ECLI:NL:RBAMS:2021:3665, Rechtbank Amsterdam, 07-07-2021, AWB - 19 _ 3073
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete huisvestingsweg, kamjergewijs verhuren, gelijkheidsbeginsel, vaste gedragspraktijk, ongegrond

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/3073
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser] (eiser) en [eiseres] (eiseres), te Amsterdam, eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (hierna: de gemeente)
      (gemachtigde: mr. J.E. Carter)
    
    
    Conclusie
    
    
      1.	De rechtbank stelt eisers niet in het gelijk. De gemeente mocht aan eisers een boete opleggen van € 6.000,-. Eisers huurwoning werd kamergewijs verhuurd zonder de benodigde vergunning (omzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten). Eisers kunnen ook geen geslaagd beroep doen op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt. 
    
    
    Aanleiding voor deze rechtszaak
    
    
      2.1.
      
        Eisers zijn eigenaar van de woning aan de [adres] . Op 31 juli 2018 is er tijdens een controle van de gemeente geconstateerd dat de woning werd verhuurd aan vier mensen, die geen gezamenlijk huishouden voeren. De gemeente heeft eisers een boete van 
        € 6.000 euro opgelegd, wegens het omzetten van woonruimte zonder dat zij beschikten over een huisvestingsvergunning. Eisers waren het hier niet mee eens en zijn deze procedure gestart. 
      
      
    
    
      2.2.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Eisers zijn verschenen. De gemeente is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om de gemeente in de gelegenheid te stellen een nadere reactie te geven op de op de zitting door eisers overgelegde stukken die dienen als onderbouwing van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel. Bij brief van 10 februari 2020 heeft de gemeente een reactie op de stukken van eisers ingediend. Daarbij heeft gemeente tevens verzocht de stukken uit de envelop wel ter beschikking te stellen van de rechter die in de hoofdzaak beslist, maar eisers geen kennis te laten nemen van deze stukken.
      
    
    
      2.3.
      Eisers hebben op 7 december 2020 nadere stukken ingediend. Vervolgens heeft er een nadere zitting plaatsgevonden op 17 december 2020. Eisers zijn verschenen. De gemeente is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
      
    
    
      2.4.
      Op 10 maart 2021 heeft een enkelvoudige kamer van de rechtbank beslist dat beperking van kennisneming van de desbetreffende stukken gerechtvaardigd is. Eisers hebben toestemming als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van de Awb verleend om mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten. 
      
    
    Waarom zijn eisers het niet eens met de opgelegde boete? 
    
    
      3.1.
      Eisers voeren allereerst aan dat zij voorafgaand aan de verhuur van de woning in 2015/2016 informatie hebben verzameld over de benodigde vergunningen voor de verhuur van de woning. Uit informatie op de website van de gemeente bleek dat er geen vergunningen nodig waren. Voor de zekerheid hebben eisers contact opgenomen met de afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam en hebben zij aangegeven dat ze kamers wilde verhuren. Er werd gezegd dat er geen vergunning nodig was. Vervolgens heeft de beleidsambtenaar van de afdeling Wonen ook in algemene zin gemeld dat er een nieuwe wet in de maak was, waarbij de vergunning voor kamergewijze verhuur zou worden afgeschaft. Ook in 2018 hebben eisers contact opgenomen met de afdeling wonen. En ook toen werd gezegd dat er geen vergunning nodig was. 
      
    
    
      3.2.
      Eisers doen verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Eisers hebben stukken overgelegd waaruit volgens eisers volgt dat anderen wel een termijn is geboden om de overtreding te herstellen. 
      
    
    
      3.3.
      Eisers voeren tot slot aan dat zij inmiddels een omzettingsvergunning voor hun woning hebben gekregen. Hieruit volgt dat de omzetting het maatschappelijk belang dient en geen negatief effect heeft op de leefbaarheid. Gelet hierop kan de motivering van de gemeente dat gelet op de maatschappelijke belangen het niet mogelijk is om de illegale gedragingen ongemoeid te laten niet slagen. 
      
    
    Is er sprake van schending van de goede procesorde?
    
