ECLI:NL:RVS:2023:3850, Raad van State, 18-10-2023, 201809107/2/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1310, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht om in een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de gestelde vragen over de uitleg van artikel 13 en 14 van Besluit nr. 1/80. De Afdeling heeft daarbij de behandeling van de hoger beroepen geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere behandeling aangehouden. De vreemdeling heeft de Turkse nationaliteit en verblijft vanaf 15 februari 1983, dus meer dan twintig jaar, rechtmatig in Nederland. Niet in geschil is dat hij rechten ontleent aan artikel 7 van Besluit nr. 1/80 en een daarmee samenhangend verblijfsrecht heeft. De staatssecretaris heeft het verblijfsrecht beëindigd omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde.

201809107/2/V2.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [de vreemdeling],
    2.       de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 18 oktober 2018 in zaak nr. 18/3070 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1310, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht om in een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de gestelde vragen over de uitleg van artikel 13 en 14 van Besluit nr. 1/80. De Afdeling heeft daarbij de behandeling van de hoger beroepen geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere behandeling aangehouden.
    Voor het eerdere procesverloop verwijst de Afdeling naar de verwijzingsuitspraak.
    Bij arrest van 9 februari 2023, S, E en C, ECLI:EU:C:2023:77, heeft het Hof de prejudiciële vragen beantwoord.
    De vreemdeling en de staatssecretaris hebben op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienswijzen gegeven.
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Turkse nationaliteit en verblijft vanaf 15 februari 1983, dus meer dan twintig jaar, rechtmatig in Nederland. Niet in geschil is dat hij rechten ontleent aan artikel 7 van Besluit nr. 1/80 en een daarmee samenhangend verblijfsrecht heeft. De staatssecretaris heeft het verblijfsrecht beëindigd omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde.
    Is de aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000 van toepassing op de vreemdeling?
    2.       Het hoger beroep van de staatssecretaris draait om een aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000. Volgens die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 22, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 en artikel 3.98 van het Vb 2000, kan een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd worden ingetrokken als de houder daarvan bij onherroepelijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waarvoor een gevangenisstraf van drie jaren of meer kan worden opgelegd, en de totale duur van de opgelegde straffen hoog genoeg is ten opzichte van de duur van zijn rechtmatig verblijf in Nederland (hierna: de glijdende schaal). Tot 1 juli 2012 kon de staatssecretaris een verblijfsvergunning niet meer intrekken als de desbetreffende vreemdeling twintig jaar rechtmatig in Nederland verbleef. Met ingang van 1 juli 2012 is de glijdende schaal aangescherpt en is zo’n intrekking wel mogelijk.
    2.1.    De rechtbank heeft overwogen dat deze aanscherping een ‘nieuwe beperking’ is als bedoeld in artikel 13 van Besluit nr. 1/80, de zogenoemde standstill-bepaling, en daarom niet geldt voor de vreemdeling. Het betoog van de staatssecretaris dat artikel 13 van Besluit nr. 1/80 niet van toepassing is als hij een verblijfsvergunning intrekt om redenen van openbare orde, heeft de rechtbank niet gevolgd omdat de staatssecretaris dat niet nader had toegelicht.
    2.2.    De staatssecretaris betoogt in hoger beroep dat de vreemdeling zich niet op artikel 13 van Besluit nr. 1/80 kan beroepen en dat artikel 14 van Besluit nr. 1/80 een rechtvaardigingsgrond biedt voor aanscherping van de glijdende schaal. Ook stelt hij dat toepassing van de ‘oude’ glijdende schaal ertoe zou leiden dat de vreemdeling gunstiger wordt behandeld dan een Unieburger in dezelfde situatie, wat strijd oplevert met artikel 59 van het Aanvullend Protocol. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus de staatssecretaris.
    2.3.    In haar verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021, onder 11 tot en met 12, heeft de Afdeling al geoordeeld dat de aanscherping van de glijdende schaal een ‘nieuwe beperking’ is als bedoeld in artikel 13 van Besluit nr. 1/80, en dat artikel 59 van het Aanvullend Protocol - anders dan de staatssecretaris betoogt - niet in de weg staat aan toepassing van het ‘oude’ artikel 3.86 van het Vb 2000. Het antwoord op de vraag of de oude, dan wel de nieuwe glijdende schaal moet worden toegepast, hangt daarmee geheel af van de vraag hoe de artikelen 13 en 14 van Besluit nr. 1/80 moeten worden uitgelegd. De Afdeling heeft daarover in deze zaak en de zaken nrs. 201904238/1/V2 en 201906006/1/V2 prejudiciële vragen gesteld, waarop het Hof op 9 februari 2023 heeft geantwoord.
