ECLI:NL:RBAMS:2021:356, Rechtbank Amsterdam, 01-02-2021, AMS 20/625
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 2.5 Wabo. Beschikking eerste fase, gefaseerde omgevingsvergunning. Strijd met bouw- en gebruiksregels bestemmingsplan. Hoteluitbreiding binnenstad Amsterdam. Faseren mocht en college heeft ook geen beoordelingsruimte bij verzoek faseren. Eerder verleende sloopvergunning onherroepelijk. Nota over parkeren fiets en scooter niet van toepassing. Kern van de zaak is dat ten onrechte niet aan het Overnachtingsbeleid is getoetst. Project ligt in “nee-gebied” en past niet in bestemmingsplan. Criterium ‘per saldo’ planologisch aanvaardbaar op grond van het aantal vierkante meters hotelgebruik volgt niet uit het beleid. Strijd met artikel 3:46 en 4:84 Awb.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 20/625 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. H.D. Hosper).
    
    
    Als derde-partij aan het geding deelgenomen: Plan 7 Vastgoedontwikkeling B.V.,te Amsterdam, (gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus), vergunninghouder.
    
    
      Hierna worden partijen aangeduid als: de Vereniging, het college en Plan 7. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 december 2019 (het bestreden besluit) heeft het college een omgevingsvergunning eerste fase verleend aan [bedrijf] voor het veranderen en vergroten van de gebouwen aan de Amstel 107-111 en Nieuwe Prinsengracht 2 en 4 in Amsterdam op het na de sloop vrijgekomen bijbehorende terrein met bestemming daarvan tot hotel, restaurant, spa/fitness en vier woningen. 
    
    
    
      De Vereniging heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Plan 7 en de Vereniging hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Namens de Vereniging zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen. Het college heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. Plan 7 heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook is mevrouw ir. [naam 3] , directeur ontwikkeling van Aedes Real Estate B.V., verschenen voor Plan 7.  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over? 
    
    
      1.	Deze zaak gaat over de eerste fase van een verbouwproject voor een hotel. De locatie van dit project is de Amstel 107-111, naast het Koninklijk theater Carré, en de Nieuwe Prinsengracht 2 en 4. Het aantal hotelkamers neemt met deze verbouwing toe van 55 naar 86 kamers. 
    
    
    
      
        Welke grondslag en voorbereidingsprocedure? 
      
    
    
    
      2.1.
      In deze zaak is sprake van een aanvraag eerste fase voor een omgevingsvergunning. De grondslag van een gefaseerde omgevingsvergunning is artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De eerste fase gaat alleen over de door de aanvrager aan te geven activiteiten. Gelet op de aanvraag, die ziet op het gebruik, gaat het bestreden besluit daarom over de planologische aanvaardbaarheid van het project. Het college heeft in het bestreden besluit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 2.12, eerste lid, sub a en 3°, van de Wabo, vergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan “Oostelijke Binnenstad” (het bestemmingsplan).  
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft het bestreden besluit voorbereid met de uitgebreide procedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo. Het ontwerp heeft van 20 juni 2019 tot en met 1 augustus 2019 ter inzage gelegen. Binnen deze termijn heeft het college ook een zienswijze van de Vereniging ontvangen. De nota van beantwoording zienswijzen (de nota), gemerkt 18, maakt deel uit van het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.3.
      
        Het college heeft besloten om op zes punten af te wijken van de bouw- en gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan. Deze strijdigheden zijn opgesomd op pagina 6 van het bestreden besluit. In de ruimtelijke onderbouwing, gemerkt 17, is een motivering opgenomen en deze motivering maakt eveneens onderdeel uit van het bestreden besluit. 
        
          Beroepsgronden 
        
      
      
      
        
          Is ten onrechte gefaseerd? 
        
      
      
    
    
      3.1.
      De Vereniging betoogt allereerst dat het college ten onrechte een vergunningaanvraag in verschillende fases heeft toegestaan. Het college heeft al een sloopvergunning verleend, daarna de eerste fase vergunning en later wordt nog een aanvraag voor het bouwplan gedaan waarop het college zal beslissen. De verschillende werkzaamheden vormen samen echter één project. Door de opsplitsing kan volgens de Vereniging geen integrale beoordeling plaatsvinden en kunnen ook de belangen van de Vereniging niet goed worden beoordeeld. 
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt vast dat de vergunning voor de sloop van de gebouwen op het midden- en achterterrein aan de Onbekendegracht inmiddels onherroepelijk is geworden. Dit betekent dat deze vergunning inmiddels in rechte vaststaat. Er is verder geen rechtsregel die zich verzet tegen het aanvragen van een sloopvergunning voordat een (gefaseerde) omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Het betoog faalt in zoverre. 
      
