ECLI:NL:RBNHO:2023:13686, Rechtbank Noord-Holland, 28-12-2023, 23_3129
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Participatiewet. Besluit tot opleggen boete wegens schending inlichtingenplicht: eisers hebben niet elk verblijf in het buitenland opgegeven. Beroep tegen intrekkings-, herzienings- en terugvorderingsbesluit is in uitspraak van 7 sept 2023 al ongegrond verklaard. Beroep op menselijke maat, toekomstige versoepelingen van wet- en regelgeving en proportionaliteitsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/3129 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] e.a., uit [plaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. J. Sprakel),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, het college 
      (gemachtigde: D. Mohan).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 19 april 2023, waarin het besluit om hen een boete op te leggen van € 1.024,84 in stand wordt gelaten. 
    
    
    
      1.1.
      In het besluit van 25 januari 2023 is aan eisers een boete opgelegd van € 1.024,84, wegens schending van de inlichtingenplicht. 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit op bezwaar van 19 april 2023 is het college bij het opleggen van een boete gebleven. Tegen dat besluit hebben eisers beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eisers ontvangen bijstand sinds 11 december 2001. Het college heeft eisers uitgenodigd voor een gesprek in het kader van de Participatiewet (PW) op 25 augustus 2022. De dochter van eisers heeft naar het college gebeld om aan te geven dat eisers op 25 augustus 2022 niet aanwezig kunnen zijn, omdat zij die datum nog op vakantie zijn. Middels de vakantieverklaring hadden eisers aangegeven dat zij in de periode van 2 augustus 2022 tot en met 29 augustus 2022 in het buitenland verblijven. Verweerder heeft gevraagd of eisers zich kunnen melden bij terugkomst in Nederland. Eisers hebben zich op 9 september 2022 gemeld. Verweerder heeft vervolgens de paspoorten van eisers gecontroleerd, om te achterhalen in welke periode zij in het buitenland verbleven.
    
    
    
      2.1.
      In een besluit van 9 september 2022 heeft het college de bijstand vanaf 31 augustus 2022 herzien, omdat eisers in de periode van 31 augustus 2022 tot en met 6 september 2022 te lang in het buitenland verbleven. Eisers hebben in die periode geen recht op bijstand. Door de herziening moeten eisers een bedrag van € 48,24 terugbetalen. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. In het besluit op bezwaar van 31 januari 2023 is het primaire besluit, onder verbetering van de motivering, gehandhaafd. 
      
    
    
      2.2.
      In een besluit van 23 november 2022 is de bijstand van eisers over meerdere periodes ingetrokken, omdat eisers in die periodes te lang in het buitenland verbleven. Daarnaast wordt de bijstand over een aantal periodes herzien, van een uitkering naar de gehuwdennorm naar een uitkering van 50% van de gehuwdennorm. Dit omdat eiser in die periodes te lang in het buitenland verbleef. Door de intrekking en herziening moeten eisers een bedrag van € 3.202,74 terugbetalen. Ook tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. In het besluit op bezwaar van 23 februari 2023 is ook dit primaire besluit gehandhaafd.
      
    
    
      2.3.
      Tegen beide besluiten op bezwaar hebben eisers beroep ingesteld. Dat beroep heeft deze rechtbank in een uitspraak van 7 september 2023 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak zijn eisers in hoger beroep gegaan. 
      
      3. Per brief van 4 januari 2023 heeft het college eisers een kennisgeving van een boete gestuurd. In de kennisgeving staat dat eisers volgens het college geen of onvolledige inlichtingen hebben verstrekt over hun verblijf in het buitenland en dat het college om die reden voornemens is om een boete op te leggen. Op de kennisgeving hebben eisers gereageerd met een zienswijze. In het besluit van 25 januari 2023 heeft het college de boete opgelegd. In het besluit stelt het college zich op het standpunt dat het gehouden is om de boete op te leggen, omdat vaststaat dat eisers de inlichtingenplicht hebben geschonden. Het college gaat ervan uit dat sprake is van normale verwijtbaarheid. De boete bedraagt in dat geval 50% van het netto benadelingsbedrag. 
      
