ECLI:NL:RVS:2023:4239, Raad van State, 15-11-2023, 202200786/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem aan [appellante A] een vergunning verleend voor het plaatsen van een terras. [appellante A] exploiteert een restaurant met terras op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Haarlem. Naast het terras loopt een straat. Aan de overzijde van de straat, recht tegenover de percelen, heeft [appellante A] sinds 2014 een vergunning voor een terras. Met de huidige aanvraag wil zij aan de overzijde van de straat, schuin tegenover de percelen, nog een terras bewerkstelligen. Het college heeft de vergunning aanvankelijk verleend. Na bezwaar door [partij] en advies van de adviescommissie voor bezwaarschriften heeft de burgemeester de vergunning alsnog geweigerd, omdat in het Inrichtingsplan Rondje rond de Grote Kerk 2020 (hierna: het Inrichtingsplan) op deze locatie geen terras is ingetekend.

202200786/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te Haarlem, en [appellant B] (hierna samen: [appellante A])
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 16 december 2021 in zaak nr. 21/1984 in het geding tussen:
    
    [appellante A]
    
    en
    
    de burgemeester van Haarlem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem (hierna: het college) aan [appellante A] een vergunning verleend voor het plaatsen van een terras.
    
    Bij besluit van 8 april 2021 heeft de burgemeester het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 november 2020 herroepen en beslist dat de door [appellante A] gevraagde terrasvergunning alsnog wordt geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 16 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 april 2021 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante A] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 27 mei 2022 heeft de burgemeester opnieuw het bezwaar van [partij] gegrond verklaard, het besluit van 26 november 2020 herroepen en beslist dat de gevraagde terrasvergunning alsnog wordt geweigerd.
    
    [appellante A] heeft gronden ingediend tegen dit besluit.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2023, waar [appellante A], vertegenwoordigd door mr. P.J. Woudstra, juridisch adviseur te Gytsjerk, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.A.W. Knaape, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.       De van belang zijnde bepalingen uit de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Haarlem (hierna: de APV) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.       [appellante A] exploiteert een restaurant met terras op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Haarlem. Naast het terras loopt een straat. Aan de overzijde van de straat, recht tegenover de percelen, heeft [appellante A] sinds 2014 een vergunning voor een terras. Met de huidige aanvraag wil zij aan de overzijde van de straat, schuin tegenover de percelen, nog een terras bewerkstelligen.
    
    Standpunt burgemeester en oordeel rechtbank
    
    3.       Het college heeft de vergunning aanvankelijk verleend. Na bezwaar door [partij] en advies van de adviescommissie voor bezwaarschriften heeft de burgemeester de vergunning alsnog geweigerd, omdat in het Inrichtingsplan Rondje rond de Grote Kerk 2020 (hierna: het Inrichtingsplan) op deze locatie geen terras is ingetekend.
    
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat in het Inrichtingsplan, dat in 2012 door het college is vastgesteld, wordt aangegeven op welke plaatsen een vergunningaanvraag voor een terras moet worden gedaan en op welke plaatsen slechts een meldingsplicht geldt. De APV uit 2012 bood namelijk die mogelijkheid. In de huidige APV bestaat dit onderscheid - en daarmee de meldingsplicht - echter niet meer. De burgemeester is weliswaar bevoegd om categorieën terrassen aan te wijzen waarvoor geen vergunningplicht geldt, maar niet is gebleken dat hij van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Het Inrichtingsplan heeft de burgemeester niet bekrachtigd, zodat het geen beleid behelst, en ook heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij een vaste gedragslijn hanteert, waarbij alleen terrasvergunningen worden verleend voor gemarkeerde gebieden in het Inrichtingsplan. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het Inrichtingsplan alleen bepaalt waar een vergunningplicht geldt. Hieruit volgt niet dat alleen op de gemarkeerde gebieden een terras is toegestaan. Dit betekent dat als sprake is van een vergunningplicht voor een terras, zoals nu, de burgemeester bij de aanvraag moet toetsen aan de weigeringsgronden zoals die in de huidige APV zijn neergelegd. Omdat de burgemeester in deze zaak nog moet beoordelen of zich weigeringsgronden voordoen, heeft de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien en volstaan met vernietiging van het besluit op bezwaar.
    
