ECLI:NL:RBNHO:2023:7590, Rechtbank Noord-Holland, 07-08-2023, 23-1068
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag omgevingsvergunning voor toeristische verhuur van een paviljoen aan de boulevard in Zandvoort.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/1068 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. Struiksma),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort, verweerder 
      (gemachtigde: B. Wamelink).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het perceel Boulevard Barnaart [huisnummer] in Zandvoort naar toeristische verhuur.
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning met het besluit van 1 juli 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 20 december 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing gebleven.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 25 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit en vaststaande feiten
    
    
      2.1
      Het perceel Boulevard Barnaart [huisnummer] in Zandvoort (het perceel) is gelegen in het bestemmingsplan ‘Boulevard Noord 2009’ en is daarin bestemd voor ‘Gemengd’ en ‘Verkeer’. 
      
    
    
      2.2
      Op het perceel bevindt zich een paviljoen. Aan de Boulevard Barnaart bevinden zich verspreid langs de boulevard nog acht andere, met dit paviljoen vergelijkbare, paviljoens. 
      
    
    
      2.3
      Op 21 januari 2022 hebben toezichthouders van verweerder een bezoek gebracht aan het perceel. Daarbij is geconstateerd dat er twee volwaardige appartementen zijn gerealiseerd aan de noordoost- en noordwestzijde van het paviljoen en dat er in het zuidelijk gelegen deel van het paviljoen een woning wordt gerealiseerd. 
    
    
      2.4
      Op 17 februari 2022 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen verweerder en eiser. Daarbij heeft verweerder eiser erop gewezen dat de rechtbank al in een eerdere uitspraak heeft geoordeeld dat wonen in het paviljoen niet is toegestaan. Voor wat betreft het gebruik van het paviljoen voor toeristische verhuur heeft verweerder met eiser afgesproken dat hij daarvoor een omgevingsvergunning aanvraagt, zodat kan worden beoordeeld of dat strijdige gebruik kan worden gelegaliseerd. 
      
    
    
      2.5
      Op 8 april 2022 heeft eiser verweerder verzocht een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van het paviljoen naar toeristische verhuur. 
      
    
    
      2.6
      Met het primaire besluit van 1 juli 2022 heeft verweerder de aanvraag geweigerd. Volgens verweerder is het wijzigen van het gebruik naar toeristische verhuur in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Boulevard Barnaart maakt onderdeel uit van één van de twee entrees van Zandvoort. Ernaast ligt een belangrijk deel van de parkeerplaatsen voor bezoekers van Zandvoort. Voorzieningen met een openbaar karakter passen bij de publieke functie die de boulevard heeft. Het mogelijk maken van recreatieappartementen op deze locatie, betekent dat de boulevard – mede door precedentwerking – wordt onttrokken aan de publieke functie en dat de boulevard feitelijk een onderdeel wordt van de achtergelegen woonwijk. Dat acht verweerder een ongewenste ontwikkeling. Verweerder verwijst daarbij naar de eerdere motivering om op deze locatie geen woonfunctie toe te staan. Daarnaast is de aanvraag in strijd met de Omgevingsvisie Zandvoort en de beleidsregel ‘Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties’. 
      
    
    
      2.7
      Met het bestreden besluit is verweerder, in navolging van het advies van 8 december 2022 van de adviescommissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de commissie) en onder aanvulling van de motivering van het primaire besluit, bij de weigering een omgevingsvergunning te verlenen gebleven. Verweerder blijft bij zijn standpunt dat het gebruik van het perceel voor toeristische verhuur in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Verweerder stelt verder dat het belang van behoud van de publieke functie van de karakteristieke paviljoens zwaarder weegt dan eisers belang bij realisatie van toeristische verhuur. Tot slot stelt verweerder dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, nu geen sprake is van gelijke gevallen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      4.1
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is, omdat het door eiser beoogde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met de goede ruimtelijke ordening. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      4.2
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
      
