ECLI:NL:RVS:2021:416, Raad van State, 10-03-2021, 202002344/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2020 heeft de raad van de gemeente Bergen het bestemmingsplan "Bosserheide 29" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld. Het plan maakt deels een nieuwe ontwikkeling mogelijk en is deels conserverend van aard. Het plangebied omvat de percelen, kadastraal bekend gemeente Bergen nrs. 342 (Bosserheide 29), 2420 en 2422 (Bosserheide 29a). De initiatiefnemer exploiteert op die locatie een bedrijf voor de stalling van onder meer campers en caravans onder de handelsnaam "Stalling 31". De initiatiefnemer wil het bedrijf uitbreiden door aan de achterzijde van de bestaande bebouwing op een oppervlakte van ongeveer 2.100 m² zogenoemde "breedkappers", kassen met een gesloten dak, op te richten. Ook wil zij de oude zogenoemde "Venlo-kassen", die een oppervlakte beslaan van ongeveer 2.000 m², vervangen door breedkappers. De voorzijde van het plangebied ligt aan de provinciale weg N271.

202002344/1/R2
    Datum uitspraak: 10 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Well, gemeente Bergen (Limburg),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Bergen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Bosserheide 29" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. P.A.M. van Hoef, advocaat te Venray, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en door N. Bakker, zijn verschenen. Voorts is Bosserheide B.V. (hierna: de initiatiefnemer), vertegenwoordigd door [gemachtigde A], als belanghebbende gehoord. De zaak is gelijktijdig met zaak nr. ECLI:NL:RVS:2021:417 behandeld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan maakt deels een nieuwe ontwikkeling mogelijk en is deels conserverend van aard. Het plangebied omvat de percelen, kadastraal bekend gemeente Bergen nrs. 342 (Bosserheide 29), 2420 en 2422 (Bosserheide 29a). De initiatiefnemer exploiteert op die locatie een bedrijf voor de stalling van onder meer campers en caravans onder de handelsnaam "Stalling 31" (hierna: het bedrijf). De initiatiefnemer wil het bedrijf uitbreiden door aan de achterzijde van de bestaande bebouwing op een oppervlakte van ongeveer 2.100 m² zogenoemde "breedkappers", kassen met een gesloten dak, op te richten. Ook wil zij de oude zogenoemde "Venlo-kassen", die een oppervlakte beslaan van ongeveer 2.000 m², vervangen door breedkappers. De voorzijde van het plangebied ligt aan de provinciale weg N271.
    2.       [appellant] woont op het perceel aan de [locatie] te Well dat grenst aan de achterzijde van het plangebied, waar de uitbreiding van het bedrijf is voorzien. Hij kan zich niet vinden in het plan omdat de situering van de opslag te dicht bij zijn woning is. Hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat en voor een brandgevaarlijke situatie. Verder is de ontwikkeling volgens hem niet passend in de omgeving. De functies die niet zijn gerealiseerd onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2018" van de gemeente Bergen hadden volgens [appellant] niet meer in het plan moeten worden opgenomen.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Beroepsgrond over deel met functieaanduiding ‘caravanstalling’
    4.       [appellant] heeft zijn beroepsgrond dat de omvang en ligging van het bouwvlak met de enkelbestemming ‘Bedrijf’ en de functieaanduiding ‘caravanstalling’ in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening ter zitting ingetrokken voor zover deze grond betrekking heeft op de bestaande caravanstalling. De beroepsgrond is gehandhaafd voor zover deze betrekking heeft op andere bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 binnen het bouwvlak met die functieaanduiding. [appellant] voert aan dat die activiteiten niet zijn gerealiseerd ter plaatse en dat daarom uit de planregels had moeten blijken dat die gronden uitsluitend zijn bestemd voor caravanstalling.
    4.1.    De relevante regelgeving is opgenomen in bijlage 1 die deel uitmaakt van deze uitspraak. In bijlage 2 is een verbeelding opgenomen die ook deel uitmaakt van deze uitspraak. Het betoog heeft betrekking op het bouwvlak met de aanduiding ‘(cs)’.
    4.2.    Op grond van artikel 3.1.2 van de planregels van het plan zijn de voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘caravanstalling’ tevens bestemd voor een bedrijf ten behoeve van een caravanstalling. De Afdeling begrijpt het betoog zo dat het woord ‘tevens’ in die bepaling volgens [appellant] moet worden vervangen door het woord ‘uitsluitend’.
    Onder het daarvoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2018" (hierna: het oude bestemmingsplan) gold een gelijkluidende bepaling voor de gronden van het plangebied met de enkelbestemming ‘Bedrijf’, met de functieaanduiding ‘caravanstalling’. Daarvoor was een bouwvlak met een oppervlakte van ongeveer 7.000 m² opgenomen. Dat bouwvlak stond in relatie met een ander bouwvlak ten oosten daarvan, met een oppervlakte van ongeveer 540 m². De bouwvlakken mochten volledig worden bebouwd met gebouwen met een bouwhoogte van maximaal 10 meter, een goothoogte van maximaal 6,5 meter en een kap met een dakhelling van ten minste 15°. De afstand tussen de gebouwen en zijdelingse perceelsgrens moest ten minste 3 meter bedragen.
    In het plan heeft de raad de enkelbestemming ‘Bedrijf’ en het bouwvlak met de functieaanduiding ‘caravanstalling’, met dezelfde bebouwingsmogelijkheden en dezelfde afstand tussen de gebouwen en zijdelingse perceelsgrens, behouden . In zoverre is het plan conserverend van aard.
    Het plan bevat daarnaast ook wijzigingen ten opzichte van het oude bestemmingsplan. De raad heeft het bouwvlak met de enkelbestemming ‘Bedrijf’ en aanduiding ‘caravanstalling’ met ongeveer 2.000 m² verkleind. Het hiermee in relatie staande bouwvlak aan de oostzijde met de enkelbestemming ‘Bedrijf’ van ongeveer 540 m² is verwijderd. Het bouwvlak is aan die zijde vergroot met een oppervlakte van ongeveer 4.700 m², waaraan de enkelbestemming ‘Bedrijf’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag’ is toegekend. Op grond van artikel 3.1.2, aanhef en onder b, van de planregels zijn die gronden uitsluitend bestemd voor een bedrijf ten behoeve van een caravanstalling en statische opslag. Per saldo brengen deze wijzigingen met zich dat het gehele bouwvlak ongeveer 2.160 m² (4.700-2.000-540) groter is dan onder het oude bestemmingsplan.
    4.3.    Uit deze planvergelijking volgt dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden ter plaatse van de aanduiding ‘caravanstalling’ niet zijn gewijzigd. Wat onder het oude bestemmingsplan was toegestaan, is ook toegestaan onder het plan dat hier aan de orde is. Niet is gebleken van nieuwe planologische inzichten of zwaarwegende belangen van [appellant] die aanleiding geven om de gevestigde rechten en belangen te beperken door ter plaatse van de aanduiding ‘caravanstalling’ uitsluitend bedrijven toe te staan die zich daarop toeleggen. Daarbij is van belang dat het bouwvlak met die aanduiding door de verkleining met ongeveer 2.000 m² verder weg ligt van het perceel van [appellant] dan onder het oude bestemmingsplan het geval was. De raad heeft uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening bij afweging van de betrokken belangen ervan af kunnen zien de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘caravanstalling’ uitsluitend daarvoor te bestemmen.
    Het betoog faalt.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    5.       [appellant] betoogt verder dat de uitbreiding van het bouwvlak een nieuwe stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de raad de behoefte aan de ontwikkeling onvoldoende heeft gemotiveerd in de notitie "Ladderonderbouwing uitbreiding caravanstalling Bosserheide 29". [appellant] voert aan dat de raad bij het bepalen van de behoefte ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat klanten ook gebruik kunnen maken van andere vestigingen van het bedrijf. Verder mocht de raad volgens [appellant] juist geen rekening houden met de omstandigheid dat binnen het verzorgingsgebied een andere stalling in Heikant zal gaan sluiten binnen enkele jaren, omdat dit een  toekomstige, onzekere gebeurtenis is.
    5.1.    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    5.2.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
    5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724), onder 6.3, dient een voorziene ontwikkeling voldoende substantieel te zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Een ontwikkeling die een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte kleiner dan 500 m² mogelijk maakt, kan in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.
    Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen bij de planvergelijking, is het gehele bouwvlak per saldo met ongeveer 2.160 m² vergroot. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    5.4.    De notitie "ladderonderbouwing uitbreiding caravanstalling Bosserheide 29" van 28 augustus 2019 maakt deel uit van de plantoelichting. Over de behoefte aan de ontwikkeling is daarin vermeld dat de initiatiefnemer uitbreiding met 100 extra stallingplaatsen in het plangebied beoogt. Hieraan bestaat volgens de notitie een kwantitatieve behoefte. Het ruimtelijk verzorgingsgebied bestaat uit Noord-Limburg, het gebied ten zuiden van Nijmegen en Oost Brabant. Meer dan 80% van alle klanten bevindt zich binnen een straal van 30 km rond de locatie. Op basis van de cijfers van het CBS en BOVAG is uiteengezet dat het aantal caravans en caravans in Nederland over de periode van 2013 tot en met 2018 is gestegen van in totaal 540.829 naar 552.801. Dat is bij de initiatiefnemer merkbaar omdat de vraag naar stallingplaatsen is gestegen. Daarbij komt dat binnen het verzorgingsgebied een stalling in Oeffelt van ongeveer 1.000 plaatsen en een stalling in Heikant binnen enkele jaren gaan sluiten. De initiatiefnemer wil in een deel van die vraag voorzien. Binnen de gemeente zijn er in totaal vijf legale caravanstallingen, waaronder die van de initiatiefnemer. In de notitie is met betrekking tot de kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling vermeld dat de stalling van de initiatiefnemer voorziet in een groeiende behoefte aan kwalitatief goede, professionele stallingen. De behoefte hieraan is toegenomen door de trend van steeds luxere en grotere caravans en campers. Het terrein en de gebouwen zijn goed afsluitbaar en voorzien van camera’s. Hiermee onderscheidt de stalling zich van de agrarische stalling, waarbij vaak sprake is van neveninkomsten en grote investeringen in het gebouw vaak niet rendabel zijn. De conclusie van de notitie luidt dat het initiatief passend is binnen de ladder voor duurzame verstedelijking en dit te meer geldt omdat het nieuwe ruimtebeslag beperkt is.       
    5.5.    De raad heeft de plantoelichting nadien aangevuld met de notitie "Aanvullende onderbouwing ladder duurzame verstedelijking Bosserheide 29" van Buro SRO van 21 januari 2021, waarin is gewezen op recentere gegevens van Bovag (september 2020). Daaruit blijkt dat 1 op de 9  meerpersoonshuishoudens een caravan of camper heeft, het totale aantal campers sinds begin 2015 bijna is verdubbeld en de groei naar verwachting voorlopig zal aanhouden. In totaal zijn er 20.619 geregistreerde caravans en campers in de grootste gemeenten van het verzorgingsgebied. Opgemerkt is verder dat 6 van de 7 stallingen van de franchisegever in het verzorgingsgebied een bezetting hebben van 97% of meer. Uit deze hoge bezettingsgraad in combinatie met de landelijke trend van een stijgend aantal caravans en campers, volgt volgens de notitie dat behoefte bestaat aan 100 nieuwe stallingplaatsen. Daarbij komt volgens de notitie dat de caravanstalling van Oeffelt is afgebrand, waardoor 1.000 plaatsen binnen het verzorgingsgebied verloren zijn gegaan. Met betrekking tot de kwalitatieve behoefte is vermeld dat uit interne klantenonderzoeken is gebleken dat behoefte bestaat aan professionele, veilige en legale stallingplaatsen zoals de initiatiefnemer biedt.
    5.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet op deze plantoelichting en de aanvullende notitie van 21 januari 2021, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een kwantitatieve en kwalitatieve behoefte bestaat aan de ontwikkeling. De stellingen van [appellant] dat klanten gebruik kunnen maken van andere vestigingen van het bedrijf en de sluiting van andere stallingen onzeker is, geven geen aanleiding tot twijfel aan dit oordeel. Die stellingen doen namelijk niet af aan de door de raad gestelde hoge bezettingsgraad van de stallingen van de franchisegever en de gestelde groeiende behoefte. Het betoog faalt.     
    Richtafstand VNG-brochure
    6.       [appellant] betoogt dat dat het in strijd is met een goede ruimtelijke ordening dat het bouwvlak slechts op 3 meter van zijn perceelsgrens ligt en dat het college op grond van artikel 3.4.1 van de planregels zelfs bevoegd is de afstand van gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens bij omgevingsvergunning te verkleinen. Volgens [appellant] volgt namelijk uit de VNG-brochure "bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) dat in dit geval een richtafstand van 30 meter geldt, in aanmerking genomen dat het bedrijf in milieucategorie 2 valt en zijn woning in een rustige woonomgeving ligt. [appellant] voert verder aan dat een bedrijf met caravans en campers met accu’s, LPG-tanks en -flessen en diesel- en benzinetanks zo dichtbij zijn woonhuis ook uit het oogpunt van brandveiligheid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Standpunt van de raad ten tijde van het besluit
    6.1.    In de paragraaf "Milieuzonering" van de plantoelichting is de VNG-brochure aangehaald en geconcludeerd dat het plan uitvoerbaar is op de aspecten milieuzonering en externe veiligheid. Volgens de plantoelichting hoeven deze aspecten niet nader te worden onderzocht, omdat de bestemming 'Bedrijf' niet wordt gewijzigd of uitgebreid, het initiatief geen wijziging van het gebruik betreft en geen kwetsbaar object wordt toegevoegd.
