ECLI:NL:RVS:2022:3729, Raad van State, 14-12-2022, 202100730/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht [appellant] onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 5.000,00 gelast om vóór 1 april 2018 de geconstateerde gebreken in het pand aan de [locatie] te Utrecht te herstellen en hersteld te (doen) houden. [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Utrecht. Het pand heeft meerdere kamers die worden verhuurd. Na inspecties op 12 december 2016 en 6 april 2017 heeft het college bij besluit van 4 mei 2017 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het pand was volgens het college in een staat die niet voldoet aan voorschriften van het Bouwbesluit 2012, met name op het gebied van brandveiligheid. Bij besluit van 31 mei 2018 is het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 16 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard.

202100730/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 18 december 2020 in zaak nr. 19/5353 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 5.000,00 gelast om vóór 1 april 2018 de geconstateerde gebreken in het pand aan de [locatie] te Utrecht te herstellen en hersteld te (doen) houden.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover de bezwaren betrekking hebben op de doorvoeringen van leidingen, kabels en kabelgoten en de sponningdiepte van de kozijnconstructie. Het besluit van 1 februari 2018 is in zoverre herroepen. Voor het overige heeft het college de bezwaren van [appellant] ongegrond verklaard. Het college heeft de hoogte van de opgelegde dwangsom verlaagd naar € 3.000,00.
    Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door J. Zijlmans en mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door J. Hillenaar en B. Olsthoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Utrecht. Het pand heeft meerdere kamers die worden verhuurd.
    Na inspecties op 12 december 2016 en 6 april 2017 heeft het college bij besluit van 4 mei 2017 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het pand was volgens het college in een staat die niet voldoet aan voorschriften van het Bouwbesluit 2012, met name op het gebied van brandveiligheid. Bij besluit van 31 mei 2018 is het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2019 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2018 gedeeltelijk vernietigd, het besluit van 4 mei 2017 gedeeltelijk herroepen en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt over de dwangsom met inachtneming van de uitspraak.
    Bij uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:169, heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de aangevallen uitspraak vernietigd, voor zover betrekking hebbende op de overtreding van artikel 1.16, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 betreffende het niet aantoonbare onderhoud van cv-installatie. De Afdeling heeft vervolgens, voor zover thans van belang, zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 mei 2017 in zoverre te herroepen en te bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, voor zover dat is vernietigd.
    Op 19 december 2017 heeft een hercontrole plaatsgevonden. Van deze controle zijn een rapport van bevindingen van 10 januari 2018 en een brandveiligheidsrapportage van 31 januari 2018 opgemaakt. Uit de hercontrole is gebleken dat de geconstateerde gebreken die hebben geleid tot het opleggen van de last onder dwangsom van 4 mei 2017, nog niet waren hersteld.
    Bij besluit van 1 februari 2018 heeft het college [appellant] opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. De last is opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het pand is volgens het college in een staat die niet voldoet aan voorschriften van het Bouwbesluit 2012, met name op het gebied van brandveiligheid. Volgens het college is sprake van de volgende gebreken:
    a. In strijd met artikel 1.16, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 kan niet worden aangetoond dat doorvoeren in een rookscheiding voldoende zijn afgewerkt.
    b. In strijd met artikel 2.100 van het Bouwbesluit 2012 heeft de scheidingsdeur in de vluchtroute ter hoogte van kamer 24 een opening ter hoogte van het cilindergat.
    c. In strijd met artikel 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 is de deur in een inwendige scheidingsconstructie ter hoogte van kamer 24, waarvoor een eis weerstand tegen rookdoorgang geldt, niet zelfsluitend.
    d. In de vluchtroute ter hoogte van de CV-installatie nabij kamer 8 is in strijd met artikel 6.21, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012, een rookmelder verwijderd van de sokkel.
    e. In strijd met artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 staan in de vluchtroute voorwerpen opgeslagen die het vluchten en het bestrijden van brand kunnen belemmeren.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover de bezwaren betrekking hebben op de doorvoeringen van leidingen, kabels en kabelgoten en de sponningdiepte van de kozijnconstructie. Het besluit van 1 februari 2018 is in zoverre herroepen.
