ECLI:NL:RVS:2023:4532, Raad van State, 06-12-2023, 202102914/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen". [vergunninghouder] heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ingediend voor het maken van een doorbraak tussen het [café] op het adres [locatie 1] en het aangrenzende pand op het adres [locatie 2]. Het café is op de hoek van deze twee straten gelegen. [vergunninghouder] wil zijn café vergroten. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend omdat geen weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo van toepassing zijn. [appellant] woont op het adres [locatie 3]. Volgens [appellant] is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan "Binnenstad".

202102914/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 15 maart 2021 in zaak nr. 20/3499 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen".
    Bij besluit van 3 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 15 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze mondelinge uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. de Klein, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door R. Wiersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ingediend voor het maken van een doorbraak tussen het [café] op het adres [locatie 1] en het aangrenzende pand op het adres [locatie 2]. Het café is op de hoek van deze twee straten gelegen. [vergunninghouder] wil zijn café vergroten. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend omdat geen weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo van toepassing zijn.
    [appellant] woont op het adres [locatie 3]. Volgens [appellant] is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan).
    2.       Op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Gemengd-2". Uit artikel 10.1, onder a van de planregels volgt dat de voor "Gemengd-2" aangewezen gronden bestemd zijn voor diverse doeleinden waaronder horeca in de categorie D2 tot en met B. In deze bepaling worden ook de plaatsen - begane grond, kelder of verdiepingen - aangegeven waar de genoemde doeleinden zijn toegestaan.
    3.       De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak
    Het hoger beroep van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hem is horeca in de categorie D2 tot en met B niet toegestaan op het adres [locatie 2] en heeft de functieaanduiding op de plankaart bij [locatie 2] alleen betrekking op het adres [locatie 4]. Hij wijst hierbij op de streep die op de plankaart van de letteraanduiding bij [locatie 2] naar het perceel op [locatie 4] is getekend. Volgens [appellant] volgt uit het gebruik van strepen elders in de plankaart dat ze aangeven op welk perceel een letteraanduiding betrekking heeft. Daarom hoeft geen acht geslagen te worden op de niet bindende toelichting van het bestemmingsplan om de betekenis van strepen op de plankaart te duiden. Ter illustratie verwijst [appellant] onder meer naar de streep die is aangebracht bij het perceel aan de [locatie 5].
    4.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat een hokje met driehoekjes aan de binnenkant van de lijnen om het pand van het café en het pand [locatie 2] op de plankaart is getekend en dat binnen die lijnen de letteraanduiding "(h≤b)" staat. Over de betekenis van de streep die op het perceel [locatie 4] is gericht heeft de rechtbank geoordeeld dat de plankaart en de legenda geen duidelijkheid geven. Daarom heeft de rechtbank naar de toelichting van het bestemmingsplan gekeken. Hierin is de bestaande functie van het café en van het pand aan de [locatie 2] tijdens de vaststelling van het plan als "café/bar/restaurant" omschreven. Van het pand aan de [locatie 4] is de functie in de toelichting als "tussenwoning" omschreven. De rechtbank is op grond van deze omschrijvingen tot de conclusie gekomen dat geen betekenis kan worden toegekend aan de streep op de kaart die naar de [locatie 4] is gericht en heeft tot slot overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    4.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    In de legenda van de plankaart worden verschillende functieaanduidingen gebruikt waarbij elke functieaanduiding steeds uit een combinatie van een geometrisch figuur met driehoekjes en een letteraanduiding bestaat. Op de plankaart is te zien dat om de percelen [locatie 1] en de [locatie 2] een lijn is getrokken met driehoekjes aan de binnenkant ervan maar dat een soortgelijk geometrisch figuur bij de [locatie 4] ontbreekt. Binnen het figuur bij de [locatie 1] en de [locatie 2] zijn de letteraanduidingen "GD-2" en "(h≤b)" aangebracht. "GD-2" geeft volgens de legenda aan dat de bestemming "Gemengd-2" hier van toepassing is terwijl "(h≤b)" aangeeft dat deze locatie gebruikt kan worden voor een horecabedrijf in de categorie D2 tot en met B. Op grond van de planregels mag dat op de begane grond en kelders. Een café valt binnen de reikwijdte van deze categorie. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het op grond van de planregels in samenhang met de plankaart en bijbehorende legenda is toegestaan de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te gebruiken voor horeca in de categorie D2 tot en met B op de begane grond van het perceel.
    Voor zover [appellant] in zijn betoog wijst op het gebruik van de streep bij de [locatie 5] stelt de Afdeling vast dat op deze locatie de letteraanduiding niet binnen het geometrisch figuur met driehoekjes staat maar ernaast en dat er een streep tussen de letteraanduiding en dat figuur is aangebracht. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat strepen op de plankaart met name zijn gebruikt in gevallen waarbij onvoldoende ruimte was om binnen het geometrisch figuur met driehoekjes de letteraanduiding weer te geven. De streep wijst dan van de letteraanduiding naar het geometrisch figuur met driehoekjes zoals bij de [locatie 5]. Bij de [locatie 2] was voldoende ruimte om de letteraanduiding binnen het geometrisch figuur met driehoekjes te plaatsen en is de streep, aldus het college, op deze locatie per abuis geplaatst.
    Anders dan [appellant] betoogt heeft de rechtbank in dit geval terecht geen betekenis toegekend aan de streep. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat met de streep is bedoeld dat een horecabedrijf in de categorie D2 tot en met B alleen zou zijn toegestaan op het adres [locatie 4] slaagt niet.
    5.       Nu het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan faalt reeds daarom het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een bestemmingsplanwijziging nodig is om de voorgestelde verbouwing te realiseren.
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) en de bouwverordening. Daartoe voert [appellant] aan dat met de in het bouwplan voorziene doorbraak de veiligheid van het pand in het geding komt. [appellant] stelt verder dat de brandweer geen advies over de bouw heeft uitgebracht.
    6.1.    [appellant] heeft niet aangevoerd met welke artikelen uit het Bouwbesluit en de bouwverordening strijd zou bestaan. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van strijd met het Bouwbesluit of de bouwverordening.
    Het betoog slaagt niet.
    6.2.    Over het betoog van [appellant] dat de brandweer geen advies over het bouwplan heeft uitgebracht, overweegt de Afdeling dat de Veiligheidsregio Utrecht Brandweer het bouwplan heeft beoordeeld en het college hierover heeft geadviseerd. Het betoog van [appellant] mist in zoverre feitelijke grondslag.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    700-1059
     
    Bijlage - wettelijk kader
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
    […]
    Bestemmingsplan "Binnenstad"
    1.3 aanduiding:
    een geometrisch bepaald vlak of figuur, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels regels worden gesteld ten aanzien van het gebruik en/of het bebouwen van deze gronden.
    Artikel 10 Gemengd-2
    10.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Gemengd-2' aangewezen gronden zijn bestemd voor: