ECLI:NL:RBZWB:2023:7920, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 14-11-2023, AWB- 23_2668
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/2668 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, verweerder 
      (gemachtigden: mr. A.W.H van den Assem, mr. P.N.E.E. Risamasu, [gemachtigde 1] ).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: BRF Groep B.V. uit Breda (de vergunninghouder)
      (gemachtigden: [gemachtigde 2] , [gemachtigde 3] , [gemachtigde 4] , [gemachtigde 5] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college van 14 maart 2023 om een omgevingsvergunning te verlenen aan vergunninghouder, voor het verbouwen van de benedenverdieping van [hotel] te [plaats 1] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van het college en de gemachtigden van de vergunninghouder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser woont aan de [adres 1] in [plaats 1] . Deze straat kruist met de [straatnaam], waar [hotel] gevestigd is op [huisnummer]. Vergunninghouder heeft op 11 november 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan om de benedenverdieping van het hotel, waar een restaurant gelegen was, te verbouwen tot acht hotelkamers en een ontbijtzaal. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) is doorlopen. Het college heeft achtereenvolgens een ontwerpbesluit genomen, zienswijzen ontvangen en een definitief besluit genomen. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het besluit van het college om een omgevingsvergunning te verlenen aan vergunninghouder. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiser ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat is het (wettelijk) kader?
        
      
      5. Op het perceel van vergunninghouder aan de [adres 2] te [plaats 1], kadastraal bekend gemeente Loon op Zand, [perceelnummer], zijn ‘Beheersverordening Woongebieden Kaatsheuvel’ en ‘Bestemmingsplan Parapluherziening Loon op Zand 2019, wonen’ van toepassing. Het perceel heeft als enkelbestemming ‘Horeca’ met aanduiding ‘horeca van categorie 1’, zoals ook in de planregels van de beheersverordening gedefinieerd.
      
      
        Een verbouwing kan, als het gebruik niet wijzigt, vergunningvrij zijn. Voor het verbouwen van de benedenverdieping is op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een vergunning benodigd. Het college moet de aanvraag toetsen aan de weigeringsgronden. Het college moet de omgevingsvergunning verlenen indien er geen sprake is van een weigeringsgrond. 
      
      
      
        
          Is het beroep van eiser ontvankelijk?
        
      
      6. Het college en de vergunninghouder hebben aangevoerd dat het beroep van eiser niet-ontvankelijk is, omdat eiser volgens hen geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is. 
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiser ontvankelijk is en verwijst naar het ‘Varkens in nood’-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU), waarin het HvJEU heeft geoordeeld dat aan leden van het publiek die een zienswijze hebben ingediend niet de toegang tot de rechter kan worden onthouden. De rechtbank trekt de lijn van het HvJEU door, zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) doet. Of eiser wel of niet belanghebbende is, maakt voor de ontvankelijkheid van zijn beroep niet uit, nu eiser een zienswijze heeft ingediend op het ontwerpbesluit. Aan eiser kan daarom in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende zou zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid van de Awb.
      
      
      
        
          Is het besluit zorgvuldig voorbereid?
        
        7. Eiser stelt dat hij enkel een automatische en onpersoonlijke ontvangstbevestiging heeft ontvangen nadat hij zijn zienswijze indiende. Eiser vindt dat hij gehoord had moeten worden. Uiteindelijk heeft eiser uit de lokale krant vernomen dat het college een definitief besluit had genomen en de omgevingsvergunning had verleend. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zeven zienswijzen te hebben ontvangen. Het college licht toe dat het na afloop van de beroepstermijn constateerde dat de indieners van de zienswijzen niet meer waren geïnformeerd over het definitieve besluit. Het college heeft daarop alsnog een kennisgeving als vereist in artikel 3:43, eerste lid van de Awb aan de indieners van de zienswijzen (behalve eiser) verstuurd. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat het college ter voorbereiding van het besluit terecht de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: UOV) heeft doorlopen, omdat de activiteit brandveilig gebruik vereist dat de UOV wordt gevolgd. De rechtbank stelt daarnaast vast dat zeven omwonenden een schriftelijke zienswijzen hebben ingediend, van wie eiser er één was. De stelling van eiser dat hij niet gehoord is en dat daarom sprake is van een onzorgvuldig voorbereid besluit, gaat naar oordeel van de rechtbank niet op. De rechtbank sluit aan bij vaste rechtspraak van de ABRvS, waaruit volgt dat de UOV niet voorziet in een recht voor degenen die zienswijzen hebben ingediend om te worden gehoord respectievelijk een nadere toelichting op de zienswijze te geven. Voor zover de beroepsgrond van eiser erop ziet dat hij had moeten worden gehoord, slaagt de grond niet.
      