    De rechtbank heeft bij uitspraak van 18 december 2020 het door [appellant] tegen het besluit van 5 november 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep van [appellant]
    Ten onrechte niet ter zitting gehoord door de rechtbank
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) uitspraak heeft gedaan. Volgens [appellant] is ten onrechte in de uitspraak opgenomen dat partijen niet binnen een hiervoor gestelde termijn hebben verklaard dat zij op een zitting willen worden gehoord, nu hem nooit een dergelijke termijn is gegeven. [appellant] wijst er op dat hij te kennen heeft gegeven dat hij na een schriftelijke repliek wilde afwegen of hij op een zitting wil worden gehoord. Volgens [appellant] is hem echter ten onrechte de mogelijkheid onthouden om ter zitting te worden gehoord en zijn beroep nader toe te lichten. De uitspraak is gelet hierop niet tot stand gekomen in overeenstemming met de vereisten van de Awb en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, aldus [appellant].
    2.1.    Bij brief van 15 juni 2020 heeft de rechtbank de gemachtigde van [appellant] in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de schriftelijke toelichting van het college op zijn beroep.
    Daarbij heeft de rechtbank meegedeeld dat zij na ontvangst van zijn reactie zal mededelen of zij de zaak geschikt acht voor een schriftelijke afhandeling. In dat geval zal een zitting achterwege worden gelaten, tenzij één van de partijen aangeeft dat zij alsnog een zitting noodzakelijk acht.
    Bij brief van 29 juni 2020 heeft de gemachtigde van [appellant] gereageerd op de schriftelijke toelichting van het college van 10 juni 2020.
    2.2.    Artikel 8:57, eerste lid, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter kan bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht."
    2.3.    Uit het procesdossier blijkt niet dat de rechtbank [appellant] na ontvangst van zijn reactie van 29 juni 2020 heeft meegedeeld de zaak geschikt te achten voor een schriftelijke afhandeling. Anders dan in het procesverloop van de uitspraak van de rechtbank van 18 december 2020 is vermeld, heeft de rechtbank partijen evenmin een termijn gesteld waarbinnen zij konden laten weten gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord. Deze handelwijze is in strijd met artikel 8:57, eerste lid, van de Awb.
    Het betoog slaagt.
    3.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft in het kader van zijn hoger beroep daarom geen bespreking meer.
    Behandeling beroep
    4.       Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 5 november 2019 opnieuw behandelen. Daarbij zal de Afdeling de stukken die partijen bij de Afdeling hebben ingebracht en het verhandelde op de zitting van de Afdeling betrekken.
    Belemmering van de vluchtroute
    5.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 is overtreden.
    Van overtreding van deze bepaling kan volgens [appellant] uitsluitend sprake zijn indien het gebruik van vluchtmogelijkheden bij brand daadwerkelijk wordt belemmerd. Volgens [appellant] heeft de toezichthouder uitsluitend vastgesteld dat de vluchtweg wordt belemmerd. Het college heeft niet onderkend dat niet op objectieve wijze is bepaald welke breedte de gang heeft en in hoeverre de in de gang aangetroffen spullen de breedte beperkten en derhalve het vluchten daadwerkelijk zouden belemmeren. Er ligt volgens [appellant] een onvoldoende feitenvaststelling aan de opgelegde last ten grondslag.
    [appellant] wijst er op dat een vluchtroute gelet op het bepaalde in artikel 2.117, vierde lid, in samenhang bezien met tabel 2.111 van het Bouwbesluit 2012, slechts een breedte van 0,5 m hoeft te hebben en slechts 1,7 m hoog hoeft te zijn. Op de plek waar de spullen zijn aangetroffen is de gang volgens [appellant] beduidend breder dan deze minimumeis, zodat ook bij versmalling van de gang door de aangetroffen spullen aan de eis van een vluchtroute met een minimale breedte van 0,5 m kon worden voldaan.
    Verder moet volgens [appellant] in aanmerking worden genomen dat de aanwezige brandveiligheidsvoorzieningen in het pand de minimale eisen ver te boven gaan, zodat meer tijd voor vluchten bestaat en obstakels ook minder snel een onoverkomelijke belemmering kunnen opleveren.
