ECLI:NL:RBMNE:2023:6515, Rechtbank Midden-Nederland, 08-12-2023, UTR 23/2460
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, omdat het college ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd bij de beslissing op de aanvraag van eiser. Het primaire besluit dient te worden herroepen wegens strijd met artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo. Het college zal alsnog met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure een nieuw besluit op de aanvraag van eiser moeten nemen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/2460
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te [woonplaats ] , eiser
    (gemachtigde: H.J. de Liefde),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder
      (gemachtigde: T.V. Janssens).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    Op 2 augustus 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een woning en het bouwen van een patio op het adres [adres 1] in [woonplaats ] . Eiser is eigenaar van dit pand. Het pand ligt aan een binnenterrein tussen [adres 2] en [adres 3] . Het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) is van toepassing op het perceel. Aan het perceel is de bestemming ‘Wonen-4’ toegekend. 
    
    
      Bij besluit van 2 november 2022 (het primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 april 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld. Het college heeft geen verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2023. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    De beoordeling door de rechtbank
    Het geschil
    1. Eiser woont in een eengezinswoning in [woonplaats ] en wenst vanwege zijn gezondheid en gevorderde leeftijd gelijkvloers te gaan wonen. Hiertoe heeft hij het pand met ondergrond aan de [adres 1] te [woonplaats ] gekocht. Hij heeft het pand geheel gerenoveerd en daarbij één ruimte gereserveerd voor een nog te creëren patio. De patio zal volgens eiser voor een verbetering van de daglichttoetreding en het uitzicht van de woonkamer zorgen.
    
    2. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan van eiser in strijd is met het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand.
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    3. Volgens artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het onder meer verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat (onder a) geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk of (onder c) in strijd is met een bestemmingsplan.
    
    4. In artikel 2.10 van de Wabo is onder meer het volgende bepaald:
     “1.	Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, […] tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, […], in strijd is met de redelijke eisen van welstand, […] tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.”
    
    5. In artikel 2.12 van de Wabo is voorts het volgende bepaald: “1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan [...]:
    
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan […] opgenomen regels inzake afwijking,
      2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.”
    
    
    6. Volgens artikel 20.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen-4’ aangewezen gronden bestemd voor het wonen in vrijstaande woningen, al dan niet in combinatie met de uitoefening van aan-huis-verbonden beroeps- of bedrijfsmatige activiteit, met de daarbij behorende voorzieningen.
    
    7. Volgens artikel 20.2.1 onder a van het bestemmingsplan mogen op de in artikel 20.1 bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming en aanduidingen worden gebouwd, met dien verstande dat (hoofd)gebouwen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
    […]
    
    8. Volgens artikel 1.20 van het bestemmingsplan wordt onder ‘bouwvlak’ het volgende verstaan: een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde zijn toegelaten.
    
    9. Volgens artikel 1.26 van het bestemmingsplan wordt onder ‘hoofdgebouw’ het volgende verstaan: een gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie, afmetingen of functie als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken en waarin de hoofdfunctie ingevolge de bestemming is ondergebracht.
    
    
      
        Strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    10. Eiser voert aan dat er geen omgevingsvergunning is aangevraagd om te bouwen in afwijking van het bestemmingsplan. Eiser heeft een vergunning aangevraagd voor het maken van een dakopening in een bestaand pand om een patio in het pand te creëren. Bovendien heeft het pand de bestemming ‘Wonen-4’. Eiser mag er dus op vertrouwen dat in het pand overeenkomstig de daaraan gegeven bestemming mag worden gewoond en dat bewoning niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dat op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart geen bouwvlak is ingetekend, is volgens eiser – naar de rechtbank begrijpt – een kennelijke misslag en neemt niet weg dat er in het pand gewoond mag worden.
    
    11. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser het pand aan de [adres 1] wil verbouwen om het te gaan gebruiken als woning. Het college heeft dan ook terecht getoetst of dat gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Bij die toetsing geldt op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat het bestemmingsplan en de bijbehorende plankaart leidend zijn. De Afdeling heeft verder – in onder meer haar uitspraak van 5 september 2018 – overwogen dat vanuit het oogpunt van rechtszekerheid slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt aangenomen dat een bestemmingsplan een kennelijke misslag bevat. 
    