      
        De rechtbank stelt vast dat het college pas na afloop van de beroepstermijn, namelijk bij brief van 16 mei 2023, de indieners van de zienswijzen (behalve eiser) een kennisgeving heeft gestuurd van zijn besluit om de omgevingsvergunning te verlenen. Op grond van artikel 3:43, eerste lid van de Awb had het college dit tegelijkertijd of zo spoedig mogelijk na bekendmaking van het besluit moeten doen. Het staat daarmee vast dat het college deze kennisgeving te laat heeft verstuurd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De rechtbank is van oordeel dat het aannemelijk is dat eiser niet is benadeeld door deze schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat eiser via de lokale krant heeft vernomen dat de omgevingsvergunning was verleend en hij vervolgens beroep heeft ingesteld. De rechtbank passeert om deze reden het gebrek.
      
      
      
        
          Is [hotel] een hotel of een bed & breakfast?
        
        8. Eiser stelt dat het hotel na de verbouwing als bed & breakfast aangemerkt moet worden in plaats van als hotel en dat het bouwplan aan de regelgeving die geldt voor bed & breakfasts had moeten worden getoetst.
      
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt dat het hotel ook na verbouwing nog steeds voldoet aan de definitie uit de planregels en is van mening dat de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd geen strijd opleveren met de beheersverordening.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat [hotel] aangemerkt moet (blijven) worden als hotel in de zin van artikel 1.35 en 1.36 van de beheersverordening, nu [hotel] op grond van de beheersverordening een horecafunctie heeft en het verstrekken van logies tot hoofddoel heeft. De rechtbank overweegt daarbij dat de plaatselijk geldende beleidsregels over bed & breakfasts zien op het aanbieden van recreatief nachtverblijf binnen woningen en daarbij behorende bijgebouwen, waar naar oordeel van de rechtbank bij [hotel] geen sprake van is. Eiser heeft ter zitting nog aangevoerd dat in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) is opgenomen dat het pand van vergunninghouder een woonfunctie heeft, maar deze stelling verandert het oordeel van de rechtbank niet, nu de BAG geen onderdeel uitmaakt van het van toepassing zijnde toetsingskader. [hotel] valt als hotel onder het toepassingsbereik van de beheersverordening en de beroepsgrond van eiser slaagt niet. 
      
      
        
          Had het college de gevolgen van de verbouwing voor de parkeersituatie moeten meewegen?
        
        9. Eiser stelt dat hij parkeeroverlast ondervindt door [hotel] . Zijn woning bevindt zich, net als [hotel] , in vergunningsgebied. Eiser stelt dat de toename van parkerende hotelgasten een grote invloed heeft op de leefbaarheid in de directe omgeving. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt dat het bouwplan rechtstreeks in de beheersverordening past en dat het eventueel niet voldoen aan parkeernormen niet kan leiden tot weigering van de omgevingsvergunning. Ook voert het college aan dat de parkeerdruk in de nieuwe situatie zal afnemen ten opzichte van de oude situatie, aangezien het hotel nu beschikt over 7 parkeervergunningen en voorheen beschikte over 21 parkeervergunningen. Daarnaast heeft het college aangevoerd dat vergunninghouder op eigen terrein extra parkeerplaatsen wil realiseren.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank licht toe dat het toetsingskader (de weigeringsgronden) voor de omgevingsvergunning voor de aangevraagde activiteiten is opgenomen in artikel 2.10 en 2.13 van de Wabo. Deze bepalingen hebben een limitatief imperatief karakter: wanneer één van de weigeringsgronden aan de orde is, moet het college de omgevingsvergunning weigeren (imperatief) en daarnaast mag het college de aanvraag alleen weigeren wanneer één van de daar genoemde weigeringsgronden aan de orde is (limitatief). Dit laatste betekent dat het college de omgevingsvergunning niet mag weigeren om andere redenen en ten behoeve van andere belangen dan die zijn opgenomen in artikel 2.10 en 2.13 van de Wabo. 
      
