ECLI:NL:RBZWB:2021:2914, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 10-06-2021, AWB- 21_194 en 21_195 en 21_397
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: CHWA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    Zittingsplaats Breda
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummers: BRE 21/194, 21/195 en 21/397 CHWA
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2021 in de zaken tussen
      
    
    
    
      in de zaak met zaaknummer BRE 21/194 CHWA,
    
    1. 	[naam eiser 1] en [naam eiser 2] ,
    
      
        	[naam maatschap], 
      in de zaak met zaaknummer BRE 21/195 CHWA,
    
    
      2. 	[naam eiser 3] en [naam eiser 4],
    
      
        	[naam kwekerij] , 
      
      gemachtigde: mr. A.M.L. Josten,
      en 
      in de zaak met zaaknummer BRE 21/397 CHWA,
    
    3.	[naam V.O.F.] en [naam eiser 5] ,
    
      gemachtigde: mr. B. Timmermans,
      samen te noemen: eisers,
      allen te [naam woonplaats 1] ,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goirle, verweerder.
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        
          [naam derde-partij]
        , te [naam woonplaats 2] , vergunninghouder.
    
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      In het besluit van 3 december 2020 (bestreden besluit) heeft het college aan [naam derde-partij] een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een zonnepark nabij de [adres] , met een instandhoudingsduur van 25 jaar.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 29 april 2021.
      Hierbij waren aanwezig [naam eiser 1] , samen met zijn gemachtigde en [naam eiser 5] , samen met zijn gemachtigde. De overige eisers waren niet aanwezig, maar hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor het college waren aanwezig 
      
        [vertegenwoordiger college 1] en [vertegenwoordiger college 2] . Namens vergunninghouder waren [vertegenwoordiger vergunninghouder 1] en 
      
        [vertegenwoordiger vergunninghouder 2] aanwezig. 
    
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
  
  
    
      1Feiten
    
    
      Op 4 juni 2020 heeft [naam derde-partij] bij het college een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar om een zonnepark te realiseren op een locatie aan de [adres] , op de percelen kadastraal bekend gemeente Goirle, sectie I, nummers 137, 141, 214, 215, 255 en 257. 
    
    
    
      Realisatie van een zonnepark op die locatie is in strijd met het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. 
    
    
    
      Het college heeft op 16 september 2020 in de Staatscourant en in weekblad Goirles Belang kenbaar gemaakt dat vanaf 17 september 2020 gedurende zes weken een ontwerpbesluit ter inzage ligt. Het ontwerpbesluit strekt tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruiken van de gronden in strijd met het bestemmingsplan. Ten aanzien van de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan is in het ontwerpbesluit toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    
    
    
      Onder meer eisers hebben vervolgens een zienswijze naar voren gebracht. 
    
    
    
      De zienswijzen hebben niet geleid tot wijziging van het ontwerpbesluit. Bij het bestreden besluit heeft het college aan [naam derde-partij] een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van het zonnepark, met een instandhoudingsduur van 25 jaar.
    
    
  
  
    
      2Ontvangst verweerschrift 
    
    
      Eisers sub 1 en 2 hebben gesteld dat het verweerschrift op grond van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden ingediend binnen vier weken na de dag van verzending van de beroepsgronden aan het college. Het verweerschrift had dan ook uiterlijk op 22 februari 2021 ingediend moeten zijn. 
    
    
    
      Vast staat dat het verweerschrift pas op 19 april 2021 is ontvangen door de griffie van de rechtbank. Het verweerschrift is daarmee naar het oordeel van de rechtbank ontvangen buiten de termijn die de rechtbank het college op grond van artikel 8:42 van de Awb heeft gegeven voor het indienen van een verweerschrift. Het verweerschrift is daarnaast ingediend in strijd met de termijn van artikel 8:85, eerste lid, van de Awb. Daarin is bepaald dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Niet valt in te zien waarom het verweerschrift niet op een eerder tijdstip is ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank ziet desondanks geen aanleiding om het verweerschrift wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten, of om het onderzoek te heropenen om eisers sub 1 en 2 in de gelegenheid te stellen schriftelijk op het verweerschrift te reageren. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat gemachtigde van eisers sub 1 en sub 2 het verweerschrift voorafgaand aan de zitting heeft ontvangen en dat de gemachtigde ter zitting in de gelegenheid is gesteld om te reageren op de in het verweerschrift nieuw ingenomen standpunten en dat zij daarop ook daadwerkelijk heeft gereageerd. 
    
    
    
  
  
    
      3Ambtshalve
    
    
      Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling, moet de rechtbank eerst ambtshalve onder meer onderzoeken of het beroep ontvankelijk is en of het besluit bevoegd genomen is.
    
