ECLI:NL:CBB:2023:671, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-11-2023, 23/1887
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening – Maatregel verlagen bandsnelheid pluimveeslachterij omdat verontreiniging bij karkassen is gezien.
        De pluimveeslachterij vindt het handhavingsprotocol op grond waarvan de maatregel is genomen onevenredig. De voorzieningenrechter oordeelt dat een beoordeling van de rechtmatigheid van het handhavingsprotocol zich niet leent voor een spoedprocedure. Daarom beperkt de voorzieningenrechter zich tot een belangafweging. 
        Deze belangenafweging valt uit in het voordeel van de minister. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1887
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 november 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [naam 1] B.V., te [plaats] (pluimveeslachterij)
      (gemachtigde: mr. E. Dans),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. M. Kool).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 2 november 2023 (de cascade 4-maatregel) heeft de minister de HSL-toestemming (toestemming om met hoge snelheid te slachten) van de pluimveeslachterij, locatie [locatie] , geschorst en een herstelmaatregel opgelegd om de bandsnelheid terug te brengen naar een toegestane snelheid van 6.000 kuikens per uur. Verder is de pluimveeslachterij de verplichting opgelegd om een voorkeurbordes in te richten.
    
    
    
      De pluimveeslachterij heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft de zaak op 15 november 2023 op een zitting behandeld.
      Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Daarnaast hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens de pluimveeslachterij en [naam 4] namens de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1	Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    
    
    
      
        Achtergrond 
      
    
    
    
      2.1
      Inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) houden op grond van het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” (het handhavingsprotocol) toezicht op de hygiëne van het slachtproces van de pluimveeslachterij. Met steekproeven die tijdens alle slachtshifts gehouden worden aan het einde van het slachtproces, controleren de inspecteurs of de karkassen verontreinigd zijn. Een steekproef bestaat uit drie controles van 50 karkassen die verdeeld zijn over een slachtshift. Per steekproef kan een overtreding worden begaan. Het handhavingsprotocol is opgedeeld in vier zogenaamde cascades. Als bij drie steekproeven tijdens tien opeenvolgende slachtshifts één of meer verontreinigde karkassen worden gezien, krijgt de exploitant van het slachthuis twee schriftelijke waarschuwingen en wordt vervolgens een maatregel opgelegd. In cascade 1 en cascade 2 is deze maatregel een bestuurlijke boete. In cascade 3 en 4 worden, naast een bestuurlijke boete, ook herstelmaatregelen opgelegd.
      
    
    
      2.2
      
        In augustus en september 2023 heeft de pluimveeslachterij aanzeggingen gekregen van inspecteurs van de NVWA dat zij artikel 3, eerste lid, in samenhang met bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8 van Verordening (EG) nr. 853/2004 heeft overtreden, doordat aan het einde van het slachtproces karkassen waren verontreinigd. 
        Met het besluit van 27 september 2023 heeft de minister aan de pluimveeslachterij een herstelmaatregel uit cascade 3 opgelegd (de cascade 3-maatregel). Op grond hiervan was de pluimveeslachterij gehouden de bandsnelheid te verlagen naar 6.000 kuikens per uur en moest zij ook een voorkeurbordes inrichten, met als doel om te zorgen dat de karkassen aan het eind van het slachtproces niet zijn verontreinigd. De minister heeft de cascade 3-maatregel op 4 oktober 2023 opgeheven omdat – overeenkomstig het handhavingsprotocol – nadat de cascade 3-maatregel is opgelegd bij niet meer dan twee steekproeven tijdens tien opeenvolgende slachtshifts, één of meer verontreinigde karkassen gezien waren aan het einde van het slachtproces.
      
      
    
    
      2.3
      Binnen drie maanden nadat de cascade 3-maatregel was opgeheven hebben inspecteurs van de NVWA opnieuw bij drie steekproeven (op 28 oktober 2023, 31 oktober 2023 en 2 november 2023) tijdens tien opeenvolgende slachtshifts aan het eind van het slachtproces, een of meer verontreinigde karkassen gezien. Daarom heeft de minister aan de pluimveeslachterij met de cascade 4-maatregel de herstelmaatregel uit cascade 4 van het handhavingsprotocol opgelegd.
      
