ECLI:NL:RBMNE:2024:99, Rechtbank Midden-Nederland, 16-01-2024, UTR 22/4374
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet beheer rijkswaterstaatswerken, geweigerde vergunning voor laadpalen bij wegrestaurant langs rijksweg. De minister hanteert in zijn beleidsregel het criterium dat laadpalen niet ten koste mogen gaan van gaan van reguliere parkeerplaatsen. Voldoet de beleidsregel op dit punt aan het evenredigheidsbeginsel, gelet op de opkomst van elektrisch rijden?

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/4374
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.A.N. Baas)
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder 
    (gemachtigden: mr. L.J. Hamstra en L.L. Maasch).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiseres exploiteert een wegrestaurant op de verzorgingsplaats [locatie] aan de rijksweg [rijksweg] in de gemeente [gemeente] . Zij heeft voor deze ‘basisvoorziening’ een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Eiseres heeft de wens om bij dit wegrestaurant een ‘laadstraat’ van achttien parkeerplaatsen met energielaadpunten te realiseren en heeft voor deze ‘aanvullende voorziening’ een Wbr-vergunning aangevraagd bij de minister.
    
    
    
      De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 22 december 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 28 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Daaraan ligt ten grondslag dat de laadstraat in de voorgestelde opzet niet voldoet aan de verkeersveiligheidsnormen die de minister hanteert. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres [eigenaar 1] , [eigenaar 2] (eigenaren), [A] (projectleider bij eiseres), de gemachtigde van eiseres en namens de minister zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
      
      Kan nieuw beleid afdoen aan de rechten van eiseres onder haar concessie?
      
    
    
      
        Eiseres voert aan dat haar concessies voor het exploiteren van haar wegrestaurants dateren van vóór het huidige beleid. Ingevolge de toenmalige uitgiftevoorwaarden moest eiseres het tot het erfpachtrecht behorende terreingedeelte zelf, op haar eigen kosten, inrichten. Het huidige beleid kan de rechten van eiseres om haar wegrestaurants te exploiteren en deze bij de tijd te houden niet inperken. In het Besluit Intrekking beleidsregels voor uitgifte locaties ter vestiging wegrestaurants langs rijkswegen is bepaald dat bestaande richtlijnen van toepassing blijven op wegrestaurants waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit locaties tot vestiging zijn uitgegeven. De aanvragen moeten in dat licht worden beoordeeld.
      
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat het feit dat aan eiseres het privaatrechtelijk beheer en de exploitatie van een deel van de verzorgingsplaats zijn uitgegeven, niet betekent dat het publiekrechtelijke vergunningenstelsel van de Wbr niet van toepassing is. De minister wijst er terecht op dat het Besluit Intrekking beleidsregels voor uitgifte locaties ter vestiging wegrestaurants langs rijkswegen en de daarin opgenomen overgangsregeling geen betrekking heeft op publieke rechten, maar op de civielrechtelijke rechtsbetrekking tussen exploitanten en de Staat.Relevante regelgeving 
      
    
    3. Op 1 januari 2024 is hoofdstuk 1 van de Wbr vervallen en is de Omgevingswet in werking getreden. Voor de door eiseres gewenste activiteiten is nu geen Wbr-vergunning meer vereist, maar een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit. Omdat voor 1 januari 2024 de aanvragen om de vergunningen zijn ingediend, is in deze zaken echter de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    4. Op deze zaak is ook de Crisis- en herstelwet van toepassing. De minister en de rechtbank hebben dat beide niet eerder onderkend. Om die reden is het niet gelukt om uitspraak te doen binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn, zoals de Crisis- en herstelwet voorschrijft. De rechtbank betreurt dat.
    
    5. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr mag de minister de gevraagde vergunningen slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. 
    
    6. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, namelijk de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij – sinds de wijziging van de Kennisgeving uit 2022 – criteria gelden om te beoordelen of iets als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt. Aan de beleidsregels ligt ten grondslag dat voorzieningen op een verzorgingsplaats uit een oogpunt van verkeersveiligheid zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd.
    7. Tussen partijen is niet in geschil dat de door eiseres aangevraagde voorziening alleen vergund kan worden als aanvullende voorziening en niet als basisvoorziening. Op de verzorgingsplaats is namelijk al een basisvoorziening ‘energielaadpunt’ aanwezig en op grond van de Kennisgeving is per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening energielaadpunt toegestaan. Dit betekent dat de minister terecht getoetst heeft aan de criteria uit de Kennisgeving aan de hand waarvan een aanvullende voorziening kan worden vastgesteld. De minister is van mening dat de aanvraag niet voldoet aan drie van de zeven criteria en eiseres betwist dat. Hierna bespreekt de rechtbank achtereenvolgens deze drie criteria.
    
      
      Bereikbaar via bestaande infrastructuur 
      
    
    8. Het eerste criterium houdt in dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd. Volgens de minister is nieuwe infrastructuur nodig. Infrastructuur is volgens de minister elke vorm van verharding ten behoeve van de bereikbaarheid van de aanvullende voorziening. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de aanvullende voorziening ‘energielaadpunt’ volgens de Kennisgeving wordt gevormd door een (parkeerplaats met) laadpaal. In dit geval moeten nieuwe in- en uitritten worden aangelegd en een nieuwe ontsluitingsweg die toegang geeft tot de achttien parkeerplaatsen bij de laadpunten.
    9. Eiseres voert aan dat onder nieuwe infrastructuur niet alle verharding moet worden verstaan. Het gaat erom dat de laadstraat te bereiken is via de bestaande af- en aanvoerwegen die toegang geven van en naar het verblijfsgebied van de verzorgingsplaats. Eiseres verwijst naar het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De nieuwe inritten, uitrit en de ontsluitingsweg zijn niet los te zien van de laadstraat en maken onderdeel uit van de aanvullende voorziening. Als de uitleg van de minister wordt gevolgd, kan er vrijwel nooit een aanvullende voorziening worden gerealiseerd, want daarvoor is altijd wel enige verharding nodig.
    10. De  rechtbank vindt de door de minister ten aanzien van dit criterium gekozen invulling van de door hem nagestreefde clustering niet onredelijk. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het met deze invulling feitelijk onmogelijk is om een energielaadpunt als aanvullende voorziening te realiseren. Het is immers mogelijk om een laadpaal te plaatsen bij een bestaande parkeerplaats. Hiervan uitgaande is in dit geval dus inderdaad sprake van nieuwe infrastructuur, namelijk de laadstraat (dat wil zeggen: de nieuwe weg langs de te realiseren parkeerplaatsen) zelf en de in- en uitritten van en naar de bestaande infrastructuur. De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de aangevraagde voorziening niet voldoet aan het eerste criterium. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      
      Verkeersveiligheid 
      
    
    11. Het volgende criterium waar volgens de minister niet aan wordt voldaan is het criterium van de verkeersveiligheid. In de Kennisgeving staat dat de aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren. De minister heeft een verkeerskundige beoordeling uit laten voeren. De verkeerskundige heeft drie risicopunten geïnventariseerd, te weten een keuzepunt voor weggebruikers met een niet duidelijk herkenbaar en uniform bord, de inritten naar de laadstraat die het risico van spookrijden in zich hebben en de haakse laadplaatsvakken die het risico met zich brengen van het tegen de rijrichting inrijden bij het verlaten van de parkeervakken. Het eerste risicopunt valt buiten de risicomatrix, maar de andere twee punten heeft de verkeerskundige geclassificeerd als ‘gemiddeld risico’. De minister heeft op basis hiervan geconcludeerd dat de verkeersafwikkeling complexer wordt en dat de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats niet wordt bevorderd. 
    12. Eiseres voert aan dat niet valt in te zien waarom de inrichting van de laadstraat een dusdanig veiligheidsrisico met zich brengt dat zij niet kan worden vergund. De laadstraat wordt een éénrichtingsweg en dat wordt duidelijk met borden aangegeven. Het gaat erom dat er redelijke maatregelen worden getroffen om risico’s te minimaliseren. Wat betreft de haakse positionering van de parkeervakken heeft eiseres aangegeven dat een ander ontwerp met parkeervakken diagonaal op de rijbaan bespreekbaar is.
    13. De rechtbank overweegt dat eiseres geen tegenrapport heeft ingebracht dat een ander licht werpt op de door de verkeerskundige benoemde risicopunten. Eiseres heeft bij haar aanvraag een rapport ingebracht met een risico-inventarisatie met verkeersveiligheidsplan, maar in dit rapport wordt niet ingegaan op de door de verkeerskundige van de minister benoemde risico’s van spookrijden en het toevoegen van een onduidelijk keuzepunt. Voor het overige is dit rapport van eiseres door de verkeerskundige van de minister in zijn beoordeling betrokken. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat ook als het risico van de haakse parkeervakken zou vervallen, omdat eiseres bereid is de parkeervakken diagonaal op de rijbaan te plaatsen, de overige benoemde risico’s nog niet zijn weggenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister op grond van de verkeerskundige beoordeling kunnen concluderen dat ook aan het vereiste van de verkeersveiligheid niet is voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      
      Parkeernorm
      
