ECLI:NL:CBB:2023:669, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-11-2023, 20/577
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omvang van een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel. Vraag of generieke korting een individuele disproportionele last oplevert. Het College komt niet terug van oordeel in tussenuitspraak. Verkleining bij overgang van de ontheffing.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/577 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2023 in de zaak tussen
    
      
        Mts [naam 1] en [naam 2] (voorheen [naam 1] en [naam 3] ), te [woonplaats 1] ( [naam 4] )
      (gemachtigde: mr. [naam 5] )
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigden: C. Zieleman en mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
      Met de tussenuitspraak van 27 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:649) (tussenuitspraak) heeft het College de minister opgedragen om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak een ander besluit in de plaats van het bestreden besluit van 8 mei 2020 (bestreden besluit I) te nemen met inachtneming van de tussenuitspraak, en iedere verdere beslissing aangehouden.
      De minister heeft met het besluit van 11 november 2022 (bestreden besluit II) het bestreden besluit I vervangen.
    
    
    
      
        [naam 4] heeft op 13 december 2022 zijn zienswijze over het bestreden besluit II gegeven en op 25 januari 2023 nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De minister heeft met zijn op 23 februari 2023 bij het College ingekomen besluit (bestreden besluit III) het bestreden besluit II vervangen. 
    
    
    
      
        [naam 4] heeft op 5 april 2023 zijn zienswijze over het bestreden besluit III gegeven.
    
    
    
      De nadere zitting was op 28 juni 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 5] , [naam 2] en [naam 6] namens [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
  
  
    De tussenuitspraak 
    
      1.1
      Deze procedure gaat over de vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrecht van [naam 4] . In de tussenuitspraak heeft het College geoordeeld dat [naam 4] een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier zwaarder dient te wegen dan de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. De vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom naar het oordeel van het College in de tussenuitspraak in strijd met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In het bestreden besluit I heeft de minister dit ten onrechte niet onderkend. In het bijzonder heeft de minister niet, althans onvoldoende, onderkend dat bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last alle omstandigheden van het geval in onderlinge samenhang en in hun totaliteit dienen te worden beschouwd. 
    
    
      1.2
      Het College heeft de minister in de tussenuitspraak opgedragen ter compensatie van de individuele en buitensporige last van [naam 4] een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel (ontheffing) op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) te verlenen. Deze last bestaat uit het verschil tussen fosfaatrecht voor 167 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.115 kg fosfaatrecht (uitgaande van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, namelijk 91 melk- en kalfkoeien en 109 stuks jongvee), verminderd met de generieke korting van 8,3% (generieke korting) op de voet van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Daarbij heeft de minister alleen nog beslissingsruimte ten aanzien van de aan de ontheffing te verbinden voorwaarden.
      
      
        
          De nadere beslissingen op bezwaar
        
      
      
    
    
      2.1
      Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister met het bestreden besluit II aan [naam 4] een ontheffing verleend om op haar bedrijf tot 3.125 kilogram fosfaat te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken. De minister heeft de generieke korting toegepast bij de berekening van de omvang van de ontheffing. Daarnaast heeft de minister aan [naam 4] een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase van € 1.082,- toegekend.
      
    
    
      2.2
      In zijn zienswijze over het bestreden besluit II heeft [naam 4] zich op het standpunt gesteld dat dit besluit onzorgvuldig is voorbereid en een draagkrachtige motivering ontbeert. De minister gaat namelijk volgens [naam 4] ten onrechte niet in op de vraag in hoeverre de generieke korting een individuele disproportionele last voor haar oplevert, nu zij in 2015 over minder grond beschikte door de aanleg van natuurgebied ‘ [naam 7] ’. In 2014 is met het oog op die aanleg een pachtwijzigingsovereenkomst met de verpachter gesloten waarin vrijwel al het gebruik van pachtgrond op de oude locatie in [woonplaats 2] met ingang van 2015 werd beëindigd. Daarnaast heeft de minister de ontheffing ten onrechte berekend op basis van een fiftyfifty-verdeling van het aantal runderen in de diercategorieën 101 en 102.
      
    
    
      2.3
      Met het bestreden besluit III heeft de minister aan [naam 4] een ontheffing verleend om op haar bedrijf tot 3.317 kilogram fosfaat te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken. De minister heeft de generieke korting toegepast bij de berekening van de omvang van de ontheffing. Voorts heeft de minister aan [naam 4] een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase van € 1.194,- toegekend.
      
    
    
      2.4
      In zijn zienswijze over het bestreden besluit III heeft [naam 4] zijn onder 2.2 weergegeven standpunt over de generieke korting gehandhaafd. Daarnaast strookt de reikwijdte van de in het bestreden besluit III verleende ontheffing volgens [naam 4] niet met de uitspraak van het College van 28 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:88). Op de zitting van 28 juni 2023 heeft [naam 4] hieraan toegevoegd dat de minister gelet op de uitspraak van het College van 28 februari 2023 in het bestreden besluit III ten onrechte heeft opgenomen dat de ontheffing bij overgang daarvan wordt verkleind op grond van artikel 32a van de Msw.
      
