ECLI:NL:RBAMS:2023:5955, Rechtbank Amsterdam, 26-09-2023, AMS 22/2771, AMS 22/2852, AMS 22/5739 en AMS 22/5977
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: "Artikel 8.8 van de Woo. Woo is niet van toepassing als een bepaling van de Wjsg geldt. Door het feit dat de namen van de rechtspersonen en van de natuurlijke persoon zijn opgenomen in de Wob-verzoeken, is alle informatie die als reactie op elk verzoek openbaar wordt gemaakt automatisch te herleiden naar die personen. De stukken waarvan om openbaarmaking is verzocht betreffen dus strafvorderlijke gegevens. Wjsg is van toepassing, verweerders hebben terecht geweigerd de betreffende stukken openbaar te maken. Omdat de Woo niet van toepassing is, komt de bestuursrechter niet toe aan controle van de documenten. Advies van de landsadvocaat is geen op de zaak betrekking hebbend stuk. Beroepen ongegrond."

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 22/2771, AMS 22/2852, AMS 22/5739 en AMS 22/5977 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Uithoorn, eiseres
    (gemachtigden: mr. C.J.M. Perraud en mr. C.M. van der Sluis)
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Justitie en Veiligheid, het College van procureurs-generaal en het
      
      
        Openbaar Ministerie), (samen het OM), verweerder I
      (gemachtigde: mr. N.N. Bontje)
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de Raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (Ksa), verweerder II
    (gemachtigde: mr. N.N. Bontje)
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de afwijzing van haar vier verzoeken op grond van de Wob. Het OM en de Ksa hebben op deze verzoeken met toepassing van de Woo beslist.
    
    
    
      
        AMS 22/2771
      
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft op 28 april 2022 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek.
      
    
    
      1.2.
      Met een besluit van 4 juli 2022 heeft de Ksa het verzoek van eiseres afgewezen. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft te kennen gegeven dat zij zich niet kan vinden in het besluit en daarom het beroep handhaaft.
      
      
        
          AMS 22/2852
        
      
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft op 7 juni 2022 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek.
      
    
    
      1.5.
      Met een besluit van 14 juli 2022 en een aanvullend besluit van 22 mei 2023 heeft het OM het verzoek van eiseres afgewezen. 
      
    
    
      1.6.
      Eiseres heeft te kennen gegeven dat zij zich niet kan vinden in het besluit en daarom het beroep handhaaft.
      
      
        
          AMS 22/5739
        
      
      
    
    
      1.7.
      De Ksa heeft het verzoek met een besluit van 24 mei 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 18 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres is de Ksa bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
      
      
        
          AMS 22/5977
        
      
      
    
    
      1.8.
      Het OM heeft het verzoek met een besluit van 1 juni 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 november 2022 op het bezwaar van eiseres is het OM bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
      
      
        
          In alle beroepen
        
      
      
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft de beroepen op 4 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van verweerders. Ook zijn namens verweerders verschenen: mr. K. Hollemans, mr. J.A. Groenendijk en mr. M.P. Ketting.
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      
        AMS 22/2771 en AMS 22/2852 – Wob-verzoeken I en II
      
    
    
    2. Eiseres heeft het OM en de Ksa met een brief van 11 maart 2022 met een beroep op de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten, inclusief (interne en externe) communicatie tussen het OM en de Ksa, in verband met de bestuurlijke boete die in 2017 is opgelegd aan [naam 1] Entertainment Systems Ltd (verder [naam 1] ) en [naam 2] en de boete die in 2018 aan Corona Ltd is opgelegd.
    
    3. Op 28 april 2022 heeft eiseres beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het Wob-verzoek door de Ksa. Op 7 juni 2022 heeft eiseres beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het Wob-verzoek door het OM.
    
    4. In de besluiten van 4 juli 2022, 14 juli 2022 en 22 mei 2023 is als reden voor de afwijzing van de verzoeken gegeven dat de verzochte informatie buiten de reikwijdte van de Woo valt, nu op grond van artikel 8.8 van de Woo een bijzondere openbaarmakingsregeling van toepassing is die voorgaat op de werking van de Woo, namelijk de Wjsg. De gevraagde informatie heeft betrekking op strafvorderlijke gegevens die – door de afbakening van het Woo-verzoek – herleidbaar zijn tot de rechtspersonen die in het verzoek zijn genoemd.
    