      4. Het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit is in het bestreden besluit van 19 april 2023 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar een advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of het college de boete terecht heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wat is het toetsingskader?
      
    
    7. In artikel 17, eerste lid, van de PW staat dat een belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
    
    
      7.1.
      In artikel 18a, eerste lid, van de PW staat dat het college een bestuurlijke boete oplegt ten hoogste van het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW. Op grond van het zevende lid van dat artikel kan het college afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
      
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 2, tweede tot en met vijfde lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) wordt de boete bij opzet vastgesteld op 100%, bij grove schuld op 75%, bij normale verwijtbaarheid op 50% en bij verminderde verwijtbaarheid op 25% van het benadelingsbedrag. Op grond van artikel 2aa, eerste lid, onder a van het Boetebesluit kan het bestuursorgaan afzien van een bestuurlijke boete en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing, indien de overtreding van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag of het benadelingsbedrag niet hoger is dan € 150,00.
      
    
    
      7.3.
      In artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat een bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt als de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
      
      
        
          Staat vast dat de inlichtingenplicht is geschonden?
        
        8. Eisers betogen dat zij niet de juiste inlichtingen hebben verstrekt omdat zij nooit hebben begrepen dat zij ook verblijf in het buitenland om andere redenen dan vakantie moesten doorgeven. Zij wijzen er daarbij op dat op het formulier dat zij van de gemeente ontvingen staat dat het om een vakantieverklaring gaat. Aangezien de verwarring ook door het handelen van de gemeente zelf is ontstaan, is een sanctie niet passend. Verder zijn zij slechts eenmaal, in 2001, in een gesprek gewezen op de inlichtingenverplichting. 
      
      
    
    
      8.1.
      In de uitspraak van deze rechtbank van 7 september 2023 is geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat eisers hun inlichtingenplicht hebben geschonden door niet elk verblijf in het buitenland door te geven. Dit betekent echter niet dat de schending van de inlichtingenplicht in de boeteprocedure een gegeven is. De op het college rustende bewijslast met betrekking tot de schending van de inlichtingenplicht is volgens vaste rechtspraak in een boeteprocedure namelijk zwaarder dan in een intrekkings- en terugvorderingsprocedure. In een boeteprocedure moet het college de schending van de inlichtingenplicht niet alleen aannemelijk maken, maar ook aantonen.
      
    
    
      8.2.
      In dit geval heeft het college ook aan deze zwaardere bewijslast voldaan. In het Rapport uitkeringsfraude van 21 november 2022, dat aan de besluiten tot herziening, intrekking en terugvordering van de bijstand ten grondslag ligt, heeft het college aangetoond dat eisers niet elk verblijf in het buitenland hebben doorgegeven, terwijl dat voor het vaststellen van het recht op bijstand wel noodzakelijk was. Daarom staat vast dat de inlichtingenplicht is geschonden. De stelling van eisers dat zij niet wisten dat zij dat moesten doorgeven en het college zelf voor verwarring heeft gezorgd door de daartoe bestemde formulieren ‘vakantieverklaring’ te noemen, maakt dat niet anders. Zoals de rechtbank ook in de uitspraak van 7 september 2023 heeft overwogen, staat op deze formulieren namelijk dat verblijf in het buitenland gemeld moet worden, en dat dit verblijf een vakantie kan zijn maar ook verblijf wegens andere redenen. Dat eisers redelijkerwijs niet konden weten of niet wisten dat zij ook het verblijf in het buitenland, anders dan voor vakantie moesten doorgeven, volgt de rechtbank daarom niet. Daarnaast is de inlichtingenplicht een zogenoemde geobjectiveerde verplichting: bij de vaststelling of deze is geschonden speelt geen rol of dat al dan niet bewust is gedaan. Ook de omstandigheden dat eisers slechts eenmaal in een gesprek op hun verplichtingen zouden zijn gewezen of de Nederlandse taal niet goed beheersen kunnen daarom niet afdoen aan de constatering dat de inlichtingenplicht geschonden is. 
      
