ECLI:NL:RBMNE:2023:6850, Rechtbank Midden-Nederland, 06-12-2023, 23/1830
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De rechtbank is onbevoegd kennis te nemen van het beroep. Alleen als het Zorgkantoor in zijn hoedanigheid als b-orgaan de maatregelen heeft opgelegd, kan de brief van 6 februari 2023 als besluit worden aangemerkt. In haar uitspraak van 4 oktober 2017 heeft rechtbank Midden-Nederland geoordeeld dat er geen wettelijk voorschrift gevonden kan worden dat inhoudt dat het Zorgkantoor een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om in geval van fraude met pgb’s een gewaarborgde hulp op te nemen in een register en/of meldingen te doen van de geconstateerde fraude aan derden.  Dat het Zorgkantoor geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om deze maatregelen op te leggen, wordt door partijen in de huidige zaak ook niet betwist. Dat betekent dat het Zorgkantoor de maatregelen niet heeft opgelegd in zijn hoedanigheid als bestuursorgaan. Omdat in dit geval het Zorgkantoor wat deze activiteiten betreft niet aan te merken is als b-orgaan, is de zogeheten beslissing op bezwaar van het Zorgkantoor ook geen beslissing op bezwaar als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Awb én geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van die wet. Tegen de brief van het Zorgkantoor van 6 februari 2023 staat dan ook geen beroep open bij de bestuursrechter. De rechtbank ziet ondanks de onbevoegdheidsverklaring wel aanleiding om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van eiseres.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/1830 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. D.D. Pietersz),
    
    
      en
    
    
  
  
    Zilveren Kruis Zorgkantoor, het Zorgkantoor, verweerder 
    (gemachtigde: S. Gezer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Met de brief van 18 februari 2022 heeft verweerder (het Zorgkantoor) eiseres, de gewaarborgde hulp van [A], geïnformeerd dat het Zorgkantoor zijn bevindingen over hoe eiseres haar taak als gewaarborgde hulp heeft uitgevoerd had gekwalificeerd als fraude, althans onjuiste en derhalve onrechtmatige declaraties, en dat de volgende maatregelen zijn opgelegd: 
    
      - vermelding in de gebeurtenissenadministratie van Zilveren Kruis tot 19 juli 2026;
      - vermelding in het interne verwijzingsregister tot 19 juli 2026;
      - vermelding in het incidentenregister van Zilveren Kruis tot 17 november 2025;
      - vermelding in het externe verwijzingsregister tot 17 november 2025.
      In deze brief is eiseres verder medegedeeld dat ze door het Zorgkantoor aansprakelijk wordt gesteld voor de schade die geleden is als gevolg van de fraude.  
    
    
    2. Het Zorgkantoor heeft deze maatregelen opgelegd naar aanleiding van zijn besluit van 19 juli 2018 waarin het persoonsgebonden budget (pgb) van [A] is ingetrokken omdat uit onderzoek van het Zorgkantoor is gebleken dat er niet werd voldaan aan de verplichtingen die horen bij het verstrekken van een pgb. Ook is gebleken dat eiseres niet in staat was de aan het pgb verbonden taken en verplichtingen op verantwoorde wijze uit te voeren.
    
    3. Met de brief van 16 maart 2022 heeft eiseres onder andere haar aansprakelijkheid betwist bij het Zorgkantoor.
    
    4. Het Zorgkantoor heeft de brief van eiseres aangemerkt als bezwaar in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gericht tegen zijn brief van 18 februari 2022. Met de brief van 6 februari 2023 heeft het Zorgkantoor het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. 
    5. Eiseres heeft beroep ingesteld bij de rechtbank op 21 maart 2023. Het Zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    6. De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Partijen hebben zich afgemeld voor de zitting.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    7. De rechtbank oordeelt dat zij onbevoegd is om kennis te nemen van dit beroep. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    8. Eiseres heeft gesteld dat de brief van 18 februari 2022 als een besluit moet worden aangemerkt waartegen bezwaar kon worden ingesteld en dat haar bezwaar van 16 maart 2022 daarom onterecht niet-ontvankelijk is verklaard door het Zorgkantoor. Volgens eiseres is het opleggen van maatregelen, zoals het in geval van fraude met pgb’s het opnemen van een gewaarborgde hulp in een register en/of meldingen doen van de geconstateerde fraude aan derden, op rechtsgevolg gericht.
    
