ECLI:NL:RVS:2022:3301, Raad van State, 16-11-2022, 202102350/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan Islamitische Stichting Nederland Mevlana Dordrecht een omgevingsvergunning verleend voor het vellen of doen vellen van vier esdoorns en een appelboom op de locatie Vest 118 te Dordrecht, onder het voorschrift van een herplantplicht voor vijf bomen van de soort Aces Platanoides met een plantmaat van 18-20. Op 26 mei 2020 heeft [gemachtigde], namens het bestuur van Islamitische Stichting Nederland Mevlana Dordrecht, een aanvraag ingediend voor onder andere het kappen van een groep esdoorns op het achterterrein van de moskee aan de Spuihaven op het perceel Vest 118, tegen de erfgrens van het buurpand Vest 120. Het geschil ziet op de omgevingsvergunning voor de kap van drie meerstammige esdoorns. [appellant A] en [appellant B] verzetten zich tegen de kap van deze bomen vanwege het beeldbepalende karakter van deze bomen en vanwege de grote natuurlijke- en ecologische waarde die deze bomen vertegenwoordigen.

202102350/1/R3.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Dordrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 7 april 2021 in zaak nrs. 21/1355 en 21/1354 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juli 2020 heeft het college aan Islamitische Stichting Nederland Mevlana Dordrecht een omgevingsvergunning verleend voor het vellen of doen vellen van vier esdoorns en een appelboom op de locatie Vest 118 te Dordrecht, onder het voorschrift van een herplantplicht voor vijf bomen van de soort Aces Platanoides met een plantmaat van 18-20 (hierna: het primaire besluit).
    Bij besluit van 4 maart 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het besluit op bezwaar).
    Bij uitspraak van 7 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2022, waar [appellant A] en [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. van Bruggen en R. Scheper, zijn verschenen.
    Verder is ter zitting Islamitische Stichting Nederland Mevlana Dordrecht, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 26 mei 2020 heeft [gemachtigde], namens het bestuur van Islamitische Stichting Nederland Mevlana Dordrecht, een aanvraag ingediend voor onder andere het kappen van een groep esdoorns op het achterterrein van de moskee aan de Spuihaven op het perceel Vest 118, tegen de erfgrens van het buurpand Vest 120.
    2.       Het geschil ziet op de omgevingsvergunning voor de kap van drie meerstammige esdoorns. [appellant A] en [appellant B] verzetten zich tegen de kap van deze bomen vanwege het beeldbepalende karakter van deze bomen en vanwege de grote natuurlijke- en ecologische waarde die deze bomen vertegenwoordigen. Volgens hen heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het belang bij verwijdering van de bomen zwaarder moet wegen dan het belang bij behoud daarvan.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het college het advies van Stadsbeheer van 17 juli 2020 en het daaraan ten grondslag liggende beoordelingsformulier ten grondslag heeft gelegd aan het primaire besluit. Uit het beoordelingsformulier is gebleken dat de waarde van de houtopstanden, als bedoeld in artikel 4:11, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Dordrecht beperkt is en dat de slechte breuk vastheid/stabiliteit, de te verwachten schade aan groen en de te verwachte schade aan bebouwing en (tuin)muren een belangrijke rol hebben gespeeld bij het belang van verwijdering van de houtopstanden. Evenwel is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat, nu in het beoordelingsformulier en het advies van Stadsbeheer van 17 juli 2020 niet is toegelicht op welke wijze de te verwachten schade kan ontstaan als gevolg van de houtopstanden en hoe dit zich verhoudt tot de levensverwachting van de bomen van 15 jaar oud, en door [appellant A] en [appellant B] hier in bezwaar wel gronden over zijn aangevoerd, het college het advies van 17 juli 2020 niet zonder nadere motivering aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de boomdeskundige van het college ter zitting uiteen heeft gezet dat de te verwachten schade niet een gevolg is van bijvoorbeeld wortelgroei of takken, maar een gevolg is van het afbreken van één van de zes stammen van de esdoorns, die als gevolg van toenemende druk op de stammen op enig moment kunnen