ECLI:NL:RVS:2022:3020, Raad van State, 19-10-2022, 202107165/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2018 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel aan de gemeente Geldrop-Mierlo een watervergunning verleend voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename van ongeveer 78.400 m² verhard oppervlak in de Hooidonksche Beek ter plaatse van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Geldrop-Mierlo (MLO01), sectie L, nummer 1579. Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het woongebied Luchen in Mierlo in verschillende fases wordt ontwikkeld. Het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo heeft op 23 augustus 2011 voor deelgebied fase 2 het uitwerkingsplan "Luchen fase 2" vastgesteld. Inmiddels geldt ter plaatse het bestemmingsplan "Groot Luchen". [appellant sub 1A] woont op het perceel [locatie A] te Mierlo en [appellant sub 1B] woont op het perceel [locatie B]. Deze percelen grenzen beide aan de Hooidonksche Beek. [appellant sub 2] woont op het perceel Medevoort 29 te Helmond en is eigenaar van gronden die ook grenzen aan de Hooidonksche Beek.

202107165/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellanten sub 1], beiden wonend te Mierlo, gemeente Geldrop-Mierlo (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       [appellant sub 2], wonend te Helmond,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 1 oktober 2021 in zaken nrs. 20/1824E en 20/1825 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2018 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Geldrop-Mierlo een watervergunning verleend voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename van ongeveer 78.400 m² verhard oppervlak in de Hooidonksche Beek ter plaatse van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Geldrop-Mierlo (MLO01), sectie L, nummer 1579.
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het dagelijks bestuur de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur het besluit van 26 april 2018 gewijzigd door vergunning te verlenen voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename van ongeveer 98.800 m² verhard oppervlak en twee aan de vergunning verbonden voorschriften te wijzigen.
    Bij tussenuitspraak van 16 april 2021 (hierna: de tussenuitspraak)
    heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij besluit van 29 juni 2021 heeft het dagelijks bestuur onder meer het besluit van 26 mei 2020 ingetrokken, de bezwaren van [appellant sub 1] en
    [appellant sub 2] gegrond verklaard en het besluit van 26 april 2018 gewijzigd door vergunning te verlenen voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename van ongeveer 98.800 m² verhard oppervlak en ook voorschriften ten aanzien van monitoring en het opstellen van een plan van aanpak aan de vergunning te verbinden.
    Bij uitspraak van 1 oktober 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen het besluit van 26 mei 2020 en het besluit van 29 juni 2021 gegrond verklaard, beide besluiten vernietigd, het besluit van 26 april 2018 herroepen, bepaald dat dit besluit wordt vervangen door de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 en bepaald dat haar einduitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de einduitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het dagelijks bestuur heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 16 september 2022, waar [appellant sub 1], in de persoon van [appellant sub 1B] en bijgestaan door [gemachtigde] en mr. I.L. van Geel, advocaat te Helmond, [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. I.L. van Geel, advocaat te Helmond, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. M.A.J. Martens en ing. G.A.M. van de Klok, zijn verschenen. Verder is op zitting de gemeente, vertegenwoordigd door mr. A.W.R.A. Verbruggen en R.A.D. Elemans, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het woongebied Luchen in Mierlo in verschillende fases wordt ontwikkeld. Het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo heeft op 23 augustus 2011 voor deelgebied fase 2 het uitwerkingsplan "Luchen fase 2" vastgesteld. Inmiddels geldt ter plaatse het bestemmingsplan "Groot Luchen", door de raad van Geldrop-Mierlo vastgesteld op 14 december 2015.
    Op 26 maart 2018 heeft de gemeente een aanvraag voor een watervergunning ingediend voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename van ongeveer 78.400 m² verhard oppervlak als gevolg van woningbouw in deelgebied fase 2. Het hemelwater zal via een reeds aangelegde waterberging met een capaciteit van 4.523 m³ afgevoerd worden naar de Hooidonksche Beek (DL87). Bij besluit van 26 april 2018 heeft het dagelijks bestuur hiervoor op grond van artikel 1.4 in samenhang bezien met artikel 3.6 van de Keur Waterschap De Dommel 2015 een watervergunning verleend.
    [appellant sub 1A] woont op het perceel [locatie A] te Mierlo en [appellant sub 1B] woont op het perceel [locatie B]. Deze percelen grenzen beide aan de Hooidonksche Beek. [appellant sub 2] woont op het perceel [locatie C] te Helmond en is eigenaar van gronden die ook grenzen aan de Hooidonksche Beek. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 april 2018, omdat zij vrezen voor waterlast op hun gronden.
