ECLI:NL:RBAMS:2021:4263, Rechtbank Amsterdam, 03-08-2021, AWB - 21 _ 1086
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving. Covid-19 regelgeving. Sluiting testlocatie door burgemeester. 
        De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat een locatie voor testen supermarktproducten een voor publiek opengestelde publieke plaats is, die op grond van artikel 4.a1, eerste lid, van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm) gesloten moest zijn op 18 januari 2021. De rechtbank overweegt onder meer dat van de testdeelnemers niet gezegd kan worden dat zij daar werkzaam zijn. Het begrip “werkzame” moet namelijk naar doel en strekking van de Trm worden begrepen. Ook is bijvoorbeeld relevant dat in principe iedereen zich inschrijven op de website van het bedrijf. De burgemeester mocht verder het belang van de publieke gezondheid tijdens een pandemie zwaarder laten wegen dan het economische belang van het bedrijf. Tot slot verwerpt de rechtbank de beroepen op het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/1086 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    Normec Sensory B.V., te Amstelveen, eiseres
    (gemachtigde: mr. E.C. Berkouwer),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amstelveen, verweerder
    (gemachtigde: mr. R. Meyer). 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 18 januari 2021 heeft de burgemeester Normec Sensory gelast de locatie aan de [adres] in Amstelveen binnen 24 uur te sluiten. 
    
    
    
      Normec Sensory heeft met toestemming van de burgemeester rechtstreeks beroep ingesteld tegen dat besluit. 
    
    
    
      De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting vond plaats op 22 juni 2021. Voor Normec Sensory waren [naam 1] , [functie 1] , en [naam 2] , [functie 2] , aanwezig. Normec Sensory is bijgestaan door haar gemachtigde en kantoorgenoot mr. Y.H.N. Ypinga. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] , tevens gemachtigde en werkzaam bij de gemeente Amstelveen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Normec Sensory exploiteert in Amstelveen [een proeverij] , waar consumenten nieuwe producten voor supermarkten proeven, testen en beoordelen. Op 16 en 22 december 2020 kreeg de gemeente meldingen dat de maatregelen tegen de verspreiding van het coronavirus daar niet werden nageleefd, omdat er dagelijks zo’n tachtig personen producten zouden komen proeven. Op 22 december 2020 hebben gemeentelijke toezichthouders een bezoek gebracht aan [een proeverij] , toegelicht dat de regels gewijzigd zijn vanwege de strenge lockdown en meegedeeld dat de locatie daarom gesloten moest worden. Vervolgens ontstond in januari 2021 een discussie tussen de burgemeester en Normec Sensory hoe [een proeverij] gekwalificeerd moet worden. Uiteindelijk volgde de bekendmaking van de last onder bestuursdwang op 19 januari 2021. Op dat moment was [een proeverij] al gesloten. De burgemeester heeft zijn handhavend optreden gebaseerd op artikel 4.a1, eerste lid, van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm). Dit artikellid bepaalde dat geen andere publieke plaatsen voor publiek opengesteld mochten worden dan die genoemd onder a tot en met gg.
    2. Op de website van [een proeverij] kan in principe iedereen zich inschrijven. Na bevestiging van de inschrijving is inloggen en aanmelden voor een testsessie op een datum en tijdstip mogelijk, afhankelijk van gegevens als geslacht en leeftijd. Zo’n sessie duurt ongeveer dertig minuten. Tijdens deze sessie proeft en beoordeelt een deelnemer supermarktproducten. Tijdens een sessie mag er niet worden gepraat met andere deelnemers. Per testsessie wordt een bedrag van € 10,00 aan de deelnemer betaald. 
    
    
      
        Publieke plaats opengesteld voor publiek
      
    
    
    
      3.1.
      Normec Sensory betoogt dat artikel 4.a1 van de Trm niet wordt overtreden, omdat [een proeverij] geen publieke plaats is die voor het publiek is opengesteld. Hiertoe voert Normec Sensory aan dat een testsessie zich niet als een uitje laat kenmerken, deze sessies onderdeel zijn van haar bedrijfsproces en in dat verband arbeid wordt geleverd. Dat blijkt ook uit de vergoeding van € 10,00, waarvoor Normec Sensory belastingaangifte doet. Normec Sensory benadrukt verder dat een groot deel van de deelnemers met een zekere regelmaat meedoet aan de testen: zo’n 50% doet meer dan 12 keer per jaar mee en zo’n 23% meer dan 52 keer per jaar. 
      
