ECLI:NL:RVS:2023:4026, Raad van State, 01-11-2023, 202001858/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda [appellant], onder verbeurte van een dwangsom, gelast om binnen vier maanden de woning op de tweede verdieping van het pand aan de [locatie 1] in Breda terug te brengen tot een onzelfstandige woonruimte. [appellant] is sinds 1 juli 1987 eigenaar van het [perceel] in Breda, kadastraal bekend gemeente Breda, sectie B, nummer 8494, en het daarop gelegen pand met de adressen [locatie 2] en [locatie 1]. [appellant] woont in de benedenwoning op [locatie 2]. Hij verhuurt de uit twee bouwlagen bestaande bovenwoning op [locatie 1] aan derden. Een inspecteur Toezicht en Handhaving van de gemeente Breda heeft op 9 juli 2018 een controle uitgevoerd in de bovenwoning [locatie 1] nadat een persoon zich in de Basisregistratie Personen wilde inschrijven op [locatie 3] terwijl in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen alleen de [locatie 2] en [locatie 1] zijn opgenomen. Bij de controle is gebleken dat de bovenwoning is gesplitst in twee wooneenheden die zijn gelegen op onderscheidenlijk de eerste en tweede verdieping met elk een eigen keuken, badkamer met toilet en afsluitbare toegangsdeur.

202001858/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Breda,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-Brabant van 5 februari 2020 in zaak nr. 19/3473 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college [appellant], onder verbeurte van een dwangsom, gelast om binnen vier maanden de woning op de tweede verdieping van het pand aan de [locatie 1] in Breda terug te brengen tot een onzelfstandige woonruimte.
    Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot zes weken na de uitspraak op het hoger beroep.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Groenewoud, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door drs. W.H. Renger, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 1 juli 1987 eigenaar van het [perceel] in Breda, kadastraal bekend gemeente Breda, sectie B, nummer 8494, en het daarop gelegen pand met de adressen [locatie 2] en [locatie 1]. [appellant] woont in de benedenwoning op [locatie 2]. Hij verhuurt de uit twee bouwlagen bestaande bovenwoning op [locatie 1] aan derden.
    2.       Een inspecteur Toezicht en Handhaving van de gemeente Breda heeft op 9 juli 2018 een controle uitgevoerd in de bovenwoning [locatie 1] nadat een persoon zich in de Basisregistratie Personen wilde inschrijven op [locatie 3] terwijl in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen alleen de [locatie 2] en [locatie 1] zijn opgenomen. Bij de controle is gebleken dat de bovenwoning is gesplitst in twee wooneenheden die zijn gelegen op onderscheidenlijk de eerste en tweede verdieping met elk een eigen keuken, badkamer met toilet en afsluitbare toegangsdeur. De wooneenheid op de eerste verdieping heeft [locatie 1] en de wooneenheid op de tweede verdieping heeft [locatie 3]. Ten tijde van de controle werd [locatie 1] bewoond en stond [locatie 3] leeg.
    3.       Het college heeft geconcludeerd dat de bovenwoning aan de [locatie 1] zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning is gesplitst. Daarnaast is de woningsplitsing in strijd met het op 19 september 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Zandberg" (hierna: het bestemmingsplan). Het college is niet bereid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, omdat de woningsplitsing ruimtelijk ongewenst is en tot een ongewenste toename van de parkeerdruk leidt. Volgens het college is sprake van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college heeft daarom [appellant], onder verbeurte van een dwangsom, gelast om binnen vier maanden de woning op de tweede verdieping terug te brengen tot onzelfstandige woonruimte. [appellant] dient daartoe een van de wezenlijke voorzieningen (de keuken en/of het toilet en douchevoorziening) te verwijderen en verwijderd te houden. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 5.000,00 ineens.
    4.       Bij brief van 22 juli 2021 heeft het college [appellant] bericht dat het alsnog bereid is de zelfstandige woonruimte op de tweede verdieping te legaliseren. Volgens het college voorziet deze woning in de woningbehoefte in Breda en gaat het om een uitzonderlijke situatie die niet zal leiden tot een verdere intensivering van het woongebruik in de omgeving. Daarnaast heeft het gebruik van de twee zelfstandige woonruimten op [locatie 1] niet recentelijk tot een hogere parkeerdruk geleid en zijn de parkeernormen gewijzigd. Het college heeft [appellant] daarom in de gelegenheid gesteld een omgevingsvergunning aan te vragen. Nadat het college tweemaal de termijn voor het indienen van een aanvraag heeft verlengd, heeft [appellant] bij brief van 18 mei 2022 aangegeven dat hij afziet van het indienen van een aanvraag.
    Het hoger beroep
    -is sprake van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de in 1995 aangebrachte veranderingen op de tweede verdieping niet kunnen worden aangemerkt als veranderingen van niet-ingrijpende aard als bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Woningwet en daarom niet zonder een bouwvergunning mochten worden gerealiseerd. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat door het aanbrengen van de woonvoorzieningen (badkamer/keuken) een zelfstandige woonruimte is gerealiseerd en dat al daarom geen sprake is van een verandering van niet-ingrijpende aard. Volgens [appellant] heeft de rechtbank haar oordeel ten onrechte gebaseerd op de uitspraken van de Afdeling van 14 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:566) en 9 november 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU5864), omdat die op wezenlijke punten verschillen van de onderhavige zaak. De veranderingen op de tweede verdieping zijn volgens [appellant] van niet-ingrijpende aard, omdat ze geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk en niet hebben geleid tot een uitbreiding van het bebouwde oppervlak en omdat het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik is gehandhaafd. Er is dan ook geen sprake van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo, aldus [appellant].
