ECLI:NL:RVS:2022:3918, Raad van State, 21-12-2022, 202006593/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Asten Oostappen een last onder dwangsom opgelegd om alle bewoning door arbeidsmigranten - of verblijf van arbeidsmigranten anders dan voor recreatie - van de recreatieverblijven op Vakantiepark Prinsenmeer aan de Beekstraat 31 te Ommel te beëindigen en beëindigd te houden. Deze zaak gaat over het Vakantiepark Prinsenmeer in Ommel, gemeente Asten. Oostappen exploiteert het vakantiepark. De last onder dwangsom is opgelegd om de bewoning van het vakantiepark door arbeidsmigranten te beëindigen, omdat dit volgens het college in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ommel, recreatiepark Prinsenmeer 2017" op grond waarvan op het perceel de bestemming "Recreatie" rust. Oostappen is het niet eens met de opgelegde last, omdat er volgens haar bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden had moeten worden afgezien. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het huisvesten van arbeidsmigranten op het vakantiepark in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.

202006593/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Oostappen Vakantiepark Prinsenmeer B.V. (hierna: Oostappen), gevestigd te Asten,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 19 oktober 2020 in zaak nr. 20/419 in het geding tussen:
    Oostappen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Asten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2019 heeft het college Oostappen een last onder dwangsom opgelegd om alle bewoning door arbeidsmigranten - of verblijf van arbeidsmigranten anders dan voor recreatie - van de recreatieverblijven op Vakantiepark Prinsenmeer aan de Beekstraat 31 te Ommel (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 24 december 2019 heeft het college het door Oostappen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 maart 2019, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 19 oktober 2020 heeft de rechtbank het door Oostappen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Oostappen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 juli 2021 is het college overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen van in totaal € 500.000,00.
    Oostappen heeft daartegen gronden ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 27 september 2022, waar Oostappen, vertegenwoordigd door mr. M.Ph.A. Senders, rechtsbijstandverlener te Valkenswaard, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.S. Rotman en mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft partijen op de zitting meegedeeld dat de behandeling van de zaak wordt aangehouden wegens het ontbreken van een dossierstuk in het dossier van de Afdeling, namelijk het nadere stuk van 26 augustus 2022 met bijlagen van het college. Nadat het ontbrekende dossierstuk aan het dossier is toegevoegd, heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over het Vakantiepark Prinsenmeer in Ommel, gemeente Asten (hierna: het vakantiepark). Oostappen exploiteert het vakantiepark. De last onder dwangsom is opgelegd om de bewoning van het vakantiepark door arbeidsmigranten te beëindigen, omdat dit volgens het college in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ommel, recreatiepark Prinsenmeer 2017" (hierna: het bestemmingsplan) op grond waarvan op het perceel de bestemming "Recreatie" rust. Oostappen is het niet eens met de opgelegde last, omdat er volgens haar bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het huisvesten van arbeidsmigranten op het vakantiepark in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie was op basis waarvan kon worden afgezien van handhavend optreden, omdat er ten tijde van het besluit op bezwaar geen aanvraag lag voor de legalisering van het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Oostappen komt naar het oordeel van de rechtbank geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe, omdat het college geen toezegging heeft gedaan dat een omgevingsvergunning zou worden verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark. Naar het oordeel van de rechtbank mocht Oostappen aan de beleidsnota "Huisvesting arbeidsmigranten gemeente Asten 2009" niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het was toegestaan om arbeidsmigranten op het vakantiepark te huisvesten.
    Bevoegdheid tot handhaving
    3.       Het staat vast en het is ook niet in geschil dat het huisvesten van arbeidsmigranten op het vakantiepark in strijd is met het bestemmingsplan, en dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    4.       Oostappen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het besluit op bezwaar. De eerste aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark is weliswaar buiten behandeling gelaten, maar de rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de tweede aanvraag ten tijde van het besluit op bezwaar was ingetrokken, aldus Oostappen.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie bestond. Vooropgesteld zij dat voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet voldoende is dat bij het college bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735).
    Het is niet in geschil dat er voor het besluit op bezwaar twee aanvragen voor een omgevingsvergunning waren ingediend en dat de eerste buiten behandeling is gelaten. Wat betreft de tweede aanvraag overweegt de Afdeling dat Oostappen op 1 mei 2017 een mailbericht heeft gestuurd waarin de aanvraag is ingetrokken, wat het college bij brief van 2 mei 2017 aan Oostappen heeft bevestigd. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhavend optreden onevenredig
    5.       Oostappen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Oostappen onvoldoende heeft onderbouwd dat alleen het vakantiepark een oplossing kan bieden voor het aanbodtekort voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank heeft volgens Oostappen niet onderkend dat het onder andere de gemeente Asten zelf is geweest die het tekort aan huisvesting in de gemeente Asten heeft vastgesteld, wat de reden is geweest om de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark uit te breiden.
