ECLI:NL:RVS:2023:393, Raad van State, 01-02-2023, 202100741/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu [appellant] gelast om binnen een week het motorschip met de naam [schip] niet meer af te meren langszij het droogdok van Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. in de vaarweg of een gedeelte daarvan. [appellant] is eigenaar van blusboot [schip]. Hij verhuurt die blusboot aan Scheepswerf Heerewaarden B.V. De scheepswerf ligt aan de Maas in Heerewaarden en bestaat al sinds 1925. De blusboot ligt afgemeerd langs het droogdok van de scheepswerf. Dat is in strijd met het verbod om zonder ontheffing ligplaats in te nemen in de Maas.

202100741/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 14 januari 2020 (lees: 2021) in zaak nr. 19/2592 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Milieu (lees: de minister van Infrastructuur en Waterstaat).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de minister [appellant] gelast om binnen een week het motorschip met de naam [schip] niet meer af te meren langszij het droogdok van Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. in de vaarweg of een gedeelte daarvan.
    Bij besluit van 24 september 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 september 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Nijmegenen en [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Förster, M.T. Vedder, mr. R.H. Klaver en mr. J.F. van der Waal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van blusboot [schip]. Hij verhuurt die blusboot aan Scheepswerf Heerewaarden B.V. De scheepswerf ligt aan de Maas in Heerewaarden en bestaat al sinds 1925. De blusboot ligt afgemeerd langs het droogdok van de scheepswerf. Dat is in strijd met het verbod om zonder ontheffing ligplaats in te nemen in de Maas.
    Eerdere dwangsom
    2.       Op 22 april 2015 heeft de minister een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat de blusboot niet op die plaats mag afmeren. De minister heeft vervolgens op zes verschillende momenten geconstateerd dat de blusboot nog steeds langs het droogdok lag afgemeerd. De minister heeft daarom bij besluit van 15 oktober 2015 dwangsommen van in totaal € 6.000,00 ingevorderd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1189, geoordeeld dat de minister mocht overgaan tot invordering.
    Besluiten
    3.       Op 10 januari 2019, 11 en 20 februari 2019, 18 april 2019 en 6 mei 2019 hebben inspecteurs van Rijkswaterstaat opnieuw geconstateerd dat de blusboot lag afgemeerd langs het droogdok van de scheepswerf. De minister heeft vervolgens bij het besluit van 24 juni 2019 opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. De last luidt als volgt:
    "- het beëindigen en beëindigd houden van het afmeren van het motorschip, type blusboot ([schip], met brandmerk 35957 B 2014) langszij het droogdok van Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V. in de vaarweg of een gedeelte daarvan;
    - u dient uiterlijk één week na dagtekening van dit besluit aan deze last te hebben voldaan; indien u binnen deze termijn niet heeft voldaan aan de door mij opgelegde last verbeurt u een dwangsom van € 5.000,- (zegge: vijfduizend euro) per week, tot een maximum van € 30.000,- (zegge: dertigduizend euro)."
    Volgens de minister kan de situatie niet worden gelegaliseerd. De blusboot neemt een onacceptabele hoeveelheid ruimte in de vaarweg in beslag, wat een veiligheidsrisico is voor de scheepvaart. In dit verband heeft de minister verwezen naar het onderzoek 'Passage scheepsdok in Maas bij Heerewaarden' van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer van Rijkswaterstaat van 10 april 2006 (hierna: het AVV-rapport) en het eindrapport 'Nieuwe Normprofielen voor de Maas' van Maritiem Research Instituut Nederland (MARIN) van 26 maart 2013 (hierna: het MARIN-rapport).
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister ten onrechte niet is ingegaan op het feit dat [appellant] een ontheffing heeft aangevraagd om met de blusboot ligplaats te mogen innemen bij de scheepswerf. Dat is namelijk relevant voor de vraag of zicht bestaat op legalisatie. Daarom heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 24 september 2019 vernietigd. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De aanvraag om ontheffing mocht worden afgewezen. Daarnaast is geen sprake van een overmachtssituatie en daarom ook geen rechtvaardigingsgrond. Ook is de last niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Duidelijk is dat het gaat om een dwangsom per week. Tot slot is de last onder dwangsom niet onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    - Mocht de minister een last onder dwangsom opleggen?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. De minister mocht volgens hem geen last onder dwangsom opleggen voor het afmeren van de blusboot.
