ECLI:NL:RVS:2023:4267, Raad van State, 15-11-2023, 202202653/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2022 heeft de raad van de gemeente Lingewaard het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard, [locatie A], Gendt" vastgesteld. Aan de gronden van het plangebied is de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 26" toegekend. Hier bevinden zich een agrarisch loonwerkbedrijf met als adres [locatie B] en een bedrijfswoning met als adres [locatie A] die planologisch met elkaar verbonden zijn. De woning was in het verleden in gebruik bij het loonwerkbedrijf, maar is nu als burgerwoning in gebruik. Het plan beoogt te voorzien in legalisatie van de woonsituatie met persoonsgebonden overgangsrecht voor de huidige bewoners [belanghebbende] en zijn echtgenote. [belanghebbende] is eigenaar van de woning en heeft geen binding meer met het loonwerkbedrijf. [appellant] is eigenaar van het loonwerkbedrijf en kan zich niet verenigen met het plan, omdat hij van mening is dat de woonsituatie met het persoonsgebonden overgangsrecht hem beperkt in zijn bedrijfsvoering. [appellant] betoogt dat de raad bij zijn keuze voor het persoonsgebonden overgangsrecht onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen.

202202653/1/R4.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
    [appellant], handelend onder de naam [loonbedrijf], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Lingewaard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard, [locatie A], Gendt" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2023, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. L. Gijsen, rechtsbijstandverlener te Leusden, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door T.M. de Geus en ing. T.A. Korts, zijn verschenen. Verder is ter zitting [belanghebbende], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de gronden van het plangebied is de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 26" toegekend. Hier bevinden zich een agrarisch loonwerkbedrijf met als adres [locatie B] en een bedrijfswoning met als adres [locatie A] die planologisch met elkaar verbonden zijn. De woning was in het verleden in gebruik bij het loonwerkbedrijf, maar is nu als burgerwoning in gebruik. Het plan beoogt te voorzien in legalisatie van de woonsituatie met persoonsgebonden overgangsrecht voor de huidige bewoners [belanghebbende] en zijn echtgenote. [belanghebbende] is eigenaar van de woning en heeft geen binding meer met het loonwerkbedrijf. [appellant] is eigenaar van het loonwerkbedrijf en kan zich niet verenigen met het plan, omdat hij van mening is dat de woonsituatie met het persoonsgebonden overgangsrecht hem beperkt in zijn bedrijfsvoering.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ingetrokken beroepsgrond
    3.       Op de zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond dat het plan opnieuw in ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd omdat een wezenlijk ander plan is vastgesteld dan het ontwerpplan, ingetrokken.
    Persoonsgebonden overgangsrecht
    4.       [appellant] betoogt dat de raad bij zijn keuze voor het persoonsgebonden overgangsrecht onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen. Hij stelt dat hij belang heeft bij het behoud van het planologisch recht op een bedrijfswoning zonder persoonsgebonden overgangsrecht. Volgens [appellant] maakt het plan het gebruik van de woning als bedrijfswoning bij het loonwerkbedrijf voor langere tijd onmogelijk. Hierdoor wordt hij in zijn bedrijfsvoering beperkt. Een bedrijfswoning stelt hem in staat toezicht te houden op het bedrijf en bij calamiteiten snel ter plaatse te zijn. Daarnaast zal zijn zoon, die het bedrijf wil overnemen, als gevolg van het plan langere tijd niet bij het bedrijf kunnen wonen. Volgens [appellant] is van belang dat de bedrijfswoning vijftien jaar heeft leeggestaan, voordat deze in 2018 in strijd met het toen geldende bestemmingsplan weer als burgerwoning in gebruik is genomen. Gelet hierop, bestaat volgens hem geen rechtvaardiging voor het toekennen van een persoonsgebonden overgangsrecht. Dat recht leidt volgens [appellant] bovendien tot een waardevermindering van zijn bedrijf en dus tot planschade.
