ECLI:NL:CBB:2023:678, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-12-2023, 22/2177
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Q1 van 2021. De minister was bevoegd om de subsidie in te trekken, omdat vaststaat dat bij de subsidieaanvraag onjuiste omzetgegevens zijn verstrekt. Het beroep van de onderneming op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het algemeen belang staat in de weg aan het honoreren van de gerechtvaardigde verwachtingen van de onderneming (derde stap). Het beroep is ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2177 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2023 in de zaak tussen 
    
      [naam] B.V., te [plaats] (de onderneming)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat 
    (gemachtigden: mr. S.M. Piron en W. Dam).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 10 februari 2022 (het intrekkingsbesluit) heeft de minister de aan de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) verleende subsidie voor de periode januari tot en met maart (Q1) van 2021 ingetrokken. Ook heeft de minister het betaalde voorschot van € 26.393,59 teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 1 september 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 5 oktober 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	Met het besluit van 14 juni 2021 heeft de minister aan de onderneming subsidie verleend voor Q1 van 2021(het verleningsbesluit). Naar aanleiding van de aanvraag om vaststelling van de subsidie, heeft de minister de subsidie met toepassing van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingetrokken. De reden daarvoor is dat de onderneming onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Volgens de minister kloppen de door de onderneming opgegeven gegevens namelijk niet met die van de Belastingdienst. Op basis van de gegevens van de Belastingdienst is niet voldaan aan het vereiste dat sprake moet zijn van ten minste 30% omzetverlies, als bedoeld in artikel 2.2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de TVL. Met de intrekking en de terugvordering van de subsidie is de onderneming het niet eens. Hierna beoordeelt het College haar beroepsgronden.
    
    
    
      
        Beoordeling van het College
      
    
    
    
      2.1
      Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat als referentieperiode Q1 van 2019 geldt. Uit de gegevens van de Belastingdienst blijkt dat de omzet van de onderneming in heel 2019 € 157.847,- bedraagt en in Q1 van 2019 € 0,-. De omzet in de subsidieperiode Q1 van 2021 bedraagt volgens de gegevens van de Belastingdienst € 8.561,-. 
      
    
    
      2.2
      Het College stelt verder vast dat de minister aan de onderneming subsidie heeft toegekend voor Q2 van 2021 en Q4 van 2021. De subsidiebedragen voor deze kwartalen zijn vervolgens ook vastgesteld. Voor beide kwartalen heeft de onderneming (ook) voor een referentieperiode gekozen in 2019. De omzet in deze twee referentieperiodes (€ 33.057,- in Q2 van 2019 en € 124.790,- in Q4 van 2019) en die dus is gebruikt voor de berekening van de hoogte van de subsidies voor Q2 van 2021 en Q4 van 2021, is gelijk aan de hele jaaromzet in 2019 (€ 157.847,-). 
      
      
        
          Intrekking van de subsidieverlening
        
      
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 2.2.2., eerste lid, van de TVL wordt het omzetverlies berekend door het verschil tussen de omzet in de referentieperiode en de omzet in de subsidieperiode te bepalen en dit te delen door de omzet in de referentieperiode. Uit het vijfde lid van dit artikel volgt dat ondernemingen die aangifte omzetbelasting doen, hun omzet moeten aantonen met de aangifte die is gedaan overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de Wet op de omzetbelasting 1968. De regelgever heeft daar bewust voor gekozen in verband met de uitvoerbaarheid van de TVL en de beperking van de administratieve lasten. Omzet die niet in een aangifte omzetbelasting wordt gerapporteerd, moet op eenvoudige en duidelijke wijze blijken uit de financiële administratie of andere bewijsstukken van de onderneming. Het College heeft in de uitspraak van 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:5) geoordeeld dat dit geen onrechtmatig uitgangspunt is. 
      
    
    
      3.2
      Niet in geschil is dat de onderneming omzetbelasting betaalt over het geheel van haar omzet, zodat in haar geval artikel 2.2.2., vijfde lid, van de TVL van toepassing is. Daarom is de minister naar het oordeel van het College in het geval van de onderneming terecht uitgegaan van de omzetgegevens zoals die volgen uit de aangifte omzetbelasting. Op grond van de omzet van € 0,- die volgt uit de aangifte omzetbelasting voor Q1 van 2019, voldoet de onderneming niet aan het vereiste dat het omzetverlies ten minste 30% bedraagt. 
      
