ECLI:NL:RBLIM:2023:6408, Rechtbank Limburg, 03-11-2023, ROE 22/2389
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor het maken van een buitenterras. Verweerder heeft ten onrechte voorwaarden verbonden aan de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 22/2389
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 03 november 2023 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , eiseres, uit [woonplaats] , 
    (gemachtigde: mr. M.M. Breukers),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
      (gemachtigde: mr. M. Ploum).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 3 mei 2021 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een buitenterras in de tuin van het pand aan de [adres] in [plaats] . 
    
    
    
      Met het besluit van 2 september 2022 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard en het besluit met een nadere motivering in stand gelaten.  
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam 1] en [naam 2] , beiden werkzaam als ambtenaar bij de gemeente Maastricht.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1. Op 26 juni 2020 heeft eiseres de onderhavige aanvraag ingediend die ziet op het realiseren van een buitenterras. Zij heeft op 29 september 2020, na overleg met verweerder, opnieuw een aanvraag ingediend die ziet op het plaatsen een houten scherm tegen een bestaand hekwerk ten behoeve van het buitenterras. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “het (ver)bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Beide aanvragen maken onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      
        Op pagina 10 van de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ van 
        3 mei 2021 heeft verweerder de volgende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden:
      
      
      
         “De begrenzing van de openingstijden van het terras is beperkt tot maximaal 5 uur per dag. U dient de exacte openingstijden (max. 5 uur) van het terras aan te geven;
         De maximale bezetting is 20 personen gelijktijdig op het terras;
         Ramen en deuren van de inrichting dienen te allen tijde gesloten te blijven;
         De schutting dient een minimale hoogte te hebben van 3 meter en met een minimale massa van 15 kg/m te worden uitgevoerd.”
      
      
      2. Eiseres is het niet eens met het opnemen van voormelde voorschriften in de omgevingsvergunning en heeft daarom bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en dat besluit met een nadere motivering in stand gelaten. Daarom is eiseres in beroep gegaan. Zij wil namelijk nog steeds van voormelde voorschriften bij de omgevingsvergunning af. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Kan verweerder voorwaarden aan de omgevingsvergunning verbinden?
      
    
    
    4. Eiseres voert aan dat verweerder niet bevoegd is om aan de omgevingsvergunning voormelde voorwaarden te verbinden. Deze voorwaarden hebben namelijk betrekking op het voorkomen van geluidsoverlast als gevolg van de exploitatie van een horecaterras. Verweerder heeft deze voorwaarden niet in het kader van een goede ruimtelijke ordening aan de omgevingsvergunning verbonden, maar juist om aan het Activiteitenbesluit te voldoen en daar heeft verweerder niet de bevoegdheid voor. Ook zijn de voorwaarden verkapte maatwerkvoorschriften. Volgens het Activiteitenbesluit mogen maatwerkvoorschriften aan een vergunning worden verbonden om alsnog aan de geluidsnormen te voldoen, maar in dit geval gaat het om directe geluidhinder waarvoor het Activiteitenbesluit al uitputtende normen in het leven heeft geroepen en daar zijn maatwerkvoorschriften niet toegestaan. 
    
    5. De rechtbank overweegt dat het in deze zaak gaat om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Als verweerder een aanvraag voor een dergelijke activiteit ontvangt, dan moet verweerder het bouwplan toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing geldt een limitatief-imperatief stelsel. Dat wil zeggen dat verweerder moet beoordelen of zich één of meer van de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voordoen en als de weigeringsgronden niet van toepassing zijn, dan moet de gevraagde vergunning worden verleend. Een van de weigeringsgronden betreft strijdigheid met het bestemmingsplan (onder c). Als sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan dan wordt de aanvraag voor de activiteit bouwen (ambtshalve door het bestuursorgaan) mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit is bepaald in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo. 
    
    
      5.1.
      De rechtbank overweegt dat verweerder heeft betoogd dat hij heeft beoordeeld of de weigeringsgrond onder artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo van toepassing is. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat in artikel 4.1, sub j, van de planregels van het toepasselijke bestemmingsplan “Centrum” is opgenomen dat terrassen conform de uitgangspunten van het terrasbeleid zijn toegestaan. Het terrasbeleid is volgens verweerder inmiddels neergelegd in de Uitvoeringsregels Terrassen. In deze Uitvoeringsregels staat dat, ook als er geen terrasvergunning benodigd is, in geval van een omgevingsvergunning de aanvrager een akoestisch rapport moet overleggen waaruit moet blijken of en zo ja, onder welke (geluid)voorwaarden een terrasexploitatie mogelijk is. Op basis van het door eiseres overgelegde akoestisch rapport heeft verweerder een omgevingsvergunning onder de hiervoor genoemde voorwaarden verleend. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder de in de omgevingsvergunning opgenomen voorwaarden niet aan de omgevingsvergunning mocht verbinden. Hiertoe overweegt de rechtbank dat, gelet op de systematiek van de Wabo, verweerder moet beoordelen of de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan als opgenomen in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Op die vraag zijn in principe twee antwoorden mogelijk: ofwel er is geen strijd met het bestemmingsplan, ofwel er is wel strijd met het bestemmingsplan. Als er geen strijd is met het bestemmingsplan, zoals verweerder in deze zaak heeft geconcludeerd gelet op het feit dat door hem de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is verleend, dan is daarmee aan de voorwaarde als opgenomen in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voldaan. Aan een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kunnen door verweerder vervolgens geen voorwaarden die zien op de uitoefening van de bestemming of het gebruik worden verbonden. De enige voorwaarden die aan een dergelijke omgevingsvergunning verbonden kunnen worden, gelet  op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, zijn voorwaarden die zien op de activiteit ‘bouwen’. Dat is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In deze concrete zaak gaat dat dus om voorwaarden over de (wijze van) plaatsing van het houten scherm en niet om voorwaarden waaronder een buitenterras mag worden geëxploiteerd. 
      
