ECLI:NL:RBMNE:2024:100, Rechtbank Midden-Nederland, 16-01-2024, UTR 22/4369 en UTR 22/4373
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet beheer rijkswaterstaatswerken, geweigerde vergunningen voor ‘drive-thru’s’ bij wegrestaurants langs rijksweg, tussenuitspraak. Mocht de minister een drive-thru als een aanvullende voorziening uit zijn beleidsregels aanmerken en de vergunningen daarom weigeren? Of is het een vergunbare uitbreiding van de bestaande restauratieve voorziening?

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 22/4369 en UTR 22/4373 
    
      
      tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 16 januari  2024 in de zaken tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.A.N. Baas)
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder 
    (gemachtigden: mr. L.J. Hamstra en L.L. Maasch).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiseres exploiteert twee wegrestaurants op de verzorgingsplaatsen [locatie 1] en [locatie 2] , aan weerszijden van de rijksweg [rijksweg] in de gemeente [gemeente] . Zij heeft voor deze ‘basisvoorzieningen’ vergunningen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Eiseres heeft de wens om bij deze wegrestaurants ‘drive- thru’s’ te realiseren en heeft daarvoor Wbr-vergunningen aangevraagd bij de minister.
    
    
    
      De minister heeft de aanvragen met de besluiten van 24 december 2021 afgewezen. Met de bestreden besluiten van 28 juli 2022 op de bezwaren van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvragen gebleven. Daaraan ligt ten grondslag dat niet voldaan wordt aan de criteria voor een ‘aanvullende voorziening’ en de drive-thru’s ook geen uitbreiding zijn van de bestaande wegrestaurants als basisvoorziening. Van een basisvoorziening is volgens de minister pas sprake als er tafels en stoelen voorzien zijn waardoor weggebruikers de mogelijkheid hebben om uitgebreid te eten en tot rust te komen. De aangevraagde drive- thru’s bieden dergelijke uitgebreide restauratieve diensten niet.
      Eiseres heeft beroepen ingesteld tegen de bestreden besluiten. De minister heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 31 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres [eigenaar 1] , [eigenaar 2] (eigenaren), [A] (projectleider bij eiseres), de gemachtigde van eiseres en namens de minister zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Kan nieuw beleid afdoen aan de rechten van eiseres onder haar concessie? 
        
      
    
    1. Eiseres voert allereerst aan dat haar concessies voor het exploiteren van haar wegrestaurants dateren van vóór het huidige beleid. Ingevolge de toenmalige uitgiftevoorwaarden moest eiseres het tot het erfpachtrecht behorende terreingedeelte zelf, op haar eigen kosten, inrichten. Het huidige beleid kan de rechten van eiseres om haar wegrestaurants te exploiteren en deze bij de tijd te houden niet inperken. In het Besluit Intrekking beleidsregels voor uitgifte locaties ter vestiging wegrestaurants langs rijkswegen is bepaald dat bestaande richtlijnen van toepassing blijven op wegrestaurants waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit locaties tot vestiging zijn uitgegeven. De aanvragen moeten in dat licht worden beoordeeld.
    
    2. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het feit dat aan eiseres het privaatrechtelijk beheer en de exploitatie van een deel van de verzorgingsplaats zijn uitgegeven, niet betekent dat het publiekrechtelijke vergunningenstelsel van de Wbr niet van toepassing is. De minister wijst er terecht op dat het Besluit Intrekking beleidsregels voor uitgifte locaties ter vestiging wegrestaurants langs rijkswegen en de daarin opgenomen overgangsregeling geen betrekking heeft op publieke rechten, maar op de civielrechtelijke rechtsbetrekking tussen exploitanten en de Staat.
    
      
      Relevante regelgeving
      
    
    3. Op 1 januari 2024 is hoofdstuk 1 van de Wbr vervallen en is de Omgevingswet in werking getreden. Voor de door eiseres gewenste activiteiten is nu geen Wbr-vergunning meer vereist, maar een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit. Omdat voor 1 januari 2024 de aanvragen om de vergunningen zijn ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr mag de minister de gevraagde vergunningen slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. 
    
