ECLI:NL:RVS:2022:3418, Raad van State, 23-11-2022, 202200839/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen, door het hotelmatig gebruik van de woning (tuinhuis/bijgebouw) op het adres [locatie A] te staken, te laten staken en gestaakt te houden. Als hij zich daar niet aan houdt, verbeurt hij een dwangsom. [appellant] woont op het adres [locatie A] in Amsterdam. Op zijn perceel staat ook een bijgebouw. In het bestemmingsplan "Landelijk Noord" (hierna: het bestemmingsplan) is aan zijn perceel de bestemming "Wonen" toegekend. Op grond van het bestemmingsplan is het gebruik van de bebouwing op het perceel als bed&amp;breakfast (B&amp;B) niet toegestaan.

202200839/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2021 in zaak nr. 20/39 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2018 heeft het college [appellant] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen, door het hotelmatig gebruik van de woning (tuinhuis/bijgebouw) op het adres [locatie A] te staken, te laten staken en gestaakt te houden. Als hij zich daar niet aan houdt, verbeurt hij een dwangsom.
    Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Nooij, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont op het adres [locatie A] in Amsterdam. Op zijn perceel staat ook een bijgebouw. In het bestemmingsplan "Landelijk Noord" (hierna: het bestemmingsplan) is aan zijn perceel de bestemming "Wonen" toegekend. Op grond van het bestemmingsplan is het gebruik van de bebouwing op het perceel als bed&breakfast (B&B) niet toegestaan. Het college heeft een melding ontvangen dat [appellant] het bijgebouw op zijn perceel in strijd met het bestemmingsplan verhuurt aan toeristen. Onderzoek van het college heeft dit vervolgens bevestigd. Omdat [appellant] hiermee volgens het college handelt in strijd met het bestemmingsplan en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden, heeft het college hem een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding te beëindigen en herhaling van de overtreding te voorkomen.
    2.       [appellant] kan zich niet met de last verenigen omdat hij er op basis van een brief van het gemeentebestuur van uitging dat voor het gebruik van het bijgebouw als B&B geen vergunning nodig was. Daarnaast is het besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel en is het verbod op verhuur van bijgebouwen in het bestemmingsplan in strijd met de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft dit volgens hem miskend.
    3.       De Afdeling zal hierna eerst het betoog over de Dienstenrichtlijn beoordelen, omdat dit betoog de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden raakt. Vervolgens zal de Afdeling de betogen over het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel beoordelen, omdat deze als bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan het college volgens [appellant] had moeten afzien van handhavend optreden.
    De Dienstenrichtlijn
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de mogelijkheid van exceptieve toetsing van het bestemmingsplan aan de Dienstenrichtlijn heeft miskend. Volgens hem is de planregeling dat bijgebouwen niet als B&B mogen worden gebruikt een eis die in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Dat sprake is van een onrechtmatige eis onderbouwt hij door erop te wijzen dat binnen de bestemming "Wonen" bijgebouwen niet als B&B mogen worden gebruikt, terwijl dat binnen de agrarische bestemming wel is toegelaten.
    4.1.    Aan het perceel van [appellant] is zoals gezegd in het bestemmingsplan de bestemming "Wonen" toegekend.
    Artikel 23 van de planregels luidt:
    "23.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen, daaronder begrepen aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - schuur': uitsluitend een schuur;
    c. short stay;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'bed & breakfast': tevens een bed & breakfast met ten hoogste 4 logiesruimtes en bijbehorende voorzieningen;
    […]"
    Artikel 36 van de planregels luidt:
    36.1 Algemeen gebruiksverbod
    "Tot gebruik strijdig met de bestemming, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bebouwing ten dienste van: […]
    d. het gebruik van bijgebouwen als woonruimte."
    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "1.13 bed & breakfast: het verstrekken van logies met ontbijt, met dien verstande dat dit bij woningen, geen bedrijfswoningen zijnde, uitsluitend in het hoofdgebouw is toegestaan."
    "1.23 bijgebouw: een vrijstaand gebouw dat in functioneel opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw."