afbreken. Hoewel de esdoorns een levensverwachting van meer dan 15 jaar hebben, is het met het oog op de veiligheid niet gewenst om de bomen te laten staan. Gelet op deze nadere toelichting heeft de rechtbank geoordeeld dat het college alsnog in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot verlening van de omgevingsvergunning voor de kap van de esdoorns. Hierbij heeft de rechtbank tevens betrokken dat aan de vergunninghouder een herplantplicht is opgelegd. Om die reden heeft de rechtbank het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beoordelingstabel is betrokken bij het primaire besluit. Dit volgt immers niet uit de tekst van dat besluit. In het advies van Stadsbeheer van 17 juli 2020 wordt ook niet gerefereerd aan de beoordelingstabel. Volgens [appellant A] en [appellant B] is de beoordelingstabel pas in het besluit op bezwaar voor het eerst aan bod gekomen. Op de opmerkingen van [appellant A] en [appellant B] over de inhoud en de toepassing van deze tabel is door het college in zijn geheel niet gereageerd. Dit is door de rechtbank miskend.
    [appellant A] en [appellant B] voeren daarnaast aan dat er in het advies van 17 juli 2020 ten onrechte vanuit is gegaan dat de esdoorns in de weg staan aan de reconstructie van de rest van het terrein. Verder betogen zij dat onvoldoende is aangetoond dat de stammen van de esdoorns kunnen afbreken en schade kunnen aanrichten. Dit is volgens [appellant A] en [appellant B] onwaarschijnlijk aangezien de bomen in een volwassen stadium verkeren, en nog maar heel beperkt in omvang zullen toenemen. In dit verband wijzen zij ook naar de door hen overgelegde "Rapportage groep esdoorns Vest 118" van 14 april 2021. Deze rapportage is opgesteld door M.W. Prince (hierna: het tegenrapport). In dat rapport worden de juistheid van de conclusies uit het advies van Stadsbeheer en de juistheid van de daaraan ten grondslag gelegde invulling van de beoordelingstabel " Beoordelingsformulier kapvergunning" gemotiveerd bestreden.
    4.1.    Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) geldt voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een houtopstand te vellen of te doen vellen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
    4.2.    Artikel 4:11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Dordrecht (hierna: de APV) luidt:
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag de houtopstanden te vellen of te doen vellen die staan vermeld op de Bomenlijst.
    2. De vergunning kan worden geweigerd op grond van:
    a.    de natuurwaarde van de houtopstand;
    b.    de landschappelijke waarde van de houtopstand;
    c.    de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon;
    d.    de beeldbepalende waarde van de houtopstand;
    e.    de cultuurhistorische waarde van de houtopstand;
    f.    de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand.
    3. Het bevoegd gezag kan een herplantplicht opleggen onder nader te stellen voorschriften.
    […]"
    4.3.    Ingevolge de Bomenlijst 2016, vastgesteld op 28 juni 2016, zijn alle binnen de Binnenstad voorkomende bomen beschermd ongeacht wie de eigenaar is. De Binnenstad bestaat uit het Centrum en de Negentien-Eeuwse Schil. Niet in geschil is dat de locatie Vest 118 hierbinnen valt en dat voor het vellen van de bomen dus een omgevingsvergunning voor het vellen van een houtopstand is vereist.
    4.4.    Bij het uitvoeren van de beoordeling op grond van de APV hanteert het college de beoordelingstabel "Beoordelingsformulier kapvergunning". Het college maakt hier gebruik van om tot een geobjectiveerde belangenafweging te komen. Alle relevante aspecten zijn hierin voorzien van een puntenaantal, zodat na invulling hiervan inzichtelijk wordt in hoeverre de belangen om de boom te kappen zich verhouden tot de belangen om de boom te behouden. Op basis van de invulling van dit beoordelingsformulier is het college tot de conclusie gekomen dat de drie meerstammige esdoorns niet gehandhaafd kunnen worden vanwege de door de aanvrager beoogde reconstructie van het terrein waar de bomen staan en het risico voor het ontstaan van schade aan bebouwing en groen als gevolg van het afbreken van één of meer van de stammen en/of takken van de bomen. Aan deze afweging ligt ten grondslag het advies van Stadsbeheer van 17 juli 2020.
