ECLI:NL:RBLIM:2023:6743, Rechtbank Limburg, 17-11-2023, ROE 23/2072
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vovo. In de beslissing op bezwaar is een omgevingsvergunning voor de bouw van een logiesgebouw voor de huisvesting van arbeidsmigranten herroepen. Spoedeisend belang ontbreekt. Geen sprake van evident onrechtmatig besluit vanwege de verschillende lezingen van partijen over de reikwijdte en inhoud van het paraplubestemmingsplan.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 23/2072
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: ing. H.N.J.M. Steins),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder 
      (gemachtigden: mr. T.E.P.A. Lam en mr. M.H.P. Bullens).
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [namen derde-partijen] .
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de herroeping van de omgevingsvergunning van verzoekster.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft bij het primaire besluit van 25 januari 2023 de door verzoekster aangevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van een logiesgebouw voor de huisvesting van 84 arbeidsmigranten aan de [adres] te [plaats] verleend. Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 op het bezwaar van derde-partijen heeft verweerder de omgevingsvergunning herroepen. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld en tevens een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. [naam] namens de werkgroep [bedrijf] , [namen derde-partijen] hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      
        De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens verzoekster, [naam] namens verzoekster en de gemachtigde van verzoekster, [naam] en [naam] namens verweerder en [naam] . 
        
          [namen derde-partijen] en hun gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting. 
      
      
    
  
  
    Wat ging aan het verzoek vooraf?
    
    2. Verzoekster is eigenaresse van het perceel aan de [adres] in [plaats] . Op 28 maart 2022 heeft verzoekster een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om een logiesgebouw ten behoeve van arbeidsmigranten op de locatie [adres] in [plaats] (hierna: het bouwplan) te realiseren. Het bouwplan heeft op grond van het bestemmingsplan “ [naam] ” (hierna: bestemmingsplan) van 11 februari 2013 de enkelbestemming ‘Recreatie’. 
    
    3. Bij het primaire besluit heeft verweerder, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen algemene afwijkingsbevoegdheid van 20%, de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
    
    4. Bij het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat nieuwe huisvesting van arbeidsmigranten op een recreatieterrein zoals het perceel van verzoekster niet mogelijk is, omdat het huisvesten van arbeidsmigranten niet voldoet aan de begripsbepaling van artikel 1.68 ‘verblijfsrecreatie’ van het bestemmingsplan en artikel 7.1 van het “Parapluplan internationale werknemers Horst aan de Maas 2021” (hierna: paraplubestemmingsplan [naam] enkel ziet op het gebruik van gronden en bouwwerken dat legaal bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan en niet ziet op het bouwen van nieuwe gebouwen. Als gevolg hiervan heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning herroepen en verzoekster in de gelegenheid gesteld om gedurende zestien weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar de aanvraag van 28 maart 2022 te wijzigen op de wijze zoals aangegeven. Bij het uitblijven van een gewijzigde aanvraag binnen deze termijn of zoveel eerder als verzoekster te kennen geeft hiervan geen gebruik te maken wordt de aanvraag om omgevingsvergunning van 28 maart 2022 geweigerd. 
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet. 
    
    
      
        Gaat de voorzieningenrechter over tot kortsluiting?
      
    
    
    6. De voorzieningenrechter zal niet kortsluiten als bedoeld in artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat - naast verzoekster - ook door [naam] en [naam] beroep is ingesteld tegen het bestreden besluit (dit betreft zaaknummer 23/2042). Dit betekent dat de voorzieningenrechter zich beperkt tot het verzoek om een voorlopige voorziening. 
    
    
    
      
        Wie zijn derde-belanghebbenden?
      
    
    
    7. De voorzieningenrechter dient ambtshalve te beoordelen of de in de kop van deze uitspraak vermelde derde-partijen, partijen zijn als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb. In artikel 8:26, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen als partij aan het geding deel te nemen. 
    