    
    
      3.3
      Uit artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb volgt dat de minister, zolang de subsidie niet is vastgesteld, de subsidieverlening mag intrekken als de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid. Vaststaat dat bij de subsidieaanvraag onjuiste (omzet)gegevens zijn verstrekt, namelijk de gehele jaaromzet van 2019 in plaats van de omzet over alleen Q1 van 2019, zoals de TVL voorschrijft. Gelet op wat is overwogen onder 3.1 en 3.2, komt de onderneming niet in aanmerking voor TVL-subsidie voor Q1 van 2021 als van de omzet van (alleen) Q1 van 2019 wordt uitgegaan. Vast staat dan ook dat de minister geen subsidie had verleend als alleen de omzetgegevens van Q1 van 2019 waren verstrekt. De minister was daarom bevoegd de subsidieverlening in te trekken. Het College zal hierna beoordelen of de minister in het beroep van de onderneming op het vertrouwensbeginsel aanleiding had moeten zien om de intrekking achterwege te laten.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      4.1
      De onderneming heeft bij de aanvraag tot verlening van de subsidie als omzet in de referentieperiode (Q1 van 2019) opgegeven een bedrag van € 157.850,- en daarbij een toelichting opgesteld. In die toelichting heeft de onderneming uitgelegd dat aan de aard van haar activiteiten (aankoop grond, ontwikkelen van bouwplannen en uitvoering) inherent is een omzet die niet gelijk over het jaar is verdeeld. De onderneming heeft benadrukt dat in Q2 en Q4 van 2019 omzet is gedraaid, terwijl de omzet in Q1 en Q3 van 2019 nihil was. De minister heeft op 18 juni 2021 aan de onderneming schriftelijk meegedeeld dat de toelichting op de omzet goedgekeurd is en heeft vervolgens de subsidie verleend. De onderneming voert aan dat zij, gelet op die goedkeuring, erop mocht vertrouwen dat nadat eerst de subsidie is verleend, niet later alsnog de subsidie zou worden ingetrokken en het betaalde voorschot zou worden teruggevorderd. 
      
    
    
      4.2
      Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten, zoals het College in zijn uitspraak van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:852) heeft overwogen, drie stappen worden doorlopen. De eerste betreft de vraag of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. 
      
    
    
      4.3
      Het College is van oordeel dat de schriftelijke mededeling van een medewerker van het team TVL van de RVO dat “Uw toelichting op de omzet is goedgekeurd […]” een toezegging is namens de minister waaruit de onderneming kon en mocht afleiden dat na de verlening van de subsidie, waarmee de toezegging is bevestigd, de subsidie niet alsnog zou worden ingetrokken, omdat de voor Q1 van 2019 opgegeven omzet onjuist zou zijn. Daarmee zijn de eerste en tweede stap doorlopen. De onderneming had dus gerechtvaardigde verwachtingen.
      
    
    
      4.4
      In het kader van de derde stap zal vervolgens de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent namelijk niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 
    
    
      4.5
      
        In dit geval is er een zwaarder wegend belang, namelijk het algemeen belang, dat in de weg staat aan het honoreren van de gerechtvaardigde verwachtingen van de onderneming. Het College licht dat als volgt toe. Allereerst zijn verwachtingen gewekt in een situatie waarin de onderneming niet voldoet aan het vereiste dat het omzetverlies tussen de subsidieperiode en de referentieperiode minimaal 30% moet bedragen. Immers, zoals hiervoor overwogen, heeft de onderneming in de referentieperiode Q1 van 2019 geen omzet behaald. Hierdoor heeft de onderneming op grond van de TVL geen recht op subsidie voor Q1 van 2021. Daarnaast heeft de onderneming voor Q2 en Q4 van 2021 ook subsidie ontvangen, waarbij Q2 en Q4 van 2019 als referentieperiodes zijn gebruikt. De omzet in deze twee referentieperiodes bij elkaar opgeteld, is gelijk aan de gehele jaaromzet van 2019. Als de subsidie voor Q1 van 2021, die is verleend op basis van de hele jaaromzet van 2019, niet wordt ingetrokken, is de totale omzet van 2019 dubbel gebruikt voor de berekening van het recht op subsidie. De onderneming zou dan meer subsidie ontvangen dan waar zij op grond van de TVL recht op heeft. Hier legt het algemeen belang dat de subsidie terecht komt bij ondernemers waarvoor de steun is bedoeld, gewicht in de schaal. Gelet op het voorgaande, bezien in het licht van wat de onderneming heeft aangevoerd, is het belang van de onderneming bij het achterwege laten van de intrekking van de subsidie beperkter van gewicht. Niet aannemelijk is geworden dat de onderneming op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of heeft nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Het intrekkingsbesluit is niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel, zodat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om dat om die reden achterwege te laten.
        