    Gewijzigd standpunt van de raad
    6.2.    De raad heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het plan bij nader inzien moet worden gewijzigd zodat alsnog wordt voldaan aan een richtafstand van 10 meter tussen de bedrijfsbebouwing en de woning van [appellant]. Hiertoe moet de verbeelding van het plangebied  worden aangepast, op de wijze zoals de raad in de bij het verweerschrift gesloten nieuwe verbeelding heeft aangegeven, zodat het bouwvlak in het plangebied op een afstand van 5 meter van de zijdelingse perceelsgrens van [appellant] moet komen te liggen.
    Ten tweede moet volgens de raad op de verbeelding de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - bedrijfsactiviteiten uitgesloten" (sb-bu) worden opgenomen binnen deze strook van 5 meter tussen het perceel van [appellant] en dit bouwvlak, zodat bedrijfsactiviteiten binnen die strook zijn uitgesloten. 
           Ten derde dient de eerste zin van artikel 3.1.1, aanhef en onder a, van de planregels volgens de raad te worden gewijzigd, in die zin dat het volgende, gemarkeerde zinsdeel wordt toegevoegd: "bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 1, behoudens ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf, bedrijfsactiviteiten uitgesloten' en met uitzondering van:"
    Ten vierde stelt de raad dat artikel 3.4.1 van de planregels moet worden geschrapt, omdat de afwijkingsmogelijkheid toch niet wenselijk is.
    De raad verzoekt de Afdeling primair om zelf in de zaak te voorzien om dit te bereiken. Subsidiair verzoekt de raad de bestuurlijke lus hiervoor toe te passen.
    6.3.    Ter motivering van dit gewijzigde standpunt heeft de raad verwezen naar de wijzigingsnotitie van Buro SRO van 21 januari 2021. De hierin opgenomen motivering heeft de raad tot de zijne gemaakt.
    In de wijzigingsnotitie is opgemerkt dat de VNG-brochure voor opslaggebouwen (verhuur van opslagruimte) in het omgevingstype rustige woonwijk een richtafstand geeft van 30 meter voor het aspect geluid en van 10 meter voor het aspect gevaar. In de wijzigingsnotitie is uitgegaan van een richtafstand van 10 meter voor de situatie die hier aan de orde is, waarbij het volgende is betrokken.
    In de wijzigingsnotitie is vermeld dat de afstand van de woning van [appellant] tot de zijdelingse perceelsgrens tenminste 5 meter moet bedragen. Dit betekent dat het bebouwingsvlak voor de bedrijfsbestemming in het plangebied op 5 meter afstand van de zijdelingse perceelsgrens van [appellant] moet komen te liggen, bij een richtafstand van 10 meter tussen die woning en dat vlak. Dit betekent verder dat in de tussenliggende strook van 5 meter geen bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan.
    Met betrekking tot de keuze van een richtafstand van 10 meter is in de wijzigingsnotitie met betrekking tot het aspect geluid naar voren gebracht dat ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag’ op grond van de planregels uitsluitend is toegestaan een caravanstalling en de opslag van goederen, zoals caravans, wit- en bruingoed, meubels, rijwielen en dergelijke, een en ander met inachtneming van de eisen van brandweer en milieu, zonder dat deze goederen een bewerking ondergaan en zonder dat deze verhandeld worden. Dit betekent dat ter plaatse geen productie of reparatie mag plaatsvinden. Ook zijn geen andere bedrijfsactiviteiten van milieucategorie 1 en 2 toegestaan. Het gaat hier volgens de wijzigingsnotitie om geluid van licht verkeer dat langzaam (<15 km/u) via de in- en uitrit aan de noordzijde de locatie benadert om de caravans en goederen te brengen en te halen. Er is sprake van ongeveer 11 verkeersbewegingen per dag. Aan de zijde van de woning van [appellant] van de beoogde gebouwen zijn geen gevelopeningen, deuren of ramen voorzien. Verder is in de wijzigingsnotitie betrokken dat het Activiteitenbesluit milieubeheer, dat standaard waarden bevat voor het beschermingsniveau tegen geluidhinder, op de inrichting van toepassing is. Volgens de wijzigingsnotitie kan de inrichting onder redelijke voorwaarden aan de voorschriften van dat besluit voldoen, waarmee een goed woon- en leefklimaat bij omliggende gevoelige objecten te borgen is.