    
    
      3.1
      Ontvankelijkheid beroep: eisers belanghebbenden? 
      
      
        Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter.
      
      
      
        Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
      
      
      
        Ter zitting is besproken of eisers belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb. 
      
      
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat eisers sub 1 en sub 3 als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, aangezien zij eigenaar zijn van landbouwgronden die grenzen aan de locatie van het zonnepark. Tussen partijen bestaat wel een verschil van mening over de vraag of eisers sub 2 belanghebbende zijn bij het betreden besluit, in het bijzonder omdat tussen de woon- en bedrijfslocatie van eisers sub 2 en de locatie van het zonnepark een rij bomen staat. Als gevolg daarvan moet volgens het college worden betwijfeld of eisers sub 2 gevolgen van enige betekenis ondervinden van het zonnepark.
      
      
      
        De rechtbank ziet geen aanleiding om zich in deze procedure uit te laten over de vraag of eisers belanghebbende zijn bij het bestreden besluit. Daarbij wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 
        4 mei 2021 (Afdeling, ECLI:NL:RVS:2021:953). De Afdeling heeft daarin -samengevat- geoordeeld dat bij de beantwoording van de vraag of het beroep tegen een omgevingsbesluit ontvankelijk is, aan degene die geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is, maar die wel een zienswijze tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend, niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Gelet hierop is voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen van eisers naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet relevant of zij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.
      
      
    
    
      3.2
      Besluit bevoegd genomen? Verklaring van geen bedenkingen.
      
      
        Eisers hebben aangevoerd dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan de gemeenteraad. Gelet op het feit dat de vraag of het college terecht geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd raakt aan de bevoegdheid van het college, is dit een vraag die de rechtbank ook ambtshalve moet beantwoorden (zie de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3031).
      
      
      
        Uit artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) volgt dat het college de bevoegdheid toekomt om een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo indien de gemeenteraad heeft verklaard dat hij geen bedenkingen tegen het project heeft. Uit dit artikelonderdeel in samenhang met de artikelen 2.27 en 2.20a van de Wabo volgt dat het college in beginsel niet bevoegd is om omgevingsvergunning te weigeren of te verlenen en af te wijken van het bestemmingsplan, zonder de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Het is de gemeenteraad die hier gelet op zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid beslissingsbevoegd is. Hierop is een uitzondering mogelijk indien de gemeenteraad categorieën van gevallen heeft aangewezen waarin een verklaring niet vereist is en het project past in één van die categorieën. 
      
      
      
        Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank verder naar de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
        Op 12 juli 2016 heeft de gemeenteraad categorieën van gevallen vastgesteld waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. Het betreft, voor zover nu relevant, de volgende categorieën:
      
      a. 	projecten die in overeenstemming zijn met door de gemeenteraad vastgesteld ruimtelijk 	beleid, zoals (structuur)visies, gebieds- en stedenbouwkundige visies, vastgestelde bestemmingsplannen, masterplannen, beleidsnotities en daarmee te vergelijken ruimtelijke beslisdocumenten en ontwerp-bestemmingsplannen die ter visie hebben gelegen;
      b. 	(…) 
      d.	projecten die betrekking hebben op de aanleg of aanpassing van wegen, faunapassages, parkeer-, speel-, water- groen-, verkeers- en (openbare) nutsvoorzieningen, kunstobjecten, boven- en ondergrondse infrastructurele voorzieningen met inbegrip van daarbij behorende (bij)gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
      
      
        
          Categorie A
        
      
      
      
        In het bestreden besluit heeft het college het project geschaard onder categorie A. Volgens het college is het project in overeenstemming met door de gemeenteraad vastgesteld beleid.
        Het door de gemeenteraad vastgesteld beleid bestaat uit de nota Zonnewijzer en Windrichting, zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 15 januari 2019. 
      
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het project in overeenstemming is met de nota Zonnewijzer en Windrichting. 
      
      
      