    4.5.    De Afdeling overweegt dat de vraag of de beoordelingstabel kapvergunning ook is betrokken bij het primaire besluit, niet kan leiden tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak. Nog daargelaten dat dit een omstandigheid betreft die niet zonder meer impliceert dat aan het besluit een gebrek kleeft, ziet de Afdeling in de tekst van het primaire besluit voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het advies van Stadsbeheer, en in het verlengde daarvan ook de beoordelingstabel kapvergunning, bij het primaire besluit zijn betrokken. In zoverre ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het advies van Stadsbeheer en de beoordelingstabel bomenkap door het college zijn betrokken bij het primaire besluit.
    4.6.    [appellant A] en [appellant B] hebben de motivering die aan het besluit op bezwaar ten grondslag ligt en wat namens het college op de zitting bij de rechtbank daarover naar voren is gebracht gemotiveerd bestreden. Volgens hen is niet komen vast te staan dat de kap van de meerstammige esdoorns noodzakelijk is vanwege de reconstructie van het achterterrein. Daarnaast is volgens hen niet aangetoond dat de breukvastheid/stabiliteit van de stammen van de esdoorns dusdanig slecht is dat dit de kap rechtvaardigt.
    4.7.    [appellant A] en [appellant B] hebben ter ondersteuning van hun betoog het tegenrapport overgelegd dat is opgesteld door M.W. Prince, die werkzaam is als boomverzorger, docent boomverzorging en voormalig contactpersoon van de Bomenstichting en die daarom ter zake deskundig moet worden geacht. Het college heeft de deskundigheid van Prince niet bestreden.
    In het tegenrapport staat dat er geen overtuigende aanwijzingen zijn dat de breukvastheid of de stabiliteit van de groep bomen ernstig in het geding is. Volgens Prince is er hoogst waarschijnlijk geen sprake van vijf bomen, maar van twee meerstammige bomen met daar tussenin nog een derde boom. Bij deze middelste boom is de verhouding van de stamdiameter ten opzichte van de lengte van de boom ongunstig, waardoor het aan te bevelen is om deze boom te kappen. Verder geeft Prince aan dat de stammen van de meerstammige esdoorns elkaar raken, maar dat dit niet wil zeggen dat ze elkaar weg zullen duwen. In de praktijk komen dergelijke bomen ook veelvuldig voor, aldus Prince. De stelling dat de bomen nog niet zijn uitgegroeid is volgens Prince aantoonbaar onjuist omdat de zogenoemde langloten, die bepalend zijn voor toename van de omvang van de boomkroon, ontbreken. De bomen maken uitsluitend kortloten. Dit is volgens Prince een duidelijke aanwijzing dat de bomen in een volwassen stadium verkeren. De bomen zijn volgens Prince minimaal 60 jaar oud, en zijn in die tijd niet dikker geworden dan maximaal 40 cm. Het is een vaststaand gegeven dat de jaarlijkse diktegroei naarmate de leeftijd van een boom vordert steeds verder afneemt. Gelet op dit gegeven, in combinatie met het stadium waarin de bomen verkeren, is het niet de verwachting dat de stammen elkaar door diktegroei zullen wegdrukken, aldus Prince. In het tegenrapport wordt verder ingegaan op de noodzaak die bestaat voor het kappen van de esdoorns. De aanvrager is voornemens om aan de achterzijde van het perceel beschoeiing aan te brengen. De kadastrale perceelsgrens ligt in het water van de Spuihaven en de beschoeiing zal in het water worden aangebracht. Gelet op de afstand van de esdoorns tot de locatie van de beoogde beschoeiing van enkele meters bestaat volgens Prince geen noodzaak om de esdoorns te verwijderen.
    4.8.    Het college heeft eerst bij brief van 26 oktober 2022 - zes dagen voor de behandeling van het hoger beroep op de zitting - gereageerd op de in het, in april 2021 door [appellant A] en [appellant B] overgelegde tegenrapport geuite kritiekpunten over het advies van Stadsbeheer en de daarbij gehanteerde beoordelingstabel. Daargelaten dat het college artikel 8:58, eerste lid, van de Awb niet in acht heeft genomen, moet naar het oordeel van de Afdeling het dusdanig laat naar voren brengen van de schriftelijke reactie op het deskundigenrapport van [appellant A] en [appellant B] in strijd worden geacht met de goede procesorde. Hierbij betrekt de Afdeling dat het tegenrapport reeds in het kader van de procedure bij de voorzieningenrechter, die uitspraak heeft gedaan op 3 augustus 2021, door [appellant A] en [appellant B] is ingebracht, zodat het college ruimschoots de tijd heeft gehad om op dit rapport te reageren. Nu het college pas in een dusdanig laat stadium van de procedure met een schriftelijke reactie is gekomen en [appellant A] en [appellant B] daarop niet goed hebben kunnen reageren, dient dit stuk dan ook buiten beschouwing te blijven.
    Overigens hecht de Afdeling eraan te overwegen dat in de schriftelijke reactie van het college van 26 oktober 2022 slechts summier op enkele kritiekpunten die in het tegenrapport naar voren zijn gebracht, is gereageerd. Zo wordt niet ingegaan op de in het tegenrapport naar voren gebrachte stelling dat het om volwassen bomen gaat die vanwege het stadium waarin zij verkeren slechts nog enkele millimeters per jaar in dikte zullen toenemen, zodat het risico dat de stammen elkaar zullen wegdrukken zeer gering is. Daarnaast wordt ook niet ingegaan op de noodzaak van het kappen van de bomen. Deze is volgens Prince afwezig gezien de afstand tussen de esdoorns en de plek waar de beschoeiing zal worden aangebracht. 
             Het in beroep bestreden besluit berust, gelet op wat hiervoor is overwogen, in zoverre niet op een deugdelijke motivering en moet daarom in strijd worden geacht met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover het betreft de instandlating van de rechtsgevolgen van het besluit van 4 maart 2021. Dit heeft tot gevolg dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Hierbij dient het college gemotiveerd in te gaan op de door [appellant A] en [appellant B], gemaakte bezwaren tegen het primaire besluit en op het door hen, ter nadere onderbouwing van hun betoog, overgelegde tegenrapport van Prince. Verder dient het te beoordelen of het primaire besluit, na heroverweging, in stand kan blijven.
    6.       De Afdeling ziet verder aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. Deze voorziening houdt in dat het besluit van 22 juli 2020 tot verlening van de omgevingsvergunning voor het vellen of doen vellen van vijf houtopstanden op de locatie Vest 118 te Dordrecht zal worden geschorst voor zover het betreft de drie op dat perceel aanwezige meerstammige esdoorns, tot zes weken na de dag waarop het college een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en bekendgemaakt.
    Judiciële lus
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 april 2021 in de zaak met nrs. 21/1355 en 21/1354, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 4 maart 2021, kenmerk 2020-0110713, in stand heeft gelaten;
    III.      bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 22 juli 2020, kenmerk D-20-2069379, tot verlening van een omgevingsvergunning voor het vellen of doen vellen van vijf houtopstanden op de locatie Vest 118 te Dordrecht wordt geschorst voor zover het betreft de drie op dat perceel aanwezige meerstammige esdoorns, tot zes weken na de dag waarop het college een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en bekend heeft gemaakt;
    IV.     bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sommer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    901