ECLI:NL:RBROT:2023:11912, Rechtbank Rotterdam, 20-12-2023, ROT 22/2240
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachterij voor het weer terugleggen van vlees dat op de grond was gevallen. De overtreding wordt niet betwist, wel vindt de slachterij dat de boete moet worden gematigd. De rechtbank oordeelt dat er geen reden is voor matiging op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat van een gering risico voor de volksgezondheid geen sprake is. Ook de verhoging van de boete vanwege recidive is niet onjuist; de eerdere boetebesluiten zijn onherroepelijk en die kunnen in deze procedure niet meer aan de orde worden gesteld. Dat het om niet exact dezelfde feiten gaat is ook niet van belang, het gaat om overtreding van hetzelfde voorschrift. Dat bij de slachterij sprake is van permanent toezicht maakt de verhoogde boete ook niet onevenredig. Wel ziet de rechtbank in de overschrijding van de redelijke termijn reden om de boete te matigen.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/2240
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. E. Dans),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
    
    
      en 
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 10.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 17 december 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 30 maart 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. R. Bassie (waarnemend kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres), [naam] (bestuurder van eiseres) en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 26 oktober 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 19 juli 2021 omstreeks 13:30 uur.
      
        Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam] , functie: Bedrijfsleider.
      
      
        Ik deed een uitsnijderij ronde bij [eiseres] Rond 13:30 uur bevond ik mij in de delenhal op de 1e verdieping. Ik stond aan het begin van de borstkappenlijn waar de borstkappen uit de vleeskratten op de borstkappenlijn worden geleegd (zie fotobijlage, foto 1). De borstkappenlijn is enkele bedoeld voor vlees geschikt voor humane consumptie. Deze borstkappen, welke bestemd zijn voor humane consumptie, worden via een transportband in de borstkappenlijn verplaatst om vervolgens verder uitgesneden te worden.
      
      
        Ik zag dat één borstkap op de vloer viel. De borstkap viel achter de medewerker die aan de productielijn stond. Enkele minuten later zag ik dat een andere medewerker de borstkap die op de vloer lag opgepakt en direct op de borstkappenlijn legde.
      
      
        Volgens de eigen instructie "RP05.03 Productie weeglijn, delenlijn en inpakken" dienen de op de vloer gevallen 'delen' producten te worden verzameld in een RVS-bak met rooster en afvoer (deze mogen na het afspoelen met water terug in productie) of gevallen producten dienen afgewaardeerd te worden tot categorie 3-materiaal en gedeponeerd te worden in een categorie 3-bak (zie bijlage RP05.03 - Productie weeglijn delenlijn en inpakken - v-020). Gevallen producten mogen niet rechtstreeks teruggebracht worden in het proces voor humane producten. Ik heb toen aan deze medewerker aangegeven dat de op de grond gevallen borstkap van de borstkappenlijn moest worden gehaald. De medewerker heeft de op de grond gevallen borstkap vervolgens uit het proces voor humane producten verwijderd.
      
      
        De vloer is een onzichtbaar vervuild oppervlak. Mensen lopen hier met hun schoenen overheen, bakken worden heen en weer geschoven of gereden over de vloer door het hele bedrijf heen. De vloer wordt maar op 1 moment volledig gereinigd en gedesinfecteerd en dat is tijdens de grote schoonmaak 's nachts. 
      
      
        Ik zag dat het gevallen vlees, in de vorm van een borstkap, werd teruggebracht in de keten voor humane consumptie.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004.
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 10.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder eiseres voor dit beboetbare feit terecht een boete van € 10.000,- heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    6. Eiseres voert aan dat de boete had moeten worden gematigd op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving omdat de risico’s voor de volksgezondheid gering waren en de voedselveiligheid niet in het geding is gekomen. De ruimte waar de borstkappenlijn zich bevindt kan namelijk alleen worden bereikt via een hygiënesluis waarbij het schoeisel van al het personeel wordt gereinigd en gedesinfecteerd, waardoor het aantal bacteriën dat zich op de grond kan bevinden gering is. 
    