    
    
      3.3.
      Wat betreft het gefaseerd aanvragen van een omgevingsvergunning, bepaalt het eerste lid van artikel 2.5 van de Wabo dat op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen wordt verleend. Dit artikellid is zo geformuleerd dat het college gehouden is om gehoor te geven aan een dat verzoek. Het college heeft hier dus geen beoordelingsruimte. Anders dan de Vereniging veronderstelt, heeft het college geen deelvergunning verleend, maar een beschikking over de eerste fase. In het achtste lid van dit artikel 2.5 is bepaald dat de beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase, als deze in werking zijn getreden, tezamen als een omgevingsvergunning worden aangemerkt. Het betoog faalt ook in zoverre. 
      
    
    
      3.4.
      Het betoog van de Vereniging dat het verbouwproject de monumentale waarden van de panden (en het beschermde stadsgezicht) aantast en dat daar in deze fase al een integraal advies over ingewonnen had moeten worden, kan de rechtbank niet in deze procedure beoordelen. Plan 7 heeft namelijk nog geen aanvraag voor de tweede fase ingediend. De systematiek van de Wabo geeft Plan 7 de mogelijkheid om in een tweede fase toestemming te vragen voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f (rijksmonument) en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b (gemeentelijk monument) van de Wabo. Plan 7 is daarom niet gehouden om in een eerste fase, die ter toetsing voorligt in deze procedure, al een integraal advies over de monumentale waarden te vragen. Ook dit betoog faalt.
      
      
        
          Nota Parkeernormen Fiets en Scooter van toepassing? 
          
        
      
    
    
      4.1.
      De Vereniging betoogt verder dat het college ten onrechte de Nota Parkeernormen Fiets en Scooter van maart 2018 (de Nota) niet van toepassing heeft geacht om reden dat de aanvraag is ingediend voordat de Nota werd vastgesteld. Plan 7 heeft namelijk een nieuwe, gewijzigde aanvraag voor het project ingediend en het is die aanvraag die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, aldus de Vereniging. 
      
    
    
      4.2.
      In paragraaf 2.8, op pagina 15, van de Nota staat: “[…] De nota is niet van toepassing op aanvragen voor een omgevingsvergunning die zijn ingediend voorafgaand aan het moment van publicatie van het besluit tot vaststelling van de nota.” 
      
    
    
      4.3.
      Het bestreden besluit is aangevraagd op 29 september 2017. Deze datum ligt voor de datum van inwerkingtreding van de Nota. Ter zitting heeft het college daaraan toegevoegd dat er geen nieuwe, gewijzigde aanvraag is ingediend, maar slechts gewijzigde tekeningen die zijn meegenomen in de beoordeling van de oorspronkelijke aanvraag. De Nota is dan ook niet van toepassing.
      
      
        
          Moet aan het Overnachtingsbeleid worden getoetst? 
          
        
      
    
    
      5.1.
      Volgens de Vereniging is de kern van deze zaak dat het college het project ten onrechte niet heeft getoetst aan het Overnachtingsbeleid, zoals uitgewerkt in de ‘Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 en verder’, deel I en II (notities I en II). Volgens de Vereniging is het project namelijk niet passend in het bestemmingsplan en is dit beleid alleen al daarom van toepassing.  De Vereniging betwist verder de gehanteerde percentages in de berekende vierkante meters voor de hotelfunctie.
      
    
    
      5.2.
      Het standpunt van het college, zoals nader toegelicht ter zitting, luidt als volgt. Het aangevraagde hotelgebruik op de locatie acht het college planologisch toegestaan, omdat het project ‘per saldo’ niet in meer vierkante meters hotelgebruik voorziet dan het bestemmingsplan nu maximaal toelaat. Zo wordt op bepaalde planvlakken thans hotelgebruik toegestaan waar dit volgens het bestemmingsplan niet mag, maar wordt dit gecompenseerd door gronden waar volgens het bestemmingsplan wel hotelgebruik is toegestaan niet te bebouwen. Daarom hoeft niet aan het Overnachtingsbeleid te worden getoetst, aldus het college.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank stelt vast dat het college in deze zaak - goed beschouwd - een criterium hanteert om te bepalen of het Overnachtingsbeleid van toepassing is dat niet voorkomt in de notities I en II.  Het college heeft desgevraagd niet naar rechtspraak kunnen verwijzen waarin steun kan worden gevonden voor gebruikmaking van dit criterium. De rechtbank volgt het standpunt van het college daarom niet en is van oordeel dat het college het Overnachtingsbeleid wél had moeten toepassen in de besluitvorming. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt. 
      
    
    
      5.4.
      
