ECLI:NL:RBLIM:2023:6965, Rechtbank Limburg, 23-11-2023, ROE 23/1881
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Strijd met bestemmingsplan en Activiteitenbesluit. Bezwaar. Voorlopige voorziening. Verzoek toegewezen. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom er geen sprake is van de uitzondering voor wat betreft het maximale geluidsniveau zoals bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit (laad- en losactiviteiten). Verweerder heeft daarnaast onvoldoende gemotiveerd waarom er belangen zijn die maken dat niet van handhavend optreden kan worden afgezien en nu tot handhaving wordt overgegaan.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummer: ROE 23 / 1881
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 november 2023 in de zaak tussen 
    
      [verzoeker] , uit [woonplaats] ,
    
      
        
          [verzoekster]
        , uit [woonplaats] ,
      
        
          [verzoekster]
        , uit [woonplaats] , 
    
    
    
      tezamen te noemen: verzoekers,
      (gemachtigde: mr. I.E. Nauta),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder 
    (gemachtigden: mr. E.B.P. Moors, mr. S.S. de Jonge en R.P.A. Vaasen).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam derde-partij] uit [woonplaats] (de derde-partij).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 juli 2023 (het primaire en tevens bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker [verzoeker] , de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
    1. Op 8 maart 2023 heeft de derde-partij een verzoek tot handhaving ingediend ten aanzien van [verzoekster] (hierna: [naam] ) gelegen op het perceel aan de [adres] te [plaats] . De derde-partij woont op het perceel aan de [adres] te [plaats] . Zij heeft het verzoek om handhaving ingediend vanwege (met name) geluidsoverlast veroorzaakt door parkeren en de opvang van honden en heeft verweerder verzocht om over te gaan tot handhavend optreden zodat het dierenpension voldoet aan de regelgeving op het gebied van milieu (geluid) en aan het bestemmingplan. 
    
    2. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving en onderzoek ter plaatse heeft verweerder bij het bestreden besluit aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
      2.1.
      Volgens verweerder is er om te beginnen sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), omdat ter plaatse van het perceel geparkeerd wordt terwijl dit niet is toegestaan binnen de bestemming ‘Bos’ van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’. 
      
    
    
      2.2.
      Daarnaast is er volgens verweerder sprake van overtreding van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) in combinatie met artikel 8.40 van de Wet milieubeheer. Door een geluidsmeting is volgens verweerder namelijk vastgesteld dat door het gebruik van de parkeerplaats voor het brengen van honden naar het dierenpension het maximaal toelaatbare geluidsniveau geldend voor de dag periode wordt overschreden. Verzoekers moeten daarom volgens verweerder uiterlijk 24 augustus 2023 het gebruik van het gedeelte van het perceel voor parkeren in de bestemming ‘Bos’ beëindigen en ook beëindigd houden. Zij kunnen dit doen door het gebruik van dit deel van het perceel voor parkeren niet meer toe te staan voor bezoekers van het dierenpension. Verweerder verwacht van verzoekers dat zij daartoe een aankondiging doen via hun website alsook dat zij ter plaatse een aankondiging verzorgen en daartoe in een blokkade, in de vorm van een permanente afsluiting (bijvoorbeeld door het plaatsen van een houten of betonnen blokkade), voorzien. Ook anderszins mag het perceel niet gebruikt worden ten behoeve van het hondenpension, omdat dit gebruik volgens verweerder in strijd is met de bestemming ‘Bos’ zoals die geldt ter plaatse van het gedeelte van het perceel. Indien de overtredingen na 24 augustus 2023 niet zijn beëindigd verbeuren verzoekers een dwangsom van € 10.000,- ineens. 
      
      3. Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit, de last onder dwangsom, een bezwaarschrift ingediend. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
      
        
          Toetsingskader 
        
      
      
      4. De voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, kan op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Een voorlopige voorziening is in beginsel een tijdelijke maatregel, waardoor wordt voorkomen dat onomkeerbare gevolgen van een besluit zich voordoen voordat in de bezwaarprocedure kan worden beslist of het primaire besluit in stand kan blijven. De voorzieningenrechter kan daarbij haar verwachtingen over de uitkomst van de bezwaarprocedure en het gewicht van de betrokken belangen betrekken. Voorop staat echter dat een spoedeisend belang vereist dat onverwijld een voorziening wordt getroffen. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
      
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
      5. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Hieraan liggen de volgende overwegingen ten grondslag. 
      
