ECLI:NL:RBNHO:2021:12305, Rechtbank Noord-Holland, 22-11-2021, 20/3946 en 21/2474
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Tussen partijen is niet in geschil dat tot 16 april 2019 wordt voldaan aan stap 1 en 2 van het stappenplan van de Afdeling. In het kader van de derde stap moet worden beoordeeld wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Het gaat daarbij om de belangenafweging. Het belang van eisers weegt zwaar omdat het vertrouwen is gewekt dat de schuur gerealiseerd mocht worden. Verder zijn de feitelijke en ruimtelijke gevolgen voor omwonenden beperkt. Het belang van derde-partijen is erin gelegen dat zij gelijke behandeling wensen omdat verweerder eerder geen medewerking heeft verleend aan hun bouwplannen. Verwezen wordt naar de uitspraak ECLI:NL:RVS:2020:2706 waarmee een correctie in verband met de schending van het vertrouwensbeginsel is aanvaard. Deze correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De rechtbank is daarom van oordeel dat het belang van derde-partijen niet in de weg kan staan aan dat van eisers. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 20/3946 en 21/2474
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 november 2021 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiser 1] en [eiser 2], te [woonplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. T. de Beet),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder
      (gemachtigde: M. Blom).
      Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
      
        
          [naam 1] (alleen bij zaaknummer 21/2474);
      
        
          [naam 2]
        ;
      
        
          [naam 3] en [naam 4], te [plaats]
      (gemachtigde: mr. R.M. Rensing).
    
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      In het besluit van 5 juni 2019 (primair besluit I) heeft verweerder aan eisers omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een bijbehorend bouwwerk (schuur).
    
    
    
      In het besluit van 23 juni 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van derde-partijen tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en bepaald dat de omgevingsvergunning alsnog wordt geweigerd.
    
    
    
      Eiser hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      In het besluit van 22 september 2020 (primair besluit II) heeft verweerder aan eisers gelast om binnen 8 weken na de uitspraak op de beroep- en/of hoger beroepszaak tegen de weigering van de vergunning voor het bouwwerk het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 30.000,-.
    
    
    
      In het besluit van 30 april 2021 (bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eisers en derde-partijen tegen het primaire besluit gegrond verklaard en de begunstigingstermijn vastgesteld op zes weken na het besluit op bezwaar en bepaald dat aan eisers een financiële compensatie wordt toegekend met betrekking tot de kosten gemaakt tot en met 16 april 2019, waaronder de kosten die te maken hebben met het annuleren van de reeds gegeven opdracht tot uitvoering van het bouwplan.
    
    
    
      Eisers hebben ook tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2021 (bestreden besluit III) heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en nader gemotiveerd dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Het beroep van eisers tegen het besluit van 23 juni 2020 richt zich van rechtswege tegen dit besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 11 augustus 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
  
  
    
      1Feiten en omstandigheden
    
      1.1
      Eisers wonen op het adres [adres 1] (het perceel). Derde-partij [naam 3] en [naam 4] wonen op het naastgelegen perceel op het adres [adres 2] , derde-partij [naam 2] woont daarnaast op het adres [adres 3] en derde-partij [naam 1] woont daar weer naast op het adres [adres 4] . Eisers hebben een stuk grond achter hun perceel gekocht dat de lengte van de achtertuin doortrekt naar de achterliggende weg. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 2014’ (het bestemmingsplan).
      
    
    
      1.2
      Eisers hebben het plan opgevat op het achtererf bij hun huis een schuur te bouwen en hebben bij e-mail van 15 oktober 2018 een schets met maatvoering en foto’s van de beoogde schuur naar verweerder gestuurd. Bij mondelinge toezegging op 17 oktober 2018 en bij e-mail van 24 oktober 2018 heeft verweerder aan eisers bericht dat de schuur, mits deze een maximale hoogte van 3 meter heeft met een maximale oppervlakte van 65 m2 op grond van artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht vergunningsvrij kan worden opgericht.
      
    
    
      1.3
      Eisers zijn op 4 april 2019 gestart met de bouw van de schuur. Bij e-mail van 16 april 2019 heeft verweerder aan eisers bericht dat omdat de schuur gebruikt zal worden voor de bestemming ‘Wonen’ terwijl deze wordt gerealiseerd op een deel van het achtererf met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Cultuurhistorie’ (toch) een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan aangevraagd moet worden. Op 16 april 2019 was de fundering op staal afgerond. Eisers hebben dezelfde dag een aanvraag omgevingsvergunning gedaan om de bestemming van het stuk grond van ‘Agrarisch gebruik’ om te zetten naar de bestemming ‘Wonen’. Eisers zijn vervolgens verdergegaan met de bouw van de schuur en deze was op 30 april 2019 afgerond.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft de aanvraag omgevingsvergunning aangepast en een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan omdat de schuur in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Cultuurhistorie’.
      
