ECLI:NL:RVS:2022:3877, Raad van State, 21-12-2022, 202107737/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vier afzonderlijke besluiten van 3 december 2019 heeft het college  van burgemeester en wethouders van Rotterdam ambtshalve de adresgegevens van [appellant A] en [appellant B] en hun twee kinderen in de basisregistratie personen gewijzigd in [locatie 1] in Rotterdam en vier bestuurlijke boetes opgelegd van € 325,-. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van een woning aan de [locatie 2]. Zij stonden op dat adres ingeschreven in de brp. Op grond van de resultaten van een adresonderzoek heeft het college bij de besluiten van 3 december 2019 het adres van [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen in de brp gewijzigd in [locatie 1]. Bij dezelfde besluiten heeft het college bestuurlijke boetes opgelegd, omdat is nagelaten aangifte van verblijf en adres te doen of een adreswijziging door te geven. Daarnaast heeft het college bij het besluit van 15 januari 2020 geweigerd om [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen naar aanleiding van hun aangifte van adreswijziging in de brp in te schrijven op het adres [locatie 2].

202107737/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], mede voor hun minderjarige kinderen, en [appellant C], allen wonend te Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 oktober 2021 in zaken nrs. 20/4548, 20/4549 en 20/4550 in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij vier afzonderlijke besluiten van 3 december 2019 heeft het college ambtshalve de adresgegevens van [appellant A] en [appellant B] en hun twee kinderen in de basisregistratie personen (hierna: brp) gewijzigd in [locatie 1] in Rotterdam en vier bestuurlijke boetes opgelegd van € 325,-.
    Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college geweigerd [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen in de brp in te schrijven op het adres [locatie 2] in Rotterdam.
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 3 december 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college het door [appellant C] tegen de besluiten van 3 december 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 15 januari 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 oktober 2021 heeft de rechtbank de door [appellant A], [appellant B] en [appellant C] tegen de besluiten van 17 juli 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A], [appellant B] en [appellant C] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2022, waar [appellant A], [appellant B] en [appellant C], vertegenwoordigd door mr. B. Özates, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.M. Badal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van een woning aan de [locatie 2]. Zij stonden op dat adres ingeschreven in de brp. Op grond van de resultaten van een adresonderzoek heeft het college bij de besluiten van 3 december 2019 het adres van [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen in de brp gewijzigd in [locatie 1]. Bij dezelfde besluiten heeft het college bestuurlijke boetes opgelegd, omdat is nagelaten aangifte van verblijf en adres te doen of een adreswijziging door te geven. Daarnaast heeft het college bij het besluit van 15 januari 2020 geweigerd om [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen naar aanleiding van hun aangifte van adreswijziging in de brp in te schrijven op het adres [locatie 2].
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 1.1, onder o, van de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet brp) luidt: "het woonadres:
    1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
    2° het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten;"
    Artikel 2.20, eerste lid, luidt: "Aan de aangifte van een ingezetene die zijn adres heeft gewijzigd, worden gegevens betreffende het adres ontleend, tenzij aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn."
    Artikel 2.20, tweede lid, luidt: "Indien een ingezetene die zijn adres heeft gewijzigd, in gebreke is met het doen van aangifte, draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar betrokkene zijn adres heeft, ambtshalve zorg voor opneming van gegevens betreffende het adres. […]."
    Artikel 2.39, eerste lid, luidt: "De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres heeft."
    Artikel 2.48 luidt: "De verplichtingen, vermeld in de artikelen 2.38, 2.39 en 2.43 tot en met 2.47, rusten op:
    a. ouders, voogden en verzorgers voor minderjarigen jonger dan 16 jaar;
    […]"
    Artikel 4.17, eerste lid, luidt: "Het college van burgemeester en wethouders kan een bestuurlijke boete van ten hoogste 325 euro opleggen:
    a. ter zake van overtreding van de artikelen 2.38, 2.39, 2.40, vijfde lid, 2.43 tot en met 2.47, 2.50, 2.51 en 2.52;
    […]."
    Voorgeschiedenis
    3.       Op 9 oktober 2019 hebben toezichthouders een huisbezoek afgelegd bij de woning aan de Donkerslootstraat wegens een melding van woonoverlast. Bij dit huisbezoek waren [appellant A] en [appellant B] niet in de woning aanwezig. Tijdens het huisbezoek werd duidelijk dat het pand was gesplitst in een woning op de begane grond en een woning op de eerste en tweede verdieping. De bewoner van de begane grond heeft het telefoonnummer van [appellant A] aan de toezichthouders gegeven, waarna telefonisch met hem is gesproken. [appellant A] verklaarde dat hij met zijn gezin op de eerste en tweede verdieping woont en dat een kennis op de begane grond woont. De toezichthouders meldden dat in de tuin van de woning een grote hoeveelheid autobanden aanwezig was. [appellant A] verklaarde dat hij hier niet van op de hoogte was. Naar aanleiding van de verklaringen van [appellant A] en de buren is twijfel ontstaan of [appellant A] daadwerkelijk op het betreffende adres woont. Daarom heeft het college besloten een adresonderzoek te starten.
