ECLI:NL:RBROT:2023:11025, Rechtbank Rotterdam, 28-11-2023, ROT 22/250, 22/251, 22/253 en 22/283
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking vergunningen voor het verkopen van consumentenvuurwerk; Dienstenwet; Evenredigheid, geschiktheids- en coherentietoets. De rechtbank komt tot de conclusie dat de intrekking van de vergunningen zowel niet effectief is om het nagestreefde doel te bereiken als niet coherent is in het licht van het in de APV gehandhaafde vergunningstelsel.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 22/250, 22/251, 22/253 en 22/283 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2023 in de zaak tussen
    
      
      1. [eiser 1], h.o.d.n. [handelsnaam] ”, uit [plaats] , hierna: [eiser 1] (ROT 22/250)
    
      2. [eiser 2]  haar vennoot [persoon A], uit [plaats] , hierna: [eiser 2] (ROT 22/251)
    
      3. [eiser 3]en [persoon B], uit [plaats] , hierna: [eiser 3] (ROT 22/253),
    (gemachtigden van [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] : mr. I.C. Dunhof-Lampe en mr. B.F. Peters),
    
      4. [eiser 4]uit [plaats] , hierna: [eiser 4] (ROT 22/283)
    
      (gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers), 
      hierna gezamenlijk: eisers,
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Schiedam, verweerder 
    (gemachtigden: mr. J.B. van Doorn en mr. V. Drenthen).
    
    
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Bij onderscheiden besluiten van 25 februari 2021 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aan eisers verleende vergunning om consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen per 1 april 2021 ingetrokken. 
    
    
      1.2.
      Met vier onderscheiden besluiten van 9 december 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten ieder afzonderlijk beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      Bij uitspraken van 26 oktober 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:9138, ECLI:NL:RBROT:2022:9139, ECLI:NL:RBROT:2022:9140 en  ECLI:NL:RBROT:2022:9141) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de verzoeken van eisers toegewezen en een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat de primaire en de bestreden besluiten worden geschorst tot de uitspraak op het beroep. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft de beroepen op 10 oktober 2023 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens zijn verschenen [persoon C] (namens [eiser 1] ), [persoon B] , en [persoon D] en [persoon E] (namens [eiser 4] ). Ook is verschenen [persoon F] , voorzitter van stichting Vuurwerkcheck. 
      
    
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2.1.
      In juli 2020 heeft de gemeenteraad van Schiedam (de raad) besloten om in de Algemene Plaatselijke Verordening Schiedam 2013 (de APV) een afsteekverbod voor consumentenvuurwerk op te nemen. Na inspraak van enkele vuurwerkverkopers, heeft de raad besloten het verbod in werking te laten treden op 2 januari 2021 zodat vuurwerkverkopers bij de jaarwisseling 2020-2021 nog de gelegenheid hadden restanten en voorraden te verkopen. 
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft de aan eisers verleende vergunningen voor het ter beschikking stellen (verkopen) van consumentenvuurwerk ingetrokken op grond van artikel 1:6, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 2:72, derde lid, aanhef en onder a, van de APV. Omdat er een verbod geldt om vuurwerk af te steken, is er volgens verweerder sprake van een veranderde omstandigheid die van invloed is op de belangen die de vergunning dient te beschermen, te weten de openbare orde en veiligheid, de volksgezondheid, het milieu en het woon- en leefklimaat. Daarbij wijst verweerder erop dat niemand het afsteken van vuurwerk in Schiedam na het verbod nog hoeft te verwachten, zodat het afsteken van vuurwerk na het afsteekverbod een hoger risico voor de veiligheid en de gezondheid oplevert. Daarnaast dienen verstoringen van de openbare orde zoals geluidsoverlast, het verstoren van de nachtrust, vuurwerkafval of vernielingen met het afsteekverbod te worden voorkomen. Ook wijst verweerder er, onder verwijzing naar het rapport ‘Ongevallen met vuurwerk, jaarwisseling 2020-2021’ van het onderzoeksbureau VeiligheidNL, op dat het aantal vuurwerkslachtoffers de afgelopen jaren is toegenomen en dat het verbieden van vuurwerk bijdraagt aan het voorkomen van vuurwerkslachtoffers. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verkopen van vuurwerk in een gemeente waar niet langer vuurwerk mag worden afgestoken, een hoger risico geeft op het illegaal afsteken van vuurwerk dan wanneer verkoop in zijn geheel verboden is, zodat het in stand houden van de vergunning een te groot risico geeft voor de te beschermen belangen. Daarom vindt verweerder de intrekking van de aan eiseres verleende vergunning noodzakelijk. Omdat de algemene belangen dienen te prevaleren boven de economische belangen van eiseres, de raad de jaarwisseling 2020-2021 als overgangsjaar heeft gegund voor de verkoop van de restanten, het kabinet een compensatieregeling heeft aangeboden en nadeelcompensatie mogelijk is, vindt verweerder de intrekking ook proportioneel. 
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De voor de beoordeling belangrijke regelgeving is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder de aan eisers eerder verleende vergunningen voor het verkopen van consumentenvuurwerk terecht heeft ingetrokken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    5. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Dienstenrichtlijn
      
