ECLI:NL:RVS:2022:3745, Raad van State, 14-12-2022, 202105601/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2017 heeft de minister een verzoek van [appellant] om informatie openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen. Het verzoek van [appellant] van 6 september 2016, gericht aan het Centraal Justitieel Incassobureau, houdt verband met dwangbevelen die opgelegd kunnen worden met toepassing van artikel 26 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Het verzoek luidt: "Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzoek ik om openbaarmaking van alle (gespreks)verslagen, memo’s, notities, notulen, samenvattingen, berichten, e-mails, schriftelijke correspondentie (brief en fax), rapportages, studies, evaluaties, communicatie, verzoeken, adviezen, instructies, aanwijzingen, opdrachten, besluiten, beleidsstukken, en/of andere informatie/documenten.

202105601/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2021 in zaak nr. 17/8794 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 augustus 2017 heeft de minister een verzoek van [appellant] om informatie openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 11 februari 2019 heeft de minister, opnieuw beslissend, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    11 februari 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken, zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2022, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. N.N. Bontje, advocaat te Den Haag, en mr. D.W. Jilderts, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het verzoek van [appellant] van 6 september 2016, gericht aan het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB), houdt verband met dwangbevelen die opgelegd kunnen worden met toepassing van artikel 26 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv). Het verzoek luidt:
    "Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzoek ik om openbaarmaking van:
    alle (gespreks)verslagen, memo’s, notities, notulen, samenvattingen, berichten, e-mails, schriftelijke correspondentie (brief en fax), rapportages, studies, evaluaties, communicatie, verzoeken, adviezen, instructies, aanwijzingen, opdrachten, besluiten, beleidsstukken, en/of andere informatie/documenten,
    die betrekking hebben op:
    1.       de uitvaardiging van dwangbevelen ex art. 26 Wahv;
    2.       de ondertekening van dwangbevelen ex art. 26 Wahv;
    3.       (plaatsing/gebruik van) de handtekening van de heer mr. [persoon A] op dwangbevelen ex art. 26 Wahv;
    4.       de (toenmalige en/of latere/huidige) aanstelling/functie van de heer mr. [persoon A];
    5.       de taken/rol van de (landelijk) executieofficier van justitie (in de zin van art. 26 Wahv) bij de uitvaardiging en/of ondertekening van dwangbevelen ex art 26 Wahv;
    6.       de taken/rol van het CJIB bij de productie en/of uitvaardiging en/of ondertekening van dwangbevelen ex art. 26 Wahv;
    7.       de rechtsgeldigheid van (toenmalige en huidige) dwangbevelen ex art. 26 Wahv;
    8.       de tenuitvoerlegging en/of betekening van dwangbevelen ex art. 26 Wahv;
    9.       het al dan niet toezenden/overhandigen van (grossen van) dwangbevelen aan (gerechts)deurwaarders en/of betrokkenen;
    10.     het al dan niet wijzigen van (de tekst/redactie van) het
    model/formulier van dwangbevelen ex art. 26 Wahv.
    Mijn verzoek heeft betrekking op documenten die geproduceerd zijn gedurende of ten behoeve van de periode van 1 januari 2011 tot heden. Ik doel hierbij niet alleen op interne communicatie, maar tevens op communicatie van/met derde partijen zoals (medewerkers van) het arrondissementsparket Leeuwarden/Noord-Nederland, de CVOM, het Openbaar Ministerie, het College van procureurs-generaal/Parket-generaal, het Ministerie van Veiligheid en Justitie, alsook van/met (gerechts)deurwaarders waaronder in ieder geval GGN Mastering Credit te Almelo, en van/met de heer [persoon B]. In geval van communicatie van/met de heer [persoon B] verzoek ik u conform art. 10 lid 2 onder aanhef en e Wob af te zien van openbaarmaking van enige tot (de persoon van) de heer [persoon B] herleidbare gegevens.
    Voorts verzoek ik met eenzelfde beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van:
    11.     alle beschikbare modellen/versies van dwangbevelen ex art. 26
    Wahv.
    Mochten bepaalde documenten slechts in digitale vorm bestaan of beschikbaar zijn, dan verzoek ik u mij daarvan een afdruk of digitale kopie toe te zenden."
    2.       Bij het besluit van 4 augustus 2017 heeft de minister te kennen gegeven verscheidene documenten te hebben aangetroffen:
    1)       reactie op vragen Gerechtshof te Leeuwarden (28 februari 2012);
    2)       memo inzake hoger beroep verzet tegen verhaal (23 januari 2013);
    3)       memo impact uitspraken (6 februari 2013);
    4)       memo Voortgangsbericht (26 februari 2013);
    5)       nota impactanalyse inzake uitspraak (1 maart 2013);
    6)       memo voorgenomen acties naar aanleiding van de uitspraak van het Gerechtshof Leeuwarden (7 februari 2013).
