ECLI:NL:RVS:2023:4631, Raad van State, 13-12-2023, 202205111/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk vervangen van de dakkapel aan [locatie 1] in Tilburg. [appellante] is eigenaar van het pand aan [locatie 1] en [locatie 2] en heeft een aanvraag ingediend voor het gedeeltelijk vervangen van een dakkapel aan de achterzijde van het pand. De dakkapel voldoet niet aan de vereisten voor vergunningvrij bouwen en is zonder omgevingsvergunning al geplaatst. Het college heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning in eerste instantie ingewilligd. [partij] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Hij woont aan [locatie 3], op het perceel dat aan de achterzijde grenst aan een brandgang waar ook het perceel van [appellante] aan grenst. Hij klaagt over inbreuk op zijn privacy, de grootte van de dakkapel en dat de dakkapel wordt gebruikt om het gedeelte van de woning dat wordt verhuurd, aantrekkelijker te maken voor verhuur, terwijl dit niet is toegestaan. Het college heeft vervolgens de aanvraag in bezwaar alsnog afgewezen, omdat de dakkapel in strijd met het bestemmingsplan is.

202205111/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Tilburg,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 13 juli 2022 in zaak nr. 21/3959 in het geding tussen:
    [appellante],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk vervangen van de dakkapel aan [locatie 1] in Tilburg.
    Bij besluit van 2 augustus 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2020 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 13 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 augustus 2021 vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 6 september 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.M. de Jong, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Wouters en mr. L.P.F. Warnier, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van het pand aan [locatie 1] en [locatie 2] en heeft een aanvraag ingediend voor het gedeeltelijk vervangen van een dakkapel aan de achterzijde van het pand. De dakkapel voldoet niet aan de vereisten voor vergunningvrij bouwen en is zonder omgevingsvergunning al geplaatst. Het college heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning in eerste instantie ingewilligd.
    1.1.    [partij] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Hij woont aan [locatie 3], op het perceel dat aan de achterzijde grenst aan een brandgang waar ook het perceel van [appellante] aan grenst. Hij klaagt over inbreuk op zijn privacy, de grootte van de dakkapel en dat de dakkapel wordt gebruikt om het gedeelte van de woning dat wordt verhuurd, aantrekkelijker te maken voor verhuur, terwijl dit niet is toegestaan. Het college heeft vervolgens de aanvraag in bezwaar alsnog afgewezen, omdat de dakkapel in strijd met het bestemmingsplan is. Volgens het college is namelijk aannemelijk dat het bouwwerk wordt gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming van de woning voorziet, omdat een deel van de woning als appartement wordt verhuurd. Daarmee past het gebruik van de dakkapel niet bij de bestemming waarbij een grondgebonden woning voor maximaal één gezin is toegestaan.
    1.2.    In deze uitspraak wordt allereerst ingegaan op de vraag of de rechtbank een brief die [appellante] dertien dagen voor de zitting in beroep heeft ingediend, buiten haar beoordeling heeft kunnen laten. Daarna gaat de Afdeling in op de vraag of [partij] belanghebbende is. Vervolgens bespreekt de Afdeling de vragen of de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, of [appellante] erop mocht vertrouwen dat een gestapelde woning is toegestaan en of het college een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan had moeten verlenen.
    Goede procesorde in beroep
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank onjuist gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid door haar brief van 3 juni 2022 vanwege strijd met een goede procesorde buiten het geding te laten. Zij voert daarover aan dat de inhoud van de brief geen nieuwe beroepsgrond is, maar voortbouwt op wat zij eerder in beroep heeft aangevoerd. Verder voert [appellante] aan dat de brief met de bijlagen dertien dagen voor zitting is ontvangen en de inhoud en omvang daarvan niet zodanig zijn dat de andere partijen daarop niet adequaat hebben kunnen reageren. [appellante] betoogt daarnaast dat de brief in ieder geval in hoger beroep alsnog moet worden meegenomen en wijst daarvoor op de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0577.
    2.1.    De rechtbank heeft allereerst terecht overwogen dat [appellante] in de brief van 3 juni 2022 een nieuwe beroepsgrond heeft aangevoerd. In deze brief betoogt [appellante] namelijk dat het gebruik van het pand als gestapelde woning op grond van het overgangsrecht in het bestemmingsplan "Oude Stad Noordwest 2016" mag worden voortgezet. Dit is anders dan de eerdere beroepsgrond over de splitsing van het pand en toekenning van het huisnummer [locatie 2], omdat [appellante] in die brief niet alleen nieuwe argumenten en stukken aanvoert, maar ook een beroep doet op een andere rechtsnorm.
    2.2.    De rechtbank heeft vervolgens geen onjuist gebruik gemaakt van de bevoegdheid om die nieuwe beroepsgrond wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten. Een goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond namelijk niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. De rechtbank heeft kunnen oordelen dat dat hier het geval is. De nieuwe beroepsgrond omvatte namelijk een uitvoerig betoog over het overgangsrecht op basis van bestemmingsplannen en vergunningen die teruggaan tot 1933. Bovendien is het aannemelijk dat het college nader onderzoek moest doen om adequaat te kunnen reageren en daarvoor was onvoldoende gelegenheid.
    2.3.    Weliswaar wijst [appellante] er terecht op dat zij de brief vóór de termijn uit artikel 8:58, eerste lid, van de Awb heeft ingediend, maar dit betekent niet dat de rechtbank dit daarom bij haar beoordeling had moeten betrekken. De mogelijkheid om na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn, nieuwe gronden in te dienen, wordt namelijk ook door de goede procesorde begrensd, zoals toegepast onder 2.2. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:931, onder 3.
    2.4.    De Afdeling neemt ten slotte de nieuwe beroepsgrond in hoger beroep niet mee in haar beoordeling. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden namelijk niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering op dit uitgangspunt kan alleen worden gemaakt, als is uitgesloten dat andere belanghebbenden daardoor kunnen worden benadeeld. Die uitzondering doet zich in dit geval niet voor. De Afdeling wijst daarbij op haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, onder 7. Wel heeft het college [appellante] op zitting toegezegd dat [appellante] een nieuwe aanvraag met een beroep op het overgangsrecht kan indienen en dat het college die aanvraag inhoudelijk zal beoordelen. Het betoog slaagt niet.
    Belanghebbendheid
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [partij] belanghebbende is. Zij voert daarover aan dat volgens de bestaande jurisprudentie alleen "in beginsel" belang bestaat bij aangrenzende percelen en daarom de rechtbank ten onrechte niet heeft gemotiveerd dat [partij] een objectief bepaalbaar en onderscheidend belang heeft. [partij] heeft namelijk alleen argumenten aangevoerd die ook kunnen worden gebruikt als een vergunningsvrije dakkapel was geplaatst en daartegen staat geen rechtsmiddel open. Bovendien heeft [partij] volgens [appellante] niet duidelijk gemaakt hoe zijn belang zich onderscheidt van het belang van anderen in dezelfde positie. Het enkel hebben van zicht op de dakkapel is daarvoor onvoldoende, omdat in een stedelijke situatie veel personen zicht hebben op een dakkapel.
    3.1.    De Afdeling komt met de rechtbank tot de conclusie dat [partij] belanghebbende is. [partij] woont namelijk op ongeveer 1 meter afstand van het perceel van [appellante] en vanuit zijn woning heeft hij zicht op de dakkapel. Daarmee ondervindt [partij] rechtstreeks feitelijke gevolgen van de dakkapel. Weliswaar betoogt [appellante] terecht dat volgens de jurisprudentie van de Afdeling personen die dergelijke gevolgen ondervinden alleen "in beginsel" belanghebbende zijn, maar de correctie op dit uitgangspunt dat [partij] geen "gevolgen van enige betekenis" ondervindt, is hier niet van toepassing. De afstand is namelijk zeer kort en het zicht op de dakkapel wordt niet beperkt. Ook gaat de Afdeling bij een aangrenzend perceel ervan uit dat de gevolgen in beginsel van enige betekenis zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671, onder 3.2). Dat betekent dat dit het uitgangspunt is, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toch daarvan moet worden afgeweken. Anders dan [appellante] betoogt, hoeft de rechtbank daarvoor geen aanvullende motivering te geven. Uit het toepassen van het uitgangspunt volgt dat die bijzondere omstandigheden hier niet aanwezig zijn. Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsvergunning van rechtswege
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet van rechtswege is verleend. Zij voert daarover aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit op de aanvraag op 8 juli 2021 heeft herroepen, terwijl het nieuwe besluit niet volledig is, omdat het college de aanvraag ten onrechte niet heeft aangemerkt als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarmee heeft het college volgens [appellante] niet binnen de beslistermijn een volledig besluit op de aanvraag genomen en is volgens haar van rechtswege een vergunning verleend.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet van rechtswege is verleend. De rechtbank heeft namelijk terecht overwogen dat het college binnen de beslistermijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. Dat het college dit besluit in bezwaar heeft herroepen en een nieuw besluit heeft genomen, leidt niet tot een andere conclusie, ook niet als dat besluit niet volledig is. Op besluiten op bezwaar zijn immers de bepalingen van Hoofdstuk 7 van de Awb van toepassing en niet die van de Wabo (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3963, onder 5.2). Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zij voert daarover aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat zij - naast de toekenning van een apart huisnummer - uit het feit dat voor verschillende woonruimtes belasting is geheven gerechtvaardigd erop kon vertrouwen dat beide woonruimtes zijn toegestaan.
    5.1.    [appellante] klaagt terecht dat de rechtbank niet uitdrukkelijk is ingegaan op haar betoog over het gerechtvaardigd vertrouwen dat zij stelt te ontlenen aan de belasting die is geheven voor beide woningen. Dit leidt alleen niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft namelijk terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan of gedragingen heeft verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij haar woning als gestapelde woning mag gebruiken.
    5.2.    Ook de verplichte WOZ-taxatie en aanslag van onroerende zaken, grond en bebouwing zijn geen dergelijke uitlating of gedraging, omdat bij deze aanslagen niet wordt gekeken naar de planologisch-juridische situatie. De Afdeling wijst hierbij op haar uitspraak van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1013, onder 5.2. Dit geldt ook voor de aanslagen voor andere belastingen die [appellante] in dit verband heeft genoemd, zoals afval- en rioolheffingen.
    5.3.    Hoewel het begrijpelijk is dat het verwarrend kan zijn als besluiten van de overheid op het eerste gezicht tegenstrijdig lijken, is de drempel voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel hoog. Deze drempel is in dit geval niet gehaald, ook niet als de toekenning van het huisnummer en het opleggen van WOZ- en andere aanslagen in combinatie met elkaar worden bekeken. Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het geen omgevingsvergunning verleent in afwijking van het bestemmingsplan. Zij voert daarover aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het college zich kan baseren op de "Structuurvisie Linten in de Oude Stad" zonder rekening te houden met de "Omgevingsvisie Tilburg 2040".
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het geen omgevingsvergunning verleent in afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij heeft zij terecht overwogen dat niet is gebleken dat de structuurvisie is ingehaald door de omgevingsvisie. Zoals het college heeft toegelicht, zijn er verschillende visies en gaat de omgevingsvisie over het stadsniveau en is die erg abstract. In de structuurvisie is concreter vastgelegd waar zich de linten kunnen bevinden en wat in die gebieden uit ruimtelijk oogpunt wenselijk is. Op grond van de structuurvisie heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat gestapelde woningbouw alleen wordt toegestaan aan bedrijvige linten en daar woont [appellante] niet aan. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    638-1079