    
    
      3.2.
      De kern van het geschil is of [een proeverij] een voor publiek opengestelde publieke plaats is. Partijen zijn het erover eens dat [een proeverij] niet valt onder de uitzonderingen die genoemd worden onder artikel 4.a1., eerste lid, onder a tot en met gg van de Trm. Voor zover Normec Sensory vindt dat [een proeverij] met een daar vermelde uitzondering gelijk gesteld moet worden, volgt de rechtbank dit betoog niet. De uitzonderingen zijn plaatsen die vanwege hun rol in een cruciaal maatschappelijk proces – zoals de verkoop van levensmiddelen – open moeten blijven. Testsessies voor marktonderzoek vallen daar naar het oordeel van de rechtbank niet onder.  
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank oordeelt dat de deelnemers aan de testen van [een proeverij] vallen onder het begrip “publiek”. Dat begrip is in artikel 1.1 van de Trm gedefinieerd als: “personen die ergens aanwezig zijn, met uitzondering van de daar al dan niet tegen betaling werkzame personen”. De rechtbank oordeelt dat van de testdeelnemers niet gezegd kan worden dat zij bij [een proeverij] werkzaam zijn. Het begrip “werkzame” moet naar doel en strekking van de Trm worden begrepen. Het doel van de Trm is om verspreiding van het coronavirus te voorkomen, de strekking is om zoveel mogelijk plaatsen te sluiten, en zo het aantal contacten en reisbewegingen te beperken. In dat licht concludeert de rechtbank dat deelname aan een testsessie geen werkzaamheid is als bedoeld in de Trm. Daarvoor is de omvang te gering, want deze bedraagt voor de helft van de deelnemers minder dan een half uur per maand en voor driekwart minder dan een half uur per week. De voorbeelden van werkzame personen die de toelichting bij de Trm noemt, zoals een journalist die een rechtszaak verslaat of de medewerker van slachtofferhulp die op de publieke tribune een familie begeleidt, zijn voorbeelden van een onderdeel van bredere werkzaamheden. Dat geldt niet voor deelname aan de testsessies. In [een proeverij] verrichten de deelnemers geen andere werkzaamheden voor Normec Sensory.   
    
    
      3.4.
      
        [een proeverij] is naar het oordeel van de rechtbank eveneens een “publieke plaats”. Dit begrip is in artikel 58a Wet publieke gezondheid (Wpg) gedefinieerd als “een voor het publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet”. Dit is een breed begrip. Een plaats is voor het publiek toegankelijk wanneer deze feitelijk voor een in beginsel onbeperkt aantal personen toegankelijk is, maar ook als deze alleen voor bepaalde personen openstaat die in beginsel onbeperkt in aantal kunnen zijn. Hierbij kan volgens de toelichting bij de Trm worden gedacht aan personen die in het bezit moeten zijn van een toegangsbewijs of plaatsbewijs of een bepaalde leeftijd hebben bereikt. Dat geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor [een proeverij] , want in principe kan iedereen zich inschrijven op de website. Normec Sensory is een bedrijf dat onderzoek doet naar de markt en streeft naar een afspiegeling van het winkelende publiek. 
      
    
    
      3.5.
      
        De rechtbank oordeelt daarom dat [een proeverij] een voor publiek opengestelde publieke plaats is, die op grond van artikel 4.a1, eerste lid, van de Trm gesloten moest zijn op 18 januari 2021.  
        
