ECLI:NL:RVS:2022:3991, Raad van State, 28-12-2022, 202103588/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde een door [appellant sub 1] ingediend verzoek om informatie toegewezen en twee dossiers over hem verstrekt. Het college heeft 33 documenten aangetroffen en het verzoek deels toegewezen. Documenten 1 tot en met 27 zijn openbaargemaakt. De overige documenten zijn (deels) geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11 van de Wob. De rechtbank heeft overwogen dat openbaarmaking van documenten 28, 29 en 31 ten onrechte is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Openbaarmaking van document 30 mocht wel met een beroep op dit artikel worden geweigerd. In document 32 en 33 mocht het college volgens de rechtbank de namen en e-mailadressen van ambtenaren weglakken. Voor wat betreft weggelakte passages in document 33 heeft het college geen beroep op artikel 11 van de Wob mogen doen, aldus de rechtbank.

202103588/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 26 april 2021 in zaak nr. 19/3401 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2019 heeft het college een door [appellant sub 1] ingediend verzoek om informatie toegewezen en twee dossiers over hem verstrekt.
    Bij besluit van 7 augustus 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 april 2019 herroepen en beslist dat ook documenten over de uitkeringen van [appellant sub 1] openbaar worden gemaakt.
    Bij tussenuitspraak van 4 december 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in het besluit van 7 augustus 2019 geconstateerd gebrek te herstellen.
    Het college heeft in reactie hierop op 21 januari 2021 een
    aanvullend besluit genomen.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    Bij uitspraak van 9 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 augustus 2019 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven en het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [appellant sub 1] van € 1.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    [appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting op het hoger beroep van [appellant sub 1] ingediend.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend op het hoger beroep van het college.
    [appellant sub 1] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) om kennis te nemen van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst.
    [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A.A. Bouwman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.V. de Lijster-Mikhneyeva, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Verzoek
    1.       [appellant sub 1] heeft het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om alle op hem betrekking hebbende documenten.
    Wettelijk kader
    2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.    
    Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 7 augustus 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Besluiten van het college
    3.       Het college heeft 33 documenten aangetroffen en het verzoek deels toegewezen. Documenten 1 tot en met 27 zijn openbaargemaakt. De overige documenten zijn (deels) geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11 van de Wob.
    Tussenuitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat openbaarmaking van documenten 28, 29 en 31 ten onrechte is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Openbaarmaking van document 30 mocht wel met een beroep op dit artikel worden geweigerd. In document 32 en 33 mocht het college volgens de rechtbank de namen en e-mailadressen van ambtenaren weglakken. Voor wat betreft weggelakte passages in document 33 heeft het college geen beroep op artikel 11 van de Wob mogen doen, aldus de rechtbank. Voor het e-mailbericht met de titel ‘adres onderzoek’ geldt dat de weggelakte passages geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn. De rechtbank heeft verder overwogen dat de mededeling van het college over de afwezigheid van documenten over telefoongesprekken haar niet ongeloofwaardig voorkomt. [appellant sub 1] heeft met zijn enkele stelling dat daarvan verslagen moeten zijn, het tegendeel naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt.
    5.       In zijn aanvullend besluit van 21 januari 2021 heeft het college documenten 28, 29 en 31 alsnog openbaar gemaakt, met uitzondering van namen en e-mailadressen van ambtenaren. In document 29 en in het
    e-mailbericht ‘adresonderzoek’ heeft het college ook nog twee passages weggelakt op grond van artikel 11 van de Wob.
    Einduitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat het college op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ook de namen en e-mailadressen van ambtenaren in de documenten 28, 29, 31 en het e-mailbericht ‘adresonderzoek’ mocht weglakken. De rechtbank is van oordeel dat het college openbaarmaking van de twee weggelakte passages in document 29 en in het e-mailbericht ‘adresonderzoek’ met een beroep op artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren. De rechtbank heeft geconstateerd dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld. Omdat de totale termijn van de behandeling van deze Wob-procedure 2 jaar, 11 maanden en 28 dagen heeft beslagen, is de termijn van 2 jaar voor de bezwaar- en beroepsfase met 11 maanden en 28 dagen overschreden, aldus de rechtbank. Zij heeft een schadevergoeding van € 1.000,00 vastgesteld, die ten laste van het college komt.
