ECLI:NL:RVS:2023:424, Raad van State, 01-02-2023, 202202517/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark. [appellant] voert in hoger beroep aan dat het zonnepark in strijd is met de goede ruimtelijke ordening gelet op duurzaamheid, milieubelasting en gezondheid.

202202517/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], tezamen handelend als vennootschap onder firma onder de naam [vennootschap] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allen wonend dan wel gevestigd te Groenlo, gemeente Oost Gelre,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 maart 2022 in zaak nr. 20/6877 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark aan de Hegemansweg te Groenlo, gemeente Oost Gelre.
    Bij uitspraak van 15 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. Kooiman-Arends, rechtsbijstandverlener te Steenderen, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. ten Have en B.G.W. Rondeel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. J.L.G. Niederer, advocaat te Arnhem, en dr. ir. R. Dekkers, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] wil een zonnepark realiseren aan de Hegemansweg te Groenlo, gemeente Oost Gelre, op de percelen kadastraal bekend gemeente Groenlo, sectie F, nummers 646 en 647. Het zonnepark heeft inclusief de landschappelijke inpassing een omvang van ongeveer 10,6 ha, waarvan ongeveer 8,4 ha zal worden gebruikt voor het plaatsen van zonnepanelen, met een totaal vermogen van ongeveer 11 MWp.
    Het college heeft de omgevingsvergunning in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Oost Gelre 2011’ verleend, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De omgevingsvergunning heeft een geldigheidsduur van 25 jaar. Ten behoeve van het project heeft de raad van de gemeente Oost Gelre op 27 oktober 2020 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo.
    [appellant] heeft een woning en agrarisch bedrijf aan de [locatie] te Groenlo.
    2.       Op deze zaak is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing, omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit met behulp van zonne-energie, zoals bedoeld in categorie 1.1 van bijlage I bij de Chw.
    Beoordeling hoger beroep
    3.       [appellant] voert in hoger beroep aan dat het zonnepark in strijd is met de goede ruimtelijke ordening gelet op duurzaamheid, milieubelasting en gezondheid. Verder stelt hij dat het zonnepark gevolgen heeft voor het lokale klimaat en dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met gemeentelijk beleid. [appellant] heeft deze beroepsgronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd, terwijl niet is gesteld of gebleken dat die niet bij de rechtbank naar voren konden worden gebracht. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. In zaken waarop afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is, maakt de Afdeling geen uitzonderingen, omdat de korte termijnen van deze wet zich daartegen verzetten. De Afdeling zal deze nieuwe beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het zonnepark leidt tot een geringe afname van de beschikbare landbouwgronden. Hiertoe stelt [appellant] dat de rechtbank is uitgegaan van de netto-oppervlakte van 9 ha, terwijl om het zonnepark heen ook een inpassingsgebied wordt gerealiseerd. Verder voert [appellant] aan dat als naar het woon- en leefgebied van het buurtschap Zwolle wordt gekeken, er als gevolg van meerdere zonneparken sprake zal zijn van een afname van 8% landbouwgrond. De onttrekking van de landbouwgrond ten behoeve van een zonnepark is volgens [appellant] bovendien in strijd met de afspraken in het ‘Dorpsplan Zwolle’.
    4.1.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college de belangen van omwonenden bij het behoud van agrarische gronden voldoende heeft meegenomen in zijn afweging. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat vergeleken met de totale oppervlakte van landbouwgronden in Oost Gelre als gevolg van het zonnepark sprake is van een afname van 0,11%, wat een geringe afname is.
    Hetgeen [appellant] aanvoert doet geen afbreuk aan dit oordeel van de rechtbank. Voor zover [appellant] zou worden gevolgd dat moet worden gekeken naar de bruto oppervlakte, stelt de Afdeling vast dat het verschil tussen de netto en bruto oppervlakte van het zonnepark niet zodanig is dat dit tot een ander oordeel kan leiden. Voorts is het betoog van [appellant] dat sprake is van een afname van 8% van de beschikbare landbouwgrond niet objectief onderbouwd, maar gebaseerd op een subjectieve beleving van [appellant] omtrent zijn leefomgeving. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college in het kader van de belangenafweging de oppervlakte van het zonnepark niet heeft mogen vergelijken met de totale beschikbare landbouwgrond in de gemeente Oost Gelre. Ten aanzien van de gestelde strijd met het ‘Dorpsplan Zwolle’ overweegt de Afdeling dat dit een plan betreft van een belangenvereniging in Zwolle, waar het college niet aan is gebonden.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar alternatieve mogelijkheden voor energieopwekking. In de omgeving zijn veel bedrijven die bij willen en kunnen dragen door zonnepanelen op dak of erven te plaatsen. [appellant] wijst op een alternatief plan bij De Laarberg zoals beschreven in een memo van 7 juli 2021.
