ECLI:NL:RVS:2023:4606, Raad van State, 13-12-2023, 202205236/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan Abound een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van recreatiewoningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten op recreatiepark Stelleplas te beëindigen en beëindigd te houden. Abound is verhuurder van een aantal chalets op het recreatiepark Stelleplas. Tijdens verschillende controles hebben toezichthouders geconstateerd dat er arbeidsmigranten in een van de chalets verbleven en dat zij in de buurt werkzaam waren. Abound heeft de conclusie die volgt uit deze controles niet betwist. Naar aanleiding van de controles heeft het college een last onder dwangsom opgelegd, omdat Abound in strijd heeft gehandeld met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht door ter plaatse werknemers of arbeidsmigranten te huisvesten. Abound is gelast om deze overtreding binnen drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft zich op standpunt gesteld dat bij het huisvesten van de werknemers of arbeidsmigranten in de chalets geen sprake is van recreatief gebruik. Hun gebruik is alleen gerelateerd aan het werk dat zij verrichten.

202205236/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Abound B.V., gevestigd te 's-Heer Arendskerke, gemeente Goes,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 2 augustus 2022 in zaak nr. 21/2887 in het geding tussen:
    Abound
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borsele.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 november 2020 heeft het college aan Abound een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van recreatiewoningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten op recreatiepark Stelleplas te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college het door Abound daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het door Abound daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Abound hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Abound heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2023, waar Abound, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door E.W. Kempe en M.P. Dierickx-Nijboer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Abound is verhuurder van een aantal chalets op het recreatiepark Stelleplas. Tijdens verschillende controles hebben toezichthouders geconstateerd dat er arbeidsmigranten in een van de chalets verbleven en dat zij in de buurt werkzaam waren. Abound heeft de conclusie die volgt uit deze controles niet betwist. Naar aanleiding van de controles heeft het college een last onder dwangsom opgelegd, omdat Abound in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht door ter plaatse werknemers of arbeidsmigranten te huisvesten. Abound is gelast om deze overtreding binnen drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 15.000,00 ineens.
    Procesbelang
    2.       Ter zitting van de Afdeling is het procesbelang van Abound besproken. Het besluit van 11 november 2020 is namelijk bij besluit van 24 januari 2023 ingetrokken, omdat toezichthouders hebben geconstateerd dat het strijdige gebruik is beëindigd. Procesbelang kan bestaan indien betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden. De Afdeling is van oordeel dat aan deze maatstaf is voldaan. Het procesbelang van Abound is gelegen in de gederfde inkomsten als gevolg van de last onder dwangsom. De Afdeling zal daarom een inhoudelijk oordeel geven over het hoger beroep.
    Bespreking hoger beroepsgronden
    Overtreding
    3.       Abound betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het huisvesten van werknemers of arbeidsmigranten niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het gebruik van de chalets komt namelijk niet voor de rekening van Abound, omdat zij niet steeds kan achterhalen wat het doel en de strekking is van het verblijf van haar gasten. In dat verband wijst zij op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG).
    3.1.    Ter plaatse van het recreatiepark geldt het bestemmingsplan "Recreatiepark Stelleplas 2010". De chalets hebben de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "kampeerterrein" en "verblijfsrecreatie". Deze gronden zijn ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder b, van de planregels bestemd voor onder meer verblijfsrecreatie. Ingevolge artikel 1.51 van de planregels is "verblijfsrecreatie" een vorm van recreatie waarbij recreatief nachtverblijf (minimaal 1 overnachting) onderdeel uitmaakt van de activiteiten. Op grond van artikel 4.4.2, aanhef en onder a, van de planregels wordt onder strijdig gebruik van de gronden met de bestemming "Recreatie" in ieder geval verstaan het (laten) gebruiken van de op de gronden gerealiseerde gebouwen ten behoeve van permanente bewoning en/of bedrijfsdoeleinden.
    Het college heeft zich op standpunt gesteld dat bij het huisvesten van de werknemers of arbeidsmigranten in de chalets geen sprake is van recreatief gebruik. Hun gebruik is alleen gerelateerd aan het werk dat zij verrichten.
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat Abound in strijd heeft gehandeld met het bestemmingsplan. Het college heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat het huisvesten van de werknemers of arbeidsmigranten niet plaatsvindt in het kader van verblijfsrecreatie, aangezien er geen sprake is van recreatief nachtverblijf en het gebruik is gerelateerd aan het werk dat betrokkenen verrichten. De regels van het bestemmingsplan als zodanig staan in deze procedure ook niet ter discussie.
    Van Abound mag worden verwacht dat zij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door Abound verhuurde chalet wordt gemaakt. Anders dan Abound betoogt, staat de AVG daaraan niet in de weg. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat Abound niet wist of kon weten dat de chalets voor het huisvesten van arbeidsmigranten zouden worden gebruikt. Gelet op het voorgaande en aangezien Abound niet heeft betwist dat arbeidsmigranten in de chalets verbleven en dat het bestemmingsplan het huisvesten van arbeidsmigranten in de chalets niet toestaat, was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.       Abound betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het college van handhaving had moeten afzien. Er is sprake van een concreet zicht op legalisering van de overtreding, nu het college het gebruik van de chalets lang heeft toegestaan en hiermee de verwachting heeft gewekt dat dit gebruik ook in de toekomst zou worden gedoogd. Verder voert Abound aan dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college aan een vergelijkbare ondernemer heeft laten weten voortgezet gebruik te zullen gedogen.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 april 2019, onder 20, ECLI:NL:RVS:2019:1356) heeft een gedoogbeslissing het karakter van een - al dan niet voorwaardelijke - toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhavend optreden overgaat. Een gedoogbeslissing staat dus niet gelijk aan de legalisering van de overtreding. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 oktober 2023, onder 8.2, ECLI:NL:RVS:2023:3892) volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat in beginsel het enkele feit dat het desbetreffende college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen concreet zicht is op legalisering omdat het college niet bereid is om het huisvesten van arbeidsmigranten in het chalet te legaliseren.
    5.2.    De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, omdat er geen sprake is van gelijke gevallen waarin niet wordt gehandhaafd. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat het college heeft toegelicht dat het handhavend optreedt tegen andere eigenaren die chalets niet voor recreatief verblijf laten gebruiken. Het door Abound aangehaalde geval waartegen niet wordt opgetreden, is niet vergelijkbaar met de situatie van Abound. Het college heeft in dat geval toegezegd tijdelijk niet te handhaven op grond van het oude gedoogbeleid. Aan Abound is die toezegging niet gedaan en evenmin heeft zij er ten tijde van het oude beleid om verzocht. Het college heeft zijn gedoogbeleid in 2016 gewijzigd en zegt niet langer toe om niet te handhaven. Dat het college volgens Abound uit eigen beweging is overgegaan tot het doen van een toezegging, maakt handhavend optreden jegens Abound niet onredelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waaronder het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    672-1083