    [appellant] stelt verder dat de toezichthouder in de aan de last onder dwangsom ten grondslag liggende rapportage heeft verklaard dat geen sprake was van een gevaarlijke situatie.
    5.1.    Artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 luidt: "Onverminderd het bij of krachtens dit besluit bepaalde is het verboden in, op, aan of nabij een bouwwerk voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten, werktuigen, middelen of voorzieningen te gebruiken of niet te gebruiken of anderszins belemmeringen te veroorzaken waardoor:
    a. melding van, alarmering bij of bestrijding van brand wordt belemmerd;
    b. het gebruik van vluchtmogelijkheden bij brand wordt belemmerd, of
    c. het redden van personen of dieren bij brand wordt belemmerd."
    Artikel 2.117, vierde lid, luidt: "Een vluchtroute heeft een vrije doorgang met ten minste de in tabel 2.111 aangegeven breedte en hoogte."
    Uit aansturingstabel 2.111 volgt dat een vluchtroute bij de gebruiksfunctie "woonfunctie" een breedte heeft van 0,5 m en een hoogte van 1,7 m.
    5.2.    Het college heeft aan het opleggen van de last onder dwangsom met betrekking tot het belemmeren van de vluchtroute ten grondslag gelegd dat, in strijd met artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012, in de vluchtroute voorwerpen staan opgeslagen die het vluchten en het bestrijden van brand kunnen belemmeren. De aangetroffen situatie dient te worden beëindigd, zodat het gebruik van vluchtmogelijkheden bij brand of het redden van personen bij brand niet wordt belemmerd.
    Het college heeft in het besluit op bezwaar van 5 november 2019 erop gewezen dat tijdens de controle op 19 december 2017 in de vluchtweg een koelkast, vuilniszakken, een ladder en een fiets zijn aangetroffen. Het veilig vluchten wordt hiermee volgens het college op een onacceptabele wijze belemmerd. Hierbij neemt het college in aanmerking dat het een smalle vluchtroute is, waar in geval van een eventuele calamiteit wegens de kamergewijze bewoning van het pand een groot aantal bewoners op is aangewezen. Op het moment van de controle is niet gebleken dat de spullen hier maar voor een korte periode waren neergezet. Bovendien waren de spullen onbeheerd. Met betrekking tot het plaatsen van vuilniszakken lijkt het erop dat deze hier worden neergezet voorafgaand aan het moment dat deze aan de straat kunnen worden gezet. Dit wijst op een structurele, steeds terugkerende situatie. Hetzelfde geldt voor het stallen van een fiets, aldus het college.
    5.3.    Desgevraagd heeft de gemachtigde van [appellant] ter zitting te kennen gegeven dat de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 11 april 2017, dat aan de last onder dwangsom van 4 mei 2017 ten grondslag is gelegd, heeft verklaard dat geen sprake was van een gevaarlijke situatie. Dat rapport is echter niet ten grondslag gelegd aan het in deze procedure aan de orde zijnde besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. De Afdeling stelt vast dat niet is gebleken dat de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 10 januari 2018 heeft geconstateerd dat op 19 december 2017 geen sprake was van een gevaarlijke situatie.
    Uit het rapport van bevindingen van 10 januari 2018 en de Brandveiligheidsrapportage van 31 januari 2018 blijkt verder dat inspecteurs van de Veiligheidsregio Utrecht Brandweer Preventie en de inspecteur Bouwtoezicht van de gemeente Utrecht tijdens de controle op 19 december 2017 hebben geconstateerd dat in de vluchtroute voorwerpen zijn opgeslagen die het vluchten en het bestrijden van brand kunnen belemmeren. De inspecteurs hebben hiervan foto’s gemaakt. Op de foto’s is zichtbaar dat het gaat om een koelkast, vuilniszakken, een trap en een fiets. Gelet op het bepaalde in artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat een vluchtroute, ongeacht de breedte ervan, geschikt moet zijn om te kunnen vluchten. Uit de foto’s en de Brandveiligheidsrapportage blijkt dat als gevolg van de in de vluchtroute aanwezige voorwerpen de bestrijding van brand en het gebruik van vluchtmogelijkheden bij brand ernstig worden belemmerd. Gelet hierop heeft het college terecht geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012. Niet valt in te zien dat in dit geval, waarbij uit de foto’s blijkt dat sprake is van een smalle gang die door de aangetroffen spullen ernstig wordt geblokkeerd, het opmeten van de precieze breedte van de gang door de inspecteurs noodzakelijk was om te kunnen vaststellen dat sprake was van een overtreding. Dat de brandveiligheidsvoorzieningen in het pand volgens [appellant] de minimale eisen ver te boven gaan, wat daar verder ook van zij, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders.