    2.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van vandaag in zaak nr. 201904238/2/V2 (ECLI:NL:RVS:2023:3793), volgt uit het arrest van 9 februari 2023 (hierna: het arrest) dat een Turkse vreemdeling een beroep kan doen op artikel 13 van Besluit nr. 1/80, ook al ontleent hij zijn verblijfsrecht rechtstreeks aan artikel 7 van Besluit nr. 1/80 en vormt hij een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. Het desbetreffende betoog van de staatssecretaris slaagt daarom niet.
    2.5.    Echter, uit de hierboven vermelde uitspraak van vandaag volgt ook dat de aanscherping van de glijdende schaal gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde, geschikt is om de openbare orde te waarborgen en niet verder gaat dan daarvoor nodig is. De Afdeling heeft dit oordeel mede gebaseerd op wat de vreemdeling in de voorliggende zaak heeft betoogd. Dit betekent dat de vreemdeling zich ingevolge artikel 14 van Besluit nr. 1/80 niet met succes tegen de aanscherping kan verweren met een beroep op artikel 13 van Besluit nr. 1/80. De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank dit niet heeft onderkend.
    2.6.    De grief slaagt.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling
    3.       Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris het verblijfsrecht van de vreemdeling kan beëindigen als wordt voldaan aan de vereisten van artikel 3.86 van het Vb 2000. Een van die vereisten is dat de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat hij zo’n bedreiging niet vormt, maar daar is de rechtbank niet op ingegaan. De vreemdeling klaagt hierover in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep. Hij betoogt dat zijn beroepsgronden alsnog moeten worden besproken, op voorwaarde dat het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond is. Omdat het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond is, is deze voorwaarde vervuld en beoordeelt de Afdeling het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling.
    3.1.    In de verwijzingsuitspraak, onder 8 en 8.1, heeft de Afdeling het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep al inhoudelijk besproken, hoewel zij toen nog geen oordeel over het hoger beroep van de staatssecretaris had gegeven. De Afdeling deed dit om vast te stellen of het nodig was prejudiciële vragen te stellen aan het Hof (verwijzingsuitspraak, onder 7.1). Zij kwam toen - mede op basis van de stukken uit de beroepsfase - tot het oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Van een positieve ontwikkeling in het gedrag van de vreemdeling was naar het oordeel van de Afdeling geen sprake.
    3.2.    De vreemdeling stelt in zijn zienswijze op het arrest dat er aanleiding is opnieuw te bezien of hij een actuele bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Hij betoogt dat hij na de uitspraak van de rechtbank een verblijfsvergunning heeft ontvangen, kortstondig heeft gewerkt en zijn gedrag heeft gebeterd. Dit laatste blijkt volgens hem uit de omstandigheid dat hij probeert zijn verslavingsproblemen aan te pakken en minder strafbare feiten pleegt. Gelet hierop gaat er volgens de vreemdeling geen actuele dreiging meer van hem uit. De staatssecretaris heeft dit weersproken in zijn zienswijze op het arrest, onder verwijzing naar het uittreksel justitiële documentatie van 24 februari 2023.
    3.3.    Uit het arrest, punt 73, en het daar aangehaalde arrest van het Hof van 8 december 2011, ECLI:EU:C:2011:809, Ziebell, punt 84, volgt dat de nationale rechterlijke instanties, wanneer zij ingaan op de vraag of een vreemdeling een actuele bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving, rekening moeten houden met feiten die zich na het laatste besluit van de bevoegde autoriteiten hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat deze actuele bedreiging verdwijnt of sterk vermindert. Deze regel geldt naar Nederlands recht in beginsel alleen voor de rechtbank. Zij moet, als een vreemdeling feiten naar voren brengt die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging verdwijnt of sterk vermindert, die feiten bij haar oordeel betrekken. De Afdeling heeft ingevolge artikel 85 van de Vw 2000 vervolgens tot taak om te controleren of de rechtbank dit goed heeft gedaan.