    
      
        AMS 22/5739 – Wob-verzoek III
      
    
    
    5. Eiseres heeft de Ksa met een brief van 21 maart 2022 verzocht om openbaarmaking van de als bijlage bij een e-mailbericht van het OM aan de Ksa van 2 april 2020 gevoegde notitie en het WBOM-advies gevolgen handhavingsprotocol Ksa-OM voor de zaak Milwaukee van 12 maart 2020.
    
    6. De Ksa heeft dit verzoek afgewezen, het bezwaar ongegrond verklaard en daarbij gesteld dat de notitie zich niet meer bij de Ksa bevindt. Het WBOM-advies bevindt zich wel bij de Ksa, maar daarvan stelt de Ksa dat dit stuk onder de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Wjsg valt. Het WBOM-advies is als een
    strafvorderlijk gegeven aan te merken en behoeft daarom niet integraal openbaar gemaakt te worden.
    
    
      
        AMS 22/5977 – Wob-verzoek IV
      
    
    
    7. Eiseres heeft het OM met een brief van 29 september 2021 verzocht om openbaarmaking van alle documenten gerelateerd aan het strafrechtelijk onderzoek naar [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , alsook inzake de mogelijkheden, scenario's, bevindingen, constateringen, gedachten en afwegingen die betrekking hebben op de wijze van afdoening van de strafzaak.
    
    8. Het OM heeft dit verzoek afgewezen, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de openbaarmaking van de verzochte documenten geweigerd omdat deze stukken buiten de reikwijdte van de Woo vallen, aangezien de Wjsg hierop van toepassing is.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroepen niet tijdig 
      
    
    
    9. De beroepen tegen het niet tijdig beslissen hebben op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede betrekking op de alsnog genomen besluiten. Eiseres kan zich namelijk niet vinden in deze besluiten. 
    
    10. Aangezien het OM en de Ksa alsnog een besluit hebben genomen, heeft eiseres geen belang meer bij een beoordeling van de beroepen tegen het niet tijdig nemen van deze beslissingen. Eiseres zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard in die beroepen. Er bestaat wel aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. Hier zal de rechtbank later in de uitspraak op terugkomen.
    
    
      
        Inhoudelijke beoordeling
      
    
    
    11. De rechtbank beoordeelt of het OM en de Ksa terecht de Wob-verzoeken van eiseres hebben afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    12. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken, ook als die voor die datum zijn gedaan. Gelet op de datum van de bestreden besluiten hebben verweerders met toepassing van de Woo moeten beslissen. Ook voor de rechtbank is de Woo het toetsingskader.
    
    
      
        Artikel 8.8 van de Woo en de Wjsg
      
    
    
    13. Eiseres stelt dat de Wjsg alleen in combinatie met artikel 365, vierde en vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering als bijzondere regeling moet worden gezien. Deze lijn gold onder de Wob en de wetgever heeft geen verandering beoogd met de invoering van de Woo.
    
    14. Deze beroepsgrond slaagt niet. De wettekst van artikel 8.8 van de Woo is duidelijk: de Woo is van toepassing, tenzij een bij bijzondere wet vastgelegd apart regime van toepassing is. De Wjsg is opgenomen als bijzondere regeling in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo. Daarmee is geregeld dat de Woo niet van toepassing is als een bepaling van de Wjsg geldt. Er is geen reden om aan te nemen dat de wetgever met deze wettekst iets anders heeft beoogd te zeggen. Ook uit de memorie van toelichting bij de Woo blijkt dat de wetgever onduidelijkheden weg heeft willen nemen die onder de Wob bestonden voor het toepasselijke regime van openbaarmaking.
    
    15. Eiseres stelt zich daarnaast op het standpunt dat openbaarmaking van de door haar verzochte informatie niet kan worden geweigerd op grond van de Wjsg, omdat op deze informatie niet de Wjsg maar de Woo van toepassing is. 
    
