ECLI:NL:RVS:2023:4658, Raad van State, 13-12-2023, 202201900/3/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2022 heeft de raad van de gemeente Breda het bestemmingsplan "Ulvenhout, Kraaijenbergsestraat 6" gewijzigd vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de wijziging van de bestemming ten behoeve van de realisatie van drie woningen op het perceel aan de Kraaijenbergsestraat 6 in Ulvenhout en het gebruik van het aansluitende terrein ten behoeve van het wonen. Op grond van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" met de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Attentiegebied ecologische hoofdstructuur". [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen (schuin) tegenover genoemd perceel en zijn het niet eens met de gewijzigde bestemming.

202201900/3/R2.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    1.       [appellanten sub 1] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Ulvenhout, gemeente Breda,
    2.       [appellanten sub 2] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), allen wonend te Ulvenhout, gemeente Breda,
    3.       [appellanten sub 3] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Ulvenhout, gemeente Breda,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Breda,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Ulvenhout, Kraaijenbergsestraat 6" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 november 2023, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. drs. P.A.M. van Hoef, advocaat te Venray, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. I.E. Duijts, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. van der Made, zijn verschenen. Ook is op de zitting [belanghebbende], initiatiefnemer van het plan, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het bestemmingsplan voorziet in de wijziging van de bestemming ten behoeve van de realisatie van drie woningen op het perceel aan de Kraaijenbergsestraat 6 in Ulvenhout en het gebruik van het aansluitende terrein ten behoeve van het wonen. Op grond van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" met de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Attentiegebied ecologische hoofdstructuur".
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen (schuin) tegenover genoemd perceel en zijn het niet eens met de gewijzigde bestemming.
    Spoedeisend belang
    3.       Bij besluit van 3 oktober 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van drie woningen op het perceel aan de Kraaijenbergsestraat 6 in Ulvenhout. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben bezwaar gemaakt tegen die omgevingsvergunning en willen met hun verzoeken om voorlopige voorziening voorkomen dat de verleende omgevingsvergunning in bezwaar wordt getoetst aan het bestemmingsplan.
    3.1.    Gelet op de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, die onder meer is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510, r.o. 2.1.1, hebben verzoekers spoedeisend belang bij de schorsing van het bestemmingsplan. Als het bestemmingsplan in werking blijft en het college daarna een besluit zou nemen op het bezwaar tegen het besluit van 3 oktober 2023, dan vormt het bestemmingsplan daarbij het toetsingskader en kan een latere vernietiging van het bestemmingsplan door de Afdeling daaraan niet afdoen. De raad heeft overigens niet betwist dat sprake is van spoedeisend belang.
    Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling
    4.       De voorzieningenrechter zal hierna bezien of aanleiding bestaat voor de verwachting dat de Afdeling in de bodemzaak zal oordelen dat het bestemmingsplan niet in stand blijft (een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling). Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling zal uitvoeren van de beroepsgronden die in de bodemzaak zijn aangevoerd. De voorzieningenrechter zal zich in verband met het karakter van de voorlopige voorzieningprocedure beperken tot een bespreking van de beroepsgronden, die [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] centraal hebben gesteld en waarbij het naar het oordeel van de voorzieningenrechter om de kernpunten van het geschil gaat.
    Flora en fauna
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat de uitgevoerde natuurtoets geen goed beeld geeft van de in en rond het plangebied voorkomende beschermde planten en diersoorten. Daartoe voert hij aan dat de uitgevoerde Quickscan maar op één dag in oktober heeft plaatsgevonden. Dit is volgens hem te laat in het jaar, omdat de natuur zich dan grotendeels heeft teruggetrokken. Ook richt het onderzoek zich alleen op de planlocatie, terwijl het perceel onderdeel uitmaakt van een groter gebied met natuur- en landschapswaarden. Daarom is volgens [appellant sub 2] aanvullend ecologisch onderzoek nodig, waarbij de effecten van de voorziene woningen op het omliggende gebied moeten worden betrokken. Ter plaatse van de planlocatie en in het omliggende gebied ziet [appellant sub 2] regelmatig spechten, uilen, vleermuizen, egels, eekhoorns, herten en soms een vos, maar dit blijkt ten onrechte niet uit de Quickscan.