    In de bezwaarfase heeft de gemeente naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 1 februari 2019 Sweco als externe deskundige ingeschakeld. Sweco is in overleg getreden met de deskundige van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Op 6 februari 2020 heeft Sweco in samenspraak met die deskundige het rapport "Functionele toetsing waterberging Luchen fase 2" opgesteld. Naar aanleiding van een analyse van de bebouwing in deelgebied fase 2 in juli 2019, toen al een aanzienlijk deel van de woningen was gerealiseerd, is in dit rapport de hoeveelheid verhard oppervlakte bijgesteld van 78.400 m² naar 98.800 m².
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 26 april 2018 gewijzigd door vergunning te verlenen voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename van ongeveer 98.800 m² verhard oppervlak. Ook zijn twee aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd. De bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond verklaard.
    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat in het besluit van 26 mei 2020 onvoldoende geborgd is dat de waterberging nog steeds toereikend is bij een mogelijke uitbreiding van het afwaterend verhard oppervlak in het deelgebied fase 2. De rechtbank heeft aanleiding gezien om het dagelijks bestuur in de gelegenheid te stellen dit gebrek te herstellen door aan de verleende vergunning een monitoringsverplichting te verbinden en een plan van aanpak als blijkt dat de bergingscapaciteit onvoldoende is.
    Met het besluit van 29 juni 2021 heeft het dagelijks bestuur aan de vergunning een voorschrift verbonden met daarin een monitoringsverplichting voor een periode van vijf jaar nadat de laatste woningen in het deelgebied fase 2 zijn gebouwd en een voorschrift voor het opstellen van een plan van aanpak als uit de monitoring blijkt dat de bergings- en infiltratievoorziening niet meer voorziet in de vereiste bergingscapaciteit. In de einduitspraak heeft de rechtbank deze aanvullende voorschriften voldoende geacht. Omdat uit het besluit van 29 juni 2021 echter niet duidelijk bleek dat het besluit van 26 april 2018 werd herroepen, heeft de rechtbank - naast vernietiging van het besluit van 26 mei 2020 - het besluit van 29 juni 2021 vernietigd, het besluit van 26 april 2018 herroepen, bepaald dat dit besluit wordt vervangen door de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 en bepaald dat de einduitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 juni 2021 en het vernietigde besluit van 26 mei 2020.
    Goede procesorde
    2.       Het dagelijks bestuur heeft op 2 september 2022, door de Afdeling op 6 september 2022 ontvangen, een concept-monitoringsplan overgelegd waaruit volgt op welke wijze de gemeente voornemens is te voldoen aan de monitoringsverplichting. De Afdeling ziet aanleiding om dit stuk buiten beschouwing te laten vanwege strijd met de goede procesorde, omdat
    [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hierop niet voldoende hebben kunnen reageren.
    Gronden van het hoger beroep
    Monitoringsperiode te kort?
    3.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte een periode van vijf jaar voor het monitoren van de werking van het waterbergingssysteem voldoende heeft geacht. Een monitoringsperiode van tien jaar geeft volgens hen meer zekerheid om te kunnen beoordelen of het systeem al dan niet werkt zoals mag worden verwacht, juist omdat er nog veel woningen gerealiseerd moeten worden binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Groot Luchen" en het gegeven dat weersextremen steeds vaker voorkomen. Verder is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een monitoringsperiode van tien jaar wenselijk om het gedrag en de investeringsbeslissingen van de bewoners van de wijk wat betreft inrichting van de tuinen in de gaten te houden en indien nodig hierop te anticiperen. Het is namelijk mogelijk dat nieuwe bewoners hun voor- of achtertuin pas na drie of vier jaar nader inrichten en verharden. Ten slotte voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat voorschrift 5 onduidelijk is, omdat daarin staat dat de monitoringsverplichting geldt tot ‘maximaal’ 5 jaar nadat de laatste woningen zijn gebouwd. Volgens hen kan de monitoring van de werking van de bergings- en infiltratievoorziening van Luchen fase 2 dus ook eerder eindigen.
    3.1.    Voorschrift 5 van watervergunning luidt:
    "De vergunninghouder moet de werking van de bergings- en infiltratievoorziening van Luchen fase 2 monitoren. De verplichting geldt tot maximaal 5 jaar nadat de laatste woningen in het plan zijn gebouwd."