    16. De rechtbank volgt eiseres niet op dit punt. Op grond van artikel 8.8 van de Woo en de bijlage bij dit artikel zijn de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid en 5.2 niet van toepassing voor zover de titels 2 tot en met 3b van de Wjsg gelden. Deze titels zien onder meer op de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens. Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wjsg worden onder ‘strafvorderlijke gegevens’ verstaan: persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het openbaar ministerie in een strafdossier of langs geautomatiseerde weg in een gegevensbestand verwerkt.
    
    17. De gemachtigde van verweerders heeft terecht betoogd dat persoonsgegevens gegevens zijn die herleidbaar zijn naar een rechtspersoon of natuurlijke persoon. Door het feit dat de namen van de rechtspersonen en van de natuurlijke persoon zijn opgenomen in de Wob-verzoeken I, II en IV, is alle informatie die als reactie op elk verzoek openbaar wordt gemaakt automatisch te herleiden naar die personen. Ook als alleen een algemeen stuk openbaar zou worden gemaakt als reactie op een van de Wob-verzoeken, dan wordt daarmee duidelijk dat bij het OM een procedure of onderzoek gestart is met betrekking tot die persoon. Dat een strafzaak geseponeerd is, maakt dit niet anders; de stukken blijven aan te merken als strafvorderlijke gegevens omdat deze verwerkt zijn in een strafdossier. Het feit dat bestuursrechtelijke boetes zijn opgelegd doet hier niet aan af. Zoals de gemachtigde van verweerders immers heeft aangevoerd heeft de informatie betrekking op de beoordeling van het OM of moet worden overgegaan tot strafrechtelijke handhaving in het licht van het voornemen van de Ksa om een bestuurlijke boete op te leggen. De stukken waarvan om openbaarmaking is verzocht met de verzoeken I, II en IV betreffen dus strafvorderlijke gegevens. Daarvoor gelden de bepalingen van de Wjsg en dus is de Woo niet van toepassing. Het OM en de Ksa hebben dan ook terecht geweigerd de betreffende stukken openbaar te maken.
    
    18. Ook het met Wob-verzoek III opgevraagde WBOM-advies is om de onder 17 uiteengezette redenen aan te merken als strafvorderlijk gegeven en valt onder de Wjsg, waardoor de Woo hierop niet van toepassing is. 
    
    19. Ten aanzien van de verwijderde notitie van verzoek III stelt eiseres dat de Ksa deze op grond van de Archiefwet had moeten bewaren en zo nodig bij het OM had moeten opvragen na het ontvangen van het hierop betrekking hebbende Wob-verzoek. Dit punt behoeft volgens de rechtbank geen bespreking meer, nu is vastgesteld dat de Woo niet van toepassing is omdat de Wjsg geldt. 
    
    
      
        Controle door de bestuursrechter 
      
    
    
    20. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat alle stukken die onder de reikwijdte van haar verzoeken vallen op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb bij de rechtbank moeten worden ingediend. De bestuursrechter moet volgens eiseres namelijk controleren of ieder document waarvan openbaarmaking wordt geweigerd een document is dat is aan te merken als een strafvorderlijk gegeven.
    
    21. Als een bestuursorgaan met toepassing van een of meer weigeringsgronden van hoofdstuk 5 van de Woo heeft geweigerd om documenten of delen daarvan openbaar te maken, heeft de bestuursrechter de taak om al dan niet steekproefsgewijs te controleren of de weigeringsgronden juist zijn toegepast. In de vraagstelling van de Wob-verzoeken ligt besloten dat om strafvorderlijke gegevens wordt gevraagd die herleidbaar zijn naar de genoemde rechtspersonen. De vraag of een gegeven als een persoonsgegeven moet worden aangemerkt moet ruim worden opgevat. De controle of elk stuk van het strafdossier een strafvorderlijk gegeven betreft, is daarom niet nodig; in de vraagstelling ligt immers al besloten dat eiseres om strafvorderlijke gegevens vraagt die naar de genoemde rechtspersonen herleidbaar zijn. Omdat de stukken daarmee onder de Wjsg vallen dient openbaarmaking integraal geweigerd te worden. Omdat de Woo niet van toepassing is, komt de bestuursrechter niet toe aan de controle van documenten zoals die in het kader van die wet is voorzien.
    
