ECLI:NL:CBB:2023:398, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-07-2023, 23/1421
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Positieve salmonellatest bij legkippen. Besmetverklaring stal. Verzoek om verweerder een verificatietest / bevestigingsonderzoek op te dragen. Geen spoedeisend belang. Geen uitzonderlijk geval. Geen reden voor zeer ernstige twijfel of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Verzoek afgewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1421
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 juli 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , (de pluimveehouderij)
    (gemachtigde: mr. F.G. van der Geld),
    
    
      en
    
    
    Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (de minister)
    (gemachtigden: mr. A.F.D. Weken en mr. E.M. Scheffers).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 8 juni 2023 (het primaire besluit) heeft de minister stal 1, behorend bij de pluimveehouderij, met ingang van 8 juni 2023 aangemerkt als besmet met zoönotische salmonella enteritidis, met oplegging van een aantal maatregelen.
    
    
    
      Met het besluit van 11 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de pluimveehouderij ongegrond verklaard.
    
    
    
      De pluimveehouderij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      De zitting was op 17 juli 2023. Namens de pluimveehouderij waren aanwezig mr. F.G. van der Geld, mr. A. Spierings , [naam 3] en [naam 4] . Namens de minister waren aanwezig mr. A.F.D. Weken, mr. E.M. Scheffers en drs. M.G.J. Koene , werkzaam bij Wageningen University & Research (WUR).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op 1 juni 2023 heeft in het kader van een monitoring programma op de pluimveehouderij een bemonstering in stal 1 plaatsgevonden. Op 6 juni 2023 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bericht ontvangen dat dit monster positief heeft gescoord op salmonella enteritidis. Het monstermateriaal is nader onderzocht in het laboratorium van de Gezondheidsdienst voor Dieren. Dit onderzoek heeft op 8 juni 2023 de uitslag van 6 juni 2023 bevestigd. De minister heeft daarop de stal van de pluimveehouderij besmet verklaard met salmonella enteritidis.  
      
    
    
      1.2
      Deze zaak gaat over de vraag of de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening moet treffen in die zin dat de minister wordt opgedragen een verificatietest (hierna: bevestigingsonderzoek) uit te voeren vanwege de uitzonderlijke omstandigheden van dit geval. De voorzieningenrechter stelt de minister in het gelijk en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in het bodemgeding niet.
      
    
    
      1.3
      Hieronder gaat de voorzieningenrechter eerst in op het spoedeisend belang dat de pluimveehouderij stelt te hebben. Daarna geeft hij de standpunten en argumenten van de partijen samengevat weer. Dan geeft hij het beoordelingskader. Vervolgens motiveert hij zijn voorlopig oordeel en tot slot geeft hij zijn beslissing.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
    
    
      2.1
      Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      2.2
      
        Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in ieder geval vereist dat sprake is van een spoedeisend belang. De pluimveehouderij heeft gesteld dat zij als gevolg van deze besmetverklaring en de daaraan verbonden maatregelen zeer aanzienlijke financiële en
        commerciële schade lijdt. Het [naam 2] -ei wordt op slechts drie locaties in Nederland geproduceerd en exclusief verkocht via [naam 5] . Als gevolg van de door de minister genomen maatregelen kunnen de eieren van één volledige productielocatie nu alleen nog aan de industrie worden geleverd, wat een korting van circa € [… 1] per ei met zich brengt. Naast het financiële belang zijn er ook het belang van constante levering aan afnemer [naam 5] zodat er geen lege schappen ontstaan en het belang van de reputatie van de pluimveehouderij als betrouwbare leverancier. Het laten afvoeren van de kippen uit de stal en vervanging door nieuwe kippen is geen oplossing. De pluimveehouderij vindt het moreel onverteerbaar dat gezonde dieren gedood worden. Bovendien is er door de vogelgriep een tekort aan kuikens. Pas in week 51 van 2023 kunnen de nieuw bestelde kuikens geleverd worden.
        De minister stelt hier tegenover dat de pluimveehouderij enkel een financieel belang heeft bij een snelle beslissing door het College, maar dit geen spoedeisend belang is dat het treffen van een voorlopige voorziening rechtvaardigt.
      