    Op 15 oktober 2019 zijn toezichthouders opnieuw naar de woning aan de Donkerslootstraat gegaan. Zij hebben verschillende keren aangeklopt, maar er werd niet opengedaan. Zij hebben door de brievenbus een kat in de hal van de woning zien zitten.
    Het college heeft op 16 oktober 2019 brieven naar de Donkerslootstraat verzonden met het verzoek aan [appellant A] en [appellant B] om te laten weten waar zij en hun kinderen wonen. Ook is op 16 oktober 2019 een whatsappbericht naar [appellant A] gestuurd met een vergelijkbare inhoud.
    Vervolgens heeft op 16 oktober 2019 een huisbezoek plaatsgevonden in de woning van [appellant C], de moeder van [appellant A], aan de Schoenerplaats. Tijdens dit bezoek zijn [appellant C], [appellant A] en [appellant B] met hun kinderen in de woning aangetroffen. In de woning zijn persoonlijke spullen, waaronder bedden en kleding, van [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen aangetroffen. Daarnaast is in een aparte kamer een eenpersoonsbed aangetroffen, waarover [appellant A] heeft verklaard dat hij daar gebruik van maakt als de kinderen te druk zijn. [appellant A] heeft bovendien tijdens het huisbezoek verklaard sinds een maand met zijn gezin in de woning van zijn moeder te wonen, omdat zijn moeder continu zorg nodig heeft. Naar aanleiding van de bevindingen van dit huisbezoek is bij brief van 18 oktober 2019 een verzoek ‘Aangifte van adreswijziging’ naar de Schoenerplaats verzonden. Volgens een e-mailwisseling van 18 oktober 2019 tussen de toezichthouders en een leerplichtambtenaar staat de zoon van [appellant A] en [appellant B] sinds 15 september 2016 ingeschreven op een school in de buurt van de Schoenerplaats.
    Op 17 en 30 oktober 2019 hebben toezichthouders opnieuw de woning aan de Donkerslootstraat bezocht, waar zij niemand aantroffen.
    Op 21 oktober 2019 hebben [appellant A] en [appellant B] met het ‘Formulier verklaring woonadres’ verklaard aan de Donkerslootstraat te wonen. Op 12 november 2019 heeft [appellant A] in een e-mail verklaard dat hij met zijn gezin tijdelijk aan de Schoenerplaats verblijft om zijn moeder te verzorgen. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] vervolgens in een e-mail van 14 november 2019 nogmaals verzocht zich in te laten schrijven op de Schoenerplaats.
    Op 24 december 2019 heeft een gepland huisbezoek plaatsgevonden aan de Donkerslootstraat. [appellant A] en [appellant B] waren bij dit huisbezoek aanwezig. In de woning zijn verschillende persoonlijke spullen aangetroffen, waaronder een kinderbox met speelgoed, meerdere jassen, bedden en kasten met spullen. De woonkamer zag er bewoond uit. Tijdens dit bezoek hebben [appellant A] en [appellant B] nogmaals verklaard dat zij aan de Donkerslootstraat wonen en vaak op de Schoenerplaats aanwezig zijn om medische zorg aan [appellant C] te verlenen. Ook gaven zij aan dat hun zoon in de buurt van de Schoenerplaats naar school gaat, omdat dit praktischer is met ophalen en wegbrengen.
    Op 3, 10, 18, 20 en 30 december 2019 en 7 januari 2020 hebben ongeplande huisbezoeken plaatsgevonden aan de Donkerslootstraat. Op 3, 10, 18, 20 en 30 december 2019 werd daar niemand aangetroffen. Op 7 januari 2020 werd [appellant A] aangetroffen. Bij dit bezoek heeft [appellant A] de hele woning laten zien. Tijdens het huisbezoek waren geen persoonlijke spullen van de kinderen en weinig persoonlijke spullen van [appellant A] en [appellant B] in de woning aanwezig. [appellant A] kon geen verklaring geven waarom er weinig persoonlijke spullen in de woning aanwezig waren.