    
    
      5.3.
      Uit het voorgaande volgt verder dat verweerder niet kan zeggen dat slechts als eiseres zich aan de in de omgevingsvergunning opgenomen voorwaarden voor exploitatie van het buitenterras houdt, aan het bestemmingsplan wordt voldaan. Daargelaten of er wel of geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan en hoe dat moet/kan worden vastgesteld in deze zaak, geldt naar het oordeel van de rechtbank dat in dat geval verweerder in zijn beoordeling van de aanvraag had moeten concluderen dat om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ te verlenen ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist is. Dat heeft verweerder, zoals ter zitting nogmaals bevestigd, uitdrukkelijk niet gedaan. Doordat aan eiseres geen omgevingsvergunning voor de c-activiteit is verleend en verweerder niet heeft geconcludeerd dat eiseres deze nodig heeft, komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de beroepsgronden van eiseres die zien op de vraag of de exploitatie van een buitenterras al dan niet strijdig is met het bestemmingsplan en/of verweerder de door hem gehanteerde beoordelingssystematiek mag toepassen en/of verweerder zich daarbij kon baseren op de Uitvoeringsregels Terrassen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is gegrond, omdat de rechtbank van oordeel is dat de betreffende exploitatievoorwaarden ten onrechte door verweerder in de omgevingsvergunning zijn opgenomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren en de voorwaarden zoals opgenomen op pagina 10 van de omgevingsvergunning van 3 mei 2021 te vernietigen. 
    
    7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    8. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 
    € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1). Eiseres heeft ook verzocht om vergoeding van reis-en verletkosten. De gevraagde reiskosten van € 13,55 moet verweerder vergoeden. Voor de verletkosten stelt de rechtbank het bedrag vast op € 15,38. Eiseres heeft weliswaar € 76,91 verletkosten gevraagd, bestaande uit vijf uur, maar dat vindt de rechtbank te veel. De zitting heeft namelijk ongeveer één uur geduurd. Voor het bijwonen van de zitting komt daarom één uur voor vergoeding in aanmerking. Verder heeft eiseres de rechtbank gevraagd om verweerder te veroordelen in de kosten die zij heeft gemaakt voor het laten opstellen van een akoestisch rapport in het kader van de vergunningsprocedure. De rechtbank wijst de vergoeding van deze kosten af, omdat zij deze kosten niet in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken. De totale proceskosten die verweerder aan eiseres moet vergoeden komen daarmee op € 1.702,93. 
    
    9. De rechtbank merkt als laatste volledigheidshalve en ten overvloede op dat, zoals ter zitting door de rechtbank al aan de orde is gesteld, het verdwijnen van de voorwaarden uit de omgevingsvergunning niet zonder meer betekent dat eiseres vanaf nu zonder die restricties haar terras kan exploiteren. In het geval eiseres door het terras ontoelaatbare geluidsoverlast veroorzaakt door zich niet aan die exploitatievoorwaarden te houden, kan verweerder immers ambtshalve of op verzoek van omwonenden daartegen mogelijk handhavend optreden. Verder sluit de rechtbank niet uit dat er in het ‘milieuspoor’ voor eiseres beperkende verplichtingen kunnen zijn als het gaat om de exploitatie van een dergelijk terras.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij door verweerder is geoordeeld dat hij de voorwaarden als opgenomen op pagina 10 van de omgevingsvergunning van 3 mei 2021 (zie ook rechtsoverweging 1.1.) aan de omgevingsvergunning mocht verbinden;
       voorziet zelf in de zaak door de bezwaren van eiseres tegen het opnemen van voormelde voorwaarden in de omgevingsvergunning alsnog gegrond te verklaren en de voorwaarden als opgenomen op pagina 10 van de omgevingsvergunning van 3 mei 2021 te vernietigen;
       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
       bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,00 aan eiseres moet vergoeden;
       veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.702,93 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Kloos, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 3 november 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier			de rechter 
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 3 november 2023
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Artikel 4.1, sub j, van het bestemmingsplan
      
    
    
    
      4.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        (...)
        j. terrassen, conform de uitgangspunten van het terrasbeleid;
        (...). 
      
      
      
        
          Uitvoeringsregels Terrassen
        
      
      
      
        Geluid bij terrassen
      
      
      
        Voor terrassen in een buitenruimte is geen vergunning vereist als deze niet vanaf de openbare weg toegankelijk zijn (zoals een binnenterras), maar mogelijk wel een omgevingsvergunning. Bij deze terrassen specifiek maar ook bij andere terrassen kan echter wel geluidsoverlast voor omwonenden ontstaan. Daarom geldt in gevallen altijd de verplichting tot het overleggen van een akoestisch rapport. Uit dat rapport van een erkend akoestisch onderzoeksbureau moet blijken onder welke (geluid)voorwaarden een terrasexploitatie in een omheinde locatie mogelijk is. De gemeente kan op basis van dit rapport (indien nodig) een omgevingsvergunnning onder voorwaarde verlenen. Het akoestisch rapport dient altijd getoetst te worden aan landelijke en lokale regels ten aanzien van geluid, zoals Wet milieubeheer, het Activiteitenbesluit, Wet geluidhinder en Beleidsregels Hogere Grenswaarden gemeente Maastricht 2011.
      
      
      
      
    
  
  
     Deze uitvoeringsregels zijn op 25 januari 2022 door verweerder vastgesteld.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2612 en 
    van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1504.