ECLI:NL:RVS:2023:4858, Raad van State, 27-12-2023, 202107421/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft de raad van de gemeente Leiden het bestemmingsplan "Parapluherziening beleidsregels parkeren Binnenstad en Stationsomgeving" vastgesteld. Deze zaak gaat over het beleid van de gemeente Leiden om delen van de binnenstad autoluw te maken via verschillende maatregelen, maar in het bijzonder om het parapluplan. Aldi komt daar tegenop omdat zij vreest voor omzetverlies als gevolg van het parapluplan. Aldi heeft een filiaal aan het Stationsplein 220 in Leiden. Dit filiaal ligt in het plangebied van het parapluplan. De klanten van Aldi die met de auto komen, maken veelal gebruik van de naast Aldi gelegen parkeerplaatsen op het parkeerterrein Morssingel. Dit openbare parkeerterrein is geen eigendom van Aldi. Aldi vreest dat het parapluplan een negatieve invloed zal hebben op de levensvatbaarheid van haar filiaal, als de parkeerdruk op het parkeerterrein Morssingel dusdanig toeneemt dat haar klanten daar niet meer kunnen parkeren.

202107421/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Aldi Zoetermeer B.V., gevestigd te Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Leiden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluherziening beleidsregels parkeren Binnenstad en Stationsomgeving" (hierna: het parapluplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Aldi beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 november 2023, waar Aldi, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door J. Smit, bijgestaan door mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over het beleid van de gemeente Leiden om delen van de binnenstad autoluw te maken via verschillende maatregelen, maar in het bijzonder om het parapluplan. Aldi komt daar tegenop omdat zij vreest voor omzetverlies als gevolg van het parapluplan.
    2.       In paragraaf 1.1 van de plantoelichting staat dat de gemeente Leiden streeft naar een meer autoluwe stad. Omdat parkeerplaatsen een verkeersaantrekkende werking hebben, bestaat het plan op termijn de straatparkeerplaatsen in de binnenstad en de omgeving van station Leiden Centraal stapsgewijs op te heffen. Maar daarvoor moet eerst het aantal parkeerders op straat afnemen.
    In de regels van een eerder bestemmingsplan, namelijk het bestemmingsplan "parapluplan stedenbouwkundige bepalingen bouwverordening" is al een dynamische verwijzing naar de Beleidsregels Parkeernormen van de gemeente Leiden (hierna: de Beleidsregels) opgenomen. Een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" en/of de activiteit "gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan" wordt op grond van dat plan al aan de op dat moment in de Beleidsregels neergelegde parkeernormen getoetst. Op basis van deze regeling is het ook al mogelijk in bepaalde gebieden een maximale parkeernorm te hanteren.
    Het thans bestreden parapluplan bevat ter verduidelijking een aanvullende bepaling over het hanteren van een maximale parkeernorm voor de gebieden "Binnenstad" en "Stationsomgeving". Ook is in dit parapluplan een gebruiksbepaling opgenomen voor de gebieden waar op grond van de Beleidsregels een maximale parkeernorm van nul geldt. Deze gebruiksbepaling regelt dat voor zover binnen bestemmingen functies zijn toegestaan, waar op grond van de Beleidsregels een maximale parkeernorm van nul geldt, terwijl er binnen die bestemming wel parkeren is toegestaan, vanaf de inwerkingtreding van de Beleidsregels geldt dat het realiseren van nieuwe parkeerplaatsen of het aanvangen met gebruik van gronden voor het parkeren van auto's ten behoeve van die functies als strijdig gebruik wordt aangemerkt.
    3.       Aldi heeft een filiaal aan het Stationsplein 220 in Leiden. Dit filiaal ligt in het plangebied van het parapluplan. De klanten van Aldi die met de auto komen, maken veelal gebruik van de naast Aldi gelegen parkeerplaatsen op het parkeerterrein Morssingel. Dit openbare parkeerterrein is geen eigendom van Aldi. Aldi vreest dat het parapluplan een negatieve invloed zal hebben op de levensvatbaarheid van haar filiaal, als de parkeerdruk op het parkeerterrein Morssingel dusdanig toeneemt dat haar klanten daar niet meer kunnen parkeren.
    4.       De relevante planregels en de relevante artikelen uit de Beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep
    Strijd met een goede ruimtelijke ordening?
