ECLI:NL:RBAMS:2021:5989, Rechtbank Amsterdam, 15-06-2021, AMS 21/1556
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiser is eigenaar van twee zelfbouwkavels in Amsterdam Noord. Op deze kavels heeft eiser twee woningen gebouwd en deze woningen vervolgens gesplitst in elk twee zelfstandige woningen, oftewel in totaal vier zelfstandige woningen. Eiser heeft een aanvraag gedaan om deze vier zelfstandige woningen om te zetten naar drie onzelfstandige woonruimten, zodat er dus in totaal twaalf onzelfstandige woonruimten ontstaan. Omdat verweerder niet op tijd heeft beslist op de aanvragen van eiser, zijn van rechtswege omzettingsvergunningen verleend. Naar aanleiding van het bezwaar van de derde-partij zijn de vergunningen ingetrokken en de aanvragen alsnog geweigerd. 
      
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van eiser. Verweerder heeft door het uitgeven van zelfbouwkavels voor eengezinswoningen bewust gepoogd om bepaalde inwoners naar de wijk Banne Zuid, een achterstandswijk, te trekken. Indien deze woningen vervolgens worden omgezet naar onzelfstandige woonruimten, wordt de doelstelling van de gewenste versterking van deze kwetsbare wijk doorkruist.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/1156 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiser] , te Amsterdam, eiser
      (gemachtigde: mr. F. Wijnveld),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigden: mr. T. Wiedeler en mr. E.M. van Bennekom).
    
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] , te Amsterdam
    (gemachtigde: mr. C. Lubben).
    
    Conclusie
    
    
      1. De rechtbank stelt eiser niet in het gelijk. Verweerder heeft de omzettingsvergunningen kunnen intrekken. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    
    Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak? 
    
    2. Eiser is eigenaar van twee zelfbouwkavels aan het [adres] [kavelnummer] en [kavelnummer2] in Amsterdam. Op deze kavels heeft eiser twee woningen gebouwd. Deze twee woningen zijn vervolgens allebei gesplitst in twee kleinere zelfstandige woningen, hetgeen resulteert in vier zelfstandige woonruimten.  
    
    3. Eiser heeft een aanvraag gedaan om ieder van deze vier kleinere zelfstandige woningen om te zetten naar drie onzelfstandige woonruimten (zodat er in totaal dus twaalf onzelfstandige woonruimtes ontstaan). Omdat verweerder niet op tijd heeft beslist op de aanvragen van eiser, zijn van rechtswege de omzettingsvergunningen verleend. Naar aanleiding van het bezwaar van de derde-partij zijn de van rechtswege verleende vergunningen ingetrokken en de aanvragen alsnog geweigerd.
    
    
      
        De procedure
      
    
    
    4. Eiser is het niet eens met dit besluit en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft op 15 juni 2021 een zitting gehouden, waar partijen hun standpunten naar voren hebben gebracht. De gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en de derde-partij waren aanwezig op de zitting. Eiser zelf heeft de zitting bijgewoond via een videoverbinding. 
    
    Waarover verschillen partijen van mening? 
    
    
      5. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of verweerder de vergunningen heeft kunnen intrekken. Verweerder heeft zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat het in het belang van (het behoud en de samenstelling van) de woonruimtevoorraad is dat de betrokken panden beschikbaar blijven als zelfstandige woningen en niet worden omgezet naar onzelfstandige woningen. Eiser daarentegen stelt dat er behoefte is aan het wonen met meerdere mensen in een woning en dat hij voorziet in die behoefte. 
    
    
    Welke regels zijn van toepassing? 
    
    6. De regels die van toepassing zijn staan in de Huisvestingswet 2014 (Hvw) en de Huisvestingsverordening 2016 (de Verordening). De toepasselijke artikelen zijn opgenomen in Bijlage II, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    7. Uit de Hvw volgt dat een woning niet mag worden omgezet zonder vergunning. Uit de Verordening volgt dat een vergunning kan worden geweigerd indien het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de aanvrager. Volgens Beleidsregel 12 van verweerder moet er een belangenafweging gemaakt worden tussen het belang van de aanvrager en het belang van de woningvoorraad. 
    
    Is er sprake van één besluit of van meerdere besluiten? 
    
    8. Bij het besluit van 18 januari 2021 heeft verweerder het bezwaar van de derde-partij gegrond verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder als bijlage twee heroverwegingsbesluiten gevoegd waarin de van rechtswege verleende onttrekkingsvergunningen worden ingetrokken en de omzettingsvergunningen alsnog worden geweigerd. Eiser heeft hiertegen drie beroepen ingesteld, namelijk AMS 21/1156, AMS 21/1256 en AMS 21/1258. De rechtbank begrijpt uit de beroepschriften dat AMS 21/1156 ziet op de beslissing op bezwaar, AMS 21/1256 ziet op de weigering omzetting [adres] [kavelnummer] A en B en AMS 21/1258 ziet op de weigering omzetting [adres] [kavelnummer2] A en B. 
    
