ECLI:NL:RVS:2023:95, Raad van State, 11-01-2023, 202200780/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan [appellant] een schadevergoeding van € 15.537,89 toegekend voor de waardedaling van zijn woning. Op 11 april 2003 heeft [appellant] met zijn inmiddels ex-partner de woning aan de [locatie] te Loppersum gekocht en geleverd gekregen. Uit de akte van levering blijkt dat beiden voor 50% eigenaar van de woning waren. In 2007 is de relatie verbroken en sindsdien verbleef [appellant] alleen in de woning. Bij notariële akte van 6 december 2019 is de woning juridisch aan [appellant] geleverd. Door inschrijving van de akte op 9 december 2019 in de Basisregistratie Kadaster is [appellant] voor 100% eigenaar van de woning geworden. In artikel 2, tweede lid, van de akte staat dat de woning op 2 mei 2007 feitelijk aan [appellant] is geleverd. Het Instituut heeft op 4 september 2020 de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van de woning ontvangen. 
        Het Instituut heeft een vergoeding toegekend voor 50% van de waardedaling van de woning in de periode 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019.

202200780/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Loppersum, gemeente Eemsdelta,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 23 december 2021 in zaak nr. 21/588 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het Instituut aan [appellant] een schadevergoeding van € 15.537,89 toegekend voor de waardedaling van zijn woning.
    Bij besluit van 13 januari 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2021 vernietigd en bepaald dat het Instituut aan [appellant] een schadevergoeding, uitgaande van een waarde van de woning van € 248.000,-, waarvan de eigendom voor 50% aan [appellant] toebehoort, toekent. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2022, waar namens [appellant] mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen en mr. M.J.W. Timmer, advocaten te Den Haag, en mr. R.L. Straathof zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 11 april 2003 heeft [appellant] met zijn inmiddels ex-partner de woning aan de [locatie] te Loppersum gekocht en geleverd gekregen. Uit de akte van levering blijkt dat beiden voor 50% eigenaar van de woning waren.
    2.       In 2007 is de relatie verbroken en sindsdien verbleef [appellant] alleen in de woning.
    3.       Bij notariële akte van 6 december 2019 is de woning juridisch aan [appellant] geleverd. Door inschrijving van de akte op 9 december 2019 in de Basisregistratie Kadaster is [appellant] voor 100% eigenaar van de woning geworden. In artikel 2, tweede lid, van de akte staat dat de woning op 2 mei 2007 feitelijk aan [appellant] is geleverd.
    4.       Het Instituut heeft op 4 september 2020 de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van de woning ontvangen.
    5.       Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het Instituut een vergoeding van € 15.537,89 toegekend voor 50% van de waardedaling van de woning in de periode 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019. Daarbij is het Instituut op basis van de openbare gegevens van de Basisregistratie Kadaster uitgegaan van een 50% eigendomsaandeel van [appellant] op 1 januari 2019. In het besluit is ter informatie vermeld dat de andere eigenaar zelf een vergoeding kan aanvragen voor de waardedaling die is ontstaan voor haar deel van de woning.
    6.       In hoger beroep spitst het geschil zich toe op de vraag of [appellant] recht heeft op een schadevergoeding van 100% voor de waardedaling van de woning.
    Tijdelijke wet Groningen
    7.       Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
    8.       Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld. Anders dan de Tijdelijke Commissie op grond van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, kan het Instituut niet alleen beslissen op aanvragen om vergoeding van fysieke schade aan gebouwen en werken en van materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade, maar ook op aanvragen om vergoeding van andere vormen van schade, waaronder immateriële schade en waardedaling als gevolg van ligging in het aardbevingsgebied. Het Instituut past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht overeenkomstig toe.
    9.       Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
    Regeling waardedaling
    10.     De regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de Regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (art. 3.2-3.5).
    11.     Artikel 3.4, zesde lid, van de Regeling luidt:
    Het Instituut houdt bij het bepalen van de vergoeding voor de waardedaling van de woning die toekomt aan de aanvrager, rekening met de zakenrechtelijke positie van de aanvrager ten opzichte van de woning, waaronder de periode waarin de eigenaar die woning in eigendom had en de waardedaling die gedurende deze periode is opgetreden, het gedeelte van de eigendom dat aan de aanvrager toebehoort en of de aanvrager de eigendom van de woning heeft.
    12.     De Afdeling wijst voor een bespreking van de Regeling op hoofdlijnen op haar uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218.
    Uitspraak van de rechtbank
    13.     De rechtbank is - voor zover in hoger beroep relevant - van oordeel dat het Instituut terecht is uitgegaan van een 50% eigendomsaandeel van [appellant] op 1 januari 2019. [appellant] was op 1 januari 2019 voor 50% eigenaar van de woning. Pas later, bij de notariële akte van 6 december 2019, is het aandeel van 50% van zijn ex-partner aan hem geleverd. [appellant] heeft in 2007 dit aandeel feitelijk geleverd gekregen. Dit betekent niet dat hij daarvan ook de eigenaar in juridische zin is geworden. Die feitelijke levering raakte niet zijn zakenrechtelijke positie als eigenaar.
    14.     De rechtbank heeft verder vastgesteld dat de ex-partner van [appellant] haar vordering op het Instituut niet aan [appellant] heeft gecedeerd. [appellant] heeft ook daarom geen recht op een schadevergoeding voor meer dan 50% van de waardedaling van de woning.
    15.     Volgens de rechtbank is er geen grond voor het oordeel dat het besluit van 13 januari 2021 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Op basis van de Tijdelijke wet Groningen en de Regeling heeft [appellant] geen recht op een schadevergoeding van 100% voor de waardedaling, omdat hij op de peildatum van 1 januari 2019 voor 50% eigenaar was van de woning.
    Hoger beroep van [appellant]
    16.     [appellant] betoogt dat hij sinds 2 mei 2007 100% economisch eigenaar van de woning is, dat het risico van waardedaling van de woning sindsdien op hem rustte en dat hij daarom recht heeft op een volledige schadevergoeding. Hij stelt vanaf mei 2007 alle lasten van de woning te hebben betaald, zoals de hypotheek, de belastingen en de kosten voor onderhoud. Hij had recht op bewoning en was verplicht om op grond van de afspraken met zijn ex-partner alle daaraan verbonden lasten te voldoen. Hij wijst ter onderbouwing van de relevantie van economisch eigendom op artikel 2, tweede lid, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer en op het arrest van de Hoge Raad van 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1127.
    17.     [appellant] betoogt verder dat het Instituut de beleidsruimte heeft om in afwijking van de juridische eigendomsverhouding 100% van de waardedaling toe te kennen. Daarbij is volgens [appellant] van belang dat in de Regeling niet is verdisconteerd dat de economisch eigenaar het risico op waardevermindering draagt. Volgens [appellant] volgt voorts uit artikel 3 van de akte van 6 december 2019 dat alle baten aan hem toekomen. Met deze bepaling heeft zijn ex-partner ook haar vordering op het Instituut vanwege de waardedaling aan hem gecedeerd. Een vordering op het Instituut is volgens hem namelijk te kwalificeren als een baat. Volgens [appellant] gaat het om een stille cessie van een toekomstige vordering. Op grond daarvan is het voor zijn ex-partner niet meer mogelijk om zelf 50% van de schadevergoeding te claimen. Zijn ex-partner heeft ook verklaard geen aanspraak te zullen maken op 50%-vergoeding van de waardedaling, aldus [appellant].
    Oordeel van de Afdeling in hoger beroep
    18.     De Afdeling stelt vast dat het hoger beroep van [appellant] zich niet richt tegen de vaststelling van de Regeling als zodanig. Het hoger beroep richt zich tegen de toepassing van artikel 3.4, zesde lid, van de Regeling.
    19.     Het Instituut houdt bij het bepalen van de schadevergoeding voor waardedaling in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 rekening met de zakenrechtelijke positie van de aanvrager ten opzichte van de woning. Het is de zakelijk gerechtigde of zakelijk gerechtigden tot een woning die aanspraak heeft of hebben op de waardedalingsvergoeding. De zakelijk gerechtigde is, in veruit de meeste gevallen, de juridisch eigenaar van de woning. Om de juridische eigendom van een woning te verkrijgen is een notariële akte vereist, die wordt ingeschreven in het Kadaster.
    20.     Op grond van artikel 3.4, zesde lid, van de Regeling neemt het Instituut de periode waarin de eigenaar de woning in eigendom had, de waardedaling die tijdens die periode is opgetreden en het gedeelte van de eigendom dat aan de aanvrager toebehoort, in aanmerking. Dit betekent dat als een aanvrager op de peildatum voor 50% (juridisch) eigenaar is van een woning, aan hem 50% van de totale waardedaling wordt vergoed. Zo is verzekerd dat de gezamenlijke eigenaren ieder voor hun eigen eigendomsdeel, aanspraak hebben op in totaal de volledige waardedalingsvergoeding. Het Instituut raadpleegt het Kadaster, een openbaar register, om vast te stellen wie de juridisch eigenaar is van een woning en vanaf welk moment en voor welk aandeel.
    21.     Economisch eigendom duidt op het bestaan van afspraken die rechten en plichten scheppen tussen de eigenaar van een zaak als bedoeld in artikel 5.1. en verder van het Burgerlijk Wetboek en de ‘economisch eigenaar’, op grond waarvan laatstgenoemde een gebruiksrecht verkrijgt zonder dat juridisch de eigendom op hem overgaat. Voor het aannemen van economisch eigendom is onder meer nodig dat de economisch eigenaar deelt in het risico van de zaak. De Afdeling is van oordeel dat, daargelaten of economisch eigendom recht geeft op een schadevergoeding voor waardedaling op grond van de Tijdelijke wet Groningen en de Regeling, [appellant] niet heeft aangetoond dat hij voorafgaande aan de akte van 6 december 2019 in de periode waarin de waardedaling is ontstaan economisch eigenaar was van de woning. Daarbij is het volgende van belang.