      
    
    
      2.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is met hetgeen de pluimveehouderij heeft gesteld het vereiste spoedeisend belang niet zonder meer gegeven. Het staat niet ter discussie dat de besmetverklaring en de daaraan verbonden maatregelen een financieel nadeel zal opleveren, nu de eieren slechts tegen een lagere prijs kunnen worden verkocht, maar een financieel belang levert op zichzelf in beginsel geen spoedeisend belang op. Het treffen van een voorlopige voorziening kan, in het kader van de belangenafweging, wel in beeld komen indien het financiële belang van dien aard is dat de vermogenspositie van de pluimveehouderij zodanig wordt aangetast dat de bedrijfsvoering hierdoor in ernstige problemen zou kunnen komen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is daarvan niet dan wel onvoldoende gebleken. De pluimveehouderij heeft hier niets over gesteld en op de zitting juist verklaard dat het bedrijf, dat deel uitmaakt van een aanmerkelijk groter verband, niet failliet zal gaan. Ook de andere omstandigheden die de pluimveehouderij naar voren heeft gebracht zijn niet van dien aard dat sprake is van spoedeisendheid. Indien het bestreden besluit onrechtmatig blijkt, kan de pluimveehouderij de minister om financiële compensatie vragen. De minister heeft bovendien niet de maatregel opgelegd dat de kippen moeten worden gedood en de pluimveehouderij heeft ook gesteld dat zij met deze kippen zal blijven produceren totdat de nieuw bestelde kippen hiervoor kunnen worden gebruikt. Dit betekent dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om een spoedeisend belang aan te nemen.
      
    
    
      2.4
      Voor het treffen van een voorlopige voorziening zou niettemin aanleiding kunnen zijn als – ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht – zeer ernstig moet worden betwijfeld of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Hierna zal worden beoordeeld of daarvan sprake is.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      De pluimveehouderij stelt zich op het standpunt dat vanwege de uitzonderlijke omstandigheden van dit geval een bevestigingsonderzoek in de rede ligt. Als uitzonderlijke omstandigheden wijst de pluimveehouderij op de bijzondere situatie van het bedrijf; het is een pakstation en een pluimveehouderij. Verder werkt dit bedrijf op een maatschappelijk verantwoorde manier. De pluimveehouderij wijst op de leeftijd van de kippen (23 weken) en op het feit dat de kippen volledig zijn gevaccineerd tegen salmonella. De kans op besmetting met salmonella op die leeftijd en/of in een geënt koppel is erg klein. De pluimveehouderij noemt in dit verband het rapport “Qualitative evaluation of causes for routine Salmonella monitoring false-positive test results in adult poultry breeding flocks in the Netherlands” van de WUR waaruit blijkt dat de kans op een vals positieve test erg hoog is. In het rapport staat ook dat de meest waarschijnlijke oorzaak van het dit hoge percentage kruisbesmetting is bij de bemonstering in de stal. Volgens de pluimveehouderij is er in haar geval met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid sprake van kruisbesmetting. Twee dierenartsen hebben ook verklaard dat daarvan sprake is. Dat wil zeggen dat bij het pakstation, waar vervuilde trays en pallets waren geleverd, de salmonella op de pluimveehouderij naar binnen is gebracht en de dierenarts, die de bemonstering deed, het daarvandaan (door het aandoen van laarzen, plastic overschoenen en stoffen overschoenen) in de pluimveestal heeft gebracht. De dierenartsen wijzen erop dat de stalbemonstering nadien negatief was. Verder heeft de pluimveehouderij inmiddels vier keer de stal laten onderzoeken en testen op salmonella. De resultaten waren elke keer negatief. Bovendien is de pluimveehouderij bereid om elke twee weken totdat het koppel niet meer productief is, de stal te laten testen op salmonella. Tot slot wijst de pluimveehouderij op de pilot die de NVWA op 1 juli 2023 is gestart. In afwijking van de tot nu toe gevolgde werkwijze geldt een nieuwe procedure. Een legkoppel dat eenmaal positief is getest komt onder verscherpt toezicht te staan van de NVWA en ook bij de slacht wordt nogmaals getest om er zeker van te zijn dat de kippen salmonella-negatief zijn. Bovendien wordt in deze pilot een procedure gevolgd waarbij de definitieve uitslag salmonella (positief of negatief) wordt gebaseerd op twee uitslagen over een langere periode.
      