    
      4.1.
      Eisers hebben op 7 december 2020 nadere stukken ingediend ter beoordeling door de rechtbank. De rechtbank overweegt dat na afloop van de beroepstermijn en ook voor de zitting nog een beroepsgrond naar voren kan worden gebracht, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt dat eisers weer een groot pakket aan stukken hebben aangeleverd ter onderbouwing van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank begrijpt niet waarom deze stukken niet eerder zijn ingediend. De stelling van eisers dat zij gelet op hun privésituatie een moeilijke periode zaten, maakt het voorgaande niet anders. Eisers hadden ook hulp in kunnen schakelen van derden. Te meer nu de eerste zitting op 5 december 2019 was. Daarnaast vindt de rechtbank het aannemelijk dat de gemachtigde van de gemeente niet adequaat kon reageren op deze stukken voor of op de zitting van 17 december 2020. In dit kader is relevant dat eiseres weer stukken van de gemeente hebben overgelegd die middels een verzoek op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur zijn ontvangen. De gemeente heeft tijd nodig om deze stukken te controleren. De rechtbank oordeelt dat deze stukken buiten beschouwing worden gelaten wegens strijdigheid met de goede procesorde. De rechtbank ziet ook geen reden om de zaak weer aan te houden, gelet op het lange tijdsverloop in deze zaak.
      
    
    Is de bevoegd om aan eisers een boete op te leggen?
    
    
      5.1.
      Eisers verhuren sinds 2016 hun woning aan de [adres] . Niet in geschil tussen partijen is dat eisers deze woning op 31 juli 2018 - zonder de benodigde vergunning - hebben verhuurd aan vier mensen die geen gezamenlijke huishouding voeren. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat eisers hiermee een zelfstandige woonruimte hebben omgezet in vier onzelfstandige woonruimtes. Het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes is - zonder de benodigde vergunning - niet toegestaan op grond de Huisvestingswet, waardoor er sprake is van een overtreding. De gemeente mocht eisers als overtreders aanmerken, omdat zij de eigenaar zijn van de betreffende woning en zij de verhuursituatie hebben erkend. Omdat sprake is van een overtreding, was de gemeente op grond van de Huisvestingsverordening in beginsel bevoegd om aan eisers een boete op te leggen.
      
    
    
      5.3.
      Dat eisers de woning in 2016 zouden hebben omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte en dat toen nog niet verboden zou zijn, maakt voor die bevoegdheid niet uit. Immers, sinds 1 juli 2017 is in de Huisvestingswet opgenomen dat ook het zonder vergunning omgezet houden van een woonruimte verboden is. Bij de controle van 31 juli 2018 is die verboden handeling geconstateerd. Bovendien was het al in 2014 op grond van het oude artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 1993, gelezen in samenhang met het toen geldende artikel 27 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, verboden om zonder vergunning van het college een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte.
      
    
    
      5.4.
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De rechtbank oordeelt dat eisers op basis van de informatie op de website er niet van uit konden gaan dat zij de woning aan vier mensen mochten verhuren. De rechtbank volgt het standpunt van de gemeente dat deze pagina enkel informatie bevat over de reguliere verhuur aan een huishouden. Wat betreft de door eisers gestelde mondelinge toezeggingen van beleidsmedewerkers van de gemeente en de wethouder, overweegt de rechtbank dat eisers deze toezeggingen niet aannemelijk hebben gemaakt. Hier hebben eisers geen enkele onderbouwing voor gegeven. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. 
      
    
    
      5.5.
      Dat eisers inmiddels een omzettingsvergunning voor hun woning hebben gekregen, maakt niet dat de boete gematigd moet worden. Het is belangrijk dat mensen zich op de juiste manier melden en vergunningen aanvragen, zodat de gemeente inzicht heeft in de woonruimteverdeling en hierop kan sturen. De beroepsgrond faalt. 
      
    
    Is er sprake van een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel?  
    
    
      6.1.
      De rechtbank heeft op 5 december 2019 geoordeeld dat eisers een begin van bewijs hebben geleverd dat er in de door eisers overgelegde zaken ook sprake is geweest van een overtreding van artikel 21, onderdeel c, van de Huisvestingswet, maar geen boete is opgelegd. 
      
    
    
      6.2.
      