    4.1.    De raad heeft de bestaande situatie willen legaliseren. Volgens de raad zal met het persoonsgebonden overgangsrecht het gebruik als burgerwoning op termijn worden beëindigd. Verder heeft de raad toegelicht dat hij het niet redelijk acht dat wordt opgetreden tegen het huidige woongebruik omdat dat in dit specifieke geval leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De raad heeft bij zijn keuze voor persoonsgebonden overgangsrecht betrokken dat de bewoners van de bedrijfswoning op leeftijd zijn en dat [appellant] door dat recht niet in zijn belangen wordt geschaad.
    4.2.    Artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
    "Indien toepassing van het overeenkomstig artikel 3.2.2 in het plan opgenomen overgangsrecht gebruik zou kunnen leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan, kan de gemeenteraad met het oog op beëindiging op termijn van die met het bestemmingsplan strijdige situatie, in het plan persoonsgebonden overgangsrecht opnemen."
    Artikel 3.4.4 van de planregels luidt:
    "a. het gebruik van een bedrijfswoning als burgerwoning is enkel toegestaan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht";
    b. het gebruik van een bedrijfswoning als burgerwoning is uitsluitend toegestaan door de personen die de woning op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan bewonen."
    4.3.    De Afdeling overweegt dat artikel 3.2.3 van het Bro de raad de mogelijkheid biedt om voor een of meer natuurlijke personen een persoonsgebonden overgangsregeling op te nemen. Daartoe kan de raad overgaan in gevallen waarin het bestaande gebruik, gelet op artikel 3.2.2, vierde lid, van het Bro, niet onder de werking van het algemene overgangsrecht zou vallen en handhavend optreden tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.2.3 van het Bro zou leiden.
    4.4.    Met het plan wordt voor de bewoners van de bedrijfswoning, [belanghebbende] en zijn echtgenote, een persoonsgebonden overgangsregeling getroffen. Het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning was onder het tot dusver geldende bestemmingsplan niet toegestaan, zodat het gebruik niet onder de bescherming van het algemeen gebruiksovergangsrecht valt. De raad heeft het gebruik onder het persoonsgebonden overgangsrecht geplaatst om de bestaande situatie te legaliseren. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet een persoonsgebonden overgangsregeling in het plan heeft kunnen opnemen. De raad heeft beoordelingsruimte bij de vraag of aan de voorwaarde uit artikel 3.2.3 van het Bro wordt voldaan dat handhavend optreden tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden en beleidsruimte bij de keuze om, indien aan de voorwaarden van artikel 3.2.3 van het Bro wordt voldaan, voor het gebruik van grond en opstallen al dan niet een persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen. Uit wat de raad heeft overwogen, volgt dat hij alle betrokken belangen heeft afgewogen, zowel die van [belanghebbende] en zijn echtgenote als eigenaar en bewoners van de woning als die van [appellant] om het planologisch recht op een bedrijfswoning te behouden. Bij zijn keuze voor een persoonsgebonden overgangsrecht heeft de raad kunnen betrekken dat de bewoners van de bedrijfswoning op leeftijd zijn en het de huidige eigenaar in staat stelt de bewoning voort te zetten ook zonder binding met het loonwerkbedrijf, terwijl de woning planologisch een bedrijfswoning blijft. Verder acht de Afdeling van betekenis dat de raad zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat een directe noodzaak bestaat voor het gebruik van de woning als bedrijfswoning. De redenen die [appellant] hiertoe heeft aangevoerd, namelijk de noodzaak om toezicht te kunnen houden op het bedrijf en bij calamiteiten snel ter plaatste te zijn, acht de Afdeling voor een loonwerkbedrijf niet overtuigend. De raad heeft daarbij terecht van belang geacht dat [appellant] op korte afstand van de bedrijfslocatie woont. Wat betreft de stelling van [appellant] dat zijn zoon als gevolg van het plan langere tijd niet op de bedrijfslocatie zal kunnen wonen, wijst de Afdeling erop dat de bedrijfswoning niet zijn