    
    
      2.5
      De minister heeft op de zitting van 28 juni 2023 betoogd dat de vraag in hoeverre de generieke korting een individuele disproportionele last voor [naam 4] oplevert al is afgedaan in de tussenuitspraak. Voorts heeft de minister verklaard zich te houden aan de uitspraak van het College van 28 februari 2023.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam 4] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I, waarin de minister de bezwaren van [naam 4] tegen het primaire besluit van 5 januari 2018 ongegrond heeft verklaard. Met het bestreden besluit II heeft de minister het bestreden besluit I vervangen door een nieuwe beslissing op bezwaar. De minister heeft daarin het bezwaar van [naam 4] gedeeltelijk gegrond verklaard. Het bestreden besluit II is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van die bepaling heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. [naam 4] heeft voldoende belang bij een beoordeling van het bestreden besluit II, nu in dat besluit niet volledig aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. Het beroep van [naam 4] heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II. 
      
    
    
      3.2
      Met het bestreden besluit III heeft de minister het bestreden besluit II vervangen door een nieuwe beslissing op bezwaar. De minister heeft daarin het bezwaar van [naam 4] opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard. Het bestreden besluit III is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. [naam 4] heeft voldoende belang bij een beoordeling van het bestreden besluit III, nu in dat besluit niet volledig aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. Het beroep van [naam 4] heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit III.
      
    
    
      3.3
      Het College moet de vraag beantwoorden of [naam 4] procesbelang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten I en II. De minister heeft het bestreden besluit III in de plaats gesteld van het bestreden besluit II, dat op zijn beurt in de plaats kwam van het bestreden besluit I. De bestreden besluiten I en II hebben gelet hierop hun betekenis verloren. [naam 4] heeft niet gesteld en aannemelijk gemaakt dat hij desondanks nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten I en II. Gelet hierop is het beroep, voor zover dat is gericht tegen de bestreden besluiten I en II, niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
      
      
        
          Generieke korting
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College heeft in de tussenuitspraak onder 6.2.8 overwogen dat de generieke korting in stand dient te blijven en heeft de minister onder 7.1 opgedragen de te verlenen ontheffing te verminderen met de generieke korting. De minister heeft de generieke korting in het bestreden besluit III toegepast bij de berekening van de omvang van de ontheffing. 
      
    
    
      4.2
      Het College heeft in de tussenuitspraak een bindende eindbeslissing gegeven over de beroepsgrond van [naam 4] die was gericht tegen de met het bestreden besluit I gehandhaafde generieke korting. Voor zover de zienswijze van [naam 4] zo moet worden begrepen dat zij het College verzoekt om terug te komen van de overwegingen 6.2.8 en 7.1 van de tussenuitspraak, overweegt het College dat hij, behalve in uitzonderlijke gevallen, niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4151). Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat het College uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel dat de generieke korting moet worden toegepast. Het betoog dat de generieke korting een individuele disproportionele last voor [naam 4] oplevert in verband met de in 2014 gesloten pachtwijzigingsovereenkomst, waardoor zij in 2015 over minder grond beschikte, had zij ook al naar voren kunnen brengen in haar beroepschrift tegen het bestreden besluit I. Dat heeft zij echter niet gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Verkleining bij overgang van de ontheffing
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College heeft in de tussenuitspraak onder 7.1 overwogen dat de minister alleen nog beslissingsruimte heeft ten aanzien van de aan de ontheffing te verbinden voorwaarden. De minister heeft in het bestreden besluit III vermeld dat de ontheffing is gekoppeld aan het bedrijf van [naam 4] , dat de ontheffing enkel kan worden overgedragen aan een ander wanneer het gehele bedrijf van [naam 4] wordt overgedragen aan die ander, en dat bij overgang de omvang van de ontheffing wordt verkleind op grond van artikel 32a van de Msw. 
      
    
    
      5.2
      Het College ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het hiervoor weergegeven onderdeel van het bestreden besluit III in strijd is met de uitspraak van het College van 28 februari 2023. Die uitspraak betreft de overgang van een bedrijf zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw door wijziging van de rechtsvorm van de onderneming die het bedrijf drijft, terwijl het geheel van productie-eenheden ongewijzigd blijft. In het bestreden besluit III wordt ingegaan op een andere situatie, namelijk de overdracht van een bedrijf aan een ander(e ondernemer). De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover dit is gericht tegen de bestreden besluiten I en II. Het beroep is ongegrond voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit III. 
    
    
      6.2
      Omdat de minister [naam 4] in het bestreden besluit III gedeeltelijk is tegemoetgekomen, zal het College de minister veroordelen in de door [naam 4] in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 2.511,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen op de zittingen van het College; waarde per punt € 837,- en wegingsfactor 1). Het College zal voorts bepalen dat de minister het door [naam 4] betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten I en II niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit III ongegrond;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 4] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 4] tot een bedrag van € 2.511,-.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van 
      mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      28 november 2023. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek 			w.g. J.W.E. Pinckaers