    Hoger beroep [appellante A]
    
    5.       [appellante A] voert allereerst aan dat de rechtbank ten onrechte niet op alle beroepsgronden heeft beslist. Zij heeft immers ook aangevoerd dat de vergunning mogelijk van rechtswege is verleend, omdat aanvankelijk het onbevoegde college een besluit heeft genomen en de burgemeester daardoor buiten de termijn van 8 weken heeft beslist.
    
    5.1.    Hoewel de rechtbank inderdaad op deze beroepsgrond had moeten beslissen, is [appellante A] hierdoor niet benadeeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, doet een aan een besluit klevend bevoegdheidsgebrek niet af aan het besluitkarakter. Dit gebrek is bovendien hersteld met het besluit op bezwaar, zoals de rechtbank al onbestreden heeft overwogen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de in artikel 4:20b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde regeling hieraan in de weg staat. Vergelijk de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3514. Reeds hierom slaagt de beroepsgrond van [appellante A] niet dat de vergunning mogelijk van rechtswege is verleend omdat niet de burgemeester, maar het college het besluit heeft genomen.
    
    6.       [appellante A] voert voorts tevergeefs aan dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien. Zelf voorzien was reeds niet mogelijk omdat de rechtbank in dat geval had moeten oordelen over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en waartoe ook geen aanleiding bestond (vergelijk de uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3054). De burgemeester heeft immers volstaan met het standpunt dat het terras in strijd is met het Inrichtingsplan, maar heeft zich niet uitgelaten over de overige bezwaargronden. Aan het door [appellante A] ingeroepen advies van de Afdeling Vergunningen Toezicht & Handhaving aan de adviescommissie voor bezwaarschriften, inhoudende dat de gronden van bezwaar falen, komt geen waarde toe. Niet is immers gebleken dat de burgemeester dat ambtelijke advies heeft overgenomen. Bovendien brengt een besluit op bezwaar een volledige heroverweging met zich. Zelfs als de gronden van bezwaar niet zouden slagen, zou dat onverlet laten dat de burgemeester uit zichzelf moet bezien of zich weigeringsgronden voordoen. Dit geldt temeer in dit geval, waarin het oorspronkelijke besluit een inwilliging betrof door een onbevoegd bestuursorgaan.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Nieuwe besluitvorming na rechtbankuitspraak
    
    8.       Het college heeft op 27 mei 2022 opnieuw op het bezwaar beslist. De Afdeling beoordeelt nu het beroep van [appellante A] tegen dit besluit (artikel 6:19, eerste lid, samen met artikel 6:24 van de Awb).
    
    Standpunt burgemeester in het nieuwe besluit
    
    9.       In het besluit heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat het Inrichtingsplan kan worden aangemerkt als vaste gedragslijn, omdat het sinds 2007 wordt toegepast. Hierin is, met instemming van de ondernemers, ingetekend waar de terrassen bedoeld zijn en daaruit blijkt dat de noordzijde van de straat, de stoep naast de Grote Kerk, zoveel mogelijk wordt vrijgehouden van obstakels voor langzaam verkeer en hulpdiensten. Het bieden van ruimte aan de voetganger is ook een van de hoofdkeuzes uit de Structuurvisie Openbare Ruimte en een beleidsregel uit het Mobiliteitsbeleid. Door de uitvoering van dit beleid wordt door de verdeling van terras en loopruimte aangesloten bij de weigeringsgronden uit de APV, namelijk die van een goede afwikkeling van het verkeer en het voorkomen van een aantasting van het woon en leefklimaat voor omwonenden. De burgemeester wijst hierbij in het bijzonder op een advies van de Afdeling Verkeer van 30 maart 2022, waarin zou staan dat uit de aanvraag niet duidelijk blijkt dat bij plaatsing van het door [appellante A] gewenste terras voldoende ruimte op de stoep overblijft voor voetgangers. Voetgangers moeten daardoor over het weggedeelte lopen, wat in het belang van de verkeersveiligheid ongewenst is. Verder heeft de Afdeling Erfgoed aangegeven dat terrassen aan de noordzijde van de straat het zicht op de Oude Bavo verstoren. Deze argumenten wegen volgens de burgemeester zwaarder dan het economisch belang van [appellante A]. Bovendien zou een terras aan de noordzijde precedentwerking hebben, omdat andere ondernemers dan wellicht ook hun terras willen uitbreiden.
    