    Over het aspect gevaar is in de wijzigingsnotitie naar voren gebracht dat geen relevant gevaar ter plaatse mag worden verwacht voor de omliggende gevoelige objecten, omdat het bedrijf aan de voorschriften van het Activiteitenbesluit milieubeheer moet voldoen. Volgens de wijzigingsnotitie hanteert het bedrijf ook richtlijnen op dat vlak zodat geen onaanvaardbare risico’s kunnen optreden. Ter zitting heeft de initiatiefnemer naar voren gebracht dat het bedrijf veel aandacht schenkt aan de brandveiligheid en de opslag van gasflessen bij de stalling en in de campers en caravans niet is toegestaan. Klanten worden hieraan zowel feitelijk als contractueel gehouden en moeten hun eventuele gasflessen mee naar huis nemen. Bij campers en caravans wordt dit volgens de initiatiefnemer steekproefsgewijs gecontroleerd en bij de overige goederen altijd gecontroleerd.
    De raad heeft in aanvulling op de motivering van de wijzigingsnotitie verwezen naar artikel 3.1.1, aanhef en onder a, van de planregels, op grond waarvan geen risicovolle inrichtingen ter plaatse zijn toegestaan. Onder een risicovolle inrichting wordt op grond van artikel 1.56 van de planregels verstaan, een inrichting, bij welke ingevolge het Besluit externe veiligheid inrichtingen een grenswaarde, richtwaarde voor het risico c.q. risico-afstand moet worden aangehouden bij het in het bestemmingsplan toelaten van kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten.
    Eerste conclusie
    7.       De raad heeft zich hiermee op een ander standpunt gesteld dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Niet is gebleken van gewijzigde omstandigheden die hiertoe aanleiding hebben gegeven. Gelet op dit gewijzigde standpunt, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestreden besluit, voor zover dit de onderdelen betreft die in 6.2 uiteen zijn gezet, niet zorgvuldig heeft voorbereid. Het beroep is gegrond. Het betoog slaagt in zoverre.
    Verdere beoordeling
    8.       [appellant] betoogt dat de ontwikkeling niet in de omgeving past, zodat het besluit geheel vernietigd moet worden. Anders wil [appellant] op zijn minst bereiken dat een richtafstand van 30 meter in acht wordt genomen. Omdat het gewijzigde standpunt van de raad niet aan die beroepsgronden tegemoetkomt, zal de Afdeling deze hier verder beoordelen. Daarbij gaat de Afdeling uit van herstel van de door de raad geconstateerde gebreken. Zij gaat er daarom bij de verdere beoordeling vanuit dat het bouwvlak in het plangebied in ieder geval op een afstand van 5 meter van de zijdelingse perceelsgrens van [appellant] komt te liggen en dat bedrijfsactiviteiten binnen de strook van 5 meter zijn uitgesloten.
    Richtafstand VNG-brochure
    8.1.    In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van de milieuaspecten geur, stof, geluid en gevaar uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De grootste van de vier richtafstanden is bepalend voor de indeling van een activiteit in een milieucategorie.
    De richtafstanden die in de brochure worden aanbevolen, gelden in beginsel tussen de grens van de bestemming die bedrijven of andere milieubelastende functies toelaat en de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan mogelijk is. Verder is in de VNG-brochure vermeld dat de richtafstanden gelden voor een gemiddeld nieuw bedrijf binnen het betreffende type bedrijvigheid. De gegeven afstanden zijn volgens de VNG-brochure richtafstanden en geen harde afstandseisen, wat betekent dat geringe afwijkingen in de lokale situatie mogelijk zijn. Aanbevolen wordt deze afwijkingen te benoemen en te motiveren. Verder is in de VNG-brochure vermeld dat als bekend is welke activiteiten concreet worden beoogd, gemotiveerd kan worden uitgegaan van de daadwerkelijk te verwachten milieubelasting (in plaats van de richtafstanden).