    5.1.    Artikel 2.1 van de Wabo, voor zover hier van belang, luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk, (…);
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…);
    (…).
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in het eerste lid gestelde verbod niet geldt."
    Artikel 2.3a van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist (…)".
    Artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van de in 1995 door [appellant] uitgevoerde werkzaamheden, luidt:
    "In afwijking van artikel 40, eerste lid, is voorts geen bouwvergunning vereist voor het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een bouwwerk, met dien verstande dat die veranderingen geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk, geen uitbreiding van het bebouwde oppervlak plaatsvindt en het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd, mits wordt gebouwd overeenkomstig de bij of krachtens de in artikel 2 bedoelde algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften."
    5.2.    Voor de beoordeling van het betoog van [appellant] dat voor de in 1995 gerealiseerde zelfstandige woonruimte op de tweede verdieping geen bouwvergunning was vereist, is het volgende van belang. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1245, heeft overwogen, volgt uit artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo dat, wanneer na 1 oktober 2010 met betrekking tot een activiteit als bedoeld in de Wabo een beschikking tot toepassing van handhavingsmiddelen is gegeven of een daartoe strekkende aanvraag is afgewezen, op de verdere besluitvorming het recht van toepassing is zoals dat op en na 1 oktober 2010 luidt. Omdat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom aan [appellant] dateert van na de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010, is in deze zaak de Wabo van toepassing en diende het college te beoordelen of voor de zelfstandige wooneenheid op de tweede verdieping een omgevingsvergunning was vereist.
    Dit neemt niet weg, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in voormelde uitspraak, dat ingevolge artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 43), het in artikel 2.3a, eerste lid, bedoelde verbod buiten toepassing blijft voor het bouwen van bouwwerken waarvoor ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo geen vergunning is of was vereist. De Afdeling heeft in die uitspraak onder meer overwogen dat een redelijke, mede door de rechtszekerheid ingegeven, uitleg meebrengt dat ook bouwwerken of delen van bouwwerken die onder de werking van de Woningwet vergunningvrij zijn gebouwd, onder de Wabo vergunningvrij in stand mogen worden gelaten.
    Niet is in geschil dat de zelfstandige wooneenheid op de tweede verdieping is gerealiseerd voor de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010. Voor de vraag of het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden, is daarom van belang of de realisering van de zelfstandige wooneenheid op de tweede verdieping op grond van de Woningwet en het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) vergunningplichtig was.
    5.3.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van veranderingen van niet-ingrijpende aard in de zin van artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet. [appellant] heeft op de tweede verdieping van zijn pand een keuken geplaatst, een badkamer met toilet gerealiseerd en voor deze verdieping een eigen afsluitbare toegang gemaakt. Met deze voorzieningen is in het pand een derde zelfstandige woning gerealiseerd en om die reden is geen sprake van veranderingen van niet-ingrijpende aard. Dat het gebruik van het pand voor wonen, anders dan in de door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:566) ongewijzigd is, maakt dat niet anders. Ook heeft de rechtbank kunnen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU5864), omdat ook in die zaak door aangebrachte veranderingen twee zelfstandige wooneenheden zijn ontstaan en de Afdeling oordeelde dat daarom al geen sprake was van veranderingen van niet-ingrijpende aard. Hetgeen [appellant] aanvoert over het in die uitspraak gemaakte onderscheid tussen bouwkundige en stedenbouwkundige veranderingen, doet er niet aan af dat een extra zelfstandige woonruimte is gerealiseerd.
    Gelet op het voorgaande was voor het realiseren van de zelfstandige woonruimte op de tweede verdieping onder de Woningwet en het Bblb een vergunning vereist. Daarvoor is ook onder de Wabo een omgevingsvergunning vereist. Omdat die vergunning niet is verleend, is sprake van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
    Het betoog faalt.
    - bevoegdheid tot handhaving
    6.       De conclusie van het bovenstaande is dat sprake is van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo, en dat het college al daarom bevoegd was handhavend op te treden tegen de zelfstandige woonruimte op de tweede verdieping. De door [appellant] aangevoerde gronden over de mede aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegde overtreding van het bestemmingsplan behoeft daarom geen bespreking meer.
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Handhavend op treden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       Concreet zicht op legalisatie is er niet. [appellant] heeft verder ook geen gronden aangevoerd die leiden tot het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Dit betekent dat het college handhavend heeft mogen optreden tegen de gerealiseerde zelfstandige woonruimte op de tweede verdieping van het pand van [appellant].
    - hoogte dwangsom
    9.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom niet disproportioneel is. Hij verwijst daarvoor naar de eerder in bezwaar daarover aangevoerde gronden en verzoekt deze als herhaald en ingelast te beschouwen. Op deze ook in beroep aangevoerde gronden is de rechtbank in haar uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift geen redenen aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank op dit punt onjuist dan wel onvolledig is. In wat [appellant] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
    Het verzoek om schadevergoeding
    10.     [appellant] heeft in hoger beroep verzocht om hem een schadevergoeding toe te kennen voor de oplegging van de last onder dwangsom. Omdat het dwangsombesluit niet onrechtmatig is, moet het verzoek worden afgewezen.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    609