ECLI:NL:RVS:2023:4634, Raad van State, 13-12-2023, 202202921/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Recreatiepark Duinhoeve B.V. afgewezen. [appellant] woont aan de [locatie] in Udenhout, tegenover het recreatiepark. Hij heeft bij het college een verzoek om handhaving ingediend. [appellant] heeft daarbij verzocht om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden. Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden afgewezen en het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar voor een groot deel ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen. Met het besluit van 1 maart 2023 heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.

202202921/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Udenhout, gemeente Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 28 maart 2022 in zaak nr. 21/444 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Recreatiepark Duinhoeve B.V. (hierna: Duinhoeve B.V. of het recreatiepark) afgewezen.
    Bij besluit van 11 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het betrekking heeft op de verkeersborden. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 maart 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en Duinhoeve B.V. hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. Duinhoeve B.V. heeft haar schriftelijke uiteenzetting op 24 juli 2023 aangevuld.
    Bij besluit van 1 maart 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het betrekking heeft op de verkeersborden. Het bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de aanwezigheid van bungalowtenten is gegrond verklaard. Het bezwaar van [appellant] is voor het overige ongegrond verklaard.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 1 maart 2023. Duinhoeve B.V. en het college hebben gereageerd op deze gronden.
    [appellant] heeft gereageerd op de reacties van het college en Duinhoeve B.V.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.P.J.G. Berkers, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Hümmels en R.S. Blijenberg-Platel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Recreatiepark Duinhoeve B.V, vertegenwoordigd door mr. L.C.A.C. Hoogewerf, advocaat te Hoorn, [partij 1], [partij 2] en [partij 3], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie] in Udenhout, tegenover het recreatiepark. Hij heeft bij het college een verzoek om handhaving ingediend. [appellant] heeft daarbij verzocht om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden. Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden afgewezen en het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar voor een groot deel ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen. Met het besluit van 1 maart 2023 heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.
    Hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van 28 maart 2022
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het verzoek om handhaving onjuist dan wel te beperkt heeft geïnterpreteerd. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat het verzoek ziet op alle soorten recreatiemiddelen en -verblijven en dat voor iedere soort had moeten worden beoordeeld of deze planologisch al dan niet is toegestaan. [appellant] betoogt in dit verband verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het controleonderzoek niet deugdelijk is uitgevoerd.
    3.       De Afdeling stelt vast dat de rechtbank ook tot de conclusie is gekomen dat het controleonderzoek naar aanleiding van de handhavingsverzoeken van [appellant] niet deugdelijk was. Mede om die reden is het besluit vernietigd. Er is, naar aanleiding van de vernietiging door de rechtbank, een nieuwe controle uitgevoerd. De bevindingen daarvan zijn ten grondslag gelegd aan het besluit van 1 maart 2023. De vraag of dat onderzoek deugdelijk is uitgevoerd, zal hierna bij de toetsing van dat besluit aan de orde komen.
    Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er op de camping allerlei bouwwerken aanwezig zijn die niet beschouwd kunnen worden als stacaravan. Volgens [appellant] is van belang om stil te staan bij de vraag of een bouwwerk wel of geen stacaravan is.
    4.1.    In het bestemmingsplan wordt niet gesproken over recreatiewoningen en deze zijn daarom niet toegestaan. Verder zijn stacaravans toegestaan op gronden met de functieaanduiding "verblijfsrecreatie" en is in het geldende bestemmingsplan geen uitdrukkelijk en eenduidig maximaal aantal staanplaatsen daarvoor bepaald.
    De planregels geven verder geen definitie van het begrip stacaravan. De rechtbank heeft in het verlengde hiervan terecht beoordeeld of de in het recreatiepark aanwezige bouwwerken aangemerkt kunnen worden als stacaravan of naar hun aard daarmee gelijkgesteld kunnen worden of dat deze aangemerkt moeten worden als recreatiewoning en daarom niet zijn toegestaan.
    Een stacaravan moet, om aangemerkt te worden als bouwwerk in de zin van het bestemmingsplan, voldoen aan de eisen die gelden voor gebouwen. Deze mogen volgens het bestemmingsplan niet hoger zijn dan 3,5 m en de oppervlakte mag niet groter zijn dan 60 m². Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze afmetingen niet worden overschreden. [appellant] heeft dit niet weerlegd.
    Het door [appellant] ingenomen standpunt dat bij de vaststelling van de afmetingen ook rekening moet worden gehouden met eventuele luifels, terrassen en schuurtjes zal de Afdeling hieronder bij de behandeling van het beroep tegen het besluit van 1 maart 2023 bespreken.
