ECLI:NL:RVS:2023:4413, Raad van State, 29-11-2023, 202106783/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2021 heeft de raad van de gemeente Cranendonck het bestemmingplan "Budel en Budel-Dorplein" gewijzigd vastgesteld. Het bestemmingsplan is vastgesteld om voor Budel en Budel-Dorplein te voorzien in een uniforme planregeling die aansluit bij de actuele bestemmingsplannen voor de overige kernen in de gemeente Cranendonck. Het bestemmingsplan is hoofdzakelijk conserverend van aard en is gericht op het vastleggen van de bestaande ruimtelijke en functionele structuur van beide kernen. Het bestemmingsplan voorziet ook in de wijziging van enkele bestemmingen en er zijn enkele ontwikkelingen mogelijk gemaakt. [appellant sub 1] woont aan [locatie A] in Budel-Dorplein. Hij is het niet eens met de in het plan gewijzigde bestemmingen voor het perceel ’t Routje 1 in Budel-Dorplein dat tegenover zijn perceel ligt. Hij vreest dat de wijziging van de bestemmingen zorgt voor aantasting van het groene karakter van het perceel ’t Routje 1. [appellante sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte niet op het perceel heeft voorzien in een bestemming die de bouw en exploitatie van een supermarkt toestaat.

202106783/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Budel-Dorplein,
    2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Cranendonck,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft de raad het bestemmingplan "Budel en Budel-Dorplein" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] allebei beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben allebei een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met de zaak met zaak nummer 202200119/1/R2 op de zitting behandeld op 15 september 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. B.R. Jongerhuis, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en [appellante sub 2], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. van Moorsel, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan is vastgesteld om voor Budel en Budel-Dorplein te voorzien in een uniforme planregeling die aansluit bij de actuele bestemmingsplannen voor de overige kernen in de gemeente Cranendonck. Het bestemmingsplan is hoofdzakelijk conserverend van aard en is gericht op het vastleggen van de bestaande ruimtelijke en functionele structuur van beide kernen. Het bestemmingsplan voorziet ook in de wijziging van enkele bestemmingen en er zijn enkele ontwikkelingen mogelijk gemaakt.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    3.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De gronden van [appellant sub 1]
    4.       [appellant sub 1] woont aan [locatie A] in Budel-Dorplein. Hij is het niet eens met de in het plan gewijzigde bestemmingen voor het perceel ’t Routje 1 in Budel-Dorplein dat tegenover zijn perceel ligt. Hij vreest dat de wijziging van de bestemmingen zorgt voor aantasting van het groene karakter van het perceel ’t Routje 1.
    De beroepsgrond die is ingetrokken
    5.       Op de zitting heeft [appellant sub 1] zijn beroepsgrond dat de bebouwingsmogelijkheden voor het perceel ‘t Routje 1 zijn toegenomen,  ingetrokken, behalve voor zover het de mogelijkheid om bijgebouwen te bouwen betreft.
    Gewijzigde bestemmingen
    6.       [appellant sub 1] betoogt dat in het plan ten onrechte de bestemmingen voor het perceel ’t Routje 1 zijn gewijzigd van "Dienstverlening" naar "Wonen", waarbij geldt dat bijgebouwen ook buiten het bouwvlak mogen worden gebouwd, en van "Groen" naar "Tuin", waarbij geldt dat het bestemmingsvlak "Wonen" veel groter is dan het bestemmingsvlak "Dienstverlening" dat op grond van het voorheen geldend planologische regime, bestemmingsplan "kom Budel-Dorpsplein" (hierna: het vorige plan) aan het perceel was toegekend. Volgens [appellant sub 1] leidt de wijziging van de bestemmingen tot een aantasting van het groene karakter op dat perceel. Dit terwijl de classificatie van de bomengroep op het perceel als waardevol erop duidt dat het de bedoeling is geweest van de gemeente om het perceel een bosachtig uiterlijk te geven en niet dat van een aangelegde tuin.
