ECLI:NL:RBMNE:2023:6565, Rechtbank Midden-Nederland, 11-12-2023, UTR 23/2458
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Beoordeling beroep tegen weigering omgevingsvergunning voor recreatiewoning. Er wordt niet aan de voorwaarden in het afwijkingenbeleid voldaan en er zijn geen bijzondere omstandigheden om toch van het beleid af te wijken. De omgevingsvergunning is terecht geweigerd.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/2458 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: A.G. van Keulen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht 
    (gemachtigde: S. Ralović).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Eiser is eigenaar van het perceel [adres 1] in [plaats] (het perceel). Op dit perceel staat een (oude) stacaravan. Eiser wil deze vervangen door een recreatiewoning op een ander deel van het perceel dan ter plaatse van de aanduiding voor een recreatiewoning. Hiertoe heeft eiser op 31 december 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd (de aanvraag) voor de activiteit bouwen (het vervangen van een recreatiewoning) en afwijken van het bestemmingsplan (omdat eiser de recreatiewoning niet op de locatie van de aanduiding recreatiewoning wil neerzetten). Het college heeft op 16 mei 2022 de omgevingsvergunning geweigerd (het weigeringsbesluit). Eiser heeft op 27 juni 2022 een bezwaarschrift ingediend. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 20 maart 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld door [A] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college terecht geweigerd heeft de omgevingsvergunning te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    4. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Groen’ met de aanduidingen stacaravan (sr-03) en recreatiewoning (rw). De voor ‘Groen’ aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor verblijfsrecreatie in ten hoogste één stacaravan, met inbegrip van al of niet inpandige bergingen, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie-stacaravan’ (sr-03) en ten hoogste één recreatiewoning met al of niet inpandige bergingen ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’ (rw). Op grond van de bouwregels mogen bestaande recreatiewoningen, stacaravans en al of niet inpandige bergingen, met een grotere omvang dan bepaald onder a, b en c, in ten hoogste de bestaande omvang worden gebouwd.
    5. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan omdat de te bouwen recreatiewoning niet wordt gebouwd binnen het specifieke aanduidingsvlak. Daarom heeft eiser het college gevraagd om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan. 
    6. Het college kan alleen gebruik maken van de aan hem gegeven bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, als de activiteit waarvoor hij de vergunning verleent niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij het nemen van de beslissing of hij wel of geen gebruik maakt van de aan hem gegeven bevoegdheid komt aan het college beleidsruimte toe. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of het college in redelijkheid tot zijn besluit kon komen en of hij zijn besluit om in dit geval geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid voldoende heeft gemotiveerd.
    Heeft het college de juiste procedure gevolgd?
    7. Voordat de rechtbank de beroepsgronden van eiser zal beoordelen moet zij eerst beoordelen of het college de juiste procedure heeft toegepast bij de voorbereiding van het weigeringsbesluit. De rechtbank overweegt dat de vraag welke voorbereidingsprocedure, de reguliere of de uitgebreide, gevolgd moet worden voor de beoordeling van de aanvraag, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. In artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo wordt limitatief opgesomd voor welke categorieën vergunningaanvragen de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. Voor alle andere categorieën vergunningaanvragen geldt de reguliere voorbereidingsprocedure. De rechtbank leidt uit de tekst en systematiek van de Wabo af dat rechtstreeks uit de wet volgt welke procedure van toepassing is en dat het college geen bevoegdheid heeft daarvan af te wijken.
    8. Voor de vraag welke procedure in dit geval van toepassing is wordt eerst gekeken of de aangevraagde bouwactiviteit in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Als het bouwplan niet past binnen het bestemmingplan, dan wordt gekeken of vergunningverlening op grond van een binnenplanse afwijking of op grond van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) mogelijk is. In deze gevallen is de reguliere procedure van toepassing. Het college heeft voor buitenplanse afwijkingen op grond van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, de beleidsregel ‘afwijkingenbeleid gemeente Stichtse Vecht 2014’ vastgesteld (het afwijkingenbeleid).
    9. Partijen zijn het er over eens, de rechtbank stelt dan ook vast, dat er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheden zijn. Vervolgens heeft het college de aanvraag getoetst aan het afwijkingenbeleid, met name hoofdstuk 3 ‘Kruimelgevallen regeling’. In het afwijkingenbeleid is bepaald dat er geen medewerking wordt verleend aan een afwijking van het bestemmingsplan, als de aanvraag betrekking heeft op een recreatiewoning. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij de bouw van een recreatiewoning aanmerkt als een bijbehorend bouwwerk, zoals genoemd in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor en daarom de bepalingen van hoofdstuk 3 van het afwijkingenbeleid heeft toegepast. Het college heeft het besluit op de aanvraag voorbereid met de reguliere procedure van de Wabo.
    10. Volgens de definitiebepalingen van het afwijkingenbeleid is een bijbehorend bouwwerk ‘een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel een functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak’. Een hoofdgebouw is een ‘gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel […]’. Deze definities zijn hetzelfde als de in het Bor gebruikte definities van bijbehorend bouwwerk en hoofdgebouw. 
    11. In de begripsbepalingen is expliciet opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk altijd moet worden gebouwd bij een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofgebouw. De aanvraag ziet op het vervangen van de stacaravan door een nieuwe recreatiewoning. Op het perceel staan geen andere gebouwen. Zonder hoofdgebouw kan er op het perceel dus ook geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. En dus heeft het college de bouw van een recreatiewoning op dit perceel ten onrechte aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Het college is ook op grond van de andere onderdelen van artikel 4 van bijlage II bij het Bor niet bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan vervangen van de stacaravan. Naar het oordeel van de rechtbank is het college dus alleen bevoegd om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3o, van de Wabo. Daarbij moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo worden toegepast. Dezelfde procedure moet worden gevolgd als de aanvraag wordt geweigerd. Het college heeft dus de verkeerde (reguliere) procedure toegepast. 
    
