ECLI:NL:RBGEL:2023:6807, Rechtbank Gelderland, 14-12-2023, AWB-23_1795
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor een zonneveld bij Putten. Het beroep is ongegrond. Het project is niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het gehanteerde beleidskader is niet aan te merken als een beleidsregel waar het college zich aan moet houden. Het relativiteitsbeginsel wordt tegengeworpen met betrekking tot de Aeriusberekening.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: 23/1795 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
  
  
    
      [eiseres] en [eiseres], uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: J.G. Schreuder),  
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Putten 
    (gemachtigden: mr. G.J. Vooren en ing. P. Hennekeij).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij], uit [woonplaats] 
      (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verleende omgevingsvergunning voor een zonneveld. 
    
    
    
      1.1.
      
        Het college heeft de omgevingsvergunning op 31 januari 2023 verleend (verzenddatum 6 februari 2023). 
        De procedure voor de verlening van de omgevingsvergunning is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
      
      
    
    
      1.2.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers: [eiseres] met gemachtigde, namens 
        het college: gemachtigden en namens de derde-partij: [derde-partij] met gemachtigde. 
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. De derde-partij heeft op 7 juli 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een zonneveld van circa 6 hectare op een agrarisch perceel aan de [locatie] (ongenummerd), naast bedrijventerrein [locatie] in [woonplaats]. 
    
      De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 25 jaar. 
      Een zonneveld is in het bestemmingsplan op deze plaats niet toegestaan. Daarom heeft het college beoordeeld of van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Het college is tot de conclusie gekomen dat afgeweken kan worden van het bestemmingsplan en heeft de omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning ziet op de volgende activiteiten: 
    
    
      
        Bouwen (het plaatsen van zonnepanelen in veldopstelling, het plaatsen van traforuimten en een inkoopstation en het plaatsen van hekwerken);
      
      
        Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening (afwijken bestemmingsplan);
      
      
        Uitvoeren werk of werkzaamheden (aanleggen).
      
    
    
    
      Eisers zijn eigenaren van de gronden naast de gronden waarop het project wordt uitgevoerd. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Crisis- en herstelwet
      
    
    5. Omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, is de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing.
    
    
      5.1.
      In artikel 1.6a van de Chw staat: “Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.”
      
    
    
      5.2.
      Vaststaat dat het aanvullend beroepschrift is ingediend na afloop van de beroepstermijn. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 7 november 2018, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om duidelijkheid te verschaffen over de manier waarop rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen een onder de reikwijdte van de Chw vallend besluit.
      
      
        In de rechtsmiddelenverwijzing die in de kennisgeving van de omgevingsvergunning is opgenomen is niet vermeld dat de Chw van toepassing is en dat daarom de beroepsgronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen en na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd. In dat geval kan een belanghebbende, nu in de Chw wordt afgeweken van de Awb, in beginsel niet worden tegengeworpen dat hij de gronden van het beroep niet binnen de beroepstermijn heeft aangevoerd en dat hij na afloop van de beroepstermijn de beroepsgronden aanvult. Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat de belanghebbende anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden meer kunnen worden aangevoerd en aangevuld. Die situatie doet zich hier niet voor.
      
      
      
      
        
          Zijn eisers belanghebbenden bij de procedure?
        
        6.	De rechtbank stelt vast dat eisers belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Eisers zijn eigenaren van de landgoederen en deze landgoederen grenzen aan het perceel waarop het zonneveld zal worden gerealiseerd. Vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) is dat belanghebbendheid bij besluiten krachtens de Wabo in beginsel wordt aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.
      
      
    
    
      6.1.
      Voor zover eisers beogen op te komen voor het belang van vele Puttenaren die hun dagelijkse wandeling door de verschillende landgoederen maken, oordeelt de rechtbank dat dat een belang is waarvoor eisers niet in rechte kunnen opkomen. Eisers kunnen alleen voor hun eigen belangen opkomen.
      
      
        
          Wat is het toetsingskader?
        