        De gemeente heeft onderzoek gedaan naar de door eisers overgelegde stukken en heeft nader toegelicht dat de afdeling Handhaving tot 30 januari 3019 abusievelijk een vaste gedragspraktijk heeft gehanteerd dat de boete was verjaard als er ten tijde van de overtreding sprake was van een eigenaar 1) die langer dan vijf jaar zonder onderbreking de woning in eigendom had en 2) die de woning langer dan vijf jaar omgezet had gehouden. Dit volgt uit een e-mail van 30 januari 2019 die de gemeente heeft voorgelezen op de zitting van 
        17 december 2020. Op deze datum is ook een einde gekomen aan deze vaste gedragsprakijk die een onjuiste interpretatie van de Huisvestingswet betrof, aldus de gemeente. In de andere door eisers aangeleverde zaken was toepassing gegeven aan deze gedragspraktijk nu die eigenaren voldeden aan de voorwaarden. Zij hadden de woningen ten tijde van de overtredingen langer dan vijf jaar in eigendom en omgezet gehouden. De gemeente heeft om deze reden verjaring aangenomen en geen boete opgelegd aan die eigenaren, terwijl er wel sprake was van overtredingen. Eisers voldeden ten tijde van de overtreding niet aan de voorwaarden van de vaste gedragspraktijk. Zij waren vanaf 2016 eigenaar van de woning en hebben vanaf die datum de woning omgezet, zodat ze op 31 juli 2018 niet voldeden aan de vijf jaars eisen. Aan hen werd dus wel conform de regelgeving en de toen geldende vaste gedragspraktijk een boete opgelegd. Gelet hierop is er geen sprake van een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel, aldus de gemeente. 
      
      
    
    
      6.3.
      Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de betreffende documenten kennis te hebben genomen, overweegt de rechtbank ten aanzien hiervan als volgt. Het gelijkheidsbeginsel brengt met zich dat de gemeente in gelijke gevallen op dezelfde manier moet beslissen. De gemeente heeft met haar toelichting op zitting voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen sprake is van gelijke gevallen. De vaste gedragspraktijk was, anders dan in de zaken van eisers, van toepassing in de door eisers overgelegde zaken nu uit de stukken blijkt dat die eigenaren wel voldeden aan de onder 6.2. genoemde voorwaarden. Dat in de andere zaken ten onrechte verjaring is aangenomen, heeft geen gevolgen voor de zaak van eisers. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat een gemaakte fout moet worden herhaald door het bestuursorgaan.
      
      
        7.	De beroepsgronden slagen dus niet.
      
      
    
    Krijgt eiser zijn proceskosten vergoed?
    
    
      8.	Omdat de rechtbank eisers niet in het gelijk stelt, heeft zij geen recht op een vergoeding van de kosten die zij maakten voor deze procedure (het griffierecht). 
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van
      mr. K. Swinkels, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
    
    
    
      griffier 						rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    Bent u het niet eens met de beslissing?
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    BIJLAGE 1
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Constatering van de overtreding: 31 juli 2018
      Primaire besluit: 13 september 2018
      Besluit op bezwaar: 23 april 2019
      Beroep bij de rechtbank: 15 maart 2019
      Zitting bij de rechtbank: 5 december 2019 en 17 december 2020.
    
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit
      
    
    
  
  
    Huisvestingswet 2014 
    
    
      
        Artikel 21 c
      
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
    
    
    
      
        Artikel 35
      
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
  
  
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 
    
    
      
        Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete 
      
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: 
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; 
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
              
            
            
              
                Wettelijke bepaling Huisvestingswet
              
            
            
              
                Omstandigheid
              
            
            
              
                Kolom A
              
            
            
              
                Kolom B
              
            
          
          
            
              
                Boete
              
            
            
              
                Boete bij recidive
              
              
                Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
              
            
          
          
            
              Omzetten
            
            
              21 onder c
            
            
              Woonruimte omzetten in maximaal 4 kamers
            
            
              € 6.000,-
            
            
              € 20.500,-*
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
            
              
            
            
              * wettelijk maximum
            
          
        
      
    
    1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649 en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953.
    
    
      Toelichting bij artikel 4.2.2 
      (…) Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
    
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
      
        Artikel 5:46
      
      3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
  
  
     In bijlage I bij deze uitspraak staan de belangrijkste data van het procesverloop.    
  
  
     Zie wettelijk kader in bijlage 1.  
  
  
    Uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1127.
  
  
    Uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
    Uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 juli 2013 ECLI:NL:RVS:2013:293.
    
    
  
  
     De rechtbank verwijst in dit kader naar de website van de Afdeling (www.raadvanstate.nl).