      12. De rechtbank kan aan dit gebrek voorbijgaan als niet aannemelijk is dat de belangen van eiser of anderen belanghebbenden geschaad zijn. Zijn de belangen van eiser of andere belanghebbenden geschaad?
      13. Bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Derden kunnen dan een zienswijze indienen. Op de zitting heeft het college toegelicht dat dit vergelijkbaar is met de kennisgeving van de aanvraag en het weigeringsbesluit. Er zijn geen bezwaren binnengekomen naar aanleiding van het weigeringsbesluit. De rechtbank kan het college volgen in zijn standpunt dat het hier gaat om een geschil tussen twee partijen. Daarmee neemt de rechtbank in aanmerking dat het weigeringsbesluit geen rechtsgevolgen heeft voor anderen dan eiser.  
      14. Een ander verschil is dat bij toepassing van de uitgebreide procedure de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen moet verlenen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat op deze aanvraag de ‘Algemene Verklaring van geen Bedenkingen omgevingsvergunning’ van toepassing is. Een verklaring van geen bedenkingen is niet vereist ‘in geval van realisering, verandering, vervanging en uitbreiding van bouwwerken ten behoeve van […] recreatie’. De bevoegdheid om in deze gevallen te beslissen is door de gemeenteraad gemandateerd aan het college. Dus ook als de aanvraag via de uitgebreide procedure wordt voorbereid is het college bevoegd om over de aanvraag te beslissen.
    
    
      15. Het college heeft op de zitting toegelicht dat, ook wanneer de uitgebreide procedure zou zijn gevolgd, hij de aanvraag aan het afwijkingenbeleid zou hebben getoetst. Dat zou tot dezelfde inhoudelijke beslissing hebben geleid. 
      16. Op de zitting hebben partijen aangegeven de voorkeur te geven aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil; ook als sprake is van het gebruik van een verkeerde procedure door het college. De rechtbank overweegt op grond van het voorgaande dat de belangen van eiser niet zijn geschaad door het toepassen van de verkeerde voorbereidingsprocedure. De rechtbank passeert het gebrek en zal hierna de beslissing inhoudelijk beoordelen. 
    
    
    
      17. Wel is het gebrek voor de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen tot het vergoeden van de proceskosten van eiser. Hoe hoog deze vergoeding is zal de rechtbank bepalen nadat zij de beroepsgronden van eiser heeft beoordeeld. Ook moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden.Het afwijkingenbeleid
      18. Het college baseert zijn standpunt om niet af te willen wijken van het bestemmingsplan op het afwijkingenbeleid. Hij heeft dit gedaan op grond van hoofdstuk 3, de kruimelgevallen regeling. De rechtbank overweegt dat hoofdstuk 3 niet van toepassing is op de aanvraag, omdat deze ziet op de reguliere voorbereidingsprocedure. Het afwijkingenbeleid heeft in hoofdstuk 4 bepalingen opgenomen voor het afwijken van het bestemmingsplan bij gebruik van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Net als in hoofdstuk 3 is ook in hoofdstuk 4, paragraaf 4.3, aangegeven dat afwijken van het bestemmingsplan niet is toegestaan bij een recreatieverblijf.
    
    19. De rechtbank overweegt daarbij dat het doel van een beleidsregel is om voor burgers inzichtelijk te maken op welke wijze het bestuursorgaan een aan hem toegekende bevoegdheid uitoefent. Een beleidsregel geeft daarmee duidelijkheid en rechtszekerheid aan burgers. Het uitgangspunt is dan ook dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn. Zoals de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, hierbij niet alleen al om die reden buiten beschouwing worden gelaten.
    20. Eiser voert aan dat het college door toepassing van zijn afwijkingenbeleid recreatiewoningen categorisch uitsluit. De rechtbank ziet in de bepalingen van het afwijkingenbeleid geen algeheel verbod op het verlenen van medewerking aan de realisatie van recreatiewoningen. De realisatie van recreatiewoningen is toegestaan op die plaatsen die een aanduiding hebben op de verbeelding van het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat de weigering van de omgevingsvergunning in overeenstemming met het afwijkingenbeleid is.
    Is er aanleiding om toch af te wijken?
    21. Eiser voert aan dat hij heeft gekozen voor de gewenste positionering vanwege de buitenruimte, de zitruimte en de kijkrichting vanuit de nieuwe recreatiewoning. Ook wordt met de nieuwe recreatiewoning de oude vervallen op instorten staande caravan vervangen door een nette recreatiewoning. De buren kijken dan niet tegen hoge gevels aan en eiser heeft uitzicht op een mooie kreek. Hij wil de kwaliteit van het perceel en de directe omgeving verbeteren met de nieuwe recreatiewoning. Daarnaast voert eiser aan dat de gewenste positionering van de recreatiewoning de, door het college gewenste, openheid van het gebied en de zichtlijnen of doorkijkjes juist verbeteren. Op de zitting licht eiser nog toe dat de zichtlijnen vanaf de [weg] met de gewenste positionering juist worden verbeterd. De recreatiewoningen liggen dan in één lijn, er kan langs de woningen heen gekeken worden. 
    
      Eiser heeft tot slot nog aangevoerd dat de buren geen bezwaar hebben tegen de door hem gewenste positionering van de recreatiewoning.
      Hij is van mening dat dit bijzondere omstandigheden zijn die tot afwijking van het beleid nopen.
    