    
  
  
    
      2Bestreden besluiten
    Bestreden besluit III
    
      2.1
      
        Met bestreden besluit III heeft verweerder de aan eisers verleende omgevingsvergunning herroepen omdat deze in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Cultuurhistorie’. Op deze bestemming is – kort samengevat – alleen een agrarisch bedrijf met bijbehorende bouwwerken toegestaan. Een bijbehorend bouwwerk bij een woning is daarmee in strijd. Het ‘Afwijkingenbeleid Gemeente Alkmaar Definitief’ (het Afwijkingenbeleid) is niet van toepassing omdat de agrarische grond niet hoort bij het voor-, zij- of achtererfgebied. Desalniettemin is verweerder bij zijn besluitvorming wel van de in het Afwijkingenbeleid opgenomen normen uitgegaan in het kader van een goede ruimtelijke ordening.
        Verweerder overweegt dat sprake is van een reguliere woning met achtertuin waarbij de tuin is vergroot door aankoop van extra grond. De mogelijkheden in het beleid zijn afgestemd op de grootte van de percelen en de grootte door de uitbreiding van het perceel is in dit geval niet uitzonderlijk. Volgens verweerder is daarom geen sprake van een bijzondere situatie die aanleiding geeft om andere of ruimere bebouwingsmogelijkheden toe te staan. Verweerder vindt het bouwplan onwenselijk omdat het de beschikbare oppervlakte in het achtererfgebied niet beperkt omdat het bouwplan daarvan geen deel uitmaakt. Dit kan als gevolg hebben dat het achtererfgebied wordt volgebouwd met vergunningsvrije bouwwerken zonder dat rekening gehouden hoeft te worden met de oppervlakte van de schuur. Verder vreest verweerder ongewenste precedentwerking.
      
      
      
        
          Bestreden besluit II
        
      
    
    
      2.2
      
        Verweerder heeft aan bestreden besluit II ten grondslag gelegd dat met de mededeling van 16 april 2019 dat een omgevingsvergunning aangevraagd moet worden, eisers hadden kunnen weten dat een aanvullende toets zou plaatsvinden en dat er een mogelijkheid was dat de vergunning niet verleend zou worden, bijvoorbeeld omdat derden bezwaar tegen de vergunning hebben. Eisers hebben na die mededeling verder gebouwd op eigen risico. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake omdat verweerder de schuur ruimtelijk onaanvaardbaar acht en precedentwerking vreest.
        Wel acht verweerder het in het kader van het vertrouwensbeginsel redelijk om een financiële compensatie toe te kennen aan eisers voor de kosten van de bouw tot aan de mededeling van 16 april 2019 dat de schuur vergunningsplichtig is. Volgens verweerder is het gewekte vertrouwen met die mededeling teniet gedaan.
      
      
    
  
  
    
      3Standpunt van partijen
    Vertrouwensbeginsel
    
      3.1
      
        Eisers doen een beroep op het vertrouwensbeginsel aan de hand van het stappenplan zoals geformuleerd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Eisers stellen dat sprake is van een toezegging die aan verweerder kan worden toegerekend.In het kader van de derde stap voeren eisers over de reikwijdte van de toezegging aan dat zij met de mededeling van 16 april 2019 werden verzekerd dat het met de omgevingsvergunning ‘goed zou komen’. Volgens eisers is de toezegging daarmee overgegaan in een nieuwe toezegging dat een omgevingsvergunning verleend zou worden. Eisers betwijfelen dat de plantoetser aan hen verklaard heeft dat het bouwen voor eigen risico komt omdat onduidelijk is wanneer hij eisers hierop gewezen zou hebben. Ook hebben eisers regelmatig contact per e-mail met verweerder en is het opmerkelijk dat deze verklaring niet per e-mail is gedaan. Verder heeft verweerder ook na 16 april 2019 vragen van eisers beantwoordt en zelf de aanvraag omgevingsvergunning aangepast. Volgens eisers is verweerder niet met de mededeling van 16 april 2019 een andere koers ingeslagen maar heeft hij dit pas gedaan nadat derde-partijen bezwaar hebben gemaakt.
        Ten slotte zijn eisers in het kader van de belangenafweging van opvatting dat hun belang zwaarwegend is. Verweerder heeft in de eerste plaats geen motivering gegeven voor het belang bij handhaving. Daarnaast is de adviescommissie van opvatting dat de ruimtelijke impact van de schuur voor omwonenden beperkt is en stelt verweerder zonder deugdelijke motivering in afwijking daarvan dat het bijgebouw een ‘forse ruimtelijke uitstraling’ heeft.
      
