ECLI:NL:RBNNE:2023:5201, Rechtbank Noord-Nederland, 18-12-2023, LEE 21/3851
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en invorderingsbesluit.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/3851 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.S. Wertheim),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Wolden (verweerder)
      (gemachtigde: mr. R.A. de Lijster).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een door verweerder opgelegde last onder dwangsom en het daaropvolgende invorderingsbesluit.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [medewerker verweerder] .  
      
    
    
      1.2.
      Ter zitting is het onderzoek geschorst, om verweerder in de gelegenheid te stellen om de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan “Zuidwolde Dorp” uit 1983 (bestemmingsplan) te overleggen. Verweerder heeft deze planregels overgelegd bij brief van 11 juli 2023. Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 27 juli 2023.
      
    
    
      1.3.
      Met instemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens het onderzoek gesloten.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Bij het besluit van 7 april 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de gebruiksregels van de ‘Beheersverordening Zuidwolde 2015’ (beheersverordening). Op grond van de gebruiksregels is de woning van eiseres, gelegen aan [adres] , volgens verweerder bestemd voor bewoning door één huishouden. Bewoning door arbeidsmigranten valt volgens verweerder niet als zodanig aan te merken. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    3. Bij het besluit van 1 november 2021 heeft verweerder het primaire besluit, onder aanpassing van de motivering, gehandhaafd. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
    
    4. Bij het besluit van 18 mei 2022 is verweerder overgegaan tot het invorderen van verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 20.000,-. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      5.		De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      5.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Overwegingen
        
      
      
      6. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd, De last is in het primaire besluit als volgt geformuleerd:
      
      
        
          “U dient voor 15 juni 2021 de overtreding(-en) te beëindigen en beëindigd te houden door de volgende maatregelen te nemen:
        
      
      - Per 15 juni 2021 geen (nieuwe) personen/arbeidsmigranten meer toe te laten tot de woning voor zover zij geen huishouden vormen. De huidige bewoners zullen voor die tijd een andere geschikte woonruimte moeten vinden.
      
      
        
          Als u de overtreding niet heeft beëindigd gaan wij over tot het verbeuren van een dwangsom van:
        
      
      - € 500,- € 500,- per dag, met een maximum van € 20.000,-.”
      
    
    
      6.1.
      In het besluit op bezwaar van 1 november 2021 heeft verweerder de volgende tekstuele wijzigingen in de formulering van de last aangebracht. Hij heeft de woorden ‘toe te laten’ gewijzigd in ‘te laten wonen’. Daarnaast heeft hij de woorden ‘personen/arbeidsmigranten’ gewijzigd in ‘personen/arbeidsmigranten niet zijnde één huishouden’. Het primaire besluit is door verweerder niet herroepen. Er heeft ook geen herformulering van de totale nieuwe last plaatsgevonden. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        7.		Niet in geschil is dat op het perceel op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Eengezinshuizen (El-O)’ rustte. Op grond van artikel 4, onder A, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan waren de gronden met deze bestemming bestemd voor ‘eengezinshuizen met daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven’. Op grond van de begripsbepalingen van het bestemmingsplan en de beheersverordening is het pand aan [adres] bestemd voor  huisvesting van een huishouden. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de toezichthouder op 24 augustus 2020 zonder machtiging tot binnentreden en zonder toestemming van de bewoners de woning is binnengetreden. Uit het rapport dat door de toezichthouder op 25 augustus 2020 is opgemaakt blijkt dat hij van één van de bewoners toestemming heeft gekregen om binnen te treden. Dat in dat rapport niet de naam van die bewoner is genoemd, is naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Dat op grond van de waarnemingen van de toezichthouder niet kan worden aangenomen dat de aangetroffen personen in het pand woonden, zoals eiseres stelt, volgt de rechtbank evenmin. Blijkens het rapport gaven de in het pand aangetroffen mannen aan dat zij op dat moment daar met 10 personen verbleven en er werden 20 slaapplekken in het pand aangetroffen. Verder bevestigde het uitzendbureau op 25 augustus dat er 10 personen in het pand woonden. 
      
    
    
      7.2.
      Eiseres voert aan dat zij al sinds 2008 arbeidsmigranten huisvestte en dat zij dat ook deed op het moment de beheersverordening werd vastgesteld. Dat was ten tijde van het primaire besluit dus het ‘bestaand gebruik’ in de zin van artikel 3.1, onder a, van de  gebruiksregels van de beheersverordening. Niet is gebleken dat ook het ‘laten gebruiken’ onder het voorafgaande bestemmingsplan ‘Zuidwolde Dorp 1983’ (bestemmingsplan) verboden was. Indien er sprake is van ‘bestaand gebruik’ kan niet gezegd worden dat er sprake is van een overtreding, aldus eiseres.
      
    
    
      7.3.
      Volgens verweerder maakt het niet uit dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen ‘gebruiken’ en ‘laten gebruiken’ in artikel 3.1, onder a, van de gebruiksregels van de beheersverordening. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt onder ‘gebruiken’ namelijk ook ‘laten gebruiken’ verstaan. 
      
    
    
      7.4.
      Op grond van artikel 36 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, onder A, was het verboden gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Dat verbod strekte zich dus niet uit tot het ‘laten gebruiken’. Het bestemmingsplan is tot stand gekomen onder de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) en zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) onder meer in haar uitspraak van 29 juni 2011 heeft overwogen, is het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing op een op grond van de WRO tot stand gekomen plan. Dit betekent dat het in dat plan opgenomen verbod om gronden en opstallen in strijd met de gegeven bestemming te ‘gebruiken’ zich niet uitstrekt tot het ‘laten gebruiken’. 
      
