ECLI:NL:RVS:2023:4055, Raad van State, 01-11-2023, 202200650/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2021 heeft de raad van de gemeente Waalwijk het bestemmingsplan "Gemengd gebied, herziening 1" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] (hierna: het perceel) in Sprang-Capelle. In het bestemmingsplan "Gemengd gebied" is aan die gronden de bestemming "Gemengd" toegekend. [appellant sub 1] kan zich niet met het plan verenigen, omdat daardoor de planologische mogelijkheid om een extra woning op zijn perceel te bouwen, is vervallen. [appellant sub 2] is eigenaar van de gronden aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3]. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met het plan, omdat hierdoor alsnog de uitsterfconstructie voor zijn gronden met de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-achterperceel" ten behoeve van de activiteit ‘detailhandel’ wordt gehandhaafd, terwijl de Afdeling in de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:394, heeft geoordeeld dat het bestemmingsplan "Gemengd gebied" op dat punt niet op een deugdelijke motivering berustte. Verder acht [appellant sub 2] onduidelijk hoeveel woningen het plan mogelijk maakt op zijn perceel.

202200650/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Sprang-Capelle, gemeente Waalwijk,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Sprang-Capelle, gemeente Waalwijk,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Waalwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Gemengd gebied, herziening 1" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 15 mei 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde A], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. de Vries en ing. M.C.H. Clijsen-Timmermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] (hierna: het perceel) in Sprang-Capelle. In het bestemmingsplan "Gemengd gebied" is aan die gronden de bestemming "Gemengd" toegekend. Het plan "Gemengd gebied, herziening 1" (hierna: het plan), wijzigt de aanhef in artikel 6.1, onder a, van de planregels zo, dat maximaal nog maar één (bedrijfs)woning is toegelaten per bestaand bouwperceel. [appellant sub 1] kan zich niet met het plan verenigen, omdat daardoor de planologische mogelijkheid om een extra woning op zijn perceel te bouwen, is vervallen.
    [appellant sub 2] is eigenaar van de gronden aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3]. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met het plan, omdat hierdoor alsnog de uitsterfconstructie voor zijn gronden met de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-achterperceel" ten behoeve van de activiteit ‘detailhandel’ wordt gehandhaafd, terwijl de Afdeling in de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:394, heeft geoordeeld dat het bestemmingsplan "Gemengd gebied" op dat punt niet op een deugdelijke motivering berustte. Verder acht [appellant sub 2] onduidelijk hoeveel woningen het plan mogelijk maakt op zijn perceel.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Onzorgvuldige procedure - [appellant sub 1]
    3.       [appellant sub 1] betoogt dat de procedure bij de voorbereiding van het besluit niet zorgvuldig is geweest. Hij voert hiertoe aan dat hij geen mogelijkheid heeft gehad om voorafgaand aan het ontwerpbestemmingsplan in te kunnen spreken, terwijl hij daar op grond van de Algemene inspraak- en participatieverordening Waalwijk 2012 (hierna: de inspraakverordening) wel de mogelijkheid toe had moeten krijgen. Hierdoor heeft de raad zijn belangen onvoldoende meegenomen bij de vaststelling van het plan.
    3.1.    Artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, van de inspraakverordening luidt:
    "Geen inspraak of participatie wordt verleend:
    a.       ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteld beleidsvoornemen;"
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat hij niet in strijd met de inspraakverordening heeft gehandeld. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen inspraak hoefde te worden verleend omdat het voorliggende plan er alleen voor zorgt dat de beleidsvoornemens die aan het plan "Gemengd gebied" ten grondslag lagen alsnog goed in het plan worden neergelegd. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte niet voorafgaand aan het ter inzage leggen van het ontwerpplan opnieuw de mogelijkheid tot participatie heeft geboden.
    Het betoog slaagt niet.
    Wegbestemmen mogelijkheid bouw extra woning - [appellant sub 1]
    4.       [appellant sub 1] betoogt dat de raad bij het besluit tot vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belang dat ziet op het behoud van de mogelijkheid tot de bouw van een (extra) woning. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Gemengd gebied" was het mogelijk om één (bedrijfs)woning per bouwperceel te bouwen. Door de aanhef in artikel 6.1, onder a, van de planregels zo te wijzigen dat nog maar één (bedrijfs)woning per bestaand perceel is toegelaten, miskent de raad volgens [appellant sub 1] dat hij een groot belang heeft bij het behoud van de mogelijkheid om een extra woning op het perceel op te richten. Hij acht het niet redelijk dat de raad op een conceptaanvraag uit 2018 reageerde dat een extra woning planologisch mogelijk was, dat deze planologische mogelijkheid nu zonder enige onderbouwing niet langer in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht en dat hem daardoor deze bouwmogelijkheid in het voorliggende plan wordt ontnomen.