    9. Het Zorgkantoor heeft gesteld deze maatregelen niet te hebben opgelegd in zijn hoedanigheid als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Het Zorgkantoor heeft geen publiekrechtelijke bevoegdheid om in geval van fraude met pgb’s een derde op te nemen in een register en/of meldingen te doen van de geconstateerde fraude aan derden. Omdat de opgelegde maatregelen civielrechtelijk van aard zijn, dienen ze aan de civiele rechter te worden voorgelegd en is de bestuursrechter onbevoegd.
    
    10. De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank is bevoegd om kennis te nemen van een beroep als het beroep zich richt tegen een besluit. Als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (a-orgaan) een beslissing op bezwaar neemt tegen een object dat geen besluit is, geldt die beslissing op bezwaar steeds als besluit in de zin van de Awb. In het huidige geval pakt het anders uit, omdat het Zorgkantoor geen a-orgaan is maar een privaatrechtelijke rechtspersoon die in bepaalde gevallen optreedt als een bestuursorgaan zoals bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb (b-orgaan). 
    
    11. Alleen als het Zorgkantoor in zijn hoedanigheid als b-orgaan de maatregelen heeft opgelegd, kan de brief van 6 februari 2023 als besluit worden aangemerkt. Artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt dat een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan is als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Een b-orgaan is alleen bestuursorgaan voor zover het om die publiekrechtelijke bevoegdheid gaat. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. 
    12. In haar uitspraak van 4 oktober 2017 heeft deze rechtbank geoordeeld dat er geen wettelijk voorschrift gevonden kan worden dat inhoudt dat het Zorgkantoor een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om in geval van fraude met pgb’s een gewaarborgde hulp op te nemen in een register en/of meldingen te doen van de geconstateerde fraude aan derden. Dat het Zorgkantoor geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om deze maatregelen op te leggen, wordt door partijen in de huidige zaak ook niet betwist. Dat betekent dat het Zorgkantoor de maatregelen niet heeft opgelegd in zijn hoedanigheid als bestuursorgaan. 
    
    13. Omdat in dit geval het Zorgkantoor wat deze activiteiten betreft niet aan te merken is als b-orgaan, is de zogeheten beslissing op bezwaar van het Zorgkantoor ook geen beslissing op bezwaar als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Awb én geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van die wet. Tegen de brief van het Zorgkantoor van 6 februari 2023 staat dan ook geen beroep open bij de bestuursrechter. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. De rechtbank is onbevoegd. Zij mag de zaak dus niet behandelen. Eiseres moet zich tot de civiele rechter wenden om een inhoudelijke uitspraak te krijgen over dit geschil. 
    
    15. De rechtbank ziet ondanks de onbevoegdheidsverklaring wel aanleiding om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Het Zorgkantoor heeft de brief van eiseres ten onrechte aangemerkt als bezwaarschrift en heeft in zijn brief van 6 februari 2023 eiseres ten onrechte medegedeeld dat eiseres beroep kon instellen bij de bestuursrechter. Daarom oordeelt de rechtbank dat de kosten van het beroep voor de rekening van het Zorgkantoor moeten komen en veroordeelt de rechtbank het Zorgkantoor in de door eiseres gemaakte proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 837,-. De rechtbank bepaalt verder dat het Zorgkantoor aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen;
    - veroordeelt het Zorgkantoor tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiseres;
    - draagt het Zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Henderson, rechter, in aanwezigheid van L. Beijerinck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
                De griffier is verhinderd
              
              
                deze uitspraak te ondertekenen.
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3379).
  
  
     Uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RBMNE:2017:6496) r.o. 5.