eigendom is. Bewoning door zijn zoon of door andere aan het loonwerkbedrijf verbonden personen staat dan ook niet ter vrije bepaling van [appellant]. Daarom slaagt ook niet het betoog dat hij door het persoonsgebonden overgangsrecht in zijn eigendomsrechten wordt getroffen. Die situatie is het gevolg van de splitsing van de eigendom van de woning en het bedrijf, niet van de vestiging van het persoonsgebonden overgangsrecht. Aan het gegeven dat de woning een periode lang heeft leeggestaan en pas sinds 2018 weer door [belanghebbende] wordt bewoond, heeft de raad geen bepalend gewicht hoeven toe te kennen. Verder heeft [appellant] de gestelde waardevermindering, mede in het licht van de bestaande eigendomsverhoudingen, niet nader onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Beperking bedrijfsvoering en milieuzonering
    5.       [appellant] betoogt dat met het plan niet wordt voldaan aan de richtafstanden uit de handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). Volgens [appellant] is de raad bij het bepalen van de feitelijke afstand ten onrechte uitgegaan van de afstand tussen zijn loods en de bedrijfswoning. Die afstand bedraagt bovendien 3,8 m en niet 7,75 m. [appellant] stelt zich verder op het standpunt dat een deugdelijke motivering van de aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting ter plaatse van de woning ontbreekt. Hij wijst er hierbij op dat niet voldaan wordt aan de bovengrenswaarde uit de Nota Geluidsbeleid van de gemeente van 23 februari 2007 en dat aanvullende maatregelen moeten worden genomen in de vorm van dove gevels en een geluidsscherm. [appellant] voert verder aan dat het akoestisch onderzoek van Abovo acoustics van 7 december 2020 (hierna: het akoestisch onderzoek), waar de raad zich op baseert, gebrekkig is, omdat de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden verkeerd is bepaald, een beoordeling ter plaatse van de buitenruimtes bij de woning ontbreekt, ten onrechte is getoetst aan artikel 2.17, eerste lid, in plaats van het vijfde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de feitelijke geluidsbelasting is onderschat. Hij heeft hiertoe een rapport van Sain milieuadvies van 29 augustus 2022 overgelegd.
    5.1.    Volgens de raad staat het relativiteitsvereiste eraan in de weg dat [appellant] als exploitant van het loonwerkbedrijf een beroep kan doen op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de woning. De raad stelt zich op het standpunt dat het loonwerkbedrijf niet wordt belemmerd in de bedrijfsvoering en dat hij deugdelijk gemotiveerd heeft afgeweken van de richtafstanden uit de VNG-brochure. Daarbij heeft de raad in zijn afweging betrokken dat uit het akoestisch onderzoek volgt dat, onder de voorwaarden dat een geluidsscherm wordt opgericht en de noordelijke gevel en de verdieping van de woning rondom doof worden uitgevoerd, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is geborgd.
    5.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Artikel 8:69a van de Awb stelt de eis dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    5.3.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.6, overweegt de Afdeling dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, ook de belangen beschermt van betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf. Degene die een bedrijf voert, kan, omdat hij geconfronteerd kan worden met klachten van omwonenden over de milieugevolgen, aanvoeren dat in het plangebied door de milieugevolgen van zijn bedrijf geen goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Artikel 8:69a van de Awb staat, gelet op het voorgaande, niet in de weg aan de vernietiging van het bestreden besluit op die grond.
    5.4.    Uit de plantoelichting volgt dat bij de voorbereiding van het plan gebruik is gemaakt van de VNG-brochure. De VNG-brochure geeft indicatieve richtafstanden waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken. Of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat dient door de raad te worden beoordeeld. De VNG-brochure kan hierbij een indicatie geven over de aanvaardbaarheid van het plan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening.
    5.5.    Ter plaatse van het loonwerkbedrijf en de bedrijfswoning is sprake van omgevingstype rustig buitengebied. Een rustig buitengebied is volgens de VNG-brochure vergelijkbaar met het omgevingstype rustige woonwijk. In de VNG-brochure wordt een richtafstand van 50 m voor een bedrijf van milieucategorie 3.1, waar het loonwerkbedrijf onder valt, aanbevolen om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te verzekeren. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad bij het bepalen van de feitelijke afstand blijkens de plantoelichting ten onrechte is uitgegaan van de afstand tussen zijn loods en de bedrijfswoning, die volgens hem 3,8 m bedraagt en niet 7,75 m, overweegt de Afdeling dat het antwoord hierop in het midden kan blijven. Niet in geschil is immers dat niet aan de richtafstand voor geluid wordt voldaan. Om die reden heeft de raad akoestisch onderzoek laten uitvoeren om vast te stellen of sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het akoestisch onderzoek. In dat onderzoek is getoetst aan de geluidsnormen van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Verder volgt uit paragraaf 4.4 van de plantoelichting dat voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting aansluiting is gezocht bij het toetsingskader voor geluid in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure (het stappenplan). De toetsingssystematiek van de VNG-brochure bestaat uit vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidsbelasting aanvaardbaar wordt geacht en telkens hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit waarmee planologische inpassing mogelijk wordt gemaakt.
    Indien wordt voldaan aan de toepasselijke richtafstand voor het aspect geluid uit de VNG-brochure, dan is volgens de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbare geluidsbelasting (stap 1). Indien stap 1 niet toereikend is, dan dient de raad volgens de toetsingssystematiek met akoestisch onderzoek aan te tonen dat de geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen voldoet aan de geluidswaarden als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure. Deze toegestane geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen bedraagt - in een rustige woonwijk - in eerste instantie 45 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 65 dB(A) etmaalwaarde voor het maximale geluidsniveau en 50 dB(A) etmaalwaarde ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking (stap 2). Bij overschrijding van deze waarden is planologische inpassing nog steeds mogelijk bij een geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen van maximaal 50 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 70 dB(A) etmaalwaarde voor het maximale geluidsniveau en 50 dB(A) etmaalwaarde ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking. De raad dient dan te motiveren waarom hij deze geluidsbelasting in de concrete situatie acceptabel acht (stap 3). Bij een hogere geluidsbelasting dan aangegeven in stap 3 is een ruimtelijke inpassing doorgaans niet mogelijk. Indien het bevoegd gezag niettemin tot inpassing wil overgaan, dient het dit grondig te onderzoeken, onderbouwen en motiveren waarbij tevens de cumulatie met de eventueel al aanwezige geluidsbelasting moet worden betrokken (stap 4).
    5.6.    In het akoestisch onderzoek is de geluidsbelasting door het loonwerkbedrijf op de gevels van de woning van [belanghebbende] onderzocht. Daarbij is voor de representatieve bedrijfssituatie een feitelijke situatie gemodelleerd waarbij nog aan de normen zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit kan worden voldaan ter plaatse van de gevels van de meest nabijgelegen bestaande woningen met uitzondering van de woning [locatie A] (de woning van [belanghebbende]). De woningen [locatie C], [locatie D] en [locatie E] zijn op basis van de huidige geluidsemissies bepalend voor de invulling van de representatieve bedrijfssituatie. Het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau is berekend op ten hoogste 50 dB(A) in de dagperiode en het maximale geluidsniveau is berekend op 70 dB(A) in de dagperiode. Volgens het akoestisch onderzoek geldt het geluidsbeleid uit de Nota Geluidsbeleid als primair toetsingskader voor de woning van [belanghebbende]. Uit de berekening komt naar voren dat voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau niet wordt voldaan aan de ambitie- en grenswaarden van 40 en 45 dB(A) uit de Nota Geluidsbeleid. Volgens het akoestisch onderzoek kan wel worden voldaan aan de geluidsgrenswaarden uit artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, mits een geluidsscherm wordt geplaatst en de woning voorzien wordt van dove gevels. Het geluidsscherm zal op de perceelsgrens worden gepositioneerd vanaf de bedrijfshal tot 3 m van de Broeksestraat. De hoogte van het scherm is 2,5 m vanaf de bedrijfshal tot aan de voorgevel van de woning. Voor het deel voor de voorgevel is de hoogte 1,5 m. Verder moeten de gevels van de woning op de verdieping en de noordelijke gevel ook op de begane grond doof worden uitgevoerd. Het is volgens het akoestisch onderzoek niet onredelijk om de grenswaarden van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit te laten gelden voor de woning van [belanghebbende], omdat het een bestaande woning betreft en voor de omliggende woningen evenmin kan worden voldaan aan de ambitie- en grenswaarden uit de Nota Geluidsbeleid.