    De VNG-brochure kent twee omgevingstypen, het ene is een rustige woonwijk of een vergelijkbaar omgevingstype, zoals een rustig buitengebied, een stiltegebied of een natuurgebied. De richtafstanden tot gevoelige bestemmingen in bijlage 1 van de VNG-brochure zijn afgestemd op de omgevingskwaliteit zoals die wordt nagestreefd in zo’n type omgeving. Het andere omgevingstype is een gemengd gebied, zoals met een matige tot sterke functiemenging, of met lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid of met een ligging direct langs de hoofdinfrastructuur. Als de omgeving is aan te merken als gemengd gebied, kunnen de richtafstanden volgens de VNG-brochure, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat, met één afstandsstap worden verlaagd, omdat zo’n omgeving gezien de aanwezige functiemenging of de ligging nabij drukke wegen namelijk al een hogere milieubelasting kent.        
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat het type bedrijvigheid hier is "dienstverlening t.b.v. het vervoer", "opslaggebouwen (verhuur opslagruimte)", zoals in de wijzigingsnotitie is vermeld. De lijst met richtafstanden uit bijlage 1 van de VNG-brochure vermeldt hierbij: geur 0, stof 0, geluid 30, gevaar 10 en milieucategorie 2. Volgens de VNG-brochure is bij die milieucategorie de richtafstand tot het omgevingstype rustige woonwijk en rustig buitengebied 30 meter en tot het omgevingstype gemengd gebied 10 meter.
    8.3.    De raad stelt zich op het standpunt dat in dit geval een afstand van 10 meter in plaats van 30 meter tussen de bestemmingsgrens van de opslag en de gevel van de woning van [appellant] die planologisch mogelijk wordt gemaakt, kan worden aangehouden. Naar het oordeel van de Afdeling kan de motivering die de raad hieraan ten grondslag heeft gelegd, dit standpunt dragen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad kan worden gevolgd in het standpunt ter zitting dat het gebied kan worden aangemerkt als een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure, gelet op de functiemenging ter plaatse en de ligging van het plangebied aan een drukke provinciale weg. Zoals in paragraaf 2.1 van de plantoelichting is vermeld, ligt het plangebied aan de provinciale weg N271 en is er een gevarieerdheid aan functies in de directe omgeving op korte afstand van elkaar: bedrijven, wonen, agrarische bedrijvigheid en natuur. De woning van [appellant] ligt op een relatief geringe afstand van ongeveer 200 meter van die weg. Gelet daarop en op de functiemenging is naar het oordeel van de Afdeling al sprake van een hogere milieubelasting. In de systematiek van de VNG-brochure kan de richtafstand van 30 meter daarom met één afstandsstap naar 10 meter worden verlaagd, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. Verder acht de Afdeling van belang dat de raad de toegestane bedrijfsactiviteiten planologisch heeft beperkt tot uitsluitend caravanstalling en statische opslag en in artikel 3.1.1, aanhef en onder a, van de planregels bovendien heeft verzekerd dat risicovolle inrichtingen binnen het bestemmingsvlak ‘Bedrijf’ niet zijn toegestaan. De raad heeft zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval een stand van 10 meter kan worden aangehouden. Het betoog van [appellant] over een in acht te nemen afstand van 30 meter faalt.          
    Passendheid
    9.       Tot slot betoogt [appellant] dat de uitbreiding van het bouwvlak en de bouwmogelijkheden ruimtelijk niet aanvaardbaar zijn omdat een nieuw gebouw van 10 meter hoog niet passend is in de landelijke omgeving, horizonvervuilend is en het uitzicht belemmert vanuit de woning. [appellant] stelt dat er in de omgeving, anders dan de raad stelt, nagenoeg geen bedrijven zijn en zeker niet met een omvang zoals in het plangebied is voorzien.
    9.1.    In artikel 3.5.1 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen, op grond waarvan de nieuwe bedrijfshal uitsluitend in gebruik mag worden genomen onder de voorwaarde dat er sprake is van landschappelijke inpassing van de bebouwing overeenkomstig het inrichtingsplan dat is opgenomen in bijlage 2 bij de planregels of overeenkomstig een door het college goedgekeurde aanpassing daarvan, waarbij geldt dat de inpassing uiterlijk 1 jaar na de datum van onherroepelijkheid van het onderhavige bestemmingsplan moet hebben plaatsgevonden en dat de inpassing in stand moet worden gehouden.
    9.2.    De raad heeft gesteld dat al onder het voorheen geldende plan bouwmogelijkheden bestonden op het deel van het bedrijfsperceel waar de uitbreiding is voorzien, wat al een beperking met zich bracht wat betreft uitzicht. Verder heeft de raad gesteld dat door de tussenliggende wal met bosschage en coniferen feitelijk weinig tot geen uitzicht bestaat vanuit de woning van [appellant], hooguit vanuit de verdieping van die woning, op het plangebied. Volgens de raad zal dit in de toekomstige situatie niet veranderen. De raad heeft verder gewezen op het landschappelijk inrichtingsplan, waaruit blijkt dat ook langs de perceelsgrenzen van appellant landschappelijke inpassing plaatsvindt.