      
        De rechtbank stelt vast dat de beheersverordening geen regels bevat met betrekking tot parkeren. Omdat het bouwplan rechtstreeks in de beheersverordening past en omdat de parkeernormen geen onderdeel uitmaken van het toetsingskader, kan het eventueel niet voldoen aan parkeernormen geen weigeringsgrond zijn. De rechtbank oordeelt daarom dat het college de parkeersituatie terecht niet heeft meegewogen, omdat het geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat vergunninghouder ter zitting de bereidheid heeft getoond om, zodra de verbouwing gereed is, vier parkeerplaatsen aan de achterzijde van het hotel op eigen terrein te creëren. Daarnaast heeft vergunninghouder ter zitting toegelicht dat hij een omgevingsvergunning aangevraagd heeft om aan de voorzijde van het hotel drie parkeerplaatsen te maken op eigen terrein. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft verleend. Eiser krijgt echter, vanwege zijn slagende beroepsgrond met betrekking tot de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel (zie r.o. 7.2.), wel het griffierecht terug. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten aan de zijde van eiser.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep ongegrond;
       draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.M.J.C. Paijmans, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 14 november 2023 en is geanonimiseerd gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder d van de Wabo
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      a. het bouwen van een bouwwerk, (…)
      d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen, (…)
    
    
    
      Artikel 2.10, eerste lid van de Wabo
      
        Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
      
    
    
      
        
          de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
        
      
      
        
          de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
        
      
      
        
          de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
        
      
      
        
          het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
        
      
      
        
          de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
        
      
    
    
    
      Artikel 2.13 van de Wabo
      
        Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de brandveiligheid met het oog op het voorziene gebruik van het bouwwerk niet voldoende verzekerd is.
      
    
    
    
      Artikel 3.10, eerste lid, onder b van de Wabo
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op: (…)
    b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d;
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
    
    
    
      Artikel 2.2, eerste lid, onder a van het Bor
    
    1. Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet worden aangewezen:
    a. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen;
    
    
      Artikel 3, achtste lid van Bijlage II bij het Bor
      
        Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
      
    
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
      a. geen verandering van de draagconstructie,
      b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
      c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en 
      d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    
    
      
        Beheersverordening Woongebieden Kaatsheuvel 2019 (Beheersverordening)
      
    
    
    
      Artikel 1.35 van de Beheersverordening
      
        Horecabedrijf: een bedrijf, waar bedrijfsmatig dranken en etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt, al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie.
      
    
    
    
      
        De horecabedrijven zijn in drie categorieën te onderscheiden:
      
      
        categorie 1: vormen van horeca-activiteiten waar in hoofdzaak maaltijden, (alcoholische) dranken en/of logies worden verstrekt en waarvan de exploitatie doorgaans in de avonduren of zowel overdag als in de avonduren plaatsvindt, zoals een café, bar, restaurant, hotel, pension, motel; (…)
      
    
    
    
      Artikel 1.36 van de Beheersverordening
      
        Hotel/motel/pension: en horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies met als nevenactiviteiten het verstrekken van maaltijden en/of dranken voor consumptie ter plaatse.
      
    
    
    
      Artikel 12.1 onder a van de Beheersverordening
      
        De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
    
    a. horecabedrijven van categorie 1, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 1’; (…).
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
      Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
      Artikel 3:43, eerste lid, van de Awb
    
    1. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking wordt van het besluit mededeling gedaan aan degenen die bij de voorbereiding ervan hun zienswijze naar voren hebben gebracht. Aan een adviseur als bedoeld in artikel 3:5 wordt in ieder geval mededeling gedaan indien van het advies wordt afgeweken.
    
    
      Artikel 6:22 van de Awb
      
        Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
      
    
    
  
  
     Zie artikel 1.35 i.c.m. artikel 1.36 en artikel 12 van de beheersverordening. 
  
  
     Zie artikel 3, achtste lid van Bijlage II bij het Bor.
  
  
     Zie artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder d van de Wabo.
  
  
     Zie artikel 2.10, eerste lid en artikel 2.13 van de Wabo.
  
  
     Zie HvJEU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7.
  
  
     Zie ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953.
  
  
     Zie ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953.
  
  
     Zie artikel 2.1, eerste lid, onder d i.c.m. artikel 3.10, eerste lid, onder b van de Wabo en artikel 2.2, eerste lid, onder a van het Bor.
  
  
     Zie onder meer ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1439 en ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7574.
  
  
     Zie artikel 1.35 en 1.36 i.c.m. 12.1 onder a van de beheersverordening.