        Op pagina 7 (omkaderd) van notitie I staat het volgende:“Nee, tenzij… 
        
          Het uitgangspunt is dat de gemeente vanaf 2017 geen medewerking meer verleent aan hotelinitiatieven die niet meer passen in een ter plaatse rechtsgeldend bestemmingsplan, behalve wanneer eerder al een direct recht is toegekend. Er geldt echter een tenzij… als het een initiatief betreft in een op de kaart (bijlage 1) aangemerkt gebied waar een uitzondering op het “nee-beleid” mogelijk blijft. Dan geldt een tenzij… als het een bijzonder initiatief betreft, dat voldoet aan de beschreven voorwaarden en past binnen het ruimtelijk afwegingkader.” Niet in geschil is dat het project op de kaart is gelegen in een “nee-gebied”. Er is volgens het Overnachtingsbeleid dus geen hotelontwikkeling toegestaan, tenzij reeds bij recht direct is toegestaan. Daarvan is in deze zaak geen sprake, want het hotelinitiatief is strijdig met het bestemmingsplan zowel wat betreft de bouw- als de gebruiksregels. 
      
    
    
      5.5.
      Verder is, in lijn met notitie I, in notitie II in het eerste lid van artikel 3.1 (reikwijdte beleidsregels) bepaald: “Elk hotelinitiatief dat niet past in een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt aan onderstaande beleidsregels getoetst”. Volgens het tweede lid mogen uitwerkingsregels wel worden meegenomen, maar wijzigingsregels niet (derde lid): “Onder passend binnen een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt niet verstaan passend binnen de wijzigingsregels van een rechtsgeldig bestemmingsplan.” Gelet hierop moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen dat als ‘passend binnen de wijzigingsregels’ niet valt onder ‘passend binnen een bestemmingsplan’, een afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo, al helemaal niet als passend binnen een rechtsgeldig bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Wel acht de rechtbank het daarbij, in lijn met de rechtspraak van de Afdeling, van belang op welke onderdelen het project afwijkt van het bestemmingsplan. Anders dan Plan 7 in zijn nadere stuk heeft uiteengezet, gaan de strijdigheden in dit project echter niet alleen over bouwkundige onderdelen, zoals het realiseren van doorbraken. De strijdigheden betreffen namelijk ook onderdelen waarin een aantal bouwlagen, delen van trappenhuizen en een deel van de begane grond in gebruik worden genomen ten behoeve van de hotel- of restaurantfunctie, waar dit volgens de bepalingen van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Het betoog van de Vereniging slaagt dus. Het onderhavige verbouwproject diende getoetst te worden aan het Overnachtingsbeleid. 
      
    
    
      5.6.
      Gelet op de overwegingen 5.3. tot en met 5.5., heeft het college de ruimtelijke onderbouwing als motivering om af te wijken van het bestemmingsplan niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen. Dit betekent dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde omgevingsvergunning eerste fase te verlenen. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan de argumenten van de Vereniging dat het initiatief ook dient te passen binnen het vigerend beleid over auto- en fietsparkeren en een verkeersonderzoek ontbreekt, waardoor volgens de Vereniging het risico bestaat dat de al verstoorde balans in de binnenstad verder wordt aangetast. Conclusies
      
    
    
      6.1.
      Het besluit berust, gezien het voorgaande, niet op een deugdelijke motivering en zal daarom wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, maar zal het college opdragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag. Het is immers aan het college om het project overeenkomstig artikel 4:84 van de Awb te toetsen aan zijn eigen beleidsregels, het Overnachtingsbeleid. Voor zover het college in dit geval zou willen afwijken van het Overnachtingsbeleid, kan dit alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden die tot een onevenredige uitkomst zouden leiden. Dit laatste dient het college deugdelijk te motiveren. In dat kader geeft de rechtbank het college mee, ook gezien het besprokene ter zitting, dat het zonder nadere onderbouwing toerekenen van percentages van bepaalde activiteiten aan de hotelfunctie  - het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing voor de bepaling van de vloeroppervlakte van de hotelfunctie 20% van horeca IV aan die functie toegerekend - haar willekeurig voorkomt. Tot slot dient het college bij het nieuwe besluit de structuurvisie “Amsterdam 2040 Economisch sterk en duurzaam” te betrekken. 
      
    
    
      6.3.
      Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan de Vereniging het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op om binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan de Vereniging te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. D. Sullivan, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier. 
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
      
        is niet in de gelegenheid
      
      
        	om de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
  
  
     Plan 7 is rechtsopvolger van [bedrijf] en heeft de gronden en gebouwen van het voormalige hotel in eigendom verkregen. Plan 7 is ook vergunninghouder geworden. 
  
  
     Plan 7 is een dochteronderneming van Aedes Real Estate B.V.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952 en van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1871.
  
  
     Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2907
  
  
     Zie overweging 6.1. in de uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3176.