ECLI:NL:RVS:2023:166, Raad van State, 18-01-2023, 202202745/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeist de geslotenverklaring voor al het verkeer op de Voorheuvel in Zeist ingetrokken, een eenrichtingsweg ingesteld voor al het verkeer tussen de Weeshuislaan en de uitgang van parkeergarage ‘Eerste Hogeweg’ en een voorrangsregeling ingesteld waarbij het verkeer dat de parkeergarage verlaat voorrang moet verlenen aan het verkeer op de Voorheuvel. [appellant] stelt dat de geluidsrapportage die het college aan het verkeersbesluit ten grondslag heeft gelegd niet klopt.

202202745/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zeist,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 8 maart 2022 in zaak nr. 21/1178 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college onder meer de geslotenverklaring voor al het verkeer op de Voorheuvel in Zeist ingetrokken, een eenrichtingsweg ingesteld voor al het verkeer tussen de Weeshuislaan en de uitgang van parkeergarage ‘Eerste Hogeweg’ en een voorrangsregeling ingesteld waarbij het verkeer dat de parkeergarage verlaat voorrang moet verlenen aan het verkeer op de Voorheuvel.
    Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 december 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Erkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J.M.J.J. Houben en ing. M. Endlich, vergezeld door M. Ruigrok, werkzaam bij BVA Verkeersadviezen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 10 december 2019 heeft de gemeenteraad van Zeist in het kader van de evaluatie van de Centrumvisie besloten dat de noord-zuidverbinding via de Markt in Zeist weer wordt opengesteld voor al het verkeer. Daarmee geeft de gemeenteraad invulling aan een veelvuldig geuite wens van ondernemers, bewoners en bezoekers van het centrum. Het college heeft met het besluit van 11 december 2019 (hierna: het verkeersbesluit) invulling gegeven aan het besluit van de gemeenteraad. Het college heeft in het verkeersbesluit bepaald dat de huidige geslotenverklaring op de Voorheuvel wordt vervangen door een eenrichtingsweg van Noord naar Zuid. Volgens het college wordt de verkeerscirculatie door het verkeersbesluit geoptimaliseerd, omdat de druk op de omliggende wegen door het openstellen van de noord-zuidverbinding afneemt. Aangezien de huidige gebruikers van de Voorheuvel gewend zijn aan een autoluw plein, heeft het college tijdelijk extra maatregelen genomen om de verkeersveiligheid te waarborgen.
    2.       Het college heeft het verkeersbesluit, in navolging van het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 3 september 2020, bij besluit van 19 januari 2021 gehandhaafd en de motivering van het verkeersbesluit aangevuld met een verkeerskundige analyse van de effecten van de verkeersmaatregelen uit het verkeersbesluit. Deze analyse is gebaseerd op het verkeerskundig onderzoek van BVA Verkeersadviezen van 15 oktober 2020 (hierna: het verkeersonderzoek). Het college heeft de situatie vóór het verkeersbesluit beschreven en de verandering van de verkeersstromen als gevolg van het verkeersbesluit. Verder heeft het college de verschillende belangen die betrokken zijn in het verkeersbesluit afgewogen. Het college stelt in dat kader vast dat voornamelijk centrum-gebonden verkeer profiteert van het verkeerbesluit en dat het uit economisch oogpunt interessant is om te zorgen voor een korte en directe route naar het centrum. Verder heeft het college de verkeersintensiteit op de weg, de veiligheid op de weg en de invloed van het verkeersbesluit op de geluidsbelasting en de luchtkwaliteit voor omwonenden beschreven. Het college komt in zijn besluit van 19 januari 2021 tot de conclusie dat het verkeersbesluit niet leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid van de Voorheuvel en de directe omgeving daarvan.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft over de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verkeersafwikkeling op de Voorheuvel veilig is. Het college mocht daarbij uitgaan van een verkeersintensiteit van 3.000 tot 4.000 motorvoertuigen per etmaal. Dat aantal volgt uit verkeerstellingen van maart 2020 en november 2020 en blijft onder de kritische richtwaarden van 5.000 tot 6.000 die volgens de CROW-normen gelden in dat gebied. Daarnaast heeft het college verschillende maatregelen genomen om de verkeersveiligheid te waarborgen. Ook het verkeersonderzoek dat het college heeft overgelegd ondersteunt het standpunt dat het verkeer veilig kan worden afgewikkeld. Het college heeft daarom voldoende gemotiveerd dat zowel auto- als langzaam verkeer veilig kan worden afgewikkeld. Dat er hard wordt gereden is volgens de rechtbank niet het gevolg van het verkeersbesluit. [appellant] kan een verzoek indienen zodat tegen het hard rijden handhavend wordt opgetreden.
    4.       De rechtbank heeft verder vastgesteld dat het college in beroep alsnog een geluidsrapportage van de Omgevingsdienst regio Utrecht van 1 november 2021 (hierna: de geluidsrapportage) heeft overgelegd. Daaruit blijkt dat de geluidsbelasting niet hoger is dan de maximale waarde van 58 dB die met het gemeentelijk beleid wordt nagestreefd. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom uit de geluidsrapportage niet worden afgeleid dat er een relevante akoestische verslechtering van de leefomgeving is op de Voorheuvel. Verder ziet de rechtbank in dat wat [appellant] heeft aangevoerd over de luchtkwaliteit geen aanleiding om het college niet te volgen in zijn standpunt dat het effect op de luchtkwaliteit zo laag is dat een onderzoek naar de luchtkwaliteit niet nodig is.
    5.       Met het onderzoeksrapport van de Omgevingsdienst van 1 november 2021 heeft het college het besluit van 19 januari 2021 van een aanvullende motivering voorzien. De rechtbank heeft vastgesteld dat het besluit van 19 januari 2021 daarom een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank heeft aanleiding gezien dat gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft het besluit van 19 januari 2021 naar het oordeel van de rechtbank voor het overige voldoende gemotiveerd. Het college heeft op basis van het verkeersonderzoek en de geluidsrapportage een voldoende evenwichtige belangenafweging gemaakt. Daarbij heeft het college de verkeersveiligheid van alle weggebruikers en de belangen van omwonenden voldoende betrokken, aldus de rechtbank.
    Wettelijk kader en toetsingskader
    6.       Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb luidt:
    ‘’1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.
    […]’’
    Artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw) luidt:
    "1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […]"
    7.       Het college komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw genoemde begrippen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld welke verkeersbelangen naar zijn oordeel bij het besluit moeten worden betrokken, moet het die belangen tegen elkaar afwegen. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
    Hoger beroep
    8.       [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Hij heeft in hoger beroep te kennen gegeven dat het hem er alleen nog om te doen is dat de geluidsrapportage die het college aan het verkeersbesluit ten grondslag heeft gelegd niet klopt. Hogerberoepsgronden die zien op andere delen van de besluitvorming van het college en waarover de rechtbank heeft geoordeeld, heeft [appellant] ingetrokken.
    9.       [appellant] heeft op 9 december 2022 een nader stuk met een reactie van het Noordelijk Akoestisch Adviesbureau (hierna: het NAA) op de geluidsrapportage ingediend bij de Afdeling. De zitting bij de Afdeling vond plaats op 20 december 2022. Dat betekent dat de stukken zijn ingediend buiten de in artikel 8:58 van de Awb genoemde termijn. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling verzocht om een nadere termijn om inhoudelijk op het nader stuk te kunnen reageren. De Afdeling ziet gelet op dat wat zij hieronder in 10.1-10.4 overweegt geen aanleiding om het verzoek van het college toe te wijzen.