    22. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van het beleid af te wijken. De door eiser aangevoerde omstandigheden leveren geen nadelige gevolgen voor eiser op, die zodanig onevenredig zijn dat het college van het afwijkingenbeleid had moeten afwijken. Het college merkt daarbij op dat hij in zijn toekomstvisie doelstellingen heeft opgenomen om de [gebied] te ontwikkelen tot ‘een uitnodigend overgangsgebied met een meer open karakter, waarmee de leefbaarheid en toegankelijkheid van het achterliggende legakker- en plassengebied ten oosten van de [weg] wordt vergroot en de kwaliteit van de recreatieve bedrijvigheid aan de [weg] wordt versterkt.’ De recreatieterreinen in het plangebied hebben een volgebouwd karakter, wat ten koste gaat van waardevolle doorzichten op het achterliggende water en petgatenlandschap, zo stelt het college. Het college streeft naar minder bebouwing, meer groen en doorzichten op het water. Op de zitting licht het college nog toe dat het bij de zichtlijnen niet alleen om de zichtlijnen vanaf de [weg] gaat, maar ook om de zichtlijnen vanaf het water. In het algemeen streeft het college naar meer openheid en niet te grote bouwwerken. In die visie past het bouwplan van eiser niet. Over het standpunt van eiser dat zijn buren geen bezwaar hebben tegen de door hem gewenste positionering merkt het college op dat dit niet leidt tot het oordeel dat om die reden sprake is van een goede ruimtelijke ordening en daarom van het bestemmingsplan moet worden afgeweken. 
    23. De rechtbank is met het college van oordeel dat, in hetgeen eiser hiervoor heeft aangevoerd, geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van het beleid af te wijken. Het college mocht daarbij de doelstellingen uit de toekomstvisie betrekken. Het standpunt van het college dat het bouwplan van eiser niet in die visie past kan de rechtbank volgen. De rechtbank vindt dat eiser door het weigeren van de omgevingsvergunning niet onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. 
    Tussenconclusie
    24. Omdat niet aan de voorwaarden in het afwijkingenbeleid wordt voldaan en er geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken om van de beleidsregels af te wijken heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de door het hem genoemde belangen in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiser. De rechtbank wijst erop dat zij deze belangenafweging terughoudend moet toetsen, omdat het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan een bevoegdheid is van het college.
    Strijd met het gelijkheidsbeginsel?
    
      25. Eiser voert aan dat voor [adres 2] en [adres 3] wel een omgevingsvergunning is verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan op basis van het afwijkingenbeleid. Die aanvraag betrof ook het omzetten van een bestaande recreatiewoning en stacaravans naar twee nieuwe recreatiewoningen. Volgens eiser moeten gelijke gevallen gelijk worden behandeld. 
      26. Het college heeft uitgelegd dat het bij de situatie van [adres 2] / [adres 3] om een gemaakte fout gaat. Achteraf bezien had geen medewerking mogen worden verleend aan die omgevingsvergunning, vanwege strijd met het bestemmingsplan, het afwijkingenbeleid en de toekomstvisie. 
      27. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet betekent dat een bestuursorgaan eerder gemaakte fouten moet herhalen. Dat voor het perceel [adres 2] / [adres 3] wel een vergunning was verleend, betekent dan ook niet dat aan eiser een vergunning had moeten worden verleend. 
    
    28. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Conclusie en gevolgen
    
    
      29. De conclusie van het voorgaande is dat het college terecht de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. 
      30. Het bestreden besluit vertoont wel een gebrek. Zoals overwogen onder 11 had het college de aanvraag moeten voorbereiden met de uitgebreide procedure. Dit heeft hij niet gedaan. Dit is voor de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eiser van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Ook moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Dit volgt uit artikel 3.2.2, aanhef en onder d van de planregels.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Dit volgt uit artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo.
  
  
     Als bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wabo.
  
  
     Dit volgt uit artikel 3.3, aanhef en lid 6 van het afwijkingenbeleid.
  
  
     Dit volgt uit artikel 41 van bijlage 1 bij het afwijkingenbeleid.
  
  
     Dit volgt uit artikel 63 van bijlage 1 bij het afwijkingenbeleid.
  
  
     Dit volgt uit de Nota van Toelichting bij het Bor, Stb. 201, 143, pagina 132 e.v. en 135-136.
  
  
     Dit volgt uit artikel 3.10 van de Wabo.
  
  
     Dit volgt uit onderdeel II aanhef en sub. e van het Raadsbesluit, bijlage 3 bij het afwijkingenbeleid.
  
  
     Dit volgt uit paraaf 4.3 aanhef en onderdeel 8 in samenhang met paragraaf 4.2 van het afwijkingenbeleid.
  
  
     Dit volgt uit artikel 4:84 van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840 en 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2005.
  
  
     Toekomstvisie [gebied] van 19 december 2019.
  
  
     De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2861.