    De raad heeft op basis van het akoestisch onderzoek geconcludeerd dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast ter plaatse van de woning van [belanghebbende]. Nu uit het akoestisch onderzoek volgt dat voldaan wordt aan de geluidsgrenswaarden van het Activiteitenbesluit, worden daarmee volgens de raad ook de richtwaarden van stap 3 van het toetsingskader voor geluid in de VNG-brochure niet overschreden. Onder de voorwaarde dat een geluidsscherm met een hoogte van 2,5 m en 1,5 m wordt opgericht en de bedrijfswoning van [belanghebbende] wordt voorzien van dove gevels op de verdieping en ook de noordelijke gevel doof wordt uitgevoerd, zal volgens de raad sprake zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    5.7.    [appellant] heeft het akoestisch onderzoek en de toelichting van de raad gemotiveerd bestreden. Ter onderbouwing daarvan heeft hij het rapport van Sain milieuadvies overgelegd. Volgens dit rapport ontbreekt een deugdelijke motivering waarom de geluidsbelasting ter plaatse van de woning aanvaardbaar is, gelet op de omstandigheid dat niet voldaan wordt aan de bovengrenswaarde uit het gemeentelijke geluidsbeleid en het feit dat de woning moet worden voorzien van dove gevels en een geluidsscherm moet worden geplaatst van 2,5 m en 1,5 m hoog. Voor de gevels op de verdieping betekent dit dat geen spuivoorziening mogelijk is, omdat de ramen hier niet meer open kunnen. In het rapport van Sain milieuadvies is daarnaast uiteengezet dat het akoestisch onderzoek gebrekkig is, omdat niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, een beoordeling ter plaatse van de buitenruimtes bij de woning ontbreekt, ten onrechte is getoetst aan artikel 2.17, eerste lid, in plaats van het vijfde lid, van het Activiteitenbesluit en de feitelijke geluidsbelasting is onderschat.
    5.8.    De Afdeling stelt vast dat de raad op de zitting voor het eerst heeft gereageerd op de punten uit het rapport van Sain milieuadvies. Dat rapport is al bij brief van 30 september 2022 aan de Afdeling toegezonden en op 7 oktober 2022 aan de raad doorgezonden. De raad heeft, zo bleek op de zitting, een interne memo laten opstellen, waarin op de punten uit het rapport van Sain milieuadvies wordt ingegaan. Deze memo is niet aan de Afdeling of aan partijen overgelegd. De raad heeft de inhoud van de memo op de zitting toegelicht. Volgens de raad volgt uit deze memo dat er geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat het akoestisch onderzoek onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het had evenwel naar het oordeel van de Afdeling op de weg van de raad gelegen de memo - tijdig - in het geding te brengen en niet te volstaan met een mondelinge toelichting op de zitting. Die toelichting heeft de Afdeling ook niet overtuigd. Over de verschillende punten overweegt zij als volgt.
