ECLI:NL:RVS:2021:1168, Raad van State, 02-06-2021, 202003000/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd en de boete ingevorderd. Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De gemeente heeft op 30 april 2019 een melding van woonfraude gekregen over de woning van [appellant] op het adres [locatie]. Diezelfde dag hebben toezichthouders van de gemeente de woning bezocht. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 30 april 2019. De toezichthouders hebben een Indiase expat aangetroffen in de woning. Zij heeft verklaard de woning voor drie maanden te hebben gehuurd van 30 maart 2019 tot en met 30 juni 2019. Op 1 mei 2019 gaat zij echter verhuizen naar Almere. De eigenaar van de woning aan de [locatie] woont in Rotterdam. Zij woont alleen in de woning met haar man.

202003000/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 april 2020 in zaken nrs. 19/5152 19/5153 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juni 2019 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd en de boete ingevorderd. Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijk besluit van 7 juni 2019 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Bij afzonderlijk besluit van 19 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2020 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 19 augustus 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De van belang zijnde bepalingen uit de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingswet, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 en de Beleidsregel huisbewaring zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       De gemeente heeft op 30 april 2019 een melding van woonfraude gekregen over de woning van [appellant] op het adres [locatie]. Diezelfde dag hebben toezichthouders van de gemeente de woning bezocht. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 30 april 2019. De toezichthouders hebben een Indiase expat aangetroffen in de woning. Zij heeft verklaard de woning voor drie maanden te hebben gehuurd van 30 maart 2019 tot en met 30 juni 2019. Op 1 mei 2019 gaat zij echter verhuizen naar Almere. De eigenaar van de woning aan de [locatie] woont in Rotterdam. Zij woont alleen in de woning met haar man. Van een zolder weet zij niets, aldus de Indiase expat. De toezichthouders hebben op de zolder twee toeristen aangetroffen die de zolderverdieping hadden geboekt van 29 april 2019 tot 2 mei 2019 via Airbnb. De sleutel hebben zij gekregen via de sleutelbox, zo hebben zij verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat de woning op deze wijze is onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Om die reden heeft het de boete en last onder dwangsom opgelegd.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van woningonttrekking. Hij had vanaf 26 april 2019 zijn hoofdverblijf in de woning. Dit blijkt ook uit de basisregistratie personen (hierna: brp). Hij was op vakantie op 26 en 27 april 2019 en van 28 april 2019 tot 1 mei 2019 was hij afwezig in verband met werkbezoek. De zolderverdieping is alleen als bed and breakfast verhuurd toen hij zijn hoofdverblijf had in Amsterdam, niet toen hij zijn hoofdverblijf elders had. In de woning waren ook zijn persoonlijke spullen aanwezig. Uit de Huisvestingsverordening blijkt nergens dat feitelijk hoofdverblijf ook nachtverblijf inhoudt. De omstandigheid dat hij afwezig is geweest, betekent niet dat hij niet feitelijk in de woning woonde. Als de inspecteurs contact met hem hadden opgenomen tijdens het onderzoek hadden zij kunnen weten dat hij vanwege werk afwezig was tijdens de verhuur aan toeristen. Hij was voor de toeristen altijd direct bereikbaar.
    Tot 26 april 2019 had hij een deel van de woning in huisbewaring gegeven aan Indiase expats. De rechtbank is ten onrechte niet toegekomen aan de vraag of sprake was van huisbewaring. Voor huisbewaring is geen gemeentelijke toestemming nodig. Short stay was hier niet aan de orde. Bij short stay gaat het om het structureel aanbieden van zelfstandige woonruimte. Hij heeft zijn woning eenmalig zolang hij zelf tijdelijk afwezig was in huisbewaring gegeven. Hiervoor heeft hij een huurcontract voor drie maanden en twee dagen afgesloten. Dat is in overeenstemming met de eis voor huisbewaring dat de hoofdbewoner een huisbewaarder langer dan drie maanden in zijn woning laat wonen. In dit geval was sprake van tussentijdse opzegging van het contract per 26 april 2019 omdat de expats een nieuwe woning hadden gevonden. Zij hebben daarna van 26 april 2019 tot 1 mei 2019 onbetaald in de woning verbleven totdat zij hun nieuwe woning konden betrekken. Volgens het gemeentelijke beleid is toestemming niet nodig bij huisbewaring die korter duurt dan twee maanden.
    Voor het geval het verblijf van de huisbewaarders van 26 april 2019 tot en met 1 mei 2019 als bed and breakfast verhuur wordt gezien, voert [appellant] aan dat dit was toegestaan, aangezien hij hoofdbewoner was, de huisbewaarders medebewoners waren en hij al die tijd aansprakelijk is gebleven als hoofdbewoner.
    3.1.    [appellant] mocht de woning niet gedeeltelijk vergunningvrij verhuren aan de Indiase expats. Volgens de Beleidsregel huisbewaring wordt onder huisbewaring verstaan het in gebruik geven en nemen van een woning bij tijdelijke afwezigheid van de hoofdbewoner. Deze definitie veronderstelt dat [appellant] hoofdbewoner moet zijn om zijn woning in huisbewaring te kunnen geven. [appellant] staat pas vanaf 26 april 2019 ingeschreven op het adres in de brp. Van 30 maart 2019 tot die datum had hij in ieder geval geen hoofdverblijf in de woning. Uit de omstandigheid dat de expats de woning vanaf 30 maart 2019 huurden terwijl er op dat moment geen hoofdbewoner op het adres was geregistreerd, blijkt al dat van huisbewaring geen sprake was. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om anderszins te oordelen. Er was hier sprake van short stay, zonder dat daarvoor de op grond van artikel 38 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 benodigde vergunning was verleend.
