ECLI:NL:RBNHO:2023:13669, Rechtbank Noord-Holland, 28-12-2023, 23/3261
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verweerder legt haar eigen hardheidsclausule in haar beleidsregels  m.b.t. de energietoeslag verkeerd uit. Verweerder zoekt aansluiting bij de "zeer dringende redenen" uit artikel 16 van de Pw, terwijl de beleidsregels spreken van "dringende redenen". Verweerder geeft hiermee een onjuiste, te beperkte invulling en uitleg aan de eigen hardheidsclausule uit de beleidsregels. De rechtbank beoordeelt de situatie van eiser als zodanig schrijnend dat er gesproken kan worden van dringende redenen en voorziet zelf door de energietoeslag toe te kennen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/3261 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M. Kartal),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder 
      (gemachtigde: mr. A. Bouri) 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 8 november 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 april 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eiser. Verweerder heeft zich afgemeld voor de zitting.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser heeft op 17 augustus 2022 een aanvraag bij verweerder gedaan voor de eenmalige energietoeslag 2022. Met het besluit van 8 november 2022 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen, omdat eiser een inkomen heeft dat hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag. 
    
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft het bezwaar van eiser met het besluit van 23 februari 2023 ongegrond verklaard. Verweerder heeft de berekening van het inkomen en de toepasselijke inkomensnorm herzien, maar het inkomen blijft te hoog voor het ontvangen van de energietoeslag.
      
      
      
        
          Standpunt eiser
        
        3. Eiser heeft geen draagkracht om de exorbitant verhoogde energiekosten maandelijks te kunnen betalen. Er is sprake van schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Burgers die zich in een (soort)gelijke situatie bevinden, maar in andere gemeenten woonachtig zijn, worden anders, en wellicht beter, geholpen, terwijl andere burgers, zoals eiser, in nadeligere situaties belanden. Eiser kampt tot op heden nog steeds met financiële problemen door de hoge energiekosten en daardoor is het gevolg van het besluit onevenredig met het te dienen doel. Door de bijzondere omstandigheden waar eiser in verkeert, moet worden afgeweken van de beleidsregels op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In redelijkheid is het inkomen van eiser niet ver boven het toetsbedrag en staat hij tot op heden onder financiële druk. Verweerder heeft niet voldoende aangetoond dat er geen sprake is van een acute noodsituatie. Verweerder verwijst slechts naar de gronden van eiser en meent op basis daarvan dat geen sprake is van dringende redenen. Vanwege dit motiveringsgebrek is het besluit in strijd met artikel 7:12, lid 1, van de Awb. Vanwege de jarenlange betalingsregeling van € 250,00, en de daardoor negatieve draagkracht, wenst eiser gelijkgesteld te worden ten aanzien van wie een schuldsaneringsregeling op grond van de WSNP is uitgesproken of die een minnelijk traject op grond van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) volgt. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wetgeving
      
    
    5. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) – voor zover hier relevant – heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
    
    6. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (hierna: de memorie van toelichting) staat onder andere het volgende:
    
    
      
        “Met het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. Het feit dat de eenmalige energietoeslag onderdeel zal uitmaken van de categoriale bijzondere bijstand, betekent dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving:
      
    
    
    
      
        – het college bepaalt binnen het wettelijke kader de doelgroep van de eenmalige energietoeslag, hetgeen betekent dat het college bepaalt wat er onder een «laag inkomen» moet worden verstaan;
      
      
        (…)
      
    
    
    
      
        – het college bepaalt de hoogte van het bedrag van de toe te kennen eenmalige energietoeslag, eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.”
      
    
    
    
      en verder:
    
    
    
      
        “De doelgroep van de eenmalige energietoeslag bestaat uit huishoudens met een laag inkomen, dat wil zeggen een inkomen op of net boven het sociaal minimum. In dit wetsvoorstel krijgt het college de bevoegdheid om zelf nader invulling te geven aan wat onder een «laag inkomen» moet worden verstaan. Het ligt daarbij voor de hand dat het college een inkomensgrens definieert in de vorm van een percentage van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Het college kan daarbij aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk minimabeleid. Gemeenten hoeven geen rekening te houden met de vermogenspositie van huishoudens.
      
    
    
    
      
        Bij iedere nadere invulling aan het begrip «laag inkomen» is het onvermijdelijk dat er huishoudens zijn, die net buiten het bereik van de regeling zullen vallen. Daarbij kan het ook gaan om huishoudens die wel degelijk te maken hebben een financieel probleem als gevolg van een sterk gestegen energierekening. De regering benadrukt dat voor deze huishoudens maatwerkoplossingen mogelijk zijn via het bestaande kader van de individuele bijzondere bijstand.”
      
    
    
    
      6.1.
      Het toekennen van de energietoeslag is een bevoegdheid van verweerder. Uit de memorie van toelichting volgt dat verweerder bij de uitoefening van deze bevoegdheid relatief veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat verweerder met beleidsregels invulling kan geven aan deze bevoegdheid. Verweerder heeft dat ook gedaan. Deze beslissingsruimte betekent verder dat de rechtbank, nadat zij beoordeelt of verweerder zijn eigen beleidsregels juist uitlegt, de toepassing van de bevoegdheid terughoudend toetst. De vraag die de rechtbank dan moet beantwoorden is of verweerder in redelijkheid had kunnen beslissen geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid.
      
      
        
          Beleidsregels
        
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 2, lid 1 en lid 3, van de Beleidsregels Eenmalige energietoeslag gemeente Haarlemmermeer 2022 (de Beleidsregels) is de energietoeslag bedoeld voor een huishouden met een laag inkomen. Een huishouden heeft een laag inkomen als op de peildatum het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag. 
      
    
    
      6.3.
      Uit artikel 1, onder c van de Beleidsregels volgt dat de peildatum 1 januari 2022 is. Een referteperiode (een periode waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen) heeft verweerder niet in de Beleidsregels opgenomen. De rechtbank begrijpt evenwel dat verweerder in aansluiting op de peildatum het inkomen van eiser en zijn vrouw over de maand januari 2022 heeft beoordeeld. Het inkomen van eiser, bestaande uit zijn inkomen en dat van zijn vrouw, is op de peildatum hoger dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag. Verweerder was dus bevoegd om de aanvraag van eiser voor de energietoeslag af te wijzen.
      
      
        
          Hardheidsclausule
        
      
    
    
      6.4.
      Artikel 5 van de Beleidsregels bevat een hardheidsclausule:
      
      
        Als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag kan het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken.
      
      
      
        In de toelichting van de Beleidsregels is gesteld dat indien op de peildatum een uitsluitingsgrond geldt, dat dat soms een hardheid kan inhouden waarin artikel 5 voorziet. Ook is het navolgende gesteld: “Er zijn situaties denkbaar waarbij de aanvrager op de peildatum weliswaar niet voldeed aan de voorwaarden voor de energietoeslag, maar de (enige) uitsluitingsgrond slechts van korte duur was. De gemeente kan overwegen om in dergelijke situaties een toets op hardheid van de voorgenomen afwijzing uit te voeren (zie artikel 5) en hier zo nodig ook beleidsuitgangspunten voor te formuleren. De hardheidsclausule artikel 16 van de Participatiewet voorziet hier niet in.” (Cursivering rechtbank.)
      
      
    
    
      6.5.
      Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat van dringende redenen in het algemeen slechts sprake kan zijn in geval van een acute noodsituatie, die van levensbedreigende aard is. De rechtbank stelt vast dat verweerder artikel 5 van de Beleidsregels aldus heeft ingevuld en uitgelegd naar analogie van artikel 16 van de Pw.
      
    
    
      6.6.
      
        Artikel 16 van de Pw spreekt evenwel van “zeer dringende redenen” (cursivering rechtbank). Deze “zeer dringende redenen” doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak. Deze rechtspraak is gebaseerd op de wetsgeschiedenis van de voorganger van artikel 16, eerste lid, van de Pw in de Algemene Bijstandswet, Stb. 1963, 284. Een noodsituatie is acuut als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Dit is ook vaste rechtspraak.
        De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft recent uit de hiervoor geschetste wetsgeschiedenis en rechtspraak afgeleid dat van een acute noodsituatie in ieder geval sprake is als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn, maar niet tot die situaties beperkt is. Ook in andere gevallen kan sprake zijn van een acute noodsituatie. Het begrip ‘acute noodsituatie’ is dus, anders dan wat uit de oude vaste rechtspraak volgt, niet beperkt tot deze twee door de wetgever genoemde voorbeelden. In zoverre verandert de CRvB nu zijn rechtspraak over het begrip ‘acute noodsituatie’ als zeer dringende redenen voor bijstandverlening. Bij de beoordeling of een acute noodsituatie zich voordoet zal moeten worden meegewogen of het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. Daarbij is verder van belang dat de wetgever bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ heeft gedacht aan een extreme situatie en nadrukkelijk niet heeft beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden, zoals de CRvB eerder in een andere uitspraak heeft overwogen. Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is, aldus de CRvB.
      
      
    
    
      6.7.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder door aansluiting te zoeken bij het criterium “zeer dringende redenen” uit artikel 16 van de Pw een onjuiste, te beperkte invulling en uitleg geeft aan (de reikwijdte van) de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 5 van de Beleidsregels. Deze hardheidsclausule spreekt namelijk “slechts” van “dringende redenen”. Zoals ook blijkt uit de toelichting daarbij, is artikel 5 aldus bedoeld als algemene ontsnappingsclausule zoals hiervoor door de CRvB onderscheiden van de toepassing van artikel 16 Pw, bijvoorbeeld om een zich slechts van korte duur voordoende uitsluitingsgrond te passeren. Het zwaardere criterium “zeer dringende redenen” waarvan slechts sprake is in het geval van een acute noodsituatie, is daaraan niet gelijk te stellen, nu dat een zeer uitzonderlijke, op zichzelf staande ontsnappingsclausule is in artikel 16 van de Pw voor extreme, schrijnende situaties, zoals ingevuld zoals hiervoor in 6.6. uiteen is gezet.
      