    5.9.    Voor het bepalen van de representatieve bedrijfssituatie is in het akoestisch onderzoek rekening gehouden met rijbewegingen van personenauto’s, vrachtwagens en tractors. In het rapport van Sain milieuadvies wordt erop gewezen dat bij het loonwerkbedrijf ook sprake kan zijn van rijbewegingen van zelfrijdende landbouwwerktuigen. Volgens Sain milieuadvies is het bronvermogen van een zelfrijdend landbouwwerktuig 108 dB(A) en ligt dit daarmee hoger dan het bronvermogen van 102 dB(A) waar het akoestisch onderzoek van uitgaat. Verder is de bronhoogte voor tractors en zelfrijdende landbouwwerktuigen volgens Sain milieuadvies 1,5 tot 2 m. In het akoestisch onderzoek is voor vrachtwagens en tractors een bronhoogte van 1 m aangehouden. In het rapport van Sain milieuadvies wordt er verder op gewezen dat bij het beladen, overladen en lossen op het voorterrein een wiellader of lepelkraan wordt gebruikt. Hierdoor bedraagt het gemiddelde bronvermogen over de gehele dagperiode 90,96 dB(A), en niet 88,52 dB(A), zoals berekend in het akoestisch onderzoek.
    Op de zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat is uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie, omdat een feitelijke situatie is gemodelleerd waarbij voor de woningen [locatie C], [locatie D] en [locatie E] nog voldaan kan worden aan de norm van 50 dB(A) uit het Activiteitenbesluit. De in het rapport van Sain milieuadvies genoemde punten, scheppen naar het oordeel van de Afdeling echter onduidelijkheid over de representatieve bedrijfsvoering van het loonwerkbedrijf, welke onduidelijkheid de raad met de toelichting op de zitting onvoldoende heeft weggenomen. Gelet hierop, staat niet vast dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie. Daarmee blijft ook onduidelijk of de feitelijke geluidsbelasting juist is berekend.
    5.10.  Wat betreft de toets aan het Activiteitenbesluit overweegt de Afdeling dat de raad op de zitting heeft erkend dat de grenswaarden uit artikel 2.17, vijfde lid, dat met een andere normstelling dan in het eerste lid ziet op inrichtingen met agrarische activiteiten, de op de woning van [belanghebbende] rechtstreeks toepasselijke grenswaarden zijn. Het loonwerkbedrijf zal ook volgens de raad moeten voldoen aan deze grenswaarden. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt of het loonwerkbedrijf niet verder beperkt wordt in zijn bedrijfsvoering, omdat voor de woning van [belanghebbende] is aangesloten bij de grenswaarden van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit in plaats van het vijfde lid, en waarom dit in het gegeven geval aanvaardbaar is. De niet onderbouwde en daardoor niet controleerbare toelichting die de raad daarover op de zitting heeft gegeven, die door [belanghebbende] ook werd bestreden, is ontoereikend. De Afdeling overweegt verder dat de raad onvoldoende heeft toegelicht of ter plaatse van de woning van [belanghebbende] sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat nu is uitgegaan van de grenswaarden van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit in plaats van die uit het vijfde lid. Wat de raad daarover op de zitting heeft aangevoerd, heeft de onduidelijkheid niet weggenomen. Bij dit oordeel heeft de Afdeling betrokken dat de raad heeft toegelicht dat hoewel planologisch sprake blijft van een bedrijfswoning, hij door de verruimde gebruiksmogelijkheden voor de woning hoge eisen stelt aan het woon- en leefklimaat. Dat en hoe aan die hoge eisen kan worden voldaan, heeft de raad onvoldoende overtuigend toegelicht.
    5.11.  Wat betreft het ontbreken van een beoordeling van de geluidssituatie op de buitenruimtes bij de woning overweegt de Afdeling dat voorop staat dat de VNG-brochure geen normen voor buitenruimtes bevat en dat de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit gelden op de gevel van gevoelige gebouwen. In het akoestisch onderzoek is de Nota Geluidsbeleid als primair toetsingskader genomen. Hieruit volgt dat de akoestische kwaliteit van de leefomgeving door meer factoren wordt bepaald dan het geluidsniveau op de gevel. De Afdeling is gelet daarop van oordeel dat de raad de geluidssituatie ter plaats van de buitenruimtes in zijn beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning dus niet zonder nadere motivering in zijn geheel buiten beschouwing had mogen laten, mede gelet op de akoestische maatregelen die hij noodzakelijk acht.