    
    
      2.4
      De cascade 4-maatregel houdt in dat de pluimveeslachterij de bandsnelheid moet verlagen naar 6.000 kuikens per uur. Vervolgens zal de bandsnelheid gedurende drie maanden fluctueren met gelijke stappen van 500 kuikens per uur. De bandsnelheid mag verhoogd worden, tot maximaal de bandsnelheid van de HSL-toestemming (7.500 kuikens per uur), elke keer als bij niet meer dan twee steekproeven tijdens tien opeenvolgende slachtshifts aan het einde van het slachtproces verontreinigde karkassen worden gezien door inspecteurs van de NVWA. De bandsnelheid moet daarentegen verlaagd worden tot maximaal de bandsnelheid van vóór de HSL-toestemming (6.000 kuikens per uur), elke keer als bij drie steekproeven tijdens tien opeenvolgende slachtshifts aan het einde van het slachtproces verontreinigde karkassen worden gezien. Gedurende deze maatregel staat de pluimveeslachterij onder verscherpt toezicht van de NVWA.
      
    
    
      2.5
      De minister heeft inmiddels per 11 november 2023 de maximale bandsnelheid verhoogd met 500 kuikens per uur naar 6.500 kuikens per uur omdat bij niet meer dan twee steekproeven tijdens tien achtereenvolgende slachtshifts verontreinigde karkassen zijn gezien.
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
    
    
      3.1
      Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in ieder geval vereist dat sprake is van een spoedeisend belang.
      
    
    
      3.2
      De pluimveeslachterij verzoekt de voorzieningenrechter om zowel de cascade 4-maatregel als de cascade 3-maatregel te schorsen tot zes weken nadat is besloten op haar bezwaarschrift. De pluimveeslachterij vraagt in deze procedure ook om schorsing van de cascade 3-maatregel omdat de cascade 4-maatregel nauw verband houdt met het besluit waarbij de cascade 3-maatregel is opgelegd. De pluimveeslachterij wijst er op dat zonder de oplegging van de cascade 3-maatregel er immers geen cascade 4-maatregel kan volgen.
      
      
        
          De cascade 3-maatregel
        
      
      
    
    
      3.3
      De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 10 oktober 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:598) het verzoek van de pluimveeslachterij om het treffen van een voorlopige voorziening voor wat betreft de cascade 3-maatregel afgewezen omdat een spoedeisend belang ontbrak. De reden daarvoor was dat de opgelegde cascade 3-maatregel inmiddels op 4 oktober 2023 was opgeheven. De voorzieningenrechter ziet, anders dan de pluimveeslachterij, in het feit dat inmiddels een cascade 4-maatregel is getroffen geen nieuwe omstandigheid die maakt dat anders moet worden geoordeeld over het spoedeisend belang bij het treffen van een voorziening ten aanzien van de cascade 3-maatregel. Daarvoor is van belang dat de cascade 3-maatregel die op 27 september 2023 is opgelegd (en inmiddels is opgeheven) een ander besluit betreft dan de op 2 november 2023 opgelegde cascade 4- maatregel. Beide maatregelen staan vanwege hun plaats in het cascadesysteem dat de minister hanteert weliswaar met elkaar in verbinding, maar het enkele feit dat een cascade 4- maatregel pas kan worden genomen als cascade 3 is doorlopen levert geen spoedeisend belang op om een voorziening te treffen met betrekking tot de cascade 3-maatregel. Evenzo maakt een mogelijke schorsing van de cascade 4-maatregel niet dat daarmee sprake is van een spoedeisend belang ten aanzien van de cascade 3-maatregel. Voor zover de pluimveeslachterij het verzoek tevens heeft gericht tegen de cascade 3-maatregel zal de voorzieningenrechter dit verzoek daarom afwijzen.
      
      
        
          De cascade 4-maatregel
        
      
      
    
    
      3.4
      De voorzieningenrechter neemt wel een spoedeisend belang aan ten aanzien van de cascade 4-maatregel. De pluimveeslachterij heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat deze maatregel ingrijpende gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering. De voorzieningenrechter acht daarvoor van belang dat de verlaging van de bandsnelheid die op dit moment geldt en die door deze maatregel (in stappen) nog drie maanden van kracht is, aanzienlijke gevolgen heeft voor zowel de aanvoer van kuikens als de levering aan afnemers. Dat dit een puur financieel belang is, zoals de minister betoogt, volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter zal hieronder het verzoek beoordelen voor zover zich dat richt tegen de cascade 4-maatregel.
      
