ECLI:NL:RBSGR:2007:BB6588, Rechtbank 's-Gravenhage, 29-10-2007, AWB 05/6303
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bevoegdheid opschorting routetoestemming voor vluchten in ongeregeld luchtvervoer. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat uit het bepaalde in artikel 6 van het Besluit ongeregeld luchtvervoer (BOL) en de Nota van Toelichting bij het BOL volgt dat tot de belangen die het BOL beoogt te beschermen niet behoort het belang van de veiligheid van vliegtuigen. Bij het verlenen van routetoestemming voor vluchten in ongeregeld luchtvervoer op grond van het BOL spelen alleen (luchtvaart)economische afwegingen een rol. Derhalve kan ook het weigeren of opschorten van de routetoestemming slechts geschieden op grond van (luchtvaart)economische factoren genoemd in het BOL. Beroep gegrond verklaard en bestreden besluit vernietigd. De rechtbank laat de rechtsgevolgen in stand. De rechtbank concludeert dat verweerder op grond van de soevereiniteit van de Nederlandse Staat over zijn territoir bevoegd was om om veiligheidsredenen over te gaan tot opschorting van de routetoestemming. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het nemen van een besluit tot opschorting van de routetoestemming mag afgaan op de bevindingen van de SAFA-inspecties, tenzij aanstonds blijkt van de onjuistheid van de bevindingen. Eiseres betoogt tevergeefs dat het aantal gevonden bevindingen bij haar luchtvaartuigen niet afwijkt van het gemiddelde of zelfs onder dat gemiddelde ligt. De rechtbank acht het standpunt van verweerder niet onjuist dat hij niet gehouden kan worden geacht, wanneer hij een zorgwekkend patroon van slordigheden en nonchalance in de bedrijfsvoering ten aanzien van veiligheidseisen constateert, eerst te onderzoeken of bij andere luchtvaartmaatschappijen eenzelfde of vergelijkbaar zorgwekkend patroon bestaat, alvorens op te treden. Het geheel overziend blijkt uit de achteraf opgemaakte deskundigenrapporten niet dat verweerder de ernst van de problemen die zich bij eiseres voordeden met betrekking tot de veiligheidseisen in het algemeen en in het bijzonder op de gebieden "weight and balance", "wheels, tires and breakes" en klachtrapportage en –afhandeling heeft overschat. Gelet op het voorgaande heeft verweerder mogen concluderen dat er bij eiseres sprake was van een zodanige slordige en nonchalante omgang in de dagelijkse bedrijfsvoering met betrekking tot de veiligheidseisen dat het verder toestaan van het gebruik van het Nederlandse luchtruim niet langer verantwoord was en heeft hij op grond daarvan mogen overgaan tot opschorting van de routetoestemming.

Rechtbank 's-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, meervoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB  05/6303 BESLU
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    de rechtspersoon naar vreemd recht "Onur Air Tasimacilik A.S.", gevestigd te Istanboel, Turkije, eiseres,
    
    en
    
    de Minister (voorheen de Staatssecretaris) van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
    
    
    I. Ontstaan en loop van het geding
    
    1. Bij besluit van 12 mei 2005, gemotiveerd op 17 mei 2005, heeft verweerder de aan eiseres verleende toestemming voor vluchten in ongeregeld luchtvervoer opgeschort, voorlopig voor de duur van één maand.
    
    2. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 18 mei 2005 bezwaar gemaakt.
    
    3. Bij besluit van 24 mei 2005 heeft verweerder de opschorting opgeheven onder het stellen van voorwaarden, te weten adequate uitvoering van het in het kader van een Joint Aviation Authorities (JAA)-meeting op 23 mei 2005 vastgesteld actieplan.
    
    4. Bij brief van 7 juni 2005 heeft eiseres daartegen bezwaar gemaakt.
    
    5. Eiseres is op 15 juni 2005 door een hoorcommissie van verweerder gehoord.
    
    6. Bij besluit van 27 juli 2005, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder het bezwaar van 18 mei 2005, voor zover dat is gericht tegen de grondslag van het besluit van 12 mei 2005 gegrond, en voor het overige ongegrond verklaard en het bezwaar van 7 juni 2005 tegen het besluit van 24 mei 2005 ongegrond verklaard.
    
    7. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 2 september 2005, ingekomen bij de rechtbank per fax op dezelfde datum, beroep ingesteld. Bij brief van 28 november 2005 heeft zij het beroep voorzien van gronden. Daarbij heeft zij een deskundigenrapport van 10 november 2005 van het International Bureau of Aviation te Londen (IBA) overgelegd.
    
    8. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd een verweerschrift ingediend. 
    
    9. Bij brief van 28 juni 2006 heeft verweerder als reactie op het door eiser overgelegde IBA-rapport een onderzoeksrapport van 28 juni 2006 van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) overgelegd.
    
    10. Bij brief van eveneens 28 juni 2006 heeft verweerder een nader gedingstuk overgelegd te weten het Handbook of SAFA Ramp Inspection Procedures. Daarbij heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29, eerste lid van de Awb verzocht de kennisneming van de appendix 4 te beperken tot rechtbank. 
    
    11. Bij beslissing van 7 augustus 2006 heeft een enkelvoudige kamer van de rechtbank dit verzoek afgewezen, omdat eiseres dit stuk zelf al in het geding had gebracht.
    
    
      12. Eiseres heeft de rechtbank verzocht verweerder te vragen de navolgende stukken in het geding te brengen: 
      1) correspondentie en stukken aangaande de JAA-meeting op 23 mei 2005;
      2) het analyserapport van het JAA SAFA ORB van 20 mei 2005;
      3) correspondentie tussen IVW en buitenlandse luchtvaartautoriteiten voor en naar aanleiding van het besluit van 12 mei 2005. 
    
    
    13. Bij brief van 6 februari 2007 heeft verweerder deze stukken in het geding gebracht. Daarbij heeft hij met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb verzocht de kennisneming daarvan te beperken tot de rechtbank.
    
    14. Bij beslissing van 8 februari 2007 heeft een enkelvoudige kamer van de de rechtbank de beperking van de kennisneming, behoudens ten aanzien van één stuk, gerechtvaardigd geacht.
    
    15. Eiseres heeft desgevraagd geen toestemming gegeven om mede op basis van de stukken ten aanzien waarvan de rechtbank geheimhouding gerechtvaardigd heeft geacht, uitspraak te doen. De zaak is daarop verwezen naar een andere kamer.
    
    16. Bij brief van 19 juli 2007 heeft eiseres haar beroep nader onderbouwd onder overlegging van een aantal producties, waaronder een aanvullend rapport van het IBA van 12 juli 2007. De vertaling van dat rapport is overgelegd bij brief van 16 augustus 2007.
    
    17. Bij brief van 16 augustus 2007 heeft eiseres op een aantal punten uit het verweerschrift gereageerd.
    
    
      18. Bij brief van 30 augustus 2007 heeft verweerder gereageerd op de 
      brief van 19 juli 2007 van eiseres en het aanvullend IBA rapport.
    
    
    
      19. Het beroep is op 20 september 2007 ter zitting behandeld.
      Namens eiseres is verschenen [A], general manager, bijgestaan door mr. F.G. Vreede, mr. G.J.H. de Vos en mr. M.L. Diepenhorst, advocaten te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden [B], nationaal coördinator SAFA-programma in Nederland tevens inspecteur, en mr. [C], bijgestaan door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag. Zij hebben meegebracht [D], opsteller van het NLR-rapport.
    
    
    II. Motivering
    
    
      1. Artikel 11 van het op 7 december 1944 gesloten Verdrag van Chicago, waarbij Nederland en Turkije partij zijn, luidt als volgt:
      "Applicability of air regulations
    
    
    Subject to de provisions of this Convention, the laws and regulations of a contracting State relating to the admission to or departure from its territory of aircraft engaged in international air navigation, or to the operation and navigation of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft of all contracting States without distinction as to nationality, and shall be complied with bij such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of that State."
    
    1.2  Op 17 september 1971 hebben Nederland en Turkije de Overeenkomst inzake luchtvervoer gesloten (Trb. 1971, 199) (het Verdrag). Dit Verdrag heeft alleen betrekking op geregeld luchtvervoer. 
    
    1.3  Blijkens de tussen Nederland en Turkije op 22 januari 1997 overeengekomen notulen, onder I, van de bijeenkomst gehouden ter aanvulling/verbetering van het Verdrag (Agreed Minutes) is op basis van de bestaande afspraken (existing policy) een regeling getroffen voor ongeregeld luchtvervoer. Daarbij is bepaald dat de wijzigingen direct in werking treden.
    
    1.4  Blijkens de Agreed Minutes onder D is tevens overeengekomen hetgeen is opgenomen in de bijlage getiteld "Aviation Safety" (de Bijlage), zolang geen standaard veiligheidsclausule van de International Civil Aviation Organisation (ICAO-standaard) beschikbaar is. 
    
    
      Onder punt 2 van de Bijlage is vermeld:
      "Either Contracting Party may request consultations concerning the safety standards maintained by the other Contracting Party relating to aeronautical facilities, aircrews, aircraft and operation of the designated airline. If, following such consultations, one Contracting Party finds that the other Contracting Party does not effectively maintain and administer safety standards and requirements in these areas that at least equal the minimum standards that may be established pursuant to the Convention, the other Contracting Party shall be notified of such findings and the steps considered neccessary to conform with these minimum standards, and the other Contracting Party reserves the right to withhold, revoke, or limit the operating authorization or technical permission of an airline designated by the other Contracting Party in the event the other Contracting Party does not take such appropriate corrective action within reasonable time."
    