    
    6. [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] voeren aan dat het in artikel 2:72 van de APV opgenomen vergunningstelsel voor de verkoop van vuurwerk, in strijd is met artikel 9 van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn). Volgens hen is het vergunningsstelsel niet geschikt om het nagestreefde doel te bereiken (geschiktheidsvereiste), gaat dit verder dan nodig om dat doel te bereiken en kan met andere, minder ingrijpende maatregelen tot dat doel worden gekomen. Zij stellen zich dan ook op het standpunt dat artikel 2:72 van de APV wegens strijd met artikel 9 van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing dient te blijven, zodat verweerder de intrekking van de vergunningen niet kon baseren op dat artikel en de intrekking daarom een wettelijke grondslag mist en vernietigd moet worden.
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat de Dienstenrichtlijn is geïmplementeerd in de Dienstenwet en dat eisers niet hebben aangevoerd dat die implementatie gebrekkig is. De rechtbank vat het beroep op de Dienstenrichtlijn daarom op als een beroep op de Dienstenwet.
      
    
    
      7.2.
      Tijdens de zitting heeft verweerder verklaard dat de intrekkingen zijn gebaseerd op de intrekkingsbevoegdheid in artikel 1:6, eerste lid, onder b, van de APV en dat voor de in die bepaling bedoelde belangen ter bescherming waarvan de vergunningen zijn verleend, is verwezen naar artikel 2:72, derde lid, onder a, van de APV. Dat betekent dat de intrekking van de vergunningen niet op de intrekkingsbevoegdheid in artikel 2:72, derde lid, onder a, van de APV is gebaseerd. Alleen al om die reden kan het betoog van eisers niet tot de conclusie leiden dat de intrekking van de vergunningen een wettelijke grondslag mist.
      
    
    
      7.3.
      Maar nog afgezien daarvan staat in deze procedures de vraag centraal of verweerder de aan eisers verleende vergunningen terecht heeft ingetrokken. Voor de beantwoording van die vraag is niet relevant of het vergunningstelsel op grond waarvan de vergunning eerst is verleend in strijd is met bepalingen uit de Dienstenwet. Als de rechtbank eisers namelijk zou volgen in hun betoog dat het vergunningstelsel in artikel 2:72 van de APV niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en daarmee in strijd is met de Dienstenwet, zou dat betekenen dat verweerder geen vergunning had mogen verlenen voor het verkopen van vuurwerk. Dit zou dan tot de conclusie leiden dat verweerder de vergunning terecht heeft ingetrokken. Dat is echter niet wat eisers met hun beroep willen bereiken. Ook ter zitting hebben zij bevestigd dat zij zich op het standpunt stellen dat verweerder hun vergunning niet heeft mogen intrekken. Ook om die reden zal de rechtbank verder niet inhoudelijk op deze beroepsgrond ingaan.
      