    Het betoog faalt.
    Het ontbreken van een rookmelder
    6.       Verder betoogt [appellant] dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 6.21, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 wegens het ontbreken van een rookmelder.
    [appellant] stelt onder verwijzing naar een door hem overgelegde foto dat de rookmelder naast de brandslanghaspel ontbrak en niet, zoals het college stelt, de rookmelder naast de CV-ketel.
    [appellant] wijst er op dat het college heeft gehandhaafd op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Dat artikel gaat over bestaande bouw, zodat aan het niveau van bestaande bouw dient te worden getoetst. Het college heeft zich volgens [appellant] daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de normen voor nieuwbouw, NEN-norm 2555:2008. Volgens [appellant] is NEN-norm 2555:2006 van toepassing, omdat het gaat om een bestaande installatie in een bestaand bouwwerk.
    Overigens heeft het college volgens [appellant] niet onderkend dat er ook zonder de ontbrekende rookmelder voldoende rookmelders hingen conform NEN-norm 2555:2008. Er werd volgens [appellant] voldaan aan de in die NEN-norm opgenomen afstanden. De afstand tussen de rookmelders bedroeg minder dan 6,7 meter. Het college heeft volgens [appellant] niet inzichtelijk gemaakt wat de afstanden tussen de rookmelders waren en heeft evenmin met objectieve bewijsmiddelen aangetoond dat niet zou zijn voldaan aan de vereiste afstanden, aldus [appellant].
    6.1.    Artikel 6.21 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
    "(…)
    2. Bij een woonfunctie voor kamergewijze verhuur heeft een besloten ruimte waardoor een vluchtroute voert tussen de uitgang van een verblijfsruimte en de uitgang van de woonfunctie een of meer rookmelders die voldoen aan en zijn geplaatst volgens de primaire inrichtingseisen als bedoeld in NEN 2555. Dit geldt niet voor een woonfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20.
    (…)."
    Artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet luidt:
    "Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid."
    6.2.    Het college heeft aan het opleggen van de last onder dwangsom met betrekking tot het ontbreken van de rookmelder ten grondslag gelegd dat in de vluchtroute in strijd met artikel 6.21, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012, een rookmelder is verwijderd. De aangetroffen situatie dient te worden beëindigd, zodat het alarmeren van brand niet wordt belemmerd.
    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 5 november 2019 op het standpunt gesteld dat artikel 6.21 van het Bouwbesluit 20212 voorschrijft dat aan de primaire inrichtingseisen van NEN 2555 moet worden voldaan. Hieronder zijn mede de projecteringseisen uit hoofdstuk 8 van NEN 2555 begrepen. De aanwezige rookmelders waren op een grotere onderlinge afstand dan 6,7 meter aangebracht. Om die reden voldeed de situatie niet. Daarnaast schrijven de primaire inrichtingseisen projecteringseisen voor die bij bijzondere dak- en plafondvormen gelden. In verband met de aanwezige hoge raampartijen had hiermee bij het plaatsen van de rookmelders rekening gehouden moeten worden, aldus het college.
    In het verweerschrift van 10 juni 2020 en in de schriftelijke uiteenzetting van 28 juni 2021 heeft het college nader toegelicht dat ten onrechte niet is voldaan aan NEN-norm 2555:2008.