      6. Verzoekers hebben in hun verzoekschrift aangevoerd dat zij een spoedeisend belang hebben nu zij het risico lopen om een dwangsom te verbeuren. 
      
      7. De voorzieningenrechter treft, zoals eerder overwogen, alleen een voorlopige voorziening indien onverwijlde spoed dat vereist. Een financieel belang, zoals door verzoekers aangevoerd, vormt in de regel onvoldoende reden om een voorlopige voorziening te treffen. Als er geen onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld faillissement, of een acute financiële noodsituatie, neemt de voorzieningenrechter aan dat spoedeisend belang ontbreekt, zodat zij alleen al daarom geen voorlopige voorziening treft.
      
      8. Verzoekers hebben echter ter zitting ook nog aangevoerd dat de last onder dwangsom vergaande gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van het dierenpension. Zij hebben erop gewezen dat door de last onder dwangsom niet alleen bezoekers van het dierenpension maar ook zijzelf ergens anders moeten parkeren en het dierenpension niet meer bereikt kan worden met gemotoriseerd vervoer. Daarnaast is ter zitting gebleken en door verweerder toegelicht dat de last onder dwangsom inhoudt dat het perceel (ook) niet anderszins, dus voor andere activiteiten dan parkeren, ten behoeve van het dierenpension gebruikt mag worden. 
      
      9. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hierdoor sprake van een dusdanige dreigende beperking van de bedrijfsvoering van verzoekers dat het spoedeisend belang hiermee gegeven is. 
      
      
        
          Verkeerde partij aangeschreven, niet duidelijk aan wie de last onder dwangsom is gericht  
        
      
      
      10. Verzoekers hebben ten eerste aangevoerd dat de last onder dwangsom is gericht aan de verkeerde partij, die het dus ook niet in haar macht heeft om de overtredingen te beëindigen. Dit omdat de last gericht is aan [verzoeker] . [verzoeker] was een eenmanszaak van verzoeker [verzoeker] , maar heeft sinds medio vorig jaar haar rechtsvorm gewijzigd in een BV. Daarbij is ook de naam gewijzigd in [verzoekster] Daarnaast stellen verzoekers dat de last onder dwangsom niet duidelijk maakt welke meneer en mevrouw [verzoeker] verweerder bedoelt, nu in de last onder dwangsom de voorletters van beide personen ontbreken en is niet duidelijk van wie verweerder actie verwacht.
      
      11. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze grond van verzoekers op zichzelf geen grond kan zijn voor het toewijzen van een voorlopige voorziening, omdat deze gestelde onduidelijkheden in de beslissing op bezwaar door verweerder hersteld kunnen worden. Verder hebben verzoekers niet betwist dat hun besloten vennootschap (hierna: BV) als overtreder is aan te merken. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers het in hun macht hebben om de overtredingen te beëindigen. Ten slotte is de voorzieningenrechter van oordeel dat, omdat in de last onder dwangsom in de aanschrijving het juiste adres is opgenomen en het gaat om het [naam] van verzoekers waarvan de naam is genoemd in de aanschrijving, het voor verzoekers voldoende duidelijk moet zijn geweest dat de last aan hen is gericht en dat verweerder van hen actie verwacht. Uit niets blijkt dat verzoekers dit ook niet als zodanig hebben begrepen. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving 
        
      
      
      12. Verweerder heeft een beginselplicht tot handhaving. Dit betekent dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding? 
        
      
      
      13. Verweerder heeft aan de last onder dwangsom twee overtredingen ten grondslag gelegd. Volgens verweerder is er sprake van strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’ omdat er op het perceel geparkeerd wordt in de bestemming ‘Bos’. Daarnaast wordt volgens verweerder door het gebruik van de parkeerplaats voor het brengen van honden naar het dierenpension het maximaal toelaatbare geluidsniveau geldend voor de dag periode overschreden. Hiermee is sprake van overtreding van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a van het Activiteitenbesluit in combinatie met artikel 8.40 van de Wet milieubeheer. 
      
      
        
          Strijd met het bestemmingsplan 
        
      
      
      14. Door verzoekers is niet betwist dat er feitelijk geparkeerd wordt ten behoeve van het [naam] door henzelf en bezoekers vanaf 2017. 
      
