ECLI:NL:CBB:2023:722, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-12-2023, 22/1125
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL – staatssteunplafond. Het in de TVL opgenomen staatssteunplafond is in overeenstemming met de regels van de Europese Unie ten aanzien van staatssteun.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1125
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2023 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (de onderneming)
    (gemachtigden: mr. A. de Snoo en mr. M. Keller)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat (de minister)
    (gemachtigden: mr. M.P. Beudeker en drs. E.S.M. Slot)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 18 februari 2021 (besluit op aanvraag) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het vierde kwartaal (Q4) van 2020 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 16 juli 2021 (besluit op bezwaar) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard.
    
    
    
      Met het besluit van 11 mei 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar, onder wijziging van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 6 juli 2023. Daaraan hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming, bijgestaan door de gemachtigden van de onderneming, en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1 	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1
      De minister heeft de TVL-aanvraag van de onderneming in eerste instantie afgewezen omdat de in het handelsregister opgenomen Standaard Bedrijfsindeling (SBI)-code voor de hoofdactiviteit van de onderneming niet is opgenomen in de bijlage bij de TVL. Alleen ondernemingen die met hun hoofdactiviteit in het handelsregister geregistreerd staan met een SBI-code die in deze bijlage is opgenomen, komen volgens de minister in aanmerking voor subsidie op grond van de TVL (artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de TVL). 
      
    
    
      2.2
      Naar aanleiding van het door de onderneming ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar heeft het College in zijn uitspraak van 22 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:129) geoordeeld dat de minister rekening had moeten houden met de feitelijke activiteiten van de onderneming en dat hij de in artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de TVL genoemde voorwaarden buiten toepassing had moeten laten. Het College heeft de minister in deze uitspraak opgedragen een nieuw besluit te nemen.
      
    
    
      2.3
      De minister heeft het bezwaar van de onderneming met het bestreden besluit vervolgens opnieuw ongegrond verklaard, omdat toekenning van TVL aan de onderneming ertoe zou leiden dat het staatssteunplafond wordt overschreden. Op grond van artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL beslist de minister afwijzend op een aanvraag als de totale door de onderneming ontvangen steun meer bedraagt dan € 800.000,-.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          De TVL is een subsidieregeling
        
      
      
    
    
      3.1
      De onderneming heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat de TVL geen subsidieregeling, maar een compensatieregeling is. Met de TVL wordt namelijk beoogd om de geleden schade, die is veroorzaakt door overheidsmaatregelen om het coronavirus te bestrijden, te compenseren. Verplichte nadeelcompensatie is geen staatssteun, en daarom zijn de staatssteunregels – inclusief het staatssteunplafond – niet van toepassing en moet artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard.
      
    
    
      3.2
      Het College heeft over dit standpunt op 14 november 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:620) een uitspraak gedaan. In die uitspraak heeft het College in 5.3 geoordeeld dat de TVL wel degelijk een subsidieregeling is waarop het Europese staatssteunkader van toepassing is. In deze zaak ziet het College geen aanleiding om hierover anders te oordelen.
      
      
        
          De TVL is niet in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
        
      
      
    
    
      4.1
      De onderneming heeft op de zitting aangevoerd dat de TVL in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Er waren ook andere mogelijkheden voor de minister om aan de onderneming steun te bieden, maar die mogelijkheden heeft hij bij het opstellen van de TVL niet onderzocht. Daarnaast zijn de negatieve gevolgen voor de onderneming niet uitdrukkelijk betrokken en gemotiveerd.
      
    
    
      4.2
      Het College heeft in de onder 3.2 aangehaalde uitspraak van 14 november 2023 onder meer geoordeeld dat het feit dat de minister andere keuzes had kunnen maken bij het opstellen van de regeling, niet leidt tot het oordeel dat de TVL in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen. In 10.3 van die uitspraak overweegt het College dat het zorgvuldigheidsbeginsel niet zover strekt dat de minister gehouden was onderzoek te doen naar de financiële situatie en de gevolgen van de coronamaatregelen voor ondernemingen in de horecasector. Dit betekent dat ook ten aanzien van de onderneming de gevolgen niet onderzocht hoefden te worden, zodat (ook) geen sprake kan zijn van een motiveringsgebrek. 
      
    
    
      4.3
      Het College is dan ook van oordeel dat de TVL niet in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. 
      
      
        
          De TVL is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      5.1
      Volgens de onderneming had de minister bij het hanteren van een staatssteunplafond moeten onderzoeken wat de nadelige gevolgen waren voor partijen zoals de onderneming en daarvoor een oplossing moeten bieden. De minister heeft die mogelijkheden niet onderzocht en er dus ook geen gebruik van gemaakt, zodat de minister de TVL en met name het plafond niet had mogen toepassen. Daarbij heeft de onderneming erop gewezen dat de TVL, vanwege het staatssteunplafond, niet geschikt is om het beoogde doel – compensatie bieden voor de gevolgen van de overheidsmaatregelen tijdens de pandemie – te bereiken voor horecaketens, zoals die van de onderneming. Het College begrijpt dit standpunt zo dat volgens de onderneming de bepaling met betrekking tot het staatssteunplafond, te weten artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL daarom buiten toepassing moet worden gelaten of onverbindend moet worden verklaard.
      
