ECLI:NL:RVS:2023:4755, Raad van State, 20-12-2023, 202002071/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in drie onzelfstandige woonruimten, te bewonen door drie personen. [wederpartij] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in drie onzelfstandige wooneenheden. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017, die gold van 7 november 2017 tot en met 6 februari 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte.  De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2018 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard.

202002071/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 februari 2020 in zaak nr. 19/266 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [wederpartij]), wonend te Molenhoek, gemeente Mook en Middelaar,
    en
    het college. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 september 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in drie onzelfstandige woonruimten, te bewonen door drie personen.
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 19 februari 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning met een andere grondslag in stand gelaten.
    Tegen dit besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming heroverwogen. Het college heeft onder voorwaarden een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in drie onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal drie personen.
    [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in drie onzelfstandige wooneenheden. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: de Hvv 2017), die gold van 7 november 2017 tot en met 6 februari 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omzettingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen, omdat de aanvraag niet voldoet aan het overgangsrecht van artikel 9 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B). De aanvraag voldoet ook niet aan de fysieke toets die is neergelegd in artikel 3 van de Beleidsregels 2018B.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2018 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019) onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.
    De rechtbank heeft vastgesteld dat de tekst van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017, waarop het besluit van 12 december 2018 is gebaseerd, identiek is aan die van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college verklaard dat ook aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag ligt. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 ook onverbindend is. Dit heeft tot gevolg dat het college die bepaling niet aan het besluit van 12 december 2018 ten grondslag mocht leggen, aldus de rechtbank.
    3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 26 mei 2020 de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
    Hoger beroep van het college
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van Hvv 2017 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2017 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    4.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De Afdeling is van oordeel dat dit ook geldt voor artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    Het besluit van 8 november 2021
    5.       Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming heroverwogen en de aangevraagde omzettingsvergunning alsnog onder voorwaarden verleend. [wederpartij] is niet opgekomen tegen de voorwaarden. Nu het college de vergunning alsnog heeft verleend, is tegen het besluit van 8 november 2021 geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [wederpartij] daarbij onvoldoende belang heeft.
    Het besluit van 12 december 2018
    6.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2018. Omdat de aangevraagde omzettingsvergunning bij besluit van 8 november 2021 alsnog is verleend aan [wederpartij], ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of hij daar belang bij heeft.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 12 december 2018. Dat betekent dat [wederpartij] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2018 inhoudelijk beoordelen.
    Beroepsgronden en beoordeling
    7.       [wederpartij] heeft betoogd dat het college hem geen vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van zijn woning. Volgens hem geldt de vergunningplicht niet voor woningen die al waren omgezet op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De woning van [wederpartij] is al voor de invoering van de vergunningplicht, namelijk sinds 2007, omgezet.
    [wederpartij] heeft verder betoogd dat - mocht de vergunningplicht wel van toepassing zijn op zijn woning - het college de hardheidsclausule had moeten toepassen en de omzettingsvergunning aan hem had moeten verlenen.
    7.1.    In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of door het college voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen tot € 290.00,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De Afdeling stelt vast dat het rapport ook ziet op de periode waarin de Hvv 2017 gold. Dit betekent dat het bovenstaande ook geldt voor de onderbouwing van artikel 12 van de Hvv 2017.
    7.2.    De WOZ-waarde van het pand aan de [locatie] in Nijmegen bedroeg € 158.000,00 (peiljaar: 2018). De waarde van de woning van [wederpartij] lag dus onder de grens van € 290.000,00. Dit betekent dat de woning van [wederpartij] onder de vergunningplicht van de Hvv 2017 viel en dat de vergunningplicht voor de woning van [wederpartij] voldoende is onderbouwd.
    7.3.    Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 juni 2021 onderzocht of het college de vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van woningen die al omgezet waren op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De Afdeling heeft opgemerkt dat omdat het verbod op omgezet houden zonder vergunning is bedoeld om tegen illegale omzettingen op te kunnen treden, het relevant is om te weten of op het moment van de omzetting van de woning een omzettingsvergunningplicht gold.
    7.4.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het pand van [wederpartij] in 2007 vergunningvrij is omgezet in onzelfstandige wooneenheden.
