ECLI:NL:RVS:2022:3974, Raad van State, 28-12-2022, 202103933/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo verbeurde dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van in totaal € 20.000,00. [appellante] is eigenaar van [recreatiepark] op het adres [locatie] in Ermelo. Op het recreatiepark is het bestemmingsplan "Recreatieterreinen" van toepassing. Het bestemmingsplan staat permanente bewoning van de recreatiewoningen niet toe. Bij besluit van 20 juni 2018 is aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege de permanente bewoning van twee recreatiewoningen op het park. De last hield in dat [appellante] binnen zes maanden het strijdige gebruik van de recreatiewoningen met bijbehorende gronden op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] in Ermelo moest laten beëindigen en beëindigd moest houden. Als [appellante] dat niet deed dan verbeurde zij een dwangsom van € 5.000,00 per maand, of een deel van de maand dat de strijdige situatie voortduurde, met een maximum van € 60.000,00.

202103933/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Ermelo,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2021 in zaak nr. 20/43 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college verbeurde dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van in totaal € 20.000,00.
    Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.F. Walstra en mr. I.E. van Duuren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.       [appellante] is eigenaar van [recreatiepark] op het adres [locatie] in Ermelo. Op het recreatiepark is het bestemmingsplan "Recreatieterreinen" van toepassing. Het bestemmingsplan staat permanente bewoning van de recreatiewoningen niet toe. Bij besluit van 20 juni 2018 is aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege de permanente bewoning van twee recreatiewoningen op het park. De last hield in dat [appellante] binnen zes maanden het strijdige gebruik van de recreatiewoningen met bijbehorende gronden op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] in Ermelo moest laten beëindigen en beëindigd moest houden. Als [appellante] dat niet deed dan verbeurde zij een dwangsom van € 5.000,00 per maand, of een deel van de maand dat de strijdige situatie voortduurde, met een maximum van € 60.000,00. De personen die op het moment dat de last werd opgelegd permanent in de recreatiewoningen verbleven, hebben binnen de begunstigingstermijn (die eindigde op 20 december 2018) de woningen verlaten.
    1.1.    Het college neemt het standpunt in dat de last ten aanzien van recreatiewoning [locatie 2] nadien alsnog is overtreden. [appellante] verhuurde de recreatiewoning in de periode van 1 maart 2019 tot 31 augustus 2019 aan [huurder]. Het college betoogt dat [huurder] de recreatiewoning in de volgende periodes (van één maand) niet recreatief, maar voor permanente bewoning heeft gebruikt: 21 februari 2019 - 20 maart 2019, 21 maart 2019 - 20 april 2019, 21 mei 2019 - 20 juni 2019, en 21 juni 2019 - 20 juli 2019. De dwangsommen zijn volgens het college over die periodes verbeurd. Het college heeft daarom vier dwangsommen van € 5.000,00, dus in totaal een bedrag van € 20.000,00, ingevorderd bij [appellante]. Ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een overtreding heeft het college verwezen naar negen controles en verklaringen van [huurder] en haar vader welke gegeven zijn in telefoongesprekken en tijdens de controles.
    Overtreding
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college terecht heeft besloten om tot invordering van een bedrag van € 20.000,00 over te gaan. Volgens [appellante] heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van overtreding van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan in vier van de zes periodes (van één maand) in de huurperiode van [huurder]. Dit komt volgens [appellante] onder andere doordat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de woonsituatie van [huurder] in haar ouderlijk huis, waar [huurder] stond ingeschreven.
    [appellante] voert daarnaast aan dat het college ten onrechte de verklaringen van [huurder] en haar vader van 9 oktober 2019 terzijde heeft geschoven.
    De controles en verklaringen
    2.1.    Het college heeft de volgende controles laten uitvoeren:
    Bij een controle op dinsdag 12 maart 2019 om 08:31 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht. Daar trof zij een auto aan die op naam stond van [huurder]. De toezichthoudster trof [huurder] aan in de recreatiewoning en hoorde een hond blaffen. [huurder] gaf aan dat ze aan de [locatie 3] in Ermelo woont, waar ze ook staat ingeschreven. De toezichthoudster vroeg hoe lang [huurder] in de woning verbleef, waarop zij zou hebben geantwoord dat ze er een week was en nog een maand zou willen blijven als dat mocht. De toezichthoudster vroeg daarnaast of [huurder] daar woonde en of ze een huurcontract had. Volgens de toezichthoudster zou [huurder] het volgende hebben verklaard: ‘ik ben van een soort bezig met een woning, ik sta nog ingeschreven op de [locatie 3] hier in Ermelo. Ik heb geen contract ik moet gewoon wat betalen voor de huur maar heb geen contract.’ of woorden van gelijke strekking.
    Op donderdag 21 maart 2019 om 09:50 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen of honden aan. Wel zag zij een bromfiets staan, welke op naam van [huurder] staat. Daarnaast heeft de toezichthoudster een beschrijving gegeven van wat zij in en om de woning zag staan.
    Op maandag 25 maart 2019 om 14:30 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen, honden of voertuigen aan. De toezichthoudster heeft een beschrijving gegeven van wat zij in en om de woning zag staan.
    Op maandag 27 mei 2019 om 16:58 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen aan. Wel zag ze de auto van [huurder] en de bromfiets van [huurder] met daarop tassen van PostNL. Ook hoorde zij honden blaffen vanuit de recreatiewoning en constateerde ze dat de inhoud van de woning was veranderd.
    Op vrijdag 14 juni 2019 om 18:38 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen of bromfiets aan. Wel zag ze een andere auto (auto 2) staan, welke op naam van [huurder] staat. Ook hoorde zij minimaal twee honden blaffen in de recreatiewoning.
    Op donderdag 20 juni 2019 om 19:28 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen, voertuigen of honden aan.
    Op donderdag 11 juli 2019 om 10:41 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen aan. Wel zag zij een auto (auto 3), welke op naam stond van [huurder], en hoorde zij meerdere honden blaffen vanuit de recreatiewoning. De toezichthoudster heeft een beschrijving gegeven van wat zij in en om de woning zag staan. Vervolgens is de toezichthoudster naar de [locatie 3] gegaan. Daar heeft zij aangebeld maar niemand aangetroffen.
    Op maandag 15 juli 2019 om 10:52 uur heeft de toezichthoudster de recreatiewoning bezocht maar trof daar geen personen, voertuigen of honden aan. Wel vond zij veel post gericht aan [huurder]. Zij heeft geen rapport gemaakt van het adres waar de post aan geadresseerd was. Daarnaast heeft de toezichthoudster een beschrijving gegeven van wat zij in en om de woning zag staan.
    Op woensdag 17 juli 2019 om 09:15 uur heeft de toezichthouder de recreatiewoning bezocht en trof daar [huurder] aan. [huurder] wilde net vertrekken en gaf aan dat zij op de Fazantlaan woont en dat ze die nacht in de recreatiewoning geslapen had. [huurder] verklaarde dat zij in de recreatiewoning verbleef omdat ze aan het wachten was op een woning, waar ze nog niet in kon omdat de aannemer failliet was. Daarnaast zei zij dat haar broer over was uit Curaçao, waardoor er geen ruimte was bij haar ouders. Volgens de toezichthouder heeft [huurder] gezegd dat de recreatiewoning voor nu haar hoofdverblijf is en dat ze niet wist hoe lang ze er nog bleef.
    2.2.    Behalve de fysieke controles door de toezichthouders heeft het college zijn standpunt dat sprake is geweest van een overtreding, zodat dwangsommen zijn verbeurd, onderbouwd met een notitie van twee telefoongesprekken met de vader van [huurder]. Het eerste telefoongesprek vond plaats op 11 juli 2019. Hierin zou de vader van [huurder] hebben aangegeven dat hij een mail aan het college had gestuurd met de vraag of [huurder] in de recreatiewoning mag blijven wonen. Uit de telefoonnotitie blijkt dat de toezichthouder er volgens hemzelf bewust op heeft gelet of de vraag gesteld was of [huurder] in de recreatiewoning mocht gaan wonen of dat de vraag gesteld werd of zij de bewoning mocht voortzetten. De vader van [huurder] vroeg dit, blijkens de telefoonnotitie, omdat de oplevering van de woning van [huurder] aan de [locatie 4] vertraagd was als gevolg van een faillissement. De toezichthouder vroeg aan de vader van [huurder] of [huurder] nu in de recreatiewoning woont, waarop hij antwoordde: ‘nou, ze woont een beetje hier en een beetje daar’. Het tweede telefoongesprek vond plaats op 17 juli 2019. Hierin zou de vader van [huurder] hebben aangegeven dat zijn zoon uit Curaçao twee en een halve week in Nederland is en dat er daarom tijdelijk geen ruimte voor [huurder] is in de woning aan de [locatie 3]. [huurder] verbleef volgens hem gedurende deze periode in het recreatieverblijf, maar de overige tijd zou zij aan de [locatie 3] hebben gewoond.
    Beoordeling
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1265) moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit betekent dat de vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden op een duidelijke wijze moeten worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt.
    2.4.    De last houdt, voor zover relevant, in dat [appellante] het strijdige gebruik van de recreatiewoning met bijbehorende gronden moet laten beëindigen en beëindigd moet houden. Gelet op artikel 3.1, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 1.29 van het bestemmingsplan is het niet toegestaan een recreatieverblijf te gebruiken voor permanente bewoning. Van permanente bewoning is volgens het bestemmingsplan sprake als het recreatieverblijf wordt gebruikt als hoofdverblijf. Als de recreatiewoning is gebruikt als hoofdverblijf, is er derhalve strijd met het bestemmingsplan waardoor de last is overtreden.
    2.5.    Niet in geschil is dat [huurder] in de basisregistratie personen (hierna: BRP) gedurende alle periodes waarover volgens het college een dwangsom is verbeurd, ingeschreven stond bij haar ouders, op het adres [locatie 3] in Ermelo.