    5.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van Oostappen zo dat zij meent dat het tekort aan huisvesting voor arbeidsmigranten in de gemeente Asten de aanleiding was om tot plannen voor de legalisatie van de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark te komen. Handhavend optreden is in het licht van deze omstandigheden onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel van de naleving van het bestemmingsplan, omdat de overtreding juist een manier is om bij te dragen aan een oplossing voor het aanbodtekort voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de gemeente, aldus Oostappen.
    5.2.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Daartoe overweegt de Afdeling dat het huisvestingstekort voor arbeidsmigranten in de gemeente Asten een maatschappelijk probleem is, dat vooral werkgevers en werknemers raakt. Oostappen heeft niet aangevoerd waarom handhavend optreden tegen de met het bestemmingsplan strijdige situatie haar zelf onevenredig raakt. In zoverre kan handhavend optreden tegen Oostappen dan ook niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van de naleving van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    6.       Oostappen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond voert Oostappen aan dat de beleidsnotitie "huisvesting arbeidsmigranten gemeente Asten 2009" (hierna: de beleidsnotitie), vastgesteld door de raad van de gemeente Asten op
    2 juni 2009, de basis vormt voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark, dat het daarin neergelegde beleid na de vaststelling van het bestemmingsplan niet is gewijzigd en het uitgangspunt vormde voor de onderhandelingen met het college over de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark. Aan de onderhandelingen, die hebben geresulteerd in een overeenstemming op hoofdlijnen, mocht volgens Oostappen het gerechtvaardigde vertrouwen worden ontleend dat het college in elk geval zou instemmen met de huisvesting van 384 arbeidsmigranten op het vakantiepark. Oostappen voert verder aan dat de gemeente toezeggingen heeft gedaan op basis waarvan redelijkerwijs kon en mocht worden verwacht dat een tijdelijke omgevingsvergunning zou worden verleend. Oostappen wijst ter onderbouwing op de notulen van een overleg tussen Oostappen en de gemeente van 14 augustus 2017. Verder heeft het college gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door handhavend op te treden terwijl partijen nog in onderhandeling waren. Dat er voorbehouden zijn gemaakt in de conceptovereenkomst, doet niet af aan de overeenstemming over de essentiële punten, aldus Oostappen.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of gedrag verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.2.    De Afdeling ziet in wat Oostappen heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het handhavend optreden door het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beleidsnotitie geen rechtmatige titel vormt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Ook zijn aan de beleidsnotitie geen uitlatingen te ontlenen die zijn aan te merken als een toezegging dat het college niet handhavend zou optreden. De beleidsnotitie noemt immers randvoorwaarden voor de huisvesting van arbeidsmigranten en vermeldt dat er planologisch nog een uitwerking moet plaatsvinden. Uit hetgeen Oostappen heeft aangevoerd, is ook niet gebleken dat van de kant van het college toezeggingen zijn gedaan dat het geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. In de notulen van het overleg dat op 14 augustus 2017 heeft plaatsgevonden tussen twee gemachtigden van Oostappen en een gemachtigde van de gemeente is vermeld: "Met de burgemeester is afgesproken dat hij voor de vestiging van 500 arbeidsmigranten een tijdelijke vergunning wenst te verlenen. De burgemeester wenst deze afspraak na te komen en zal al het mogelijke in zijn werk stellen om deze afspraak ook na te komen en tot een goed einde te brengen. (…) Om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen dienen er aanvullende afspraken te worden gemaakt". De Afdeling leidt uit deze notulen af dat de burgemeester het voornemen had om al het mogelijke te doen om de arbeidsmigranten te huisvesten en dat hij zich zou inspannen om ervoor te zorgen dat voor de huisvesting een tijdelijke omgevingsvergunning zou worden verleend. Daarvoor moesten nog wel nadere afspraken worden gemaakt. Los van het antwoord op de vraag of deze uitlating van de burgemeester kan worden gekwalificeerd als een aan het college toe te rekenen concrete toezegging dat een omgevingsvergunning zou worden verleend, is deze uitlating niet een onvoorwaardelijke toezegging dat een omgevingsvergunning zou worden verleend en dat van handhaving zou worden afgezien. Reeds hierom kon Oostappen aan de uitlating van de burgemeester niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden. ver het betoog van Oostappen dat zij erop mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden zolang de onderhandelingen over het sluiten van een overeenkomst met het oog op het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning nog liepen, overweegt de Afdeling als volgt. Oostappen betoogt wel dat de onderhandelingen ten tijde van het handhavingsbesluit nog gaande waren, maar die stellingname wordt niet ondersteund door de stukken. In de e-mails van 17 december 2018 en
    27 december 2018 heeft het college Oostappen bericht dat er geen overeenstemming is bereikt en dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark beëindigd moet worden. Het college is pas overgegaan tot handhaving bij besluit van 1 maart 2019, dus na de beëindiging van de onderhandelingen. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Invorderingsbesluit
    8.       Bij besluit van 2 juli 2021 is het college bij Oostappen overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen van in totaal € 500.000,00.