    5.1.    Het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren (zoals bijvoorbeeld is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1483).
    5.2.    Ten aanzien van het onderzoek naar alternatieven heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat alleen het plaatsen van zonnepanelen op bestaande bebouwing niet voldoende is om aan de gemeentelijke doelstellingen voor het opwekken van zonne-energie te kunnen voldoen. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom dat oordeel onjuist of onvolledig zou zijn. Ten aanzien van het alternatieve plan bij De Laarberg, overweegt de Afdeling dat, daargelaten of dat plan voldoet aan de eisen genoemd in 5.1, dit plan is beschreven in een memo die dateert van na het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Niet is gebleken dat er ten tijde van de besluitvorming een alternatief plan was dat voldoet aan de eisen genoemd in 5.1. Derhalve is er geen grond voor het oordeel dat het college vanwege een alternatief plan medewerking had moeten onthouden aan het zonnepark.
    Het betoog faalt.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beroepsgrond over flora en fauna afstuit op het relativiteitsvereiste, omdat volgens [appellant] wel sprake is van verwevenheid van zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving met het algemeen belang bij soortenbescherming. [appellant] voert aan dat de afstand van zijn woning tot het projectgebied weliswaar meer dan 100 meter bedraagt, maar dat in het buitengebied een afstand van 100 meter zeer beperkt is. Voorts is er volgens [appellant] verwevenheid ontstaan door zijn investering in het behoud van soorten en de bescherming van soorten.
    6.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (het relativiteitsvereiste).
    6.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    6.3.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.66-10.68, dat indien een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten, hij zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Niet in alle gevallen behoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb met de bescherming van plant- en diersoorten ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de woning van appellant en het plangebied, of in voorkomend geval, de locatie waarop het in een omgevingsvergunning voorziene project, dan wel andere handelingen worden uitgevoerd.
    In een geval waarin een besluit voorziet in de realisering van een nieuw woon- of bedrijfsgebouw op een perceel waarop uit hoofde van de Wnb beschermde diersoorten voorkomen en de afstand van de woning van de betrokken appellant tot die gronden hemelsbreed meer dan 100 meter bedraagt, zal in zijn algemeenheid niet zo’n verwevenheid worden aangenomen. De kwaliteit van de directe leefomgeving van appellant houdt dan onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem op de gronden, waar de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, levende diersoorten.
    Indien een appellant zich beroept op schending van de bepalingen in de Wnb over de bescherming van soorten in verband met de aanwezigheid van een beschermde soort in het plangebied, ontbreekt de bedoelde verwevenheid, wanneer het belang van appellant is gelegen in diens bedrijfseconomische belangen, waaronder diens concurrentiebelang en het belang bij het voortzetten van de bedrijfsactiviteiten, en de door deze appellant ontplooide bedrijfsactiviteiten niet worden beïnvloed door de instandhouding van een populatie binnen het plangebied.
    6.4.    Niet is in geschil dat de afstand tussen de woning van [appellant] en het projectgebied ruim meer dan 100 meter bedraagt. Gelet op die afstand houdt de kwaliteit van de directe leefomgeving van [appellant] onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem op de gronden, waar het zonnepark is voorzien, levende diersoorten. Anders dan [appellant] betoogt geldt de hiervoor aangehaalde jurisprudentielijn ook ten aanzien van het buitengebied. Voor zover [appellant] zich als natuurlijke persoon inzet voor het behoud en de bescherming van soorten, kan die omstandigheid er niet aan af doen dat gelet op voornoemde afstand geen sprake is van verwevenheid tussen zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe woon- en leefomgeving en het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Voor zover het belang van [appellant] is gelegen in zijn bedrijfseconomische belangen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de bedrijfsactiviteiten van [appellant] worden beïnvloed door de instandhouding van een populatie binnen het projectgebied. Derhalve is niet gebleken van een verwevenheid van zijn bedrijfseconomische belangen met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van [appellant] op de bepalingen in de Wnb over soortenbescherming vanwege het relativiteitsvereiste niet kan leiden tot een vernietiging van het besluit van 20 november 2020.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en slotoverweging
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Houtman-van de Meerakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023