    5.12.  Het akoestisch onderzoek dat de raad aan het plan ten grondslag heeft gelegd, is gelet op wat is overwogen onder 5.9, 5.10 en 5.11, gebrekkig. Uit het akoestisch onderzoek kan daarom niet worden afgeleid of aan de geluidswaarden uit het Activiteitenbesluit en de richtwaarden van stap 3 uit de VNG-brochure kan worden voldaan. Daarmee staat ook niet vast dat de hoogte van 2,5 m en 1,5 m die in het akoestisch onderzoek voor het geluidsscherm is genoemd, toereikend is. Het akoestisch onderzoek kan het besluit tot vaststelling van het plan dan ook niet dragen, zodat het besluit van 10 maart 2022 onzorgvuldig is voorbereid.
    Daarbij overweegt de Afdeling verder dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij heeft afgewogen of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de woning van [belanghebbende], gelet op de omstandigheid dat de gehele verdieping voorzien moet worden van dove gevels. [appellant] heeft er terecht op gewezen dat nu alle gevels op de verdieping doof moeten worden uitgevoerd, dit betekent dat op de verdieping geen ramen opengezet kunnen worden. De gevolgen hiervan voor het binnenklimaat, mede in het licht van wat het Bouwbesluit 2012 daarover bepaalt, zijn niet inzichtelijk gemaakt. Het besluit van 10 maart 2022 is ook om deze reden niet deugdelijk gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Voorwaardelijke verplichting geluidsscherm
    6.       [appellant] betoogt dat het niet mogelijk is te voldoen aan de voorwaardelijke verplichting voor een geluidsscherm, omdat ingevolge artikel 3.2.1 van de planregels uitsluitend gebouwd mag worden ten behoeve van de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant". Volgens hem staat het oprichten van een geluidsscherm niet ten dienste aan deze bestemming. [appellant] betoogt verder dat het planologisch niet mogelijk is om vóór de voorgevel van de woning een geluidsscherm van 1,5 m hoog op te richten. Volgens [appellant] is de voorwaardelijke verplichting bovendien niet voldoende concreet verwoord in artikel 3.4.2 van de planregels. In de planregels moet eenduidig zijn vastgelegd waar het geluidsscherm moet komen en hoe hoog dit moet zijn.
    6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat wel voldaan kan worden aan de voorwaardelijke verplichting. Volgens de raad staat het oprichten van een geluidsscherm wel ten dienste van de bestemming, omdat de gebruiksmogelijkheden binnen de bestemming door het persoonsgebonden overgangsrecht zijn verruimd. De raad stelt verder dat het oprichten van een geluidsscherm vóór het verlengde van de voorgevel is toegestaan. Hierbij heeft de raad gewezen op artikel 3.2.6, onder a, van de planregels.
    6.2.    Artikel 3.2.6 van de planregels luidt:
    "Maatvoering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, maximaal:
    a. erf- en terreinafscheidingen vóór (het verlengde van) de voorgevel van het hoofdgebouw 1 m, met dien verstande dat binnen de gebiedsaanduiding "overige zone - voorwaardelijke verplichting geluidscherm" een geluidscherm is toegestaan van maximaal 1,5 m;
    b. erf- en terreinafscheidingen achter (het verlengde van) de voorgevel van het hoofdgebouw 2 m, met dien verstande dat binnen de gebiedsaanduiding "overige zone - voorwaardelijke verplichting geluidscherm" een geluidscherm is toegestaan van maximaal 2,5 m;
    […]"
    Artikel 3.4.2 luidt:
    "Ter plaatse van de aanduiding "overige zone - voorwaardelijke verplichting geluidscherm" geldt - in afwijking van de daar geldende bestemming(en), zoals bedoeld in artikel 3.4.4, dat het gebruik alleen is toegestaan op voorwaarde dat de gronden met een geluidscherm zijn ingericht en vervolgens ingericht blijven overeenkomstig weergegeven in bijlage 3 en 4 van het akoestisch onderzoek met de aanduiding "sc08", zoals opgenomen in bijlage 1 bij de regels Akoestisch onderzoek. Indien niet aan deze verplichting wordt voldaan is het als zodanig gebruiken van de gronden waarvoor een verplichte inrichting is voorgeschreven in strijd met deze bestemming."