          Zorgvuldigheidsbeginsel
        
      
      
      5 De onderneming heeft, naast haar beroep op het vertrouwensbeginsel, betoogd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het beginsel van zorgvuldige voorbereiding. Eerst de subsidieaanvraag goedkeuren op basis van de geldende wetgeving en daarna op basis van dezelfde wetgeving het besluit nemen om de subsidie in te trekken, getuigt volgens haar van onzorgvuldigheid. Dit betoog volgt het College niet. In het verleningsbesluit heeft de minister te kennen gegeven dat het verleende subsidiebedrag nog niet vaststaat en dat het uiteindelijke bedrag lager of juist hoger kan uitvallen. De minister heeft de onderneming erop gewezen dat als gegevens niet kloppen, hij het subsidiebedrag aanpast. In het verleningsbesluit staat ook dat de onderneming het hele bedrag moet terugbetalen als het werkelijk omzetverlies lager is dan 30%. Daarna heeft de minister naar aanleiding van de aanvraag van de onderneming tot vaststelling van de subsidie, aan de hand van de gegevens van de Belastingdienst vastgesteld dat de omzet die de onderneming bij de subsidieaanvraag heeft opgegeven niet klopt. De wetgeving voorziet juist in de mogelijkheid om de subsidieverlening in zo’n situatie in te trekken. Zoals hiervoor is geoordeeld was de minister bevoegd de subsidie in te trekken. Het College concludeert dat het zorgvuldigheidsbeginsel in dit geval niet in de weg staat aan het aanwenden van die intrekkingsbevoegdheid.
      
      
        
          Terugvordering van de betaalde voorschotten
        
      
      
      6 De intrekking van de subsidie brengt mee dat de minister op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb de onverschuldigd betaalde voorschotten kan terugvorderen. De terugvordering van de subsidie heeft tot doel ervoor te zorgen dat MKB-ondernemingen niet meer subsidie krijgen, dan waar zij op grond van de TVL recht op hebben. Het gevolg daarvan is dat de onderneming het aan haar betaalde bedrag van € 26.393,59 moet terugbetalen. De onderneming heeft niet onderbouwd dat zij niet in staat is dit bedrag terug te betalen. Zoals de minister heeft verklaard en ook in het intrekkingsbesluit heeft meegedeeld, kan een betalingsregeling worden getroffen. Het College begrijpt dat de terugvordering een zware last voor de onderneming vormt, maar niet is gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van terugvordering had moeten afzien. Ook heeft de onderneming niet onderbouwd dat de gevolgen van het terugvorderen van de subsidie in dit geval zodanig nadelig zijn, dat de terugvordering onevenredig is. Dit betekent dat de minister het uitbetaalde voorschot terecht heeft teruggevorderd.
      
        Motiveringsbeginsel
      
      
      7 Tot slot is het College met de onderneming van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De minister is in het bestreden besluit niet ingegaan op de bezwaren van de onderneming die gaan over de gestelde schending van het vertrouwensbeginsel. Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek op grond van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat de onderneming daardoor niet is benadeeld. Ook zonder het geconstateerde gebrek in de motivering van het bestreden besluit, zou een besluit met een gelijke uitkomst zijn genomen. Daarnaast heeft de minister in zijn verweerschrift en tijdens de zitting het bestreden besluit nader gemotiveerd.
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      8.1
      Het beroep is ongegrond.  
      
    
    
      8.2
      Gelet op het in 7 geconstateerde gebrek, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door de onderneming betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de onderneming te vergoeden.  
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.P. Glerum	w.g. F. Willems
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 4:48:
    
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
    […]
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
    […]
    
    
      Artikel 4:95, vierde lid:
      Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    
    
    
      Artikel 6:22:
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
      
    
    
    
      Artikel 2.2.1.:
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden januari, februari en maart 2021.
    
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    a. waarvan het omzetverlies ten minste 30% bedraagt;
    […]
    
    
      Artikel 2.2.2.:
    
    1. Het omzetverlies wordt berekend door het verschil tussen de omzet in de referentieperiode en de omzet in de subsidieperiode te bepalen en deze te delen door de omzet in de referentieperiode. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in procenten.
    […]
    5. Indien de getroffen MKB-onderneming omzetbelasting betaalt over het geheel van de bedragen op basis waarvan haar omzetverlies wordt berekend, wordt als de omzet van de onderneming beschouwd het bedrag ten aanzien waarvan zij aangifte doet voor de omzetbelasting, overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de Wet op de omzetbelasting 1968.
    […]