    
      7.1.
      Alle derde-partijen hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, maar [namen derde-partijen] hebben binnen de gestelde termijn geen aanvullende gronden ingediend. Dit betekent dat zij in deze procedure geen derde-partij zijn, omdat hun bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard en zij tegen de niet-ontvankelijkverklaring geen beroep hebben ingesteld. 
      
    
    
      7.2.
      Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat [namen derde-partijen] geen belanghebbenden zijn, aangezien zij op meer dan 2.000 meter van het bouwplan wonen, zodat het niet aannemelijk is dat zij feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervinden. Zij hebben geen beroep ingesteld tegen de niet-ontvankelijk verklaring van hun bezwaren. 
      
    
    
      7.3.
      Ook voor [naam] geldt dat zij op meer dan 2.000 meter afstand van het bouwplan woont en daardoor geen belanghebbende is. Volgens de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften en klachten (hierna: de commissie) dient [naam] vanwege de afstand niet aangemerkt te worden als belanghebbende, maar zij heeft, evenals verweerder, verzuimd om deze bezwaarmaker (XVI) in de conclusie te noemen bij de bezwaarmakers van wie het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard. 
      
    
    
      7.4.
      Het tegenovergestelde is het geval voor [naam] die namens de werkgroep Huisvesting arbeidsmigranten Horst aan de Maas bezwaar (XIII) heeft gemaakt. De voorzieningenrechter is met de commissie van oordeel dat deze werkgroep gezien kan worden als informele vereniging en aangemerkt dient te worden als belanghebbende. Echter zowel verweerder als de commissie hebben de werkgroep in de conclusie (van het besluit) niet-ontvankelijk verklaard. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de werkgroep in de persoon van [naam] wel een derde-belanghebbende. 
      
    
    
      7.5.
      De voorzieningenrechter is voorlopig oordelend van oordeel dat de overige derde-partijen, gelet op de korte afstand van hun woningen tot het bouwplan, gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden en derhalve belanghebbenden zijn. Zij zijn terecht in de gelegenheid gesteld om als partij aan geding deel te nemen. Concluderend is de voorzieningenrechter van oordeel dat [namen derde-partijen] namens de werkgroep derde-belanghebbenden zijn in de zin van artikel 8:26 van de Awb. [namen derde-partijen]  zijn geen derde-belanghebbenden. 
      
      
      
      
      
        
          Is er sprake van spoedeisend belang?
        
      
      
      8. De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen als "onverwijlde spoed" dat vereist. Een voorlopige voorziening is in beginsel een tijdelijke maatregel, waardoor wordt voorkomen dat onomkeerbare gevolgen van een bestreden besluit zich voordoen voordat in de hoofdzaak is beslist of het besluit in stand kan blijven. De vraag of sprake is van "onverwijlde spoed" dient de voorzieningenrechter ambtshalve te beoordelen. 
      
      9. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat sprake is van spoedeisend belang. Zij heeft daartoe aangevoerd dat verweerder, vanwege het toenemende probleem en het gebrek aan adequate huisvesting voor arbeidsmigranten, tijdens een bestuurlijk overleg van 21 april 2023 heeft ingestemd met de start van de realisatie van het bouwplan. Dit betekent concreet dat alle voorbereidende werkzaamheden zijn opgestart, dat opdracht is verleend voor het verrichten van werkzaamheden en dat de eerste bouwwerkzaamheden ook reeds zijn uitgevoerd. Het bestreden besluit was totaal onverwachts en in strijd met gemaakte afspraken dat de werkzaamheden, na ommekomst van de bij uitspraak van de voorzieningenrechter in overleg bepaalde termijn van schorsing, weer zouden kunnen worden opgestart. Verzoekster heeft teveel concrete stappen gezet om de uitkomst van de nadere besluitvorming door verweerder af te kunnen wachten. Verzoekster leidt aanzienlijke schade en zal deze nog leiden. Doordat eerst een vergunning is verleend, is alles in het werk gesteld om die vergunning op relatief korte termijn te kunnen realiseren en zijn inmiddels aanzienlijke investeringen gedaan. Indien de bouw gedurende langere tijd stagneert ontstaat er “stagnatieschade”, welke bij dit bouwproject al snel in de honderdduizenden euro’s loopt. Hiertoe heeft verzoekster een ‘financieel overzicht logiesgebouw [verzoekster] ’ overgelegd. Daarnaast heeft de aannemer ‘natte cellen’ besteld die door de fabriek moeten worden uitgeleverd en daar niet kunnen blijven staan (zie productie 7 bij het verzoek). Er kan derhalve, gelet op de belangen van verzoekster, niet worden gevergd dat zij de uitkomst van het beroep moet afwachten. 
      
