ECLI:NL:RVS:2022:3994, Raad van State, 28-12-2022, 202107087/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het UWV een door [appellant] ingediend verzoek om informatie deels toegewezen. [appellant] heeft het UWV op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om: - het verslag van het looncomponentenoverleg, eventuele andere stukken die naar dit overleg verwijzen; - het landelijk bericht van AW met nummer 2012-AW-034. Het definitieve beleid dat (mede) naar aanleiding van het overleg is vastgesteld, en het beleid dat door het UWV wordt toegepast, is wel aan [appellant] verstrekt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het UWV in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het verslag van het looncomponentenoverleg niet openbaar te maken op grond van artikel 11 van de Wob. Het document heeft betrekking op een informele bijeenkomst in 2017, waarbij een aantal medewerkers van het UWV overleg hebben gevoerd over aspecten van looncomponenten, aldus de rechtbank.

202107087/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 november 2021 in zaak nr. 20/5063 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut
    werknemersverzekeringen (hierna; het UWV).
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het UWV een door [appellant] ingediend verzoek om informatie deels toegewezen.
    Op 29 juli 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar.
    Bij besluit van 29 juli 2020 heeft het UWV het door [appellant] tegen het besluit van 19 maart 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 november 2021 heeft de rechtbank het beroep niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 29 juli 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het UWV heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2022, waar [appellant] en het UWV, vertegenwoordigd door mr. M.S. Dalfour, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Verzoek
    1.       [appellant] heeft het UWV op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om:
    - het verslag van het looncomponentenoverleg, eventuele andere stukken die naar dit overleg verwijzen;
    - het landelijk bericht van AW met nummer 2012-AW-034.
    Wettelijk kader
    2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
    Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 29 juli 2020, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. Voor zover [appellant] heeft bedoeld te betogen dat deze zaak op grond van de Woo moet worden beoordeeld, wordt hij hierin, gelet op het voorgaande, niet gevolgd.
    Besluiten van het UWV
    3.       Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het UWV het landelijk bericht van AW met nummer 2012-AW-034 openbaar gemaakt. Het verslag van het looncomponentenoverleg is niet openbaar gemaakt, omdat het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat en is bedoeld voor intern beraad. Het definitieve beleid dat (mede) naar aanleiding van het overleg is vastgesteld, en het beleid dat door het UWV wordt toegepast, is wel aan [appellant] verstrekt. Bij het besluit op bezwaar van 29 juli 2020 heeft het UWV het besluit van 19 maart 2020 gehandhaafd. Het UWV ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm informatie te verstrekken over de persoonlijke beleidsopvattingen. Ook de feitelijke gegevens in het verslag worden niet verstrekt, omdat deze dusdanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden, aldus het UWV.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het UWV in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het verslag van het looncomponentenoverleg niet openbaar te maken op grond van artikel 11 van de Wob. Het document heeft betrekking op een informele bijeenkomst in 2017, waarbij een aantal medewerkers van het UWV overleg hebben gevoerd over aspecten van looncomponenten, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft overwogen dat het document is opgesteld voor intern beraad en alleen is bekendgemaakt aan medewerkers die aan het overleg hebben deelgenomen. Het document heeft ook geen officiële status binnen de organisatie, maar bevat slechts standpunten van deze medewerkers. Verder is er volgens de rechtbank geen aanleiding om in niet tot personen herleidbare vorm informatie te verstrekken over deze persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank volgt het standpunt van het UWV dat het bekendmaken van de opvattingen en meningen uit het looncomponentenoverleg slechts voor verwarring zal zorgen. Voor zover in het document ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    -         Individueel Keuzebudget
    5.       Volgens [appellant] is het beleid van het UWV ten aanzien van de inkomstenverrekening oneerlijk, waardoor het sociale verzekeringsloon op een onjuiste wijze wordt vastgesteld. Dit ziet met name op het Individueel Keuzebudget. Dit vermeende knelpunt in de wetgeving hoopt hij met het verslag van het looncomponentenoverleg aan te tonen. Al wat [appellant] hierover heeft aangevoerd, kan in het kader van deze Wob-procedure evenwel niet worden besproken. Ter beoordeling staat uitsluitend of openbaarmaking van het verslag van het Looncomponentenoverleg achterwege mocht blijven op grond van artikel 11 van de Wob.
    -         Verslag van het looncomponentenoverleg
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft miskend dat het UWV openbaarmaking van het verslag niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Volgens [appellant] is geen sprake van persoonlijke beleidsopvattingen, maar van constateringen en bevindingen van medewerkers. Ook mogelijke oplossingen die door medewerkers worden voorgesteld, zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen, aldus [appellant].
    7.       Tussen partijen is niet in geschil dat het verslag is opgesteld ten behoeve van intern beraad. In geschil is of het verslag van het looncomponentenoverleg persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
    8.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren" (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    9.       Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, onder 8.2.
    10.     Het looncomponentenoverleg was een informeel overleg tussen een beperkte groep medewerkers binnen het UWV. Dit overleg was bedoeld als voorbereiding voor het opstellen van beleid over het Individuele Keuze Budget. Het verslag van het looncomponentenoverleg heeft geen status binnen de organisatie en is alleen gedeeld met de medewerkers die deel hebben genomen aan het overleg. Het verslag is dus opgesteld met de bedoeling om alleen gebruikt te worden binnen de overheid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het verslag persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Wat [appellant] in dit verband heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. Het overleg was een brainstormsessie waarbij betrokken medewerkers onderwerpen hebben ingebracht, daarover vragen hebben gesteld en hun standpunten daarover hebben geuit. Dit is weergegeven in het verslag. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het verslag daarnaast ook feitelijke gegevens bevat die zodanig met die persoonlijke beleidsopvattingen verweven zijn dat het niet mogelijk is die feitelijke gegevens te scheiden. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het UWV de openbaarmaking van het looncomponentenverslag terecht heeft geweigerd onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    Het betoog slaagt niet.
    -         Griffierecht
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om het UWV te gelasten het griffierecht te vergoeden dat hij heeft betaald voor het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    12.     Toen [appellant] op 29 juli 2020 beroep instelde tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door het UWV, was hij nog niet op de hoogte van het besluit op bezwaar van 29 juli 2020. De rechtbank heeft griffierecht geheven voor dit beroep. [appellant] heeft het besluit van 29 juli 2020 op 4 augustus 2020 ontvangen. Toen hij vervolgens op 5 augustus 2020 (aanvullende) gronden indiende tegen het besluit van 29 juli 2020, heeft de rechtbank daarvoor niet opnieuw griffierecht geheven. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar namelijk met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht aangemerkt als mede betrekking hebbend op het besluit van 29 juli 2020. Het door [appellant] betaalde griffierecht wordt toegerekend aan het beroep van rechtswege tegen het besluit van 29 juli 2020. Nu dit besluit, gelet op hetgeen in het voorgaande is overwogen, in stand blijft, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien het UWV te gelasten het griffierecht te vergoeden.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
    14.     Het UWV hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    597