    De rechtbank heeft in het verlengde hiervan op goede gronden geoordeeld dat de bouwwerken zoals die tijdens de controle op 6 februari 2020 zijn aangetroffen, voldoen aan de eisen die het bestemmingsplan stelt aan gebouwen.
    De Afdeling is verder van oordeel dat een recreatiewoning (in vergelijking met een stacaravan), mede gelet op het algemeen spraakgebruik, gelet op de constructie, omvang, vorm en uitstraling moeilijk kan worden verplaatst doordat deze bijvoorbeeld met de grond is verbonden, van steen is gebouwd of met een funderingsbalk in de grond is bevestigd. Omdat [appellant] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de bouwwerken op het park aan deze kenmerken voldoen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet aangetoond is dat die bouwwerken recreatiewoningen zijn. Het op de zitting ingenomen standpunt van [appellant] dat het ontbreken van wielen onder de bouwwerken voldoende is voor de conclusie dat deze geen stacaravans zijn, is hiervoor onvoldoende, omdat stacaravans niet per definitie wielen nodig hebben. De Afdeling betrekt bij haar oordeel de definitie van ‘semipermanent recreatieverblijf’ in het nieuwe bestemmingsplan, namelijk het bestemmingsplan "Buitengebied De Zandleij 2012, 16’de herziening". Daarbij wordt ervan uitgegaan dat een semipermanent recreatieverblijf al dan niet in delen demontabel, opneembaar of verplaatsbaar is en daarmee niet als permanent recreatieverblijf is aan te merken. Een stacaravan wordt daarbij uitdrukkelijk als voorbeeld genoemd.
    Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Duinhoeve B.V. voor de velden 2 en 8 een beroep mocht doen op het overgangsrecht. Volgens [appellant] heeft Duinhoeve B.V. niet aangetoond dat wordt voldaan aan de voorwaarden om onder het overgangsrecht te vallen.
    5.1.    Volgens rechtspraak van de Afdeling moet degene die een beroep doet op het overgangsrecht bewijzen dat dit recht van toepassing is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:706).
    5.2.    De rechtbank heeft op goede gronden vastgesteld dat het gebruik van de velden 2 en 8 als kampeerterrein in strijd is met artikel 12.1.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied De Zandleij 2012". Het college heeft een beroep gedaan op het overgangsrecht in artikel 33.2. Daarin is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingplan en hiermee in strijd is mag worden voortgezet, tenzij het gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.
    Het huidige gebruik van de velden 2 en 8 was ook in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan (het bestemmingsplan De Zandleij, in werking getreden op 11 juli 2003). Het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2003 bepaalt echter, voor zover nu van belang, dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en opstallen mag worden gehandhaafd. Dat gebruik mag niet gewijzigd worden, indien hierdoor de afwijking van het plan in kwantitatieve en/of kwalitatieve zin wordt vergroot. Omdat niet in geschil is dat het huidige gebruik van de velden 2 en 8 ook al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan uit 2003, betekent dit dat het overgangsrecht uit het huidige bestemmingsplan alleen van toepassing is indien het strijdige gebruik vanaf de inwerkingtreding van het bestemmingsplan uit 2003 (te weten 11 juli 2003) onafgebroken is voortgezet.
    De rechtbank heeft in dit verband op goede gronden overwogen dat Duinhoeve B.V. aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van de gronden voor recreatief gebruik op de peildatum bestond en dat dit gebruik daarna is voortgezet. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking kunnen nemen dat Duinhoeve B.V. door middel van het overleggen van de facturen heeft aangetoond dat er sprake was van daadwerkelijk recreatief gebruik van de gronden vóór de peildatum. De facturen zijn voor nagenoeg elke kampeerplek aangeleverd. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld is hiervoor voldoende ondersteunend bewijs aanwezig. Hierbij is het bewijsmateriaal dat aannemelijk maakt dat er sprake is van daadwerkelijk gebruik (in tegenstelling tot theoretisch gebruik) doorslaggevend, zoals een satellietfoto uit 2002 waarop te zien is dat veld 2 en 8 bezet zijn door middel van respectievelijk circa 49 en 10 kampeermiddelen. De door [appellant] overgelegde stukken, waaronder foto’s die een onderbezetting of niet gebruik op een bepaald moment laten zien, doen hieraan niet af, omdat enige fluctuatie in de invulling van de velden 2 en 8 inherent is aan het gebruik van die velden. Verder is van belang dat op de zitting gemotiveerd is toegelicht dat er in de loop der jaren leidingen, wc’s en andere kampeerbenodigdheden zijn neergezet. De Afdeling vindt het daarom aannemelijk dat het gebruik overgangsrechtelijk gezien niet onderbroken is geweest. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    Het beroep tegen het besluit van 1 maart 2023
    7.       Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het college heeft in dit besluit het bezwaar tegen het niet handhavend optreden tegen verkeersborden niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van [appellant] is gegrond verklaard, voor zover het de bungalowtenten op veld 9 betreft. Daartegen zal het college handhavend optreden. Het bezwaar van [appellant] is voor het overige ongegrond verklaard.