    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom ook betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    Oostappen betwist de invorderingsbeschikking, zodat het besluit van 2 juli 2021 onderdeel van het geding is.
    9.       Op basis van de opgelegde last onder dwangsom moest Oostappen de bewoning door arbeidsmigranten van de recreatieverblijven op het vakantiepark uiterlijk 1 mei 2019 beëindigen en beëindigd houden. Het college heeft aan de invorderingsbeschikking van 2 juli 2021 de constateringsrapporten van een tiental controles, uitgevoerd op1 december 2020, 8 december 2020, 16 december 2020, 23 december 2020, 30 december 2020, 7 januari 2021, 15 januari 2021, 22 januari 2021, 4 februari 2021 en 11 februari 2021, ten grondslag gelegd.
    10.     Oostappen betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat het besluit van 2 juli 2021 niet deugdelijk is gemotiveerd. Zij voert daartoe aan dat de controlerapporten onvolledig zijn, omdat de bijlagen 2 en 3 ontbreken. Dat de locatie van de veronderstelde overtredingen onleesbaar is gemaakt, ontneemt Oostappen de mogelijkheid zich te verdedigen. Oostappen voert verder aan dat de controle zich richt tegen Oostappen Vakantiegroep Prinsenmeer B.V., wat niet dezelfde rechtspersoon is als Oostappen Vakantiepark Prinsenmeer B.V.. Verder wijst zij erop dat de omstandigheid dat tijdens de controles voertuigen met een buitenlands kenteken op het vakantiepark zijn aangetroffen, geen overtreding of vermoeden van overtreding met zich brengt, omdat het vakantiepark diverse faciliteiten biedt die door derden vrijelijk kunnen worden bezocht. Daarnaast blijkt uit de controlerapporten niet van bewoning van het vakantiepark door arbeidsmigranten die een rechtsverhouding hebben met Oostappen. Oostappen verhuurt geen verblijven op het vakantiepark aan uitzendondernemingen of werkgevers van arbeidsmigranten. De aanwezigheid van arbeidsmigranten op het vakantiepark is daarmee niet toe te rekenen aan Oostappen. Zij heeft het ook niet in haar macht om de bewoning door personen waarmee zij geen rechtsverhouding heeft te beëindigen. Oostappen kan daarom niet als overtreder worden aangemerkt. Verder betoogt Oostappen dat binnen één week geen twee dwangsommen kunnen worden verbeurd, omdat een week pas na acht overnachtingen is verstreken. De mogelijke aanwezigheid van een enkele arbeidsmigrant op het vakantiepark is volgens Oostappen geen overtreding en rechtvaardigt niet een dwangsom van € 50.000,00 per keer.
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2177, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Daarom moet de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een stuk zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen.
    10.2.  In hetgeen Oostappen heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de in het invorderingsbesluit vermelde feiten en omstandigheden niet aan dat besluit ten grondslag heeft mogen leggen of dat het onderzoek ter zake niet zorgvuldig is geweest. Anders dan Oostappen stelt, is er slechts één dwangsom per kalenderweek verbeurd en volgt uit de controlerapporten duidelijk en controleerbaar dat op de betreffende controledagen arbeidsmigranten op het vakantiepark verbleven anders dan voor recreatie. Dat bijlage 2 en 3 van controlerapporten ontbreken, maakt niet dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Op zitting heeft het college immers verduidelijkt, dat het gaat om de nachtregisters en een analyse daarvan. Het college heeft onweersproken gesteld dat Oostappen, en niet de organisaties die de verhuur regelen, de nachtregisters aan het college moet toesturen. Hieruit volgt dat Oostappen die registers heeft gekregen en doorgestuurd, zodat de inhoud ervan bij Oostappen bekend was. Dat blijkt ook uit de bevindingen in de controlerapporten zelf. Dat in de controlerapporten als overtreder Oostappen Vakantiegroep Prinsenmeer B.V. staat vermeld, is een kennelijke verschrijving en neemt niet weg dat het college op grond van de in de controlerapporten vermelde bevindingen heeft kunnen vaststellen dat Oostappen niet aan de aan haar opgelegde last heeft voldaan. Oostappen is als exploitant van het vakantiepark waarop de overtreding plaatsvindt verantwoordelijk voor de overtreding en zij heeft het ook in haar macht om de overtreding te beëindigen. Oostappen heeft gesteld dat het beëindigen van de bewoning door personen waarmee zij geen rechtsverhouding heeft voor haar praktisch niet uitvoerbaar is. Dit leidt niet tot een ander oordeel, omdat Oostappen het als eigenaar in haar macht heeft om dat te doen. Het betoog slaagt niet.
    11.     Het beroep tegen het besluit van 2 juli 2021 is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Asten van 2 juli 2021 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    531-1010