    Besluiten college
    4.       Het college heeft besloten [appellant A] en [appellant B] en hun twee kinderen ambtshalve in te schrijven in de brp op het adres [locatie 1] en vier bestuurlijke boetes van € 325,- op te leggen. Bovendien heeft het college de aangifte van adreswijziging naar de Donkerslootstraat afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant A] en [appellant B] hun verplichtingen uit de Wet brp niet zijn nagekomen door geen aangifte van adreswijziging te doen. Gelet op de verklaringen en bevindingen tijdens de huisbezoeken acht het college het aannemelijk dat [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen aan de Schoenerplaats wonen. Hierbij is volgens het college ook van belang dat bij de huisbezoeken aan de Donkerslootstraat verschillende bevindingen zijn gedaan, de moeder van [appellant A] veel zorg nodig heeft en een van de kinderen is ingeschreven bij een school in de buurt van de Schoenerplaats. Daarnaast dragen ook de bevindingen tijdens het huisbezoek aan de Schoenerplaats, waaronder de inrichting van de slaapkamers en de hoeveelheid spullen die daar is aangetroffen, hieraan bij.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat bij het college gerede twijfel kon bestaan of [appellant A] en [appellant B] aan de Donkerslootstraat woonden. Het was daarom aan [appellant A] en [appellant B] om aannemelijk te maken dat zij toch op dat adres woonden. Dit hebben zij naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gedaan.
    Hoger beroep
    6.       [appellant A], [appellant B] en [appellant C] betogen allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten onderzoeken of [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen op twee adressen woonden als bedoeld in artikel 1.1, onder o, van de Wet brp. Zij voeren hiertoe aan dat zij hebben verklaard vanwege de zorg voor [appellant C] ook in haar woning te verblijven. Verder betogen zij dat de rechtbank heeft miskend dat het college uit de bevindingen van het huisbezoek van 7 januari 2020 geen conclusie had mogen trekken. Zij stellen dat tijdens dat huisbezoek geen volledig onderzoek heeft plaatsgevonden, omdat de keuken, de badkamer en de slaapkamers onvoldoende zijn onderzocht. Daarnaast betogen zij dat de rechtbank de overgelegde stukken onterecht niet voldoende heeft geacht om aannemelijk te maken dat zij aan de Donkerslootstraat woonden. Zij voeren aan dat alle post aan de Donkerslootstraat werd bezorgd en de facturen door het college zelf zijn opgevraagd. Ook voeren zij aan dat de rechtbank op basis van onjuiste feiten heeft geoordeeld dat de aanwezigheid van de kat in de woning onvoldoende is om aannemelijk te maken dat zij aan de Donkerslootstraat woonden. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte van belang geacht dat ook anderen in de woning verbleven. De woning van [appellant A] en [appellant B] op de eerste en tweede verdieping is gescheiden van de woning op de begane grond. Beide woningen hebben een eigen voordeur, aldus [appellant A], [appellant B] en [appellant C].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:22), moeten de gegevens in de brp zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. De Afdeling heeft in de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:977, geoordeeld dat bij de toepassing van de Wet brp aan de hand van een geheel van waarneembare omstandigheden dient te worden beoordeeld waar iemand woont, waarbij de plaats waar de betrokkene ’s nachts slaapt een grote betekenis kan hebben. Uit artikel 1.1, onder o, van de Wet brp volgt dat indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten het woonadres is. Ingeval iemand niet op één of meer adressen woont, is het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten het woonadres. Daarnaast volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1145) dat het aan de betrokkene is om aannemelijk te maken dat hij op een bepaald adres woont als bij het college na adresonderzoek gerede twijfel kan bestaan of de betrokkene op dat adres woont.
    6.2.    [appellant A] en [appellant B] hebben verklaard aan de Donkerslootstraat te wonen en vaak in de woning van [appellant C] aan de Schoenerplaats te verblijven vanwege de medische zorg die zij aan [appellant C] verlenen. Naar aanleiding hiervan waren er voldoende aanknopingspunten om te onderzoeken of zij op twee adressen woonden. De rechtbank heeft ten onrechte anders overwogen. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het college heeft namelijk beide adressen onderzocht en de Afdeling deelt, zoals volgt uit de overwegingen hierna, het oordeel van de rechtbank over de conclusies die het college uit dat onderzoek heeft getrokken.
    6.3.    Gelet op de definitie van het begrip woonadres in artikel 1.1, onder o, van de Wet brp moet het adresonderzoek voldoende zijn om een conclusie te kunnen trekken over het adres waar [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zouden overnachten. Uit de stukken van het adresonderzoek blijkt dat uitgebreid onderzoek is gedaan. Er zijn meerdere huisbezoeken afgelegd om de feitelijke woonsituatie van [appellant A] en [appellant B] te onderzoeken. Ook hebben [appellant A] en [appellant B] meerdere verklaringen afgelegd en hebben zij de mogelijkheid gekregen om stukken aan te leveren om aannemelijk te maken dat zij gedurende een half jaar de meeste malen aan de Donkerslootstraat verblijven.