        De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat in de nota geen concrete projecten zijn vermeld. Wel zijn er in de bij de nota behorende kansenkaart voor zonneweides kansrijke locaties voor zonneparken aangeduid, steeds met een bijbehorend oppervlak variërend van 5 hectare tot 20 hectare. De locatie waarop het bestreden besluit ziet, is op de kaart niet aangeduid als kansrijke locatie. Het college heeft ter zitting gesteld dat dat niet betekent dat de locatie aan de [adres] op grond van de nota Zonnewijzer en Windrichting uitgesloten is. Volgens het college volgt uit de nota dat uitsluitend de natuurgebieden en het landbouwontwikkelingsgebied zijn uitgesloten als potentiële locaties voor zonneparken. Alle andere locaties heeft de gemeenteraad volgens het college voorstelbaar geacht. Hoewel het college naar het oordeel van de rechtbank terecht heeft opgemerkt dat blijkens paragraaf 5.3 van de nota ook ontwikkelingen buiten de aangewezen kansrijke gebieden zijn toegestaan, is in de nota aan die initiatieven de voorwaarde gesteld dat sprake is van een zonnepark van maximaal 3 hectare. Het zonnepark aan de [adres] is ruimschoots groter dan 3 hectare. Andere aanknopingspunten voor het standpunt van het college, dat de gemeenteraad alles ruimtelijk aanvaardbaar acht wat niet is uitgesloten, bevat de nota Zonnewijzer en Windrichting niet. Naar het oordeel van de rechtbank is de nota daarmee een onvoldoende basis om vast te kunnen stellen dat de gemeenteraad het aangevraagde project ruimtelijk aanvaardbaar acht. 
      
      
      
        Het college heeft verder aangevoerd dat de gemeenteraad op de hoogte was van dit project. Als de gemeenteraad vond dat het project niet in overeenstemming was met de nota, had het volgens het college in de rede gelegen dat de gemeenteraad dat kenbaar had gemaakt. Nu een dergelijk signaal van de gemeenteraad is uitgebleven, moet volgens het college worden aangenomen dat de gemeenteraad instemde met het standpunt van het college dat het project past binnen de vastgestelde categorieën van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen vereist is.
      
      
      
        Wanneer het college hierin zou worden gevolgd, zou de reikwijdte van de aanwijzing in de praktijk niet langer begrensd worden door het besluit waarbij de gemeenteraad de categorieën van gevallen heeft aangewezen. In de praktijk zou voor geen enkel project waarvan het college meent dat het past onder één van de aangewezen categorieën van gevallen een verklaring van geen bedenkingen vereist zijn, totdat de gemeenteraad kenbaar maakt dat wel een verklaring van geen bedenkingen vereist is. Dit staat naar het oordeel van de rechtbank op gespannen voet met het feit dat de categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is een uitzondering vormen op de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college die met het instrument van de verklaring van geen bedenkingen is beoogd. Met het instrument van de verklaring van geen bedenkingen is immers beoogd om enkel de gemeenteraad te laten beslissen over een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling door het college is onttrokken. Het is naar het oordeel van de rechtbank dan ook uitsluitend aan de gemeenteraad om de reikwijdte van die categorieën te bepalen. De gemeenteraad heeft de reikwijdte bepaald door bij besluit van 12 juli 2016 categorieën van gevallen aan te wijzen waarvoor er geen verklaring van geen bedenkingen vereist is. Wanneer een project, zoals hier het geval is, niet onder één van die categorieën valt, kan uit het enkele uitblijven van een signaal van de gemeenteraad niet worden afgeleid dat een project daar volgens de gemeenteraad naar zijn aard wel toe zou moeten behoren. Het uitgangspunt dat het aan de gemeenteraad is om de reikwijdte van de uitzondering op de bevoegdheidsverdeling te bepalen zou daardoor worden uitgehold. 
      
      
      
        Het college heeft zich dus ten onrechte op het standpunt gesteld dat het project in overeenstemming is met de nota Zonnewijzer en Windrichting. Anders dan het college heeft gesteld, kon het project daarom niet worden geschaard onder categorie A van de categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is.
      
      
      
        Het beroep is gegrond.
      
      
      
        Gelet op de aard van het gebrek ziet de rechtbank geen aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
        De rechtbank zal met het oog op finale geschilbeslechting in het hierna volgende onderzoeken of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
      
      
      
        
          Categorie D
        
      
      
      
        Het college heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het project past onder categorie D, omdat een zonnepark een nutsvoorziening is. 
      
      
      
        De rechtbank overweegt dat een definitie van nutsvoorziening ontbreekt in het besluit tot aanwijzen van categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is. Ook het bijbehorend raadsvoorstel geeft geen aanknopingspunten voor de invulling van dit begrip. De rechtbank ziet daarom aanleiding aan te sluiten bij de omschrijving in ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’. Daarin is nutsvoorziening omschreven als “voorziening (zoals gas, water, elektriciteit, telefoon) die door een nutsbedrijf geleverd wordt”. Gelet op die omschrijving kan het zonnepark naar het oordeel van de rechtbank niet als een nutsvoorziening worden aangemerkt. Vast staat dat de energie die ter plaatse wordt opgewekt door middel van een aansluiting op een station van Enexis wordt teruggeleverd aan het net. Naar het oordeel van de rechtbank wordt ter plaatse van het zonnepark dan ook geen voorziening geleverd. De rechtbank merkt daarbij op dat, omdat de categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is, een uitzondering vormen op de hoofdregel dat een dergelijke verklaring wel vereist is, er aanleiding is om de categorieomschrijving bij onduidelijkheid over de reikwijdte daarvan strikt uit te leggen. 
      