      
    
    
      3.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de verklaring van de plantoetser volgt dat eisers voor en na vergunningverlening erop gewezen zijn dat het bouwen voor eigen risico is. Dat geen concrete data zijn genoemd doet daar niet aan af. Bij e-mail van 18 april 2019 heeft de plantoetser aan derde-partij [naam 1] geschreven dat de aanvragers (eisers) op de hoogte zijn gebracht van het bouwen op eigen risico. Hoewel deze e-mail niet gericht is aan eisers ondersteunt dit het standpunt van verweerder. Dat eisers niet schriftelijk op dat risico zijn gewezen is geen reden voor verweerder om eraan te twijfelen dat de mededeling is gedaan. Dat de plantoetser mogelijk heeft uitgesproken dat hij geen probleem voorzag met vergunningverlening is veroorzaakt door de onjuiste beoordeling van de aanvraag op dat moment. Echter bestaat altijd de mogelijkheid tot bezwaar van derden. Verweerder heeft de bezwaarprocedure aangegrepen om dergelijke gebreken te herstellen. Dit verklaart ook dat pas in de bezwaarprocedure aan de orde gekomen is dat de schuur niet voldoet aan het Afwijkingenbeleid. Verweerder acht het ruimtelijk belang, namelijk het voorkomen van dichtbouwen van achtererven, zwaarder dan dat van eisers. Ten slotte wijst verweerder er nog op dat de ruimtelijke gevolgen voor de buren niet doorslaggevend zijn geweest voor de besluitvorming.
      
    
  
  
    
      4Het oordeel van de rechtbank
    
      4.1
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat op 16 april 2019 de fundering op staal voor de schuur was afgerond. Verder is ook niet in geschil dat de schuur vergunningsplichtig is en dat de maximaal te bebouwen oppervlakte (met bijbehorende bouwwerken) in het achtererfgebied van het perceel van eisers overschreden wordt.
      
    
    
      4.2
      Blijkens de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. De rechtbank stelt vast dat partijen het met elkaar eens zijn dat tot 16 april 2019 aan stap 1 en 2 van het stappenplan van de Afdeling wordt voldaan. In het kader van die derde en laatste stap moet worden beoordeeld wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Het gaat daarbij om de belangenafweging. Partijen zijn in het kader van die laatste stap verdeeld over wat de betekenis is van de e-mail van 16 april 2019. De rechtbank is echter van oordeel dat de (betekenis van) die e-mail niet van belang is voor het oordeel over de laatste stap omdat het niets veranderd aan de belangen. Het belang van eisers bij behoud van de schuur weegt zwaar omdat het vertrouwen is gewekt dat de schuur gerealiseerd mocht worden. Alleen zwaarder wegende belangen kunnen aan honorering van het gewekte vertrouwen in de weg staan. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de feitelijke en ruimtelijke gevolgen van de schuur voor omwonenden beperkt zijn. Er is bijvoorbeeld geen sprake van schaduwwerking op de naastgelegen percelen of van een (onevenredige) beperking van het uitzicht of de privacy. Dit is door derde-partijen niet weersproken. Ter zitting is duidelijk geworden dat het belang van derde-partijen erin gelegen is dat zij gelijke behandeling wensen omdat verweerder eerder geen medewerking wilde verlenen aan hun soortgelijke bouwplannen. Hoewel de rechtbank dat standpunt begrijpt, is dit geen belang dat in het kader van de omgevingsvergunning tot afwijzing van die vergunning zou kunnen leiden. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling waarmee een correctie in verband met de schending van het vertrouwensbeginsel is aanvaard. Deze correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De rechtbank is daarom van oordeel dat het belang van derde-partijen niet in de weg kan staan aan dat van eisers. Verder heeft verweerder nog aangevoerd dat hij niet wil dat achtererven dicht gebouwd worden maar dit belang acht de rechtbank eveneens niet dermate zwaarwegend dat het gewekte vertrouwen niet gehonoreerd hoeft te worden. Bovendien is het Afwijkingenbeleid wel van toepassing op achtererven en worden daarin eisen gesteld aan het maximaal te bebouwen oppervlakte.
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
    
    
      4.3
      Omdat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is gedaan zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren. Verweerder had de verleende omgevingsvergunning niet alsnog mogen weigeren en heeft dan ook ten onrechte eisers een last onder dwangsom opgelegd. De overige beroepsgronden behoeven geen verdere bespreking meer.
      
      5. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en bepalen dat de bestreden besluiten III en II  worden vernietigd, dat het primaire besluit II word herroepen en dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. 
      
      6. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ter hoogte van € 181,- per beroepszaak moet vergoeden. In totaal is dat dus € 362,-.
      
      7. Omdat het beroep gegrond is komen eisers in aanmerking voor een vergoeding van de proceskosten. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 6 punten op (1 punt per ingediend bezwaarschrift, in totaal dus 2 punten, met een waarde per punt van € 534,-, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 534,-, 1 punt per ingediend beroepschrift, in totaal dus 2 punten, met een waarde per punt van € 748,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 3.846,-.
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart de beroepen gegrond;
        
        
          vernietigt de bestreden besluiten III en II:
        
        
          herroept het primaire besluit II;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
        
        
          draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 362,- aan eisers te vergoeden;
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.846,-.
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2021.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Bent u het niet eens met deze uitspraak?
        
        Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
      
    
  
  
     Uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896.
  
  
     Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Dit heeft de Afdeling bevestigd in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.4.
  
  
     Uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706.