ECLI:NL:RVS:2022:3380, Raad van State, 23-11-2022, 202105764/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij besluit van 2 oktober 2020 het recht op huurtoeslag van [appellant] voor 2019 definitief berekend en vastgesteld op € 1.696,00 en een bedrag van € 928,00 teruggevorderd vanwege teveel betaalde voorschotten. De dienst heeft bij besluit van 21 mei 2019 aan [appellant] een voorschot huurtoeslag voor 2019 verstrekt ter hoogte van € 2.624,00. De dienst is daarbij uitgegaan van een geschat jaarinkomen van € 16.902,00. De dienst heeft bij besluit van 2 oktober 2020 het recht op huurtoeslag voor 2019 definitief berekend en vastgesteld op € 1.696,00. De dienst is daarbij uitgegaan van het inkomensgegeven van € 19.823,00. De dienst heeft bij het besluit van 2 oktober 2020 een bedrag van € 928,00 aan teveel betaalde huurtoeslag teruggevorderd. De dienst heeft bij besluit van 3 december 2020 het door [appellant] daartegen ingestelde bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Tussen partijen is in geschil of een in januari 2019 betaalde WW-uitkering bij het inkomen dat de dienst heeft gehanteerd over 2019 mag worden geteld.

202105764/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 8 juli 2021 in zaak nr. 21/111 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de dienst).
    Procesverloop
    De dienst heeft bij besluit van 2 oktober 2020 het recht op huurtoeslag van [appellant] voor 2019 definitief berekend en vastgesteld op € 1.696,00 en een bedrag van € 928,00 teruggevorderd vanwege teveel betaalde voorschotten.
    De dienst heeft bij besluit van 3 december 2020 het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 december 2020 vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De dienst heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 oktober 2022, waar [appellant] en de dienst, vertegenwoordigd door [gemachtigden] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader en toetsingskader
    1.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De dienst heeft bij besluit van 21 mei 2019 aan [appellant] een voorschot huurtoeslag voor 2019 verstrekt ter hoogte van € 2.624,00. De dienst is daarbij uitgegaan van een geschat jaarinkomen van € 16.902,00. De dienst heeft bij besluit van 2 oktober 2020 het recht op huurtoeslag voor 2019 definitief berekend en vastgesteld op € 1.696,00. De dienst is daarbij uitgegaan van het inkomensgegeven van € 19.823,00. De dienst heeft bij het besluit van 2 oktober 2020 een bedrag van € 928,00 aan teveel betaalde huurtoeslag teruggevorderd. De dienst heeft bij besluit van 3 december 2020 het door [appellant] daartegen ingestelde bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Tussen partijen is in geschil of een in januari 2019 betaalde WW-uitkering bij het inkomen dat de dienst heeft gehanteerd over 2019 mag worden geteld.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst bij de definitieve berekening van de huurtoeslag voor 2019 terecht is uitgegaan van een toetsingsinkomen van € 19.823,00. De rechtbank heeft overwogen dat de dienst van het door de inspecteur voor de inkomstenbelasting vastgestelde toetsingsinkomen mag uitgaan. De dienst heeft de uitkering op grond van de Werkloosheidswet (hierna: WW-uitkering) van [appellant] over december 2018, die in januari 2019 aan hem is uitbetaald, en het vakantiegeld, dat aan hem in maart 2019 is uitbetaald, terecht niet als nabetaling van inkomsten in de zin van het Besluit op de huurtoeslag aangemerkt. De uitbetaling van de WW-uitkering in januari 2019 vond plaats op het reguliere betaalmoment en is daarom niet als een nabetaling aan te merken. Het vakantiegeld van [appellant] is in maart 2019 opeisbaar geworden. Voor het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) was dit het afrekenmoment, waardoor ook dit bedrag niet kan worden aangemerkt als een nabetaling.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de dienst in de besluitvorming de belangen van [appellant] niet heeft afgewogen, waardoor aan het besluit op bezwaar een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] om die reden gegrond verklaard.