    Locatie ontbrekende rookmelder
    6.3.    Uit de Brandveiligheidsrapportage van 31 januari 2018 volgt dat op 19 december 2017 is geconstateerd dat in de vluchtroute ter hoogte van de CV-installatie nabij kamer 8 een rookmelder van de sokkel was verwijderd. Hiervan is een foto gemaakt die als bijlage bij het rapport van bevindingen van 10 januari 2018 is gevoegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende concreet omschreven op welke locatie een rookmelder ontbrak.
    [appellant] heeft een foto overgelegd, afkomstig uit in februari 2018 door hem gemaakt filmmateriaal, waaruit volgens hem zou blijken dat een andere rookmelder ontbrak dan die waarvan het college is uitgegaan.
    In dit verband acht de Afdeling van belang dat het ontbreken van de rookmelder is vastgesteld op 19 december 2017. Nu de overgelegde foto op een aanzienlijk later moment, te weten in februari 2018, is gemaakt, heeft [appellant] daarmee niet aannemelijk gemaakt dat het college bij het nemen van het besluit om handhavend op te treden is uitgegaan van een onjuiste locatie van de ontbrekende rookmelder.
    Het betoog faalt in zoverre.
    Toepasselijke NEN-norm
    6.4.    Ten aanzien van de beoordeling of het college in het kader van de vraag of sprake is van schending van artikel 6.21, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 vanwege het ontbreken van een rookmelder, terecht de eisen van NEN-norm 2555:2008 aan [appellant] heeft tegengeworpen, is het volgende van belang.
    Het college heeft aan de opgelegde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet is overtreden. Dat artikellid gaat over de staat van bestaande bouwwerken (en erven en terreinen). Die staat moet voldoen aan de daarvoor in het Bouwbesluit 2012 opgenomen voorschriften. Het college heeft niet tevens artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet aan de opgelegde last ten grondslag gelegd. Dat artikellid gaat over het bouwen van bouwwerken. Gelet op de definitiebepaling van "bouwen" in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet moet hieronder ook verbouwen worden begrepen.
    Artikel 6.21, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 is op zichzelf bezien een voorschrift dat mede geldt voor bestaande bouwwerken. In het artikellid wordt verwezen naar NEN 2555.
    Uit artikel 1.2, eerste lid, van de Regeling Bouwbesluit 2012 en bijlage I behorende bij die regeling volgt dat NEN-norm 2555:2002, zoals gewijzigd in 2006, hierna NEN-norm 2555:2006 genoemd, van toepassing is op bestaande bouw en dat NEN-norm 2555:2008 van toepassing is op nieuwbouw.
    Nu slechts overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet aan de last ten grondslag is gelegd, kon het college in het kader van deze last alleen bij of krachtens het Bouwbesluit 2012 gestelde voorschriften tegenwerpen die (mede) zien op de staat van bestaande bouwwerken. De eisen van NEN-norm 2555:2008, die gaan over nieuwbouw, konden daarom niet aan [appellant] worden tegengeworpen.
    Het betoog slaagt reeds hierom.
    Ontbreken deurdrangers
    7.       [appellant] betoogt ten slotte dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.
    Volgens [appellant] heeft het college zich ten onrechte onder verwijzing naar artikel 2.103 van het Bouwbesluit 2012 op het standpunt gesteld dat een vluchtroute maximaal 30 meter lang mag zijn en dat daarom in het pand inwendige scheidingen met deuren aanwezig moeten zijn. Nu artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet aan het opleggen van de last ten grondslag is gelegd, zijn volgens [appellant] uitsluitend de voorschriften voor bestaande bouw, zoals opgenomen in paragraaf 2.12.2 van het Bouwbesluit 2012, van toepassing. Uit artikel 2.112, in samenhang bezien met aansturingstabel 2.111 van het Bouwbesluit 2012, volgt dat de voorgeschreven maximale lengte van een vluchtroute 45 meter bedraagt. Volgens [appellant] heeft het college niet onderbouwd dat niet aan de eis van een maximale lengte van een vluchtroute van 45 meter wordt voldaan.