    6.1.    Op grond van het nieuwe plan heeft het perceel ’t Routje 1 de bestemming "Wonen" en "Tuin". Binnen het bouwvlak mag één woning worden gebouwd. Op grond van artikel 20.2.2 en onder a en b, van de planregels mogen buiten het bouwvlak 120 m² aan bijbehorende bouwwerken worden gebouwd. Op grond van de bestemming "Tuin" zijn groenvoorzieningen toegestaan (artikel 17.1, aanhef en onder e, van de planregels).
    Op grond van het vorige bestemmingsplan "Kom Budel-Dorplein" had een groot deel van het perceel ’t Routje 1 de bestemming "Groen" en een klein deel de bestemming "Dienstverlening". Op grond van de bestemming "Groen" was het onder meer toegestaan om groenvoorzieningen, bermen en beplantingen aan te brengen (artikel 8.1, aanhef en onder a en b, van de planregels van het vorige plan).
    6.2.    De raad heeft toegelicht dat op het perceel ’t Routje 1 voorheen een bankkantoor was gevestigd, maar dat die activiteiten zijn gestaakt en op dat perceel alleen nog wordt gewoond. Daarom is aan het perceel ‘t Routje 1 de bestemming "Wonen" toegekend. Verder is de bestemming "Tuin" toegekend, omdat het perceel ’t Routje 1 in particulier eigendom is. Uitgangspunt is dat op gronden die in particulier eigendom zijn, geen bestemming "Groen" wordt opgenomen, omdat deze bestemming is gereserveerd voor gronden die worden gebruikt voor openbaar groen. Het bestemmingsvlak "Wonen" is ten opzichte van het bestemmingsvlak "Dienstverlening" verruimd, om bijbehorende bouwwerken mogelijk te maken.
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsvlak "Wonen" groter is dan het bestemmingsvlak "Dienstverlening" onder het vorige plan en dat het bestemmingsvlak "Tuin" kleiner is dan het bestemmingsvlak "Groen" onder het vorige plan. Verder stelt de Afdeling vast dat binnen het bestemmingsvlak "Wonen" het is toegelaten om bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak te bouwen, terwijl dit voorheen niet mogelijk was. Dit betekent echter niet dat de raad het plan om die reden niet mocht vaststellen. In het algemeen kunnen namelijk aan een geldend bestemmingplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad meer belang toekennen aan het wijzigingen van de bestemmingen om zo aan te sluiten bij de feitelijke situatie op het perceel dan aan het belang van [appellant sub 1] voor het behoud van het groene karakter op het perceel. De raad mocht zich daarbij op het standpunt stellen dat met het toekennen van de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" is aangesloten bij de omliggende woonpercelen waarbij dezelfde bouwmogelijkheden zijn toegestaan en er geen stedenbouwkundige reden aanwezig is om voor het perceel ’t Routje 1 een andere regeling te hanteren. Bovendien mocht de raad zich op het standpunt stellen dat het niet gebruikelijk is om gronden die in particulier eigendom zijn als "Groen" te bestemmen.
    6.4.    Voor zover [appellant sub 1] vreest dat de waardevolle bomen op het perceel ’t Routje 1 worden gekapt, wordt als volgt overwogen. De raad heeft er terecht op gewezen dat de mogelijkheden in het plan ervoor zorgen dat alle bebouwing geconcentreerd blijft op het westelijk deel van het perceel ’t Routje 1 met de bestemming "Wonen" waardoor het oostelijk deel van dat perceel met de bestemming "Tuin", waar de waardevolle bomen staan, vrij blijft van bebouwing. Verder mocht de raad zich op het standpunt stellen dat het niet uitmaakt welke bestemming de gronden hebben aangezien ook op gronden met de bestemming "Tuin" beplantingen en bomen zijn toegestaan (artikel 17.1, aanhef en onder e, van de planregels), en dat voor het kappen van waardevolle bomen een vergunning is vereist op grond van de Algemene plaatselijke verordening. Dat gold overigens ook voor het kappen van waardevolle bomen binnen de bestemming "Groen" volgens het vorige plan, zodat er in zoverre geen wijziging is. [appellant sub 1] heeft dit niet weersproken.