      
        
          Evenredigheid: geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid
        
      
      8. Eisers voeren aan dat niet is voldaan aan artikel 1:6, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, in combinatie met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartoe betogen zij, kort samengevat weergegeven, dat niet de verkoop van het vuurwerk, maar het afsteken van het vuurwerk nadelige gevolgen heeft. Potentiële kopers binnen de gemeente kunnen bovendien bij andere vuurwerkverkopers buiten de gemeente vuurwerk kopen, zodat met de intrekking van de verkoopvergunningen de aankoop van vuurwerk mogelijk blijft. Dat betekent dat het verbieden van de verkoop van vuurwerk door de intrekking van de vergunningen verder gaat dan noodzakelijk is en dus in strijd is met het noodzakelijkheidsvereiste, omdat voor het voorkomen van die nadelige gevolgen kan worden volstaan met een afsteekverbod (zoals dat in Schiedam op grond van art. 2:73 APV ook geldt) en een adequate handhaving van dat verbod. Verder blijkt volgens eisers dat met vermindering van het aantal legale verkooppunten, het circuit van illegale verkoop alleen maar verder toeneemt, wat een ontwikkeling is die de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid juist niet ten goede komt. Daarbij komt dat eisers onevenredig en disproportioneel worden getroffen, omdat zij met de intrekking van de vergunningen ook niet meer in staat zijn vuurwerk buiten de gemeentegrenzen te verkopen. Het gevolg van de intrekking is dat de concurrentie wordt verstoord. Evenmin kon verweerder de intrekking van de vergunning baseren op artikel 2:72, derde lid, aanhef en onder a, van de APV omdat geen sprake is van concrete feiten die zich in of vanuit het vuurwerkverkooppunt van eisers hebben voorgedaan of zich in of vanuit dat verkooppunt in de toekomst waarschijnlijk gaan voordoen, waardoor de openbare orde en veiligheid of het woon- of leefklimaat in de omgeving nadelig zal worden beïnvloed. Verweerder baseert zich enkel op de algemene redenering dat het verkopen van vuurwerk in een gemeente waar geen vuurwerk mag worden afgestoken, een hoger risico geeft op het illegaal afsteken van vuurwerk dan wanneer verkoop in zijn geheel verboden is.
      
      9. Wat eisers hebben aangevoerd over artikel 2:72, derde lid, aanhef en onder a, van de APV slaagt niet. Zoals onder 7.2. is overwogen zijn de intrekkingen niet op die bepaling, maar op artikel 1:6, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV gebaseerd.
      
    
    
      9.1.
      Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) moet bij de toetsing aan het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, worden stilgestaan bij de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van een maatregel. De indringendheid van die toetsing is ook afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In dit geval gaat het om het intrekken van verleende vergunningen om redenen die niet aan de houders van de vergunningen zijn toe te rekenen, zodat een tamelijk indringende toetsing vereist is.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt voorop dat zij er op zichzelf begrip voor heeft dat verweerder het onwenselijk vindt om vergunningen voor de verkoop van vuurwerk in Schiedam ongemoeid te laten terwijl er in Schiedam een verbod geldt om vuurwerk af te steken. Dat betekent echter nog niet dat de intrekking van de vergunningen ook geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.
      
      
        
          Geschiktheid
        
      
    
    
      9.3.
      In paragraaf 8.2.3. van de conclusie van de advocaten-generaal (ECLI:NL:RVS:2021:1468) die voorafging aan de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 staat: “De geschiktheidstoets omvat in de eerste plaats een effectiviteitstoets van de sanctie. Het hoeft niet tevoren vast te staan dat met de sanctie het handhavingsdoel wordt bereikt, maar er moet wel een aannemelijk causaal verband tussen beide bestaan in die zin dat de sanctie voorzienbaar en significant kan bijdragen aan verwezenlijking van het doel. In het algemeen zal dat het geval zijn; het bestuur zal niet snel sancties kiezen waarvan de potentiële effectiviteit ernstig moet worden betwijfeld. De geschiktheidstoets omvat in de tweede plaats een toets op coherentie die eist dat het handhavingsdoel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd. Dat betekent met name dat het handhavingsbeleid geen tegenstrijdigheden (onvoorspelbaarheid of onkenbaarheid) behoort te bevatten.”. 
    
    
      9.4.
      Tijdens de zitting is besproken dat er door inwoners van Schiedam in de dagen voor de jaarwisseling onder meer in de aangrenzende gemeenten Rotterdam en Vlaardingen vuurwerk kan worden gekocht. Verweerder heeft over dat gegeven slechts overwogen dat zijn bevoegdheid beperkt is tot het grondgebied van Schiedam. Daarmee gaat verweerder eraan voorbij dat de ruime beschikbaarheid van vuurwerk op korte afstand van Schiedam, van invloed is op het bereiken van de doelen die met de intrekking van de vergunningen worden nagestreefd. Aannemelijk is dat inwoners van Schiedam die ondanks het verbod om vuurwerk af te steken toch van plan zijn om in Schiedam vuurwerk af te steken, zich door de intrekking van de vergunningen niet zullen laten weerhouden en in de aangrenzende gemeenten vuurwerk zullen kopen. Gelet daarop is niet aannemelijk dat de intrekking van de vergunningen een geschikt middel is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken.
      