      
      
        Anders dan het college hangende beroep heeft gesteld, kan het project dus niet worden geschaard onder categorie D.
      
      
    
  
  
    
      4Conclusie
    
    
      Omdat het project niet behoort tot één van de categorieën van gevallen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet vereist is, had het college een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad moeten vragen. Het college heeft dat ten onrechte nagelaten. Als gevolg van het ontbreken van de verklaring van geen bedenkingen was het college niet bevoegd om het bestreden besluit te nemen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Het college moet daarom een nieuw besluit nemen op de aanvraag van [naam derde-partij] rekening houdend met deze uitspraak. 
    
    
    
      De overige beroepsgronden van eisers behoeven als gevolg daarvan geen beoordeling meer.
    
    
    
      Wel geeft de rechtbank het college in overweging om de beroepsgronden, en in het bijzonder de beroepsgrond dat niet is voldaan aan de zonneladder die onder meer is opgenomen in de nota Zonnewijzer en Windrichting, expliciet te betrekken bij het nieuw te nemen besluit. Dat, zoals het college heeft gesteld, het college geen invloed heeft de op locaties waar zonneparken worden gerealiseerd, omdat het college afhankelijk is van de initiatieven zoals die worden aangevraagd, laat onverlet dat de zonneladder moet worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of voor het aangevraagde initiatief een vergunning wordt verleend. Dat betekent dat wanneer de aanvraag ziet op een locatie die op basis van de zonneladder niet de meest wenselijke locatie is, niet kan worden volstaan met het argument dat er voor locaties die op basis van de zonneladder wenselijker zouden zijn geen aanvragen zijn ontvangen, maar moet worden gemotiveerd waarom in weerwil van de zonneladder voor deze minder wenselijke locatie een vergunning wordt verleend.
    
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    
    
      De rechtbank veroordeelt het college daarnaast in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). 
    
    
    
      
        Ten aanzien van eisers sub 1 en sub 2
      
    
    
    
      De beroepen van eisers sub 1 en 2 zijn op dezelfde zitting van de rechtbank behandeld en rechtsbijstand is in beide zaken verleend door dezelfde gemachtigde. De door haar verrichte werkzaamheden konden voor elk van de zaken nagenoeg identiek zijn. De beroepschriften zijn ook voor het overgrote deel identiek. De rechtbank merkt de zaken voor de vaststelling van de proceskostenvergoeding daarom aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Bpb.
    
    
    
      Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank voor beide zaken samen vast op € 1.068,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van 
      € 534,00 en een wegingsfactor 1). Dit komt neer op € 534,00 per beroepszaak.
    
    
    
      Eisers sub 1 hebben daarnaast verzocht om vergoeding van de reiskosten tot een bedrag van € 9,80. Gelet op artikel 1, onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb worden reiskosten in beginsel vergoed op basis van de reis per openbaar vervoer, tweede klas. Nu de kosten waarvan vergoeding is gevraagd de kosten van het reizen met openbaar vervoer niet overstijgen, zal de rechtbank de vergoeding voor de reiskosten van eisers sub 1 toekennen conform het verzoek.
    
    
    
      
        Ten aanzien van eisers sub 3
      
    
    
    
      Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
      Ook eisers sub 3 hebben daarnaast verzocht om vergoeding van de reiskosten tot een bedrag van € 9,80. Ook voor deze kosten geldt dat nu de kosten waarvan vergoeding is gevraagd de kosten van het reizen met openbaar vervoer niet overstijgen, de rechtbank de vergoeding zal toekennen conform het verzoek.
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van steeds € 360,00 te vergoeden aan eisers sub 1, sub 2 en sub 3;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers sub 1 tot een bedrag van € 543,80
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers sub 2 tot een bedrag van € 534,00
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers sub 3 tot een bedrag van
      
    
    € 1.077,80.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en 
      mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 
      10 juni 2021 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
      
        Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
      
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Crisis -en Herstelwet is van toepassing. Dat betekent dat de beroepsgronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen, dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, en dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd.
    
    
    
      
        BIJLAGE
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      Artikel 2.27, eerste lid, eerste volzin van de Wabo bepaalt dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    
    
      De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor)
    
    
    
      Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend wordt dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
      Het derde lid bepaalt dat de gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    
    
      Artikel 2.20a van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, de omgevingsvergunning voor die activiteit wordt geweigerd indien de verklaring is geweigerd.