ECLI:NL:RVS:2023:4506, Raad van State, 06-12-2023, 202304969/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Roerdalen het bestemmingsplan "Herziening Golfbaan de Herkenbosche" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe planologische regeling voor de golfbaan met golfhotel met maximaal 40 kamers, een bedrijfswoning en de bij een golfbaan met golfhotel behorende voorzieningen. Burggolf Herkenbosch B.V. is initiatiefnemer en exploitant van de golfbaan en wenst het bestaande clubhuis uit te breiden met het golfhotel. [verzoeker] doet zijn verzoek in de hoedanigheid van exploitant van Hotel Dux, gevestigd aan de Roerkade 11 in Roermond, en Grand Hotel Valies, gevestigd aan de Roersingel 188 in Roermond. De hotels van [verzoeker] liggen op een afstand van ongeveer 8 km van de locatie van het voorziene golfhotel. [verzoeker] kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan. Hij betoogt dat er geen kwantitatieve en kwalitatieve behoefte is aan het golfhotel. Het golfhotel zal volgens hem leiden tot leegstand bij hotels in de relevante regio Midden-Limburg.

202304969/2/R1.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) in het geding tussen:
    [verzoeker], gevestigd te Roermond,
    verzoeker,
    en
    de raad van de gemeente Roerdalen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Golfbaan de Herkenbosche" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Burggolf Herkenbosch B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 16 november 2023, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Urmond, en de raad, vertegenwoordigd door drs. L.W.M. van Melick en mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen. Ook is Burggolf Herkenbosch B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe planologische regeling voor de golfbaan met golfhotel met maximaal 40 kamers, een bedrijfswoning en de bij een golfbaan met golfhotel behorende voorzieningen. Burggolf Herkenbosch B.V. is initiatiefnemer en exploitant van de golfbaan en wenst het bestaande clubhuis uit te breiden met het golfhotel. [verzoeker] doet zijn verzoek in de hoedanigheid van exploitant van Hotel Dux, gevestigd aan de Roerkade 11 in Roermond, en Grand Hotel Valies, gevestigd aan de Roersingel 188 in Roermond. De hotels van [verzoeker] liggen op een afstand van ongeveer 8 km van de locatie van het voorziene golfhotel. [verzoeker] kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan. Hij betoogt dat er geen kwantitatieve en kwalitatieve behoefte is aan het golfhotel. Het golfhotel zal volgens hem leiden tot leegstand bij hotels in de relevante regio Midden-Limburg. [verzoeker] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en een goede ruimtelijke ordening, meer specifiek een goed ondernemersklimaat.
    Verzoek om voorlopige voorziening
    3.       [verzoeker] verzoekt om schorsing van het bestemmingsplan, omdat er door Burggolf Herkenbosch B.V. een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend voor de bouw van het in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte golfhotel. Zijn verzoek gaat over het plandeel met de functieaanduiding "horeca" waar het golfhotel is voorzien.
    Spoedeisend belang
    4.       De aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een golfhotel is ingediend op 1 september 2023. Op dit moment is de behandeling van de aanvraag opgeschort, omdat de aanvrager aanvullende gegevens moet indienen. De behandeling zal na ontvangst van de stukken worden voortgezet. Bij het nemen van een besluit op de aanvraag zal het college van burgemeester en wethouders moeten toetsen aan het bestemmingsplan dat dan geldt. [verzoeker] heeft daarom een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening tot schorsing van het bestemmingsplan.
    Beroepsgronden
    5.       [verzoeker] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met de ladder voor duurzame verstedelijking zoals neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en een goede ruimtelijke ordening wat betreft een goed ondernemersklimaat. Hij voert aan dat de raad miskent dat het hier gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling en dat het bestemmingsplan voorziet in een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied. De raad heeft volgens hem ten onrechte niet gemotiveerd dat niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in een golfhotel.