          
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      4.1.
      Normec Sensory voert daarnaast aan dat de burgemeester van handhaving had moeten afzien, omdat haar belangen zwaarder wegen dan de belangen die in dit geval gediend zijn met de sluiting. Normec Sensory heeft te maken met omzetdaling en blijvend klantenverlies, terwijl haar werkzaamheden eigenlijk al ‘coronaproof’ plaatsvonden. Er waren niet alleen minder personen aanwezig in [een proeverij] , ook aan de afstandseis is steeds voldaan. Volgens Normec Sensory is het handhavend optreden in strijd met artikel 58b, tweede lid, van de Wpg, omdat niet voldaan is aan de voorwaarden onder a tot en met c van dit artikellid. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank oordeelt anders. De burgemeester hoeft niet bij ieder handhavend optreden op basis van de verbodsbepaling in de Trm, de toets van artikel 58b, tweede lid, van de Wpg aan te leggen. Dat is gebeurd in de hoofdregel van artikel 4.a1 van de Trm en de daarin opgenomen uitzonderingen. Dit is een ingrijpende maatregel, maar genomen voor een zwaarwegend belang als de publieke gezondheid tijdens een pandemie. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank oordeelt ook dat het opleggen van de last niet onevenredig is. De burgemeester mocht een zwaarder gewicht toekennen aan het belang van de volksgezondheid dan aan het commerciële belang van Normec Sensory. Niet aannemelijk is dat de voedselvoorziening en voedselveiligheid in gevaar zouden kunnen komen als de testsessies in [een proeverij] niet doorgaan. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      5. De rechtbank verwerpt het beroep van Normec Sensory op het gelijkheidsbeginsel. Dat in andere gemeenten vergelijkbare locaties wel open bleven, betekent niet dat de burgemeester in zijn eigen gemeente niet bevoegd zou zijn om handhavend op te treden. De burgemeester handhaaft in de gemeente Amstelveen juist de hoofdregel van de Trm en is in zijn eigen gemeente daarvoor verantwoordelijk. Evenmin is het handhavingsbeleid willekeurig omdat bijvoorbeeld een buitenzwembad wel open mocht blijven, want een buitenzwembad is niet vergelijkbaar met een binnenruimte van een bedrijf.  
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      6. De burgemeester mocht dus de last onder bestuursdwang op 18 januari 2021 opleggen aan Normec Sensory. Het beroep is ongegrond. Voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.  
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, voorzitter, mr. G.W.J. Harten en mr. T.L. Fernig-Rocour, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier. 
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan daar worden verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
      
        Bijlage 
      
    
    
  
  
    Wet publieke gezondheid (Wpg)
    
      Hoofdstuk Va. Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19(…)
      Artikel 58a. Begripsbepalingen1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:(…)publieke plaats: een voor het publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewetof artikel 176, eerste lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en een daarbij behorend erf, of een voor het publiek openstaand lokaal, voertuig of vaartuig, met uitzondering van gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet;
    
    
    
      Artikel 58b. Doel en reikwijdte1. Dit hoofdstuk is van toepassing op de bestrijding van de epidemie, of een directe dreiging daarvan.2. De bij of krachtens dit hoofdstuk toegekende bevoegdheden worden slechts toegepast voor zover die toepassing:a. gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is;b. in overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat; enc. gelet op het in het eerste lid genoemde doel de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt en aan dat doel evenredig is.
      (…)
    
    
  
  
    Gemeentewet
    Artikel 1741. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.(…)
  
  
    Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
    Artikel 1.1. BegripsbepalingenIn deze regeling wordt verstaan onder: (…)publiek: personen die ergens aanwezig zijn, met uitzondering van de daar al dan niet tegen betaling werkzame personen;(…)Hoofdstuk 4. Publieke plaatsenArtikel 4.a1. Sluiting publieke plaats1. Onverminderd artikel 58h, tweede lid, van de wet en artikel 4.4, eerste en derde lid, worden van 15 december 2020 tot en met […] geen andere publieke plaatsen voor publiek opengesteld dan:a. locaties waar personen worden gehoord in verband met een bezwaarschrift of administratief beroep;b. overheidsgebouwen met een publieksfunctie of een loket;c. locaties gericht op zakelijke of financiële dienstverlening, uitsluitend voor die functie;(…)
  
  
     De last van 18 januari 2021 is op 16 juni 2021 ambtshalve ingetrokken (zonder terugwerkende kracht), omdat artikel 4.a1 van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm) inmiddels is komen te vervallen. 
    
  
  
     Zie in de bijlage bij deze uitspraak het artikellid (vervallen sinds 5 juni 2021) en ook de andere voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving. 
  
  
     Zie de alinea onder het kopje “publiek” op p. 30 (Staatscourant 2020, nr. 62031) en Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3, p. 85.
  
  
     Zie ook de toelichting bij de Trm, p. 30-31 van de Staatscourant 2020, nr. 62031, maar ook de annotatie in AB 2014/374 van J.G. Brouwer bij ECLI:NL:HR:2014:1101.