    6.5.    Gelet op wat onder 6.3 en 6.4 is overwogen, slaagt het betoog niet.
    Nieuw ontwerp bestemmingsplan
    7.       Voor zover [appellant sub 1] nog betoogt dat op 21 juli 2023 het ontwerp bestemmingsplan "Routje 1 te Budel-Dorplein" ter inzage is gelegd dat het mogelijk maakt om op het perceel ’t Routje 1 twee aaneengebouwde woningen en drie appartementen te realiseren, oordeelt de Afdeling dat dit ontwerp bestemmingsplan niet ter beoordeling voorligt. Over de argumenten die [appellant sub 1] hiertegen aanvoert, zal de Afdeling daarom ook geen oordeel geven.
    8.       Over de beroepsgrond van [appellant sub 1], dat het plan dat nu voorligt, achterhaald is door het nieuwe ontwerpbestemmingsplan en dat daarom het fair play beginsel is geschonden, overweegt de Afdeling dat behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden kunnen worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. Deze beroepsgrond is pas op de zitting naar voren gebracht. Deze beroepsgrond die voor het eerst op de zitting naar voren is gebracht, acht de Afdeling in strijd met de goede procesorde omdat de raad onvoldoende op die beroepsgrond heeft kunnen reageren. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom dan ook verder niet bespreken.
    Het beroep van [appellante sub 2]
    9.       [appellante sub 2] is eigenaar van het perceel [locatie B] in Budel (hierna: het perceel).
    10.     [appellante sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte niet op het perceel heeft voorzien in een bestemming die de bouw en exploitatie van een supermarkt toestaat. Zij voert aan dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een door het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck op 2 april 2019 aan haar verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een supermarkt op het perceel. Weliswaar was deze vergunning ten tijde van het vaststellingsbesluit nog niet in rechte onaantastbaar geworden, maar volgens [appellante sub 2] moet de vergunning op één lijn worden gesteld met een vergunning die in rechte onaantastbaar is geworden. Weliswaar is de vergunning bij uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2189) vernietigd, maar ten tijde van het vaststellingsbesluit was de vergunning nog van kracht, zodat daarvan op dat moment nog gebruik van had kunnen worden gemaakt. Verder verwijst [appellante sub 2] naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:121) waaruit volgens haar volgt dat het project, in overeenstemming is met de bouwregels van het bestemmingsplan "Kom Budel". Dit betekent volgens [appellante sub 2] dat het college al bij het primaire besluit van 1 februari 2018, positief op de aanvraag van 19 september 2017 had moeten beslissen en een omgevingsvergunning had moeten verlenen voor de bouw en exploitatie van een supermarkt op het perceel. De raad heeft niet nader gemotiveerd waarom het belang van de beoogde nieuwe bestemming (die een supermarkt uitsluit) zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen van [appellante sub 2].
    10.1.  Op grond van artikel 20.1, aanhef en onder c, onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan is op het perceel detailhandel toegestaan, maar de bouw en exploitatie van een supermarkt is hierbij expliciet uitgesloten.
    Op grond van artikel 20.1, aanhef en onder c, onder 3, van de planregels van het vorige plan "Kom Budel" was detailhandel op het perceel toegestaan. De bouw en exploitatie van een supermarkt was niet expliciet uitgesloten.
    10.2.  Op de zitting is vast komen te staan dat niet in geschil is dat ten tijde van het vaststellingsbesluit de vergunning van 2 april 2019 nog niet in rechte onaantastbaar was geworden. [appellante sub 2] betoogt echter dat de vergunning op één lijn moet worden gesteld met een vergunning die in rechte onaantastbaar is geworden, omdat als het college direct een goed besluit had genomen, de op 19 september 2017 aangevraagde omgevingsvergunning was verleend en het belang dat ziet op de gevestigde rechten en belangen zwaarder weegt dan het belang dat ziet op de toekenning van een nieuwe bestemming. In zoverre verwijst [appellante sub 2] naar de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:870) waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat als een bouwwerk weliswaar nog niet is opgericht, maar wel onherroepelijk is vergund, in het plan als zodanig dient te worden bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden indien een dienovereenkomstige bestemming op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen.