    6.       Aldi voert aan dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht wat de gevolgen van het niet langer mogen aanleggen van parkeerplaatsen in de stationsomgeving zijn voor de parkeerdruk in dit gebied. Aldi meent dat de raad een deskundige had moeten inschakelen om deze gevolgen te onderzoeken voordat de raad in dit parapluplan de maximale parkeernorm op nul had mogen vaststellen. Aldi wijst er daarbij op dat binnen het stationsgebied meerdere grootschalige projecten op de planning staan, waarbij vanwege het parapluplan geen parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd. Volgens Aldi blijkt uit de CROW-parkeernormen dat nieuwe ontwikkelingen altijd vraag naar parkeerplaatsen met zich brengen. Aldi begrijpt niet waarom de raad in dit parapluplan voor het eerst niet langer aansluit bij de CROW-parkeernormen. Daarbij had de raad volgens Aldi ook moeten onderzoeken of het parapluplan wel maatschappelijk uitvoerbaar is. Daar wordt in de toelichting bij het parapluplan niet op ingegaan. Aldi vreest dat zij straks wordt geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een plan dat niet uitvoerbaar is.
    Mede in dat kader voert Aldi aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de voor haar nadelige gevolgen van het parapluplan. Het parapluplan leidt tot een onevenredige belemmering van haar bedrijfsbelangen. Vanwege de supermarktformule van Aldi met een laag prijsprofiel, komen haar klanten vaker met een auto boodschappen doen dan het geval is bij andere supermarkten. Aldi vreest dat de parkeerdruk op het parkeerterrein voor haar deur dusdanig toeneemt dat haar klanten daar niet meer kunnen parkeren, wat grote gevolgen heeft voor de levensvatbaarheid van dit filiaal. Aldi acht hierbij nog van belang dat in de regels van de hiervoor geldende bestemmingsplannen nog een afwijkingsbevoegdheid was opgenomen die het mogelijk maakte af te wijken van de maximale parkeernorm. Maar artikel 3.2 van de regels van het parapluplan maakt dat niet langer mogelijk.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het parapluplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld. De raad wijst er ten eerste op dat niet voor het eerst in dit parapluplan de mogelijkheid is opgenomen een maximale parkeernorm van nul te laten gelden voor nieuwe vergunningplichtige functies in het stationsgebied. Dat kon ook op grond van het bestaande planologische kader al. Het parapluplan zorgt slechts voor een verduidelijking en regelt aanvullend dat ook in situaties waar geen omgevingsvergunning is vereist het aanleggen van nieuwe parkeerplaatsen of het voor het eerst in gebruik nemen van parkeerplaatsen in strijd is met het parapluplan.
    Verder wijst de raad erop dat de in het parapluplan gemaakte keuzes hun oorsprong vinden in meerdere beleidsdocumenten. Deze beleidsdocumenten zijn vastgesteld na een uitvoerig participatietraject, waarbij de verschillende belangen, waaronder ook ondernemersbelangen, die spelen in de gemeente zorgvuldig zijn afgewogen. De mogelijkheid een maximale parkeernorm van nul te laten gelden is niet de enige maatregel die uit deze afweging is gekomen. Dit is onderdeel van een groter pakket aan maatregelen. Het is bijvoorbeeld voor bewoners niet meer mogelijk in het stationsgebied en in de binnenstad een tweede parkeervergunning voor parkeren op straat te krijgen. In het geval van nieuwbouw komen bewoners in het geheel niet in aanmerking voor een parkeervergunning op straat. Daarbij acht de raad het van belang dat het stationsgebied een locatie is waar een auto niet noodzakelijk is, vanwege de nabijheid van het Centraal Station. Er bestaat een goede verbinding met het openbaar vervoer. Ook is er een goede fietsverbinding met veel fietsstallingen.