    12. Naar het oordeel van de rechtbank is daar in het onderhavige geval geen sprake van. Het is namelijk niet gebleken dat het bouwvlak onbewust niet is ingetekend. Dat betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag van de plankaart mag worden uitgegaan. Op de plankaart bij het bestemmingsplan is te zien dat er voor het pand aan de [adres 1] geen bouwvlak is ingetekend. Nu artikel 20.2 van het bestemmingsplan bepaalt dat ten aanzien van (hoofd)gebouwen op de voor ‘Wonen-4’ aangewezen gronden geldt dat deze uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden gebouwd, heeft het college terecht geconcludeerd dat het bouwplan van eiser in strijd is met het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Afwijking van het bestemmingsplan?
      
    
    13. Eiser is het ook niet eens met de weigering van het college om van het bestemmingsplan af te wijken. Bij de ruimtelijke afweging die aan die weigering ten grondslag ligt heeft het college ten onrechte aansluiting gezocht bij de criteria van de Beleidsregels meervoudige bewoning Hilversum 2021 (de beleidsregels). Die beleidsregels zijn volgens eiser niet van toepassing op de aanvraag, nu er in zijn geval geen sprake is van meervoudige bewoning. Bovendien stelt eiser dat er wel voldaan wordt aan de criteria in de beleidsregels. Blijkens die criteria kan – indien een afstand tot een belendend perceel onvoldoende is – ook een blinde gevel worden toegepast, en daar voldoet de aanvraag wel aan, zo stelt eiser.
    
    14. Het college heeft toegelicht dat de beleidsregels weliswaar niet van toepassing zijn op het geval van eiser, maar dat de criteria daaruit wel kunnen worden gebruikt als ruimtelijke afwegingen bij de beoordeling of van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. De criteria worden gebruikt om te beoordelen of sprake is van een ‘onevenredige aantasting van het woongenot en van functionele gebruiksmogelijkheden van belendingen’. Uit de beleidsregels volgt dat van een onevenredige aantasting sprake kan zijn ‘door de specifieke situering van panden ten opzichte van elkaar, zoals bij krappe achterterreinen en door de indeling en opzet van het perceel’. Het gaat ook in deze zaak om een pand op een achterterrein met beperkte afstand tot omliggende percelen, zodat de criteria uit de beleidsregels volgens het college relevant zijn bij de beoordeling van het bouwplan van eiser. 
    
    15. Het pand voldoet volgens het college niet aan de afstandscriteria die genoemd zijn in de beleidsregels. Dat geldt volgens het college voor alle aangrenzende woningen, zodat het maken van een blinde gevel ook geen optie is. Het college heeft daarom geconcludeerd dat het realiseren van een woning geen wenselijke situatie is en heeft toestemming geweigerd van bestemmingsplan af te wijken. 
    
    16. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt. Nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college de aanvraag van eiser terecht ook aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Een dergelijke vergunning kan worden verleend in de drie gevallen die worden vermeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo, mits de te vergunnen activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ter zitting heeft het college aangegeven dat in deze zaak de eerste twee vermelde gevallen niet van toepassing zijn. Er is namelijk geen sprake van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1º, van de Wabo. Ook staat niet ter discussie dat geen sprake is van een zogenoemd kruimelgeval als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo. Voor het bouwplan kan dan ook uitsluitend een omgevingsvergunning worden verleend voor een buitenplanse afwijking, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Op de voorbereiding van een besluit over verlening van een dergelijke omgevingsvergunning voor en buitenplanse afwijking is op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing, en niet de reguliere voorbereidingsprocedure die het college in dit geval heeft toegepast. Het college heeft dat ter zitting ook onderkend. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling, volgt dat de beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Dat betekent dat het college bij de beoordeling van de aanvraag van eiser een onjuiste voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Alleen al om die reden komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
    
