ECLI:NL:RBAMS:2023:6929, Rechtbank Amsterdam, 02-11-2023, AWB - 22 _ 5294
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Huisvestingswet en huisvestingsverordening. Omzetten zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Functioneel dader.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: AMS 22/5294 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2023 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. H.J. Menger),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 juni 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.570,-.
    
    
    
      Bij besluit van 26 september 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 september 2023. Op de zitting waren aanwezig eiser met zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    1. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] in Amsterdam. De woning bestaat uit één bouwlaag met vier kamers en heeft een oppervlakte van 62 vierkante meter. De woning heeft de bestemming ‘Wonen’. Verweerder heeft naar aanleiding van een groot verloop aan inschrijvingen in de Basisregistratie Personen (BRP), de woning van eiser onderzocht. Verweerder heeft een onderzoek naar het feitelijke gebruik van de woning ingesteld. Er heeft een administratief- en een buitendienstonderzoek plaatsgevonden. Volgens de BRP staan er ten tijde van het onderzoek twee personen ingeschreven in de woning. 
    
    2. Op 24 februari 2022 hebben toezichthouders van verweerder een bezoek gebracht aan de woning. Ze hebben mevrouw [bewoonster] in de woning aangetroffen. Verweerder heeft geconstateerd dat de woning van eiser is omgezet dan wel omgezet is gehouden van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    
    3. Verweerder heeft aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.570,-. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat eiser artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden. Verweerder stelt dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder, omdat hij de eigenaar is van de woning en de overtreding aan hem kan worden toegerekend. De hoogte van de boete is gebaseerd op artikel 4.2.1 van de Huisvestingsverordening 2020 en de bijbehorende boetetabel. Op grond van dit artikel kan het college een boete opleggen en bedraagt de boete voor omzetting zonder vergunning van minder dan vijf onzelfstandige woonruimten €12.570,-. Volgens verweerder bestaat er geen reden tot matiging van de bestuurlijke boete.
    
    
      
        Standpunt eiser
      
    
    
    4. Eiser voert aan dat de overtreding zonder zijn medeweten is gepleegd. Volgens eiser baseert verweerder zich op slechts één getuigenverklaring en dat is onvoldoende om als bewijs voor de overtreding te kunnen dienen. Eiser heeft de woning wel degelijk geïnspecteerd. In het rapport van bevindingen van 24 februari 2022 is opgenomen dat eiser twee tot drie maanden voor het bezoek in de woning was om iets te repareren. Ook de makelaar via wie eiser de woning heeft verhuurd, heeft verklaard dat hij geen weet had van de onderhuur. 
    
    5. Eiser voert verder aan dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiser wordt aan woningbouwverenigingen geen boete opgelegd als er zonder vergunning drie of meer personen die geen gezin vormen worden aangetroffen. 	
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    6. Ter zitting is door eiser gesteld dat de overtreding niet wordt betwist. Uit het dossier, met name het op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen d.d. 24 februari 2022, blijkt dat de woning door drie mensen werd bewoond. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet 2014. 
    
    
      
        Is eiser aan te wijzen als overtreder? 
      
    
    
    7. De vraag die centraal staat in deze procedure is of eiser kan worden aangemerkt als overtreder. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit laatste wordt juridisch aangeduid met de term functioneel daderschap. De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan, ook wel degene die beschikkingsmacht heeft, en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. De rechtbank merkt verder op dat op verweerder de bewijslast en het bewijsrisico rust dat eiser de overtreder is.
    
    8. Verweerder meent primair dat eiser de overtreding (fysiek) heeft gepleegd. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat bewoonster [bewoonster] tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat eiser wist dat er drie mensen in de woning woonden. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat deze verklaring onvoldoende is om aan te tonen dat eiser degene is die de overtreding heeft gepleegd, en de woning aan drie mensen heeft verhuurd. Verweerder heeft ter verdere onderbouwing verwezen naar de vaststellingsovereenkomst tussen eiser en huurders ter beëindiging van de huurovereenkomst, maar die biedt onvoldoende steun. In de vaststellingsovereenkomst wordt slechts in algemene overwegingen het huurgeschil geschetst en daaruit zijn geen individuele verklaringen van de huurders te destilleren. Bovendien onderschrijft deze overeenkomst, naar het oordeel van de rechtbank, net zo goed ook het betoog van eiser dat hij niet instemde met bewoning door meer dan twee personen aangezien de overeenkomst de ontruiming van de woning beoogt na vaststelling van de onderhuur door de gemeente. In het dossier bevindt zich daarbij een huurovereenkomst tussen eiser en twee huurders, waarin ook een onderhuurverbod is opgenomen. Gelet op voorgaande feiten en omstandigheden acht de rechtbank niet bewezen dat eiser zelf de pleger is van de overtreding.   
    