    4.1.    Artikel 6.1 van het plan luidt:
    "De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    Wonen
    a.       wonen in de hoofdmassa en de aangebouwde bijbehorende bouwwerken, waarbij per bestaand bouwperceel maximaal 1 (bedrijfs)woning is toegelaten, […]"
    4.2.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het vaststellingsbesluit is gebaseerd op een deugdelijke belangenafweging. De raad heeft het belang van [appellant sub 1] bij het behoud van de mogelijkheid tot de bouw van een extra woning meegewogen, maar het belang bij het voorkomen van door het bestemmingsplan "Gemengd gebied" mogelijk gemaakte nieuwe hoofdmassa’s op locaties waar dit niet was voorzien en waar dit vanuit een goede ruimtelijke ordening wellicht niet zonder meer wenselijk was, zwaarder laten wegen. Uit de toelichting van het bestemmingsplan "Gemengd gebied" blijkt dat het plan conserverend van aard is en geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. Dat het college van burgemeester en wethouders niet negatief reageerde op de conceptaanvraag betekent niet dat aan deze reactie een ruimtelijke afweging ten grondslag heeft gelegen. Omdat het bevoegd gezag een omgevingsvergunning alleen mag weigeren op grond van één van de weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo en geen van deze weigeringsgronden van toepassing was, had een aanvraag omgevingsvergunning bouwen immers niet kunnen worden geweigerd. Uit de omstandigheid alleen dat het college destijds niet negatief op de aanvraag reageerde, kan dus niet worden afgeleid dat het college de ontwikkeling daarmee ook wenselijk vond en dat de raad dit bij zijn besluitvorming over het voorliggende plan had moeten betrekken. De raad heeft het belang bij het voorkomen van ontwikkelingen die vanuit ruimtelijk oogpunt niet zonder meer wenselijk zijn zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant sub 1] bij het behoud van de mogelijkheid tot de bouw van een extra woning, mede omdat sprake was van een tijdelijk voordeel in de vorm van een onbedoelde extra bouwmogelijkheid, aldus de raad.
    4.3.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    4.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad artikel 6.1 van de planregels zo mogen wijzigen dat op het perceel van [appellant sub 1] nog maar één (bedrijfs)woning is toegelaten. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat een groot belang bestaat bij het voorkomen van door het bestemmingsplan "Gemengd gebied" mogelijk gemaakte nieuwe hoofdmassa’s op locaties waar dit niet was voorzien en waar dit vanuit een goede ruimtelijke ordening niet zonder meer wenselijk was. Anders dan
    [appellant sub 1] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat de raad wel een ruimtelijke afweging aan het plan ten grondslag heeft gelegd. Op grond van de provinciale Interim omgevingsverordening (IOV) is het namelijk slechts bij uitzondering en onder strikte voorwaarden toegestaan een woning te bouwen op gronden die vallen binnen de gronden die op de kaart behorende bij de IOV zijn aangeduid als ‘Landelijk gebied’. Aan deze voorwaarden wordt ter plaatse van het perceel van [appellant sub 1] niet voldaan. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het onbedoeld toestaan van een nieuwe woning op gronden met de aanduiding ‘Landelijk gebied’, zonder dat daar voorwaarden aan verbonden zijn, niet wenselijk is, en dat hij daarom artikel 6.1 van de planregels in zoverre heeft mogen wijzigen.
    Weliswaar is het nadelig voor [appellant sub 1] dat hij door de vaststelling van het plan niet meer de door hem gewenste extra woning kan realiseren, maar het feit dat hij na de conceptaanvraag uit 2018 geen actie meer heeft ondernomen om van de bouwmogelijkheid gebruik te maken, komt voor zijn rekening en risico.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel - [appellant sub 1]
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat het besluit tot vaststelling van het plan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het recht op een extra woning op het perceel, dat [appellant sub 1] had op grond van het bestemmingsplan "Gemengd gebied", is met het besluit komen te vervallen, terwijl de bestaande rechten voor het perceel [locatie 4] wel worden gerespecteerd in het bestemmingsplan.
    5.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van gelijke gevallen. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de vergunning die was verleend voor detailhandel als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 4] onbedoeld niet is overgenomen in het bestemmingsplan "Gemengd gebied". Dit is alsnog gedaan in het voorliggende plan. Het niet opnemen van de bouwmogelijkheid die [appellant sub 1] op grond van het plan "Gemengd gebied" had is daarmee niet te vergelijken met het wel opnemen van de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - aanvullende activiteit" voor het perceel [locatie 4]in het voorliggende plan. [appellant sub 1] had deze bouwmogelijkheid namelijk niet op grond van het bestemmingsplan voorafgaand aan het bestemmingsplan "Gemengd gebied".
