ECLI:NL:RVS:2022:1209, Raad van State, 26-04-2022, 202101246/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor een planologische afwijking van het bestemmingsplan "Stad Muiden" in verband met wijzigen van het gebruik van de panden aan de [locaties 1 t/m 5] in Muiden van vijf hotelsuites naar vijf wooneenheden, afgewezen. Op 6 oktober 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een hotel op het perceel [locatie 1] en [locatie 3] te Muiden. Op 29 oktober 2018 heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend die betrekking heeft op het wijzigen van het gebruik van [locaties 1 t/m 5] te Muiden van "logies" naar "wonen". De aanvraag is getoetst aan het bestemmingsplan. Aan de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft is de bestemming "Horeca" met de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 4" toegekend.

202101246/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Muiden, gemeente Gooise Meren,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 12 januari 2021 in zaak nr. 19/4591 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor een planologische afwijking van het bestemmingsplan "Stad Muiden" (hierna: het bestemmingsplan) in verband met wijzigen van het gebruik van de panden aan de [locaties 1 t/m 5] in Muiden van vijf hotelsuites naar vijf wooneenheden, afgewezen.
    Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    11 september 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Krul, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. van de Kordelaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 6 oktober 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een hotel op het perceel [locatie 1] en [locatie 3] te Muiden.
    Op 29 oktober 2018 heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend die betrekking heeft op het wijzigen van het gebruik van [locaties 1 t/m 5] te Muiden van "logies" naar "wonen". De aanvraag is getoetst aan het bestemmingsplan. Aan de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft is de bestemming "Horeca" met de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 4" toegekend. Het project waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd ziet op wonen op de begane grond en op de verdieping. De voor "Horeca" aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 12 van het bestemmingsplan bestemd voor horeca en wonen in de tweede bouwlaag en hoger. Wonen op de begane grond is in strijd met het bestemmingsplan. Het project waarop de aanvraag ziet is daarom in strijd met het bestemmingsplan.
    Het college heeft bij besluit van 19 december 2018 besloten geen gebruik te maken van de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, omdat het wijzigen van het gebruik ten behoeve van 5 woonappartementen op het perceel [locaties 1 t/m 5] in Muiden volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij is met name van belang geacht dat de verhoging van de parkeerdruk die als gevolg daarvan optreedt onwenselijk wordt geacht. Ook is van belang geacht dat het vanuit het oogpunt van economie, recreatie en toerisme ongewenst is om de functie van "hotel" naar "wonen" te wijzigen.
    Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 19 december 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    De rechtbank heeft het hiertegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, omdat het college de toename in parkeerbehoefte heeft berekend op basis van vijf wooneenheden, terwijl de wooneenheden op de verdieping kunnen worden gerealiseerd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Er had volgens de rechtbank moeten worden gerekend met 2,5 wooneenheden, omdat op de begane grond 2,5 wooneenheden zijn gelegen. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit van 11 september 2019 in stand gelaten. Volgens de rechtbank heeft het college de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen weigeren, omdat niet wordt voldaan aan de eisen uit de "Richtlijnen voor parkeernormen" van de gemeente Gooise Meren. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat op basis van de nieuwe berekening nog steeds een toename in parkeerbehoefte van twee parkeerplaatsen overblijft en dat geen mogelijkheid bestaat om die parkeerbehoefte ergens op te vangen.
    Het hoger beroep van [appellant]
    Afbakening geschil en intrekking hoger beroepsgronden
    2.       De Afdeling stelt vast dat ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat het college ten aanzien van de vraag of in de parkeerbehoefte kan worden voorzien, bij het besluit van 11 september 2019 de bij besluit van 19 februari 2019 vastgestelde "Richtlijnen voor parkeernormen" (hierna: de Richtlijnen) heeft mogen toepassen. De in deze richtlijnen opgenomen normen zijn gebaseerd op CROW-publicatie 381: "Toekomstbestendig parkeren: van parkeerkencijfers naar parkeernormen". De desbetreffende richtlijnen zijn als bijlage opgenomen in het "Paraplubestemmingsplan parkeernormen Gooise Meren" (hierna: het parapluplan), dat is bekendgemaakt op 18 april 2019.
    Ter zitting heeft [appellant] de hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanvraag terecht heeft getoetst aan het parapluplan en niet heeft onderkend dat het college de normen uit het parapluplan niet als toetsingskader voor een goede ruimtelijke ordening in het kader van de kruimelgevallenregeling heeft kunnen hanteren, ingetrokken.
    Verder heeft [appellant] ter zitting de hoger beroepsgrond ingetrokken dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college de aanvraag uitsluitend had dienen te beoordelen voor zover deze zag op de wijziging van de functie "logies" naar de functie "wonen" op de begane grond.
    Ten slotte heeft [appellant] de hoger beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 11 september 2019 in stand heeft gelaten, aangezien het college met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank opnieuw had moeten beoordelen of sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening, ter zitting ingetrokken.
    Planologisch maximaal toegestaan gebruik
    3.       [appellant] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2460, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het bepalen van de parkeernorm voor de huidige situatie de maximale parkeerdruk van functies die planologisch thans reeds zijn toegestaan als uitgangspunt had moeten nemen. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling blijkt volgens [appellant] dat de parkeertoets geen feitelijke vaststelling aan de hand van de bestaande functie is, maar een feitelijke vaststelling aan de hand van planologisch toegelaten functies. Aan het perceel is de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 4" toegekend, waarbinnen functies zoals "Restaurant" zijn toegestaan die een aanzienlijk hogere parkeerdruk genereren dan de functie "Driesterrenhotel" en het aangevraagde gebruik "Wonen", aldus [appellant].
