ECLI:NL:RBAMS:2023:6928, Rechtbank Amsterdam, 02-11-2023, AWB - 22 _ 6301
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Huisvestingswet en huisvestingsverordening. Omzetten zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Functioneel dader.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 22/6301 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2023 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. H.J. Menger),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 augustus 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.570,-.
    
    
    
      Bij besluit van 16 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 september 2023. Op de zitting waren aanwezig eiser met zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    1. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres 1] in Amsterdam. De woning bestaat uit één bouwlaag met drie kamers en heeft een oppervlakte van 81 vierkante meter. De woning heeft de bestemming ‘Wonen’. Verweerder ontving een melding woonfraude over de woning van eiser. Volgens de melding zou de woning per kamer verhuurd worden en zou er sprake zijn van inschrijvingsfraude. Als gevolg hiervan is besloten om een onderzoek in te stellen naar het feitelijk gebruik van de woning. Er heeft een administratief- en buitendienstonderzoek plaatsgevonden. 
    
    2. Op 24 februari 2022 hebben toezichthouders van verweerder een bezoek gebracht aan de woning. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd en het doel van hun
    bezoek uitgelegd. Zij treffen in de woning drie personen aan, te weten mevrouw [persoon 1] , mevrouw [persoon 2] en mevrouw [persoon 3] . Deze bewoners staan ten tijde van het onderzoek op het adres ingeschreven in de Basis Registratie Personen (BRP). Daarnaast staat ook eiser zelf ingeschreven op het adres in de BRP. 
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    
    3. Verweerder heeft aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.570,-. Volgens verweerder is uit het onderzoek gebleken dat eiser de woonruimte zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte heeft omgezet of omgezet heeft gehouden door deze aan meer dan het aantal toegestane personen, te weten drie huishoudens, in gebruik te geven. Volgens verweerder is er geen sprake van inwoning en vormen de bewoners geen gemeenschappelijke huishouding. Eiser heeft daarmee volgens verweerder artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet 2014 overtreden. De hoogte van de boete is gebaseerd op artikel 4.2.1 van de Huisvestingsverordening 2020 en de bijbehorende boetetabel. Op grond van dit artikel kan het college een boete opleggen en bedraagt de boete voor omzetting zonder vergunning van minder dan vijf onzelfstandige woonruimten €12.570,-. 
    
    
      
        Standpunt eiser
      
    
    
    5. Eiser betwist dat hij toestemming zou hebben gegeven aan de huurders om zich met drie personen in te schrijven in de woning. Verweerder legt volgens eiser aan deze conclusie de getuigenverklaring van huurster [persoon 1] ten grondslag. Eiser betwist de inhoud van de verklaring en meent dat één getuigenverklaring bovendien onvoldoende is en steunbewijs ontbreekt. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat de bewoners een woongroep vormen, en daarmee een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren. Eiser meent dat de Huisvestingsverordening 2020 wat betreft de definitie van een huishouding onverbindend is en in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    7. Eiser voert vervolgens aan dat hij zijn woning regelmatig controleert, omdat hij zijn post daar ophaalt. Hij gaat alle kamers in en heeft nooit eerder een overtreding geconstateerd. Wel heeft hij met enige regelmaat meer dan twee personen aangetroffen, maar hem werd verteld dat het visite of logees waren. Eiser had geen reden om hieraan te twijfelen.
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding
      
    
    
    8. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie met een punitief karakter is, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen dienen te worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het EVRM, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. Daarbij geldt dat één getuigenverklaring, bij het ontbreken van enig ander concreet steunbewijs, onvoldoende is om tot een bewezenverklaring van een overtreding te komen.
    
    9. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder de overtreding heeft gebaseerd op slechts één getuigenverklaring. Uit het rapport van bevindingen van 24 februari 2022 blijkt dat de toezichthouders deze conclusie tevens baseren op de getuigenverklaringen van de andere twee aanwezige bewoonsters. Daarnaast baseren zij zich op de BRP inschrijvingen en de controle van de feitelijke situaties. De toezichthouders hebben foto’s gemaakt van de verschillende kamers en een situatieschets. Ook is er een melding binnengekomen waaruit kon worden afgeleid dat de woning kamergewijs werd verhuurd. Al deze bewijsstukken, in onderlinge samenhang bezien, vormen voldoende bewijs van het feit dat er drie personen woonachtig zijn op het adres. Eiser heeft niet betwist dat hij niet beschikt over de benodigde vergunning, zodat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet 2014 is omgezet van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten. Eiser heeft aangevoerd dat de verklaring van bewoonster [persoon 1] onjuist is en dat hij geen toestemming heeft gegeven voor bewoning door drie bewoners. De rechtbank zal hierop terugkomen in het kader van het overtrederschap. De toestemming doet immers niet af aan de vaststelling dat er sprake is van een overtreding.   
    
    10. Eiser heeft verder aangevoerd dat de bewoners een woongroep vormen en een duurzame gemeenschappelijk huishouding voeren. De rechtbank stelt voorop dat met ingang van 1 januari 2017 altijd een vergunning is vereist als een woning door meerder mensen wordt bewoond, zolang deze geen huishouden vormen of sprake is van inwoning. Met ingang van deze datum is de woongroep als vergunningvrije vorm van woningdelen afgeschaft. De rechtbank is verder van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de drie bewoners een duurzame gemeenschappelijke huishouding vormen. Niet is gebleken dat de bewoonsters de intentie hebben voor onbepaalde periode samen te wonen. Er is geen gezamenlijk huurcontract en uit het dossier blijkt dat de bewoners regelmatig wisselen. Zo is bewoonster [persoon 3] ten tijde van het onderzoek pas een maand woonachtig op het adres. Bovendien heeft verweerder in dit kader terecht artikel 1, sub k van de Huisvestingsverordening 2020 aan eiser tegengeworpen. De definitie van (gemeenschappelijk) huishouden is beperkt tot een alleenstaande, danwel twee personen. Nu er sprake is van drie bewoners, heeft verweerder kunnen concluderen dat er geen sprake is van een gemeenschappelijke huishouding, maar van drie losse huishoudens. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat de Huisvestingsverordening 2020 op dit punt onverbindend is. 
    
    11. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Is eiser aan te wijzen als overtreder  
      
    
    
    12. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit laatste wordt juridisch aangeduid met de term functioneel daderschap. De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan, ook wel degene die beschikkingsmacht heeft, en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. De rechtbank merkt verder op dat op verweerder de bewijslast en het bewijsrisico rust dat eiser de overtreder is.
    
    13. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij geen toestemming heeft gegeven de woning te laten bewonen door drie personen. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiser hiervoor toestemming heeft verleend. Verweerder baseert zich op de verklaringen van de bewoonsters uit het rapport van bevindingen van 24 februari 2022. Echter, slechts één bewoonster, [persoon 1] , verklaart dat eiser toestemming heeft verleend. Zoals eiser terecht stelt, is dat onvoldoende voor een bewezenverklaring. Het feit dat er geen huurcontracten zijn, maar de bewoonsters toch zijn ingeschreven in de BRP kan, anders dan verweerder meent, niet als steunbewijs dienen. Eiser heeft onbetwist toegelicht dat een huurder zich ook kan inschrijven in het BRP met toestemming van de hoofdhuurder, en zijn toestemming daarvoor dus niet is vereist. Dat niet is bewezen dat eiser de overtreding zelf heeft gepleegd, betekent echter niet dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank zal hierna nagaan of de overtreding via het functioneel daderschap aan eiser kan worden toegerekend. 
    
    14. De rechtbank stelt vast dat eiser eigenaar is van de woning. De overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, waarvoor eiser is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan hij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. Eiser had als eigenaar van de woning in dit opzicht naar het oordeel van de rechtbank beschikkingsmacht over dat gebruik van de woning.
    
    15. De vraag die dan voorligt is of eiser het wederrechtelijk gebruik van de woning heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Hieronder valt ook het onvoldoende houden van toezicht om een overtreding te voorkomen. Eiser meent dat hij voldoende toezicht heeft gehouden. Hij heeft toegelicht dat hij regelmatig langs kwam om zijn post op te halen. Hem was tijdens deze bezoeken opgevallen dat er vaak meer personen dan enkel de huursters aanwezig waren. Op de zitting heeft eiser verklaard dat hij wist dat er drie slaapkamers waren, maar hem was verteld dat deze kamer voor logees werd gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank was er voldoende aanleiding voor eiser om nader te onderzoek te doen naar het gebruik van de woning. Hierbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat uit de BRP blijkt dat er al jaren op het adres meer dan twee personen tegelijk staan ingeschreven, eiser geen huurcontracten heeft met de bewoonsters en hij een relatief hoge huur van € 2.000,- vraagt terwijl er niet is gevraagd naar een inkomstenverklaring. Gelet op voorgaande, had eiser geen genoegen mogen nemen met het antwoord van de huursters dat het slechts ging om een logeerkamer. Eiser had nader onderzoek moeten doen naar het gebruik van de woning. Door onvoldoende door te vragen, heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank bewust het risico genomen dat hij niet wist op welke wijze de woning werd gebruikt en heeft hij in zoverre het wederrechtelijke gebruik aanvaard.
    
    16. Bovenstaande betekent dat eiser als functioneel dader verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtreding en dat verweerder eiser terecht als overtreder heeft aangemerkt. 
    
    17. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Hoogte van de boete
      
    
    
    18. De Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 kent een gefixeerd boetestelsel, waarbij rekening is gehouden met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel en per overtreding een vast boetebedrag is vastgesteld. Verweerder kan bij het omzetten van een woning zonder vergunning van minder dan vijf onzelfstandige woonruimten een bestuurlijke boete opleggen van € 12.570.-. Verweerder kent een ‘lik op stuk beleid’ waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moet zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben.
    
    19. Hoewel het gaat om vaste boetebedragen, kan verweerder het boetebedrag matigen op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als eiser aannemelijk maakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
    
    20. In het onderhavige geval heeft eiser geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat de boete gematigd moet worden. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. Het beroep is ongegrond.
    
    22. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H. Belhadi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 november 2023.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4579.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1839.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4579 en 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2821.
  
  
     Artikel 1, sub k van de Huisvestingsverordening 2020 luidt: Huishouden: een alleenstaande, dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren waarbij er sprake is van bewuste wederzijdse zorg en taakverdeling die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat en waarbij de intentie bestaat om voor onbepaalde periode samen te wonen. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Vlg. de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023 ECLI:NL:RVS:2023:2071, rov. 9.3 en de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, rov. 5.1. 
  
  
     Artikel 4.2.1, eerste en tweede lid, onder b jo. bijlage 3, tabel 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2051, r.ov. 3.3.