    7.5.    In de uitspraak van 23 juni 2021 heeft de Afdeling overwogen dat het invoeren van een vergunningplicht in sommige gevallen betekent dat een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, ongedaan wordt gemaakt. Het is op zichzelf niet uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht. In zulke gevallen zal het bestuursorgaan zich er evenwel zorgvuldig rekenschap van moeten geven welke gevolgen dit voor bestaande legale situaties heeft en zullen de belangen die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht voor het omgezet houden zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen de belangen die hiermee worden geschaad. Niet is gebleken dat de gemeenteraad bij het invoeren van de vergunningplicht voor het omgezet houden van woningen in de Hvv 2017 rekening heeft gehouden met bestaande rechten in gevallen waarin de woning rechtmatig is omgezet en een dergelijke afweging heeft gemaakt. Het college heeft zich evenmin rekenschap gegeven van de gevolgen voor [wederpartij] en heeft zijn belangen en die van de kamerbewoners niet afgewogen. Het besluit van 12 december 2018 is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
    7.6.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2018 is gegrond en dit besluit moet, met toepassing van artikel 6:19, zesde lid, van de Awb, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 3:2 van de Awb worden vernietigd.
    Het besluit van 26 mei 2020
    8.       Ook tegen het besluit van 26 mei 2020 is [wederpartij] opgekomen. De gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat de grondslag aan dit besluit is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Dit neemt niet weg dat [wederpartij] wel belang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit, waarbij niet aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. Het college heeft bij dit besluit de bezwaren van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard op grond van de inmiddels in werking getreden Hvv 2020 en de weigering om de aangevraagde omzettingsvergunning te verlenen gehandhaafd.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 juni 2021, r.o. 14.6, vastgesteld dat in de Hvv 2020 geen overgangsrecht is opgenomen dat voorziet in een regeling voor bestaande, legaal omgezette gevallen. Ook in het beleid is daar niet in voorzien. Alleen al om deze redenen is het besluit van 26 mei 2020 eveneens in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2018 is gegrond. Uit de overwegingen 7.6 en 8 volgt dat de besluiten op bezwaar van 12 december 2018 en 26 mei 2020 moeten worden vernietigd.
    De besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] is met het besluit van 8 november 2021 afgerond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Het college moet wel het door [wederpartij] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 februari 2020 in zaak nr. 19/266;
    III.      verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 12 december 2018, kenmerk JZ20/Z18.042537/D181064261, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 12 december 2018, kenmerk JZ20/Z18.042537/D181064261;
    V.       vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 26 mei 2020, kenmerk JZ20/Z18.042537/D200491309;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij A] en [wederpartij B] het door hun voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Regelgeving die gold of relevant was op het moment van het besluit van 12 december 2018
    Huisvestingswet 2014 (geldend van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […]
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (zoals die luidde van 7 november 2017 tot en met 6 februari 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    […]
    Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (zoals die luidde van 9 april 2018 tot en met 31 mei 2019)
    Artikel 3
    […] Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst. […] De toets bestaat uit twee onderdelen:
    1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren);
    2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen.
    Als niet wordt voldaan aan (één van) de beide onderdelen van de toets, wordt de omzettingsvergunning geweigerd.
    Ad 1. Fysieke eisen
    […]
    G. Voor omzetting van zelfstandige woonruimte met een WOZ waarde lager of gelijk aan € 180.000 in onzelfstandige woonruimten wordt geen vergunning verleend. Het college wenst namelijk de goedkope(re) zelfstandige woningvoorraad in Nijmegen te behouden voor starters en gezinnen met een kleine(re) beurs.
    […]
    Artikel 9
    […]
    3. Eigenaren/verhuurders van onzelfstandige wooneenheden in panden waarvoor geen omzettingsvergunning is verleend, kunnen gedurende een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van deze beleidsregels alsnog een vergunning voor omzetting aanvragen, ter legalisatie van deze bestaande situatie.
    4. Een aangevraagde vergunning (als bedoeld onder 2.) wordt verleend als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    Er wordt door aanvrager aangetoond dat de kamergewijze bewoning onder de Beleidsregels voor omzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, vergunningsvrij was. Dat betekent dat:
    […]
    c. Het een niet-grondgebonden zelfstandige woonruimte (appartement) betreft met een WOZ-waarde van € 172.000 of minder, in de periode van zes maanden voor de inwerkingtreding van deze beleidsregels, én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning met maximaal vier kamers en/of door maximaal vier personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden.
    […]
    Artikel 10
    Indien vanwege bijzondere omstandigheden een strikte toepassing van het bepaalde in deze beleidsregels naar het oordeel van burgemeester en wethouders zou leiden tot een onredelijke beslissing c.q. situatie, kunnen zij , mits goed gemotiveerd en in het belang van de volkshuisvesting, afwijken van de bepalingen van deze beleidsregels.