    
    
      1.5  Ingevolge artikel 1:3 van de Wet Luchtvaart is een luchtvaartmaatschappij verplicht er voor zorg te dragen, dat:
      a. de door haar geëxploiteerde luchtvaartuigen in een zodanige staat zijn, dat daarmee veilig gevlogen en vervoerd kan worden;
      b. het boordpersoneel van de door haar geëxploiteerde luchtvaartuigen over voldoende kennis, bedrevenheid en ervaring beschikt;
      c. al datgene wordt gedaan, wat in haar vermogen ligt om ernstige lichamelijke of geestelijke vermoeidheid van de leden van het boordpersoneel bij de bediening van luchtvaartuigen te voorkomen.
    
    
    1.6  Ingevolge artikel 5:3 van de Wet Luchtvaart is het verboden op zodanige wijze aan het luchtverkeer deel te nemen dan wel luchtverkeersleiding te geven dat daardoor personen of zaken in gevaar worden of kunnen worden gebracht.
    
    1.7  Ingevolge artikel 76, eerste lid, aanhef en onder k, van de Luchtvaartwet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften worden gegeven betreffende de regels, die luchtvaartmaatschappijen in acht moeten nemen bij de uitvoering van bepaalde soorten van luchtvervoer in, naar of uit Nederland of met Nederland als tussenstation.
    
    1.8  Krachtens onder meer dit artikellid is het Besluit ongeregeld luchtvervoer (Stb. 1975, 227) (BOL) vastgesteld.
    
    1.9  Ingevolge artikel 3 van het BOL mogen, voor zover bij internationale overeenkomst niet anders is bepaald, vluchten in ongeregeld vervoer slechts worden uitgevoerd krachten een daartoe strekkende toestemming door verweerder aan de betrokken luchtvaartmaatschappij.
    
    
      1.10  Ingevolge artikel 6, lid I, van het BOL wordt bij het overwegen van de te nemen beschikkingen rekening gehouden met:
      a. het belang van de gebruikers bij een samenhangend net van geregelde luchtdiensten voor de duurzame en redelijke voorziening in de vervoersbehoeften in, naar of uit Nederland of met Nederland als tussenstation;
      b. het belang van de gebruikers bij een aan hun behoeften aangepast ongeregeld vervoer tegen een zo laag mogelijke prijs;
      c. het belang van de rentabiliteit van de luchtvaartmaatschappijen.
      Ingevolge artikel 6, lid II, van het BOL wordt voor vluchten in ongeregeld commercieel vervoer toestemming verleend indien dit vervoer door zijn vervoersvoorwaarden kennelijk beoogt te voorzien in andere behoeften dan de bestaande geregelde diensten en het daardoor aannemelijk is, dat het bestaan van die geregelde diensten niet wordt aangetast.
      Ingevolge artikel 6, lid III, van het BOL, zal worden gestreefd naar de voorkoming van ongezonde mededinging. Van ongezonde mededinging kan worden gesproken, indien bij een verantwoorde bedrijfsvoering de opbrengsten van het vervoer, geregeld zowel als ongeregeld, de luchtvaartmaatschappijen die dit vervoer verrichten op langere termijn gezien niet in staat stellen tot het behalen van een redelijke rentabiliteit.
      Ingevolge artikel 6 lid, IV, van het BOL wordt rekening gehouden met internationaal overeengekomen voorschriften of afspraken en met de verhoudingen op internationaal luchtvaartpolitiek gebied.
      Ingevolge artikel 6, lid V, van het BOL wordt in beginsel voor vluchten naar of uit Nederland of met Nederland als tussenstation geen onderscheid gemaakt tussen Nederlandse en niet-Nederlandse luchtvaartmaatschappijen, mits in de staat, waar de niet-Nederlandse luchtvaartmaatschappij is gevestigd, Nederlandse luchtvaartmaatschappijen gelijkelijk toegang hebben voor de uitvoering van vluchten in ongeregeld vervoer.
    
    
    2. Tussen partijen is primair in geschil of verweerder aan artikel 3 van het BOL de bevoegdheid kan ontlenen om de aan eiseres verleende toestemming voor vluchten in ongeregeld luchtvervoer (routetoestemming) op te schorten op grond van veiligheidsredenen.
    
    2.1  De rechtbank is met eiseres van oordeel dat uit het bepaalde in artikel 6 van het BOL en de Nota van Toelichting bij het BOL volgt dat tot de belangen die het BOL beoogt te beschermen niet behoort het belang van de veiligheid van vliegtuigen. Bij het verlenen van routetoestemming voor vluchten in ongeregeld luchtvervoer op grond van het BOL spelen alleen (luchtvaart)economische afwegingen een rol. Derhalve kan ook het weigeren of opschorten van de routetoestemming slechts geschieden op grond van (luchtvaart)economische factoren genoemd in het BOL. Het bepaalde in artikel 6, lid IV, van het BOL kan, anders dan verweerder betoogt, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, slechts betrekking hebben op internationaal overeengekomen voorschriften en afspraken die zien op genoemde (luchtvaart)economische belangen. 
    