    3.2.    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] erop hebben gewezen dat binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Groot Luchen" nog veel meer woningen gebouwd zullen worden, overweegt de Afdeling dat de watervergunning slechts is verleend voor het afvoeren van hemelwater afkomstig van een toename aan verhard oppervlak in deelgebied fase 2. Het dagelijks bestuur heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voorschrift 5 zo moet worden gelezen dat de monitoringsverplichting van de werking van de bergings- en infiltratievoorziening voor het deelgebied fase 2 geldt tot 5 jaar nadat de laatste woningen in dit deelgebied zijn gebouwd en dat geen rekening hoeft te worden gehouden met de realisatie van woningbouw in andere deelgebieden. Het dagelijks bestuur heeft verder toegelicht dat op grond van voorschrift 5 gedurende deze vijf jaar de werking van het afvoersysteem onder verschillende klimatologische omstandigheden zal worden gemonitord. Volgens het dagelijks bestuur is het niet aannemelijk dat er na deze termijn van vijf jaar in dat deelgebied nog grote toenames aan verhard oppervlak zullen plaatsvinden die gevolgen hebben voor de werking van dat afvoersysteem. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur voor het beoordelen van de goede werking van de desbetreffende bergings- en infiltratievoorziening heeft kunnen kiezen voor een monitoringsperiode van vijf jaar nadat de laatste woningen in het deelgebied fase 2 zijn gebouwd. Het dagelijks bestuur heeft er verder nog op gewezen dat het gehele beheersgebied permanent wordt gemonitord met afvoermetingen en waterhoogten, zodat er ook na afloop van de monitoringsperiode van vijf jaar een zekere mate van controle is op de werking van het watersysteem.
    Op zitting heeft het dagelijks bestuur echter erkend dat de formulering van voorschrift 5 tot misverstanden zou kunnen leiden, omdat daarin staat dat de monitoringsverplichting geldt tot ‘maximaal’ 5 jaar nadat de laatste woningen zijn gebouwd. Daarin zou kunnen worden gelezen dat ook eerder dan 5 jaar opgehouden mag worden met het monitoren van de werking van de bergings- en infiltratievoorziening van voor het deelgebied fase 2, terwijl het juist de bedoeling is om deze werking gedurende de volle 5 jaar te monitoren. Gelet hierop moet voorschrift 5 in zoverre in strijd met de rechtszekerheid worden geacht. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Monitoringsplicht gekoppeld aan verharding?
    4.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook de hoeveelheid verhard oppervlak in het gebied moet worden gemonitord, zodat tijdig en adequaat kan worden opgetreden als sprake is van voor de waterhuishouding nadelige ontwikkelingen.
    4.1.    Voorschrift 6 van watervergunning luidt:
    "De vergunninghouder stelt binnen 3 maanden na het onherroepelijk worden van deze watervergunning een monitoringsplan op ten behoeve van de onder 5. bedoelde monitoringsverplichting. Dit plan omvat tenminste:
    1. Beschrijving van de bergings-infiltratievoorziening;
    2. Beschrijving van het verharde oppervlak, alsmede de nog te verwachten toename als gevolg van het volbouwen van het plangebied;
    3. Beschrijving van de meetapparatuur en de wijze waarop de werking van de voorziening uit de gemeten parameters kan worden afgeleid.
    Het monitoringsplan behoeft de goedkeuring van het waterschap."
    4.2.    Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het monitoringsvoorschrift in de watervergunning is opgenomen om te controleren of de werking van de bergings- en infiltratievoorziening toereikend is en blijft, zodat wateroverlast wordt voorkomen. Daarvoor zal het waterpeil in de waterberging doorlopend worden gemonitord. Als het waterpeil in de waterberging hoger is dan verwacht op basis van de berekeningen met het Sobek-model, dan is dat een aanwijzing dat er meer verhard oppervlak in het gebied aanwezig is dan waarvan in de vergunning is uitgegaan. Gelet op deze toelichting is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het monitoren van de hoeveelheid verhard oppervlak in het deelgebied fase 2 op zichzelf niet noodzakelijk is om te kunnen controleren of er sprake is van een goede werking van de bergings- en infiltratievoorziening. Immers, enkel bij een te hoog waterpeil in de waterberging zou er sprake kunnen zijn van wateroverlast en dat waterpeil wordt nu juist gemonitord.
    Het betoog slaagt niet.
    Plan van aanpak onvoldoende concreet
    5.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in de voorschriften van de watervergunning al een concreet plan van aanpak voor de aanpassing van de bergings- en infiltratievoorziening had moeten worden opgenomen. Zij wijzen erop dat de rechtbank in haar tussenuitspraak zelf heeft bepaald dat een plan van aanpak moet worden opgesteld met daarin beschreven welke stappen ondernomen moeten worden als blijkt dat de bergingscapaciteit van de waterberging onvoldoende is.