    8.       [appellant] betoogt dat de controle (opnieuw) ondeugdelijk is geweest. Volgens [appellant] was de controle op administratie niet voor alle periodes mogelijk en kon daaruit niet een volledig beeld worden verkregen. [appellant] betoogt verder dat de stacaravans op een minimale eigen standplaats van 150 m² moeten worden geplaatst. De standplaatsen kunnen wel groter maar niet kleiner zijn dan 150 m². Verder mag een standplaats tot 35% worden bebouwd tot een maximum van 60 m². Bij een standplaats van 150 m², is dus 52 m² aan bebouwing mogelijk. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met eventuele luifels, terrassen en schuurtjes. Met daarnaast een maximum van 80 kampeermiddelen geven deze planvoorschriften volgens [appellant] dus wel degelijk een ruimtelijke gebruiks- en bebouwingsdichtheid en beperking. Tijdens de controle op 5 juni 2022 is wederom niet gecontroleerd of aan deze bebouwings- en inrichtingsvoorschriften van standplaatsen is voldaan. Er is volgens [appellant] verder onvoldoende onderscheid gemaakt tussen de aanwezigheid van een kampeermiddel en een vaste standplaats voor stacaravans. Op grond van het bestemmingsplan zijn alleen stacaravans planologisch toegestaan. Voor zover andere vaste recreatieverblijven dan stacaravans wel onder het begrip ‘stacaravan’ vallen, dan moet worden voldaan aan de hierboven vermelde gebruiks- en bouwvoorschriften. De minimale omvang van 150 m² voor een standplaats wordt nu veelal niet gehaald. Het college had hierop moeten controleren.
    8.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, onder 6.1, ECLI:NL:RVS:2019:1569).
    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] in zijn verzoek om handhaving van 7 januari 2020 noch in zijn verzoek van 19 februari 2020 heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan de bouw- en inrichtingseisen. Er is daarbij niet gevraagd om te controleren op het bebouwingspercentage bij een standplaats en de wijze waarop dat gemeten moet worden. In het primaire besluit van 11 juni 2020 is daarover geen beslissing genomen. Gelet daarop hoefde het college daarop niet te controleren.
    8.2.    Met betrekking tot het betoog over de administratie geldt dat uit het controlerapport blijkt dat de toezichthouder wel voldoende gegevens tot zijn beschikking heeft gekregen en aan de hand daarvan een rapport heeft opgesteld. Daaruit blijkt niet dat de controle niet dan wel niet volledig kon worden verricht, omdat hij geen toegang heeft gekregen tot bepaalde informatie. Het betoog slaagt daarom in zoverre niet.
    8.3.    Zoals reeds hierboven is overwogen, is in het bestemmingsplan geen maximum aantal stacaravans opgenomen. Er is alleen een maximum aantal van 80 opgenomen voor het aantal staanplaatsen voor kampeermiddelen in velden met de functieaanduiding ‘verblijfsgebied’ en ‘verblijfsrecreatie’ (artikel 12.5.1, sub d). Het bestemmingsplan maakt alleen onderscheid tussen (standplaatsen voor) stacaravans en (staanplaatsen voor) kampeermiddelen (artikel 12.1.2, sub e). Met staanplaatsen voor kampeermiddelen worden de plekken bedoeld die beschikbaar zijn voor tenten, campers en caravans. Met standplaatsen voor stacaravans worden standplaatsen bedoeld waar onder andere stacaravans en glampingtenten zijn toegestaan. Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw een controle uitgevoerd op 5 juni 2022, 1e pinksterdag. Daarbij is niet alleen een fysieke controle uitgevoerd, maar ook de administratie geraadpleegd. Van die controle is een controlerapport opgemaakt door de toezichthouder. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee heeft voldaan aan de uitspraak van de rechtbank ten aanzien van het onderzoek.
