ECLI:NL:RBSGR:2010:BO9408, Rechtbank 's-Gravenhage, 30-12-2010, 10/43772
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: vreemdelingenbewaring / Terugkeerrichtlijn / rechtstreekse werking / voortduring bewaring na zes maanden / verlengingsbesluit / zicht op uitzetting / toetsingsmaatstaf artikel 15 lid 4 Terugkeerrichtlijn / belangenafweging

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
      Nevenzittingsplaats Dordrecht
      Sector Bestuursrecht
      Vreemdelingenkamer
    
    
    procedurenummer: AWB 10/43772, V-nummer: [nummer],
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in het geding tussen
    
    
      [naam eiser], eiser,
      gemachtigde: mr. A.W.J. van der Meer, advocaat te Dordrecht,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Justitie, thans de Minister voor Immigratie en Asiel, verweerder,
      gemachtigde: mr. P. van Zijl, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    1.1. Verweerder heeft eiser op 4 mei 2010 in vreemdelingenbewaring gesteld.
    
    1.2. Op 14 december 2010 heeft verweerder de termijn van bewaring van eiser verlengd met twaalf maanden, ingaande 4 november 2010.
    
    1.3. Bij faxbericht van 21 december 2010 heeft eiser beroep ingesteld tegen het voortduren van de maatregel van bewaring, nadat de rechtbank het vorige beroep van eiser tegen het voortduren van zijn bewaring bij uitspraak van 25 november 2010 ongegrond heeft verklaard.
    
    
      1.4. De zaak is op 30 december 2010 behandeld ter zitting van een enkelvoudige kamer.
      Eiser is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 96, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), gelezen in samenhang met het eerste lid van deze bepaling, verklaart de rechtbank het beroep tegen het voortduren van de vrijheidsontneming gegrond indien zij van oordeel is dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de maatregel in strijd is met de Vw 2000 dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is. In dat geval beveelt de rechtbank de opheffing van de maatregel of een wijziging van de wijze van tenuitvoerlegging daarvan.
    
    Ingevolge artikel 106, eerste lid, eerste volzin, van de Vw 2000 kan de rechtbank, indien zij de opheffing van een maatregel strekkende tot vrijheidsontneming beveelt, dan wel de vrijheidsontneming reeds voor de behandeling van het verzoek om opheffing van die maatregel wordt opgeheven, aan de vreemdeling een vergoeding ten laste van de Staat toekennen. 
    
    
      In punt 13 van de considerans van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: Terugkeerrichtlijn) wordt overwogen dat het gebruik van dwangmiddelen uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen uitdrukkelijk aan de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid moet worden onderworpen.
      In punt 16 van deze considerans wordt overwogen dat inbewaringstelling met het oog op verwijdering moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen.
    
    
    
      Volgens artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
      a) indien er risico op onderduiken bestaat, of
      b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
      De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
      Volgens het vierde lid van dit artikel is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten, indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen.
      Volgens het vijfde lid van dit artikel wordt de bewaring gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
      Volgens het zesde lid van dit artikel kunnen de lidstaten de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
      a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
      b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
    