      
      7. De beslissing om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van dit artikel mag het project niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Verder geldt dat het college beleidsruimte heeft bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
      
        
          Ongewenste ontwikkeling
        
      
      8. Eisers voeren aan dat sprake is van een ongewenste ontwikkeling die de verbinding tussen de verschillende landgoederen in de omgeving hermetisch zal afsluiten. Er ontstaat volgens eisers blijvende schade en het zonnepark heeft ook een negatieve invloed op de aanwezige flora en fauna. Er wordt bijvoorbeeld een afrastering geplaatst die is voorzien van stroomdraden. Dit belemmert de doorgang van dieren in het gebied. Volgens eisers is er daarom geen sprake van een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      8.1.
      
        De beroepsgrond slaagt niet. Indien het zonnepark wordt gerealiseerd zal het perceel anders worden ingevuld dan het was en in de historie is geweest. Uit de gedingstukken en hetgeen tijdens de zitting is besproken blijkt echter dat de wegen en paden in de buurt van het zonneveld allemaal toegankelijk blijven. In zoverre worden er geen verbindingen tussen de landgoederen afgesloten. Daarnaast wordt het zonneveld gerealiseerd op een agrarisch perceel dat geen onderdeel is van een landgoed en dus ook geen onderdeel vormt van de door eisers gestelde eenheid tussen de landgoederen. 
        Rondom dit perceel is het ook bij agrarisch gebruik mogelijk om een hekwerk aan te brengen. Daarnaast blijkt uit het landschapsplan dat de hekwerken om de zonnepanelen komen te staan en niet direct langs de randen van het perceel. 
        Uit de gedingstukken en hetgeen tijdens de zitting is besproken volgt dat het college een afweging heeft gemaakt of van het bestemmingsplan afgeweken kan worden voor de realisatie van het zonneveld. Daarbij is gekeken naar de belangen van de landgoederen maar ook naar andere belangen, zoals de groeiende vraag naar energie. Overwogen is dat het zonneveld naast industrieterrein [locatie] komt te liggen en aan de zuidkant van het zonnepark woningen zullen worden gerealiseerd. Dit betekent dat het zonneveld aansluit op de bebouwde kom. Uit het landschapsplan blijkt dat het zonneveld landschappelijk wordt ingepast en op verschillende manieren rekening met natuurwaarden is gehouden. Er worden bijvoorbeeld nieuwe houtsingels aangelegd, er komt een sleedoornhaag en er wordt een kruidenrijk graszaad mengsel ingezaaid. Er komt ook een strook bloemrijk grasland en het gras wordt niet bemest en extensief beheerd. Hierdoor kan een meer natuurlijke vegetatie ontstaan. Voor wat betreft de dieren is bij de voorbereiding van het besluit overwogen dat het plangebied vanwege het agrarische gebruik (uienteelt) van weinig waarde is als foerageergebied voor de das. Wel is bekend dat mogelijk dassen in de omgeving leven. Daarom is aanbevolen om extra routes voor dassen te creëren op het zonneparkterrein zodat dassen die in de omgeving leven snel naar voedselrijke gebieden kunnen komen. Dit is in het plan verwerkt door  het aanbrengen van een greppel aan de oostzijde van het zonnepark, door een meter ruimte te laten tussen hekwerk en haag en door het realiseren van faunapoortjes (passages). Uit het ecologisch onderzoek blijkt dat de gevolgen voor de natuur bewust zijn beoordeeld en eisers hebben niet onderbouwd waarom deze voorbereiding van het besluit volgens hen tekort schiet. Dit alles tezamen betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening zodat afgeweken kan worden van het bestemmingsplan. 
      
      
    
    
      8.2.
      