    Ook niet in geschil is dat [huurder] in de vier door het college genoemde periodes gebruik heeft gemaakt van de recreatiewoning. Beoordeeld moet worden of het college aannemelijk heeft gemaakt dat dit gebruik niet recreatief, maar voor permanente bewoning was. Daartoe moet beoordeeld worden of het college aannemelijk heeft gemaakt dat [huurder] de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikte, ondanks BRP-inschrijving elders, namelijk op de [locatie 3].
    2.6.    De Afdeling is van oordeel dat het college daar in dit geval niet in is geslaagd. Hierbij neemt de Afdeling het volgende in ogenschouw.
    Het college heeft in de relevante periode van maart 2019 tot en met juli 2019 negen controles laten uitvoeren, waarbij [huurder] slechts twee keer is aangetroffen. Bij drie andere controles zijn honden aangetroffen, waardoor het college weliswaar ervan uit heeft mogen gaan dat [huurder] rondom het moment van die controles in de woning aanwezig is geweest, maar het feit dat [huurder] tijdens vijf van de negen controles in een periode van zes maanden aanwezig is geweest in de recreatiewoning is op zichzelf onvoldoende om aannemelijk gemaakt te achten dat zij daar haar hoofdverblijf had.
    Ook uit de constateringen bij de controles, waarbij persoonlijke objecten zijn aangetroffen, zoals lintjes, trofeeën, een plant, verhuisdozen en post waarvan het college niet heeft vastgesteld aan welk adres deze post was gericht, kan niet worden afgeleid dat [huurder] de recreatiewoning permanent bewoonde. [huurder] mocht immers gebruik maken van de recreatiewoning voor recreatiedoeleinden.
    De rechtbank heeft haar oordeel in grote mate gebaseerd op de verklaringen van [huurder] van 12 maart 2019 en 17 juli 2019. Bij de controle van 12 maart 2019 zou zij hebben gezegd dat zij bezig was met een woning en dat zij er al een week verbleef en er nog een maand wilde zijn. Bij de controle op 17 juli 2019 zou zij hebben gezegd dat zij in de recreatiewoning verbleef, omdat zij wachtte op een woning aan de [locatie 4] in Ermelo. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college uit deze verklaringen mocht afleiden dat [huurder] de recreatiewoning op de genoemde momenten als hoofdverblijf gebruikte ter overbrugging van de periode tot de woning aan de [locatie 4] beschikbaar zou zijn, en dat het in de tussenliggende periodes niet anders is geweest.
    Anders dan de rechtbank, vindt de Afdeling de gedane verklaringen onvoldoende om daaruit af te leiden dat [huurder] de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikte. [huurder] en haar vader hebben op 9 oktober 2019 verklaard dat het hoofdverblijf van [huurder] gedurende de periodes waarover volgens het college dwangsommen zijn verbeurd, het huis van haar ouders was. Deze verklaring strookt niet met de verklaringen die [huurder] volgens het college eerder heeft afgelegd. In de verklaring van 9 oktober 2019 hebben [huurder] en haar vader gemotiveerd bestreden dat [huurder] haar hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft gehad en dat [huurder] tijdens de controles het tegendeel zou hebben verklaard. Uit de verklaring blijkt ook dat [huurder] zich bij geen enkele instantie heeft geregistreerd op het adres van de recreatiewoning en daarom ook nooit post op het adres van de recreatiewoning heeft ontvangen. Het college heeft bij haar controles nagelaten om te onderzoeken naar welk adres de aangetroffen brieven waren verzonden. Ook blijkt uit de verklaring van 9 oktober 2019 dat het centrum van het bestaan van [huurder] altijd het ouderlijk huis is gebleven. Het college heeft nagelaten te onderzoeken of deze stelling klopt. Gelet op de verklaring van 9 oktober 2019, kan aan de verklaringen die [huurder] volgens het college heeft gedaan niet de waarde worden toegekend die de rechtbank eraan heeft verbonden.
    Ook is van belang dat [huurder] gedurende de gehele huurperiode stond ingeschreven bij haar ouders. [huurder] beschikte daar weliswaar mogelijk niet over "zelfstandige" woonruimte, maar gezien het feit dat het de woning van haar ouders is, waar zij ook voordat zij de recreatiewoning huurde, altijd haar hoofdverblijf had, vormt dit in dit specifieke geval geen reden om aan te nemen dat [huurder] haar recreatiewoning als hoofdverblijf heeft gebruikt.
    Het bewijsmateriaal dat het college ten grondslag heeft gelegd aan het besluit van 9 augustus 2019 is, ook als het in onderlinge samenhang wordt bezien, onvoldoende om te oordelen dat [appellante] de last heeft overtreden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    3.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 november 2019 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De Afdeling ziet tevens aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 9 augustus 2019 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 november 2019. Dat betekent dat [appellante] geen dwangsommen hoeft te betalen.
    4.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2021, in zaak nr. 20/43;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 29 november 2019, kenmerk e190048481, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 9 augustus 2019, kenmerk e190032278;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 541,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.080,78, waarvan € 3.036,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    418-1005