    
    Volgens artikel 20, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
    
    
      2.2. Eiser heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
      Eiser verblijft ruim zevenenhalve maand in bewaring zonder dat er enig zicht op uitzetting is. De aanvraag om een laissez-passer (hierna: lp) is op 20 mei 2010 verzonden naar de Syrische autoriteiten, zonder enig resultaat. De Syrische autoriteiten gaven in 2004 geen lp's af ten behoeve van staatloze Koerden en er zijn geen aanwijzingen dat zij dat nu wel doen. In 2010 hebben de Syrische autoriteiten bovendien slechts één lp verstrekt op een totaal van tenminste vijfenzestig aanvragen. De voortduring van de maatregel van bewaring is dan ook in strijd met artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
      Ten onrechte werpt verweerder aan eiser tegen dat hij onvoldoende meewerkt. Eiser heeft (een kopie van) een oranje kaart overgelegd ter onderbouwing van zijn identiteit en nationaliteit. Voorts heeft eiser meermalen telefonisch contact opgenomen met de Syrische ambassade, waarbij hem is verzocht zijn vragen per e-mail te stellen. Ook heeft eiser altijd meegewerkt aan de vertrekgesprekken. De voortduring van de maatregel van bewaring is dan ook in strijd met artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn. In dit verband is van belang dat de zinsnede "overeenkomstig de nationale wetgeving" in artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn zo moet worden begrepen dat de Vw 2000 een expliciete bevoegdheidsgrondslag moet bieden voor het nemen van een besluit tot verlenging van de duur van de bewaring na zes maanden, welke grondslag vooralsnog ontbreekt.
      Het is in strijd met de Terugkeerrichtlijn om de duur van de maatregel zonder meer met twaalf maanden te verlengen.
      Bij afweging van de betrokken belangen is voortduring van de maatregel van bewaring in redelijkheid niet gerechtvaardigd. Eiser zit bijna acht maanden in bewaring, hij heeft een kopie van zijn oranje kaart overgelegd en hij heeft herhaaldelijk contact opgenomen met de Syrische autoriteiten.
    
    
    
      2.3. Verweerder heeft, samengevat, het volgende naar voren gebracht.
      Er is voldoende zicht op uitzetting van eiser binnen een redelijke termijn.
      Eiser frustreert het onderzoek naar de vaststelling van zijn identiteit en nationaliteit door onvoldoende activiteiten te ondernemen die tot afgifte van een lp zouden kunnen leiden. Eiser is niet bereid gebleken zelfstandig terug te keren naar zijn land van herkomst en hij heeft niets ondernomen om originele documenten te verkrijgen die zijn gestelde identiteit en nationaliteit zouden kunnen bevestigen. Eiser werkt onvoldoende mee aan zijn terugkeer en de voor uitzetting benodigde lp is nog niet verstrekt, zodat de bewaring van eiser langer dan zes maanden mag voortduren en de belangenafweging in het voordeel van verweerder moet uitvallen.
      Verweerder kiest er om praktische redenen voor de bewaring in één keer met twaalf maanden te verlengen. Dit laat onverlet dat eiser op ieder gewenst moment beroep kan instellen tegen het voortduren van de maatregel van bewaring en dat verweerder de rechtmatigheid van het voortduren van de maatregel ook ambtshalve beoordeelt.
    
    
    2.4. De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    2.4.1. De rechtbank zal eerst ingaan op de beroepsgrond dat de voortduring van de maatregel van bewaring in strijd is met artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank bevatten het vijfde en zesde lid van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn onvoorwaardelijke en nauwkeurig bepaalde normen over de maximale duur van de vreemdelingenbewaring, zodat deze artikelleden vanaf 24 december 2010 door eiser kunnen worden ingeroepen tegenover verweerder.
    
    
      Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de in artikel 15, zesde lid, onder b), van de Terugkeerrichtlijn bedoelde situatie in het geval van eiser aan de orde is. Omdat eiser niet beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding, heeft verweerder een lp nodig om eiser uit te zetten naar Syrië. Deze lp is aangevraagd bij de Syrische autoriteiten en laat vooralsnog op zich wachten.
      De rechtbank volgt eiser niet in het ter zitting gevoerde betoog dat voortduring van de maatregel van bewaring na zes maanden niet mogelijk is wegens het ontbreken van een expliciete bevoegdheidsgrondslag in de Vw 2000 tot het nemen van wat partijen aanduiden als een verlengingsbesluit. Verweerder wijst er terecht op dat de vreemdelingenbewaring van eiser op 4 november 2010 zes maanden voortduurde, terwijl de termijn voor implementatie van de Terugkeerrichtlijn toen nog niet was verstreken. Van strijd van de voortduring van de bewaring van eiser met de Terugkeerrichtlijn kan in de periode tot 24 december 2010 dan ook geen sprake zijn. Hierbij komt nog dat de rechtbank de voortduring van de maatregel van bewaring tot 18 november 2010, de datum van sluiting van het onderzoek in de vorige beroepsprocedure van eiser, rechtmatig heeft geoordeeld.
    