    Hoger beroep
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat in documenten 32 en 33 ten onrechte namen en e-mailadressen van ambtenaren zijn weggelakt. Deze informatie is van belang om te kunnen nagaan of er nog meer documenten zijn. Verder heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte geoordeeld dat document 30 en de passages in document 29 en in het e-mailbericht ‘adresonderzoek’ mochten worden geweigerd. Deze documenten zijn volgens hem namelijk niet opgesteld voor intern beraad. [appellant sub 1] betoogt tot slot dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van transcripties van telefoongesprekken.
    -        Documenten 32 en 33 (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob)
    8.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van persoonsgegevens van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt (zie de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, onder 3.2 en de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3788, onder 11 en 11.1).
    De Afdeling is, na kennisneming van de weggelakte informatie in documenten 32 en 33, met de rechtbank van oordeel dat het college de namen en e-mailadressen van de ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, heeft mogen weglakken. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat het belang van openbaarheid van de namen van die ambtenaren zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Wat hij in hoger beroep heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
    Het betoog faalt.
    -        Documenten 29, 30 en e-mailbericht ‘adres onderzoek’ (artikel 11 van de Wob)
    9.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
    De Afdeling is, na kennisneming van documenten 29, 30 en het e-mailbericht ‘adres onderzoek’, van oordeel dat deze documenten zijn opgesteld voor intern beraad. Wat [appellant sub 1] in hoger beroep heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    -        Transcripties telefoongesprekken
    10.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:310, onder 4.1, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    Het college heeft toegelicht dat er niet standaard van alle telefoongesprekken notities worden gemaakt. Als deze worden gemaakt, worden deze opgeslagen in het zaakdossier. Dergelijke notities zijn niet in de dossiers aangetroffen. Die toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dergelijke telefoonnotities toch onder het college berusten. Wat hij in hoger beroep heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
    Dit betoog faalt evenzeer.
    -        Verborgen tekst in e-mailberichten
    11.     Voor zover [appellant sub 1] eerst ter zitting in hoger beroep heeft betoogd dat informatie wordt achtergehouden omdat onder een aantal verstrekte e-mailberichten "tekst uit oorspronkelijk bericht is verborgen" staat, wordt overwogen dat uit de stukken niet blijkt dat het college hiermee informatie heeft ‘verborgen’ die niet op een andere plek in het dossier is te vinden en aldus aan [appellant sub 1] is verstrekt.
    Ook dit betoog faalt.
    12.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    Incidenteel hoger beroep van het college
    13.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte een schadevergoeding heeft toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bezwaarschrift is van een jaar later dan waarvan de rechtbank is uitgegaan. Er is daarom geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn en dus geen recht op schadevergoeding, aldus het college.
    -        Overschrijding redelijke termijn
    14.     De Afdeling stelt vast dat de totale termijn van de behandeling van deze Wob-procedure tot de uitspraak in beroep 1 jaar, 11 maanden en 28 dagen heeft beslagen. De termijn van 2 jaar voor de bezwaar- en beroepsfase is dus niet overschreden. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] in dit verband heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat hij desondanks toch voor een schadevergoeding van € 1.000,00 dan wel € 500,00 in aanmerking dient te komen.
    Het betoog slaagt.
    15.     Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond.
    Slotsom
    16.     De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover het college daarbij is veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.000,00. De uitspraken van de rechtbank moeten voor zover aangevallen voor het overige worden bevestigd.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 26 april 2021 voor zover het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde is veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [appellant sub 1] van € 1.000,00;
    IV.     bevestigt de uitspraken van de rechtbank voor zover aangevallen voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    597