ECLI:NL:CBB:2023:652, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-11-2023, 22/1267
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Tussenuitspraak. Bestuurlijke lus. Aanvraag basis- en vergroeningsbetaling. Zoals het College eerder heeft overwogen mag de minister uitgaan van de bevindingen in een teledetectierapport, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan. Het College stelt vast dat is vastgesteld dat op de door de minister overgelegde infraroodfoto’s is te zien dat de betreffende percelen een groene kleur hebben. Dit duidt er volgens de rapportage op dat er geen gewassen of planten staan. De rapportage bevat echter ook een tabel met informatie die innerlijk tegenstrijdig lijkt en/of niet overeen lijkt te komen met het beeldmateriaal. Er bestaat aldus een concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid en/of volledigheid van de rapportage, zodat de minister zijn besluitvorming daar niet zonder meer op mocht baseren. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.

tussenuitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1267
    
    
    
      
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2023 in de zaak tussen
        
      
    
    
      [naam] , te [woonplaats] (landbouwer)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. J. van Horsen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 april 2022 heeft de minister het bedrag vastgesteld dat de landbouwer ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling en extra betaling voor jonge landbouwers voor het jaar 2021 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). 
    
    
    
      Met het besluit van 16 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de landbouwer ongegrond verklaard.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 24 oktober 2023. Aan de zitting hebben de landbouwer en de gemachtigden van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1	Het College gaat uit van het volgende. 
    
    
    
      1.1
      In de Gecombineerde opgave 2021 (GO) heeft de landbouwer onder meer verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Een van de vergroeningseisen is dat indien het bouwland van de landbouwer meer dan 15 hectare beslaat, 5% van het bouwland als ecologisch aandachtsgebied wordt ingezet. Om aan deze eis te voldoen heeft de landbouwer gekozen voor de Algemene lijst (Categorie 3) en wil hij het ecologisch aandachtsgebied inrichten met vanggewassen (gras en vlinderbloemige gewassen). Het gaat om de percelen 124, 125, 127, 128 en 149. Op deze percelen staat als hoofdgewas mais. De landbouwer heeft in de GO aangegeven dat de percelen op 21 juni 2021 zijn ingezaaid met Westerwolds raaigras. 
      
    
    
      1.2
      Op 5 januari 2022 heeft de minister aan de landbouwer de resultaten van de verrichte teledetectiecontrole 2021 toegezonden. De daartoe opgemaakte rapportage dateert van 5 januari 2022 en bevat een infraroodfoto van 29 november 2021 en een luchtfoto van de betreffende percelen. Bij de uitleg van de infraroodfoto staat dat hoe roder het beeld in de rapportage is, hoe meer gewas er op het perceel staat en dat lichtblauwe en lichtgroene gebieden in de rapportage gebieden zijn waar geen gewassen staan. 
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 15 april 2022 heeft de minister het bedrag vastgesteld dat de landbouwer ontvangt voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Daarbij heeft de minister wat betreft de vergroeningsbetaling van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 88,33 ha slechts 45,19 ha in aanmerking genomen en de landbouwer een korting opgelegd, omdat de landbouwer niet voldoet aan alle vergroeningseisen. Meer in het bijzonder heeft de minister voor de betreffende percelen een oppervlakte ecologisch aandachtsgebied van 0,00 ha geconstateerd.
      
      2 Met het bestreden besluit heeft de minister het besluit van 15 april 2022 gehandhaafd. De minister heeft hierin uiteengezet dat voor het inzetten van vanggewas als ecologisch aandachtsgebied de voorwaarden gelden dat niet later dan 15 oktober mag worden ingezaaid en dat het vanggewas ten minste acht weken na de oogst van het hoofdgewas op het  perceel aanwezig moet zijn( Bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, voorwaarden 2 en 4 van de Uitvoeringsregeling). Omdat de landbouwer het hoofdgewas op 14 oktober 2021 had geoogst, had hij de vanggewassen tot en met 9 december 2021 op de betreffende percelen moeten laten staan. Uit het beeldmateriaal van die percelen van 29 oktober 2021 en 29 november 2021 leidt de minister af dat de vanggewassen geen acht weken vanaf 14 oktober 2021 op die percelen aanwezig waren. Om die reden voldoet de landbouwer niet aan de zogenoemde 8-wekentermijn. 
      3 De landbouwer voert in beroep het volgende aan. Uit de foto van 29 oktober 2021 kan nog geen vanggewas blijken, omdat dit twee weken na de oogst en dus veel te vroeg is. Volgens de landbouwer beginnen de percelen 127, 128 en 149 wel al donkergroen te kleuren en vertoont de foto van 29 november 2021 nog meer kleur. Verder kon het gewas door de lage bodemvoorraad van de percelen niet goed opkomen. Als gevolg van de goede maisoogst waren de achtergebleven voedingsstoffen in de grond laag en had het gewas meer overbemest moeten worden. Ten slotte kleurt perceel 153 wel rood, omdat op dit perceel sprake is van een inzaaidatum met bemesting op 16 september 2021 en omdat het specifieke vanggewas snelle lente rogge de eigenschap heeft zich zeer snel te ontwikkelen.   
      4 In zijn verweerschrift voert de minister het volgende aan. Hij volgt niet het standpunt van de landbouwer dat twee weken te kort is voor opkomst van het vanggewas, omdat de landbouwer heeft opgegeven deze percelen al op 21 juni 2021 door middel van onderzaai te hebben ingezaaid met het vanggewas. De minister kan de landbouwer evenmin volgen in diens standpunt dat de percelen 127, 128 en 149 donkergroen beginnen te kleuren, omdat een groene kleur betekent dat er geen gewas zichtbaar is, wat ook geldt ook voor donkergroen. Ten slotte kan de minister de landbouwer niet volgen wat hij met diens standpunt over perceel 153 wil bereiken, omdat perceel 153 niet als onderzaai is opgegeven. 
      