      15. Tussen partijen is wel in geschil of dit parkeren in strijd is met het bestemmingsplan en of er dus sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 
      
      16. Verzoekers stellen zich ten eerste op het standpunt dat het parkeren past binnen de bestemming ‘Bos’ van het geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’. Daarnaast stellen verzoekers dat, mocht het parkeren niet (rechtstreeks) vallen binnen de bestemming ‘Bos’, dit nog steeds is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’. Volgens verzoekers gold namelijk op het moment van oprichting van het dierenpension het ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak van de gemeente Venlo’ (hierna: het oude bestemmingsplan), met ter plaatse van het perceel de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het parkeren past binnen de bestemming ‘Agrarische doeleinden’ van het oude bestemmingsplan en dat dit zodoende via het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan is toegestaan, waardoor geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast stellen verzoekers dat, mocht het parkeren niet zijn toegestaan binnen de bestemming ‘Agrarische doeleinden’ van het oude bestemmingsplan, dit nog steeds is toegestaan op grond van het overgangsrecht. Dit omdat in het oude bestemmingsplan geen gebruiksverbod is opgenomen, waardoor tegen strijd met het bestemmingsplan niet handhavend kon worden opgetreden op grond van het oude bestemmingsplan. Feitelijk waren alle vormen van gebruik dus toegestaan onder het oude bestemmingsplan, aldus verzoekers. Het parkeren valt daarom onder het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’ volgens verzoekers, waardoor geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. 
      
      17. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. 
      
      18. Op grond van artikel 8.1, onder a van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’ zijn de op de verbeelding voor 'Bos' aangewezen gronden bestemd voor het beschermen en instandhouden van het bos. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter past parkeren evident niet binnen de bestemming ‘Bos’, nu dit gebruik juist afbreuk doet aan het beschermen en instandhouden van de bestemming ‘Bos’. 
      
    
    
      18.1.
      Voor wat betreft het beroep van verzoekers op het overgangsrecht uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’ overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat parkeren niet past binnen de bestemming ‘Agrarische doeleinden’, nu dit, net als bij de bestemming ‘Bos’,  juist afbreuk doet aan deze bestemming. De voorzieningenrechter volgt verzoekers ook niet in hun standpunt dat het parkeren is toegestaan omdat hiertegen volgens hen niet handhavend kon worden opgetreden onder het oude bestemmingsplan en dus is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan. Het mogelijk niet handhavend kunnen optreden tegen een overtreding van het oude bestemmingsplan vanwege het ontbreken van een gebruiksverbod is namelijk iets anders dan de vraag of er wel of niet sprake is van toegestaan gebruik binnen dat bestemmingsplan. Deze grond van verzoekers slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Strijd met het Activiteitenbesluit 
        
      
      
      19. Tussen partijen is daarnaast in geschil of sprake is van een overtreding van het Activiteitenbesluit voor wat betreft het geluidsaspect. De grond die verzoekers daartegen richten, slaagt. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt. 
      
      20. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat voor wat betreft het parkeren en het brengen en halen van honden naar het [naam] geen sprake is van een overtreding van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. Verzoekers voeren daartoe onder meer aan dat sprake is van laad- en losactiviteiten waardoor op grond van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit de maximale geluidsniveaus van tabel 2.17a van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn. 
      
      21. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval, ondanks de uitzondering van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit, sprake is van overtreding van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. In de last onder dwangsom ontbreekt een motivering op dit punt. Daarnaast heeft verweerder in het verweerschrift en tijdens de zitting naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet alsnog overtuigend gemotiveerd waarom er volgens hem in dit geval geen sprake is van laad- en losactiviteiten zoals bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. De enkele verwijzing van verweerder naar de definitie van laad- en losactiviteiten uit het RVV 1990 is ontoereikend, net als het standpunt dat het gaat om dieren en niet om pakketjes of goederen. Volgens het Burgerlijk Wetboek zijn dieren immers ook zaken net als die goederen. Verweerder zal nader dienen te motiveren in de beslissing op bezwaar waarom het stoppen met een auto, direct gevolgd door het in- of uitladen van een hond of kat gevolgd door het, kort daarna, weer weg rijden van de auto, niet gezien moet worden als laad- en losactiviteiten. 
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden? 
        
      
      
      22. Verzoekers hebben in dit kader gewezen op de in- en uitritvergunning die verweerder aan hen heeft verleend voor een in- en uitrit aan het begin van het terrein waarop thans in strijd met de bestemming wordt geparkeerd. Volgens verzoekers is het gebruik van die vergunde uitweg zinledig geworden, omdat deze niet meer gebruikt kan worden voor het [naam] . Tevens wijzen verzoekers op hun milieuvergunning voor de inrichting (het [naam] ) en feit dat verweerder het parkeren al jaren gedoogd. 
      