    Over de locatie waar Aldi is gevestigd heeft de raad nog het volgende opgemerkt. Het Morssingelterrein ligt uit het zicht en wordt niet aangegeven op bewegwijzering. Dit betekent dat je bekend moet zijn met het terrein om er te parkeren. De raad verwacht dat bezoekers van de binnenstad sneller zullen kiezen voor één van de parkeergarages. In de directe omgeving liggen drie openbare parkeergarages, namelijk De Lammermarktgarage, de Morspoortgarage en de Level-garage. De weg naar deze parkeergarages wordt wel duidelijk aangegeven. Daarbij mag op het Morssingelterrein maximaal 2 uur betaald worden geparkeerd, wat het terrein ook minder aantrekkelijk maakt voor bezoekers van de binnenstad. Tot slot wijst de raad op een onderzoek van Goudappel Coffeng van 2 maart 2021. Dit onderzoek is voor het bestemmingsplan "De Geus" uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de bezettingsgraad op het Morssingelterrein, ook op het voor Aldi drukste moment van de week, namelijk zaterdagmiddag, laag is.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het beroep van Aldi zich beperkt tot het gebied "Stationsomgeving", zoals weergegeven op bijlage 8 bij de Beleidsregels. Dit is namelijk het gedeelte van het plangebied waar de maximale parkeernorm van nul geldt. Voor de rest van het plangebied ligt de parkeernorm hoger. De Afdeling stelt verder vast dat, anders dan Aldi betoogt, dit parapluplan niet voor het eerst het hanteren van een maximale parkeernorm van nul mogelijk maakt. Ook in de hiervoor voor de stationsomgeving geldende bestemmingsplannen "Parapluplan stedenbouwkundige bepalingen bouwverordening", "De Geus" en "Rijnsburgerblok deel 2" was een regel opgenomen op grond waarvan bij activiteiten waarvoor een "omgevingsvergunning voor het bouwen" en/of een "omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan" is vereist aan de hand van de Beleidsregels werd bepaald of voldoende ruimte is aangebracht voor het parkeren van auto's. Omdat in de Beleidsregels staat dat voor de stationsomgeving een maximale parkeernorm van nul geldt, gold voor het plangebied al een maximale parkeernorm van nul. Maar dat ook in de bestaande planologische regelgeving voor het stationsgebied al een dergelijke regeling was opgenomen, betekent niet dat de raad bij het vaststellen van dit parapluplan geen afweging moet maken of deze parkeerregeling nog in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hierover overweegt de Afdeling het volgende.
    De raad heeft vanwege het parkeeronderzoek van Goudappel Coffeng van 2 maart 2021, dat voor het bestemmingsplan "De Geus" is verricht, het niet noodzakelijk geacht de parkeersituatie in de stationsomgeving voor het nu voorliggend parapluplan opnieuw te onderzoeken. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hier ten onrechte vanaf heeft gezien. Op de zitting heeft Aldi hierover nog opgemerkt dat de cijfers uit het parkeeronderzoek van 2 maart 2021 niet actueel zijn, omdat deze voortvloeien uit parkeermetingen uit 2019. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Aldi niet aannemelijk gemaakt dat de metingen zijn verouderd, dan wel dat na de metingen zich zodanige ontwikkelingen hebben voorgedaan dat daarvan niet meer mocht worden uitgegaan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het parapluplan niet met de vereiste zorgvuldigheid zou zijn vastgesteld.
    De Afdeling stelt verder vast dat in dit onderzoek is berekend dat de bezettingsgraad op het Morssingelterrein maximaal 75% is. Op de zaterdagmiddag is de bezettingsgraad 48%. Gelet op deze cijfers lijkt er op het Morssingelterrein nog ruimte te zijn parkeervraag uit de omgeving op te vangen. Dat de parkeerdruk in het gebied kan toenemen, wordt door de raad niet ontkend. Maar dit is onderdeel van een groter pakket aan maatregelen. Het is bijvoorbeeld voor bewoners niet meer mogelijk in het stationsgebied en in de binnenstad een tweede parkeervergunning voor parkeren op straat te krijgen. In het geval van nieuwbouw komen bewoners in het geheel niet in aanmerking voor een parkeervergunning op straat. Voor het Morssingelterrein geldt dat daar een zogenoemde "blauwe kap" is ingevoerd, wat betekent dat daar maximaal twee uur betaald mag worden geparkeerd. Gelet op dit samenstel aan maatregelen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met het parapluplan onvoldoende acht heeft geslagen op de belangen van Aldi. De stelling van Aldi dat in dit parapluplan de "rem" eraf is gehaald, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Het klopt dat artikel 3.2 van de planregels het niet langer mogelijk maakt in de stationsomgeving toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 3.1, onder d van de planregels. Maar ook daarin ziet de Afdeling, gelet op de maatregelen die de raad heeft getroffen, geen aanleiding voor het oordeel dat Aldi onevenredig in haar bedrijfsbelangen wordt geschaad.