    
    
      3.2
      
        De minister stelt zich op het standpunt dat Verordening (EU) nr. 517/2011 van de Commissie van 25 mei  2011 (verordening 517/2011) van toepassing is op legkippen. Punt 4.1 van de bijlage bij die verordening bepaalt dat een legkoppel als positief wordt beschouwd wanneer in één of meer bij het koppel genomen monsters de relevante serotypes van salmonella (met uitzondering van vaccinstammen) zijn aangetroffen, ook als het relevante serotype van salmonella alleen in het stofmonster of veegdoekje wordt aangetroffen. Uit deze formulering leidt de minister af dat voor legkippen geldt dat zij op basis van één monster waarin relevante serotypes van salmonella zijn aangetroffen dit koppel als positief moet beschouwen. Dit blijkt volgens de minister ook uit de e-mailwisseling tussen [naam 6] van de Europese Commissie en [naam 7] van het ministerie van LNV van 11 november 2020 en de op 9 december 2020 per e-mail verzonden brief van [naam 8] van het Directoraat-Generaal voor Gezondheid en Voedselveiligheid van de Europese Commissie aan [naam 9] van het ministerie van LNV. Hieruit volgt dat slechts in een uitzonderlijke situatie een bevestigingsonderzoek kan worden gedaan om te beoordelen of er sprake is van een met salmonella besmet koppel. Deze interpretatie van het artikel is door het College bevestigd in zijn uitspraak van 8 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:982, onder 5.1). De minister vindt dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval. 
        De pilot die de pluimveehouderij noemt, heeft geen juridische status. De pluimveehouderij komt hiervoor ook niet in aanmerking, omdat de pilot is ingegaan per 1 juli 2023 en de besmetting waar het hier om gaat al voor die datum heeft plaatsgevonden.
      
      
      
        
          Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid
        
      
      
    
    
      4.1
      De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het legkoppel van de pluimveehouderij gelet op de bijlage bij verordening 517/2011 onder 4.1, aanhef en onder a, als positief getest op salmonella moet worden beschouwd. Partijen verschillen van mening of sprake is van een uitzonderlijk geval waardoor voormeld voorschrift niet van toepassing is. 
      
    
    
      4.2
      Met de minister is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval. De omstandigheden die de pluimveehouderij aanvoert, bezien op zichzelf en in onderlinge samenhang, geven daartoe onvoldoende aanleiding. Allereerst zijn de leeftijd van de kippen en het feit dat de kippen zijn gevaccineerd tegen salmonella niet uitzonderlijk. De minister heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit verband met recht gewezen op het feit dat deze omstandigheden de kans op een besmetting weliswaar verkleinen, maar niet uitsluiten. Juist bij gevaccineerde kippen kan salmonella zich verdekt  ophouden zodat een negatieve testuitslag nog niet betekent dat er inderdaad geen salmonella aanwezig is. De omstandigheid dat de monsters die na 8 juni 2023 zijn genomen niet positief scoren op salmonella heeft de minister om die reden als niet-uitzonderlijk kunnen aanmerken. De verklaringen van de dierenartsen hebben de minister evenmin aanleiding hoeven te geven te concluderen tot een uitzonderlijk geval. Anders dan de pluimveehouderij stelt, blijkt uit die verklaringen niet dat zij van mening zijn dat er met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid sprake is van een kruisbesmetting. De dierenartsen verklaren immers respectievelijk dat “contaminatie niet is uit te sluiten”, dan wel dat “deze bevindingen (…) aannemelijk [maken] en (…) de stellingnamen [onderbouwen] dat enkel de omgeving buiten de stal 1 besmet was en uitslag stal 1 op 01-06-2023 veroorzaakt werd door een kruisbesmetting”. De minister heeft hieruit niet hoeven af te leiden dat het inderdaad gaat om kruisbesmetting. Bovendien heeft de minister onweersproken gesteld dat er twee monsters positief zijn bevonden: één monster dat zag op de stal en één monster dat zag op het pakstation. Tot slot betreft de pilot die de NVWA is gestart evenmin een omstandigheid die een rol kan spelen bij de vraag of sprake is van een uitzonderlijk geval. Daargelaten de juridische status van de pilot, voldoet de pluimveehouderij niet aan de voorwaarde dat de besmetting na 1 juli 2023 moet hebben plaatsgevonden.
      
      
      
      
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
    
    
      4.3
      Op grond van het voorgaande is er geen reden voor zeer ernstige twijfel of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Dit betekent dat er geen reden is om de minister opdracht te geven een bevestigingsonderzoek uit te voeren. 
      
    
    
      4.4
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester                   de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: