ECLI:NL:RVS:2023:394, Raad van State, 01-02-2023, 202107217/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de minister van Financiën een verzoek van [appellant] om inzage in zijn persoonsgegevens afgewezen. [appellant] heeft op grond van de artikelen 12 en 15 van de Algemene verordening gegevensbescherming de minister van Financiën verzocht om inzage in zijn persoonsgegevens, omdat hij vermoedt dat de Belastingdienst onrechtmatig zijn gegevens heeft verstrekt aan derden. Het verzoek heeft betrekking op documenten waaruit zou blijken dat [appellant] door de Belastingdienst als fraudeur is aangemerkt en verslagen van een TPO waarin zijn gezondheidstoestand is besproken.

202107217/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats[,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 22 september 2021 in zaak nr. 20/3123 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Financiën.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de minister een verzoek van [appellant] om inzage in zijn persoonsgegevens afgewezen.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, gegevens verstrekt en te kennen gegeven dat een karakterschets uit het dossier wordt gehaald en wordt vernietigd.
    Bij tussenuitspraak van 15 april 2021 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij besluit van 26 mei 2021 heeft de minister meer persoonsgegevens verstrekt.
    Bij besluit van 7 september 2021 heeft de minister een aanvullende motivering gegeven en meer persoonsgegevens verstrekt.
    Bij uitspraak van 22 september 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2020 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    De minister heeft op 25 november 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarin meer persoonsgegevens zijn verstrekt.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. I.A. Huppertz, is verschenen.
    Op de zitting heeft de Afdeling de minister verzocht om alsnog de verslagen van een tripartiet overleg (hierna: TPO) van 29 oktober en 26 november 2014 toe te zenden. De minister heeft aan dit verzoek voldaan, met de mededeling dat uitsluitend de Afdeling kennis mag nemen van deze stukken.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    Partijen hebben afgezien van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op grond van de artikelen 12 en 15 van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) de minister verzocht om inzage in zijn persoonsgegevens, omdat hij vermoedt dat de Belastingdienst onrechtmatig zijn gegevens heeft verstrekt aan derden. Het verzoek heeft betrekking op documenten waaruit zou blijken dat [appellant] door de Belastingdienst als fraudeur is aangemerkt en verslagen van een TPO waarin zijn gezondheidstoestand is besproken.
    Besluiten
    2.       In het besluit van 15 juli 2020 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen recht heeft op inzage in gehele stukken. In het besluit van 26 mei 2021 heeft de minister een overzicht verstrekt van de persoonsgegevens in TPO-verslagen. Na een reactie hierop van [appellant] heeft de minister in het besluit van 7 september 2021 een overzicht van persoonsgegevens in de TPO-verslagen van 29 oktober 2014 en 26 november 2014 verstrekt. In het besluit van 25 november 2021 heeft de minister het overzicht van persoonsgegevens aangevuld en te kennen gegeven dat van de door [appellant] vermelde data 11 juni 2015 en 22 januari 2015 geen verslagen van overleggen zijn gevonden.
    Aangevallen uitspraken
    3.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de AVG geen recht geeft op inzage in gehele documenten. De AVG geeft recht op inzage in persoonsgegevens, maar niet op toegang tot bestuurlijke documenten. Daarnaast heeft de rechtbank in de tussenuitspraak overwogen dat ‘code 88’, waarmee plaatsing op een fraudelijst door de Belastingdienst wordt bedoeld, niet individualiseerbaar is tot een persoon. Ook een toelichting waarom [appellant] op de fraudelijst is geplaatst is niet als persoonsgegeven aan te merken. De rechtbank heeft verder overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen overzicht heeft verstrekt van de persoonsgegevens van [appellant] in de TPO-verslagen.
    4.       De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat de minister het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek aan het besluit van 15 juli 2020 niet geheel heeft hersteld. [appellant] heeft uit het overzichtsproces-verbaal in zijn strafdossier kunnen opmaken dat in het TPO van 29 oktober 2014 is besproken dat hij een hersentumor heeft. Dit wijkt af van de mededeling van de minister dat de hersentumor niet is vermeld in het verslag van dit TPO. De minister zal deze discrepantie moeten verklaren. Verder heeft [appellant] uit het overzichtsproces-verbaal kunnen opmaken dat zijn gezondheidstoestand ook in vooroverleggen van 22 januari 2015 en 11 juni 2015 is besproken. De minister heeft niet duidelijk gemaakt of uitputtend is gezocht naar verslagen van deze overleggen. De minister zal alsnog de zoekslag inzichtelijk moeten maken. De rechtbank heeft de minister daarom opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Beoordeling
    5.       [appellant] betoogt dat de AVG recht geeft op inzage in stukken en hij geen genoegen hoeft te nemen met een door de minister gemaakte selectie van persoonsgegevens. De minister mag niet zelf bepalen wat een persoonsgegeven is. Dat maakt het onmogelijk om te controleren of gegevens juist zijn en correct zijn verwerkt. Verder is plaatsing op de fraudelijst een persoonsgegeven. Ook had de rechtbank zelf in de zaak moeten voorzien door de ontbrekende stukken van de minister te vorderen.
    5.1.    Artikel 15 van de AVG geeft een betrokkene het recht om uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en om inzage te verkrijgen in die persoonsgegevens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het doel van artikel 15 van de AVG dat de betrokkene zich van de verwerking van zijn persoonsgegevens op de hoogte kan stellen en de rechtmatigheid daarvan kan controleren (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:452, onder 6.3). De rechtbank heeft in de tussenuitspraak terecht overwogen dat een recht van inzage iets anders is dan een recht van toegang tot bestuurlijke documenten. Zoals volgt uit de uitspraak van 3 maart 2021 is de verwerkingsverantwoordelijke niet gehouden een afschrift van de onderliggende documenten te verstrekken, mits voldaan is aan het doel van artikel 15 van de AVG. Aan dit doel is voldaan, nu [appellant] ook zonder inzage in de gehele documenten zich op de hoogte heeft kunnen stellen van de persoonsgegevens en deze heeft kunnen controleren op rechtmatigheid.
    5.2.    In artikel 4, aanhef en onder 1, van de AVG is een definitie van het begrip "persoonsgegevens" opgenomen. Onder persoonsgegevens wordt verstaan alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Aan het begrip "persoonsgegevens" komt een ruime betekenis toe (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:994, onder 34). Anders dan [appellant] stelt, betekent dit niet dat de minister zelf invulling mag geven aan dit begrip.
    5.3.    De minister heeft te kennen gegeven dat ‘code 88’ een algemeen gebruikte aanduiding is voor plaatsing op een fraudelijst. De minister heeft terecht opgemerkt dat de code niet is te herleiden tot de persoon van [appellant] en daarom niet als persoonsgegeven is aan te merken. [appellant] wil inzicht in de aanleiding voor de plaatsing op de fraudelijst. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan op grond van artikel 15 van de AVG geen inzage worden verkregen in de aanleiding van een naar de verzoeker ingesteld fraudeonderzoek (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:649, onder 4.4). De AVG is alleen bedoeld om de verwerking van persoonsgegevens te controleren. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak daarom terecht geoordeeld dat de minister terecht een toelichting over de plaatsing op de fraudelijst niet als persoonsgegeven heeft aangemerkt.
    5.4.    De rechtbank heeft in de einduitspraak overeenkomstig artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de minister opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft daarbij het besluit op bezwaar vernietigd omdat de minister onvoldoende had gemotiveerd hoe de zoekslag naar verslagen van vooroverleggen was verricht en waarom de bespreking van de medische gegevens van [appellant] niet in het TPO-verslag van 29 oktober 2014 was vermeld. De uitkomst van het nieuwe besluit stond niet bij voorbaat vast en de minister moest een nieuwe zoekslag verrichten. Aan de in artikel 8:72, derde lid, onder b, opgenomen voorwaarde om zelf in de zaak te voorzien, was niet voldaan. Ook was er geen reden om aan te nemen dat de minister niet binnen zes weken aan de in de einduitspraak opgenomen opdracht zou kunnen voldoen. Anders dan [appellant] stelt, was de rechtbank niet verplicht de stukken van de minister te vorderen en zelf in de zaak te voorzien.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraken van de rechtbank moeten worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Nieuw besluit
    7.       Ter uitvoering van de einduitspraak heeft de minister het besluit van 25 november 2021 genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 , gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. In dit besluit heeft de minister beschreven hoe de zoekslag is verricht. Ook heeft de minister een aanvullend overzicht van persoonsgegevens toegevoegd en verklaard dat van de door [appellant] vermelde vooroverleggen met data 11 juni 2015 en 22 januari 2015 geen verslagen zijn aangetroffen.
    8.       [appellant] betoogt dat het nieuwe besluit onvoldoende duidelijk maakt wat de minister heeft ondernomen om de verslagen van de vooroverleggen van 22 januari en 11 juni 2015 te achterhalen. Ook maakt het nieuwe besluit onvoldoende inzichtelijk waarom de in het overzichtsproces-verbaal vermelde bespreking van zijn hersentumor niet door de minister in het verslag van het TPO van 29 oktober 2014 is teruggevonden. Als dit stuk niet wordt ingebracht, is dat niet te verifiëren. Verder is het nieuwe besluit onvolledig. In het TPO-verslag van 26 november 2014 is volgens [appellant] vermeld dat op grond van een externe e-mail sterke aanwijzingen zijn dat hij zijn ziekte simuleert. Deze e-mail was volgens [appellant] bij de TPO-verslagen gevoegd en valt daarom onder zijn AVG-verzoek.
    8.1.    De Afdeling heeft, anders dan de rechtbank, kennisgenomen van de TPO-verslagen van 29 oktober en 26 november 2014.
    8.2.    In het nieuwe besluit heeft de minister beschreven welke nieuwe zoekslag is gemaakt om eventuele verslagen van de vooroverleggen van 22 januari 2015 en 11 juni 2015 te achterhalen. Deze verslagen heeft de minister ook na de nieuwe zoekslag niet aangetroffen. De minister heeft verklaard dat dit kan omdat deze vooroverleggen geen officiële status hebben en daarvan geen verslagen worden gemaakt. Het kan volgens de minister ook zijn dat de Belastingdienst geen partij was in die overleggen. De minister heeft in het nieuwe besluit duidelijk gemaakt hoe hij gezocht heeft naar eventuele verslagen van de vooroverleggen. Het is niet ongeloofwaardig dat deze verslagen niet bestaan.
    8.3.    In het nieuwe besluit heeft de minister, evenals in het besluit van 7 september 2021, verklaard dat de hersentumor van [appellant] niet in het TPO-verslag van 29 oktober 2014 is vermeld. Dat is inderdaad het geval.
    8.4.    In het nieuwe besluit heeft de minister, net zoals in het besluit van 7 september 2021, een overzicht van persoonsgegevens uit het TPO-verslag van 26 november 2014 verstrekt en vermeld dat een deel van de persoonsgegevens van een derde afkomstig is, maar dat de identiteit van die derde niet duidelijk is. De Afdeling heeft geconstateerd dat in de bij het TPO-verslag van 26 november 2014 gevoegde stukken persoonsgegevens van [appellant], met name over zijn medische situatie, zijn vermeld, die de minister in het nieuwe besluit niet heeft vermeld. Ook heeft de minister in het nieuwe besluit ten onrechte opgemerkt dat de bron van een deel van de persoonsgegevens niet bekend is. In de bij het TPO-verslag van 26 november 2014 gevoegde stukken is deze bron vermeld. De minister is op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder g, van de AVG in beginsel gehouden om [appellant] inzage te geven in alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens, aangezien deze persoonsgegevens niet bij [appellant] zijn verzameld. Weliswaar biedt artikel 41 van de Uitvoeringswet AVG een grondslag om het inzagerecht te beperken, maar dan moet de minister motiveren waarom dit noodzakelijk en evenredig is.
    8.5.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    9.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 25 november 2021 moet worden vernietigd. De minister moet opnieuw een besluit op het bezwaar van [appellant] nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. In dat besluit moet de minister ofwel alsnog inzage geven in de persoonsgegevens van [appellant] die in de bijlagen bij het TPO-verslag van 26 november 2014 staan en in de bron van de persoonsgegevens van [appellant] die in dat verslag staan ofwel motiveren waarom hij het inzagerecht van [appellant] met toepassing van artikel 41 van de Uitvoeringswet AVG beperkt. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     De minister moet de proceskosten van het beroep van rechtswege vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Financiën van 25 november 2021 gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      draagt de minister van Financiën op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt de minister van Financiën tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 418,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld op 24 januari 2023 door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023
    640-1013