    Uit het landschappelijk inrichtingsplan dat als bijlage 2 bij de planregels is opgenomen, blijkt dat de bestaande groenvoorzieningen deels worden vervangen en deels worden aangevuld met streekeigen beplanting waardoor de hagen robuuster worden. Tussen de bedrijfsgronden en het zuidelijk gelegen grasveld is een struweelhaag voorzien met gebiedseigen soorten van minimaal 3 meter breed. Ook aan de achterzijde van het bedrijfsperceel is een dergelijke struweelhaag in plaats van de bestaande laurierkers voorzien. Aan de noordzijde is een nieuwe beukenhaag voorzien. Langs de perceelsgrenzen van [appellant] blijven de bestaande bomen behouden en zal de bestaande struweelhaag worden aangevuld zodat deze ook robuuster wordt.
    9.3.    Op grond van deze motivering heeft de raad bij afweging van de belangen in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen aan de belangen van [appellant]. Van belang is dat ter plaatse van de uitbreiding onder het voorheen geldende bestemmingsplan al een gebouw van 10 meter hoog, een goothoogte van maximaal 6,5 meter en een kap met een dakhelling van ten minste 15° was toegestaan, ook al was de toegestane oppervlakte aan bebouwing (ongeveer 540 m²) kleiner dan in het plan wordt toegestaan. Ook is van belang dat die toegelaten hoogte van het gebouw, gelet op het voorgeschreven hellingsvlak, niet reikt tot aan de grenzen van het bouwvlak. Wat betreft de door [appellant] gestelde horizonvervuiling, is naar het oordeel van de Afdeling met de voorwaardelijke verplichting tot landschappelijke inpassing en het landschappelijk inrichtingsplan voldoende afscherming tussen het bedrijfsperceel en dat van [appellant] verzekerd. Het bedrijfsperceel is ook verder door de forse struweelhagen die aan verschillende zijden van het bedrijfsperceel zijn voorzien, in belangrijke mate afgeschermd van de omgeving. Niet is gebleken dat het woon- en leefklimaat van [appellant] onevenredig wordt aangetast. De raad heeft onder deze omstandigheden de ruimtelijke uitstraling van de uitbreiding in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten.         
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.     Gelet op het oordeel onder 7 over de onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit en de gegrondverklaring van het beroep, dient dit besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor zover het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag' niet op een afstand van 5 meter van de zijdelingse perceelsgrens van het perceel van [appellant] aan de [locatie] te Well ligt, voor zover in de tussenliggende strook van 5 meter de bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 niet zijn uitgesloten en voor zover in artikel 3.4.1 van de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen om de afstand van gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens te verkleinen.
    Zelf voorzien
    11.     De Afdeling zal naar aanleiding van het verzoek van de raad op na te melden wijze met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet aannemelijk is dat derden daardoor in hun belangen worden geschaad en dat ter zitting is gebleken dat [appellant] zich in deze vorm van definitieve geschilbeslechting kan vinden voor het geval hij niet volledig in het gelijk wordt gesteld.
    Om te bereiken dat gewaarborgd wordt dat het betreffende bouwvlak in het plangebied ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag' op een afstand van 5 meter van de zijdelingse grens van het perceel van [appellant] komt te liggen, en binnen die strook van 5 meter met de aanduiding "(sb-bu)" geen bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 worden toegestaan, zal de Afdeling bepalen dat de verbeelding van het plangebied en bijbehorende legenda op de aangegeven wijze in bijlage 2 worden aangepast. Verder zal de Afdeling bepalen dat een planregel wordt toegevoegd voor de functie "Specifieke vorm van bedrijf - bedrijfsactiviteiten uitgesloten" en dat artikel 3.4.1 van de planregels wordt geschrapt. Ook zal de Afdeling bepalen dat artikel 3.2.1, aanhef en onder d, van de planregels wordt aangevuld, zodat ook in zoverre de afstand van 5 meter tussen de gebouwen en de zijdelingse perceelsgrens met [appellant] is verzekerd.