    Voor elke kamerbewoner zijn volgens [appellant] minimaal twee vluchtroutes beschikbaar met een lengte van minder dan 30 meter. De aanwezige inwendige scheidingsconstructies zijn dan ook onverplicht aangebracht en bieden een betere bescherming bij het veilig vluchten dan op grond van het Bouwbesluit 2012 is vereist.
    Voor zover de eis van een vluchtroute met een maximale lengte van 30 meter zou gelden, is volgens [appellant] van belang dat het college de feitelijke lengte van de vluchtroutes ten onrechte niet heeft vastgesteld. Verder is volgens [appellant] niet duidelijk welke deur een defecte deurdranger zou hebben en hoe dat is geconstateerd.
    Verder eist het Bouwbesluit 2012 volgens [appellant] niet dat elke bestaande vluchtmogelijkheid aan de eis voldoet dat deze maximaal 30 meter lang is. De wooneenheden in het pand hebben volgens [appellant] de beschikking over meerdere vluchtroutes waarvan er altijd één korter dan 30 meter is.
    7.1.    Artikel 2.103, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 luidt: "Een besloten ruimte waardoor een beschermde vluchtroute voert heeft vanaf de uitgang van een subbrandcompartiment tot de volgende uitgang op de vluchtroute een loopafstand niet groter dan 30 m. Dit geldt niet voor zover de vluchtroute door een trappenhuis voert."
    Artikel 2.112, vierde lid, luidt: "De loopafstand tussen een punt in een gebruiksgebied en een uitgang van het subbrandcompartiment waarin dat gebruiksgebied ligt, is niet groter dan de in tabel 2.111 aangegeven waarde."
    Uit aansturingstabel 2.111 volgt dat een vluchtroute bij de gebruiksfunctie "woonfunctie" een maximale lengte heeft van 45 m.
    Artikel 6.26 luidt:
    "1. Een beweegbaar constructieonderdeel in een inwendige scheidingsconstructie waarvoor een eis aan de weerstand tegen branddoorslag, weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag of weerstand tegen rookdoorgang geldt, is zelfsluitend.
    (…)
    6. Het eerste en vijfde lid zijn ook van toepassing bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk of wijziging van de gebruiksfunctie van een bouwwerk of een gedeelte daarvan naar een woonfunctie."
    7.2.    Het college heeft aan het opleggen van de last onder dwangsom met betrekking tot het ontbreken van een deurdranger ten grondslag gelegd dat de deur in een inwendige scheidingsconstructie ter hoogte van kamer 24, waarvoor een eis weerstand tegen rookdoorgang geldt, in strijd met artikel 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, niet zelfsluitend is. De deur dient te worden voorzien van een mechanisme waardoor deze volledig zelfsluitend is.
    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 5 november 2019 op het standpunt gesteld dat tijdens de controle op 19 december 2017 is geconstateerd dat de twee aanwezige deuren in de brandscheiding niet zelfsluitend waren. Bij één van de deuren ontbrak een deurdranger. Bij de andere deur was een deurdranger aanwezig, maar deze functioneerde gebrekkig. De deuren bevinden zich in een inwendige scheidingsconstructie. De indeling van het pand is aangetroffen zoals dit op de bij de gebruiksmelding van 19 juni 2017 behorende plattegrond is aangegeven. Hieruit blijkt dat de lengte van de vluchtroute ruim 30 meter bedraagt en dat deze dus gecompartimenteerd moet worden door middel van een brandscheiding. Aan deze eis wordt voldaan als de deuren overeenkomstig het bepaalde in artikel 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 zelfsluitend zijn. Ter plaatse waren echter geen zelfsluitende deuren aanwezig, aldus het college.
    7.3.    Met betrekking tot de beoordeling of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van strijd met artikel 6.26 van het Bouwbesluit 2012, acht de Afdeling het volgende van belang.
    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 5 november 2019 op het standpunt gesteld dat artikel 2:103 van het Bouwbesluit 2012 een vluchtroute van maximaal 30 meter voorschrijft. Nu de lengte van de vluchtroute volgens het college ruimschoots 30 meter bedraagt, moet deze volgens het college worden gecompartimenteerd door middel van een brandscheiding. Aan die eis wordt volgens het college (onder meer) voldaan als de deuren, overeenkomstig artikel 6.26 van het Bouwbesluit 2012, zelfsluitend zijn. Volgens het college waren geen zelfsluitende deuren aanwezig.