    
    
      7.5.
      Eiseres heeft aangevoerd dat zij ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening het pand al verhuurde aan een uitzendbureau ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten en er dus sprake is van ‘bestaand gebruik’ in de zin van de beheersverordening. Verweerder heeft deze stelling van eiseres in het verweerschrift niet betwist. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat in het besluit op bezwaar is overgenomen, is overwogen dat eiseres deze stelling niet heeft onderbouwd. Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft eiseres op dat moment daarover echter een verklaring willen overleggen of overgelegd die de commissie wegens strijd met de goede procesorde - naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte - buiten beschouwing heeft gelaten. Ten aanzien van de WOZ-lijst die bij de beheersverordening hoort volgens verweerder, en waarin volgens het advies van de commissie het bestaand gebruik op het moment van de inwerkingtreding van de beheersverordening zou zijn vastgelegd, heeft verweerder op de zitting bij de rechtbank gesteld dat daarin niet het feitelijke gebruik op dat moment is vastgelegd, maar dat is aangesloten bij de bestemming die op grond van het bestemmingsplan op het perceel rustte. Aan de WOZ-lijst kan naar het oordeel van de rechtbank daarom niet de waarde gehecht worden die verweerder daaraan gehecht wil zien. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat er ten tijde van het bestreden besluit, dan wel van het primaire besluit, daadwerkelijk sprake was van een overtreding en dat hij bevoegd was om tot handhaving over te gaan. 
      
    
    
      7.6.
      Het beroep is gegrond en het besluit op bezwaar van 1 november 2021 zal worden vernietigd. Wat eiseres verder heeft aangevoerd hoeft, gelet op het voorgaande, niet besproken te worden. 
      
      
        
          Kon verweerder tot invordering overgaan?
        
      
      
      
        8.		Het onderhavige beroep heeft, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede betrekking op het invorderingsbesluit van 18 mei 2022. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres zich terecht op het standpunt gesteld dat de controles op 29 juni 2021 en 28 oktober 2021, waarop verweerder de invordering heeft gebaseerd, dateren van vóór de wijziging van de last in het besluit op bezwaar. Anders dan verweerder stelt is de rechtbank van oordeel dat de last in het primaire besluit, namelijk het niet meer toelaten tot de woning van (nieuwe) personen/arbeidsmigranten, een andere was dan de last in het bestreden besluit, namelijk het niet meer laten wonen van (nieuwe) personen/arbeidsmigranten in de woning. Verweerder heeft, gelet daarop, niet al op 29 juni 2021 en 28 oktober 2021 kunnen vaststellen dat niet aan de last, zoals die in het besluit op bezwaar is opgelegd, werd voldaan. 
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt ook overigens dat doordat de last onder dwangsom niet rechtens houdbaar is gebleken, de grondslag voor de invordering is komen te ontvallen. 
      
    
    
      8.2.
      Het beroep, voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit is, gelet op het voorgaande, gegrond en het invorderingsbesluit zal vernietigd worden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het besluit op bezwaar onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet, gelet op wat onder 7.2 tot en met 7.5 en onder 8 is overwogen en gelet op het feit dat het gebruik van het pand voor huisvesting van arbeidsmigranten ten tijde van de zitting al was beëindigd, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verweerder hoeft dan ook niet opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift.
    
    10. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-. De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit in dit geval samenhangende zaken zijn, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb, en daardoor beschouwd kunnen worden als één zaak.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit op bezwaar van 1 november 2021 en herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar van 1 november 2021;
      
      
        vernietigt het invorderingsbesluit van 18 mei 2022;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. D.C. van der Ven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      18 december 2023. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Bestemmingsplan ‘Zuidwolde Dorp 1983’
    
    
      
        Artikel 1. Begripsbepalingen.
      
    
    m. woning: een gebouw of een gedeelte van een gebouw krachtens aard en indeling geschikt en bestemd voor huisvesting van een huishouding
    n. eengezinshuis: een gebouw, hetzij vrijstaand, hetzij aaneengebouwd, dat slechts één woning omvat
    
    
      
        Artikel 4. Eengezinshuizen E1-O.
      
    
    A. Algemene omschrijving
    Gronden aangewezen voor eengezinshuizen E1-O zijn bestemd voor eengezinshuizen met daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven
    
    
      
        Artikel 36. Gebruiksbepaling
      
    
    A. Het is verboden gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. 
    
  
  
    Beheersverordening Zuidwolde 2015
    
    
      
        Artikel 1 Begripsbepalingen
      
    
    
      1.14
      
        Bestaand
        a. 	bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken dat aanwezig is op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of zoals dat kan worden gebruikt krachtens een verleende omgevingsvergunning voor het gebruik, daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan; 
        (…)
      
      
      
        
          Artikel 3 Gebruiksregels
        
      
    
    
      3.1
      
        Bestaand gebruik
        a.	De binnen het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik;
        (…)
      
      
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      
        Artikel 5:32a    
      
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
      
        Artikel 5:39
      
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
    4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
      
        Artikel 7:11   
      
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
  
  
    Zie de uitspraak van de AbRvS van 29 juni 2011, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder ECLI:NL:RVS:2011:BQ9624.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de AbRvS van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117.