ECLI:NL:RBDHA:2023:16631, Rechtbank Den Haag, 03-11-2023, 23/985
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd voor het omzetten van een woning zonder woonvormingsvergunning. Eiseres beroept zich op het vertrouwensbeginsel door een toezegging van verweerder. In de omgevingsvergunning is namelijk expliciet opgenomen dat een woningvormingsvergunning niet zinvol is. Beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de op haar rustende onderzoeksplicht.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/985 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: S. Hocks).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder aan eiseres opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 4 mei 2022 heeft verweerder een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd wegens het omzetten van een woning zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde woonvormingsvergunning. Met het bestreden besluit van 19 december 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2023 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Bij besluit van 22 februari 2021 is aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning [adres] [nummer 1] door het maken van een extra bouwlaag ten behoeve van drie studentenwoningen. Op 11 augustus 2021 is een nieuwe omgevingsvergunning verleend om de verdeling tussen de appartementen [adres] [nummer 1] tot en met [nummer 2] te wijzigen. Met dit bouwplan wordt de nieuwe bouwlaag gewijzigd van drie naar twee studentenwoningen en wordt de tweede verdieping gewijzigd van één woning naar twee appartementen. In deze omgevingsvergunning is aangegeven dat de wijziging niet gaat leiden tot een toename van woningen en dat daarom een aanvraag voor een woonvormingsvergunning op grond van de huisvestingsverordening Den Haag 2019 niet zinvol is.
    
    3. Op 14 maart 2022 heeft de stadsdeelinspecteur een controle gedaan van de verleende omgevingsvergunning. Bij deze controle heeft hij geconstateerd dat de woningen op de tweede verdieping zonder woonvormingsvergunning zijn gerealiseerd. Voor het splitsen van een woning in twee zelfstandige woningen is een woonvormingsvergunning vereist. Nu die ontbreekt is eiseres in overtreding. Verweerder heeft eiseres daarom gelast de overtreding voor 29 juni 2022 te beëindigen, onder verbeurte van een dwangsom van € 5.000,-.
    
    
      
        Wat is de relevante regelgeving?
      
    
    
    4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Wat vindt eiseres in beroep?
      
    
    
    5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij erop mocht vertrouwen dat er voor de splitsing van de betreffende woning geen nadere woonvormingsvergunning nodig zou zijn, zoals ook is bevestigd in de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021. Het aantal woningen is gelijk gebleven. Van een foutieve veronderstelling is geen sprake. Eiseres heeft via haar architect namelijk expliciet met het bevoegde gezag besproken of er een woonvormingsvergunning nodig zou zijn bij de door haar beoogde herschikking van de reeds vergunde woningen. Verweerder heeft aanleiding gezien hetgeen besproken is uitdrukkelijk op te nemen in de vergunning van 11 augustus 2021, namelijk: “(…) is het aanvragen van een woningvormingsvergunning in dit geval niet zinvol, er is geen sprake van een toename van woningen”. Volgens eiseres is dit een toezegging van verweerder, waarbij hij expliciet heeft aangegeven dat er geen woonvormingsvergunning nodig zou zijn. Verweerder is het bevoegde gezag en deze toezegging kan hem worden aangerekend omdat het in een besluit van verweerder zelf is opgenomen. Van tijdig herstel van de “foutieve veronderstelling” is ook geen sprake. De bouwkundige splitsing van de tweede verdieping was op 25 november 2021 al gereed.
    
    6. Volgens eiser mag van verweerder verwacht worden dat hij de hardheidsclausule uit artikel 7:3 van de Huisvestingsverordening toepast. De herschikking van de woningen leidt namelijk niet tot een toename of afname van de woningen (de kwaliteit verbetert zelfs) en er zijn geen negatieve gevolgen voor het karakter dan wel de leefbaarheid van het gebied, zoals bedoeld in artikel 5:6 zevende lid van de Huisvestingverordening.
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    7. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. De betrokkene kan niet met succes een beroep doen op het vertrouwensbeginsel als hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. 
    
    8. In de vergunning van 11 augustus 2021 heeft verweerder de volgende passage opgenomen: “(…) is het aanvragen van een woningvormingsvergunning in dit geval niet zinvol, er is geen sprake van een toename van woningen”. De rechtbank merkt hierover allereerst op dat hier niet expliciet staat dat een vergunning niet nodig is. En, als de tekst wel zo gelezen zou worden, dan is deze in strijd met de regels van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019. In artikel 5:2, sub c van deze verordening is opgenomen dat woonruimten niet zonder vergunning mogen worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten. Dat ‘er geen sprake is van een toename van woningen’ is in het licht van deze verordening dan ook niet juist. De woning op de tweede verdieping is immers verbouwd tot twee zelfstandige woonruimten en hiervoor was een vergunning vereist.  
    
    9. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de op haar rustende onderzoeksplicht. Bij de onderzoeksplicht van eiseres hoort dat zij ook zelf nagaat of de uitlating van verweerder inderdaad klopt. Hierbij speelt ook de deskundigheid van eiseres een rol. Verweerder heeft toegelicht dat eiseres een professional is en op de hoogte van de Haagse regelgeving omtrent huisvesting. Eiseres heeft dit niet ontkent, maar stelt dat zij juist navraag bij de gemeente heeft gedaan omdat zij niet wist of de vergunning nodig was. De rechtbank is van oordeel dat dit haar niet ontslaat van haar onderzoeksplicht. Zij wist, dan wel kon weten dat er een woningvormingsvergunning is vereist voor het splitsen van de bestaande woning. Dat eiseres hieraan niet heeft voldaan, staat aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg. 
    
    10. Ten aanzien van het beroep op de hardheidsclausule, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres geen woonvormingsvergunning heeft aangevraagd en dat het aan eiseres is om een beroep op de hardheidsclausule te onderbouwen. Verweerder heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een zeer uitzonderlijk geval niet is gebleken. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Hoeijmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      BIJLAGE
    
    
  
  
    Huisvestingswet
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. a) anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b) anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d) tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    
  
  
    Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    
    
      Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
    
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    2. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.
    
    
      Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
      De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    
    a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet;
    c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten;
    d. vervallen.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.