ECLI:NL:RVS:2024:49, Raad van State, 10-01-2024, 202205451/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk het bestemmingsplan "1e partiële herziening bestemmingsplannen Buitengebied 2022" vastgesteld. Het plan is een gedeeltelijke herziening van de bestemmingsplannen "Buitengebied West" en "Buitengebied Noord", die is opgesteld voor twee locaties. Bij een eerdere herziening, "Partiële herziening Buitengebied 2021", waren deze twee locaties uitgesloten. Dit is gebeurd naar aanleiding van enkele ingediende zienswijzen, waaronder een zienswijze van [appellant] over het perceel Weijpoort 50 in Nieuwerbrug aan de Rijn. Dat perceel heeft in het plan de bestemming "Agrarisch met waarden" en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - dagrecreatie" gekregen. In het plan is verder aan het perceel een bouwvlak toegekend, waarmee is beoogd de bestaande bebouwing als zodanig te bestemmen.

202205451/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 januari 2024
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Gouda,
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "1e partiële herziening bestemmingsplannen Buitengebied 2022" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 18 september 2023, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door B.A. Drost-Westland, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    
    Het ontwerpplan is op 24 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    Inleiding
    
    2.       Het plan is een gedeeltelijke herziening van de bestemmingsplannen "Buitengebied West" en "Buitengebied Noord", die is opgesteld voor twee locaties. Bij een eerdere herziening, "Partiële herziening Buitengebied 2021", waren deze twee locaties uitgesloten. Dit is gebeurd naar aanleiding van enkele ingediende zienswijzen, waaronder een zienswijze van [appellant] over het perceel Weijpoort 50 in Nieuwerbrug aan de Rijn. Dat perceel heeft in het plan de bestemming "Agrarisch met waarden" en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - dagrecreatie" gekregen. In het plan is verder aan het perceel een bouwvlak toegekend, waarmee is beoogd de bestaande bebouwing als zodanig te bestemmen.
    
    3.       Voor de vaststelling van het plan heeft de raad een ontwerp van het plan ter inzage gelegd. Over dit ontwerpplan heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht, met daarin zijn wens om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen. De reactie van de raad hierop staat in de nota van zienswijzen. De raad heeft ervoor gekozen om het perceel geen woonbestemming te geven. [appellant] is het hier niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld.
    
    Ontvankelijkheid
    
    4.       De raad stelt dat [appellant] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat hij nog geen eigenaar is van het perceel. [appellant] heeft het perceel weliswaar gekocht, maar nog niet geleverd gekregen. Volgens de raad moet het beroep van [appellant] daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    4.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    
    4.2.    Omdat [appellant] een zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht en hem ook die mogelijkheid was gegeven, staat voor hem beroep open tegen het besluit van 15 juni 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan. Alleen al daarom volgt de Afdeling de raad niet in zijn verweer dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard moet worden. De Afdeling laat hierbij in het midden of [appellant] als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    
    Toetsingskader
    
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    
    Beroepsgronden
    
    Nota van zienswijzen
    
    6.       [appellant] betoogt dat de raad zijn zienswijze niet bij de besluitvorming heeft betrokken en dat de raad geen formeel besluit heeft genomen waartegen hij in beroep kan gaan.
    
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad in de nota van zienswijzen van 15 juni 2022 heeft gereageerd op de zienswijze van [appellant]. Voor zover [appellant] betoogt dat zijn zienswijze niet betrokken is bij de besluitvorming, berust deze stelling op een onvolledige lezing van het besluit. Uit het besluit en de daarbij horende bijlagen blijkt dat de zienswijze van [appellant] door de raad betrokken is bij de besluitvorming, maar dat deze niet heeft geleid tot aanpassing van het ontwerpplan. Tegen het vaststellingsbesluit van de raad van 15 juni 2022, waar de nota van zienswijzen deel van uitmaakt, staat beroep bij de Afdeling open op grond van artikel 8:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:6, eerste lid, van de Awb. [appellant] heeft ook gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Woonbestemming
    
    7.       [appellant] betoogt dat de raad aan het perceel een woonbestemming had moeten toekennen met de mogelijkheid tot het bouwen van een woning. Al in zijn zienswijze over het ontwerp van het bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied 2021" heeft [appellant] deze wens uitgedrukt. Deze wens heeft hij herhaald in zijn zienswijze over het ontwerpplan dat voorafging aan het bestreden besluit. Ter onderbouwing van zijn verzoek voert [appellant] aan dat het perceel al sinds 18 december 1989 als woonadres in gebruik is. Omdat de vorige eigenaar op het perceel woonde toen [appellant] het perceel heeft gekocht, moet het perceel volgens hem een woonbestemming krijgen. De bewoning van het perceel door de vorige eigenaar blijkt volgens [appellant] onder andere uit de inschrijving in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP), een uittreksel van de Gemeentelijke basisregistratie uit 2005, een kadastraal bericht eigendom, en enkele e-mails van de gemeente. [appellant] stelt dat de gemeente dit woongebruik heeft aanvaard omdat daartegen niet handhavend is opgetreden. Ook is door de gemeente geaccepteerd dat de vorige eigenaar op het adres stond ingeschreven in de BRP. Verder verwijst [appellant] naar e-mails van de gemeente waarin is gesproken over de mogelijkheden voor het toekennen van een woonbestemming aan het perceel en de bouw van een woning daar.
    
