ECLI:NL:RBZWB:2023:8518, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 30-11-2023, AWB- 23_484
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WET

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/484 WET
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
  
  
    De gedeputeerde staten van de provincie Zeeland.
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        
          [de HSV]
         uit [plaats] , de HSV.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving tegen de HSV.
    
    
    
      1.1.
      Gedeputeerde staten (GS) hebben dit verzoek met het besluit van 23 juni 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 december 2022 op het bezwaar van eiseres zijn GS bij de afwijzing van de handhavingsverzoek gebleven.
      
    
    
      1.2.
      GS hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, [naam 2] en [naam 3] namens GS, en [naam 4] , [naam 5] en mr. R.R. Bil namens de HSV. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 20 juni 2022 hebben GS een handhavingsverzoek ontvangen van eiseres. Eiseres verzoekt een preventieve last onder dwangsom op te leggen aan de HSV ter voorkoming van het gebruik en verlies van vislood tijdens tweewekelijkse viswedstrijden in het [natuurgebied] op de [locatie] te [plaats] , [nummers] . De eerstvolgende wedstrijd stond gepland op zondag 26 juni 2022.
    
    
    
      2.1.
      Op verzoek van de RUD Zeeland heeft eiseres haar handhavingsverzoek als volgt geconcretiseerd. Volgens eiseres is er sprake van een klaarblijkelijk dreigende overtreding van de volgende voorschriften:
      
        
          Artikel 1.11, tweede lid, van de Wet natuurbescherming;
        
        
          Artikel 3.6 en 3.7 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018;
        
        
          Artikel 6.2, 6.8 en 6.9 van de Waterwet;
        
        
          Artikel 13 van de Wet bodembescherming; en
        
        
          Artikel 1.1a van de Wet milieubeheer. 
        
      
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit van 23 juni 2022 hebben GS het handhavingsverzoek afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit hebben GS de bezwaren van eiseres, conform het advies van de commissie bezwaar, beroep en klachten, ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek door GS. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Zijn GS bevoegd om een preventieve last onder dwangsom op te leggen?
      
    
    
    6. Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    
      6.1.
      Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, volgt dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
      
    
    
      6.2.
      Ten aanzien van de door eiseres gestelde bepalingen die door de HSV bij de door haar georganiseerde viswedstrijden zouden worden overtreden, stellen GS zich op de volgende standpunten:
      
      
        1)	Artikel 1.11, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb)
        GS wijzen erop dat de Visserijwet 1963 (de Visserijwet) geen verbod kent voor het vissen met vislood. De Wnb biedt ook geen grondslag voor een verbod op vissen met vislood. De zorgplicht van artikel 1.11 van de Wnb is op grond van het derde lid van dat artikel niet van toepassing op handelen of nalaten in overeenstemming met de Visserijwet.
      
      
      
        Verder stellen GS dat lood voorkomt in het water en de waterbodem van de Westerschelde. Rapportages voor de Kaderrichtlijn Water laten zien dat de emissie van lood niet leidt tot normoverschrijdingen in oppervlaktewater of in het grondwater in Zeeland. 
        Er is dan ook geen sprake van een negatief effect op de instandhoudingsdoelstellingen van het [natuurgebied] . Het gebruik van vislood door de sportvisserij levert daarom volgens GS geen overtreding op van de Wnb.
      
      
      
        
          2)	Artikel 3.6 en 3.7 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018
        
        GS wijzen erop dat op de website van de HSV staat: “De VISpas is meteen je bewijs van lidmaatschap van onze hengelsportvereniging en gedurende het hele kalenderjaar geldig.” De viswedstrijd op 26 juni 2022 was alleen toegankelijk voor leden van de HSV die een VISpas hadden. Uit de toelichting bij artikel 3.7 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 blijkt dat het in artikel 3.6 genoemde verbod niet geldt voor sportvissers die vissen op basis van een VISpas. 
      
      
      
        Verder stellen GS dat artikel 3.6 zich niet richt tegen mensen die vissen conform de Visserijwet, maar tegen mensen die moedwillig waterplanten of -dieren in beschermde gebieden uit het water halen en sowieso niet tegen de HSV, omdat zij niet zélf de handeling verricht.
      
      
      
        GS concluderen dat het organiseren van een viswedstrijd op 26 juni 2022 geen dreiging opleverde van overtreding van artikel 3.6 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018, op basis waarvan GS aan de HSV een preventieve last onder dwangsom zouden kunnen opleggen.
      
      
      
        
          3)	Artikel 6.2, 6.8 en 6.9 van de Waterwet (Wtw)
        
        GS wijzen erop dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat het bevoegde gezag is om op te treden op grond van deze artikelen van de Wtw. Daarom hebben GS het verzoek voor wat betreft dit onderdeel direct op 22 juni 2022 doorgezonden aan de minister ter behandeling. De minister heeft op 18 augustus 2022 een besluit genomen en daarbij afgezien van handhavend optreden. Tegen dit besluit loopt nu een beroepszaak. Eiseres betwist niet dat de minister het bevoegde gezag is. 
      
      
      
        
          4)	Artikel 13 van de Wet bodembescherming (Wbb)
        
        Zowel de minister, GS als burgemeester en wethouders hebben tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 13 van de Wbb. De Wbb is echter niet van toepassing op de bodem en de oevers van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 1.1 van de Waterwet.
      