    
      
        Advies landsadvocaat
      
    
    
    22. Eiseres heeft in AMS 22/5739 de rechtbank verzocht een advies van de landsadvocaat over de verandering van de Wob naar de Woo bij het OM op te vragen. Volgens eiseres behoort dit advies, dat wordt genoemd in een brief van het OM aan de Ksa van 18 juli 2022, tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. De Ksa vindt dat zij niet verplicht kan worden het advies in te brengen. Zij beroept zich op rechtspraak en het verschoningsrecht van een advocaat. 
    
    23. De brief van 18 juli 2022 is – voor zover de rechtbank kan nagaan – een bijlage bij de nadere zienswijze die het OM op 6 september 2022 heeft gegeven in de bezwaarprocedure. In de nadere zienswijze zelf heeft het OM niet naar de bijlage verwezen ter onderbouwing van zijn opvatting. In de brief van 18 juli 2022 staat onder het kopje ‘afstemming werkwijze’ dat het OM voor de inwerkingtreding van de Woo een advies heeft ingewonnen bij de landsadvocaat over de Wjsg als bijzondere openbaarmakingsregeling en mede op basis van dit advies tot de in de brief beschreven werkwijze heeft besloten.  
    
    24. De rechtbank wijst het verzoek van eiseres af. Een bestuursorgaan is gehouden de op de zaak betrekkende stukken in te brengen. Als een bestuursorgaan voor de besluitvorming een adviseur inschakelt, dan is een rapport of een brief waarin zijn advies is verwoord in beginsel een op de zaak betrekking hebbend stuk. Daarover kan anders gedacht worden als het advies over de procespositie van een bestuursorgaan gaat. In deze zaak gaat het echter niet om een advies dat het beslissende bestuursorgaan (de Ksa) heeft ingewonnen, maar om een advies dat een ander bestuursorgaan (het OM) heeft gebruikt bij het vaststellen van een werkwijze. Het gaat dus niet om een advies dat gevraagd is in het kader van de besluitvorming op het Wob-verzoek van eiseres. Daarbij komt dat de Ksa in het kader van die besluitvorming wel kennis heeft genomen van de zienswijze van het OM, maar op grond van zelfstandige overwegingen op het bezwaar van eiseres heeft beslist. Het bestreden besluit is niet op het advies van de landsadvocaat gebaseerd. Dit alles maakt het advies niet een op de zaak betrekking hebbend stuk. Wat de Ksa heeft opgemerkt over het verschoningsrecht van een advocaat kan onbesproken blijven.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      
        AMS 22/2771 en AMS 22/2852
      
    
    
    25. De beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit zijn niet-ontvankelijk. Omdat vaststaat dat niet tijdig is beslist op de verzoeken heeft eiseres wel recht op een proceskostenvergoeding. 
    
    26. De proceskosten worden door de rechtbank vastgesteld op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 418,50 (1 punt voor het indienen van de beroepen niet tijdig beslissen in twee samenhangende zaken, met een wegingsfactor 0,5). De rechtbank vindt een beroep dat betrekking heeft op de vraag of verweerders niet tijdig hebben beslist van gering gewicht. Het bedrag van de vergoeding komt in gelijke delen voor rekening van het OM en de Ksa.
    
    
      
        Voor alle beroepen
      
    
    
    27. De beroepen zijn voor het overige ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk heeft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt verder ook geen verdere vergoeding van haar proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
       verklaart de beroepen tegen het niet tijdig nemen van de besluiten niet-ontvankelijk;
       verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
       veroordeelt het OM tot betaling van € 209,25 aan proceskosten aan eiseres;
       veroordeelt de Ksa tot betaling van € 209,25 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Greebe, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.A.H. Gonera, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Wet openbaarheid van bestuur.
  
  
     Wet open overheid.
  
  
     Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
  
  
     Wetenschappelijk Bureau Openbaar Ministerie.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Kamerstukken II 2019/20, 35112, nr. 9.
  
  
     Artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep hebben in verschillende uitspraken geoordeeld dat de schriftelijke neerslag van de raadpleging door het bestuursorgaan bij interne of externe adviseurs die betrekking heeft op de positiebepaling van het bestuursorgaan ten aanzien van aan de orde zijnde rechtsvragen, niet als een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb is te beschouwen.