      
        
          Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
        
      
      
    
    
      4.1
      De pluimveeslachterij en de minister verschillen van mening over de rechtmatigheid van het handhavingsprotocol. 
      
      
        4.2.1
        De pluimveeslachterij betoogt dat toepassing van het handhavingsprotocol in haar specifieke geval onevenredig is, omdat zij dagelijks twee slachtshifts heeft, waar bijna alle andere pluimveeslachterijen maar één slachtshift per dag hebben. Zij heeft daarom een dubbel zo hoog risico dat met een maatregel een snelheidsverlaging wordt gelast. De pluimveeslachterij richt zich in haar betoog met name op de periode van drie maanden die wordt gehanteerd in het handhavingsprotocol. De periode van drie maanden wordt in het handhavingsprotocol gehanteerd voor de duur van de cascade 4-maatregel en is de periode waarbinnen de bandsnelheid dus op last van de minister kan fluctueren (omhoog of omlaag) als sprake is van drie overtredingen in tien shifts. Een periode van drie maanden wordt ook gehanteerd als periode waarbinnen – na de eerste overtreding in cascade 1 – een cascade 3-maatregel kan worden opgelegd én als periode waarin na opheffing van een cascade 3-maatregel nog een cascade 4-maatregel kan worden opgelegd. De pluimveeslachterij stelt dat de willekeur die daardoor ontstaat voorkomen kan worden door in plaats van een periode van drie maanden, een periode van 65 slachtshifts te nemen.
        
      
      
        4.2.2
        Daarnaast voert de pluimveeslachterij aan dat een verlaging van de bandsnelheid geen evenredige maatregel is. Zij doet er namelijk alles aan om plekjes op karkassen te voorkomen en heeft het slachtproces op orde (de slachtapparatuur is op orde en wordt regelmatig onderhouden, interne procedures zijn opgesteld, verscherpte eisen zijn gesteld bij de aanlevering met als inzet dat alleen nuchtere kuikens worden aangeleverd). Desondanks kunnen zeer incidentele plekjes niet worden voorkomen volgens de pluimveeslachterij. Bovendien is de bandsnelheid volgens de pluimveeslachterij niet van invloed op de aanwezigheid van incidentele kleine plekjes op karkassen en is het ook niet zo dat een verlaging van de bandsnelheid de kans op detectie van plekjes tijdens de controles verhoogt. Zij verwijst in dit verband naar onderzoek van de WUR, ‘Risicofactoren voor dierenwelzijn en voedselveiligheid bij verhogen slachtsnelheid’.
        
      
    
    
      4.2
      De minister geeft aan dat zij juist per slachtshift controleert omdat de ploeg van het slachthuis dan ook wisselt en een juiste inzet van personeel belangrijk is. De minister benadrukt dat het de eigen keuze is van de pluimveeslachterij om te slachten in twee slachtshifts per dag. Daarin is zij bovendien niet de enige slachterij. De minister wijst erop dat de pluimveeslachterij wel bijzonder is in het feit dat zij twee afzonderlijke slachtlijnen heeft. De minister heeft er echter voor gekozen de steekproeven afwisselend per slachtlijn uit te voeren en dus niet tegelijkertijd bij beide slachtlijnen. De minister heeft de duur van de cascade 4-maatregel in een periode in maanden bepaald en niet in slachtshifts om de slachterij in deze periode van drie maanden de juiste maatregelen te laten treffen om verontreiniging tegen te gaan. De minister hecht er ook belang aan om controles bij alle slachterijen op een uniforme manier uit te voeren.
      
      
        4.3.1
        De voorzieningenrechter stelt vast dat de pluimveeslachterij de constateringen van de inspecteurs van de NVWA dat sprake was van verontreinigde karkassen, zoals blijkt uit de door de minister in deze procedure overgelegde stukken, niet bestrijdt. De minister was gelet hierop bevoegd om herstelmaatregelen op te leggen. Dat de minister met het opleggen van de cascade 4-maatregel aan de pluimveeslachterij toepassing heeft gegeven aan het handhavingsprotocol is evenmin in geschil. De pluimveeslachterij vindt echter dat het handhavingsprotocol is haar geval ten onrechte is toegepast omdat dit voor haar onevenredig uitpakt.
        