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 3.2 van de Richtlijnen is vermeld dat bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen rekening wordt gehouden met de parkeervraag van de bestaande situatie. Dit betekent dat in het geval van een functiewijziging, zoals hier aan de orde, eerst de parkeerbehoefte van de laatste feitelijk bestaande (te vervallen) functies wordt bepaald met behulp van de parkeernormen en - indien van toepassing - aanwezigheidspercentages uit deze nota. Deze parkeerbehoefte mag vervolgens worden afgetrokken van de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie. Dit geldt echter alléén als het gebouw de laatste vijf jaar nog legaal gebruikt is. Als een gebouw of terrein meer dan vijf jaar geleden ongebruikt is, moet de parkeerbehoefte van de bestaande functie op nihil worden gesteld, aldus de Richtlijnen.
    Anders dan in het Hotelbeleid van de gemeente Amsterdam dat in de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2017 aan de orde was, is in paragraaf 3.2 van de Richtlijnen een duidelijke vergelijkingsmaatstaf opgenomen, waarbij uitdrukkelijk is gedefinieerd wat onder de bestaande situatie wordt verstaan.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de Richtlijnen geen ruimte laten voor het standpunt van [appellant] dat het college voor het bepalen van de parkeerbehoefte voor de huidige situatie had moeten uitgaan van het ter plaatse planologisch maximaal toegestane gebruik, nu dit niet aansluit bij hetgeen hieromtrent is opgenomen in de Richtlijnen. Uit de Richtlijnen volgt immers dat de parkeertoets een feitelijke vaststelling betreft.
    Het betoog faalt.
    Uitgangspunten bij de berekening van de parkeerbehoefte
    4.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de berekening van het verschil tussen de parkeerbehoefte van het bestaande en het gewenste gebruik, voor de bestaande situatie ten onrechte is aangesloten bij de parkeernormen voor een "Driesterrenhotel" en voor de gewenste situatie ten onrechte is aangesloten bij de parkeernormen voor "Huur, appartement, midden/goedkoop".
    Ten aanzien van de bestaande situatie heeft [appellant] zich op het standpunt gesteld dat het college had moeten uitgaan van het gebruik van de vijf hotelsuites als woningen met een short stay-functie.
    Ten aanzien van de gewenste situatie had het college volgens [appellant] moeten aansluiten bij de parkeernorm voor "Kleine eenpersoonswoning (tiny house)".
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat het college het standpunt dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening vanwege een verhoogde parkeerdruk heeft onderbouwd met een parkeerberekening die het bestaande gebruik vergelijkt met het door [appellant] gewenste gebruik. Het college heeft ter zitting nader toegelicht hoe de berekening is uitgevoerd die heeft geleid tot de conclusie dat sprake is van een toename van de parkeerdruk met twee parkeerplaatsen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij de berekening gebruik mogen maken van verschillende aanwezigheidspercentages, waarbij onderscheid is gemaakt tussen werkdagen en weekenden en verschillende dagdelen van die dagen.
    [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college voor de vaststelling van de bestaande situatie had moeten aansluiten bij de feitelijke situatie, die eruit bestaat dat de vijf hotelsuites worden gebruikt als woningen met een short stay-functie. Bij de vaststelling van het bestaande gebruik heeft het college naar het oordeel van de Afdeling de op 6 oktober 2016 verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van vijf hotelsuites als uitgangspunt mogen nemen. Anders dan [appellant] betoogt, is aan hem geen omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van vijf woonappartementen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is sprake van hotelsuites die als zodanig zijn vergund en gebouwd en als zodanig kunnen worden gebruikt. Reeds omdat op de bouwtekening bij de verleende omgevingsvergunning voor een hotel is vermeld dat het om suites gaat, volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn standpunt dat het vergunde bouwplan geen enkel kenmerk heeft van een hotel, maar uitsluitend van vijf zelfstandig te gebruiken woonappartementen. Ook uit de aanvraag voor de omgevingsvergunning volgt niet dat gebruik als woonappartementen was beoogd. In de aanvraag is immers vermeld dat deze ziet op het realiseren van een aantal hotelsuites in een bestaand casco.
    Voor zover [appellant] zich op het standpunt heeft gesteld dat niet duidelijk is waarom het college is aangesloten bij de parkeernorm voor een driesterrenhotel en niet bij de norm voor bijvoorbeeld een viersterrenhotel, overweegt de Afdeling dat het college in dit verband ter zitting heeft toegelicht dat het gemiddelde is genomen van de verschillende categorieën die bestaan voor hotels, variërend van één tot vijf sterren. [appellant] heeft niet nader onderbouwd waarom de categorie driesterrenhotel in dit geval niet passend zou zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college gelet op het voorgaande voor de bestaande situatie mogen uitgaan van de parkeernormen die gelden ten aanzien van een driesterrenhotel.
    Ten aanzien van de gehanteerde parkeernorm voor de door [appellant] gewenste situatie heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college terecht is aangesloten bij "Huur, appartement, midden/goedkoop". Het college heeft toegelicht dat de norm voor een tiny house ziet op woningen met een duidelijke onderliggende filosofie. Het zijn kleine, meestal grondgebonden vrijstaande woningen met een zo klein mogelijke ecologische voetafdruk. Daarvan is in dit geval geen sprake. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de norm voor een tiny house niet van toepassing is.
    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening, waarbij de berekening van het tekort aan parkeerplaatsen de weigering kan dragen.
    Het betoog faalt.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de rechtbankuitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Melenhorst
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    490