    5.1.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    5.2.    In het kader van de voorbereiding van het plan is onderzoek verricht naar de aanwezigheid van beschermde flora en fauna in en nabij het plangebied. Het plangebied betreft hier dat deel van het perceel dat de woonbestemming heeft gekregen. Veldbiologische Werken heeft een "Quickscan Wet natuurbescherming" uitgevoerd, waarbij onder meer veldonderzoek is verricht in het plangebied. Daarbij heeft onder meer uitwerpselenonderzoek plaatsgevonden. Tijdens het veldonderzoek zijn alleen sporen van konijn vastgesteld in het plangebied. Uit het onderzoek komt naar voren dat er geen negatieve effecten optreden ten aanzien van beschermde soorten. Aanwezigheid van beschermde soorten in het plangebied kan worden uitgesloten dan wel negatieve effecten kunnen redelijkerwijs worden uitgesloten. Vervolgonderzoek is daarom niet noodzakelijk. In de conclusie staat dat de zorgplicht in algemene zin wel in acht moet worden genomen. Deze zorgplicht geldt met name ten aanzien van broedgevallen van alle vogelsoorten. Aangezien alle vogels tijdens het broeden zijn beschermd, kunnen werkzaamheden tijdens het broedseizoen leiden tot een overtreding van de Wnb. Voor aanvang van de werkzaamheden dient het plangebied gecontroleerd te worden op aanwezigheid van broedende vogels. Uit de Quickscan komt naar voren dat het onderzoek in en nabij het plangebied heeft plaatsgevonden.
    5.3.    Gelet op wat onder 5.2 is overwogen, verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Daarom ziet de voorzieningenrechter in het onder 5 weergegeven betoog geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    Stikstof
    6.       [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat het op ongeveer 220 m afstand gelegen Ulvenhoutse bos qua stikstofdepositie al overbelast is en dat het bouwplan in zowel de aanleg- als gebruiksfase kan zorgen voor negatieve effecten door aantrekkende verkeersbewegingen. Ook stelt [appellant sub 2] dat in de AERIUS-berekening ten onrechte rekening is gehouden met een aanlegfase van twee jaar in plaats van 9 maanden. Daarom had de berekening volgens hem niet ten grondslag mogen worden gelegd aan het plan en de omgevingsvergunning.
    6.1.    Het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied is het "Ulvenhoutse bos" dat is gelegen op ongeveer 220 m van de planlocatie. Aan het plan is een AERIUS-berekening voor de gebruiksfase en een memo AERIUS calculatie ten grondslag gelegd. Volgens de memo wordt in de aanlegfase materieel ingezet dat slechts zeer tijdelijk stikstofemissie veroorzaakt. Het materieel dat ingezet wordt in de aanlegfase is sinds de inwerkingtreding van de gebiedsbescherming al in gebruik en steeds op een wisselende plek. Daardoor is in beginsel geen sprake van een structurele toename van de belasting op een specifieke locatie. Dit leidt ertoe dat het geheel aan deze activiteiten, in combinatie met de verspreidingseffecten van NOx, per jaar tot een bepaalde stikstofemissie leidt die onderdeel is van de landelijke achtergronddeposities die altijd al aanwezig waren. Verder blijkt uit de AERIUS-berekening dat het gebruik van de woningen niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied door de toename van verkeer. De conclusie is dan ook dat als gevolg van het plan er ten aanzien van stikstofdepositie geen negatieve effecten optreden op Natura 2000-gebieden.
    6.2.    Met de enkele stelling dat er door aantrekkende verkeersbewegingen negatieve effecten kunnen zijn op het "Ulvenhoutse bos", hebben verzoekers niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen in de AERIUS-berekening onjuist zijn. Verder staat de omgevingsvergunning in deze procedure niet ter beoordeling. Gelet op de tijdelijkheid en de geringe omvang van de stikstofdepositie in de aanlegfase, en gelet op het feit dat die emissie onderdeel is van de achtergronddeposities die altijd al aanwezig zijn, geeft wat verzoekers hebben aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat de depositie leidt tot significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In het betoog ziet de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    Bestaand stedelijk gebied
    7.       [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] stellen dat de raad het bestemmingsplan heeft vastgesteld in strijd met artikel 3.42 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant, de Structuurvisie 2030 en de Omgevingsvisie Breda 2040. In dit verband voeren zij aan dat de planlocatie ten onrechte als bestaand stedelijk gebied is aangemerkt. [appellant sub 2] betoogt dat het perceel Kraaijenbergsestraat 4 in Ulvenhout altijd als afronding van het bestaand stedelijk gebied is beschouwd. Dit heeft de Afdeling volgens hem bevestigd in de uitspraak van 11 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU3150, r.o. 2.43.1) over het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid". [appellant sub 2] stelt dat de raad geen doorslaggevende betekenis hoefde toe te kennen aan de begrenzing die op provinciaal niveau wordt gehanteerd. Verder betogen de verzoekers dat het toevoegen van woningen aan het buitengebied in strijd is met artikel 3.42 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant, op grond waarvan stedelijke ontwikkelingen moeten plaatsvinden binnen stedelijk gebied en sprake moet zijn van zorgvuldig ruimtegebruik. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] moet op grond van de Structuurvisie 2030 het voorkomen van verdere aantasting van het buitengebied centraal staan en moet het accent liggen op inbreiden en herstructureren binnen bestaand stedelijk gebied. Hieraan wordt met de planlocatie niet voldaan. [appellant sub 3] vreest voor een glijdende schaal waardoor steeds meer natuurgebied tot het bestaand stedelijk gebied zal worden gerekend en een woonfunctie zal krijgen. [appellant sub 1] stelt dat het plan ook in strijd is met de Omgevingsvisie Breda 2040 op grond waarvan nieuwe woningen in bestaand stedelijk gebied moeten komen.
    7.1.    De raad heeft in de zienswijzennota gesteld dat de planlocatie al op basis van de Verordening ruimte 2011 van de provincie Noord-Brabant binnen bestaand stedelijk gebied ligt. Alleen eerder bestond voor de raad geen reden om aan de planlocatie een woonbestemming toe te kennen. Daarom is bij de weergave van het standpunt van de raad in de onder 7 genoemde uitspraak van de Afdeling vermeld dat de raad het perceel aan de Kraaijenbergsestraat 4 in Ulvenhout beschouwt als de afronding van het bestaand stedelijk gebied. In het verweerschrift heeft de raad gesteld dat door de huidige woningcrisis een grote behoefte bestaat aan het toevoegen van woningen. Anders dan bij de vaststelling van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" heeft daarom een beoordeling van de natuur- en landschapswaarden op perceelniveau plaatsgevonden. Vervolgens heeft de raad nu wel aanleiding gezien om aan te sluiten bij de provinciale begrenzing van het bestaand stedelijk gebied en een woonbestemming te geven aan dat deel van de planlocatie. Dat het plangebied ter plaatse van de woonbestemming tot het bestaand stedelijk gebied behoort, blijkt ook uit de kaarten bij de Omgevingsvisie Breda 2040. Van de gestelde strijd met artikel 3.42 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen sprake. In de plantoelichting staat dat sprake is van een duurzame stedelijke ontwikkeling, omdat de ontwikkeling zorgvuldig ruimtegebruik bevordert door gebruikmaking van het bestaand stedelijk gebied. De voorzieningenrechter ziet in het door de verzoekers gestelde geen grond voor het oordeel dat geen sprake is van zorgvuldig ruimtegebruik.
