ECLI:NL:RVS:2023:423, Raad van State, 01-02-2023, 202202524/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark aan de Hegemansweg te Groenlo, gemeente Oost Gelre. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met gemeentelijk beleid.

202202524/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Groenlo, gemeente Oost Gelre,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 maart 2022 in zaak nr. 20/6859 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark aan de Hegemansweg te Groenlo, gemeente Oost Gelre.
    Bij uitspraak van 15 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. de Kamper, rechtsbijstandverlener te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. ten Have en B.G.W. Rondeel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. J.L.G. Niederer, advocaat te Arnhem, en dr. ir. R. Dekkers, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] wil een zonnepark realiseren aan de Hegemansweg te Groenlo, gemeente Oost Gelre, op de percelen kadastraal bekend gemeente Groenlo, sectie F, nummers 646 en 647. Het zonnepark heeft inclusief de landschappelijke inpassing een omvang van ongeveer 10,6 ha, waarvan ongeveer 8,4 ha zal worden gebruikt voor het plaatsen van zonnepanelen, met een totaal vermogen van ongeveer 11 MWp.
    Het college heeft de omgevingsvergunning in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Oost Gelre 2011’ verleend, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De omgevingsvergunning heeft een geldigheidsduur van 25 jaar. Ten behoeve van het project heeft de raad van de gemeente Oost Gelre op 27 oktober 2020 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo.
    [appellant] woont aan de [locatie] te Groenlo.
    Beoordeling hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met gemeentelijk beleid. Hiertoe voert [appellant] ten eerste aan dat er sprake is van meer dan 15 ha aan plannen voor zonneparken, zodat op grond van de ‘Beleidsregel planologische medewerking zonneparken groter dan 2 ha in het buitengebied van Oost Gelre’ (hierna: de beleidsregel) een rangorde moest worden bepaald op basis van een puntentelling, waarbij aan de twee hoogst gewaardeerde initiatieven planologische medewerking kan worden verleend. In dit geval was sprake van drie initiatieven, namelijk de zonneparken Vredenseweg, Hegemansweg en Zieuwent, terwijl niet is gebleken dat het zonnepark aan de Hegemansweg behoort tot de twee hoogst gewaardeerde plannen. De overweging van de rechtbank waarom het plan te Zieuwent niet zou meetellen is volgens [appellant] niet te volgen.
    2.1.    Op 19 december 2018 heeft de raad van de gemeente Oost Gelre de beleidsnota ‘Beleid installaties opwekking hernieuwbare energie Oost Gelre’ (hierna: het beleid) vastgesteld. Hierin staat onder andere beleid voor het toestaan van zonne-energie installaties in diverse vormen. Eén van deze vormen is het plaatsen van zonnepanelen in een grondopstelling in het buitengebied op percelen groter dan 2 ha. Voor deze zonneparken geldt een tenderproces, waarbij per inschrijfmoment en per halfjaar toestemming wordt verleend aan 15 ha aan locaties voor zonneparken groter dan 2 ha. Het college heeft de beleidsregel vastgesteld, waarin het tenderproces nader is uitgewerkt. De tender leidt enkel tot een principebesluit, en zal geen zekerheid geven over de definitieve planologische medewerking. In de beleidsregel staan minimumeisen beschreven waaraan de initiatieven moeten voldoen. Voldoen de plannen aan deze eisen en bedraagt het totaal van de plannen meer dan 15 ha, dan wordt een rangorde van de plannen bepaald op grond van een waarderingssysteem. De maximale omvang van 15 ha van de gezamenlijke initiatieven kan worden overschreden indien de twee hoogst gewaardeerde initiatieven gezamenlijk de 15 ha overschrijden. Zelfstandig mogen de initiatieven de 15 ha niet overschrijden.
    2.2.    De Afdeling laat in het midden of [appellant] zich er gelet op het relativiteitsvereiste met succes op kan beroepen dat het tenderproces niet zou zijn verlopen volgens de beleidsregel. Anders dan [appellant] stelt was er geen sprake van drie initiatieven waarvoor op grond van de beleidsregel een rangorde moest worden bepaald. Uit de beleidsregel blijkt dat die alleen van toepassing is op zonneparken die groter zijn dan 2 ha, en dat het daarbij gaat om de netto-omvang, te weten de omvang van het terrein waarop de zonnepanelen staan exclusief de gronden die gebruikt worden voor de landschappelijke inpassing. Het plan voor Zieuwent had geen netto-omvang van meer dan 2 ha, zodat de beleidsregel daarop niet van toepassing was. Bovendien blijkt uit de schriftelijke uiteenzetting van het college en de gegeven toelichting ter zitting dat voor het zonnepark Zieuwent destijds weliswaar een principeverzoek is ingediend, maar dat dit niet is doorgezet. Het tenderproces had derhalve betrekking op twee plannen voor zonneparken groter dan 2 ha. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college op grond van de beleidsregel geen rangorde aan de hand van het waarderingssysteem hoefde te bepalen.
    Het betoog faalt.
    3.       Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het zonnepark niet voldoet aan de eisen die in het gemeentelijk beleid worden gesteld ten aanzien van meervoudig ruimtegebruik en draagvlak. Hiertoe voert [appellant] aan dat meervoudig ruimtegebruik niet mogelijk is, omdat er onvoldoende ruimte is voor schapen om tussen en onder de zonnepanelen te grazen. Verder voert [appellant] aan dat er niet alleen onderzoek had moeten worden gedaan naar draagvlak, maar dat het bestaan van draagvlak een vereiste is voor vergunningverlening. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat dit volgt uit het beleid, het "Uitvoeringsprogramma grootschalige hernieuwbare energie" van 27 juli 2018 en uit de Gedragscode NWEA die van toepassing is verklaard.
    3.1.    In de beleidsregel is als een minimumeis opgenomen: "motivatie / onderbouwing ten aanzien van meervoudig ruimtegebruik". In het landschappelijk inpassingsplan, dat onderdeel is van de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning, is aangegeven dat wordt ingezet op meervoudig ruimtegebruik doordat het grasland onder en rondom de zonnepanelen zal worden begraasd door schapen. [appellant] heeft zijn stelling dat er in dit geval onvoldoende ruimte zal zijn voor schapen om tussen en onder de panelen te grazen niet concreet onderbouwd. De panelen liggen volgens de aanvraag ongeveer 1,70 meter uit elkaar en zijn op het hoogste punt 1,50 meter hoog. De Afdeling ziet geen grond om aan te nemen dat met deze afmetingen en afstanden begrazing door schapen niet mogelijk zal zijn.
    Het betoog faalt in zoverre.
    3.2.    In de beleidsregel is geen vereiste opgenomen ten aanzien van het bestaan van draagvlak, maar geldt wel als minimumeis dat er een beschrijving moet zijn van de participatieaanpak. Uit het door de raad vastgestelde beleid volgt ten aanzien van draagvlak het volgende toetsingscriterium: "Minimum: weergeven in een participatieverslag hoe rekening is gehouden met het draagvlak. Pluspunt: als aantoonbaar sprake is van overwegende mate van draagvlak." Gelet hierop is het bestaan van draagvlak volgens het beleid een pluspunt, maar geen voorwaarde voor medewerking aan het project. Anders dan [appellant] stelt, staat in het Uitvoeringsprogramma en in de Gedragscode NWEA evenmin dat de aanwezigheid van draagvlak een vereiste is voor planologische medewerking. Door [appellant] is niet bestreden dat is voldaan aan de genoemde minimumeisen ten aanzien van participatie en draagvlak.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Conclusie en slotoverweging
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Houtman-van de Meerakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023