uit VECOZO blijkt dat iemand niet verzekerd is. De Subsidieregeling is slechts een vangnetregeling. VECOZO is niet doorslaggevend voor het vaststellen van de verzekeringsstatus van een patiënt. Het CAK moet zelfstandig vaststellen dat een persoon aan wie zorg is verleend niet verzekerd is. Het CAK heeft geen toegang tot de gegevens in VECOZO en is aangewezen op het RBVZ. Dit is de centrale database die wordt bijgehouden door zorgverzekeraars. Deze database bevat alle verzekeringsplichtigen die een zorgverzekering hebben of hebben gehad. Hieruit blijkt dat de betrokken patiënten verzekerd zijn. Het CAK heeft ook contact opgenomen met de zorgverzekeraars. Zij hebben laten weten dat de patiënten ten tijde van de geleverde zorg een zorgverzekering hadden, maar dat die was opgeschort. Een opschorting geschiedt volgens de minister alleen als een verzekerde gedetineerd is. De stichting heeft in het dossier van patiënt A.K. ook genoteerd dat deze in detentie heeft gezeten, zich na zijn vrijlating bij haar heeft gemeld voor zorg en dat het erop lijkt dat de patiënt zich na zijn detentie niet heeft gemeld bij zijn zorgverzekeraar. Onder verwijzing naar artikel 24 van de Zvw voert de minister aan dat de minister van Justitie en Veiligheid de kosten van de verleende zorg moet vergoeden als de zorgverzekering is opgeschort gedurende detentie. Uit de toelichting bij artikel 24 van de Zvw blijkt dat de verzekering van rechtswege herleeft op de dag waarop de detentie eindigt. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het aan de zorgverzekeraar is om de feitelijke situatie hiermee in overeenstemming te brengen. Gelet op artikel 3, eerste en vierde lid, van de Subsidieregeling en de toelichting daarop is beoogd te voorkomen dat kosten twee maal voor vergoeding in aanmerking komen. Op de zitting heeft de minister ook toegelicht dat hij altijd subsidie verleent aan zorgaanbieders voor verleende zorg aan niet verzekerden als de weigeringsgronden van artikel 3, vierde lid, van de Subsidieregeling zich niet voordoen.
    4.1.    Niet in geschil is dat A.K. en N.U. volgens de gegevens in VECOZO niet en volgens de gegevens in het RBVZ wel verzekerd waren ten tijde van het verlenen van de zorg door de stichting. Het antwoord op de vraag of het CAK ten onrechte het RBVZ heeft geraadpleegd, kan in het midden worden gelaten. Het CAK mocht immers de subsidieaanvragen van de stichting controleren en heeft in dat verband niet alleen het RBVZ geraadpleegd, maar ook navraag gedaan bij de zorgverzekeraars. Uit de e-mails van de zorgverzekeraars van 15 januari 2021 en 8 april 2021 blijkt dat A.K. en N.U. zorgverzekeringen hadden, maar dat die ten tijde van het verlenen van de zorg waren opgeschort. Het risico van behoefte aan zorg werd dus niet door een zorgverzekering gedekt als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Zvw. Daarom waren A.K. en N.U. geen verzekerde als bedoeld in dat artikel en kon op grond van de Subsidieregeling subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder die hen medisch noodzakelijke zorg heeft verleend. Of A.K. en N.U. met terugwerkende kracht zouden kunnen worden aangemerkt als verzekerden door de zorgverzekeraars als duidelijk zou worden dat zij ten tijde van de zorgverlening niet (langer) gedetineerd waren kan in het midden blijven nu de minister niet met stukken heeft onderbouwd dat de zorgverzekeringen wegens detentie waren opgeschort en ook niet dat A.K. en N.U ten tijde van de verlening van de zorg niet meer gedetineerd waren. Weliswaar heeft de minister aan de zorgverzekeraars gevraagd of de zorgverzekeringen wegens detentie zijn opgeschort, maar in de e-mails van 15 januari 2021 en 8 april 2021 is de reden van de opschorting niet vermeld. Dat de enige reden voor opschorting naar weten van de minister detentie is, zoals hij op de zitting heeft verklaard, is een veronderstelling die hij niet heeft onderbouwd. De enkele verwijzing naar artikel 24 van de Zvw is daarvoor onvoldoende. Evenmin heeft de minister onderbouwd dat A.K. en N.U. gedetineerd waren ten tijde van het verlenen van de zorg en dat de zorgkosten daarom op grond van artikel 24 van de Zwv kunnen worden ingediend bij de minister van Justitie en Veiligheid. Dat de subsidieaanvraag op grond van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling kon worden afgewezen, staat dus niet vast. Het is aan de minister om in gevallen waarin hij een voldoende onderbouwde subsidieaanvraag afwijst te onderbouwen dat de genoemde weigeringsgrond aan de orde is. Dat het in de praktijk lastig blijkt om vast te stellen of en welke weigeringsgrond van artikel 3 van de Subsidieregeling zich voordoet, is een risico dat niet kan worden afgewenteld op zorgaanbieders die medisch noodzakelijke zorg bieden aan onverzekerden en die aan alle voorwaarden die de Subsidieregeling stelt voldoen.
    4.2.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een onverzekerde patiënt als uit VECOZO blijkt dat iemand niet verzekerd is. De gegevens in VECOZO zijn niet doorslaggevend. De rechtbank is echter wel terecht tot de conclusie gekomen dat de minister de subsidieaanvragen redelijkerwijs niet heeft kunnen afwijzen op grond van artikel 3 van de Subsidieregeling.
    Besluiten van 13 december 2021
    5.       Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is er, vanwege het ontbreken van belang daarbij, geen beroep van rechtswege ontstaan tegen de besluiten van 13 december 2021. De aangevraagde subsidie is immers alsnog toegewezen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbank heeft terecht, zij het op onjuiste gronden, het beroep gegrond verklaard en de besluiten van 10 maart 2021 en 12 mei 2021 terecht vernietigd. Daarom dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    7.       De minister moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij Stichting Diakonessenhuis in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van
    mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter      
    w.g. Sanchit-Premchand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022
    691