ECLI:NL:RVS:2022:3857, Raad van State, 21-12-2022, 202107814/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem geweigerd om aan [bedrijf] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het pand op het perceel [locatie] te Haarlem van een garage/opslag tot drive-in patiowoning met hobbyruimte. [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], is eigenaar van het pand op het perceel. Het pand bestaat uit een garage/opslagruimte op de begane grond en een zelfstandige bovenwoning op de eerste verdieping. Voor zover de gronden waarop de garage/opslagruimte is gevestigd, zijn gelegen in het bouwblok, rust op die gronden op grond van het bestemmingsplan "Delftwijk - Waterbuurt", zoals vastgesteld op 8 januari 2010, de bestemming "Woondoeleinden". Voor zover die gronden doorlopen tot achter het bouwblok, rust daarop de bestemming "Erf". Op 22 oktober 2019 heeft [bedrijf] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van de garage/opslagruimte op de begane grond tot een drive-in patiowoning met hobbyruimte.

202107814/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem, handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [bedrijf]),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 november 2021 in zaak nr. 20/3950 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 februari 2020 heeft het college geweigerd om aan [bedrijf] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het pand op het perceel [locatie] te Haarlem (hierna: het perceel) van een garage/opslag tot drive-in patiowoning met hobbyruimte.
    Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2022, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [appellant] en bijgestaan door mr. A.J. van der Putten en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S.M. Vringer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], is eigenaar van het pand op het perceel. Het pand bestaat uit een garage/opslagruimte op de begane grond en een zelfstandige bovenwoning op de eerste verdieping. Voor zover de gronden waarop de garage/opslagruimte is gevestigd, zijn gelegen in het bouwblok, rust op die gronden op grond van het bestemmingsplan "Delftwijk - Waterbuurt", zoals vastgesteld op 8 januari 2010, de bestemming "Woondoeleinden". Voor zover die gronden doorlopen tot achter het bouwblok, rust daarop de bestemming "Erf".
    Op 22 oktober 2019 heeft [bedrijf] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van de garage/opslagruimte op de begane grond tot een drive-in patiowoning met hobbyruimte.
    2.       Het college heeft bij besluit van 17 februari 2020 geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het realiseren en het gebruiken van de aanbouw als zelfstandige woning en voor de opslag ten behoeve van een aannemersbedrijf is volgens het college in strijd met de in het bestemmingsplan "Delftwijk - Waterbuurt" aan de achterzijde van het perceel toegekende bestemming "Erf". Daarnaast is het bouwplan in strijd met artikel 3.2.1 van de regels van het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeernormen Haarlem 2018", zoals vastgesteld op 17 mei 2018, omdat het bouwplan onvoldoende voorziet in parkeervoorzieningen.
    3.       Tegen het besluit van 17 februari 2020 heeft [bedrijf] bezwaar gemaakt. In de bezwaarfase heeft [bedrijf] nieuwe tekeningen overgelegd waarop de parkeervoorzieningen in de garage zijn ingetekend en is de aanvraag in zoverre aangepast dat daarmee wordt beoogd een zelfstandige woning in combinatie met een garage en een atelier/opslagruimte te realiseren.
    4.       In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college in het besluit op bezwaar van 23 juni 2020 de weigering in stand gelaten, waarbij de weigeringsgrond ten aanzien van het parkeren is vervallen door de op de nieuwe tekeningen opgenomen parkeervoorziening. Voor zover de woning is voorzien op gronden met de bestemming "Erf" is het bouwplan met deze bestemming in strijd omdat deze gronden volgens het college uitsluitend mogen worden gebruikt ten behoeve van erven en bijbehorende voorzieningen. Het college wenst geen toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 7, vierde lid, onder a, van de planregels om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat niet is gesteld en ook niet is gebleken dat in dit geval zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming "Erf" niet meer mogelijk is. Het college wenst daarnaast geen medewerking te verlenen aan afwijken op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo omdat het bouwplan voorziet in een tweedelijnswoning. De rechtbank heeft bij uitspraak van 15 november 2021 het besluit van 23 juni 2020 in stand gelaten. [bedrijf] is het daar niet mee eens en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    Strijd met bestemmingsplan
    5.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    [bedrijf] stelt ten eerste dat het beoogde gebruik van de bestaande aanbouw als woning niet in strijd is met de bestemming "Erf". [bedrijf] voert daarbij aan dat de woonvoorzieningen die zijn voorzien op de gronden met de bestemming "Erf" ten dienste staan van de bestemming "Woondoeleinden" en in overeenstemming zijn met de hoofdbebouwing, zijnde een woning.