    De minister heeft op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob de documenten niet openbaar gemaakt. De correspondentie tussen het CJIB en [persoon B] en deurwaarders heeft de minister op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob niet openbaar gemaakt. De minister heeft wat de mandaatregelingen van het CJIB betreft verwezen naar de bekendmaking daarvan in de Staatscourant.
    3.       Bij het besluit van 11 februari 2019 heeft de minister met betrekking tot de punten 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 en 10 van het verzoek documenten aangetroffen, die met uitzondering van de weggelakte onderdelen openbaar zijn gemaakt. Met betrekking tot punt 11 van het verzoek heeft de minister de bekrachtigde versies verstrekt en niet ook de concept-versies. Wat de punten 3 en 4 van het verzoek betreft heeft de minister vermeld niet over documenten te beschikken. Het verzoek is daarom doorgezonden naar de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM). Bij de CVOM zijn geen documenten aangetroffen. Het verzoek tot openbaarmaking van de correspondentie met [persoon B] heeft de minister afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. [persoon B] heeft aangeboden de brieven persoonlijk aan [appellant] te verstrekken.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op de juiste wijze aan de doorzendplicht heeft voldaan. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister redelijkerwijs heeft kunnen besluiten de negen aangetroffen brieven van [persoon B] niet openbaar te maken, omdat delen daarvan tot [persoon B] persoonlijk herleidbaar zijn. Bovendien heeft [persoon B] zich tegen openbaarmaking verzet. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij openbaarmaking van de weggelakte stukken heeft geweigerd. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat bepaalde andere documenten onder de minister berusten.
    Beoordeling
    Overgangsrecht Wet open overheid (hierna: Woo)
    5.       Op 1 mei 2022 is de Woo (Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. De besluiten die in deze zaak ter beoordeling staan, zijn genomen voor
    1 mei 2022. Daarom is in dit geding de Wob van toepassing.
    Doorzendplicht
    6.       [appellant] betoogt dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het bestaan van documenten die onder het Wob-verzoek vallen. Dit blijkt volgens [appellant] uit het feit dat ondanks doorzending naar de CVOM, daar geen documenten zijn aangetroffen. Hij stelt dat bij het Parket-Generaal en verschillende arrondissementsparketten nog documenten moeten berusten die onder zijn verzoek vallen, te weten de in de ‘opdrachtverlening’ van 12 april 2011 genoemde verantwoording ‘aangaande het gebruik van de elektronische handtekening’ en documenten die betrekking hebben op het overleg dat is vermeld in artikel 5 van het ‘Mandaatbesluit inning administratieve sanctie Wahv’ van 14 augustus 2013 en in het ‘Ondermandaatbesluit inning administratieve sanctie Wahv 2014’ van 24 december 2013.
    6.1.    Artikel 4 van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan.
    6.2.    De door [appellant] vermelde verantwoording aangaande het gebruik van de elektronische handtekening en de documenten die betrekking hebben op het overleg, vermeld in de documenten van 14 augustus 2013 en 24 december 2013, betreffen correspondentie tussen het CJIB en het Openbaar Ministerie of de CVOM. De documenten zijn niet bij het CJIB aangetroffen. De minister heeft in het besluit van 11 februari 2019 vermeld dat deze documenten, voor zover deze zouden bestaan, mogelijk bij de CVOM berusten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het feit dat deze documenten niet bij de CVOM zijn aangetroffen, niet maakt dat de minister een verkeerde invulling heeft gegeven aan de doorzendplicht. Het getuigt verder niet van onvoldoende onderzoek dat de minister een deel van het Wob-verzoek van [appellant] niet naar het Parket-Generaal of verschillende arrondissementsparketten heeft doorgestuurd. Niet alleen was aannemelijk dat de documenten bij de CVOM berusten, ook heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de documenten bij het Parket-Generaal of verschillende arrondissementsparketten berusten. Hij kan een verzoek om informatie indienen bij deze bestuursorganen.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Correspondentie met [persoon B] en gerechtsdeurwaarders
    7.       [appellant] betoogt dat de brieven van [persoon B] openbaar moeten worden gemaakt. Daarnaast is geen sprake van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van [persoon B] als de documenten geanonimiseerd worden. Bij openbaarmaking is voor anderen dan niet duidelijk dat de brieven van [persoon B] afkomstig zijn. Verder treedt [persoon B] als gemachtigde of als voorzitter van het Platform Herstel Rechtsorde op, waardoor zijn gegevens al openbaar zijn. Bovendien is niet van belang dat [persoon B] geen toestemming heeft gegeven en had de minister een eigen afweging moeten maken. Ook heeft de minister ten onrechte geen besluit genomen over openbaarmaking van de brieven van het CJIB aan [persoon B] en gerechtsdeurwaarders, zoals GGN Mastering Credit in Almelo, en correspondentie van andere bestuursorganen met gerechtsdeurwaarders. Volgens [appellant] bestaan zulke documenten.