    3.4.    In deze zaak doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de Afdeling zich in hoger beroep als eerste rechterlijke instantie uitlaat over de vraag of de vreemdeling een actuele bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Om die reden gaat de Afdeling in op het betoog van de vreemdeling dat hij zijn leven heeft gebeterd na de uitspraak van de rechtbank, hoewel die uitspraak ingevolge artikel 85 van de Vw 2000 dwingend is aangewezen als het object van hoger beroep. Als uitgangspunt geldt daarbij het in de verwijzingsuitspraak gegeven oordeel, dat de staatssecretaris zich op dat moment terecht op het standpunt stelde dat de vreemdeling een actuele bedreiging vormde voor een fundamenteel belang van de samenleving.
    3.5.    Het betoog slaagt niet. Nog daargelaten dat de vreemdeling zijn betoog niet toespitst op de periode na de verwijzingsuitspraak, betoogt de staatssecretaris in zijn zienswijze op het arrest terecht dat de vreemdeling op 5 juli 2021 - kort na de verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021 - opnieuw een misdrijf heeft gepleegd (vernieling of beschadiging als bedoeld in artikel 350, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht). Uit het uittreksel justitiële documentatie van 24 februari 2023, dat de staatssecretaris bij zijn zienswijze heeft gevoegd, blijkt dat de vreemdeling hiervoor in preventieve hechtenis heeft gezeten van 8 juli 2021 tot 7 februari 2022, waarna hij op 4 maart 2022 is opgenomen in een inrichting voor stelselmatige daders. Daar moet hij van de strafrechter twee jaar verblijven. De vreemdeling heeft kortom het overgrote deel van de tijd na de verwijzingsuitspraak in hechtenis, dan wel in een inrichting voor stelselmatige daders doorgebracht. Dit weerlegt het argument dat hij zijn leven in die tijd heeft gebeterd. Bovendien kan uit de omstandigheid dat de vreemdeling twee jaar in een inrichting voor stelselmatige daders moet verblijven, worden afgeleid dat er naar het oordeel van de strafrechter een recidivegevaar uitgaat van de vreemdeling. De Afdeling verwijst naar artikel 38m, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. De Afdeling betrekt hierbij dat de vreemdeling al eerder heeft verbleven in een instelling voor stelselmatige daders en dat dit destijds geen resultaat opleverde (verwijzingsuitspraak, onder 8). De staatssecretaris betoogt in zijn zienswijze op het arrest dan ook terecht dat van een positieve gedragsverandering na de verwijzingsuitspraak niet is gebleken.
    3.6.    Voor zover de vreemdeling betoogt dat de beëindiging van zijn verblijfsrecht strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM, constateert de Afdeling dat hij daarvoor dezelfde argumenten aanvoert als voor het ontbreken van een gevaar voor een fundamenteel belang van de samenleving. De vreemdeling stelt namelijk - net als in beroep - dat zijn criminele verleden niet opweegt tegen zijn belang om privé- en familieleven uit te oefenen in Nederland, omdat hij een positieve gedragsverandering heeft doorgemaakt. Dit betoog faalt om de hierboven genoemde redenen.
    3.7.    Dit betekent dat, hoewel uit het slagen van het hoger beroep van de staatssecretaris volgt dat de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan de vraag of de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving, de desbetreffende grief van de vreemdeling niet kan leiden tot het ermee beoogde doel. De grief faalt.
    Slotsom
    4.       Het hoger beroep is gegrond en het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat de Afdeling in het kader van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep heeft betrokken wat de vreemdeling heeft aangevoerd in beroep, zijn er geen beroepsgronden die nog moeten worden besproken. Het beroep is ongegrond. Hoewel het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond is, moet de staatssecretaris de proceskosten daarvan vergoeden. De reden daarvoor is dat de vreemdeling wezenlijk heeft bijgedragen aan de prejudiciële procedure en op principiële punten gelijk heeft gekregen. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond;
    II.       verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 18 oktober 2018 in zaak nr. 18/3070;
    IV.     verklaart het beroep ongegrond;
    V.      veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.859,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Graat
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    894