      10. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in de onderhavige zaak geen sprake van “onverwijlde spoed”. De voorzieningenrechter baseert dit oordeel op het navolgende.
      
    
    
      10.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat een financieel belang in de regel op zichzelf onvoldoende reden vormt om een voorlopige voorziening te treffen. Dit kan anders zijn, indien aannemelijk is dat verzoekster door inwerkingtreding van het bestreden besluit zal komen te verkeren in een financiële noodsituatie, zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2429 en 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2885. De voorzieningenrechter overweegt om te beginnen dat het in deze zaak gaat om (het verkrijgen van) een omgevingsvergunning en niet om bijvoorbeeld de weigering van een uitkering. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat verzoekster uitsluitend financiële belangen aan haar verzoek ten grondslag heeft gelegd en dat weliswaar aannemelijk is gemaakt dat die financiële belangen aanzienlijk zijn, maar dat niet gesteld, noch gebleken is dat sprake is van een financiële noodsituatie. Uit hetgeen verzoekster heeft aangevoerd volgt niet dat zij in een financiële noodsituatie komt indien zij niet hangende de beroepsprocedure verder kan gaan met de bouw van het gebouw voor arbeidsmigranten. Desgevraagd op zitting heeft verzoekster weliswaar het belang van het logiesgebouw voor haar bedrijfsvoering toegelicht samen met de bouwkosten ervan, maar zij heeft niet onderbouwd dat financiële schade als gevolg van het stopzetten van de bouw door haar niet gedragen zou kunnen worden. 
      
    
    
      10.2.
      Verder overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster ter zitting foto’s heeft laten zien waaruit blijkt dat door haar de fundering en een deel van de eerste verdieping van het logiesgebouw al zijn gerealiseerd. Desgevraagd heeft verzoekster echter niet uitgelegd waarom die werkzaamheden met spoed zouden moeten worden afgemaakt om onomkeerbare nadelige gevolgen anders dan financiële gevolgen te voorkomen. Bestelde, maar kennelijk nog niet geleverde, natte cellen kunnen worden geannuleerd of opgeslagen. Daarbij speelt mee dat verzoekster op zitting heeft aangegeven dat de 84 arbeidsmigranten die verzoekster in het betreffende logiesgebouw wil huisvesten, op dit moment reeds op andere plekken in de omgeving wonen. Dat zij daar niet zouden kunnen blijven wonen heeft verzoekster niet aangevoerd of onderbouwd. Wel heeft verzoekster gezegd dat haar dit geld kost, maar dat is een financiële reden. Ook overweegt de voorzieningenrechter dat niet is komen vast te staan dat verzoekster na een afspraak met verweerder is gestart met bouwen. Verweerder betwist het bestaan hiervan en in beginsel komt het gebruikmaken van een omgevingsvergunning die niet onherroepelijk is voor rekening en risico van de vergunninghoudster. Bovendien, zelfs als zou een dergelijke afspraak bestaan, dan volgt hieruit nog geen spoedeisendheid. 
      
    
    
      10.3.
      Ook anderszins bestaat geen aanleiding om onverwijlde spoed aan te nemen. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat, gelet op de verzenddatum van het bestreden besluit, de zestien weken termijn die verweerder aan verzoekster heeft geboden om een gewijzigde aanvraag in te dienen thans verstreken is. Bovendien is ter zitting gebleken dat verzoekster binnen deze termijn sowieso geen gebruik ging maken van die mogelijkheid. In schorsing van die termijn, voor zover verzoekster dat al aan haar verzoek om voorlopige voorziening ten grondslag zou hebben gelegd, kan dus ook geen reden gevonden worden voor het aannemen van een spoedeisend belang. 
      
      
        
          Is sprake van een evident onrechtmatig besluit?
        
      
      
      11. De voorzieningenrechter overweegt vervolgens dat het ontbreken van spoedeisend belang niet aan het treffen van een voorlopige voorziening in de weg staat, indien sprake is van een evident onrechtmatig besluit. Met evident onrechtmatig wordt bedoeld dat zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is en of het bestreden besluit in de beroepsprocedure in stand zal blijven. 
      
      12. De voorzieningenrechter overweegt dat deze zaak in de kern draait om de vraag of de huidige planologische situatie toestaat dat er een logiesgebouw voor de huisvesting van 84 arbeidsmigranten kan worden gebouwd. Of dit wel of niet het geval is, hangt voor een aanzienlijk deel af van de vraag hoe artikel 7.1 van het paraplubestemmingsplan moet worden uitgelegd. Verweerder geeft aan dat een letterlijke lezing van dit artikel inhoudt dat enkel bestaand gebruik - en niet wat planologisch mogelijk was op grond van een onderliggend bestemmingsplan - zoals dat ten tijde van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan bestond mag worden voortgezet. De plantoelichting ondersteunt haar standpunt, aldus verweerder. Verweerder verwijst naar de bedoeling van de raad om geen nieuwe huisvesting van arbeidsmigranten op recreatieterreinen toe te staan, maar wel om het bestaande gebruik doorgang te laten vinden. Verzoekster daarentegen is het hier gemotiveerd niet mee eens. Verzoekster stelt zich, kort gezegd, op het standpunt dat uit een letterlijke lezing volgt dat omdat het huisvesten van arbeidsmigranten op grond van het onderliggende bestemmingsplan planologisch was toegestaan ten tijde van de inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan, dat recht nog steeds bestaat. Dan gaat het immers om gebruik dat ‘legaal bestond’. 
      
    
    
      12.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het bestreden besluit niet evident onrechtmatig is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt op het eerste gezicht niet eenduidig dat de letterlijke lezing van artikel 7.1 van het paraplubestemmingsplan zoals verweerder die voorstaat onjuist is. De enkele omstandigheid dat partijen verschillen over de uitleg en interpretatie van artikel 7.1 van het paraplubestemmingsplan maakt niet dat sprake is van een evident onrechtmatig besluit. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het betreffende artikel niet zo helder en scherp geformuleerd is dat zonder meer kan worden vastgesteld welke lezing van welke partij de juiste is. De zinsnede ‘legaal bestond’ impliceert naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het moet gaan om huisvesting van arbeidsmigranten die feitelijk ter plaatse aanwezig is en dat een planologische toestemming voor huisvesting die nog niet feitelijk plaatsvindt niet onder artikel 7.1 valt. Daarentegen is het in deze zaak ook zo dat op het betreffende perceel al ongeveer twintig jaar huisvesting van arbeidsmigranten plaatsvindt. En is dat dan geen gebruik dat ‘legaal bestond’ juist omdat het feitelijk aanwezig is? Immers, verzoekster wil weliswaar een aanvullend logiesgebouw bouwen, maar er staat al sinds jaar en dag een gebouw met een dergelijke functie op het perceel in kwestie en het perceel wordt dus gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De voorzieningenrechter overweegt dat omdat niet direct uit artikel 7.1 kan worden opgemaakt of die betreffende situatie wel of niet onder de reikwijdte ervan valt, niet evident is dat het bestreden besluit geen stand zal kunnen houden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13.	De conclusie is dat er geen spoedeisend belang is en dat het bestreden besluit niet evident onrechtmatig is. Dit betekent dat de voorzieningenrechter geen (verder) inhoudelijk oordeel zal geven over het betreden besluit in het licht van de aangevoerde gronden. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling en een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A.M. Stephanyan, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 17 november 2023. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 november 2023. 
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.