    2.2  De rechtbank concludeert dat verweerder aan artikel 3 van het Bol in combinatie met de Agreed Minutes van 22 januari 1997, waaronder begrepen de Bijlage getiteld "Aviation Safety", niet de bevoegdheid kon ontlenen tot opschorting van de aan eiseres verleende routetoestemming. Het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.3  Vervolgens is de vraag aan de orde of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.  
    
    3.  Met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om over te gaan tot opschorting van de toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken  moet voorop worden gesteld dat de Nederlandse Staat aan zijn soevereiniteit over zijn eigen territoir inclusief het luchtruim daarboven in beginsel de bevoegdheid ontleent om luchtvaartuigen te verbieden het luchtruim te gebruiken. Deze bevoegdheid moet worden gebruikt met inachtneming van het internationale recht en kan derhalve door het sluiten van verdragen worden beperkt. Verweerder heeft op goede gronden overwogen dat deze uit het volkenrecht voortvloeiende bevoegdheid aan hem toekomt, omdat deze bevoegdheid aansluit bij de bevoegdheden die aan hem bij de Wet Luchtvaart zijn geattribueerd. Daarbij is in aanmerking te nemen dat de bevoegdheden die bij de Wet Luchtvaart aan de Minister zijn geattribueerd op grond van de portefeuilleverdeling binnen het kabinet ten tijde van belang werden uitgeoefend door de Staatssecretaris. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het Verdrag van Chicago noch de tussen Nederland en Turkije gesloten Overeenkomst inzake luchtvervoer de bevoegdheid van verweerder tot opschorting van de routetoestemming beperkt. De rechtbank volgt daarbij eiseres in haar standpunt dat de Bijlage bij de Agreed Minutes niet volgens de procedure van artikel 12 van het Verdrag deel is gaan uitmaken van dat Verdrag. Overigens laat de inhoud van de Bijlage de bevoegdheid van verweerder tot opschorting van de routetoestemming onverlet. 
    
    
      3.1 De rechtbank concludeert dat verweerder op grond van de soevereiniteit van de Nederlandse Staat over zijn territoir bevoegd was om om veiligheidsredenen over te gaan tot opschorting van de routetoestemming.
      Het betoog van eiseres dat de opschorting van de routetoestemming als een punitieve sanctie is aan te merken faalt. Immers de opschorting heeft niet leedtoevoeging tot doel, maar herstel van een veilige situatie. Dat dat tot aanzienlijke schade voor de betrokkene kan leiden, leidt niet tot de conclusie dat deze schade ook is beoogd. De zwaarte van de herstelsanctie op zichzelf is niet zodanig dat reeds op grond daarvan moet worden geoordeeld dat deze een punitief karakter heeft, waarbij de rechtbank in aanmerking neemt dat tussen de directe aanleiding van de opschorting, het aantal incidenten in mei 2005, en de opschorting geen lang tijdsverloop is gelegen en dat de opschorting van de routetoestemming is opgeheven zodra verweerder dat op basis van het Action Plan verantwoord achtte. 
    
    
    4. De rechtbank dient voorts te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot opschorting van de routetoestemming. 
    
    4.1  Het is vaste rechtspraak dat de wijze waarop verweerder van een discretionaire bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door de rechter met terughoudendheid dient te worden getoetst. 
    
    4.2  De rechtbank acht het niet onjuist dat verweerder ter nadere invulling van het bepaalde in de artikelen 1:3 en 5:3 van de Wet Luchtvaart de normen heeft gehanteerd die in het kader van de European Civil Aviation Conference tussen luchtvaartautoriteiten zijn afgesproken en die zijn neergelegd in het SAFA (Safety Assessment of Foreign Aircraft)-inspectieprogramma.
    
    4.3  Verweerder heeft de opschorting van de routetoestemming - kort samengevat - gebaseerd op de vaststelling dat zich in de periode kort voor 12 mei 2005 een reeks van incidenten met vliegtuigen van eiseres heeft voorgedaan, voorafgegaan door een periode (aanvang 2003 tot en met 10 mei 2005) waarin zich incidenten en een ongeval hebben voorgedaan en bij verschillende SAFA-inspecties herhaaldelijk ernstige tekortkomingen zijn geconstateerd van de tweede en derde categorie. Uit het geheel van bevindingen en incidenten en de afhandeling daarvan komt een patroon van slordige en nonchalante omgang in de dagelijkse bedrijfsvoering met betrekking tot de veiligheidseisen naar voren. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder in het bijzonder van belang geacht dat, ondanks de voordurende dialoog met eiseres over de geconstateerde bevindingen, geen verbetering werd waargenomen. De reeks incidenten die zich voordeed tussen 30 april 2005 en 10 mei 2005 rechtvaardigde de conclusie dat eiseres geen lering had getrokken uit de over de voorgaande periode geconstateerde tekortkomingen.
    