      5 Het College overweegt als volgt. 
      
    
    
      5.1
      Op grond van artikel 43, eerste en tweede lid, van Verordening 1307/2013 moet een landbouwer die recht heeft op een betaling in het kader van de basisbetalingsregeling klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken in acht nemen, waaronder de aanwezigheid van een ecologisch aandachtsgebied op het landbouwareaal. Artikel 46, eerste lid, van Verordening 1307/2013 bepaalt - kort gezegd - dat, indien het bouwland van een bedrijf meer dan 15 hectare beslaat, de landbouwers ervoor zorgen dat een areaal dat ten minste 5% vertegenwoordigt van het bouwland van het bedrijf dat de landbouwer heeft aangegeven en, voor zover die gebieden als ecologisch aandachtsgebied worden beschouwd door de lidstaat, ecologisch aandachtsgebied is.
      
    
    
      5.2
      Op grond van artikel 45, negende lid, eerste alinea, van Verordening 639/2014 vallen onder arealen met vanggewassen - voor zover hier van belang - arealen die zijn aangelegd door een mengsel van gewassoorten te zaaien. De lidstaten stellen de lijst van de mengsels van gewassoorten die moeten worden gebruikt op, en stellen de periode vast, waarin de arealen met vanggewassen die zijn aangelegd door de inzaai van een mengsel van gewassoorten, aanwezig moeten zijn. Die periode mag niet korter zijn dan acht weken. 
      
    
    
      5.3
      Uit artikel 2.17, eerste lid aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling volgt dat als ecologisch aandachtsgebied wordt beschouwd areaal waarop combinaties van vanggewassen worden geteeld als bedoeld in bijlage 2, onder de voorwaarden die per categorie voor de desbetreffende soorten in deze bijlage zijn vermeld. De in die bijlage onder 2 en 4 genoemde voorwaarden zijn respectievelijk dat vanggewassen vóór 16 oktober van het jaar van aanvraag worden gezaaid en dat ze na de oogst van het hoofdgewas ten minste 8 weken op het perceel aanwezig zijn. 
      
    
    
      5.4
      Artikel 17, vijfde lid, van Verordening 809/2014 bepaalt dat de oppervlakte van elk landbouwperceel en, in voorkomend geval, het type, de omvang en de ligging van de ecologische aandachtsgebieden door de begunstigde ondubbelzinnig worden geïdentificeerd en opgegeven. Met betrekking tot de vergroeningsbetaling specificeert de begunstigde ook het gebruik van de aangegeven landbouwpercelen. Uit artikel 40, aanhef en onder a, van Verordening 809/2014 volgt dat, wanneer een lidstaat controles ter plaatse door middel van teledetectie verricht, de bevoegde autoriteit een foto-interpretatie van orthobeelden (satelliet- of luchtfotografie) verricht van alle landbouwpercelen per steunaanvraag en/of betalingsaanvraag die moeten worden gecontroleerd met het doel de soorten grondbedekking, en in voorkomend geval de soort gewas, te herkennen en de oppervlakte te meten. 
      
    
    
      5.5
      Het College stelt vast dat de minister zijn besluitvorming heeft gebaseerd op de rapportage. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld onder 6.2 van de uitspraak van 5 oktober 2021 ECLI:NL:CBB:2021:916) mag de minister uitgaan van de bevindingen in een teledetectierapport, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan. Met de minister moet worden vastgesteld dat op de door de minister overgelegde infraroodfoto’s van 29 oktober 2021 en 29 november 2021 is te zien dat de betreffende percelen een groene kleur hebben. Dit duidt er volgens de rapportage op dat er geen gewassen of planten staan. De rapportage bevat echter ook een tabel “Detailoverzicht 2: Naleving voorwaarden volgteelten” met informatie die innerlijk tegenstrijdig lijkt en/of, zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet overeen lijkt te komen met het beeldmateriaal. Op de zitting kon de minister de onduidelijkheid daarover niet wegnemen. Er bestaat aldus een concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid en/of volledigheid van de rapportage, zodat de minister zijn besluitvorming daar niet zonder meer op mocht baseren. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. 
      6 Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen acht weken te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal vervolgens de landbouwer in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk zijn zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. In dit geval en in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder volgende zitting uitspraak doen op het beroep.
      
      7 Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep van de landbouwer. Dit betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    - draagt de minister op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het genoemde gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van 
      mr. M.Y. Douglas-Hamilton, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op                       28 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. M.Y. Douglas-Hamilton 
    
    
    
    
    
  
  
    Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013).
  
  
    Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014).
  
  
    Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees  Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014).