      23. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. 
      
    
    
      23.1.
      Dat verweerder de afgelopen jaren niet handhavend heeft opgetreden, wil niet zeggen dat hiermee sprake is van het (actief) gedogen ervan. In het enkele niet handhavend optreden kan bovendien geen bijzondere omstandigheid besloten liggen. 
      
    
    
      23.2.
      Dat verzoekers een milieuvergunning hebben voor hun [naam] is eveneens geen bijzondere omstandigheid. Het bezit van een milieuvergunning waarvan gebruik kan worden gemaakt, ontslaat verzoekers immers niet van hun plicht tot het naleven van voorschriften en regels die zien op de overige onderdelen van het omgevingsrecht. Het bezit van een milieuvergunning levert geen bijzondere omstandigheid op, ook niet als handhaving tot gevolg heeft dat de milieuvergunning in kwestie niet of beperkt kan worden gebruikt. 
      
    
    
      23.3.
      De voorzieningenrechter is daarentegen wel van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de in- en uitritvergunning van verzoekers in combinatie met de belangen van verzoekers als het gaat om hun bedrijfsvoering afgezet tegen het belang bij handhaving geen bijzondere omstandigheid oplevert. Hij overweegt daartoe als volgt. Tegenover het belang van verzoekers dat pleit vóór het treffen van een voorlopige voorziening staat het algemeen belang van verweerder en het specifieke belang van de derde-partij bij directe handhaving. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de belangen van laatstgenoemden op dit moment niet zodanig zwaarwegend dat geoordeeld moet worden dat het belang van verzoekers daarvoor zou moeten wijken. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat weliswaar met de in- en uitritvergunning niet (ook niet impliciet zoals verzoekers aanvoeren) ook parkeren is vergund, maar wel duidelijk is dat deze in- en uitrit expliciet bedoeld is voor het [naam] . Dat blijkt immers uit de aanvraag voor de in- en uitritvergunning. Nu ter zitting duidelijk is geworden dat de last zo bedoeld is dat het pad waarvoor de in- en uitritvergunning is verleend niet gebruikt mag worden voor het parkeren en ook niet anderszins ten behoeve van het [naam] gebruikt mag worden, kunnen verzoekers niet of nauwelijks de in- en uitrit gebruiken voor het doel waarvoor deze verleend is. Daar heeft verweerder niet goed genoeg gemotiveerd rekening mee gehouden. 
      
    
    
      23.4.
      Voorts neemt de voorzieningenrechter mee dat zowel klanten als ook verzoekers zelf niet meer bij het [naam] kunnen komen omdat niet alleen het pad waarvoor de in- en uitritvergunning is verleend niet meer ten behoeve van het [naam] gebruikt mag worden, maar ter zitting ook duidelijk is geworden dat verzoekers niet van een alternatief toegangspad gebruik kunnen maken. Dat pad maakt namelijk geen onderdeel uit van het deel van het terrein dat verzoekers huren voor hun [naam] . Bovendien geeft de eigenaar van het alternatieve toegangspad ook geen toestemming om over het betreffende pad naar het dierenpension te rijden en is de toegang bovendien met een hekwerk afgesloten. De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in zijn standpunt dat deze kwestie enkel civielrechtelijk tussen huurder en verhuurder zou zijn en geen verband zou houden met de last onder dwangsom. Dat verweerder het voorgaande niet wist, zoals ter zitting gesteld, doet niet ter zake. 
      
    
    
      23.5.
      Tevens neemt de voorzieningenrechter in zijn afweging mee dat er al vanaf 2017 ter plaatse van het perceel geparkeerd wordt en niet is gemotiveerd waarom gelet op die lange duur thans de beslissing op bezwaar niet zou kunnen worden afgewacht. Verweerder heeft hiermee onvoldoende gemotiveerd waarom er belangen zijn die maken dat niet van handhavend optreden kan worden afgezien en nu tot handhavend optreden wordt overgegaan.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. Gelet op al het voorgaande wijst de voorzieningenrechter het verzoek toe en schorst bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten 
      
    
    
    25. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekers ook een vergoeding krijgen van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde van verzoekers heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-. 
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    - schorst het bestreden besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,-  aan verzoekers moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekers. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Genders, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 23 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 23 november 2023
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Dit volgt uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2885.