    5.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de bestaande rechten voor het perceel [locatie 4] wel in het plan vast te leggen maar dit niet te doen voor de planologische bouwmogelijkheid die [appellant sub 1] had op grond van het bestemmingsplan "Gemengd gebied". Het specifieke gebruik op het perceel [locatie 4] was namelijk toegestaan op grond van een verleende vergunning, alleen was dit toegestane gebruik onbedoeld niet opgenomen in het bestemmingsplan "Gemengd gebied". Dit was niet het geval voor de planologische bouwmogelijkheid van [appellant sub 1]. Op grond van het vorige bestemmingsplan beschikte hij niet over deze bouwmogelijkheid omdat hij daar, net als voor de detailhandel op perceel [locatie 4], een vergunning voor had gekregen, maar omdat de raad per abuis in de regels had opgenomen dat één (bedrijfs)woning per bouwperceel mogelijk was, in plaats van één (bedrijfs)woning per bestaand bouwperceel. In het geval van perceel [locatie 4] is het vergunde gebruik per abuis niet opgenomen in bestemmingsplan "Gemengd gebied" en in het geval van [appellant sub 1] bood het bestemmingsplan onbedoeld een extra bouwmogelijkheid. Het voorliggende bestemmingsplan corrigeert beide omissies.
    Gelet op het bovenstaande heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat geen sprake is van gelijke gevallen.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitsterfregeling detailhandel op achterpercelen - [appellant sub 2]
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat het plan niet berust op een deugdelijke motivering. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd dat het toepassen van een uitsterfregeling voor detailhandel op achterpercelen nodig is vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. In hoofdstuk 2.2 van de plantoelichting staat dat het vanuit ruimtelijk oogpunt ongewenst is dat er zelfstandige functies op achterpercelen zijn waar geen zicht op is vanaf de straatzijde. Hieruit volgt niet dat zelfstandige functies op achterpercelen waar wel zicht op is vanuit de straatzijde ook ongewenst zijn vanuit ruimtelijk oogpunt, aldus [appellant sub 2]. De raad heeft dit verschil tussen achterpercelen waarin wel zelfstandige functies zijn toegestaan en achterpercelen waarin dit niet is toegestaan, onvoldoende gemotiveerd.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende onderbouwd dat het toepassen van de uitsterfregeling voor detailhandel op achterpercelen nodig is vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Uit de plantoelichting volgt namelijk dat de raad zelfstandige functies op achterpercelen ook ongewenst vindt in verband met de rust en privacy in de (aangrenzende) buitenruimten. Op de zitting heeft de raad desgevraagd toegelicht dat de zichtbaarheid van een achterperceel vanaf de straatzijde niet het enige criterium is dat meeweegt in de overweging dat detailhandel op achterpercelen vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk is. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de enkele omstandigheid dat een achterperceel vanaf de straatzijde zichtbaar is, niet met zich brengt dat een zelfstandige functie op een achterperceel alleen daarom al in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft namelijk ook belang mogen hechten aan het beperken van negatieve effecten van zo’n zelfstandige functie op andere achterliggende percelen. Naar het oordeel van de Afdeling berust het plan in zoverre op een deugdelijke motivering.
    Het betoog slaagt niet.
    Woningen per bouwperceel - [appellant sub 2]
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat het plan rechtsonzeker is. Uit het plan lijkt namelijk te volgen dat maximaal 1 woning per bouwperceel mag worden gerealiseerd. Op het perceel van [appellant sub 2] staat 1 woning en staan 3 objecten met de functieaanduiding "detailhandel". Het is onduidelijk wat de consequenties van het plan zijn voor deze gebouwen.
    7.1.    Ter zitting is vastgesteld dat het plan in zoverre geen wijzigingen met zich brengt ten opzichte van het voorheen geldende plan. De raad heeft op de zitting bevestigd dat [appellant sub 2] derhalve twee vrijstaande woningen of twee aaneen gebouwde woningen kan bouwen. Naar het oordeel van de Afdeling slaagt de beroepsgrond van [appellant sub 2] dat het plan rechtsonzeker is dan ook niet.
    Gelijkheidsbeginsel - [appellant sub 2]
    8.       Naar het oordeel van de Afdeling komt [appellant sub 2] geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toe. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat het voorliggende plan geen detailhandel op het achterperceel voor [locatie 4] mogelijk maakt. De aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - aanvullende bedrijfsactviteit" is namelijk toegekend aan de hoofdbebouwing aan de voorzijde van [locatie 4], en niet aan het achterste gedeelte van de bebouwing. Daarmee maakt het plan ook geen detailhandel op een achterperceel aan [locatie 4] mogelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       De beroepen zijn ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tuit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    425-1010