ECLI:NL:RVS:2022:3207, Raad van State, 09-11-2022, 202108156/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 januari 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00. Bij brief van 9 januari 2015 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 23 december 2014 en zij had tot en met 22 december 2017 de tijd om in te burgeren. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd van € 1.250,00. De minister heeft bij Argonaut medisch advies gevraagd. Verzekeringsarts L. ten Hove heeft bij medisch advies van 21 december 2018 geconcludeerd dat er geen medische reden is waardoor [appellante] vanwege de zorg voor haar echtgenoot gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Verzekeringsarts J. Verhoeven heeft bij medisch advies van 15 januari 2020 geconcludeerd dat er geen medische reden is waardoor [appellante] vanwege haar psychische klachten gedurende een periode van ten minste drie aangesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen.

202108156/1/V6.Datum uitspraak: 9 november 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 28 juni 2021 in zaak nr. 20/3356 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 4 januari 2019 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00.
    
    
    
      Bij besluit van 6 mei 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 28 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2022. De minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    
    2. Bij brief van 9 januari 2015 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 23 december 2014 en zij had tot en met 22 december 2017 de tijd om in te burgeren. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd van € 1.250,00. De minister heeft bij Argonaut medisch advies gevraagd. Verzekeringsarts L. ten Hove heeft bij medisch advies van 21 december 2018 geconcludeerd dat er geen medische reden is waardoor [appellante] vanwege de zorg voor haar echtgenoot gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Verzekeringsarts J. Verhoeven heeft bij medisch advies van 15 januari 2020 geconcludeerd dat er geen medische reden is waardoor [appellante] vanwege haar psychische klachten gedurende een periode van ten minste drie aangesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. De minister heeft het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn op basis van die medische adviezen afgewezen.
    
    3.	[ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onderzoek van de artsen van Argonaut zorgvuldig is geweest en dat de minister terecht een boete van € 1.250,00 heeft opgelegd. Zij voert aan dat uit het dossier is gebleken dat zij mogelijk dyslexie had en dit geheel niet is onderzocht door de artsen van Argonaut. De artsen van Argonaut kunnen niet volstaan met alleen medische informatie opvragen, maar hadden haar persoonlijk moeten onderzoeken, aldus [appellante].
    
    
      Verder betoogt [appellante] dat de boete onevenredig is, omdat zij ten tijde van de boeteoplegging in de schuldsanering zat. Pas op 3 december 2019 is de schuldsanering beëindigd. Dat zij in de schuldsanering zat is bekend in openbaar toegankelijke registers, waardoor de minister gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel de schuldsanering bij de besluitvorming had moeten betrekken. [appellante] voert aan dat een schuldenaar immers geen nieuwe schulden mag maken en dat nieuwe schulden een reden kunnen zijn om de schuldsanering tussentijds te beëindigen. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat zij zich geen inspanningen heeft getroost om lessen te volgen, want zij heeft dat wel geprobeerd maar het lukte niet.
    
    
    
      3.1.
      Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin dit aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
      
      
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen voor het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
      
    
    
      3.2.
      In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
    
    
      3.3.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:513, onder 2.3), volgt dat reden bestaat tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
      
    
    
      3.4.
      Een bestuursorgaan mag op een advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674). Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. De betrokkene kan met stukken van zijn behandelaars concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren brengen.
      
    
    
      3.5.
      De verzekeringsartsen van Argonaut hebben de door [appellante] overgelegde en de door Argonaut opgevraagde medische stukken betrokken in hun adviezen van 21 december 2018 en 15 januari 2020. De adviezen moeten worden aangemerkt als adviezen van een deskundige. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1753, onder 4.1. Volgens het medisch advies van 21 december 2018 is er geen medische reden voor verlenging van de inburgeringsperiode vanwege de verleende mantelzorg aan de echtgenoot van [appellante]. Uit de medische stukken blijkt volgens de verzekeringsarts dat de echtgenoot weliswaar pijnklachten heeft en moet worden geholpen bij Algemeen Dagelijkse Levensverrichtingen (hierna: ADL), maar dat er geen sprake is van neurologische uitval of andere uitval op grond waarvan aangenomen moet worden dat hij overdag medische zorg nodig heeft of niet uitstelbare ADL-zorg. De verzekeringsarts concludeert dat niet kan worden gesteld dat [appellante] op grond van noodzakelijke mantelzorg gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden buiten staat is geweest om onderwijs te volgen. Volgens het medisch advies van 15 januari 2020 is er geen medische reden voor verlenging van de inburgeringsperiode vanwege de psychische klachten van [appellante]. Uit de ontvangen medische stukken blijkt volgens de verzekeringsarts niet dat [appellante] ten gevolge van ernstige beperkingen of een intensieve behandeling niet in staat zou zijn geweest om onderwijs te volgen gedurende een periode van langer dan drie maanden aaneengesloten binnen de inburgeringsperiode van 23 december 2014 tot en met 22 december 2017. [appellante] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de deugdelijkheid van de adviezen naar voren gebracht. Zij heeft geen medische stukken overgelegd waaruit volgt dat zij dyslectisch is. Anders dan [appellante] betoogt is het gelet op de rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:404, onder 2.2) onder deze omstandigheden niet aan de minister om haar door een arts te laten onderzoeken op de door haar gestelde dyslexie. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat de minister zich op de adviezen van Argonaut heeft mogen baseren en heeft kunnen concluderen dat [appellante] niet in aanmerking komt voor verlenging van de inburgeringstermijn.
      
    
    
      3.6.
      De minister heeft bij het opleggen van de boete rekening gehouden met de omstandigheid dat [appellante] geen enkel examenonderdeel binnen de inburgeringstermijn heeft gehaald, geen enkele examenpoging heeft verricht en geen onderwijs heeft gevolgd bij een onderwijsinstelling met een Blik op Werk keurmerk. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering heeft de minister de maximale boete van € 1.250,00 opgelegd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat dit beleid van de minister niet onredelijk is. De minister heeft verder terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen gelet op de medische omstandigheden, omdat uit de medische adviezen volgt dat [appellante] wel in staat was om inspanningen te verrichten. Hierbij acht de Afdeling wat betreft de mantelzorg van belang dat er volgens de verzekeringsarts geen sprake is van neurologische uitval of andere uitval op grond waarvan aangenomen moet worden dat de echtgenoot overdag medische zorg nodig heeft of (niet uitstelbare) ADL-zorg. [appellante] heeft verder haar slechte financiële situatie niet met bewijsstukken onderbouwd. Ook heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen gelet op de schuldsanering die al op 3 december 2019 is beëindigd.
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      
        4.	Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Kamminga, griffier.
      
      
      
        w.g. Steendijklid van de enkelvoudige kamer
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2022
      
      
      
        876
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
    
    
    
      Artikel 7
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    
    a. het inburgeringsexamen, of
    
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    
    a. het participatieverklaringstraject;
    
    b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
    
    c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 7b
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    
    
      Artikel 31
    
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 32
    
    
    
      Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
    
    
    
      Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 2. Langdurige ziekte
    
    
    
      Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    
    
    
      Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    
    
    
      Beleidsregel boetevaststelling inburgering (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    
    c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen A
    
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    
    
      
        
      
    
    
    
      * Degene die minimaal 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal en de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of het Staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal twee keer heeft afgelegd komt op grond van artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering in aanmerking voor verlenging van de inburgeringstermijn wegens een niet verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. In dat geval is het opleggen van een boete niet aan de orde.