    12.     Het voorgaande betekent dat het plan van kracht blijft, onder wijziging van de genoemde onderdelen.
    13.     Uit een oogpunt van rechtszekerheid ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Proceskostenveroordeling
    14.     De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van 10 maart 2020 waarbij het bestemmingsplan "Bosserheide 29" gewijzigd is vastgesteld, voor zover het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag' niet op een afstand van 5 meter van de zijdelingse perceelsgrens van het perceel aan de [locatie] te Well ligt, voor zover in de tussenliggende strook van 5 meter de bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 niet zijn uitgesloten en voor zover in artikel 3.4.1 van de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen;
    III.      bepaalt dat de verbeelding van het plangebied en bijbehorende legenda van het bestemmingsplan "Bosserheide 29" worden aangepast op de wijze zoals in bijlage 2 van deze uitspraak is aangegeven;
    IV.      bepaalt dat aan artikel 3 van de planregels van dat bestemmingsplan de volgende bepaling wordt toegevoegd:
    "3.1.5 Specifieke vorm van bedrijf - bedrijfsactiviteiten uitgesloten
    Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - bedrijfsactiviteiten uitgesloten" zijn de bedrijfsactiviteiten genoemd in artikel 3.1.1, aanhef en onder a, niet toegestaan".
    V.       bepaalt dat artikel 3.4.1 van de planregels van dat bestemmingsplan wordt geschrapt;
    VI.      bepaalt dat aan artikel 3.2.1, aanhef en onder d, van de planregels van dat bestemmingsplan wordt toegevoegd: "behoudens ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag', aan de zijde van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - bedrijfsactiviteiten uitgesloten’, waar de afstand tussen de gebouwen en de zijdelingse perceelsgrens ten minste 5 meter dient te bedragen.
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
    VIII.    draagt de raad van de gemeente Bergen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de  hiervoor vermelde onderdelen II. tot en VI. worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IX.      veroordeelt de raad van de gemeente Bergen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.168,80, waarvan € 100,80 is toe te rekenen aan reiskosten en € 1.068,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat de raad van de gemeente Bergen aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
    615.
     
    BIJLAGE 1
     
    Planregels
    Artikel 3.1.1 Algemeen
    De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 1, met uitzondering van:
    1.       risicovolle inrichtingen;
    2.       geluidzoneringplichtige inrichtingen;
    3.       horeca;
    4.       detailhandel;
    5.       zelfstandige kantoren;
    b. bedrijfswoningen;
    c. aan-huis-verbonden beroepen met de daarbij behorende voorzieningen;
    d. aan-huis-verbonden bedrijven uit categorie 1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 1, met de daarbij behorende voorzieningen;
    e. productiegebonden detailhandel;
    f. ondergeschikte, bedrijfsgebonden kantoren;
    g. landschappelijke inpassing en instandhouding zoals genoemd in artikel 3.5.1 en overeenkomstig het in dat artikel genoemde inrichtingsplan;
    h. bedrijfsgebonden parkeervoorzieningen;
    i. groenvoorzieningen en water;
    j. paden en wegen;
    k. waterhuishoudkundige voorzieningen.
    Artikel 3.1.2 Caravanstalling en statische opslag
    a. Ter plaatse van de aanduiding 'caravanstalling' zijn de in lid 3.1.1 bedoelde gronden tevens bestemd voor een bedrijf ten behoeve van een caravanstalling;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - caravanstalling en statische opslag' zijn de in lid 3.1.1 bedoelde gronden uitsluitend bestemd voor een bedrijf ten behoeve van een caravanstalling en statische opslag.
    Artikel 3.2.1 Gebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    a. gebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen het bouwvlak;
    b. het bouwvlak mag volledig worden bebouwd;
    c. de voorgevels van gebouwen moeten in of evenwijdig aan de naar de weg gekeerde bouwgrens worden gebouwd;
    d. de afstand tussen de gebouwen en zijdelingse perceelsgrens dient ten minste 3 m te bedragen;
    e. de goothoogte van gebouwen mag niet meer bedragen dan 6,5 m;
    f. de bouwhoogte van gebouwen mag niet meer bedragen dan 10 m;
    g. de gebouwen moeten worden afgedekt met een kap met een dakhelling van ten minste 15°.
    Artikel 3.4.1 Zijdelingse perceelgrens
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd bij omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in lid 3.2.1 onder d ten behoeve van het verkleinen van de afstand van gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens, onder de voorwaarden dat:
    a. dit vanuit stedenbouwkundig en planologisch oogpunt aanvaardbaar is;
    b. dit niet leidt tot een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden;
    c. er geen extra belemmeringen ontstaan voor omliggende (agrarische) bedrijven;
    d. voldaan wordt aan de bepalingen ingevolge de Wet geluidhinder.