    
    Het bepaalde in artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn strekt ertoe dat de duur van de vreemdelingenbewaring wordt beperkt tot een maximum van zes of achttien maanden. Dit doel kan naar het oordeel van de rechtbank worden bereikt door de Vw 2000 uit te leggen in overeenstemming met de richtlijn. De Vw 2000 bevat geen maximumtermijn voor de vreemdelingenbewaring, zodat de beslissing van verweerder om de bewaring van eiser na zes maanden te laten voortduren niet in strijd is met de Vw 2000. De voortduring van de bewaring vanaf 24 december 2010 is evenmin in strijd met de Terugkeerrichtlijn, omdat de in artikel 15, zesde lid, onder b), van deze richtlijn genoemde situatie in het geval van eiser aan de orde is. Artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn schrijft bovendien niet voor dat de beslissing om de bewaring na zes maanden te laten voortduren wordt neergelegd in een voor bezwaar of beroep vatbaar besluit. Het voornemen om de Vw 2000 zodanig te wijzigen dat beroep wordt opengesteld tegen een dergelijke beslissing, met hoger beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) tegen een uitspraak van de rechtbank dienaangaande, berust naar het oordeel van de rechtbank dan ook op een keuze van de wetgever en niet op een verplichting die voortvloeit uit de Terugkeerrichtlijn. Dat de Vw 2000 geen expliciete bevoegdheidsgrondslag biedt voor het nemen van wat partijen aanduiden als een verlengingsbesluit, daargelaten of sprake is van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), betekent onder deze omstandigheden niet dat de bewaring van eiser sinds 24 december 2010 in strijd is met de Terugkeerrichtlijn.
    
    De beroepsgrond dat de voortduring van de maatregel van bewaring in strijd is met artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn slaagt dan ook niet.
    
    2.4.2. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de beroepsgrond dat de voortduring van de maatregel van bewaring in strijd is met artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
    
    In zijn arrest van 30 november 2009 (JV 2010/30) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) voor recht verklaard dat artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat alleen wanneer er een werkelijk vooruitzicht is dat de verwijdering kan slagen rekening houdend met de in artikel 15, leden 5 en 6, voorziene termijnen, sprake is van een redelijk vooruitzicht op verwijdering, en dat dit laatste vooruitzicht niet bestaat wanneer het weinig waarschijnlijk lijkt dat de betrokkene, gezien deze termijnen, in een derde land wordt opgevangen.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank bevat artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, een onvoorwaardelijke en nauwkeurig bepaalde norm, zodat dit artikellid vanaf 24 december 2010 door eiser kan worden ingeroepen tegenover verweerder. Het belang hiervan is gelegen in de omstandigheid dat artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, een andere toetsingsmaatstaf inhoudt dan de tot nu toe volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling te hanteren toetsingsmaatstaf of zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn ontbreekt. Ook als zicht op uitzetting van een vreemdeling binnen een redelijke termijn niet ontbreekt, kan het onder omstandigheden immers weinig waarschijnlijk lijken dat deze vreemdeling, gezien de in artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn voorziene termijnen, kan worden uitgezet.
    
    In aanmerking genomen dat de in artikel 15, zesde lid, onder b), van de Terugkeerrichtlijn genoemde situatie aan de orde is, zodat de bewaring van eiser langer mag voortduren dan zes maanden, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het weinig waarschijnlijk lijkt dat eiser gezien de in artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn voorziene termijn kan worden uitgezet. De rechtbank stelt voorop dat de door eiser aangevoerde argumenten zijn beoordeeld en verworpen in eerdere uitspraken over de vreemdelingenbewaring van eiser. Dat thans een andere toetsingsmaatstaf geldt, leidt in dit geval niet tot een andere uitkomst. In dit verband is van belang dat het onderzoek van de Syrische autoriteiten nog loopt, dat niet is gebleken dat deze autoriteiten in het geheel geen lp's verstrekken, dat niet is gebleken dat eiser - eventueel door tussenkomst van de regievoerder - heeft voldaan aan het verzoek van de Syrische autoriteiten om zijn vragen aan deze autoriteiten per e-mail te stellen en dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat alle mogelijkheden om aan originele documenten te komen uitgeput zijn.
    