    17. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de ruimtelijke afweging van het college ook om een andere reden geen stand kan houden. Op zichzelf is te begrijpen dat het college – bij de vraag of in dit geval kan worden afgeweken van het bestemmingsplan – aansluiting zoekt bij de beleidsregels. De criteria uit de beleidsregels zijn immers bedoeld om te beoordelen of sprake is van een onevenredige aantasting van het woongenot en gebruiksmogelijkheden van naastgelegen percelen, en soortgelijke overwegingen spelen ook een rol bij de beoordeling van de aanvraag van eiser. De rechtbank kan echter niet volgen waarom het maken van een blinde gevel volgens het college geen optie is. In het advies van de bezwaaradviescommissie (dat in het bestreden besluit is overgenomen) staat slechts aangegeven dat niet aan de afstandscriteria ten aanzien van de naastgelegen percelen aan de [adres 4] en [adres 5] is voldaan. Het college stelt (in het primaire besluit) wel dat ten aanzien van alle aangrenzende percelen geldt dat niet aan de afstandscriteria wordt voldaan, maar heeft dat verder niet onderbouwd. Daar komt bij dat niet duidelijk is waar het college het (in het primaire besluit genoemde) criterium op baseert, dat daglicht moet toetreden via een gevelopening en niet uitsluitend via een dakraam in een nagenoeg plat dak of via een kelderkoekkoek. Dat criterium staat immers niet genoemd in de beleidsregels. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank daarnaast ook niet zonder meer voor de hand om (ook) bij dat criterium aansluiting te zoeken. Het is namelijk  niet duidelijk hoe dat criterium van belang is bij de vraag of en in hoeverre ook in dit geval sprake is van een onevenredige aantasting van het woongenot en gebruiksmogelijkheden van naastgelegen percelen. Gelet hierop heeft het college de gemaakte ruimtelijke afweging in het bestreden besluit dus bovendien onvoldoende gemotiveerd. Ook daarmee kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit. 
    
    
      
        Strijd met de redelijke eisen van welstand?
      
    
    18. Het college baseert de afwijzing van de omgevingsvergunning ook op het negatieve advies dat de welstandscommissie heeft uitgebracht. Volgens de welstandscommissie staat de woning in een gebied met een bijzonder welstandsniveau. Het pand staat op een achtergebied, maar de gewijzigde gevel is volgens de welstandscommissie zichtbaar vanuit de openbare ruimte. De heldere schuurvorm wordt volgens de welstandscommissie teveel aangetast door de asymmetrisch geplaatste patio. Een patio is volgens de welstandscommissie wel goed denkbaar indien deze op enige afstand van de noordgevel wordt geplaatst, waardoor de gevel intact blijft.
    
    19. Eiser voert aan dat het welstandsadvies onzorgvuldig tot stand is gekomen en onjuistheden bevat. Het pand is niet of nauwelijks zichtbaar vanuit de openbare ruimte en de welstandscommissie heeft niet gemotiveerd waarom een heldere schuurvorm gewenst is, zo stelt eiser. 
    
    20. De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling het college aan een welstandsadvies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies hoeft door het college in beginsel niet nader te worden gemotiveerd. Dit is echter anders als een partij concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop.  
    
    21. De rechtbank is van oordeel dat eiser in dit geval concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die doen twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het welstandsadvies en aan de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering. Zoals eiser heeft aangevoerd, blijkt namelijk niet dat en waarom een heldere schuurvorm in dit geval gewenst is. Het is ook niet duidelijk of dit criterium te herleiden is tot de Welstandsnota, nu de toepasselijke Welstandsnota door het college niet is overgelegd. Eiser heeft daarnaast gemotiveerd betwist dat het (aan te passen deel van het) pand zichtbaar is vanaf de openbare weg. Dat dit deel van het pand zichtbaar is vanaf de openbare weg ligt – zonder nadere toelichting – ook niet direct voor de hand, aangezien het pand van vier kanten omsloten is door andere gebouwen. Het had dan ook op de weg van het college gelegen om nader te motiveren waarom hij het advies van de welstandscommissie aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Dit heeft het college niet gedaan. De conclusie van het college, dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand, is dan ook onvoldoende gemotiveerd. Ook daarmee kleeft er dus een gebrek aan het bestreden besluit.
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    22. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. Uit hetgeen onder 18 is geoordeeld volgt immers dat het bestreden besluit moet worden vernietigd omdat het college ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd bij de beslissing op de aanvraag van eiser. Het primaire besluit dient te worden herroepen wegens strijd met artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo. Het college zal alsnog met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure een nieuw besluit op de aanvraag van eiser moeten nemen. 
    
    23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden. Ook ziet de rechtbank aanleiding om het college in de door eiser gemaakte proceskosten te veroordelen. Deze
    
      kosten moeten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde
      beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden vastgesteld op € 1.674,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1) en € 1.194,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.868,-           (€ 1.674,- + € 1.194,-);
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van              mr. A. Belhadi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1791.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2898.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2606.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2227.