    Verder stelt [verzoeker] dat zijn hotels in de binnenstad van Roermond in hetzelfde verzorgingsgebied liggen als het voorziene golfhotel dat in het bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt en hij in zijn concurrentiebelang wordt geraakt door het plan. Het aan het plan ten grondslag liggende rapport "Behoeftetoets golfhotel De Herkenbosche" van 8 april 2020 van Stec Groep bevat volgens hem gebreken en onjuistheden. Dit geldt ook voor de oplegnotitie hotelkamers Golfbaan de Herkenbosche van 4 juni 2020 (bijlage 2 van de plantoelichting) en de notitie kwalitatieve behoefte van 10 februari 2023 (bijlage 7 van de plantoelichting). Volgens [verzoeker] is sprake van een groot overschot aan hotelkamers in het onderzoeksgebied en bestaat er tot het jaar 2031 geen kwantitatieve marktruimte voor een hotel met 40 kamers. Volgens hem is er een surplus aan hotelkamers gelet op de bestaande voorraad aan hotelkamers en de harde plancapaciteit in de relevante regio. Daarnaast is het golfhotel niet zo onderscheidend dat deze voorziet in een kwalitatieve behoefte die een eigen marktvraag creëert. Het bestemmingsplan gaat bij gebrek aan kwantitatieve en kwalitatieve behoefte voor deze hotelontwikkeling ten koste van de al onder druk staande hotels in de regio, waaronder de hotels van [verzoeker] in Roermond, zo stelt hij. Ter onderbouwing van zijn standpunten heeft hij de rapporten van Horwath HTL van 17 september 2021 en 24 oktober 2023 overgelegd.
    5.1.    Burggolf Herkenbosch B.V. betoogt dat niet kan worden toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de door [verzoeker] aangevoerde beroepsgronden, omdat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb hieraan in de weg staat. Zij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1086. Uit die uitspraak volgt volgens haar dat een concurrent aannemelijk moet maken dat het bestemmingsplan zal leiden tot relevante structurele leegstand. Dit heeft de Afdeling vervolgens herhaald in de uitspraken van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3127, en 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4057.
    5.2.    De voorzieningenrechter overweegt als volgt. [verzoeker] vreest voor aantasting van zijn ondernemersklimaat door leegstand. De in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) opgenomen norm van een goede ruimtelijke ordening strekt wat betreft een goed ondernemersklimaat in dat geval pas tot bescherming van zijn belangen, indien aannemelijk wordt gemaakt dat sprake zal kunnen zijn van relevante leegstand. In dit verband wijst de voorzieningenrechter op de door Burggolf Herkenbosch B.V. genoemde uitspraken van de Afdeling. Daarin is overwogen dat relevante leegstand als hier bedoeld niet al wordt aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf ook onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw zo bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, wat niet licht zal kunnen worden aangenomen. Ook zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
    [verzoeker] stelt, onder verwijzing naar de rapportages van Horwath HTL van 17 september 2021 en 24 oktober 2023, dat het belang waarvoor hij in deze procedure bescherming zoekt door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro slaat op het voorkomen van door overcapaciteit ontstane leegstand van zijn hotels. Volgens Horwath HTL is er een groot kwantitatief overschot aan hotelkamers in deze regio en is er tot zeker 2033 geen kwantitatieve marktbehoefte verwacht voor de geplande ontwikkeling van 40 hotelkamers bij de Herkenbosche. [verzoeker] vreest dat de komst van een nieuw hotel in de regio zal leiden tot een verdere vergroting van het overaanbod aan hotels in een naar zijn mening al verzadigde markt. Hierdoor kan het plan volgens hem leiden tot leegstand in de regio en een aantasting van het ondernemersklimaat. [verzoeker] stelt dat volgens Horwath HTL de kwalitatieve behoefte voor het golfhotel ontbreekt en niet voldoende zal zijn om het aanzienlijke gebrek aan kwantitatieve marktruimte te compenseren.
    De voorzieningenrechter sluit zich aan bij overweging 10.1.5 van de genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 november 2023. Ook in dit geval van [verzoeker] is niet op voorhand uitgesloten dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling kan leiden tot een daling van omzet en inkomsten van [verzoeker] door onder meer een verminderde vraag naar hotelovernachtingen in zijn hotels. Maar zoals hiervoor is overwogen, is dat op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een relevante leegstand zal kunnen leiden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel leiden. Ook heeft [verzoeker] niet aannemelijk gemaakt dat zijn gebouwen zo bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben, dat een andersoortig gebruik ervan niet of slechts zeer bezwaarlijk tot de mogelijkheden behoort. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het voorziene golfhotel in Herkenbosch in de directe omgeving van de hotels van [verzoeker] in het centrum van Roermond leegstand zal ontstaan.
    Gelet hierop staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [verzoeker] over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in de weg. Ook de door [verzoeker] ingeroepen norm van een goede ruimtelijke ordening als genoemd in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro strekt kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [verzoeker] in zijn hoedanigheid van concurrent.
    De conclusie van de voorzieningenrechter is dat de Afdeling naar verwachting wegens het relativiteitsvereiste in de bodemprocedure niet aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [verzoeker] toekomt. Om die reden zal het plan waarschijnlijk in stand blijven. Daarom zal het verzoek om een voorlopige voorziening worden afgewezen.
    Conclusie
    6.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    855