    De beroepsgrond dat voortduring van de maatregel van bewaring in strijd is met artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn slaagt dan ook niet.
    
    2.4.3. In de jurisprudentie wordt veelal als uitgangspunt gehanteerd dat het belang van een vreemdeling bij invrijheidstelling na zes maanden zwaarwegender is geworden dan het belang van verweerder bij voortduring van de bewaring. Naar het oordeel van de rechtbank behoudt deze jurisprudentie haar gelding onder de Terugkeerrichtlijn. De formulering van de eerste volzin van het vijfde lid van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn zou op het eerste gezicht weliswaar zo uitgelegd kunnen worden dat een belangenafweging niet aan de orde is zolang de vreemdelingenbewaring voor het overige rechtmatig voortduurt, maar een dergelijke uitleg staat op gespannen voet met punt 13 en 16 van de preambule van de richtlijn, waarin het belang van evenredigheid tussen doel (uitzetting) en middel (vreemdelingenbewaring) wordt benadrukt. Bovendien is de eerste volzin van artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn niet geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving, zodat deze volzin niet in het nadeel van eiser kan worden betrokken bij de beoordeling van het beroep. Ingevolge artikel 96, derde lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met het eerste lid van dit artikel, verklaart de rechtbank het beroep tegen het voortduren van de vrijheidsontnemende maatregel immers gegrond als toepassing van de maatregel, voor zover hier van belang, bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is voortduring van maatregel van bewaring bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiser inmiddels bijna acht maanden in vreemdelingenbewaring verblijft. Dat de in artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde situatie niet aan de orde is, laat onverlet dat bij de belangenafweging moet worden betrokken dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat eiser op korte termijn alsnog kan worden uitgezet. Voorts acht de rechtbank van belang dat eiser een kopie van een identiteitskaart heeft overgelegd en onweersproken heeft gesteld dat hij meermalen contact heeft opgenomen met de Syrische autoriteiten. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat eiser, hoewel hij misschien nog meer had kunnen doen, geen bijdrage van betekenis heeft geleverd aan het bespoedigen van zijn eventuele uitzetting naar Syrië.
    
    2.4.4. De beroepsgrond dat het in strijd is met de Terugkeerrichtlijn om de duur van de bewaring van eiser standaardmatig met twaalf maanden te verlengen, wat daarvan zij, laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat voortduring van de bewaring van eiser tot op heden niet in strijd is met de Terugkeerrichtlijn. Voor het overige behoeft deze beroepsgrond, gelet op hetgeen onder 2.4.3. is overwogen, geen bespreking.
    
    2.5. Gelet op hetgeen onder 2.4.3. is overwogen is het beroep gegrond. De rechtbank zal de onmiddellijke opheffing van de bewaring van eiser bevelen.
    
    De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de bewaring van eiser eerder opgeheven had moeten worden. Het verzoek om schadevergoeding wordt dan ook afgewezen.
    
    De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) vastgesteld op € 874 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437 en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiser nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen. Omdat eiser procedeert op basis van een toevoeging, dient voormeld bedrag aan proceskosten aan de griffier van de rechtbank te worden betaald.
    
    
      2.6. Gezien het voorgaande beslist de rechtbank als volgt. 
      3. Beslissing
    
    
    De rechtbank 's-Gravenhage:
    
    -	verklaart het beroep gegrond;
    
    -	beveelt de onmiddellijke opheffing van de bewaring van eiser;
    
    -	wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    -	veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 874 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te betalen aan de griffier van de rechtbank.
    
    Aldus gegeven door mr. B. van Velzen, rechter, en door deze en P. van den Berg, griffier, ondertekend.