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de geluidsrapportage aan het verkeersbesluit ten grondslag mocht leggen. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de uitgangspunten en conclusies van de geluidsrapportage onjuist zijn. [appellant] wijst ter onderbouwing van zijn standpunt op de reactie van het NAA op de geluidsrapportage. Over de uitgangspunten die in de geluidsrapportage worden gehanteerd voert [appellant] het volgende aan. Het college heeft in zijn gemeentelijk geluidbeleid de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) van toepassing verklaard op
    30 km/uur-wegen. De Voorheuvel is een 30 km/uur-weg, wat betekent dat de in de Wgh neergelegde geluidsnormen gelden. Het verkeersbesluit is volgens het NAA een reconstructie als bedoeld in artikel 1 van de Wgh. Daarbij moet voor de beoordeling van de geluidsbelasting de situatie voorafgaand aan het verkeersbesluit worden vergeleken met de situatie tien jaar na het verkeersbesluit. In de geluidsrapportage wordt volgens [appellant] ten onrechte een vergelijking gemaakt tussen de situaties in 2015 en 2025, omdat de huidige situatie anders is dan de verkeerssituatie in 2015. [appellant] voert aan dat de beoogde situatie in 2025, waarin de Voorheuvel volgens de centrumvisie alleen geopend is voor openbaar vervoer, moet worden vergeleken met de situatie in 2020. Dat levert een hogere geluidsbelasting op dan is toegestaan bij een weg die wordt gereconstrueerd. Het college had daarom maatregelen moeten treffen om de geluidsbelasting omlaag te brengen.
    Verder betwist [appellant] ook de conclusies van de geluidsrapportage. Volgens [appellant] moet de telling van november 2020 vanwege de coronamaatregelen worden gecorrigeerd. [appellant] verwijst naar een onderzoek van het CBS, waaruit blijkt dat de verkeersintensiteit in november 2020 79% van de verkeersintensiteit in november 2019 bedroeg. De verkeersintensiteit op de Voorheuvel is volgens [appellant] daarom 4.924 in plaats van 3.890. Met deze verkeersintensiteit is de geluidsbelasting hoger dan de waarde die met het gemeentelijk geluidbeleid wordt nagestreefd. De rechtbank heeft dit volgens [appellant] niet onderkend.
    10.1.  Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
    10.2.  De Omgevingsdienst heeft in de geluidsrapportage uiteengezet dat de situatie in 2015 als referentiesituatie kan worden gebruikt. Volgens de Omgevingsdienst hebben er geen relevante akoestische wijzigingen plaatsgevonden tussen de situaties in 2015 en 2020. De Omgevingsdienst heeft in haar berekeningen betrokken dat er in 2015 een tunnel op de Voorheuvel was en er in de toekomst nog een bushalte wordt gerealiseerd. De geluidsbelasting is sinds 2015, mede doordat de tunnel is verwijderd, iets toegenomen. De toename is echter niet groter dan 1,5 dB. De Omgevingsdienst is daarom tot de conclusie gekomen dat er sinds 2015 geen relevante akoestische verslechtering van de leefomgeving is opgetreden.
    10.3.  [appellant] heeft aangevoerd dat de Omgevingsdienst ten onrechte de verkeerssituatie zoals die er in 2015 uitzag als referentie heeft gebruikt, omdat de situatie er in 2020 wezenlijk anders uitzag dan in 2015. De Afdeling volgt dat standpunt niet. Het college heeft toegelicht dat de huidige situatie kan worden vergeleken met die in 2015, omdat de Voorheuvel toen ook voor al het verkeer open was gesteld en de Voorheuvel in de tussentijd slechts tijdelijk gesloten is geweest voor verkeer. Dat er in de huidige situatie geen tunnel meer is, maakt dat niet anders, omdat het effect daarvan is meegenomen in de berekeningen. De Afdeling kan deze benadering van de Omgevingsdienst volgen. Ook voor het overige volgt de Afdeling het standpunt van [appellant] niet. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersintensiteit op de Voorheuvel vanwege de coronamaatregelen in die mate moet worden gecorrigeerd dat de geluidsbelasting 1,0 dB hoger is dan uit de berekeningen van de Omgevingsdienst blijkt. Bovendien is de Wgh niet van toepassing verklaard in het gemeentelijk geluidbeleid, zoals het college op de zitting heeft toegelicht. In het gemeentelijk geluidbeleid is voor wat betreft 30 km/uur-wegen slechts aansluiting gezocht bij de normen in de Wgh. Wat [appellant] hierover heeft aangevoerd kan hem dan ook niet baten.
    10.4.  De Afdeling is van oordeel dat de conclusie dat er geen relevante akoestische verslechtering is opgetreden voor de leefomgeving rondom de Voorheuvel niet onbegrijpelijk is. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de geluidsrapportage, de begrijpelijkheid van de daarin gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren gebracht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de geluidsrapportage aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen en dat dat besluit daarmee voldoende is gemotiveerd.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023