    Beroep van [appellante A]
    
    10.     [appellante A] wijst er allereerst op dat de adviescommissie voor bezwaarschriften heeft geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren. De burgemeester heeft volgens haar niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij afwijkt van dit advies. De burgemeester baseert zich wederom hoofdzakelijk op het Inrichtingsplan, terwijl de adviescommissie al terecht heeft opgemerkt dat het inrichtingsplan gelet op artikel 2:32c van de APV geen grond kan zijn om een vergunning te weigeren. Verder berust het besluit kennelijk op een advies van de Afdeling Verkeer van 30 maart 2022 en een advies van de Afdeling Erfgoed. Wat betreft het advies van de Afdeling Verkeer acht [appellante A] het opvallend en niet inzichtelijk waarom hierin wordt afgeweken van een eerder advies van de Afdeling Beheer en Beleid, waaronder ook de afdeling Verkeer valt. In dat eerdere advies stond juist dat de verkeersveiligheid geen reden is om de vergunning te weigeren. Ook was de verkeersveiligheid kennelijk in 2014, bij de eerder aan [appellante A] verleende terrasvergunning, geen probleem. Verder wijst [appellante A] erop dat de adviescommissie in haar advies van 23 maart 2022 is uitgegaan van het eerdere advies van de Afdeling Beheer en Beleid, omdat het advies van de Afdeling Verkeer pas nadien is uitgebracht. [appellante A] vindt dat onzorgvuldig. Voorts wijst zij erop dat de burgemeester dit nieuwe advies niet heeft overgelegd. Hierdoor is het besluit niet inzichtelijk en is het voor [appellante A] onmogelijk om zich tegen het advies te verweren. Meer inhoudelijk merkt zij nog op dat het terras niet op de weg wordt geplaatst maar op de stoep en dat op de stoep ook nu al andere obstakels staan, zodat het niet klopt dat die wordt vrijgehouden voor langzaam verkeer en hulpdiensten. Verder blijft genoeg ruimte op de stoep over. Dat in de structuurvisie en het mobiliteitsbeleid de ruimte voor voetgangers als uitgangspunt wordt genomen en andere verkeersdeelnemers te gast zijn, staat evenmin in de weg aan de vergunning. Dit duidt immers op een gedeelde ruimte en bevat zeker geen zonering wat betreft terrassen. Op het punt van de aantasting van het woon- en leefklimaat is het besluit volgens [appellante A] eveneens niet deugdelijk gemotiveerd. Hierover wordt, in navolging van het niet overgelegde advies van de Afdeling Erfgoed, alleen opgemerkt dat terrassen het zicht op de Oude Bavo kunnen verstoren. Dit is echter geen weigeringsgrond en behelst ook een volstrekt onvoldoende reactie in het licht van de opmerkingen van de adviescommissie over de eventuele aantasting van het woon- en leefklimaat. Tot slot is [appellante A] het er niet mee eens - en acht zij het niet deugdelijk gemotiveerd - dat het Inrichtingsplan een vaste gedragslijn betreft, terwijl zij ook geen reactie ziet op de argumenten die zij al heeft ingebracht naar aanleiding van het advies van de afdeling Omgevingsbeleid.
    