      
        
          Heeft het college terecht een boete opgelegd?
        
        9. Eisers betogen verder dat het college van de boete had moeten afzien door de menselijke maat toe te passen. Volgens eisers is dat de politiek gewenste situatie en wordt de wet daar in de toekomst ook op aangepast. Daar kan en moet in de praktijk en jurisprudentie nu alvast rekening mee worden gehouden, aldus eisers.
      
      
    
    
      9.1.
      Als de inlichtingenplicht is geschonden, is het college op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW in beginsel verplicht om een bestuurlijke boete op te leggen. Dat is alleen anders als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt (artikel 5:41 Awb) of als sprake is van dringende redenen om af te zien van het opleggen van een boete (artikel 18a, zevende lid, van de PW). Daarnaast kan het college afzien van het opleggen van een boete en volstaan met een waarschuwing indien het benadelingsbedrag niet hoger is dan € 150,00 (artikel 2aa, eerste lid, onder a, van het Boetebesluit). 
      
    
    
      9.2.
      
        De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het college van een boete had moeten afzien, omdat het opleggen van de boete in strijd is met de menselijke maat en met toekomstige versoepeling van de wet- en regelgeving. Nog afgezien van de vraag of toepassing van de menselijke maat of toekomstige regelgeving er inderdaad toe zou leiden dat van boeteoplegging moet worden afgezien, bestaat er op dit moment geen ruimte voor de rechter om op de gestelde toekomstige versoepeling vooruit te lopen. Artikel 18a, eerste lid, van de PW heeft een dwingendrechtelijk (verplicht) karakter. De wet biedt geen mogelijkheid om in andere dan de hierboven genoemde situaties van het opleggen van een boete af te zien.
        	De hierboven genoemde situaties zijn in dit geval niet aan de orde. Het benadelingsbedrag is hoger dan € 150,00, zodat het college niet met een waarschuwing kon volstaan. Eisers hebben niet aangevoerd dat sprake is van dringende redenen. Daarnaast hebben zij geen omstandigheden aangevoerd die tot het oordeel leiden dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Dat eisers niet wisten dat ze elk buitenlandverblijf moesten doorgeven, is voor dat oordeel onvoldoende. De conclusie is dat het college terecht is overgegaan tot het opleggen van een boete.
      
      
      
        
          Is de opgelegde boete proportioneel?
        
        10. Volgens eisers is de boete niet proportioneel, omdat het belang van de samenleving bij het opleggen van de boete gering is, maar de gevolgen voor eisers juist groot zijn. Zij komen hierdoor namelijk nog verder in de financiële problemen. 
      
      
    
    
      10.1.
      Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Een beboetbare gedraging leidt bij ‘normale’ verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar beneden is aan de orde indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder.
      
    
    
      10.2.
      Het college is bij de bepaling van de hoogte van de boete uitgegaan van ‘normale’ verwijtbaarheid en het daarbij behorende boetebedrag van 50% van het benadelingbedrag. In de omstandigheden die eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college van verminderde verwijtbaarheid had moeten uitgaan. Verder heeft het college bij het vaststellen van de hoogte van de boete rekening gehouden met de financiële draagkracht van eisers en de boete om die reden verlaagd, van € 1.484,45 naar € 1.024,84. Eisers worden geacht de opgelegde boete binnen een termijn van 12 maanden te kunnen betalen. De in het bestreden besluit vastgestelde boete is daarom proportioneel.  
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Omdat het beroep ongegrond is krijgen eisers het betaalde griffierecht niet terug en geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.E.L. Grooten, rechter, in aanwezigheid van mr. I.E. Molin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    ECLI:NL:RBNHO:2023:9628.
  
  
    Dit is vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 28 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1447.
  
  
    Zie hiervoor de uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.