      
      
        GS stellen dat dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb niet geldt op de in geding zijnde locatie, het [natuurgebied] op de [locatie] te [plaats] , [nummers] . Daarom kan artikel 13 van de Wbb ter plaatse ook niet worden overtreden.
      
      
      
        
          5)	Artikel 1.1a van de Wet milieubeheer (Wm)
        
        Voor wat betreft de zorgplicht uit de Wm stellen GS dat de Visserijwet als speciale wetgeving (lex specialis) voorgaat op algemene wetgeving als de Wm. Het zou immers tegenstrijdig zijn dat een handeling volgens de ene wet wel mag en volgens een andere wet verboden zou zijn.
        GS wijzen ook nog op jurisprudentie over de zorgplicht van de Wet milieubeheer: 
        Overtreding van de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer genoemde zorgplicht kan zich in beginsel slechts voordoen in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wet milieubeheer er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken.
      
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank kan GS in zijn geheel in de onder punt 6.2 gegeven motivering volgen. Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS voldoende toegelicht dat geen sprake is van klaarblijkelijke dreiging van gevaar voor een overtreding, op basis waarvan GS het bevoegde gezag is om door middel van een preventieve last onder dwangsom handhavend op te treden.
      
      
        Nu de rechtbank tot deze conclusie komt, ziet zij geen aanleiding om het door eiseres zeer laat ingebrachte rapport ‘Mogelijke risico’s van vislood in het aquatische milieu’ van mei 2023 van de Wageningen University & Research, in haar beoordeling te betrekken. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 30 november 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 5:1
      
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Artikel 5:2, eerste lid:
      
      In deze wet wordt verstaan onder:
    
    
    a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak;
    
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    
    c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
    
    
      
        Artikel 5:4
      
    
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
      
        Artikel 5:7
      
      Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    
    
      
        Wet natuurbescherming (Wnb)
      
    
    
    
      
        Artikel 1.11:
      
    
    1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.
    
    2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:
    a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,
    b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of
    c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.
    
    3. Het eerste lid is niet van toepassing op handelen of nalaten in overeenstemming met het bij of krachtens deze wet of de Visserijwet 1963 bepaalde.
    
    
      
        Omgevingsverordening Zeeland 2018
      
    
    
    
      
        Artikel 3.6 Verbodsbepalingen
      
    
    1. Het is een ieder die zich langs, op of onder een oppervlaktewater bevindt verboden, zonder ontheffing van gedeputeerde staten:
    a. waterplanten en wieren uit te steken, af te snijden of anderszins te verwijderen, voorhanden te hebben of te vervoeren;
    b. waterdieren nodeloos te verontrusten, te vangen, te doden, voorhanden te hebben of te vervoeren;
    c. voorwerpen bij zich te hebben die kennelijk tot doel hebben een onder a of b verboden handeling te verrichten;
    d. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van de in dit artikel genoemde verboden.
    
    
      
        Artikel 3.7 Ontheffing
      
    
    1. De aanvraag om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6 wordt in enkelvoud ingediend.
    
    2. Bij de aanvraag worden de volgende gegevens en bescheiden verstrekt:
    a. een omschrijving van de activiteit;
    b. een onderbouwing van het doel van de activiteit;
    c. een kaart met de locatie van de activiteit;
    d. de omvang en duur van de activiteit;
    e. een beschrijving van de waterdieren en waterplanten waar het om gaat en de hoeveeheid die wordt gevangen; en
    f. welke middelen worden gebruikt.
    
    3. De ontheffing wordt alleen verleend als:
    a. de activiteit wordt verricht door of namens een rechtspersoon;
    b. de activiteit uitsluitend wordt verricht voor: 1. educatieve doeleinden; of 2. onderzoeksdoeleinden;
    c. de activiteit geen zeekreeft, Noordzeekrab, spinkrab, kokerworm, zeedahlia, dodemans- duim of spons betreft;
    d. de activiteit tijdelijk is;
    e. er geen gebruik wordt gemaakt van niet-selectieve middelen; en
    f. onnodig lijden van waterdieren wordt voorkomen.
    
    
      
        Waterwet (Ww)
      
    
    
    
      
        Artikel 6.2, eerste lid:
      
    
    1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
    a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
    b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
    c. artikel 6.3, eerste tot en met derde lid, van toepassing is.
    
    
      
        Artikel 6.8:
      
      Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    
    
      
        Artikel 6:9:
      
    
    1. Degene die handelingen verricht als bedoeld in artikel 6.8 en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam die door die handelingen wordt veroorzaakt, maakt zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of aantasting bij de beheerder. Hij geeft daarbij aan welke maatregelen als bedoeld in artikel 6.8 hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen.
    
    2. De beheerder kan aanwijzingen geven met betrekking tot de te nemen maatregelen, bedoeld in artikel 6.8.
    
    
      
        Wet bodembescherming (Wbb)
      
    
    
    
      
        Artikel 13:
      
      Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    
    
      
        Wet milieubeheer (Wm)
      
    
    
    
      
        Artikel 1.1a, eerste en tweede lid:
      
    
    1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
    
    2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
  
  
     Artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de ABRvS van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:935) en 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2698).
  
  
     Artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming (Wbb).
  
  
     Artikel 99, vierde lid, van de Wbb.
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 9 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN4250).