        
          Is toeristische verhuur in strijd met het bestemmingsplan?
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiser voert – als meest verstrekkende beroepsgrond – aan dat het gebruik van het paviljoen als recreatieverblijf valt onder de op grond van de bestemming ‘Gemengd’ toegestane functie ‘leisure’. In het bestemmingsplan wordt ‘leisure’ gedefinieerd als vrijetijdsvoorzieningen met een toeristisch-recreatieve aantrekkingskracht, zoals sport-, vermaaks- en culturele voorziening. Volgens eiser wordt een recreatief verblijf algemeen gezien als vrijetijdsbesteding en dus zijn de appartementen vrijetijdsvoorzieningen. Dit volgt volgens eiser ook uit hetgeen de Van Dale verstaat onder ‘recreatie’; namelijk ontspanning in de vrije tijd. Recreatief verblijf is dus ontspanning in de vrije tijd door middel van verblijf, aldus eiser. De appartementen hebben ook een toeristisch-recreatieve aantrekkingskracht, omdat toeristen de appartementen huren om aan zee te recreëren. Weliswaar wordt een recreatief verblijf niet genoemd in de opsomming van voorzieningen in de definitie van ‘leisure’, maar die opsomming is ook niet limitatief. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het laten verblijven van personen niet valt onder ‘leisure’ of vrijetijdsvoorzieningen en dat dit ook niet wordt genoemd in de definitie van ‘leisure’ die in het bestemmingsplan wordt gegeven. Indien een functie in het bestemmingsplan bedoeld is om personen te laten overnachten, dan staat dit volgens verweerder in het bestemmingsplan, zoals bijvoorbeeld hotels, pensions en logiesverstrekkingen. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is van oordeel dat toeristische verhuur niet valt onder de functie van ‘leisure’ die op grond van de bestemming ‘Gemengd’ ter plaatse is toegestaan. Het begrip ‘leisure’ wordt in het bestemmingsplan uitgelegd en daarbij wordt – niet uitputtend – een aantal voorbeelden gegeven, die naar het oordeel van de rechtbank kleuring geven aan hetgeen moet worden verstaan onder vrijetijdsbesteding met een toeristisch-recreatieve aantrekkingskracht. Toeristische verhuur strookt hier naar het oordeel van de rechtbank niet mee. Omdat het begrip ‘leisure’ naar het oordeel van de rechtbank voldoende helder is uitgelegd in het bestemmingsplan, is er geen aanleiding om aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik, zoals dat door ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ wordt omschreven, daaronder wordt verstaan. De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat logiesverstrekking in het bestemmingsplan is opgenomen onder de bestemming ‘Wonen-1’ en ’Wonen-2’ (artikelen 10 en 11), waardoor het des te minder in de rede ligt dat de planwetgever toeristische verhuur (ook) heeft beoogd toe te staan op de bestemming ‘Gemengd’. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is toeristische verhuur op het perceel in strijd met de goede ruimtelijke ordening?
        
      
      
    
    
      6.1
      Omdat de rechtbank eiser niet volgt in zijn betoog dat toeristische verhuur in overeenstemming is met het bestemmingsplan, komt de rechtbank toe aan een beoordeling van de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Die bevoegdheid is in dit geval neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte heeft en de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of verweerder in dit geval de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
      
      
        7.	In het bestreden besluit stelt verweerder dat het gebruik voor toeristische verhuur in strijd is met de goede ruimtelijke ordening, omdat voor dit gebied nadrukkelijk is gekozen voor een publieke functie. Dat blijkt uit de bestemmingsomschrijving. Het overgrote deel van de toegestane bestemming heeft een duidelijke publieke bestemming. Om de uitstraling van de boulevard te verbeteren is in het bestemmingsplan ruimte geboden om de bebouwingsmogelijkheden van de paviljoens te vergroten en is ook het toegestane gebruik verruimd door onder meer functies toe te voegen zoals wellness en leisure. 
        De rechtbank kan deze motivering volgen. De ruimtelijke onderbouwing die namens eiser is opgesteld, maakt dit niet anders. Daarbij is van belang dat eiser zijn stelling dat de paviljoens als gevolg van de geldende bestemming niet bedrijfseconomisch rendabel te exploiteren zijn niet nader heeft geconcretiseerd. Bij gebrek aan een concrete onderbouwing van die stelling, kan daaraan geen doorslaggevend gewicht worden toegekend. Weliswaar kan eiser worden toegegeven dat de situatie met betrekking tot de paviljoens aan de Boulevard Barnaart vanuit een ruimtelijk oogpunt minder florissant is, maar daaruit volgt niet dat verweerder zonder meer gehouden is een van de geldende bestemming afwijkend gebruik van eisers perceel toe te laten. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt kunnen stellen dat er binnen de bestaande mogelijkheden voldoende manieren zijn om de situatie ter plaatse vanuit de vigerende bestemming te ontwikkelen. Ook het feit dat op grond van de geldende bestemming ‘Gemengd’ in zeer beperkte mate een gebruik met een niet-publiek karakter is toegelaten (een kantoorfunctie), maakt niet dat verweerder gehouden is om zijn medewerking te verlenen aan het door eiser beoogde gebruik, dat eveneens niet bijdraagt aan het publieke karakter van de boulevard. Tot slot heeft verweerder ook mogen meewegen dat het wel verlenen van medewerking aan eisers aanvraag kan leiden tot ongewenste precedentwerking. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Gelet op de vorenstaande overwegingen is het beroep ongegrond. Dat betekent dat verweerders besluit om een omgevingsvergunning te weigeren in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 2.12
      
    
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    
    
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    
    
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht, bijlage II
      
    
    
    
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Boulevard Noord 2009’
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Begrippen
      
    
    
  
  
    Leisure
    Vrijetijdsvoorzieningen met een toeristisch-recreatieve aantrekkingskracht zoals sport-, vermaaks-, en culturele voorzieningen.
    
    
      
        Artikel 4 Gemengd
      
    
    
  
  
    Bestemmingsomschrijving 
    1. De op de plankaart voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
    a. dienstverlening in maximaal categorie 1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten; 
    b. horecabedrijven in de vorm van een restaurant; 
    c. horecabedrijven in de vorm van een café; 
    d. detailhandel in maximaal categorie 1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten; 
    e. wellness; 
    f. leisure; 
    g. erven; 
    h. parkeren op eigen erf; 
    i. bijbehorende voorzieningen; 
    j. ter plaatse van de aanduiding ‘automatenhal’ zijn de gronden tevens bestemd voor een 
    automatenhal; 
    k. ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ zijn de gronden tevens bestemd voor wonen in 
    combinatie met andere in dit lid aangegeven bestemming.