    5.1.    Voorschrift 9 van de watervergunning luidt:
    "De vergunninghouder moet, indien uit de monitoring blijkt dat de bergings- en infiltratievoorziening niet meer in overeenstemming is met de uitgangspunten zoals gehanteerd bij de verlening van de vergunning en daardoor niet meer voorziet in de vereiste bergingscapaciteit, binnen 3 maanden een plan van aanpak opstellen voor de aanpassing van de bergings- en infiltratievoorziening. Dit plan behoeft de goedkeuring van het waterschap."
    Voorschrift 10 luidt:
    "Binnen 6 maanden na de goedkeuring van het plan van aanpak moet de bergings- en infiltratievoorziening zijn aangepast, zoals vastgelegd in het goedgekeurde plan van aanpak."
    5.2.    Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] menen, volgt uit de tussenuitspraak naar het oordeel van de Afdeling niet dat de rechtbank aan het dagelijks bestuur heeft opgedragen om al een concreet plan van aanpak voor de aanpassing van de bergings- en infiltratievoorziening op te stellen en in de voorschriften van de watervergunning op te nemen. Het dagelijks bestuur heeft verder toegelicht dat nu ook nog geen concreet plan van aanpak kan worden opgesteld, omdat op voorhand niet vaststaat om welke reden niet meer zou worden voorzien in de vereiste bergingscapaciteit en welke aanpassingen van de bergings- en infiltratievoorziening in dat geval zouden moeten worden doorgevoerd. De Afdeling acht dit standpunt niet onjuist. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur een concreet plan van aanpak voor de aanpassing van de bergings- en infiltratievoorziening in de voorschriften van de watervergunning had moeten opnemen. De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat de voorschriften 9 en 10 voldoende duidelijk uiteen zetten wanneer en binnen welke termijn wel een concreet plan van aanpak moet worden opgesteld op grond waarvan de bergings- en infiltratievoorziening kan worden aangepast.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het besluit van 26 april 2018 wordt vervangen door de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 en dat de einduitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 26 mei 2020 en 29 juni 2021.
    Omdat naast het onder 3.2 omgeschreven gebrek geen andere gebreken in de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 zijn geconstateerd, ziet de Afdeling aanleiding om - zoals ook met partijen op zitting besproken - met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat het besluit van 26 april 2018 wordt vervangen door de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021, zelf voorziend voorschrift 5 van deze gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 aan te passen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 26 mei 2020 en 29 juni 2021.
    7.       Het voorgaande betekent dat de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 met het door de Afdeling aangepaste voorschrift 5 geldt.
    8.       Het dagelijks bestuur moet de proceskosten van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vergoeden.
    Omdat de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gelijkluidend zijn en zij in deze procedure worden vertegenwoordigd door dezelfde rechtsbijstandverlener, ziet de Afdeling aanleiding de hoger beroepen te behandelen als samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De hoger beroepen worden, wat betreft de vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, als één zaak beschouwd. Dat betekent dat het dagelijks bestuur ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] elk in de helft van de forfaitair vastgestelde kosten van rechtsbijstand wordt veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 1 oktober 2021 in zaken nrs. 20/1824E en 20/1825, voor zover daarin is bepaald dat het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel van 26 april 2018 met kenmerk Z49380 wordt vervangen door de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 met kenmerk Z49380/D221058 en is bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel van 26 mei 2020 met kenmerk Z50424/U129120 en van 29 juni 2021 met kenmerk Z62406/134606 en Z62407/134610;
    III.      bepaalt dat het besluit van het dagelijks bestuur van 26 april 2018 met kenmerk Z49380 wordt vervangen door de gewijzigde watervergunning van 29 juni 2021 met kenmerk Z49380/D221058, met dien verstande dat voorschrift 5 van die vergunning als volgt komt te luiden:
    "De vergunninghouder moet de werking van de bergings- en infiltratievoorziening van Luchen fase 2 monitoren. De verplichting geldt tot 5 jaar nadat de laatste woningen in het plan zijn gebouwd.";
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel van 26 mei 2020 met kenmerk Z50424/U129120 en van 29 juni 2021 met kenmerk Z62406/134606 en Z62407/134610 2018;
    V.       veroordeelt het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel tot vergoeding van bij:
    a. [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 811,98, waarvan € 759,00 is toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    b. [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 811,98, waarvan € 759,00 is toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel aan:
    a. [appellant sub 1] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt;
    b. [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Driessen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    634-1008