    7.2.    Met de vaststelling van de Omgevingsvisie Breda 2040 is de Structuurvisie Breda 2030 ingetrokken. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad het plan daarom getoetst aan de Omgevingsvisie Breda 2040. De voorzieningenrechter ziet in het door [appellant sub 1] gestelde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie Breda 2040. Dat de ontwikkeling op de planlocatie niet specifiek wordt genoemd, betekent niet dat de ontwikkeling in strijd is met de Omgevingsvisie. In de door [appellant sub 1] aangehaalde tekst uit de Omgevingsvisie staat namelijk ook dat blijft worden gezocht naar nieuwe mogelijkheden voor de bouw van woningen. Op grond van de door [appellant sub 1] aangehaalde tekst uit de Omgevingsvisie is de ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied op de planlocatie niet uitgesloten of daarmee in strijd.
    7.3.    Gelet op het vorenstaande verwacht de voorzieningenrechter niet dat de beroepen in de bodemprocedure op dit punt zullen slagen.
    Noodzaak / behoefte
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat het realiseren van drie woningen op de planlocatie niet noodzakelijk is, omdat niet is aangetoond dat die woningbehoefte binnen de kern van Ulvenhout bestaat. Er zijn volgens hem 128 gerealiseerde en nog te realiseren woningen binnen de kern van Ulvenhout en de raad heeft in het verweerschrift zelf gesteld dat de harde planvoorraad voor de bouw van woningen in de dorpen rond Breda 3.691 woningen bedraagt. Het plan levert daarom geen wezenlijke bijdrage aan de behoefte aan woningen voor ouderen en starters. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] stellen dat het bovendien niet om woningen voor ouderen en starters gaat, zoals aan omwonenden en het college is voorgespiegeld, maar om woningen in een hogere prijscategorie.
    8.1.    In de Omgevingsvisie Breda 2040 is als doel de bouw van 25.000 woningen opgenomen. In het verweerschrift stelt de raad dat Breda een groeiende gemeente is in aantal inwoners en huishoudens en dat de bevolking en het aantal huishoudens in Breda volgens de bevolkings- en woningbehoefteprognose van de provincie Noord-Brabant doorgroeit tot 2040. De raad stelt dat ruimte wordt geboden voor een gefaseerde groei van de woningvoorraad door in- en uitbreiding om ook in de dorpen te kunnen voorzien in de groeiende en veranderende woonbehoefte. In de periode 2021 tot en met mei 2022 zijn volgens de raad ongeveer 1.200 woningen opgeleverd en is de harde planvoorraad per juni 2022 3.691 woningen. Dit zijn locaties in de gemeente Breda waar de bouw van woningen mogelijk is gemaakt met een door de raad vastgesteld bestemmingsplan. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat in het vorig bestuursakkoord stond dat 6.000 woningen gewenst waren en dat in het nieuwe bestuursakkoord staat dat wederom 6.000 woningen zijn gewenst. Dat er in Ulvenhout al gerealiseerde en nog te realiseren woningbouwprojecten bestaan, betekent niet dat er geen behoefte is aan extra woningen. In het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat er geen behoefte bestaat aan de woningen op de planlocatie. Daarom ziet de voorzieningenrechter in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    Overige gronden
    9.       Voor het overige ziet de voorzieningenrechter in de gronden van [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] over aantasting van privacy, het verlies van een vrij uitzicht, verkeers- en parkeerhinder en het behoud van de op het perceel aanwezige beukenhaag geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening en dat het plan om die reden niet in stand zal blijven. Verzoekers hebben in dit verband niet aannemelijk gemaakt dat sprake zal zijn van onaanvaardbare gevolgen. Daarnaast speelt het door verzoekers aangevoerde over een extra uitrit en de omvang van de woningen zoals aangevraagd (die volgens hen niet past binnen het bestemmingsplan) een rol bij het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning die in deze procedure niet ter beoordeling staat. Die gronden leiden daarom ook niet tot het oordeel dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    Slotoverwegingen
    10.     Omdat de voorzieningenrechter, gelet op het voorgaande, niet verwacht dat het bestreden besluit in de bodemprocedure geen stand zal houden, bestaat geen aanleiding om in afwachting van de bodemprocedure een voorlopige voorziening te treffen. De verzoeken worden daarom afgewezen.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzieningenrechter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    628