    
      6.1.
      In artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving is bepaald dat de boete wordt gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat deze situatie zich hier niet voordoet en terecht geen reden gezien om de boete op grond van dit voorschrift te halveren. Dat personeel de schoenen reinigt en desinfecteert voordat ze de betreffende ruimte betreden maakt nog niet dat de vloer in deze ruimte schoon moet worden geacht. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht is de vloer geen hygiënisch oppervlak; er wordt voortdurend overheen gelopen waarmee versleping van bacteriën gepaard gaat. Het reinigen en desinfecteren van de laarzen garandeert niet elke afwezigheid van bacteriën en vuil maar bovendien kunnen bacteriën ook binnengebracht worden via materieel zoals bakken en pallets die over de vloer worden verplaatst. Ook wijst verweerder in het verweerschrift op de mogelijkheid dat er bij het werken in de ruimte vleesvocht en water op de vloer terecht kunnen komen. Voorts is niet in geschil dat, zoals in het rapport van bevindingen is beschreven, de vloer maar op één moment, namelijk ‘s nachts bij de grote schoonmaak, volledig wordt gereinigd en gedesinfecteerd, terwijl de toezichthouder zag dat de op de vloer gevallen borstkap omstreeks 13.30 uur op de borstkappenlijn werd gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geconcludeerd dat de vloer op dat moment zodanig schoon was en weinig bacteriën moet hebben bevat dat het terugbrengen van de op de vloer gevallen borstkap in de keten voor humane consumptie slechts een gering risico voor de volksgezondheid zou betekenen. 
      
      
        7.	Eiseres voert daarnaast aan dat verweerder de boete ten onrechte heeft verhoogd met het bedrag van de boete van 24 november 2017. Het ging bij die eerdere boete namelijk om een verontreiniging met baansmeer en deze rechtbank heeft in uitspraken van 10 juni 2021 geoordeeld dat onvoldoende was gemotiveerd dat de boetes voor verontreiniging met baansmeer gerechtvaardigd waren, omdat niet was gemotiveerd waarom bij verontreinigingen met baansmeer direct een boete wordt opgelegd terwijl bij andere verontreinigingen waarbij het Handhavingsprotocol geldt, er eerst wordt gewaarschuwd en pas bij een derde verontreiniging binnen tien slachtshifts een boete wordt opgelegd. Weliswaar is de boete van 24 november 2017 onherroepelijk maar het is onevenredig om deze als grondslag voor de verhoging te gebruiken nu, gelet op genoemde uitspraken, zonder meer duidelijk is dat deze boete niet had mogen worden opgelegd. Daarbij wijst eiseres ook op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
      
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving wordt een boete verhoogd met het bedrag van een eerdere boete voor eenzelfde overtreding die in de afgelopen vijf jaar onherroepelijk is geworden. Verweerder heeft in dit geval de boete verhoogd met het bedrag van de boete van 30 augustus 2019 (boetezaak 201901750), zijnde € 7.500,-. Ook die boete was al verhoogd vanwege recidive, namelijk met het bedrag van de boete van 24 november 2017 (boetezaak 201901750), zijnde € 5.000,-. Volgens eiseres was die boete van 24 november 2017 evident onjuist en bij wegvallen van die boete zou het boetebedrag van de boete van 30 augustus 2019 lager uitvallen en vervolgens zou dus ook de boete hier in geding € 2.500,- lager zijn. De rechtbank stelt vast dat de twee genoemde eerdere boetes onherroepelijk zijn en dat eiseres verweerder niet heeft verzocht om op die besluiten terug te komen. Eiseres heeft verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling waarin is geoordeeld dat in uitzonderlijke gevallen (bijvoorbeeld als vaststaat dat geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is) in een procedure tegen een invorderingsbeschikking of kostenverhaalsbeschikking met succes gronden naar voren kunnen worden gebracht die betrokkene tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren had kunnen brengen. De rechtbank ziet daarin echter geen vergelijkbaar geval met onderhavige zaak. In de eerste plaats gaat het hier om verschillende boetebesluiten waartussen bovendien sprake is van een andere samenhang dan tussen een last en een invorderings- of kostenverhaalsbeschikking die op dezelfde overtreding zien. Het gaat hier om separate overtredingen. In de tweede plaats kan niet worden geoordeeld dat sprake is van een evidente onjuistheid van de eerdere boete; niet staat vast dat geen overtreding is gepleegd of eiseres geen overtreder is. In een van de door eiseres genoemde uitspaken, waarbij eiseres als overtreder is aangemerkt, heeft de rechtbank immers geoordeeld dat verweerder terecht had vastgesteld dat eiseres vanwege karkassen die verontreinigd waren met baansmeer punt 3 van Hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 had overtreden, maar dat verweerder onvoldoende had gemotiveerd waarom daarvoor een boete wordt opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit beroep dan ook geen sprake van een uitzonderlijke geval als bedoeld in de jurisprudentie van de Afdeling en kan eiseres de rechtmatigheid van de eerdere onherroepelijk geworden boetes in deze procedure niet meer aan de orde stellen. 
      