    Ook voert [appellant] aan dat vergelijkbare percelen in de omgeving wel een woonbestemming hebben gekregen. In zijn zienswijze heeft [appellant] een aantal percelen genoemd en op de zitting specifiek het perceel Weijpoort 37a.
    
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen redenen zijn om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen met de mogelijkheid tot het bouwen van een woning. De raad stelt dat [appellant] nooit een verzoek daartoe heeft ingediend. Volgens de raad is een ruimtelijke onderbouwing nodig om een agrarische bestemming te wijzigen in een woonbestemming. De raad heeft echter geen ruimtelijke onderbouwing ontvangen van [appellant]. Verder stelt de raad dat het toekennen van een woonbestemming met de mogelijkheid tot het bouwen van een woning in strijd is met provinciaal ruimtelijk beleid en gemeentelijk beleid. Volgens de raad is het toevoegen van woningen in het buitengebied alleen mogelijk onder specifieke voorwaarden en omstandigheden. Dit kan bijvoorbeeld bij toepassing van de ruimte voor ruimteregeling of in het geval van een specifieke maatwerkbestemming. Daar is in dit geval, volgens de raad, niet aan voldaan. Ook stelt de raad dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat De Jong op het perceel heeft gewoond of dat de gemeente deze bewoning heeft aanvaard. Dit is daarom voor de raad ook geen reden om een woonbestemming toe te kennen.
    
    De andere percelen waar [appellant] naar verwijst zijn volgens de raad geen vergelijkbare gevallen omdat daar juist wel was voldaan aan de hiervoor bedoelde specifieke voorwaarden. Specifiek voor het perceel Weijpoort 37a wijst de raad erop dat daar al een bedrijfswoning was toegestaan.
    
    7.2.    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    
    7.3.    [appellant] heeft in zijn zienswijzen zijn wens aan de raad kenbaar gemaakt. De Afdeling overweegt echter dat de wens van [appellant] niet voldoende concreet is. Niet is gebleken dat [appellant] schetsen of bouwtekeningen voor een nieuwe woning aan de raad heeft overgelegd. Ook is niet gebleken dat hij een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de bouw van een woning op het perceel. De e-mails waar [appellant] naar verwijst in zijn stukken, zijn niet bijgevoegd. De Afdeling kan deze daarom niet betrekken bij haar oordeel. Daar komt bij dat uit de stukken blijkt dat [appellant] op het moment van vaststelling van het plan nog geen juridisch eigenaar was van het perceel. De raad heeft hem daar gedurende de voorbereiding van het besluit ook op gewezen. Zonder juridisch eigendom is het voor [appellant] niet mogelijk om een woning te bouwen op het perceel en deze te bewonen. De omstandigheid dat de op het perceel aanwezige schuur in het verleden bewoond is, maakt ook niet dat de wens van [appellant] om een woonbestemming op het perceel te krijgen en een nieuwe woning te bouwen voldoende concreet is.
    
    Deze omstandigheden maken dat het verzoek van [appellant] niet concreet genoeg was. Gelet daarop komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan geen medewerking hoefde te verlenen aan de wens van [appellant].
    
    De volgens [appellant] vergelijkbare gevallen doen hier niet aan af. Ook al zouden er vergelijkbare gevallen zijn, bijvoorbeeld wat betreft ligging, gebruik in het verleden of omvang van het perceel, dan nog heeft [appellant] geen concreet bouwplan kenbaar gemaakt en kan hij zich daarom niet beroepen op vergelijkbare gevallen. De raad heeft duidelijk gemaakt dat in andere gevallen de initiatiefnemers wel concrete bouwplannen kenbaar hebben gemaakt met ruimtelijke onderbouwingen, schetsen, vergunningaanvragen en dergelijke.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Persoonsgebonden overgangsrecht
    
    8.       [appellant] betoogt dat de raad persoonsgebonden overgangsrecht in het plan had moeten opnemen waarmee hij het gebruik van het perceel voor bewoning zou kunnen voortzetten. [appellant] voert hierbij de onder 6 uiteengezette omstandigheden aan.
    
    8.1.    De Afdeling overweegt dat het persoonsgebonden overgangsrecht niet overdraagbaar is. De vorige eigenaar en gebruiker van het perceel had daar mogelijk een beroep op kunnen doen indien hij ononderbroken gebruik zou hebben gemaakt van het perceel, maar [appellant] niet.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    9.       Het beroep is ongegrond.
    
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2024
    
    780-1076