    Beoordeling beroep
    
    10.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester niet deugdelijk gemotiveerd dat is voldaan aan de gronden uit artikel 2:32c van de APV op grond waarvan een aanvraag om een terrasvergunning kan worden geweigerd. Dat de burgemeester wil vasthouden aan de indeling van de openbare ruimte zoals die al jaren bestaat en zoals die destijds is afgesproken met ondernemers is begrijpelijk, maar vormt als zodanig geen weigeringsgrond in artikel 2:32c van de APV. De burgemeester heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom is voldaan aan de weigeringsgronden onder a en b van artikel 2:32c van de APV. De burgemeester verwijst in dit opzicht alleen naar ambtelijke adviezen van de Afdeling Erfgoed en de Afdeling Verkeer, maar heeft nagelaten die in te brengen of de inhoud ervan kenbaar te maken of weer te geven. [appellante A] kan zich daardoor hiertegen niet verweren en de Afdeling kan niet daadwerkelijk toetsen of wordt voldaan aan de weigeringsgronden. Daarbij is temeer van belang dat aan het besluit van 26 november 2020 juist adviezen ten grondslag liggen waarin voor de verkeersveiligheid en de aantasting van het woon- en leefklimaat, ook door het gebruik van voorschriften, kennelijk géén bezwaren werden gezien. Ook is van belang dat de adviescommissie voor bezwaarschriften slechts op grond van die eerdere adviezen een advies heeft kunnen uitbrengen. De burgemeester moet dan ook inzichtelijker motiveren waarom desondanks een goede afwikkeling van het verkeer in het belang van de verkeersveiligheid door dit relatieve kleine terras niet mogelijk is en waarom vaststaat of met redenen is te vrezen dat de plaatsing van het terras een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat tot gevolg zal hebben waaraan door het opleggen van voorschriften niet voldoende tegemoet kan worden gekomen. Daarbij moet hij ook betrekken dat er zich al obstakels, waaronder een terras van [appellante A], op de stoep bevinden en dat op de straat slechts bij uitzondering gemotoriseerd verkeer rijdt.
    
    10.2.  Het betoog slaagt.
    
    Conclusie beroep
    
    11.     Het beroep tegen het besluit van 27 mei 2022 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. De burgemeester moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Ook moet hij de proceskosten vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 27 mei 2022 gegrond;
    
    III.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Haarlem van 27 mei 2022, kenmerk JZ/2021/891498;
    
    IV.      veroordeelt de burgemeester van Haarlem tot vergoeding van bij [appellante A] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.699,79 waarvan € 1.674,00  is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    
    802
     
    BIJLAGE
     
    Algemeen Plaatselijke Verordening Haarlem
    
    Artikel 2:32 Vergunning voor terras
    
    1. Het is verboden een terras in te richten en te exploiteren bij een openbare inrichting die deel uit maakt van een winkel als bedoeld in artikel 1 van de Winkeltijdenwet, tenzij het betreft een ijssalon.
    
    2. Voor andere dan in het eerste lid bedoelde openbare inrichtingen is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een terras in te richten en te exploiteren op een openbare plaats.
    
    3. De burgemeester kan categorieën terrassen aanwijzen waarvoor in afwijking van het tweede lid geen vergunningsplicht geldt.
    
    […]
    
    Artikel 2:32c Weigering terrasvergunning
    
    Een vergunning als bedoeld in artikel 2:32, tweede lid wordt geweigerd indien:
    
    a. een goede afwikkeling van het verkeer, waaronder voetgangers, in het belang van de verkeersveiligheid niet mogelijk is;
    
    b. vaststaat of met redenen is te vrezen dat de plaatsing van het terras een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat tot gevolg zal hebben en daaraan door het opleggen van voorschriften niet voldoende tegemoet kan worden gekomen;
    
    c. indien niet wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand.
    
    d. de exploitatie van het terras in strijd is met het bestemmingsplan of verleende omgevingsvergunning.