    7.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    7.2.    Anders dan [appellant] stelt, heeft de minister het belang van openbaarmaking afgewogen tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [persoon B]. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt, mogen burgers verwachten dat de overheid vertrouwelijk en zorgvuldig met correspondentie omgaat. Daarbij mocht de minister meewegen dat [persoon B] niet wil dat de documenten openbaar gemaakt worden. Verder is van belang dat [persoon B] geen publieke functie bekleedt. Het gegeven dat [persoon B] ook in de openbaarheid treedt om zijn taken als voorzitter van het Platform Herstel Rechtsorde te verrichten, betekent niet dat hem geen bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer toekomt. Dit is niet anders door het feit dat gegevens van [persoon B] op het internet te vinden zijn. Voorts zouden de brieven van [persoon B] ook bij anonimisering nog steeds persoonlijk traceerbaar zijn, omdat het Wob-verzoek hem bij naam noemt.
    7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document onder een bestuursorgaan berust, indien het bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een document niet onder dat orgaan berust en deze mededeling niet ongeloofwaardig is (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:640, onder 3.4).
    7.4.    De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting aangevoerd dat de correspondentie tussen het CJIB en gerechtsdeurwaarders niet bij het CJIB berust. Volgens de minister zijn alle documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen verstrekt. Dit is niet ongeloofwaardig. [appellant] verwijst naar het besluit van 24 november 2017, waarin gesproken wordt van "communicatie met overige partijen". Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat hiermee de door hem bedoelde correspondentie is bedoeld. De brief van de Belastingdienst van 19 januari 2016 is geen correspondentie die onder het CJIB valt. Als [appellant] correspondentie van de Belastingdienst met [persoon B] wil inzien, kan hij daartoe een verzoek bij die dienst indienen.
    7.5.    Het betoog slaagt niet.
    Weglakkingen en reikwijdte verzoek
    8.       [appellant] stelt dat er meer documenten bestaan, die onder zijn Wob-verzoek vallen maar niet openbaar zijn gemaakt, te weten een ‘memo impact uitspraken (6 februari 2013)', een 'memo voorgenomen acties naar aanleiding van de uitspraak van het gerechtshof Leeuwarden (7 februari 2013)', en een 'nota Impactanalyse inzake uitspraak (1 maart 2013)'. Verder stelt hij zich op het standpunt dat zijn verzoek te beperkt is opgevat. Ook heeft de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de weggelakte onderdelen van de stukken door de minister terecht niet zouden zijn verstrekt, aldus [appellant].
    8.1.    De memo’s van 6 en 7 februari 2013 en de nota Impactanalyse van 1 maart 2013 zijn niet verstrekt, omdat het concepten zijn die later zijn bekrachtigd of vastgesteld, zo heeft de minister in beroep opgemerkt. Deze bekrachtigde of vastgestelde documenten zijn aan [appellant] verstrekt.
    Omdat [appellant] in zijn verzoek niet heeft gevraagd ook concept-versies van documenten openbaar te maken, behoefden die in dit geval niet verstrekt te worden.
    8.2.    De minister heeft de weggelakte onderdelen van de 38 aan [appellant] verstrekte documenten voorzien van een nummer dat correspondeert met een van de weigeringsgronden van artikel 11 of artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de minister in het besluit van 11 februari 2019 gemotiveerd toegelicht waarom deze weigeringsgronden van toepassing zijn op de weggelakte onderdelen.
    8.3.    Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Het tweede lid bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document moet vermelden, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    8.4.    Het bestuursorgaan mag zich beperken tot de onderwerpen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De Afdeling is, na kennisneming van de weggelakte informatie, van oordeel dat de minister terecht gedeelten heeft weggelakt, omdat die informatie niet onder de reikwijdte van het verzoek viel.
    8.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen en handtekeningen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt (zie de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, onder 3.2 en de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3788, onder 11 en 11.1). De Afdeling is, na kennisneming van de weggelakte informatie, van oordeel dat de namen en handtekeningen van de functionarissen die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, terecht zijn weggelakt. Daarnaast heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het belang van openbaarheid van de namen van die functionarissen zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer.
    8.6.    Het betoog slaagt niet.
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
    280-1013