    
    
      5.2
      Het College oordeelt hierover, onder verwijzing naar punt 9.4 van zijn uitspraak van 14 november 2023, dat door de onderneming onvoldoende is onderbouwd dat door het hanteren van een staatssteunplafond in zijn algemeenheid sprake is van onevenredige gevolgen voor horecaketens zoals die van de onderneming. Bovendien heeft het College, in een eerdere beroepszaak van de onderneming, al geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat de onderneming niet voldoet aan de voorwaarden van de TVL onvoldoende is om te concluderen dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel (uitspraak van het College van 22 februari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:76). Daarnaast is hiervoor onder 3.2 geoordeeld dat de TVL een subsidieregeling is waarop het Europese staatssteunkader van toepassing is. Dit betekent dat ook een staatsteunplafond van toepassing is.
      
    
    
      5.3
      Het College is dan ook van oordeel dat artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen. 
      
      
        
          Het staatssteunplafond is in overeenstemming met het Europese staatssteunkader
        
      
      
    
    
      6.1
      Volgens de onderneming leidt de toepassing van het staatssteunplafond tot een ongerechtvaardigde verstoring van de markt en van de concurrentie, waardoor de onderneming ernstig wordt benadeeld. In het doel van de TVL kan geen rechtvaardiging worden gevonden voor toepassing van het staatssteunplafond. Daarom moet de bepaling die afwijzing van de aanvraag na overschrijding van het staatssteunplafond voorschrijft, buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard.
      
    
    
      6.2
      Artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL bepaalt dat de minister een TVL-aanvraag afwijst als de totale door de onderneming ontvangen steun meer bedraagt dan € 800.000,-. Deze bepaling verwijst naar de Tijdelijke kaderregeling van de Europese Commissie. Tussen partijen is niet in geschil dat, gezien eerdere subsidieverlening in het kader van de TVL, het staatssteunplafond voor de onderneming is bereikt.
      
    
    
      6.3
      Het in de TVL opgenomen plafond van € 800.000,- is rechtstreeks afkomstig uit de Tijdelijke kaderregeling van de Europese Commissie. In die Tijdelijke kaderregeling onderkent de Commissie dat tijdelijke beperkte steunbedragen voor ondernemingen die plotseling in financiële problemen komen, bijvoorbeeld subsidies, een geschikte en noodzakelijke oplossing kunnen zijn om hen te ondersteunen. Dergelijke staatssteun is volgens de Commissie verenigbaar met de interne markt als aan een aantal voorwaarden is voldaan, waaronder de voorwaarde dat de steun in de vorm van rechtstreekse subsidies niet meer bedraagt dan € 800.000,- per onderneming. Het College leidt hieruit af dat als de steun aan een onderneming het plafond van € 800.000,- zou overschrijden, die steun niet verenigbaar zou zijn met de interne markt en ongerechtvaardigde staatssteun zou opleveren in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).
      
    
    
      6.4
      De minister heeft de TVL ter goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie conform artikel 108, derde lid, van het VWEU. De Commissie heeft in haar besluit van 26 juni 2020 (C(2020) 4442) de eerste openstelling van de TVL (TVL 1) goedgekeurd. De tweede openstelling (TVL Q4 2020) heeft de Commissie goedgekeurd in haar besluit van 20 november 2020 (C(2020) 8286). In beide besluiten heeft de Commissie beoordeeld of de TVL in overeenstemming is met de Europese staatssteunregels, en meer specifiek met de voorwaarden zoals neergelegd in de Tijdelijke kaderregeling. De conclusie van de Commissie was in beide gevallen dat de TVL, dus inclusief het daarin opgenomen staatssteunplafond, in overeenstemming is met de interne markt.
      
    
    
      6.5
      De rechtmatigheid van het besluit van de Commissie van 20 november 2020 ten aanzien van Q4 van 2020 is aan de orde geweest in het door de minister aangehaalde arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 mei 2023 (ECLI:EU:2023:243). Het Gerecht heeft geen aanleiding gezien om te oordelen dat de goedkeuringsbeslissing onrechtmatig was. De verzoeker in die zaak stelde zich onder meer op het standpunt dat de hoeveelheid steun die de minister kon toekennen ontoereikend was om de ernstige economische gevolgen voor ondernemingen te neutraliseren. Het Gerecht heeft geoordeeld dat er geen verplichting bestaat voor lidstaten om ernstige verstoringen in de economie op te heffen door middel van steunmaatregelen. Lidstaten kunnen steunmaatregelen in het leven roepen op grond van artikel 107, derde lid, onder b, van het VWEU, óók als die maatregelen de verstoring in de economie niet volledig kunnen opheffen. Het College leidt daaruit af dat de omstandigheid dat niet alle ondernemingen volledig kunnen worden gecompenseerd door het bestaan van een staatssteunplafond, op zichzelf nog niet maakt dat een staatssteunplafond daarmee onrechtmatig is.
      
    
    
      6.6
      Het College is dan ook van oordeel dat het staatssteunplafond, zoals neergelegd in artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL, in overeenstemming is met de regels van de Europese Unie ten aanzien van staatssteun. Het College ziet geen aanleiding om de bepaling buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren. Daarbij betrekt het College ook dat de onderneming niet nader heeft onderbouwd waaruit de door haar gestelde ongerechtvaardigde verstoring van de markt en van de concurrentie precies bestaat.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College concludeert dat de minister de aanvraag van de onderneming terecht heeft afgewezen omdat de aan de onderneming te verlenen steun het staatssteunplafond uit artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL zou overschrijden.
      
    
    
      7.2
      Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. B. Bastein en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. T.D. Geldof
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Bijlage
    
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 2.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien:
    c. de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen, meer bedraagt dan:
    1°. € 800.000.