    6.3.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat het bouwen van een geluidsscherm gelet op artikel 3.2.1 van de planregels niet ten behoeve van de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" is. Gelet op artikel 3.2.6, aanhef en onder a en b, van de planregels is binnen de gebiedsaanduiding "overige zone - voorwaardelijke verplichting geluidscherm" het bouwen van een geluidsscherm toegestaan. Binnen de gebruiksregels van de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" is een persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen waarmee de gebruiksmogelijkheden binnen de bestemming met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" zijn verruimd. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling daarom terecht op het standpunt gesteld dat een geluidsscherm ten behoeve van deze bestemming is. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat het oprichten van een geluidsscherm van 1,5 m hoog vóór de voorgevel van de woning is uitgesloten. Artikel 3.2.6, aanhef en onder a, van de planregels maakt dit immers mogelijk. Met de in de verbeelding aangegeven gebiedsaanduiding "overige zone - voorwaardelijke verplichting geluidscherm" is duidelijk waar het scherm moet komen. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Over het betoog van [appellant] dat in de planregels niet eenduidig is vastgelegd hoe hoog het scherm moet zijn, overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 3.4.2 van de planregels, waarin de voorwaardelijke verplichting voor het geluidsscherm is opgenomen, staan geen hoogtes vermeld. De planregels verwijzen in deze bepaling voor de inrichting met het geluidsscherm naar bijlage 3 en 4 van het akoestisch onderzoek. In deze bijlages zijn echter ook geen hoogtes vastgelegd of genoemd voor het geluidsscherm. Verder zijn in artikel 3.2.6, aanhef en onder a en b, van de planregels alleen maximale hoogtes vermeld, deze planregel laat dus de oprichting van een lager scherm toe. Gelet hierop, is onvoldoende geborgd dat het geluidsscherm de uit akoestisch oogpunt vereiste hoogte krijgt. Het plan is om die reden in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat de Afdeling onder 5.12 en 6.3 heeft overwogen, heeft de raad het besluit van 10 maart 2022 niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met de rechtszekerheid genomen.
    Bestuurlijke lus
    8.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    9.       Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 5.12 en 6.3 vermelde gebreken in het besluit van 10 maart 2022 te herstellen. Dit kan door, zo nodig aan de hand van een nieuw akoestisch onderzoek, alsnog deugdelijk te motiveren dat het woon- en leefklimaat in en bij de woning van [belanghebbende] aanvaardbaar is. Daarbij dient de raad ook inzichtelijk te maken hoe hij de omstandigheid dat de eerste verdieping van de woning rondom voorzien moet worden van dove gevels waardoor hier geen ramen open kunnen, heeft afgewogen. Ook moet de raad ingaan op de punten van kritiek in het rapport van Sain milieuadvies, namelijk dat niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, een beoordeling ter plaatse van de buitenruimtes bij de woning ontbreekt, ten onrechte is getoetst aan artikel 2.17, eerste lid, in plaats van het vijfde lid, van het Activiteitenbesluit en de feitelijke geluidsbelasting is onderschat. De raad zal daarbij tevens moeten bezien of de hoogtes voor het geluidsscherm op basis van het akoestisch onderzoek in dat licht bezien nog toereikend zijn. In plaats van de hiervoor genoemde aanvullende motivering kan de raad er ook voor kiezen om een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Als de raad vasthoudt aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling, bestaat in ieder geval aanleiding de hoogteregeling van het geluidsscherm op een rechtszekere wijze in het plan vast te leggen.
    10.     De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    Proceskosten
    11.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Lingewaard op om:
    - binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 5.12 en 6.3 omschreven gebreken in het besluit van 10 maart 2022 te herstellen; en
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    371-1070