    
    14. Het derde criterium waaraan volgens de minister niet wordt voldaan is dat de aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. In de huidige situatie is er op de verzorgingsplaats al een grotere parkeerbehoefte dan er plaatsen zijn. Dit blijkt uit een onderzoek uit 2019. De aanleg van de inritten en uitrit zal ten koste gaan van de parkeercapaciteit. De parkeervakken die daarvoor verdwijnen worden niet gecompenseerd. Weliswaar komen er met de laadstraat nieuwe parkeervakken bij, maar die zijn voor de specifieke doelgroep van mensen die hun elektrische auto laden. De minister betrekt die parkeervakken daarom niet bij zijn beoordeling.
    15. Eiseres voert aan dat de laadstraat niet ten koste gaat van de parkeercapaciteit. Er zullen enkele reguliere parkeerplaatsen vervallen, maar per saldo komen er met de realisatie van 18 parkeerplaatsen voor elektrische voertuigen juist aanzienlijk meer parkeerplaatsen bij.
    16. Uit het parkeernormcriterium uit de Kennisgeving en het onderliggende Kader inrichting verzorgingsplaatsen leidt de rechtbank met de minister af dat dit betrekking heeft op parkeerplaatsen die voor alle soorten auto’s toegankelijk zijn. Parkeerplaatsen bij laadpalen worden daarbij dus niet betrokken. Daarvan uitgaande is niet in geschil dat de aanleg van de door eiseres aangevraagde voorziening tot een vermindering van het aantal parkeerplaatsen leidt. Er is sprake van strijd met de Kennisgeving. Met deze beroepsgrond stelt eiseres dan ook de redelijkheid van het handhaven van dit onderdeel van de Kennisgeving ter discussie. Daarmee vraagt zij de rechtbank om dit deel van de beleidsregels van de minister  exceptief  te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij spelen geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid van het parkeernormcriterium een rol en wordt de intensiteit van de toetsing door de bestuursrechter bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met de beleidsregels te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door de toepassing van de beleidsregels worden geraakt.
    
    
      17. De rechtbank overweegt dat met het parkeernormcriterium het doel wordt gediend dat er uit een oogpunt van verkeersveiligheid na de realisatie van een aanvullende voorziening voldoende parkeerplaatsen aanwezig blijven op een verzorgingsplaats, ten behoeve van rust en ontspanning van weggebruikers. Het belang van dat doel staat op zichzelf niet ter discussie. De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat het voor deze doelstelling niet noodzakelijk is om parkeerplaatsen bij laadpalen buiten de berekening te laten. Van belang daarbij is dat ervan moet worden uitgegaan dat de opkomst van elektrisch rijden op zichzelf niet leidt tot een groter verkeersaanbod en dus ook niet tot een grotere parkeervraag op verzorgingsplaatsen. De rechtbank vindt het bovendien algemeen bekend dat bestuurders van een elektrische auto het laden van hun voertuig combineren met het nemen van rust en ontspanning: als de auto laadt, drinkt de bestuurder een kop koffie. De minister kan redelijkerwijs dan ook niet ervan uitgaan dat deze weggebruikers eerst hun voertuig laden en daarna een reguliere parkeerplaats zullen bezetten. Dat betekent dat het uitsluiten van nieuwe parkeerplaatsen met laadpaal in een parkeernormberekening onevenredig is in relatie tot de met de Kennisgeving op dit punt te dienen doelen. De beroepsgrond slaagt.
      18. Het parkeernormcriterium uit de Kennisgeving en de wijze waarop de minister dat toepast moet bij het beoordelen van een aanvullende voorziening vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing blijven en kan niet ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit. Maar omdat dan nog steeds niet aan twee van de zeven criteria is voldaan, heeft de minister kunnen concluderen dat geen sprake is van een aanvullende voorziening en houdt het besluit om de gevraagde Wbr-vergunning te weigeren om die reden toch stand.
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen 
    19. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aanvraag door de minister terecht is afgewezen en dat eiseres de laadstraat niet mag aanleggen. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. B. Fijnheer en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      Artikel 3 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
      1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
      (…)
    
    
    
      Kennisgeving van 22 maart 2004 – wijziging van 17 mei 2022, Stc. 2022, 7852
    
    
    
      Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt – onder meer –  getoetst aan de volgende criteria:
    
    
    
      • de aanvullende voorziening doet – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;
      • de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;
    
    
    
      • de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening).
    
    
    
  
  
     Er is sprake van een infrastructureel project in de zin van categorie 11.1 van bijlage I bij de Crisis- en herstelwet: aanleg en uitbreiding van overdekte en niet overdekte energielaadpunten voor het opladen van voertuigen voor goederen- en personentransport.
  
  
     De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk).