ECLI:NL:RVS:2023:4062, Raad van State, 01-11-2023, 202202493/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Montferland het bestemmingsplan "Didam, [locatie]" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld. Het plan voorziet in een regeling voor de bouw van een vrijstaande, levensloopbestendige woning op het perceel [locatie] in Didam en het verbreden van het [locatie]. Het plangebied is gelegen aan de zuidwestzijde van de kern Didam en wordt aan de noord- en oostzijde begrensd door enkele bedrijfspercelen. Aan de zuidzijde grenst het plangebied aan enkele woonpercelen en aan de westzijde wordt het plangebied begrensd door het [locatie]. [appellant] en anderen zijn eigenaren van naastgelegen percelen aan de noordzijde. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan, omdat het plan volgens hen in strijd is met gemeentelijk beleid, de gebruiksmogelijkheden van omliggende percelen worden beperkt en voor de woning niet in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien.

202202493/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Didam, gemeente Montferland,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Montferland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Didam, [locatie]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en ing. L.M.M.J. Meuleman, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Het plan voorziet in een regeling voor de bouw van een vrijstaande, levensloopbestendige woning op het perceel [locatie] in Didam en het verbreden van het [locatie]. Het plangebied is gelegen aan de zuidwestzijde van de kern Didam en wordt aan de noord- en oostzijde begrensd door enkele bedrijfspercelen. Aan de zuidzijde grenst het plangebied aan enkele woonpercelen en aan de westzijde wordt het plangebied begrensd door het [locatie].
    
    [appellant] en anderen zijn eigenaren van naastgelegen percelen aan de noordzijde. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan, omdat het plan volgens hen in strijd is met gemeentelijk beleid, de gebruiksmogelijkheden van omliggende percelen worden beperkt en voor de woning niet in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien.
    
    Toetsingskader
    
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    
    Strijd met gemeentelijk beleid
    
    3.       [appellant] en anderen betogen dat het plan op verschillende punten in strijd is met de gemeentelijke Beleidsnotitie woningbouw op inbreidingslocaties 2016 (hierna: BOIL). De raad is volgens [appellant] en anderen aan de BOIL gebonden bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Concreet betogen [appellant] en anderen dat het plan in strijd is met voorwaarde 2 van de toetsingscriteria voor de omgeving uit paragraaf 4.2 van de BOIL en met de voorwaarden 1, 2, 4, 6 en 7 van de toetsingscriteria voor de nieuw te bouwen woning uit paragraaf 4.3.1. Zij wijzen erop dat de woning niet wordt gerealiseerd in de lijn van bestaande woningen, maar als tweedelijns bebouwing. De woning wordt volgens [appellant] en anderen ten onrechte niet in de denkbeeldige voorgevelrooilijn van de hoofdbebouwing op de naastliggende percelen opgericht. Ook is voor de afmetingen van de woning geen aansluiting gezocht bij de planologisch toegestane afmetingen van de omliggende bebouwing. Verder zijn de positionering en de omvang en diepte van de woning in strijd met de voorwaarden van de BOIL.
    
    [appellant] en anderen wijzen ter ondersteuning van hun betoog op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 augustus 2018, nr. 18/423, waarbij hun beroep tegen een eerder voor de bouw van de woning verleende omgevingsvergunning gegrond is verklaard. Nu zowel het bouwplan als het beleid sindsdien niet substantieel zijn gewijzigd, staat volgens [appellant] en anderen vast dat het plan in strijd met de BOIL is vastgesteld. Voor de afwijkingen van de BOIL ontbreekt een deugdelijke motivering, zo betogen [appellant] en anderen.
    
    3.1.    De raad heeft toegelicht dat de BOIL beleidskader is voor het verlenen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. De BOIL beperkt niet de bevoegdheid van de raad om met een bestemmingsplan maatwerk te leveren. Ter verduidelijking hiervan is bij het vaststellen van het plan een passage opgenomen in de BOIL, waarin nadrukkelijk staat dat de BOIL niet ziet op de vaststelling van bestemmingsplannen door de raad.
    
    De raad heeft verder toegelicht dat de voorwaarden uit de BOIL wel een rol spelen bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, maar dat voor zijn afweging niet doorslaggevend is of hieraan wordt voldaan. Niet aan alle stedenbouwkundige voorwaarden van de BOIL wordt voldaan. De raad heeft zich aan de hand van de stedenbouwkundige beoordeling woningbouwinitiatief [locatie] te Didam (hierna: stedenbouwkundige beoordeling) van buro ontwerp & omgeving van 10 september 2020 op het standpunt gesteld dat het plan ruimtelijk aanvaardbaar is. Uit de stedenbouwkundige beoordeling volgt dat geen bezwaren bestaan tegen het plan.
    
    3.2.    De BOIL is op 24 november 2016 vastgesteld en geeft een toetsingskader voor het college van burgemeesters en wethouders ten behoeve van het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid voor woningbouw op inbreidingslocaties. In dit beleid is uiteengezet in welke gevallen en onder welke voorwaarden medewerking kan worden verleend aan particuliere verzoeken voor inbreidingsplannen tot maximaal twee woningen.
    
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat de BOIL geen toetsingskader is voor het vaststellen van bestemmingsplannen door de raad. Dit betekent niet dat aan de BOIL geen betekenis toekomt bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor een klein inbreidingsplan zoals in dit geval. De BOIL geeft een stedenbouwkundig kader voor dit soort ontwikkelingen en de raad kan dat bij de keuze om het plan vast te stellen betrekken. Daarbij is voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een plan niet doorslaggevend of aan de voorwaarden uit de BOIL wordt voldaan.
    
    3.4.    De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling bij zijn afweging mogen baseren op de stedenbouwkundige beoordeling. Uit de stedenbouwkundige beoordeling volgt dat ter plaatse van de ontwikkeling sprake is van een thans braakliggend perceel in een gemengd gebied, ingeklemd tussen woningen en bedrijfsmatige bebouwing. Door de ruimtelijke complexiteit van een dergelijk centrumgebied is maatwerk ter plaatse noodzakelijk. Verschillende standaardeisen uit de BOIL kunnen daarom niet worden gehanteerd. In de stedenbouwkundige beoordeling is toegelicht dat en waarom in dit specifieke geval van deze voorwaarden uit de BOIL kan worden afgeweken. Er is ingegaan op alle door [appellant] en anderen genoemde voorwaarden. Daarbij wordt gewezen op de eis van aansluiting bij de afmetingen van omringende bebouwing, de regel dat de woning in de denkbeeldig verlengde voorgevelrooilijn moet worden gerealiseerd en de voorwaarden voor de omvang en diepte van de woning en de kavel. Hierbij is van belang dat in de stedenbouwkundige beoordeling is toegelicht dat stedenbouwkundig bezien een perceel met een oppervlakte van 375 m² voor een vrijstaande woning niet bezwaarlijk is en dat de woning en de kavel qua oppervlakte en afmetingen niet afwijken van omliggende bebouwing en percelen. Omdat in het gebied geen eenduidige rooilijn herkenbaar is, kan de standaardregel over de voorgevelrooilijn niet worden toegepast. Ten aanzien van de positionering van de woning geldt dat deze volgens de stedenbouwkundige beoordeling vanuit akoestisch oogpunt passend is, omdat geen geluidsscherm nodig is nu de noord- en oostgevel doof kunnen worden uitgevoerd.
    
    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellant] en anderen genoemde voorwaarden uit de BOIL niet in de weg staan aan de vaststelling van het plan. De raad heeft zich in zoverre op de stedenbouwkundige beoordeling kunnen baseren. [appellant] en anderen hebben de stedenbouwkundige beoordeling en de daarbij door de raad gegeven toelichting als zodanig niet bestreden en zich beperkt tot het betoog dat aan de door hen genoemde voorwaarden uit de BOIL niet is voldaan. Uit het voorgaande volgt dat dit betoog niet volstaat voor de conclusie dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Beperking gebruiksmogelijkheden
    
    4.       [appellant] en anderen vrezen voor een beperking van de bedrijfsvoering en de toekomstige bedrijfsmogelijkheden op hun percelen. Zij betogen dat, in strijd met voorwaarde 5 van de toetsingscriteria voor de omgeving uit paragraaf 4.2 van de BOIL, de richtafstanden uit de handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) ten onrechte niet in acht zijn genomen. Daarbij bestaat voor hun panden de mogelijkheid daar een bouwmarkt te beginnen. [appellant] en anderen wijzen erop dat ook voor het nabij hun percelen gelegen constructiebedrijf niet aan de richtafstanden uit de VNG-brochure wordt voldaan en dat het daarnaast mogelijk is een terras te realiseren bij de bestaande horeca.
    