    Ten tweede stelt [bedrijf] dat de rechtbank ten onrechte aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd dat het bestemmingsplan aan het bouwen van aan- en uitbouwen op de gronden met de bestemming "Erf" de beperking stelt dat een uitbouw een maximale bebouwingsdiepte mag hebben van 3 m achter de achtergevelrooilijn. Volgens [bedrijf] voorziet het bouwplan niet in het bouwen van een nieuwe aanbouw maar wordt daarbij uitgegaan van de bestaande aanbouw, zodat de bouwregels uit het bestemmingsplan niet van toepassing zijn. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1226, waaruit volgens hem volgt dat, wanneer het beoogde gebruik op grond van de bestemmingsomschrijving en de gebruiksregels is toegestaan, eventuele beperkingen uit bouwregels niet aan het gebruik in de weg kunnen staan.
    [bedrijf] stelt ten derde dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet gehouden was om ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan op grond van artikel 7, vierde lid, onder a, van de planregels. Volgens [bedrijf] had het college in dit geval ontheffing moeten verlenen omdat zinvol gebruik van de bestemming "Erf" niet meer mogelijk is.
    [bedrijf] stelt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college wat betreft de activiteit bouwen slechts de brandscheiding had mogen toetsen en dat het bestemmingsplan een omissie bevat, omdat de werkelijke situatie niet bestemd is volgens de al van oudsher bestaande situatie.
    5.1.    Artikel 7 van de planregels luidt:
    "1. (Bestemmingsomschrijving) De op de kaart voor "Erf (E)" aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor erven ten dienste van de daarbij behorende hoofdbebouwing en de op hetzelfde bouwperceel toegelaten bestemming.
    2. (Gebruiksbepalingen)
    a. (Toegelaten gebruik) De voor "Erf (E)"gronden mogen uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van erven en bijbehorende voorzieningen.
    b. (Gebruiksverbod) Het is verboden om de gronden en bouwwerken op de bestemming "Erf (E)" te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met deze bestemming.
    c. (Strijdig gebruik) In elk geval strijdig met de bestemming "Erf (E)" wordt aangemerkt:
    […]
    3. het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning;
    […]
    3. (Bebouwingsvoorschriften)
    a. Op de bestemming "Erf (E)" mogen worden opgericht:
    1. bijgebouwen;
    2. aan- en uitbouwen;
    3. andere bouwwerken, geen gebouw zijnde.
    […]
    d. uitbouwen hebben een maximale diepte van 50% van de lengte van het "erf" met een maximale bebouwingsdiepte van 3,0 meter achter de achtergevelrooilijn;
    […]
    4. (Ontheffingen)
    a. Burgemeester en wethouders verlenen ontheffing van het bepaalde in lid 2 (gebruiksbepaling) als strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatig gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    […]"
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan dat ziet op het realiseren van een zelfstandige woning in een aanbouw op het perceel, in strijd is met het bestemmingsplan.