    "1.92 short stay: het structureel aanbieden van een zelfstandige woning voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van ten minste één week en maximaal zes maanden."
    4.2.    Volgens overweging 9 van de preambule is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op onder meer voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. Zoals de rechtbank terecht heeft onderkend, valt de aanwijzing van gronden met de bestemming "Wonen" en de doeleindenomschrijving in artikel 23 van de planregels en de daarop gebaseerde last onder dwangsom, niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. De woonbestemming in samenhang met het algemene gebruiksverbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zijn bij uitstek regels van ruimtelijke ordening en grondgebruik. De in het bestemmingsplan geregelde bestemming van een gebied voor "Wonen" is op dezelfde wijze van toepassing op dienstverrichters als op natuurlijke personen die als particulier handelen. Deze voorschriften zijn niet alleen gericht tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar gelden generiek. Zij regelen niet specifiek de toegang tot een activiteit in verband met diensten en zijn daarop niet specifiek van invloed, maar moeten door de dienstverrichters in acht worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. Naar het oordeel van de Afdeling is daarom geen sprake van een regeling die de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is. Dit betekent dat de rechtbank terecht niet heeft beoordeeld of deze regeling voldoet aan de criteria uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Het vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet de brief van het gemeentebestuur van 27 augustus 2015 bij haar oordeel heeft betrokken. In deze brief staat: "Voor het vestigen van een Bed & Breakfast is geen vergunning nodig maar kunt u volstaan met een melding. Deze hebben wij van u ontvangen". [appellant] heeft aan deze brief het vertrouwen ontleend dat hij zijn bijgebouw als een B&B mocht gebruiken. Hij had immers geen reden om aan de inhoud van deze brief te twijfelen.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen, omdat geen sprake is van een toezegging. Daarvoor is het volgende redengevend. Op 24 augustus 2015 heeft [appellant] het Meldingsformulier "Bed & Breakfast" ingediend, waarop staat: "Bed & Breakfast (B&B) mag aangeboden worden in woningen onder de volgende voorwaarden: […] * Het bestemmingsplan staat een B&B toe." Vervolgens staat bij de ondertekening: "Ik verklaar aan de voorwaarden te voldoen." [appellant] heeft bij de ondertekening van de melding onjuist verklaard dat hij aan de voorwaarden voldoet, terwijl hij door raadpleging van het bestemmingsplan vrij eenvoudig had kunnen weten dat hij niet aan de desbetreffende voorwaarde voldeed. De brief van het gemeentebestuur van 27 augustus 2015 op de melding kan niet los van de ondertekende verklaring van [appellant] worden gezien. Die brief is immers een reactie op die melding. Van gerechtvaardigde verwachtingen is geen sprake als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven. Omdat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarde waarover hij heeft verklaard dat hij er wel aan voldoet, kan de reactie op zijn melding in dit geval niet als uitlating worden beschouwd waaraan gerechtvaardigd vertrouwen mocht worden ontleend dat hij in afwijking van die voorwaarden een bijgebouw als B&B mocht gebruiken.
    Het betoog slaagt niet.
    Het gelijkheidsbeginsel
    6.       [appellant] heeft een vergelijking gemaakt met de B&B op het perceel [locatie B]. Volgens [appellant] zou voor beide locaties eenzelfde motief moeten gelden om een B&B al dan niet toe te staan in een bijgebouw en dus een eensluidende planregeling.
    6.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat die situatie niet gelijk is, omdat aan die gronden een agrarische bestemming is toegekend op grond waarvan het gebruik van gebouwen voor B&B wel is toegelaten. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat dit standpunt van het college juist is. En de Afdeling acht die conclusie van de rechtbank op haar beurt ook juist. In het kader van deze handhavingszaak is van belang dat de gemeenteraad voor die locatie een andere planologische afweging heeft gemaakt. Het gaat in het kader van deze handhavingszaak dus om verschillende situaties en het college heeft dan ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal daarom de aangevallen uitspraak bevestigen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    745