    10.3.  Anders dan [appellante sub 2] aanvoert volgt uit de uitspraak van de rechtbank van 15 januari 2019 niet dat de realisering van de supermarkt, waarvoor [appellante sub 2] op 19 september 2017 een aanvraag heeft ingediend, in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Kom Budel". De rechtbank heeft immers in onder 5.3. overwogen dat het college terecht heeft vastgesteld dat de aanvraag in strijd is met de planregels met betrekking tot de bestemming "Waarde - Archeologie 3" en "Waarde - Archeologie 4" omdat het bouwwerk, waarvoor de vergunning is aangevraagd, te groot is. Ook de Afdeling heeft dit (onder 14.4) overwogen in haar uitspraak van 6 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2189). Gelet hierop kan niet worden volgehouden dat het college bij het besluit van 1 februari 2018 een omgevingsvergunning had moeten verlenen. Om die reden kan naar het oordeel van de Afdeling de op 2 april 2019 verleende omgevingsvergunning niet op één lijn worden gesteld met een onherroepelijk vergund bouwwerk.
    10.4.  Dit betekent echter niet dat de raad helemaal geen rekening hoefde te houden met de op 2 april 2019 verleende omgevingsvergunning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk (onder 10.3) de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1812) vormt een niet onherroepelijke omgevingsvergunning een zwaarwegend belang dat de raad moet betrekken bij de besluitvorming. Dit laat onverlet dat de raad ook andere relevante belangen, zoals de belangen van omwonenden, moet betrekken bij de besluitvorming. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het positief bestemmen van een supermarkt op het perceel niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat de belangen van de raad die zien op het niet vestigen van een supermarkt, zwaarder wegen dan het belang van [appellante sub 2]. Een supermarkt op het perceel is namelijk in strijd met het door de gemeente gevoerde beleid, neergelegd in de Detailhandelsvisie A2-gemeenten. Daarin staat onder meer dat de vestiging van een supermarkt in het centrum de voorkeur heeft mede vanwege de omvang van een supermarkt, het feit dat supermarkten veel per auto worden bezocht en vanwege de bevoorrading van supermarkten. Dit kan overlast voor de omgeving meebrengen. Ook is het afwijzende standpunt van de raad over een supermarkt op het perceel van begin af aan al eenduidig geweest. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad daaraan niet heeft mogen vasthouden en naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad een zwaarder gewicht toekennen aan de belangen die zien op het niet vestigen van een supermarkt dan het belang van [appellante sub 2].
    10.5.  Gelet op wat onder 10.3 en 10.4 is overwogen, slaagt het betoog niet.
    Conclusie
    11.     De beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] zijn ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
    680-1019
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Kom Budel-Dorplein"
    Artikel 8.1, luidt:
    "De voor ‘Groen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groenvoorzieningen;
    b. bermen en beplantingen;
    […]."
    Artikel 8.2.2, luidt:
    "[…].
    d. De bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer bedragen dan 2 m."
    Bestemmingsplan "Kom Budel"
    Artikel 20.1, luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    c. ter plaatse van de aanduiding:
    […];
    3. 'detailhandel': detailhandel;
    […]."
    Bestemmingsplan "Budel en Budel-Dorplein
    Artikel 17.1, luidt:
    "De voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    met daarbij behorende:
    c. erven en terreinen;
    […];
    e. groenvoorzieningen;
    […]."
    Artikel 20.1, luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    c. ter plaatse van de aanduiding:
    […];
    3. 'detailhandel': detailhandel, met uitzondering van supermarkten;
    […]."
    Artikel 20.2.4, luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, gelden de volgende regels:
    […];
    b. de bouwhoogte van erfafscheidingen gesitueerd vóór de voorgevellijn van het hoofdgebouw mag niet meer bedragen dan 1,00 meter;
    […];
    d. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, mag niet meer bedragen dan 3,00 meter."