      
      
        4.3.2
        De specifieke situatie van de pluimveeslachterij (twee shifts per dag) betekent echter op zichzelf niet dat de minister geen herstelmaatregelen kan treffen om verontreiniging van karkassen tegen te gaan. Dat het verlagen van de bandsnelheid als herstelmaatregel kan bijdragen aan het tegengaan van verontreiniging aan karkassen vindt de voorzieningenrechter op voorhand niet onaannemelijk. Het onderzoek van de WUR waar de pluimveeslachterij naar verwijst, wijst niet zondermeer op het tegendeel. Daarin wordt juist aangegeven dat de slachtsnelheid van het slachthuis een van de parameters is die invloed heeft op de voedselveiligheid en dat er nog vele andere factoren zijn die daarmee samenhangen zoals de aangevoerde dieren, de kundigheid van het personeel, de kwaliteit van de apparatuur, de gerealiseerde slachthygiëne en het toezicht en controle. Dat de minister als herstelmaatregel de bandsnelheid verlaagt en daaraan ook de mogelijkheid koppelt voor de pluimveeslachterij om ook deze andere factoren onder ogen te zien is daarmee, naar zijn voorlopig oordeel, niet in tegenspraak. Of het handhavingsprotocol – ook gelet op de daarin gehanteerde termijnen van drie maanden – rechtmatig is, is echter een principiële vraag die een nadere beoordeling vergt. Deze spoedprocedure leent zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor een beantwoording van die vraag. Deze beoordeling dient in de toekomst in een eventuele bodemprocedure plaats te vinden. De voorzieningenrechter onthoudt zich daarom van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het handhavingsprotocol. Omdat de cascade 4-maatregel gekoppeld is aan het handhavingsprotocol zal de voorzieningenrechter ook geen voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van dat besluit. Dat betekent dat de voorzieningenrechter zich zal beperken tot een belangenafweging.
        
        
          
            Belangenafweging
          
        
        
        5 De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of, nu een oordeel over de rechtmatigheid van het handhavingsprotocol niet is gegeven, er aanleiding bestaat de cascade 4-maatregel bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen omdat het belang van de pluimveeslachterij zwaarder moet wegen dan het belang van de minister. De voorzieningenrechter laat deze belangenafweging om de navolgende reden in het voordeel van de minister uitvallen. Het belang van de pluimveeslachterij bij het voortzetten van haar bedrijfsvoering met de reguliere bandsnelheid weegt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zwaarder dan het belang van de minister bij de bescherming van  de voedselveiligheid en het naleven van de doelstellingen van de Verordening (EG) nr. 853/2004 namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid. Dat de voedselveiligheid niet in het geding is omdat, zoals de pluimveeslachterij betoogt, slechts sprake is van toeval dat bij haar de afgelopen maanden herhaaldelijk overtredingen zijn geconstateerd en de aanwezigheid van deze verontreiniging bovendien geen relevant additioneel risico vormt voor de volksgezondheid, doet – wat daar verder ook van zij – niet af aan het feit dat onbestreden is dat verontreiniging van pluimveekarkassen is geconstateerd. Voorts blijkt in de praktijk dat het voor de pluimveeslachterij niet onmogelijk is om in tien shifts minder dan twee verontreinigingen te hebben, gelet op de opheffing van de cascade 3-maatregel en het onlangs genomen besluit van 11 november 2023.
        
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
        6 De voorzieningenrechter wijst de verzoeken ten aanzien van de cascade 3-maatregel en de cascade 4-maatregel af.
        
        7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
    
      Verordening (EG) nr. 853/2004
    
    
    
      Artikel 3 Algemene verplichtingen 
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    
    
    
      BIJLAGE III SPECIFIEKE VOORSCHRIFTEN
      […]
      SECTIE II: VLEES VAN PLUIMVEE EN LAGOMORFEN
      […]
      HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN 
    
    
    
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of 
      lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt 
      voldaan:
      […]
    
    5. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.
    […]
    8. Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.