ECLI:NL:RBDHA:2023:17565, Rechtbank Den Haag, 16-11-2023, 22_8336 en 22_6344
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en invordering. Strijd met bestemmingsplan. Bereiding voedsel in de woning ten behoeve van cateringbedrijf.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/8336 en 22/6344 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. H.C.M. Kortman),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: V.C.T. Verkroost).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [derde-partij 1] en [derde-partij 2] (gemachtigde mr. M.G.J. Smit).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen twee besluiten van verweerder.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft bij besluit van 18 januari 2022 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd en bij besluit van 2 februari 2023 een dwangsom ingevorderd. Bij afzonderlijke besluiten van 30 augustus 2022 heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften die eiser heeft ingediend. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 25 oktober 2023 op zitting behandeld. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door D. Bakker. Verder waren [derde-partij 1] en zijn gemachtigde aanwezig.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. In de woning van eiser is ook de eenmanszaak “[bedrijfsnaam]” gevestigd. Bij besluit van 18 februari 2020 heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd van € 5000,- (hierna last onder dwangsom I). Eiser mag zijn woning en bijgebouw niet meer in strijd met het geldende bestemmingsplan (laten) gebruiken ten behoeve van het uitoefenen van een cateringbedrijf. Dit besluit staat in rechte vast. Op 17 december 2021 heeft de Haagse Pandbrigade (HPB) onaangekondigd de woning van eiser gecontroleerd. De HPB heeft geconstateerd dat eiser zijn woning nog steeds gebruikt ten behoeve van de exploitatie van zijn cateringbedrijf. Met primair besluit 1 heeft verweerder een tweede last onder dwangsom van € 15.000,- opgelegd (hierna: last onder dwangsom II). Verweerder heeft met primair besluit 2 vastgesteld dat een dwangsom van € 5.000,- is verbeurd. Eiser is het hier niet mee eens. Hij stelt dat hij geen eten heeft klaargemaakt in zijn woning.
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    3. De relevante regels staan in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
    
    
      
        Wat heeft verweerder beslist?
      
    
    
    4. Verweerder heeft gesteld de buren van eiser (derde partijen) al langere tijd overlast ondervinden van de activiteiten die verband houden met de exploitatie van het cateringbedrijf vanuit de woning. Zij maken geregeld melding van deze overlast. Op 17 december 2021 heeft er een onaangekondigde controle plaatsgevonden in de woning. Hierbij is geconstateerd dat er eten is bereid voor het cateringbedrijf van eiser. Dit is vastgelegd in het op ambtseed opgemaakte bezoekverslag. Eiser heeft onvoldoende onderbouwd dat de aangetroffen etenswaren daar slechts stonden en daar niet zijn bereid. Het aangetroffen voedsel met daarbij de kopie van de bestelling met de rekening, van een lunch voor die dag, maakt het aannemelijk dat de woning is gebruikt voor het bedrijfsmatig bereiden van voedsel ten behoeve van het cateringbedrijf. Dit gebruik van de woning met bijgebouw is in strijd met het geldende bestemmingsplan Leidschenveen (hierna: het bestemmingsplan) en het gemeentelijk beleid. Aangezien eiser geen vergunningsaanvraag heeft ingediend is er geen zicht op legalisatie en is verweerder gehouden handhavend op te treden. Verweerder heeft daarom aanleiding gezien een tweede last onder dwangsom op te leggen. De hoogte van de dwangsom is verdrievoudigd vanwege recidive. Verder heeft verweerder vastgesteld dat, nu eiser niet heeft voldaan aan de last, een dwangsom van €5.000,-- is verbeurd.
    
    
      
        Wat vindt eiser in beroep?
      
    
    
    5. Eiser voert aan dat er op 17 december 2021 geen voedsel werd bereid. Er is alleen geconstateerd dat er saucijzenbroodjes in de keuken stonden en broodjes in de gang. Niet is bewezen dat de broodjes in de woning zijn bereid zijn. Een kopie van de bestelling doet daar niets aan af. De inspecteurs hebben hem geen voedsel zien bereiden. Er zijn diverse verklaringen van personen die hem hebben zien werken in de ochtend van 17 december 2021 bij de voetbalclub RKAVV. Verweerder gaat hier ten onrechte aan voorbij. Hij heeft de saucijzenbroodjes niet vers bereid. De inspecteurs hebben een bestellijst gezien waar de saucijzenbroodjes bij een bakker besteld zijn. Derde partijen stellen dat zij nogal wat overlast ervaren. Verweerder gaat te makkelijk mee in dit verhaal. De overige buren ervaren geen enkele last. Eiser heeft verklaringen van buren overgelegd. Het is de vraag hoeveel geluid de karretjes de deuren van de bestelbus waar derde partij het over heeft werkelijk maken en of hier onderzoek, bijvoorbeeld door middel van een geluidsmeting, naar is gedaan. Verweerder had hier op z’n minst onderzoek naar kunnen doen. Er is hier sprake van een burenruzie en derde partijen proberen hem met onwaarheden in een zeer kwaad daglicht te zetten. Eiser heeft een nieuwe gebruiksovereenkomst met voetbalvereniging RKAVV overgelegd.
    
    
    
    
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    
      
        Ontvankelijkheid beroepen
      
    
    
    6. Verweerder stelt dat eiser beroep heeft ingesteld tegen de adviezen van de Adviescommissie bezwaarschriften en daarom dienen de beroepen niet-ontvankelijk te worden verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is duidelijk dat eiser bedoeld heeft beroep in te stellen tegen de besluiten op bezwaar, die ook al waren genomen op het moment van het instellen van de beroepen. De beroepen worden daarom geacht te zijn ingesteld tegen de besluiten op bezwaar en zijn ontvankelijk. 
    
    
      
        Vaststelling nieuwe overtreding 
      
    
    
    7. Het bestemmingsplan Leidschenveen is van toepassing op het pand van eiser. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan de enkelbestemming Wonen-1. In de toelichting op het bestemmingsplan is opgenomen dat er in de bestemming Wonen ruimte is voor het uitoefenen van een aan huis verbonden beroep of bedrijf. Daaronder wordt verstaan: het bedrijfsmatig verlenen van diensten op administratief juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch, cosmetisch of hiermee gelijk te stellen gebied, dan wel het uitoefenen van een ambacht geheel of gedeeltelijk door middel van handwerk. Voorbeelden hiervan zijn een architect, schoonheidsspecialist of edelsmid. Een aan huis verbonden beroep of bedrijf is toegestaan op voorwaarde dat de woonfunctie van het perceel daardoor niet wordt aangetast. 
    
    
      Op de website van de gemeente zijn voor het starten van een aan-huis-gebonden-beroep of bedrijf voorwaarden gepubliceerd. Als één van de voorwaarden is hierin opgenomen:
      -‘Het aan huis verkopen van producten (detailhandel) en het bereiden van voedsel (catering) is niet toegestaan’. Verder wordt daarin vermeld:
      -“In totaal mag er 30% van het bruto vloeroppervlak (tot een maximum van 4 vierkante meter) van de woning gebruikt worden voor de werkzaamheden. Vaak komt dit neer op het gebruik van 1 kamer.”
      -“Uw bedrijfsvoering mag geen overlast veroorzaken. Denk daarbij aan extra verkeer, parkeren, geluid en stank.”
    
    
    8. De rechtbank stelt vast dat last onder dwangsom I is opgelegd omdat, gelet op het feit dat eiser voedsel heeft bereid, sprake was van een cateringbedrijf en niet van een bedrijf of beroep aan huis in de zin van het bestemmingsplan. Aan eiser werd niet verweten dat de vestiging van zijn bedrijf op zijn woonadres, het voeren van de administratie, de opslag en het inladen van voedsel en spullen strijd oplevert met het bestemmingsplan. In geschil is of eiser op 17 december 2021 opnieuw voedsel heeft bereid ten behoeve van zijn cateringbedrijf.
    
    9. De rechtbank overweegt dat in het bezoekverslag staat dat door de inspecteurs in de open keuken op het aanrecht twee bladen saucijzenbroodjes werden aangetroffen. Deze waren volgens de inspecteurs net uit de oven gehaald. Ook blijkt uit de foto’s dat er een cateringdoos op het aanrecht stond. Eiser heeft verklaard dat de saucijzenbroodjes alleen zijn opgewarmd. Ook als ervan zou moeten worden uitgegaan dat de saucijzenbroodjes alleen zijn opgewarmd, is sprake geweest van een overtreding. Anders dan eiser stelt is opwarmen van broodjes namelijk wel het bereiden van voedsel in de zin van de last. De stelling van eiser ter zitting dat de saucijzenbroodjes niet in zijn keuken, maar in de voetbalkantine zijn opgewarmd, volgt de rechtbank niet. Het is niet aannemelijk dat de saucijzenbroodjes in de keuken op het aanrecht staan terwijl ze daar niet zijn opgewarmd of gebakken. In het bezoekverslag staat ook dat door de inspecteurs in het halletje een grote gebaksdoos met daarin klaargemaakte broodjes is aangetroffen. Volgens de inspecteurs heeft eiser eerst verklaard dat hij ze kant en klaar had gekocht en bleken ze na doorvragen wel door hem in de woning te zijn bereid. Later heeft eiser ontkend dat de belegde broodjes in de woning zijn bereid. De rechtbank overweegt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de belegde broodjes op een andere plek zijn bereid. Eiser heeft niet duidelijk gemaakt waarom de broodjes, als ze ergens anders zijn klaargemaakt, uit de auto zijn gehaald en in de gang zijn gezet. Ook is van belang dat blijkens het bezoekverslag een kopie van een bestelbon is aangetroffen met daarop aantekeningen van eiser over de ingrediënten die hij zou gaan kopen. Deze ingrediënten kwamen overeen met de etenswaren die in de woning zijn aangetroffen. Al deze feiten en omstandigheden bij elkaar maken dat voldoende aannemelijk is geworden dat eiser in zijn woning voedsel bereidde ten behoeve van het cateringbedrijf. De verklaringen die eiser heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn stelling dat hij eten heeft bereid en mocht bereiden in de kantine van de voetbalvereniging en de gebruikersovereenkomst met de voetbalkantine doen daar niet aan af. Dat eiser eten heeft bereid in de voetbalkantine sluit namelijk niet uit dat hij ook eten heeft bereid in zijn woning. 
    
    
      
        Overlast
      
    
    
    10. De stelling van eiser dat geen sprake is van overlast leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder stelt terecht dat de vraag of eiser overlast heeft veroorzaakt niet relevant is. Het is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan om voedsel te bereiden ten behoeve van het cateringbedrijf. Daar zien de lasten onder dwangsom op. Of de bereiding overlast veroorzaakt voor omwonenden is niet van belang. 
    
    
      
        Opleggen last onder dwangsom II
      
    
    
    11. Nu eiser opnieuw een overtreding heeft begaan was verweerder bevoegd om een tweede dwangsom opleggen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, moet verweerder in beginsel van deze bevoegdheid gebruik maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden hoeft verweerder dit niet te doen. Bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Eiser heeft nog steeds geen omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ook geen omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie zouden moeten leiden dat het opleggen van de dwangsom onevenredig is. Verweerder mocht daarom in redelijkheid aan eiser opnieuw een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      
        Invordering verbeurde dwangsom
      
    
    
    12. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Eiser heeft geen omstandigheden aangevoerd die maken dat verweerder (gedeeltelijk) van invordering zou moeten afzien.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat last onder dwangsom II en het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, rechter, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Leidschenveen. Het in geding zijnde perceel heeft hierin de enkelbestemming ‘Wonen-1’.
    
    
    
      Ingevolge artikel 20 van de planregels zijn de voor 'Wonen-I' aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. wonen;
    b. tuinen en erven;
    […].
    
    
      In artikel 1.109 van de planregels is het begrip woning gedefinieerd als: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één of meerdere personen, al dan niet in combinatie met een door bewoner(s) uitgeoefend aan-huis-gebonden- bedrijf en/of beroep.
    
    
    
      In artikel 1.6 van de planregels is het aan-huis-gebonden bedrijf gedefinieerd als:
      het bedrijfsmatig verlenen van diensten dan wel het uitoefenen van ambachtelijke bedrijvigheid -daaronder niet begrepen prostitutie, een prostitutie-inrichting of seksclub - in tegenstelling tot beroepsmatige activiteiten geheel of overwegend door middel van handwerk, en waarvan de omvang van de activiteiten zodanig is, dat de activiteiten door een bewoner in een woning en de daarbij behorende bijgebouwen met behoud van de woonfunctie kunnen worden uitgeoefend, mits niet meer dan 30% met een maximum van 40 m2 van het pand door het bedrijf wordt ingenomen.
    
    
    
      In artikel 1.7 van de planregels is het aan-huis-gebonden beroep gedefinieerd als:
      een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch, cosmetisch of hiermee gelijk te stellen gebied- daaronder niet begrepen prostitutie – dat door zijn beperkte omvang door een bewoner in een woning en daarbij behorende bijgebouwen, met behoud van de woonfunctie, kan worden uitgeoefend, mits niet meer dan 30% met een maximum van 40 m2 van het pand door het beroep/verlenen van diensten wordt ingenomen.
      Op grond van artikel 33, onder a, van de planregels is het verboden de gronden en de zich daarop bevindende opstallen binnen dit bestemmingsplan, te gebruiken, te doen of laten gebruiken, op een wijze of tot een doel, strijdig met de voorgeschreven bestemming of met de regels van het plan; tot verboden gebruik wordt - tenzij in de regels anders is bepaald - in ieder geval gerekend: 
      de aanleg of het gebruik van onbebouwde gronden als opslag, stort- of bergplaats behoudens voor zover dit noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de gronden;
      het gebruik van gronden en gebouwen voor het uitoefenen van prostitutie en voor de exploitatie van een seksinrichting, een sekswinkel, een escortbedrijf, een paddoshop, een garagebedrijf of een belwinkel;
      […].
      Op grond van artikel 35.2 onder e, van de planregels wordt met een omgevingsvergunning afgeweken van de regels van het plan ten behoeve van het bepaalde in artikel 33 onder a, wanneer strikte toepassing daarvan leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    
  
  
     https://www.denhaag.nl/nl/in-de-stad/ondernemen/bedrijfstarten/bedrijf-en-beroep-aan-huis.htm.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, 13 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6847.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2023 ECLI:NL:RVS:2023:2972.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3627.