    [appellant] en anderen stellen verder dat het plan de herontwikkelingsmogelijkheden voor het centrum van Didam belemmert, omdat het voorziet in een gevoelige bestemming tegen de centrumbestemming aan. Volgens hen had het perceel gebruikt moeten worden voor de herontwikkeling van het Lieve Vrouweplein, waarbij tegemoet kan worden gekomen aan de ambities uit het Masterplan Didam van 26 mei 2016. Het bestemmingsplan heeft volgens [appellant] en anderen verder geen enkele meerwaarde, zoals een substantiële uitbreiding van de woningvoorraad, die de beperking van de herontwikkelingsmogelijkheden zou rechtvaardigen.
    
    4.1.    De raad heeft onderzocht hoe de mogelijkheden van het plan zich verhouden tot de bedrijfsbestemmingen in de omgeving. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorziene ontwikkeling geen beperking vormt voor de bedrijfsvoering van [appellant] en anderen. De raad heeft in de plantoelichting toegelicht dat de bedrijven van [appellant] en anderen vallen onder milieucategorie 1 uit de Staat van bedrijfsactiviteiten. Voor bedrijven uit deze categorie geldt een richtafstand van 10 m. De raad heeft onder verwijzing naar een geluidsrapport van Abovo acoustics toegelicht dat ter plaatse van de ontwikkeling sprake is van omgevingstype gemengd gebied, zodat de richtafstand met één stap kan worden gereduceerd tot 0 m. Aan de richtafstand wordt dus voldaan. De raad heeft zich wat betreft de stelling van [appellant] en anderen dat op hun percelen een bouwmarkt uit milieucategorie 2 planologisch mogelijk is, op het standpunt gesteld dat zij niet hebben aangevoerd dat voor de vestiging hiervan concrete plannen bestaan. Dit geldt volgens de raad eveneens voor de mogelijkheid om aan de achterzijde van de bestaande horeca een terras te realiseren.
    
    4.2.    De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat voor de bedrijven van [appellant] en anderen voldaan wordt aan de richtafstand uit de VNG-brochure. De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] en anderen worden beperkt in hun bedrijfsvoering. Over de enkele opmerking van [appellant] en anderen dat op hun percelen planologisch ook een bouwmarkt onder milieucategorie 2 is toegelaten, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van concrete plannen hiervoor. Zij hebben daarnaast deze opmerking niet toegelicht en op geen enkele wijze aanknopingspunten geboden om aan te kunnen nemen dat hiervoor op hun percelen daadwerkelijk een reële mogelijkheid bestaat. De raad heeft daarmee daarom geen rekening hoeven houden.
    
    In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd met betrekking tot de mogelijkheid van een horecaterras, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan ruimtelijk niet aanvaardbaar heeft kunnen achten. [appellant] en anderen hebben die mogelijkheid niet concreet gemaakt. De raad heeft akoestisch onderzoek laten verrichten naar de horeca-inrichting. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het akoestisch onderzoek van Abovo acoustics van 13 juli 2021. Uit dit onderzoek volgt dat voor de horeca-inrichting voldaan wordt aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de richtafstand uit de VNG-Brochure. [appellant] en anderen hebben de uitkomst van het akoestisch onderzoek niet bestreden.
    
    Voor zover [appellant] en anderen wijzen op het nabijgelegen constructiebedrijf, stelt de Afdeling vast dat voor dat bedrijf in het bestemmingsplan "Centrum Didam 2010" een specifieke functieaanduiding in de verbeelding is opgenomen. Uit het onderzoek van Abovo acoustics volgt dat van dit bedrijfsgebouw geen relevante geluidsafstraling is te verwachten. [appellant] en anderen hebben dat niet bestreden.
    
    [appellant] en anderen hebben zodoende niet aannemelijk gemaakt dat zich over en weer hinder zal voordoen voor de woning en de omliggende bedrijvigheid als bedoeld in voorwaarde 5 uit paragraaf 4.2 van de BOIL.
    
    De Afdeling overweegt verder dat [appellant] en anderen niet hebben geconcretiseerd welke herontwikkelingsmogelijkheden voor het centrum van Didam door de nieuwe woning worden beperkt. Het Masterplan Didam waar [appellant] en anderen naar verwijzen, is volgens de raad vervangen door het Centrumplan Didam. Het plangebied valt daarbuiten en grenst ook niet aan het Lieve Vrouweplein.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Parkeren
    
    5.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd met de planregels en voorwaarde 9 van de toetsingscriteria voor de nieuw te bouwen woning uit paragraaf 4.3.1 van de BOIL niet in voldoende parkeerplaatsen voorziet en kan voorzien op eigen terrein. Volgens [appellant] en anderen kunnen op de gronden waaraan de bestemming "Tuin" is toegekend, geen parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Dit brengt met zich dat het bouwplan niet kan worden uitgevoerd, omdat het bouwvlak deels moet worden gebruikt om parkeerplaatsen te realiseren. In de publieke ruimte biedt het [locatie] daarnaast onvoldoende ruimte voor parkeren. Daarbij betogen zij dat de raad zonder deugdelijke motivering is uitgegaan van het laagste aantal benodigde parkeerplaatsen binnen de geldende bandbreedte.
    