        Tijdens de zitting hebben eisers voor het eerst aangevoerd dat de omgevingsvergunning niet verleend heeft kunnen worden omdat het elektriciteitsnetwerk vol is zodat er geen stroom meer kan worden getransporteerd. Hierdoor moeten volgens eisers bedrijven jaren wachten op elektriciteitsaansluitingen en wordt woningbouw in Putten uitgesteld. Daarnaast hebben eisers op de zitting voor het eerst aangevoerd dat de landelijke overheid recentelijk heeft aangegeven de aanleg van zonneparken op landbouwgrond te willen verbieden en er om die reden geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. 
        Naar het oordeel van de rechtbank zijn de voor het eerst tijdens de zitting ingenomen standpunten van eisers in strijd met de goede procesorde. Het college heeft hier niet adequaat op kunnen reageren tijdens de zitting. Daarnaast hebben eisers ook niet aannemelijk gemaakt dat zij dit niet eerder naar voren konden brengen. Om die reden worden deze beroepsgronden niet besproken.
      
      
      
        
          Beleidskader Grootschalige Energieopwekking 2.0
        
        9. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte de beleidsregels die in het “Beleidskader Grootschalige Energieopwekking 2.0” staan niet heeft getoetst. Dit omdat het beleidskader in 2021 in werking is getreden, dus voordat de omgevingsvergunning is verleend. Eisers verwijzen naar de in het beleidskader opgenomen zonneladder: “Zon op laagwaardige gronden”. Dit geeft volgens eisers aan dat het streven moet zijn om zonnevelden alleen op laagwaardige grond te realiseren. De omgevingsvergunning is daarmee in strijd omdat hier sprake is van efficiënte landbouwgrond. 
      
      
    
    
      9.1.
      
        De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een beleidsregel in de zin van artikel artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Gelet op het bepaalde in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb kan het college beleidsregels vaststellen met betrekking tot de hem toekomende bevoegdheid. Hier heeft de gemeenteraad een beleidskader vastgesteld dat het college gebruikt om samen met ontwikkelaars tot een goed en haalbaar plan te komen. Gelet op de voorgaande artikelen is de gemeenteraad niet bevoegd om beleidsregels voor het college op te stellen. Daarom kan het beleidskader dat is vastgesteld door de gemeenteraad niet aangemerkt worden als een beleidsregel waar het college zich aan moet houden. Het college ziet het terecht als een soort uitgangspuntennotitie. Nu het beleidskader in december 2021 is vastgesteld en daarvoor een ander beleidskader gold (waaraan wel is getoetst door het college) neemt de rechtbank ook niet aan dat het beleidskader uit 2021 als vaste gedragslijn moet worden beschouwd en als zodanig bindend is voor het college. 
        Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de beroepsgrond over de vraag of een zonnepark op de betreffende gronden kan worden gerealiseerd gelet op het in het beleidskader 2021 opgenomen kader. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Stikstof
        
      
      10. Eisers voeren aan dat de Aeriusberekening niet correct is uitgevoerd. 
      
    
    
      10.1.
      De B.V.’s zijn eigenaren van landgoederen in de nabijheid van het zonneveld. De B.V.’s zijn gericht op het beheer en het in stand houden van de landgoederen. Het Natura 2000-gebied “Veluwe” ligt op een afstand van ongeveer 1,3 km. Gelet op deze afstand is niet gebleken van belangen van de B.V.’s als grondeigenaren die nauw verweven zijn met de door de Wet natuurbescherming (Wnb) beschermde algemene belangen. De normen in de Wnb ter bescherming van dit natuurgebied strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van de B.V.’s als eigenaar van deze gronden. Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat de omgevingsvergunning als gevolg van deze beroepsgrond wordt vernietigd. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid 
      van mr. M.H. Dijkman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
  
  
     Dit kan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
  
  
     Zie artikel 2.1., eerste lid, aanhef, onder a, b en c van Wabo. 
  
  
     Artikel 1.1, eerste lid, onder a, Crisis- en herstelwet in samenhang met bijlage I, onder 1.1 bij de Crisis- en herstelwet.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:3624.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671.
  
  
     In artikel 1:3, vierde lid, van de Awb staat: “Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”
  
  
     In artikel 4:81 van de Awb staat: “1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.”
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1774.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947 en de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706.