    4.4  Eiseres heeft onder verwijzing naar de bevindingen uit de door haar overgelegde IBA-rapporten betwist dat er sprake was van een afwijking van het gemiddelde in negatieve zin ten aanzien van de veiligheidseisen en ten aanzien van de omgang met de bij SAFA-inspecties geconstateerde bevindingen. Met betrekking tot de incidenten heeft eiseres onder verwijzing naar diezelfde rapporten gesteld dat dergelijke incidenten bij iedere luchtvaartmaatschappij kunnen voorkomen en ook daadwerkelijk voorkomen en dat deze derhalve niet wijzen op een patroon van slordige en nonchalante omgang in de dagelijkse bedrijfvoering met betrekking tot de veiligheidseisen.
    
    4.5  De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het nemen van een besluit tot opschorting van de routetoestemming mag afgaan op de bevindingen van de SAFA-inspecties, zoals neergelegd in de SAFA Ramp Inspections reports (hierna: inspectieformulieren), tenzij aanstonds blijkt van de onjuistheid van de bevindingen. De verplichting om een opschortingsbesluit zorgvuldig voor te bereiden gaat niet zover dat verweerder gehouden moet worden geacht door middel van een deskundigenrapport te laten controleren of iedere geconstateerde bevinding op de juiste wijze volgens de SAFA-normen is gewaardeerd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit de overgelegde deskundigenrapporten blijkt dat over de technische aspecten van een bevinding en de implicaties voor de veiligheid daarvan, op detailniveau verschil van opvatting mogelijk is. In dit verband stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat eiseres voorafgaande aan het opschortingsbesluit kenbaar heeft gemaakt dat de inspectieformulieren naar haar mening ten onrechte als bevindingen aangemerkte constateringen bevatten dan wel onjuist gecategoriseerde bevindingen bevatten. Eerst in beroep heeft eiseres, onder verwijzing naar het IBA-rapport van 10 november 2005, het standpunt ingenomen dat van de haar tegengeworpen bevindingen slechts 13 noemenswaardig waren te achten en slechts in één geval sprake was van een bevinding (een versleten rem-unit) van de tweede categorie, waarbij evenwel, aldus eiseres, de veiligheid nooit in geding is geweest.
    
    
      4.6  Uit de overgelegde deskundigenrapporten van het IBA en het rapport van het NLR volgt niet dat de bevindingen die blijkens de inspectieformulieren zijn geconstateerd zodanig onjuist zijn dat verweerder hierop niet had mogen afgaan. Weliswaar zijn partijen het erover eens dat ten aanzien van een aanzienlijk aantal geconstateerde bevindingen van de eerste (laagste) categorie is gebleken dat deze, gelet op de mate waarin werd afgeweken van de ICAO-standaard en de invloed van die afwijking op de vliegveiligheid, slechts opmerkingen betroffen en ten onrechte als bevindingen zijn aangemerkt, maar deze bevindingen van de eerste categorie vormen een ondergeschikt punt in de motivering van het bestreden besluit. Verweerder heeft het patroon van slordigheden en nonchalance ten aanzien van de veiligheidsaspecten in het bestreden besluit gebaseerd op het aantal geconstateerde SAFA-bevindingen van de tweede ("significant") en derde ("major") categorie en daarnaast op het aantal incidenten en een ongeluk dat heeft plaatsgevonden. Van de geconstateerde bevindingen van de tweede en derde categorie blijft ook na de gevoerde discussie tussen de deskundigen een voldoende aantal in stand om het bestreden besluit te kunnen dragen. Kort voorafgaande aan het opschortingsbesluit van 12 mei 2005 betrof het, blijkens het onderzoeksrapport van 28 juni 2006 van het NLR en het aanvullend IBA rapport van 12 juli 2007, de volgende bevindingen.
      - Bij de inspectie op 30 april 2005 werden bij een door eiseres ingehuurd vliegtuig van de luchtvaartmaatschappij Sky Gate International, gevestigd te Kirghizistan, vier bevindingen van de tweede categorie aangetroffen. Eiseres diende in te staan voor de veiligheid van dit luchtvaartuig (zogenoemd "wet lease-in van een niet-JAA operator"). Geconstateerd werd dat een Ground Proximity Warning System (GPWS) niet aan de meest recente vereisten voldeed, omdat er was geen "enhanced" GPWS aanwezig was. Het toestel vertoonde voorts tekenen van corrosie. Verder was er een barst in de rotorschraapplaat van de rechter motor. Van laatstgenoemde bevinding heeft het IBA gesteld dat dit (slechts) een defect is dat moet worden nagekeken. Dit standpunt overtuigt de rechtbank er niet van dat de inspecteurs deze bevinding ten onrechte als een bevinding van de tweede categorie hebben aangemerkt. Tot slot diende het feit dat de afvalbak in het toilet niet goed sloot alsnog als een bevinding van de tweede categorie aangemerkt te worden.
      - Bij de inspectie op 1 mei 2005 werden bij een door eiseres ingehuurd luchtvaartuig van Star Air uit Sierra Leone, waarvoor eiseres eveneens de verantwoordelijkheid droeg ten aanzien van de veiligheidsaspecten, vijf bevindingen van de tweede categorie en een van de derde categorie geconstateerd. De bevindingen van de tweede categorie betroffen een GPWS dat niet aan de meest recente vereisten voldeed (geen enhanced GPWS), verf in slechte staat en corrosie, neus en linker schokdemper lekkage, een lekkage aan de klep van het voorste toilet en olielekkage uit de APU (energie aggregaat) of motor 2. De bevinding van de derde categorie betrof het ontbreken van een paneel in de omloop van motor 3.
      - Bij een inspectie op 3 mei 2005 (CAA-2005-NL-69) werd geconstateerd dat de registratie aan een zijde van het vliegtuig ontbrak. De opmerking van het IBA dat het registratiemerk voortaan met verf moet worden aangebracht in plaats van gestickerd, betekent niet dat deze bevinding ten onrechte is aangemerkt als een bevinding van de tweede categorie.
      - Bij een inspectie op 6 mei 2005 (CAA-NL-2005-71) werd een volledig versleten rem-unit aangetroffen. Dit is een bevinding van de derde categorie.   
      Bij een inspectie op eveneens 6 mei 2005 (CAA-NL-2005-72) werd een bevinding van de derde categorie aangetroffen bestaande uit een scheur in een paneel bij de linker motor. Het IBA heeft vraagtekens gezet bij de indeling als categorie 3 bevinding, maar heeft dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
      - Bij een inspectie op 7 mei 2005 (CAA-2005-NL-75) werden bij een luchtvaartuig van eiseres drie bevindingen van de tweede categorie aangetroffen. Van twee verplicht aanwezige documenten waren geen originelen of gewaarmerkte kopieën aanwezig, maar slechts kopieën van gewaarmerkte kopieën. De rechtbank verwerpt het betoog van het IBA op dit punt dat dit de luchtwaardigheid niet heeft beïnvloed, omdat het belang van de aanwezigheid van authentieke documenten is gelegen in het feit dat daamee controleerbaar is of aan de vliegveiligheidseisen is voldaan.
      Verder was de brandstof in de brandstoftank in de romp van het vliegtuig niet meegeteld bij de berekening of het maximaal toegestane "zero fuel weight" niet was overschreden.
      - Bij een inspectie op 8 mei 2005 (CAA-2005-NL-80) ontbraken de beschermbrillen tegen rook voor de cockpitbemanning. Voorts sloot de afvalbak in het voorste toilet niet goed. Dit zijn beide bevindingen van de tweede categorie.
      - Bij een andere inspectie op 8 mei 2005 (CAA-2005-NL-82) werden twee bevindingen van de derde categorie geconstateerd. Het betrof het hanteren van het verkeerde (lagere) standaard passagiersgewicht dan gegeven de aard van de vlucht was toegestaan, althans er bestond onduidelijkheid over de vraag of daarvoor de juiste procedure was gevolgd. Voorts ging het om het verschuiven van vracht tussen twee vrachtruimen door het ontbreken van een vrachtnet.
      - Bij een inspectie die plaatsvond op 9 mei 2005 werd eveneens het onjuiste gebruik van standaard passagiersgewichten geconstateerd, althans bestond onduidelijkheid over de vraag of de juiste procedure was gevolgd om deze lagere standaarden te mogen hanteren.
      - Bij een inspectie op 10 mei 2005 (CAA-2005-NL-90) werden twee bevindingen van de derde categorie geconstateerd. Het betrof een beschadigde band en het ten onrechte niet, althans te laat, vermelden van een beschadiging aan een band in het technisch logboek.
      - Bij een inspectie op eveneens 10 mei 2005 (CAA-2005-NL-91) werd in de documenten een onjuist serienummer van motor 2 vermeld, hetgeen een bevinding van de tweede categorie betreft.
    
    
    4.7  Daarnaast heeft verweerder bij zijn standpunt dat er sprake was van een patroon van slordige en nonchalante omgang in de dagelijkse bedrijfsvoering met de veiligheidseisen acht mogen slaan op het ongeval dat plaatsvond op 17 juni 2003 en de zeven incidenten die hebben plaatsgevonden in een tijdsbestek van twee en een half jaar. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat partijen het erover eens zijn dat het als incident aangemerkte voorval op 8 mei 2005 (afgebroken start wegens valse rookmelding) niet als een aan eiseres verwijtbaar incident had moeten worden aangemerkt en dat het voorval op 2 januari 2004 met betrekking tot de belading van een luchtvaartuig van eiseres te Rotterdam niet als een incident maar als een bevinding had moeten worden aangemerkt wegens het voorhanden hebben van onjuiste beladingsdocumenten. 
    