    Uit artikel 7, eerste lid, van de planregels, in samenhang gelezen met het tweede lid, onder a en b, van die bepaling, volgt dat op de gronden bestemd voor erven slechts ondergeschikt gebruik ten behoeve van de bestemming "Woondoeleinden" is toegestaan, zoals het gebruik van een berging, garage of opslag voor een woning. Alleen al vanwege deze planregels is het gebruik van de aanbouw als zelfstandige woning op grond van artikel 7, tweede lid, onder b, van de planregels in strijd met de bestemming "Erf". Uit de bouwtekeningen volgt immers dat in de aanbouw woonvoorzieningen worden gerealiseerd en dat het merendeel van die woonvoorzieningen - de woonkamer, de badkamer en twee slaapkamers - is voorzien op gronden met de bestemming "Erf". Daarom kan niet worden volgehouden dat deze woonvoorzieningen slechts ten dienste staan van de bij het erf behorende hoofdbebouwing op de gronden met de bestemming "Woondoeleinden". De omstandigheid dat deze woonvoorzieningen op zichzelf niet in strijd zijn met de bestemming "Woondoeleinden" is niet van belang voor de vraag of het bouwplan in strijd is met de bestemming "Erf". Voor zover [bedrijf] stelt dat het gaat om een bestaande aanbouw, een aanbouw op zichzelf op de bestemming "Erf" is toegestaan en de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan op de bestaande aanbouw niet meer van toepassing zijn, kan dit betoog hem niet baten. Dit omdat het beoogde gebruik van de aanbouw als zelfstandige woning, anders dan [bedrijf] stelt, in strijd is met de bestemming "Erf".
    Het betoog faalt in zoverre.
    5.3.    Voor zover [bedrijf] stelt dat de aanvraag voor wat betreft de activiteit bouwen in overeenstemming is met het bestemmingsplan en het college in dat kader slechts de brandscheiding had mogen toetsen, treft die stelling geen doel. Die stelling is gebaseerd op de aanname dat het bouwplan voor het overige in overeenstemming is met het bestemmingsplan, terwijl uit wat hiervoor onder 5.2 is overwogen, blijkt dat het bouwplan daarmee in strijd is. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college niet gehouden was om met toepassing van artikel 7, vierde lid, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan af te wijken, omdat niet is gebleken dat het gebruik van de gronden als "Erf" niet meer mogelijk is. In de door [bedrijf] gestelde omstandigheid dat het erf thans bebouwd is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college om die reden met toepassing van artikel 7, vierde lid, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan had moeten afwijken. Ten aanzien van het betoog van [bedrijf] dat het bestemmingsplan een omissie bevat omdat het bestemmingsplan niet overeenkomt met de feitelijke situatie, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan onherroepelijk is en niet ter beoordeling voor ligt.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Tweedelijns wonen
    6.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan voorziet in een tweedelijns woning. De vraag of sprake is van een tweedelijns woning is van belang omdat het college niet wenst mee te werken aan afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omdat tweedelijns wonen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens [bedrijf] is geen sprake van tweedelijns wonen omdat de woning wordt betreden via de voordeur aan de Rijnstraat.
    6.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de afweging van het college om niet mee te werken aan het bouwplan voldoende gemotiveerd is. Het college heeft aan het besluit van 17 februari 2020, zoals dat in stand is gelaten bij besluit op bezwaar van 23 juni 2020, ten grondslag mogen leggen dat de woning niet op de straat georiënteerd is en een aanzienlijk deel van de wezenlijke woonvoorzieningen op meer dan 3 m achter de achtergevelrooilijn ligt op de bestemming "Erf". Dit betekent dat het perceel voor zover daarop de bestemming "Erf" rust, is volgebouwd. Dat vindt het college vanuit ruimtelijk oogpunt bezien ongewenst. De omstandigheid dat de voordeur van de beoogde woning is gesitueerd aan de Rijnstraat, maakt dat niet anders, omdat achter de voordeur een smalle hal leidt naar de keuken, en achter de keuken de overige woonvoorzieningen zijn gesitueerd in de aanbouw op de bestemming "Erf". Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van belangen of omstandigheden die het college zwaarder had moeten laten wegen dan de ruimtelijke belangen die zijn gelegen in het tegengaan van onaanvaardbare verdichting ingeval een tweedelijns woning wordt gerealiseerd.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    374-974