    8.4.    Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat geen sprake is van een overtreding ten aanzien van het aantal standplaatsen voor stacaravans, omdat dat aantal in het bestemmingsplan niet is beperkt. Verder heeft het college zich, mede op basis van het onderzoek op 5 juni 2022, op het standpunt mogen stellen dat het maximum aantal staanplaatsen voor kampeermiddelen niet is overschreden. Hoewel tijdens de controle is geconstateerd dat er 110 kampeermiddelen aanwezig waren en dit aantal boven het maximum aantal van 80 is, heeft het college daarbij kunnen betrekken dat reeds voor de controle een omgevingsvergunning is verleend om het aantal van 80 kampeerplaatsen uit te breiden. Ten tijde van de controle was dat aantal daarom toegestaan. Na de schorsing van deze omgevingsvergunning door de voorzieningenrechter van de rechtbank is op 26 oktober 2022 opnieuw gecontroleerd. Daarbij is geconstateerd dat het maximum aantal van 80 niet is overschreden. Gelet hierop bestond voor het college geen aanleiding om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt verder dat de tweede bedrijfswoning niet als bedrijfswoning gebruikt wordt en als recreatiewoning is ingericht. Het feit dat dit bouwwerk en tijde van de controle niet aan recreanten was verhuurd, betekent volgens [appellant] niet dat geen sprake was van een overtreding.
    10.     Het college heeft zich, mede op basis van het controlerapport, op het standpunt mogen stellen dat niet is geconstateerd dat de tweede bedrijfswoning in gebruik was als recreatiewoning. Op de zitting heeft Duinhoeve B.V. erkend dat dat gebouw altijd al als recreatiewoning is bedoeld en ook als zodanig is ingericht. Uit de nieuwe controle blijkt dat de tweede bedrijfswoning weliswaar aanwezig is, maar niet als zodanig in gebruik is. Het college betoogt terecht dat, voor zover er al sprake is van een overtreding, concreet zicht op legalisatie bestond. Het college heeft hierbij mogen verwijzen naar het eerder vermelde bestemmingsplan "Buitengebied De Zandleij 2012, 16’de herziening", dat op het moment van het besluit ter inzage lag. Het bestemmingsplan is inmiddels vastgesteld. Op de plaats van de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ zijn de gronden namelijk mede bestemd voor onder meer standplaatsen voor mobiele en semipermanente recreatieverblijven. Het betoog van [appellant] slaagt daarom niet.
    11.     [appellant] betoogt verder dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie onder het overgangsrecht valt. Hij verwijst hiertoe naar wat hij hierover in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank naar voren heeft gebracht.
    11.1.  Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 5.2. heeft overwogen, slaagt ook dit betoog niet.
    12.     [appellant] betoogt verder dat het college ten onrechte stelt dat het restaurant/terras niet wordt gebruikt door niet-campinggasten. [appellant] voert hiertoe aan dat uit het controlerapport niet blijkt hoe gecontroleerd is. De conclusie in het controlerapport is volgens [appellant] alleen gebaseerd op aannames.
    12.1.  Uit het controlerapport komt naar voren dat bij de ingang van het restaurant duidelijk wordt aangegeven dat de horecagelegenheid alleen voor de gasten van het recreatiepark bestemd is. Gelet hierop en omdat [appellant] geen concrete weerlegging van deze bevinding naar voren heeft gebracht, slaagt ook dit betoog niet.
    13.     [appellant] betoogt verder dat ten onrechte slechts ten aanzien van 4 bungalowtenten in veld 9 wordt geconstateerd dat deze verwijderd moeten worden. Ook ten aanzien van de betonplaten, de sanitaire voorziening en de opslagtent in veld 9 geldt dat sprake is van strijd met het vigerende bestemmingsplan. Voor zover door het college wordt verwezen naar het ontwerp van het bestemmingsplan Buitengebied De Zandleij 2012, 16’de  herziening recreatiepark Duinhoeve, waarmee de overtredingen gelegaliseerd zouden moeten worden, geldt dat hij daartegen een zienswijze heeft ingediend en dat vaststelling van dat plan op zich laat wachten.
    13.1.  Het college heeft toegelicht dat de betonplaten voor grondverharding, de opslagtent en de sanitaire voorzieningen op veld 9 in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat daarom sprake is van een overtreding. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het hiertegen niet handhavend heeft hoeven op te treden, omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft hierbij gemotiveerd toegelicht dat het inmiddels vastgestelde bestemmingsplan "Zandleij 2012, 16’de herziening" het strijdige gebruik legaliseert. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    Conclusie beroep
    14.     Het beroep is ongegrond.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;
    III.      verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 1 maart 2023, kenmerk 1555118, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    594