      
        8.	Eiseres voert voorts aan dat de boete op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten worden gematigd omdat toepassing van de recidiveregeling tot onevenredige gevolgen leidt. Slachterijen als eiseres zijn namelijk de enige inrichtingen waar permanent toezicht wordt gehouden en de kans dat een overtreding bij hen wordt geconstateerd is dus veel groter dan bij andere bedrijven (bijvoorbeeld uitsnijderijen, vervoerders en levensmiddelenbedrijven). Alleen omdat de uitsnijderij (waar de overtreding is geconstateerd) op dezelfde locatie als de slachterij is gevestigd, is er dagelijks een NVWA-toezichthouder aanwezig; op andere uitsnijderijen waar niet wordt geslacht is er geen dagelijks toezicht. Daarnaast wijst eiseres erop dat verweerder bij toepassing van de recidiveregeling eerdere boetes gebruikt die zien op een heel ander feitencomplex (namelijk baansmeer aangetroffen op karkassen voor de koeling en een vuil pallet in de delenafdeling) dan bij onderhavige boete. Verder vindt eiseres de proeftijd van vijf jaar in de recidiveregeling onevenredig lang. Het is praktisch gezien onmogelijk om ooit nog onder een verhoging uit te komen, aldus eiseres.
      
      
    
    
      8.1.
      
        De rechtbank overweegt dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. In dit geval zijn aan eiseres drie keer eerder boetes opgelegd en die boetes hebben er niet toe geleid dat herhaling is voorkomen. Dat het in de eerdere boetezaken ging om andere situaties (baansmeer op vlees en een vuil pallet) neemt niet weg dat het in alle situaties ging om een overtreding van dezelfde (hygiëne)norm, namelijk punt 3, van Hoofdstuk IX, van Bijlage II van Verordening 852/2004. Verweerder heeft dus in overeenstemming met de recidiveregeling van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving de boete verhoogd. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank niet onredelijk of onevenredig. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van haar meervoudige kamer van 13 juni 2023 waarin is geoordeeld dat een verhoging van zeven maal het standaard boetebedrag nog evenredig is (in dit geval sprake is van een verhoging tot vier keer het standaardbedrag) en de gehanteerde termijn van vijf jaar niet onredelijk wordt geacht. De wetgever heeft met deze termijn aangesloten bij de recidivetermijn die hiervoor in het strafrecht geldt. De rechtbank is bovendien niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om overtreding van de norm van punt 3 te voorkomen en daarmee een verhoging van een boete voor een herhaalde overtreding te voorkomen. Dat de slachterij van eiseres onder permanent toezicht staat is op zichzelf ook geen reden om de boete die is opgelegd voor een overtreding in haar uitsnijderij onevenredig te achten. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht, betekent het permanente toezicht niet dat continu, de gehele dag, de werkzaamheden in de uitsnijderij worden gecontroleerd. Bovendien is het een eigen keuze van eiseres geweest om de slachterij en de uitsnijderij op één locatie te huisvesten; zij kon weten dat zij, vanwege het permanente toezicht in de slachterij, ook meer controles in haar uitsnijderij krijgt. Eiseres verschilt hierin ook niet van andere slachterijen waarvan de uitsnijderij ook op dezelfde locatie is gevestigd. Daarbij is in het interventiebeleid van verweerder wel rekening gehouden met de vergrote kans op het aantreffen van een overtreding voor bedrijven met permanent toezicht. 
      
      
      9. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
      
    
    
      9.1.
      Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 25 november 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim een maand overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 10.000,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 9.500,-.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
    
    11. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
    
    12. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 365,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
    
    13. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 30 maart 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 9.500,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)  het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr.  A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 
    inzake levensmiddelenhygiëne
  
  
     Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
  
  
     RBROT:2021:5646 en RBROT:2021:5647
  
  
     Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:466
  
  
     RBROT:2021:5647
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2023:4949
  
  
     Zoals volgt uit de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving, zie Staatsblad 2012, 603, 
    p. 12 en 13
  
  
     Zie het Specifiek Interventiebeleid Vlees en het Algemeen Interventiebeleid
  
  
     bijv. ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32
  
  
     zie ECLI:NL:CBB:2017:32