    5. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, namelijk de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij die basisvoorzieningen zijn gericht op de verkoop van motorbrandstoffen, motorenergie en het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten. Aan de beleidsregels ligt ten grondslag dat voorzieningen op een verzorgingsplaats uit een oogpunt van verkeersveiligheid zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd.
    
    
    
    
      
        Heeft de minister de aanvraag terecht beoordeeld als aanvullende voorziening? 
        
      
    
    6. Eiseres voert aan dat de minister de aanvraag voor de drive-thru’s ten onrechte heeft beoordeeld als aanvullende voorziening. Bij een aanvullende voorziening gaat het om een andere voorziening dan de basisvoorziening. Daarvan is geen sprake. Het gaat hier om een uitbreiding van de hoofdactiviteit van de bestaande basisvoorzieningen, namelijk het bieden van restauratieve diensten. De functie van een (weg)restaurant hoeft niet slechts beperkt te zijn tot het aanbieden van zittend te consumeren eten en drinken. Ook bij bijvoorbeeld McDonald’s maakt een drive-thru onderdeel uit van het restaurantconcept. Dit betekent dat de minister een onjuiste toets heeft aangelegd.
    7. De rechtbank vindt dat de minister de aanvragen ten onrechte heeft aangemerkt als aanvullende voorziening. De basisvoorziening ‘wegrestaurant’ heeft volgens de Kennisgeving als hoofdactiviteit het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten. Daaronder verstaat de minister dat men kan zitten en uitrusten en daarbij iets kan eten en/of drinken. Het is juist dat een drive-thru op zichzelf beschouwd een ander karakter heeft dan een wegrestaurant zoals de minister stelt, en in die zin kan een separate drive-thru zelf geen basisvoorziening ‘wegrestaurant’ zijn. Maar de aard en functie van een drive-thru is net zo goed het bieden van restauratieve diensten, zodat niet valt in te zien waarom een drive-thru geen uitbreiding van een al bestaande basisvoorziening ‘wegrestaurant’ kan zijn. Het toevoegen van een drive-thru aan een bestaand wegrestaurant betekent immers niet dat het wegrestaurant daarmee zijn functie van uitgebreide restauratieve dienst verliest: die dienst wordt enkel uitgebreid met een bijkomende restauratieve dienst. Het standpunt van de minister dat het hier om een andere voorziening dan de basisvoorziening gaat, is dan ook niet houdbaar. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de Kennisgeving geen aanknopingspunten voor deze uitleg van de minister. In de Kennisgeving staat immers slechts dat het bij een aanvullende voorziening om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening. Dit is niet verder uitgewerkt en zoals gezegd is van een andere voorziening naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Dit betekent dat de minister de aanvraag van eiseres ten onrechte niet heeft aangemerkt als een aanvraag om uitbreiding van de bestaande basisvoorziening ‘wegrestaurant’.
    8. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt. De minister heeft in strijd met zijn beleidsregel gehandeld, zonder toereikende motivering. De bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 4:84 en met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Aan beoordeling van de overige beroepsgronden van eiseres, waaronder het beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, komt de rechtbank nu niet toe.
    9. De rechtbank ziet aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet de minister de aanvragen van eiseres beoordelen als aanvragen om uitbreiding van de basisvoorziening ‘wegrestaurant’. Omdat de Kennisgeving geen beleidsregels bevat voor de toetsing van een dergelijke aanvraag, moet de minister toetsen aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van de Wbr, waarbij de rechtbank opmerkt dat de minister op de zitting heeft bevestigd dat de drive-thru’s op een verkeersveilige manier kunnen worden ingepast en dat de afstand tussen het wegrestaurant en de drive-thru ook geen belemmering vormt. Wat nog nodig is, is een afweging over het doelmatig gebruik van de drive-thru’s. De rechtbank stelt de minister in de gelegenheid om deze afweging alsnog te maken. 
    10. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
    11. De minister moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 
    12. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        draagt de minister op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
      
      
        stelt de minister in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. B. Fijnheer en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.