    4.8  Met betrekking tot de zeven incidenten overweegt de rechtbank als volgt. Op 2 mei 2003 werd te Rotterdam een intersectie take-off met een luchtvaartuig van eiseres verhinderd. Dat het rapport van het NLR als bevooroordeeld moet worden aangemerkt omdat het is ingegaan op mogelijke consequenties van een intersectie take-off, is niet in te zien. Immers de mogelijke consequenties geven de ernst van het incident aan. Op 15 augustus 2003 deed zich te Amsterdam bij een luchtvaartuig van eiseres een klapband voor als gevolg van een loopvlakseparatie, waarbij de inspecteurs activiteiten hebben moeten ondernemen om het personeel van eiseres te bewegen de schade op een juiste wijze af te handelen, hetgeen aanmerking als categorie 2 bevinding rechtvaardigt. Op 19 augustus 2003 te Eindhoven raakte een luchtvaartuig van eiseres met de wielen naast de baan bij het taxiën. Op 26 december 2003 werd te Rotterdam wederom een intersectie take-off met een luchtvaartuig van eiseres verhinderd. Op 3 mei 2005 vond te Amsterdam een engine stall incident plaats met een luchtvaartuig van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank is in het NLR-rapport genoegzaam onderbouwd dat de bemanning wilde vertrekken voordat alle noodzakelijke inspecties aan de motor waren verricht. Op 5 mei 2005 vertrok van Amsterdam een vliegtuig van eiseres met een ernstig beschadigde band zonder toestemming. Op 10 mei 2005 heeft een luchtvaartuig van eiseres te Antalya twee maal de start afgebroken vanwege een waarschuwingslicht dat betrekking had op een gedeactiveerde straalomkeerder, terwijl deze waarschuwing genegeerd had moeten worden. Het standpunt van eiseres dat vergelijkbare incidenten zich in dezelfde periode hebben voorgedaan bij andere luchtvaartmaatschappijen overtuigt de rechtbank niet. Niet aannemelijk is gemaakt dat het in die gevallen incidenten betrof met eenzelfde luchtvaartmaatschappij, waarbij tevens sprake was van een onvoldoende lering trekken uit de incidenten.
    
    
      4.9  Eiseres betoogt tevergeefs dat het aantal gevonden bevindingen bij haar luchtvaartuigen niet afwijkt van het gemiddelde of zelfs onder dat gemiddelde ligt. De rechtbank acht het standpunt van verweerder niet onjuist dat hij niet gehouden kan worden geacht, wanneer hij een zorgwekkend patroon van slordigheden en nonchalance in de bedrijfsvoering ten aanzien van veiligheidseisen constateert, eerst te onderzoeken of bij andere luchtvaartmaatschappijen eenzelfde of vergelijkbaar zorgwekkend patroon bestaat, alvorens op te treden. Daarnaast is de rechtbank, anders dan eiseres, van oordeel dat verweerder doorslaggevende gewicht heeft mogen toekennen aan het geconstateerde patroon van slordigheden en nonchalance, waarbij geen lering werd getrokken uit het verleden, zonder eerst in absolute zin te definiëren wat onder een onveilige situatie moet worden verstaan. Verweerder komt daarbij een zekere mate van vrijheid toe om te bepalen wanneer het patroon van slordigheden en nonchalance een grens bereikt waarbij hij het niet langer verantwoord acht om het gebruik van het Nederlandse luchtruim toe te staan.  
      Verder is van belang dat een statistische benadering, zoals door eiseres achteraf is verricht, voorbij gaat aan de samenhang waarin de bevindingen zijn gedaan en de inspecties hebben plaatsgevonden. Tot slot houdt de statistische benadering uitsluitend rekening met de geconstateerde bevindingen, inclusief de minder belangrijke bevindingen van de eerste categorie, en gaat deze berekening voorbij aan de incidenten die in een kort tijdsbestek in mei 2005 plaats hebben gevonden. Daarbij heeft verweerder betekenis mogen toekennen aan het feit dat de frequentie van de onder verantwoordelijkheid van eiseres uit te voeren (vakantie)vluchten in de toen voorliggende zomerperiode hoger is dan in de daaraan voorafgaande periode.
    
     
    4.10  Het geheel overziend blijkt uit de achteraf opgemaakte deskundigenrapporten niet dat verweerder de ernst van de problemen die zich bij eiseres voordeden met betrekking tot de veiligheidseisen in het algemeen en in het bijzonder op de gebieden "weight and balance", "wheels, tires and breakes" en klachtrapportage en -afhandeling heeft overschat. Gelet op het voorgaande heeft verweerder mogen concluderen dat er bij eiseres sprake was van een zodanige slordige en nonchalante omgang in de dagelijkse bedrijfsvoering met betrekking tot de veiligheidseisen dat het verder toestaan van het gebruik van het Nederlandse luchtruim niet langer verantwoord was en heeft hij op grond daarvan mogen overgaan tot opschorting van de routetoestemming.
    
    4.11  Met betrekking tot het standpunt van eiseres dat uit de bevindingen van de Technische Missie, die is uitgezonden naar Turkije kort na de opschorting (17-19 mei 2005), blijkt dat het safety management system (SMS) van eiseres op orde was, overweegt de rechtbank dat uit het (ongedateerde) verslag van de missie blijkt dat de leden van de Technische Missie van oordeel waren dat het SMS van eiseres niet volledig op orde was. Voorts stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit niet op een beoordeling van het SMS van eiseres in Turkije is gebaseerd, maar op de geconstateerde incidenten, bevindingen en de meergenoemde context waarin een en ander zich heeft afgespeeld. 
    
    4.12  Eiseres heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat verweerder haar in de gelegenheid had moeten stellen voorafgaande aan het primaire besluit van 12 mei 2005 bedenkingen kenbaar te maken, zulks eventueel onder het stellen van een zeer korte reactietermijn. Dit formele gebrek is evenwel in de bezwaarprocedure is hersteld doordat eiseres op 15 juni 2005 door verweerder over haar bezwaren is gehoord en ook daarna uitvoerig in de gelegenheid is geweest haar standpunt naar voren te brengen, zodat zij door het niet kunnen geven van haar zienswijze niet in haar belangen is geschaad.
    
    4.13  Voorafgaande aan de opschorting van de routetoestemming heeft geen overleg plaatsgevonden met de Turkse luchtvaartautoriteiten. Ter zitting heeft verweerder onweersproken aangevoerd dat wel enig overleg met de Turkse luchtvaartautoriteiten heeft plaatsgevonden. Na het nemen van het primaire besluit zijn de Turkse luchtvaartautoriteiten alsnog betrokken bij het overleg. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat, gelet op de noodzaak van onmiddellijk ingrijpen, een uitgebreider overleg met de Turkse luchtvaartautoriteiten voorafgaande aan het nemen van het primaire besluit niet mogelijk was.
    
    4.14  Voorts overweegt de rechtbank dat verweerder zich op grond van het aantal incidenten, dat zich in mei 2005 kort na elkaar voordeed met luchtvaartuigen van eiseres, in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat onmiddellijk ingrijpen op 12 mei 2005 noodzakelijk was en dat daarin voldoende rechtvaardiging is gelegen de motivering van de opschorting enige dagen later, op 17 mei 2005, aan eiseres bekend te maken.
    
    
    4.15  Niet gebleken is dat verweerder zijn bevoegdheid heeft gebruikt met een ander doel dan ter voorkoming van onveilige situaties. Dat het bestreden besluit in feite is gericht tot de Turkse luchtvaartautoriteiten is niet aannemelijk gemaakt.
    
    4.16  Voor zover het beroep is gericht tegen de opheffing van de opschorting van de routetoestemming, valt niet in te zien wat eiseres met het instellen van het beroep beoogt te bereiken, nu verweerder met de opheffing is tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiseres tegen het besluit tot opschorting en de op grond daarvan gestelde schade. Op geen enkele wijze is in aannemelijk gemaakt dat eiseres door het opheffingsgesluit schade heeft gelegen of op een andere wijze in haar belangen is getroffen. Eiseres heeft daarom geen procesbelang bij het beroep voor zover gericht tegen de handhaving van de opheffing van de opschorting van de routetoestemming. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres tegen het uitvoeren van de voorschriften die zijn opgenomen in het Action Plan inhoudelijk geen bezwaren naar voren heeft gebracht. Het standpunt van eiseres dat het Action Plan geen voorschriften bevat die ertoe leiden dat de dagelijkse omgang in de bedrijfsvoering van eiseres met de veiligheidseisen verbetert - wat daar verder van zij - doet er niet aan af dat eiseres geen nadeel ondervindt van de opheffing van de opschorting. De rechtbank zal het beroep voor zover het is gericht tegen de handhaving van het besluit tot opheffing van de opschorting daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    
    4.17  Het beroep, voor zover het ziet op de handhaving van het besluit tot opschorting, is gegrond wegens onjuiste toepassing van artikel 3 van het BOL. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Evenwel zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten, omdat de rechtbank verweerder op andere gronden, zoals hiervoor onder punt 3 vermeld, bevoegd acht tot opschorting van de aan eiseres verleende routetoestemming en de rechtbank de opschorting inhoudelijk niet in strijd acht met een of meer geschreven of ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur of algemene rechtsbeginselen.
    
    4.18  De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op  € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
    III. Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    1. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de handhaving van de opheffing van de opschorting van de routetoestemming;
    
    2. verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen de handhaving van de opschorting van de routetoestemming;
    
    3. vernietigt het bestreden besluit van 27 juli 2005, kenmerk JZ/4148.0505 LVW, in zoverre;
    
    4. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit in stand blijven;
    
    5. bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten  € 276,--, vergoedt;
    
    6. veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiseres dient te vergoeden.
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
     
    
    
    Aldus gegeven door mr. G.P. Kleijn, mr. C. Fetter en mr. A.L. Frenkel en in het openbaar uitgesproken door mr. G.P. Kleijn op 29 oktober 2007, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.