    22.     Artikel 3 van de akte van 6 december 2019 luidt:
    Baten en lasten, risico
    Met ingang van heden komen de baten aan verkrijger ten goede, zijn de lasten voor zijn rekening en draagt hij het risico van het registergoed.
    23.     In artikel 3 is dus bepaald dat ook het risico op waardedaling op 6 december 2019 volledig op [appellant] is overgegaan. Deze notariële akte is een authentieke akte waaraan - behoudens tegenbewijs - dwingende bewijskracht toekomt. De enkele stelling van [appellant] dat op basis van mondelinge afspraken tussen hem en zijn ex-partner dit risico al voorafgaande aan de periode waarin de waardedaling is ontstaan (16 augustus 2012 tot 1 januari 2019) op hem is overgegaan, zodat artikel 3 op dit punt onjuist is, is onvoldoende om voorbij te gaan aan de inhoud van de notariële akte van 6 december 2019.
    24.     Het betoog van [appellant] dat hij op basis van afspraken met zijn ex-partner vanaf mei 2007 het gebruiksrecht had op de woning en daarvoor ook de (hypotheek)lasten voldeed, zoals blijkt uit de door hem overgelegde bankafschriften, leidt niet tot een ander oordeel. Dit gebruiksrecht laat onverlet dat tot 6 december 2019 de juridische eigendom voor 50% in handen was van zijn ex-partner en op haar voor dat aandeel ook het risico van het registergoed (en dus ook op waardedaling daarvan) rustte. Het feit dat in artikel 2, tweede lid, van de akte van levering van 6 december 2019 is vermeld dat de woning vanaf 2 mei 2007 feitelijk is geleverd/in gebruik is gegeven, betekent niet, anders dan [appellant] betoogt, dat vanaf die dag de woning volledig voor zijn risico en rekening kwam.
    25.     Het betoog van [appellant] dat de vordering van zijn ex-partner in verband met de waardedaling aan hem is overgedragen omdat in artikel 3 van de akte een stille cessie van de vordering op vergoeding van waardedaling ligt besloten, treft geen doel. Voor een dergelijke uitleg ontbreekt ieder aanknopingspunt. Artikel 3 regelt de overgang van aan de woning verbonden baten en lasten, en dateert van na het ontstaan van het vorderingsrecht van de ex-partner en van na de aanvraag om vergoeding van waardedaling. Deze bepaling behelst geen juridische overdracht van vorderingen op derden. Anders dan [appellant] betoogt ligt een dergelijke overdracht niet besloten in de vaststelling dat aan hem de baten van de woning toekomen. De tekst van artikel 3 ziet dus ook niet op cessie van de vordering van de ex-partner op het Instituut. Dit volgt ook uit de systematiek van de akte. In artikel 5 van de akte is namelijk voorzien in een expliciete cessiebepaling en daarin is het cederen van deze vordering niet opgenomen, hetgeen wel in de rede lag indien dat de bedoeling was.
    26.     Anders dan [appellant] betoogt komt het Instituut ter zake van de beoordeling van een aanspraak op vergoeding van waardedaling geen beoordelings- of beleidsruimte toe. De bestuursrechter moet een besluit tot toekenning of afwijzing van een schadevergoeding voor waardedaling vol toetsen. Vergelijk de uitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2232 (r.o. 156). Dit betekent dat als een aanvrager aantoont dat hij aanspraak heeft op de volledige waardedalingsvergoeding (bijvoorbeeld door bewijs te leveren van een rechtsgeldige cessie), het Instituut die aan hem moet vergoeden. Omgekeerd geldt dat zolang een aanvrager die aanspraak niet kan bewijzen, zoals is dit geval, het Instituut hem geen vergoeding kan toekennen.
    27.     Anders dan [appellant] betoogt, is er evenmin grond voor het oordeel dat de uitkomst in deze zaak onredelijk is. Het Instituut gaat er gelet op het voorgaande terecht vanuit dat de ex-partner van [appellant] nog steeds aanspraak heeft op een vergoeding van 50% van de waardedaling en daarvoor een aanvraag kan indienen. De e-mail van de ex-partner, waarin zij desgevraagd aan de advocaat van [appellant] meedeelt dat zij er onder verwijzing naar de akte van 6 december 2019 vanuit gaat dat zij niets meer te vorderen heeft en geen actie onderneemt op dit punt, maakt dit niet anders. De e-mail heeft evenmin tot gevolg dat [appellant] nu dus recht heeft op een vergoeding door het Instituut van 100% van de waardedaling. Dat dit mogelijk wel de bedoeling is van de afspraken die [appellant] en zijn ex-partner hebben gemaakt, is een aangelegenheid die hen beiden aangaat en waarin het Instituut niet kan treden.
    28.     Het betoog faalt.
    Conclusie
    29.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    30.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
    299