    [appellant] voert aan dat zicht bestaat op legalisatie, aangezien de aangevraagde ontheffing voor het ligplaats innemen moet worden verleend.
    Verder voert [appellant] aan dat het voor de exploitatie van de scheepswerf noodzakelijk is dat de blusboot langs het droogdok mag afmeren. De blusboot wordt namelijk ingezet bij reparatiewerkzaamheden en als noodstroomvoorziening. Een alternatieve afmeerlocatie is niet mogelijk gebleken. Zonder een afmeergelegenheid is de scheepswerf niet levensvatbaar. Daarom is sprake van een financiële overmachtssituatie, wat een rechtvaardigingsgrond als bedoeld in artikel 5:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is.
    Daarnaast stelt [appellant] dat hij aan gesprekken in 2005 en 2006 met een medewerker van Rijkswaterstaat het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat het afmeren van vaartuigen langs het droogdok zou worden toegestaan.
    5.1.    Niet in geschil is dat [appellant] voor de blusboot geen ontheffing heeft van het verbod om ligplaats in te nemen in de Maas. Ook is niet in geschil dat op verschillende momenten is geconstateerd dat de blusboot was afgemeerd naast het droogdok bij de scheepswerf. Dat is een overtreding van artikel 9.03, eerste lid, van het Binnenvaartpolitiereglement. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    In een uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2023:249, heeft de Afdeling geoordeeld dat de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Zuid-Nederland mocht weigeren een ontheffing te verlenen voor het nemen van ligplaats langs het droogdok. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie is.
    5.3.    Wat het belang van [appellant] betreft, heeft hij duidelijk gemaakt waarom hij het voor de bedrijfsvoering van de scheepswerf wenselijk acht dat de blusboot ligplaats kan innemen in de directe nabijheid van het droogdok. Hij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk is om een noodstroomvoorziening aan de wal te maken en om reparatiewerkzaamheden op een andere manier uit te voeren. Dat dit hogere kosten met zich brengt en dat het lastig is om daarvoor alle benodigde toestemmingen te verkrijgen, laat onverlet dat er ook mogelijkheden zijn om de scheepswerf te exploiteren zonder een ligplaats voor de blusboot naast het droogdok. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de scheepswerf hierdoor in financiële problemen komt. Verder heeft hij op de zitting gezegd dat de blusboot inmiddels op een andere locatie werd afgemeerd. Dat bevestigt dat er mogelijkheden voor een andere ligplaats zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht niet aannemelijk geacht dat de ligplaats noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering.
    5.4.    Ingevolge artikel 5:5 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. Overmacht is zo'n rechtvaardigingsgrond (zie de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614, onder 10). Alleen al omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ligplaats noodzakelijk is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat in dit geval geen sprake is van overmacht.
    5.5.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een medewerker van Rijkswaterstaat uitlatingen heeft gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de hoofdingenieur-directeur een ontheffing zou verlenen. Daarvoor is onvoldoende dat, zoals [appellant] stelt, in 2005 en 2006 in gesprekken tussen hem en die medewerker werd gestreefd naar een oplossing voor de ervaren problematiek met ligplaatsen bij de scheepswerf. Daarnaast is in 2015 een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder ontheffing ligplaats innemen naast het droogdok. Ook als [appellant] eerder de verwachting had dat een ontheffing zou worden verleend, moest in elk geval vanaf toen duidelijk zijn dat het ligplaats innemen bij het droogdok niet werd toegestaan.
    5.6.    De minister heeft de last onder dwangsom opgelegd met het oog op de veiligheid en de vlotte doorvaart van het scheepvaartverkeer. Handhavend optreden is in dit geval niet onevenredig in verhouding tot die doelen. De minister hoefde daarom niet af te zien van handhaving. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit dan ook terecht in stand gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    - Is de last onder dwangsom onduidelijk?
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de last onder dwangsom onduidelijk is. Volgens hem is niet duidelijk of een dwangsom wordt verbeurd per week of per overtreding.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de last onder dwangsom duidelijk is. In het besluit staat immers duidelijk dat [appellant], als hij niet binnen een week aan de last voldoet, een dwangsom verbeurt van € 5.000,00 per week met een maximum van € 30.000,00.
    Het betoog slaagt niet.
    - Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld op 23 januari 2023 door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023
    640-857