    3.2.    Ten aanzien van de verhuur van een gedeelte van de woning als bed and breakfast wordt het volgende overwogen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, onder 4.1, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. De rechtbank is deze vaste rechtspraak van de Afdeling terecht gevolgd. Bij gedeeltelijke verhuur van de woning aan toeristen is sprake van een functiewijziging van het gebruik van een gedeelte van de woning.
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening 2016 wordt onder bed and breakfast verstaan het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt. Vast staat dat [appellant] ten tijde van het verblijf van de toeristen afwezig was. Daarmee was geen sprake van kort verblijf bij de hoofdbewoner. Reeds daarom was niet voldaan aan de vereisten voor verhuur als bed and breakfast. Aan de beantwoording van de vraag of naast hoofdverblijf ook nachtverblijf van de hoofdbewoner is vereist, wordt niet toegekomen. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning gedeeltelijk is verhuurd aan toeristen en dat [appellant] daar geen vergunning voor had. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening neergelegde regeling over het vergunningvrij verhuren van een gedeelte van een woning onverbindend is. Met het zonder vergunning verhuren van een gedeelte van de woning staat evenwel vast dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 bepaalt dat de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening kan bepalen dat het college voor overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 een bestuurlijke boete kan opleggen. De gemeenteraad heeft in artikel 4.2.2, eerste en tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening 2016 bepaald dat het college bij een eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2 een boete kan opleggen van € 20.500,00. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld was het college in beginsel bevoegd tot oplegging van de boete.
    Het betoog faalt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete. Als er al een overtreding was, was deze van beperkte ernst. Bed and breakfast verhuur leidt slechts tot gedeeltelijke woningonttrekking. Zonder bed and breakfast zou er geen nieuwe woonruimte zijn vrijgekomen voor woningzoekenden. Het verhuurde gedeelte is namelijk geen zelfstandige woning. Het beschikt niet over een eigen keuken. Bovendien is de bestemming tot bewoning overheersend gebleven. Het in huisbewaring geven van de woning tijdens zijn afwezigheid leidde juist tot het beschikbaar komen van woonruimte voor woningzoekenden. Dat betekent dat de belangen van woningzoekenden niet zijn aangetast.
    Verder is sprake van verminderde verwijtbaarheid. Hij wist pas zeer laat dat hij voor werkbezoek naar Duitsland moest en kon de gasten voor het bed and breakfast niet meer afzeggen. Er was ook geen reden om de huisbewaarders langer verblijf te weigeren omdat zij de maand ervoor geen overlast hadden veroorzaakt. Hij heeft geen financieel gewin voor ogen gehad.
    [appellant] betoogt dat de besluiten onevenredig zijn omdat hij om te voorkomen dat de last onder dwangsom zou verbeuren minder actief is geweest met de bed and breakfast en heeft besloten het deel van de woning dat geschikt is voor bed and breakfast te verkopen om de bestuurlijke boete te kunnen betalen. Door de besluiten is hij inkomsten misgelopen.
    4.1.    Het college heeft op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening 2016 overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 2 een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in deze zaak geen sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden. Overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is een ernstige overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403). Dat het in dit geval gaat om gedeeltelijke onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad maakt de overtreding niet minder ernstig. In het kader van de verwijtbaarheid is niet van belang dat [appellant] er pas laat van op de hoogte was dat hij voor werkbezoek naar Duitsland moest en dat hij bij het verhuren van een gedeelte van de woning aan de Indiase expats geen financieel gewin voor ogen had. Dat [appellant] als gevolg van de besluiten voornemens is om het gedeelte van de woning te verkopen dat hij gebruikte als bed and breakfast maakt de boete niet onevenredig.
    4.3.    In de uitspraken waarop [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft gewezen, ziet de Afdeling evenmin aanleiding om tot matiging van de boete over te gaan. De daar voorliggende gevallen zijn geenszins vergelijkbaar met de hier aan de orde zijnde zaak. In de uitspraken van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851, ging het om gevallen waarin de beboete personen anders dan [appellant] wel hoofdverblijf hadden in de woning. In de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:733, was met een zeer kleine wijziging van de woonruimte aan alle vereisten voor bed and breakfast verhuur voldaan en was daarvoor uiteindelijk ook daadwerkelijk een vergunning verleend.
    4.4.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de boete terecht is vastgesteld op € 20.500,00. Nu sprake was van overtreding van het in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 neergelegde wettelijke voorschrift door de woning zonder onttrekkingsvergunning te verhuren voor short stay en als bed and breakfast was het college bevoegd om ook een last onder dwangsom op te leggen. Het college is in beginsel gehouden tot handhavend optreden. Van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving had moeten worden afgezien is niet gebleken. De rechtbank is terecht tot datzelfde oordeel gekomen.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane - van de Put, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
    805