    
    
      9.5.
      Wat betreft de coherentie is, zoals ook tijdens de zitting is besproken, opmerkelijk dat artikel 2:72 van de APV nog altijd voorschrijft dat de burgemeester ten hoogste acht vergunningen verleent. Daarmee acht de gemeenteraad het dus ook na het instellen van het vuurwerkverbod nog altijd wenselijk dat er maximaal acht verkooppunten voor vuurwerk in Schiedam vergund worden. Het spreekt voor zich dat daarmee geen sprake is van een coherent beleid ten aanzien van de verkoop van vuurwerk. Bovendien roept dit de vraag op of er wel sprake is van een gewijzigde omstandigheid in de zin van artikel 1:6, eerste lid, van de APV. Toen de gemeenteraad het afsteekverbod in de APV opnam vond de gemeenteraad het kennelijk niet nodig om ook het vergunningstelsel van artikel 2:72 van de APV op te heffen of te beperken. Dan kan verweerder het afsteekverbod niet als gewijzigde omstandigheid opvoeren om tot intrekking van de verkoopvergunningen over te gaan. Die gewijzigde omstandigheid moet immers worden geacht door de gemeenteraad te zijn verdisconteerd bij de handhaving van het vergunningstelsel in de APV.
      
    
    
      9.6.
      De conclusie is dat de intrekking van de vergunningen zowel niet effectief is om het doel te bereiken als niet coherent is in het licht van het in de APV gehandhaafde vergunningstelsel. Alleen al om deze reden slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel en is het niet nodig en ook niet zinvol om nog bij de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de intrekking stil te staan. Verweerder heeft de aan eisers verleende vergunningen ten onrechte ingetrokken. Wat verder is aangevoerd kan onbesproken blijven. 
      
      
        10. De beroepen zijn gegrond en de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de primaire besluiten te herroepen.
        10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en omdat het samenhangende zaken betreft vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Voor de bezwaarfase kent de rechtbank geen punten toe omdat de bezwaarschriften niet door een gemachtigde zijn ingediend die beroepsmatig rechtsbijstand verleent. Verder zijn door [eiser 1] en [eiser 3] reiskosten tot een bedrag van € 4,62 elk gemaakt.
    
    
      12.2.
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [eiser 4] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand betreft vast op € 2.271,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 597,- en 1 voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). De rechtbank kent voor [eiser 4] wel een punt toe voor de bezwaarfase omdat het bezwaarschrift weliswaar door dezelfde gemachtigde als [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] is ingediend, maar aanvullende bezwaargronden zijn ingediend door een gemachtigde die wel beroepsmatig rechtsbijstand verleent.
      
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        herroept de primaire besluiten;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan alle eisers elk het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] tot een bedrag van € 1.674,- gezamenlijk en tot een bedrag van € 4,62 voor [eiser 1] en [eiser 3] afzonderlijk;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 4] tot een bedrag van € 2.271,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 28 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
        Bijlage
      
    
    
    
      Algemene Plaatselijke Verordening Schiedam 2013
    
    
    Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
    1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd als:
    […]
    b. op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
    […]
    
  
  
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    1.Een vergunning of ontheffing kan worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu.
    […]
    
    
      
        Artikel 2:72 Ter beschikking stellen van consumentenvuurwerk tijdens de verkoopdagen
      
    
    1. Het is verboden in de uitoefening van een bedrijf of nevenbedrijf consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen dan wel voor het ter beschikking stellen aanwezig te houden, zonder een vergunning van de burgemeester.
    2. De burgemeester verleent ten hoogste acht vergunningen, als bedoeld in het eerste lid.
    3. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken, tijdelijk opschorten of wijzigen, indien:
    a. in of vanuit het vuurwerkverkooppunt zich een feit voordoet of zich feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en veiligheid of het woon- of leefklimaat in de omgeving van het vuurwerkverkooppunt nadelig zal worden beïnvloed;