    5.1.    De raad stelt dat de benodigde parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd op gronden met de bestemming "Tuin", omdat artikel 3 van de planregels hieraan niet in de weg staat.
    
    5.2.    Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor "Tuin" aangewezen gronden bestemd voor tuinen.
    
    Ingevolge artikel 8.1.1 dient de inrichting van elk perceel bij het oprichten van gebouwen of het veranderen van gebruik zodanig te zijn dat voldoende ruimte aanwezig is om zowel het parkeren als het eventueel laden en lossen op eigen terrein te kunnen afwikkelen. Op eigen terrein dient voorzien te zijn in voldoende parkeeraccommodatie, inclusief parkeergelegenheid voor werknemers en bezoekers, conform de parkeernormen zoals opgenomen in de CROW-publicatie "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" (hierna: CROW-publicatie) dan wel de opvolger(s) hiervan.
    
    5.3.    [appellant] en anderen wijzen er terecht op dat in de bestemmingsomschrijving van "Tuin" in artikel 3.1 van de planregels parkeervoorzieningen niet worden genoemd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is dit op zichzelf bezien evenwel onvoldoende voor de conclusie dat parkeren op gronden met deze bestemming niet is toegelaten (zie de uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1163, onder 5.1). Van belang is of uit de planregels en plansystematiek volgt dat een parkeervoorziening op gronden met de bestemming "Tuin" is toegestaan.
    
    In de planregels is geen algemeen gebruiksverbod voor parkeren opgenomen. Hieruit blijkt dat de planwetgever het gebruik van gronden voor parkeren niet in zijn algemeenheid heeft willen verbieden. Wat betreft de gehanteerde plansystematiek is verder van belang dat aan de gronden grenzend aan de gronden met de bestemming "Tuin" de bestemming "Wonen" is toegekend. Evenals voor de als "Tuin" aangewezen gronden noemen de planregels voor de bestemming "Wonen" parkeervoorzieningen niet uitdrukkelijk. Uit het gegeven dat de planregels het gebruik van gronden met een tuinbestemming voor het parkeren of realiseren van parkeervoorzieningen niet uitdrukkelijk noemen als toegelaten gebruik, volgt gelet op het voorgaande dus niet dat de planwetgever in dit plan parkeervoorzieningen op gronden met de bestemming "Tuin" heeft willen verbieden. De raad heeft op de zitting toegelicht dat hij heeft willen bepalen dat het gebruik voor parkeren op gronden met de bestemming "Tuin" is toegelaten. Dit vindt bevestiging in de plantoelichting, nu in paragraaf 3.7.2 is vermeld dat binnen het plangebied voldoende ruimte aanwezig is om twee parkeerplaatsen te realiseren en daarmee te voorzien in de parkeerbehoefte. Op de zitting heeft de raad verder toegelicht dat het niet ongebruikelijk is in Didam dat geparkeerd wordt op gronden met de bestemming "Tuin". Deze invulling van de planregels is standaard systematiek. Binnen Didam zijn er meer bestemmingsplannen waarbij wordt uitgegaan van parkeren bij woningen op gronden met de bestemming "Tuin" zonder dat dit uitdrukkelijk wordt genoemd in de planregels. Dit alles hebben [appellant] en anderen niet bestreden. Gelet op het voorgaande zijn er voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de planwetgever in dit plan op gronden met de bestemming "Tuin" parkeervoorzieningen heeft toegelaten.
    
    De Afdeling overweegt verder dat de raad niet ten onrechte uitgaat van twee parkeerplaatsen bij de woning. Dit is in overeenstemming met de bandbreedte van 1,5 tot 2,3 parkeerplaatsen die volgt uit de CROW-publicatie. Dat dit aantal toereikend is, hebben [appellant] en anderen niet bestreden. Ook is op gronden met de bestemming "Tuin" voldoende ruimte voor aanleg van dit aantal. Dit is dus in overeenstemming met voorwaarde 9 uit paragraaf 4.3.1 van de BOIL.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    6.       Het beroep is ongegrond.
    
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Bechinka
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    
    371-1070