    9. Verweerder meent verder dat eiser als functioneel dader verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtreding. Hiertoe is zoals hiervoor is overwogen in eerste instantie vereist dat eiser beschikkingsmacht had over het gebruik van de woning. De rechtbank stelt vast dat eiser eigenaar is van de woning. De overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, waarvoor eiser is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan hij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. Eiser had als eigenaar van de woning in dit opzicht naar het oordeel van de rechtbank beschikkingsmacht over dat gebruik van de woning. 
    
    10. De vraag die dan voorligt is of eiser het wederrechtelijk gebruik van de woning heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Hieronder valt ook het onvoldoende houden van toezicht om een overtreding te voorkomen. Eiser meent dat hij voldoende toezicht heeft gehouden. Ter zitting heeft hij verklaard dat hij elke maand langskwam om zijn post en zijn huur op te halen. Er waren op die momenten vaak verschillende mensen in de woning aanwezig. Hij heeft wel gezien dat er drie slaapkamers waren ingericht, maar bij navraag bleek dat te gaan om een logeerkamer. Eiser zag geen reden om hieraan te twijfelen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser voldoende aanwijzingen had dat de woning wederrechtelijk door meer dan twee mensen werd bewoond. Verweerder heeft er in dit kader terecht op gewezen dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de onderhuurder al een jaar in de woning woonde, er drie slaapkamers waren ingericht en er persoonlijke spullen van alle drie de bewoners in de woning lagen. Ook het grote verloop aan mensen was aanleiding om door te vragen over het gebruik van de derde slaapkamer. Daarbij had eiser ook aanleiding moeten zien om door te vragen gelet op het feit dat hij de woning verhuurde aan twee studenten tegen een vrij hoge huurprijs van € 1.900,-. Verder had het vragen moeten oproepen dat in een relatief klein appartement van 62 m2 een gehele kamer wordt gebruikt als logeerkamer. Gelet op voorgaande, had eiser geen genoegen mogen nemen met het antwoord van de huurders dat het slechts ging om een logeerkamer. Eiser had nader onderzoek moeten doen naar het gebruik van de woning. Door onvoldoende door te vragen, heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank bewust het risico genomen dat hij niet wist op welke wijze de woning werd gebruikt en heeft hij in zoverre het wederrechtelijke gebruik aanvaard.
    
    11. Bovenstaande betekent dat eiser als functioneel dader verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtreding en dat verweerder eiser terecht als overtreder heeft aangemerkt. Het betoog van eiser slaagt niet. 
    
    
      
        Hoogte van de boete 
      
    
    
    12. De Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 kent een gefixeerd boetestelsel, waarbij rekening is gehouden met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel en per overtreding een vast boetebedrag is vastgesteld. Verweerder kan bij het omzetten van een woning zonder vergunning van minder dan vijf onzelfstandige woonruimten een bestuurlijke boete opleggen van € 12.570.-. Verweerder kent een ‘lik op stuk beleid’ waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moet zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben.
    
    13. Hoewel het gaat om vaste boetebedragen, kan verweerder het boetebedrag matigen op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als eiser aannemelijk maakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
    
    14. In het onderhavige geval heeft eiser geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat de boete gematigd moet worden. 
    
    
      
        Gelijkheidsbeginsel
      
    
    
    15. Eiser meent dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat verweerder aan woningbouwverenigingen geen boete oplegt als er zonder vergunning drie of meer personen die geen gezin vormen aangetroffen worden. De rechtbank volgt eiser niet. Verweerder heeft toegelicht dat woningbouwverenigingen woonfraudeteams hebben die trachten overtredingen te voorkomen. Echter, indien woningbouwverenigingen zich niet aan de wet- en regelgeving houden, dan worden zij weldegelijk beboet. Verweerder heeft ter onderbouwing een uitspraak overgelegd waarin een boete was opgelegd aan een woningbouwvereniging. Gelet hierop, is de rechtbank van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Het betoog van eiser slaagt niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Het beroep is ongegrond.
    
    17. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H. Belhadi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 november 2023.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Vlg. de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023 ECLI:NL:RVS:2023:2071, rov. 9.3 en de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, rov. 5.1. 
  
  
     Artikel 4.2.1, eerste en tweede lid, onder b jo. bijlage 3, tabel 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2051, rov. 3.3.