    
    
      6.8.
      Uit 6.7. volgt dat verweerder zijn eigen beleidsregels onjuist heeft uitgelegd en de individuele omstandigheden van eiser en zijn vrouw niet aan het juiste criterium heeft getoetst. Aan het bestreden besluit kleeft dus een (motiverings)gebrek. De rechtbank is van oordeel dat de individuele omstandigheden van eiser en zijn vrouw uit de stukken en het verhandelde ter zitting afdoende blijken om te beoordelen of dringende redenen met toepassing van de hardheidsclausule tot afwijking van de Beleidsregels noodzaken. Alhoewel het in beginsel aan het bestuursorgaan is om die afweging vervolgens zelf te maken, zal de rechtbank gelet op het tijdverloop, de dringendheid en de overige omstandigheden van dit geval zelf voorzien in deze zaak. Daarbij is het volgende in aanmerking genomen.
      
    
    
      6.9.
      Eiser heeft in zijn beroepschrift en ter zitting onweersproken de volgende omstandigheden aangevoerd:
      
      
        
          Eiser lost al een geruime periode, een kleine 10 jaar, zelfstandig een schuld af met € 250,00 per maand (van de schuld resteert nog € 130.000 á € 140.000);
        
        
          Eiser woont in een oude, niet tot slecht geïsoleerde woning; 
        
        
          Eiser leeft thans met zijn vrouw in de woonkamer, zodat alleen deze ruimte van 28 vierkante meter verwarmd hoeft te worden;
        
        
          Eiser zet zijn verwarming alleen aan tussen 16.00 uur en 21.30 uur;
        
        
          Eiser heeft hartproblemen en een inwendige defibrillator (ICD);
        
        
          De vrouw van eiser is terminaal ziek als gevolg van tumoren in haar hoofd;
        
        
          Eiser en zijn vrouw gaan 2 á 3 keer per week naar boven om te douchen. Eiser moet zijn vrouw helpen en daardoor duurt dit 30 minuten;
        
        
          Eiser heeft meer energiekosten dan toen hij nog de gehele woning verwarmde;
        
        
          Per maand zijn de meerkosten voor energie voor eiser ondanks voorgaande ingrepen € 100,00 en daar had de energietoeslag in kunnen voorzien.
        
      
      
    
    
      6.10.
      
        Het lukt eiser al bijna 10 jaar om met zijn inkomen een aflossing van € 250,00 per maand te betalen. Wanneer eiser in een schuldsaneringstraject op grond van de WSNP of in een minnelijk traject op grond van de Wgs zou zitten, zou er alleen rekening worden gehouden met het inkomen waarover hij daadwerkelijk de beschikking zou hebben. Niet in geschil is, en de rechtbank heeft vastgesteld, dat eiser indien wel met deze schuld rekening zou worden gehouden hij dan onder de in 6.3. genoemde 120% -norm uitkomt en recht heeft op de energietoeslag. De rechtbank is van oordeel dat deze uitsluitingsgrond, mede in aanmerking genomen de overige hiervoor opgesomde individuele omstandigheden, hem in redelijkheid niet mag worden tegengeworpen. 
        Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat ten aanzien van de door eiser zelf getroffen schuldenregeling mede gelet op de looptijd daarvan, niet, zoals verweerder in het verweerschrift stelt, gezegd kan worden dat het toekennen van de energietoeslag zonder WSNP of Wgs leidt tot het direct of indirect aflossen van schulden waarvoor die energietoeslag niet is bedoeld.   
        De rechtbank is dus van oordeel dat de situatie van eiser en zijn vrouw zodanig schrijnend is dat er gesproken kan worden van dringende redenen zoals bedoeld in artikel 5 van de Beleidsregels. Op grond hiervan dient verweerder aan eiser de eenmalige energietoeslag 2022 toe te kennen. 
      
      
    
    
      6.11.
      De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 8 november 2022 te herroepen, te bepalen dat eiser recht heeft op de eenmalige energietoeslag 2022 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
      
    
    
      7.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
        Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 6 april 2023;
    - herroept het besluit van 8 november 2022;
    - bepaalt dat eiser recht heeft op de eenmalige energietoeslag 2022 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Schoone, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Opgesteld met gebruikmaking van de “Handreiking eenmalige energietoeslag 2022” van 15 maart 2022, de wegwijzer voor de uitvoering die is samengesteld door Stimulansz.
  
  
     Zie ECLI:NL:CRVB:2023:985
  
  
     Artikel 3, lid 3, van de Beleidsregels minimabeleid gemeente Haarlemmermeer 2022