    9. Eiser heeft ter zitting zijn standpunt dat de heroverwegingsbesluiten niet zien op enig rechtsgevolg niet langer gehandhaafd. De rechtbank zal ambtshalve beoordelen of sprake is van drie besluiten waartegen beroep kon worden ingesteld. Of sprake is van een besluit is immers een vraag van openbare orde, die de rechtbank ambtshalve moet beantwoorden. 
    
    10. Volgens jurisprudentie van de Afdeling vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaarschrift. In dat geval dient voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. Het besluit op bezwaar en het heroverwegingsbesluit vormen samen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank is dat hier ook het geval, er is sprake van één ondeelbaar besluit op bezwaar. De beslissing op het bezwaar van de derde-partij vormt, samen met de twee heroverwegingsbesluiten, het bestreden besluit. Eiser kon dan ook volstaan met het indienen van een enkel beroep, in plaats van drie separate beroepen. De rechtbank heeft dit niet tijdig onderkend en eiser ten onrechte drie keer griffierecht in rekening gebracht. De rechtbank zal dan ook het griffierecht dat is geheven in de zaken AMS 21/1256 en AMS 21/1258 terugstorten. 
    
    Kon verweerder de vergunningen van eiser intrekken? 
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    11. De rechtbank stelt allereerst vast dat uit de Verordening volgt dat verweerder beoordelings- en beleidsvrijheid heeft. Verweerder heeft deze beoordelings- en beleidsvrijheid ingevuld in zijn beleidsregels. Omdat verweerder deze vrijheid heeft, dient de rechtbank terughoudend te toetsen. De rechtbank kan alleen beoordelen of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. 
    
    12. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte ruimtelijke ordening aspecten aan de intrekking ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Het klopt dat verweerder het behoud van de woonruimtevoorraad ten grondslag heeft gelegd aan de intrekking, maar dit is geen ruimtelijke ordening aspect. Immers, de Verordening zelf geeft de mogelijkheid om een vergunning te weigeren op grond van het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Deze grond slaagt niet. 
    
    
      13.1.
      Eiser voert verder aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van het behoud van de samenstelling van de woningvoorraad zwaarder moet wegen dan zijn belang. Volgens eiser voorziet de omzetting in een behoefte omdat veel (jonge) mensen graag samen willen wonen met andere mensen. 
      
    
    
      13.2.
      Verweerder heeft de vergunningen ingetrokken omdat het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad in de betreffende buurt volgens verweerder groter is dan het belang van eiser. De betreffende adressen liggen in een kwetsbare wijk die door het toevoegen van eengezinswoningen versterking ondervindt. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat door het uitgeven van de zelfbouwkavels is geprobeerd om grotere woningen toe te voegen aan de woonruimtevoorraad in Banne Zuid. Deze wijk is namelijk een achterstandswijk met veel sociale huurwoningen en een hoge werkloosheid. Het doel is om de economische condities in de wijk te verbeteren. Hierdoor moet worden gedifferentieerd in de woningvoorraad. Dit blijkt ook uit het stedenbouwkundig plan. Het idee achter het uitgeven van de kavels was dat mensen de kavels zouden kopen om daar zelf te gaan wonen en op die manier de wijk te versterken. De gedachte was mensen met een bepaald inkomen en een bepaalde levensstijl te trekken. 
      
    
    
      13.3.
      
        Verweerder heeft voor de onderbouwing van de belangenafweging verwezen naar de brochure ‘Bouw zelf uw huis in Amsterdam-Noord’, het Plan van Aanpak de Banne 2003 en het Stedenbouwkundig plan [naam plan] . Uit het ‘Plan van Aanpak’ pagina 5 blijkt het volgende: 
        “Kern van de aanpak van de Banne is het verbeteren van de sociaal-economische condities van de bewoners, het verbeteren van de kwaliteit van de voorzieningen, het vergroten van de differentiatie van de woningvoorraad en het verhogen van de kwaliteit van de woonomgeving. Het Plan van Aanpak vormt een integraal voorstel voor de sociale, economische en fysieke vernieuwing van de Banne. Het beoogt van de Banne een sterke vernieuwde woonwijk te maken, waarin het voor bewoners met verschillende achtergronden en uit verschillende inkomensgroepen prettig wonen en werken is.”
      
      
      
        Uit het Stedenbouwkundig plan [naam plan] blijkt onder meer het volgende: 
        
          “Stedelijke vernieuwing in de Banne
        
        
          In de loop van de jaren negentig werd steeds duidelijker, dat veel wijken uit de zestiger jaren (zoals Banne-Zuid) een aantal structurele problemen hebben. Te noemen valt de eenzijdige inkomenssamenstelling (veroorzaakt door een overmaat aan woningen voor lage inkomens), achterhaalde stedenbouwkundige concepten en verouderde woningplattegronden. 
        
        
          […]
        
        
          Plan van Aanpak de Banne
        
        
          Het Plan van Aanpak voor de Banne is een integraal plan: het betreft niet alleen de fysieke vernieuwing in de vorm van een sloop/nieuwbouwprogramma, maar het heeft ook een sociale en economische pijler. 
        