    Het college heeft, zoals hiervoor al eerder is overwogen, aan de opgelegde last onder dwangsom uitsluitend ten grondslag gelegd dat artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet is overtreden. Dat artikellid gaat over de staat van bestaande bouwwerken.
    De Afdeling stelt vast dat artikel 2:103 van het Bouwbesluit 2012 is opgenomen in paragraaf 2.12.1. "Nieuwbouw" van Afdeling 2.12 "Vluchtroutes" van het Bouwbesluit 2012. Hieruit volgt dat de in artikel 2.103 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen eisen niet van toepassing zijn op bestaande bouwwerken.
    De eisen voor vluchtroutes in bestaande bouwwerken zijn opgenomen in paragraaf 2.12.2 van het Bouwbesluit 2012. Uit artikel 2.111, vierde lid en aansturingstabel 2.111 van het Bouwbesluit 2012 volgt dan dat de maximale lengte van een vluchtroute 45 meter bedraagt.
    De Afdeling stelt vast dat het college ervan is uitgegaan dat de vluchtroute waarin de deuren lagen meer dan 30 meter lang is, maar het college heeft aan de besluitvorming niet ten grondslag gelegd dat de vluchtroute meer dan 45 meter lang is. Het college heeft gelet daarop, uitgaande van de geldende eisen voor bestaande bouw, waarvan moet worden uitgegaan in verband met de door het college gekozen wettelijke grondslag voor het opleggen van de last onder dwangsom, niet aannemelijk gemaakt dat voor de deuren in de vluchtroute de eis gold dat deze zelfsluitend moesten zijn zoals bedoeld in artikel 6.26 van het Bouwbesluit 2012.
    Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] artikel 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 heeft overtreden.
    Reeds hierom slaagt het betoog.
    Conclusie
    8.       Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 5 november 2019 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover aan de last onder dwangsom ten grondslag is gelegd dat sprake is van overtreding van de artikelen 6.21, tweede lid en 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en voor zover het bedrag van de dwangsom is bepaald op € 3.000,00.
    De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 1 februari 2018 te herroepen voor zover de bij dat besluit opgelegde last onder dwangsom strekt tot het beëindigen van de overtreding van de artikelen 6.21, tweede lid en 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en door de hoogte van de dwangsom vast te stellen op € 1.000,00 ineens en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 november 2019, voor zover dat is vernietigd.
    Bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom heeft de Afdeling van belang geacht dat het college bij het besluit van 1 februari 2018 aan [appellant] één last heeft opgelegd wegens verschillende vermeende overtredingen, waarbij het bedrag van de dwangsom was bepaald op € 5.000,00. Bij het besluit van 5 november 2019 heeft het college de hoogte van de dwangsom verlaagd naar € 3.000,00, omdat het college in de bezwaarfase heeft erkend dat enkele overtredingen niet waren komen vast te staan.
    In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat ook twee andere door het college aan [appellant] verweten overtredingen niet aan de last onder dwangsom ten grondslag konden worden gelegd. Nu daarmee uitsluitend overtreding van artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 als grondslag voor de opgelegde last overblijft, acht de Afdeling een dwangsom van € 1.000,00 passend.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 december 2020 in zaak nr. 19/5353;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 5 november 2019, kenmerk 5226514, voor zover aan de last onder dwangsom ten grondslag is gelegd dat sprake is van overtreding van de artikelen 6.21, tweede lid en 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en voor zover het bedrag van de dwangsom is bepaald op € 3.000,00;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 1 februari 2018, kenmerk CHZ_PCVCR-16-38674 CDZ_LOD-1013, voor zover de bij dat besluit opgelegde last onder dwangsom strekt tot het beëindigen van de overtreding van de artikelen 6.21, tweede lid en 6.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en stelt de hoogte van de dwangsom vast op € 1.000,00 ineens;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 november 2019, voor zover dat besluit is vernietigd;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00; geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht  aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Melenhorst
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
    490