    Het betoog slaagt niet.
    Mededingingswet
    7.       Op de zitting heeft Aldi haar beroepsgrond dat het parapluplan in strijd met artikel 25j, eerste lid, van de Mededingingswet is vastgesteld, ingetrokken.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Perlot, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Perlot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    952
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Parapluherziening beleidsregels parkeren Binnenstad en Stationsomgeving"
    Artikel 3.1, getiteld "Voorwaardelijke verplichting parkeren en laden/lossen" luidt:
    a. Bij activiteiten waarvoor een 'omgevingsvergunning voor het bouwen' (art. 2.1, lid a Wabo) en/of een 'omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan' (art. 2.1, lid c Wabo) is vereist, dient ten behoeve van het parkeren van auto's en het laden en lossen in voldoende mate ruimte te zijn aangebracht in, op of onder het gebouw of het bijbehorende perceel, dan wel op of onder het betreffende terrein.
    b. Bij het bepalen of voldoende ruimte is aangebracht voor het parkeren van auto's en het laden en lossen wordt getoetst aan de Beleidsregels Parkeernormen van de gemeente Leiden zoals die gelden ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan en -indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd- aan die wijziging.
    c. Indien ingevolge de Beleidsregels Parkeernormen van de gemeente Leiden er sprake is van een maximale parkeereis, dan zal bij het bepalen of voldoende ruimte is aangebracht voor het parkeren van auto's aan de parkeereis zijn voldaan indien er niet meer parkeerplaatsen worden gerealiseerd dan het aantal dat ingevolge de maximale parkeereis is toegestaan.
    d. Het bevoegd gezag kan afwijken van het bepaalde in lid a in gevallen zoals genoemd in de onder lid b bedoelde gemeentelijke beleidsregels op het gebied van parkeren.
    Artikel 3.2, getiteld "Strijdig gebruik", luidt:
    "Voor zover binnen bestemmingen functies zijn toegelaten, gelegen in gebieden waar op grond van de Beleidsregels Parkeernormen Leiden 2020, of een rechtsopvolger daarvan, een maximale parkeernorm van nul geldt terwijl binnen die bestemming wel 'parkeervoorzieningen' zijn toegelaten, geldt vanaf de datum van inwerkingtreding van de beleidsregels dat het realiseren van nieuwe parkeerplaatsen dan wel het aanvangen met gebruik van gronden voor het parkeren van auto's ten behoeve van die functies als strijdig gebruik wordt aangemerkt."
    Beleidsregels Parkeernormen van de gemeente Leiden
    Artikel 7 luidt:
    "1. Om te bepalen of, op eigen terrein, in voldoende mate ruimte is aangebracht ten behoeve van het parkeren van auto’s geldt de autoparkeereis.
    2. Het absolute getal van de autoparkeereis moet als autoparkeerplaatsen op eigen terrein worden toegevoegd aan het aantal autoparkeerplaatsen dat in de bestaande situatie al op eigen terrein aanwezig was. De autoparkeereis wordt bepaald door de autoparkeervraag in de oude situatie af te trekken van de autoparkeervraag in de nieuwe situatie (salderen). Alleen in geval van een positief saldo ontstaat er een op te lossen autoparkeereis.
    3. Voor het bepalen van de autoparkeervraag wordt gebruikgemaakt van de gebiedsindeling autoparkeernormen (bijlage 8) en de autoparkeernormen (bijlage 9).
    4. Bij het bepalen van de autoparkeervraag dient tevens uitgegaan te worden van de geldende aanwezigheidspercentages (bijlage 3).
    5. De op basis van dit artikel bepaalde autoparkeereis geldt als maximale parkeereis in de gebieden (bijlage 8):
    - Stationsomgeving;
    - Historische binnenstad;
    (…)."
    In bijlage 8 is een kaart opgenomen waarin de gemeente Leiden in verschillende gebieden is opgedeeld. Het gebied "Stationsomgeving" is hierop geel gekleurd. In bijlage 9 bij de Beleidsregels is voor het gebied "Stationsomgeving" voor alle functies een autoparkeernorm van 0 opgenomen.