    6.4.    Naar aanleiding van het adresonderzoek kon bij het college gerede twijfel bestaan of [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen gedurende een half jaar de meeste malen in de woning aan de Donkerslootstraat zouden overnachten. Hiertoe is allereerst van belang dat toezichthouders bij controles op ten minste negen dagen in oktober en december 2019 niemand hebben aangetroffen in die woning. Deze controles vonden op verschillende tijdstippen plaats, zowel in de morgen, de middag als de avond.
    Verder is van belang dat de bevindingen uit de verschillende huisbezoeken wisselend zijn. Zo waren tijdens het geplande huisbezoek van 24 december 2019 wel persoonlijke spullen in de woning aan de Donkerslootstraat aanwezig, terwijl tijdens het onaangekondigde huisbezoek van 7 januari 2020 slechts weinig persoonlijke spullen in die woning zijn aangetroffen. [appellant A] kon hier geen verklaring voor geven. Daarnaast zijn tijdens het huisbezoek van 16 oktober 2019 aan de Schoenerplaats veel persoonlijke spullen, waaronder kleding en bedden, van [appellant A], [appellant B] en hun kinderen aangetroffen. Ook is tijdens dat huisbezoek in een aparte slaapkamer een eenpersoonsbed aangetroffen, waarover [appellant A] heeft verklaard dat hij daar gebruik van maakt als de kinderen te druk zijn. Dit wekt de indruk dat [appellant A], [appellant B] en hun kinderen hier niet slechts in uitzonderlijke gevallen verbleven. Daarnaast heeft [appellant A] tijdens dat huisbezoek verklaard dat hij sinds een maand met zijn vrouw en kinderen in de woning van zijn moeder woonde, omdat zijn moeder wegens haar ziekte verzorgd moest worden. Ook is bekend dat de zoon van [appellant A] en [appellant B] sinds 15 september 2016 ingeschreven staat op een school in de buurt van de Schoenerplaats.
    Er is geen aanleiding om ervan uit te gaan dat de aantekeningen van het huisbezoek op 7 januari 2020 geen goed beeld van de gehele woning geven. In de aantekeningen is beschreven wat in de slaapkamers, een bergruimte en de woonkamer is aangetroffen. Dat in de aantekeningen niet staat wat in de badkamer en de keuken is aangetroffen, doet niet af aan de constatering dat geen of slechts heel weinig persoonlijke spullen van [appellant A], [appellant B] en hun kinderen in de woning aanwezig waren.
    6.5.    Omdat bij het college redelijke twijfel kon bestaan of [appellant A], [appellant B] en hun kinderen gedurende een half jaar de meeste malen in de woning aan de Donkerslootstraat zouden overnachten, is het aan [appellant A] en [appellant B] om aannemelijk te maken dat zij daar wel woonden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de overgelegde facturen en foto’s van die woning daarvoor niet voldoende zijn, omdat uit deze stukken niet kan worden afgeleid hoe vaak zij in die woning verbleven. Hetzelfde geldt voor de aanwezigheid van de kat in de woning. Er zijn geen andere stukken overgelegd die aannemelijk maken dat zij het grootste deel van de tijd in de woning aan de Donkerslootstraat verbleven.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de kinderen niet verwijtbaar hebben gehandeld zodat aan hen geen boete mocht worden opgelegd.
    7.1.    Nadat bij het huisbezoek op 16 oktober 2019 was geconstateerd dat [appellant A] en [appellant B] en hun kinderen in de woning aan de Schoenerplaats verbleven, heeft het college aan hen een brief gestuurd met het verzoek om binnen vijf dagen aangifte van adreswijziging te doen. Ook was in de brief opgenomen dat een boete opgelegd kon worden indien zij dit niet tijdig deden. In reactie hierop hebben [appellant A] en [appellant B] door middel van het toegezonden formulier verklaard dat zij op het adres [locatie 2] woonden. Omdat zij op deze manier desgevraagd niet hun werkelijke woonadres hebben doorgegeven, heeft het college wegens overtreding van artikel 2.39 van de Wet brp bestuurlijke boetes opgelegd. De twee bestuurlijke boetes voor de twee minderjarige kinderen zijn opgelegd aan [appellant A] en [appellant B] als ouders van de kinderen. Dit is wettelijk toegestaan op grond van artikel 2.48, aanhef en onder a, van de Wet brp. Dit artikel bepaalt dat de verplichtingen, vermeld in de artikelen 2.38, 2.39 en 2.43 tot en met 2.47, op de ouders rusten voor minderjarigen jonger dan 16 jaar. Omdat de bestuurlijke boetes zijn opgelegd wegens overtreding van artikel 2.39 van de Wet brp, mochten de bestuurlijke boetes voor het niet voldoen aan de verplichting uit dit artikel ten aanzien van het adres van de kinderen aan de ouders worden opgelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    640-1031