        
          De fysieke vernieuwing van de Banne betreft de sloop van ruim duizend woningen en de realisatie van ruim 1300 woningen en nieuwe voorzieningen. Langs de IJdoornlaan is sprake van verdichting, terwijl in het gebied ten zuiden hiervan juist sprake is van verdunning.
        
        
          […]
        
        
          In totaal worden er op de locatie [naam plan] circa 295 woningen, waarvan 195 eengezinswoningen en circa 100 appartementen gebouwd.”
        
      
      
    
    
      13.4.
      Gelet op het standpunt van verweerder zoals weergegeven in rechtsoverweging 13.2, en gelet op de onderbouwing hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van eiser. Verweerder heeft door het uitgeven van zelfbouwkavels voor eengezinswoningen bewust gepoogd om bepaalde inwoners naar de wijk Banne Zuid te trekken. Indien deze woningen vervolgens worden omzet naar onzelfstandige woonruimten, wordt de doelstelling van de gewenste versterking van deze kwetsbare wijk doorkruist. Verweerder heeft zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het stellen van voorwaarden aan de vergunningen niet het gewenste effect behaalt. 
      
      
        14. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van gelijke gevallen. Bij het [adres] [kavelnummer3] ging het alleen om de bovenwoning, terwijl eiser zowel de beneden- als de bovenwoning wilde omzetten. Voor het andere door eiser genoemd adres, [straat] , geldt dat daar geen sprake is van een zelfbouwkavel.
      
      
    
    Conclusie
    
    15. Verweerder heeft de vergunningen van eiser in kunnen trekken. Het beroep van eiser is ongegrond. 
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. 
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. P. Sloot en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    BIJLAGE I – PROCESVERLOOP
    
    
      
        Op 18 maart 2019 heeft eiser verzocht tot het omzetten van zelfstandige woonruimten naar drie onzelfstandige woonruimten op de adressen [adres] [kavelnummer] A, [kavelnummer] B, [kavelnummer2] A en [kavelnummer2] B. 
      
      
        Bij besluit van 7 mei 2019 heeft verweerder de aanvragen buiten behandeling gesteld. 
      
      
        Bij besluit van 8 januari 2020 is het bezwaar van eiser gegrond verklaard en zijn de besluiten van 7 mei 2019 herroepen. Er zal opnieuw op de aanvragen worden beslist. De beslistermijn is weer gaan lopen op 8 januari 2020. 
      
      
        Omdat niet binnen de beslistermijn is beslist en verweerder de beslistermijn ook niet heeft verlengd, zijn de vergunningen op 5 maart 2020 van rechtswege verleend. 
      
      
        Bij beslissing van 6 maart 2020 heeft verweerder de aanvragen van 18 maart 2019 geweigerd. Eiser heeft hier op 10 maart 2020 bezwaar tegen gemaakt. 
      
      
        Op 8 juli 2020 zijn de van rechtswege verleende vergunningen bekend gemaakt. 
      
      
        Op 4 augustus 2020 heeft de heer Kipperman bezwaar gemaakt tegen de van rechtswege verleende vergunningen. 
      
      
        Bij besluit van 18 januari 2021 heeft verweerder het bezwaar van de derde-partij gegrond verklaard. Op dezelfde datum zijn twee heroverwegingsbesluiten genomen waarbij de van rechtswege verleende omzettingsvergunningen worden ingetrokken en de aanvragen alsnog worden geweigerd. 
      
      
        Op 24 februari 2021 heeft eiser hiertegen beroep ingesteld. 
      
    
    
  
  
    BIJLAGE II – WETTELIJK KADER
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 7:11
    
    
      
        Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. 
      
      
        Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. 
      
    
    
  
  
    Huisvestingswet 2014
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. 
    
  
  
    Huisvestingsverordening 2016
    
    
      Artikel 3.3.1
    
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
    
      a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
      b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid. 
      c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
      d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het eerste lid van dit artikel.
    
  
  
    Beleidsregel 12 Wijzigen van de woonruimtevoorraad
    
    
      1.2
      
        Belangenafweging 
        De onttrekkingsvergunning wordt verleend door de bestuurscommissie op grond van beleidsregel 12. Bij het verlenen van een onttrekkingsvergunning wordt een afweging gemaakt tussen het belang van de aanvrager en het belang van de woningvoorraad en/of de leefbaarheid. 
        Een vergunning wordt verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de 
        woonruimtevoorraad en/of het voorkomen van ongewenste effecten op de leefbaarheid, groter is dan het individuele belang van de aanvrager. Ook wordt een vergunning verleend als het belang van de voorraad kan worden gediend met het stellen van voorwaarden. 
        Een vergunning mag alleen worden geweigerd als het belang van de woonruimtevoorraad en of leefbaarheid groter is dan het belang van de aanvrager en dit belang niet door het stellen van voorwaarden of voorschriften kan worden gediend.
      
      
    
    
      2.3
      
        Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte 
        Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. 
        Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.
      
      
    
  
  
     Zie voor het procesverloop en de data Bijlage I bij deze uitspraak.  
  
  
     Artikel 21 Hvw. 
  
  
     Artikel 3.3.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening. 
  
  
     Zie de uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8119. 
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.