    Omdat de dienst in zijn verweerschrift naar het oordeel van de rechtbank alsnog een goed gemotiveerde belangenafweging heeft gemaakt, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand gelaten. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat de dienst zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reden is om de terugvordering te matigen of daarvan af te zien. [appellant] stelt dat hij onvoldoende is geholpen door de dienst, het UWV en de gemeente. De rechtbank heeft hierover geoordeeld dat de dienst naar [appellant] toe niet zodanig is tekortgeschoten dat dit gevolgen zou moeten hebben voor de terugvordering.
    Hoger beroep
    3.1.    De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 3 december 2020 in stand gelaten. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij onevenredig hard wordt getroffen doordat de dienst de terugvordering niet heeft gematigd. Volgens [appellant] is hij in een nadelige situatie gebracht doordat het UWV zijn WW-uitkering over 2018 pas in januari 2019 heeft uitbetaald. [appellant] betoogt dat hij er niet op hoefde te rekenen dat zijn WW-uitkering aan een ander jaar zou worden toegerekend. Hij heeft bovendien meermaals bij de betrokken instanties om hulp en advies gevraagd, maar is hier door hen niet op gewezen en ook niet verder geholpen. Omdat het betaalmoment van de uitkering later was dan hij kon verwachten, heeft [appellant] een hoger toetsingsinkomen gekregen waardoor hij een bedrag van € 928,00 aan ontvangen huurtoeslag moet terugbetalen aan de dienst. [appellant] stelt zich op het standpunt dat het in strijd met de ongeschreven zorgvuldigheid is dat deze schuld nu geheel voor zijn rekening komt. Hij heeft er alles aan gedaan om zorgvuldig te handelen. De rechtbank heeft volgens [appellant] naar de letter van de wet gekeken en niet naar de geest daarvan, die er volgens hem op is gericht moedwillige fraude te voorkomen. Daarvan is in dit geval geen sprake. De rechtbank had er rekening mee moeten houden dat er bij de dienst sprake was van disfunctioneren. Zo klopt onder andere de datering van het verweerschrift dat de dienst heeft ingediend bij de rechtbank niet. De dienst heeft [appellant] ook niet kunnen wijzen op een website of een aan hem verstuurde brief waar de informatie over de toerekening van de WW-uitkering te vinden was. De dienst heeft verder de door hem beloofde uitleg op de zitting niet gegeven. [appellant] stelt zich op het standpunt dat het niet correct is dat deze situatie een schuld, die voortvloeit uit het feit dat het geschatte inkomen verschilt van het inkomen waar de belastingdienst mee rekent, geheel voor zijn rekening komt. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank hem onvoldoende gelegenheid heeft gegeven om zijn standpunten uiteen te zetten en toe lichten. De rechtbank heeft zijn verzoek om nadere informatie in te brengen na de zitting ten onrechte afgewezen, aldus [appellant].
    3.2.    Uit artikel 7, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awir), gelezen in samenhang met artikel 8, eerste lid, van die wet, volgt dat voor de bepaling van de draagkracht voor een inkomensafhankelijke regeling, zoals de Wet op de huurtoeslag, gekeken wordt naar het zogenoemde inkomensgegeven. Hiervoor wordt, gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder o, van de Awir en artikel 21, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, gekeken naar het laatst bepaalde verzamelinkomen of het laatst bepaalde belastbare loon. Het inkomensgegeven wordt vastgesteld door de inspecteur voor de inkomstenbelasting. De inspecteur heeft het verzamelinkomen van [appellant] over 2019 vastgesteld op € 19.823,00. De dienst heeft op basis van dit bedrag de aanspraak op huurtoeslag berekend. De Wet op de huurtoeslag en de Awir bieden geen grondslag om bij de bepaling van draagkracht inkomensbestanddelen buiten beschouwing te laten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2334). Dat betekent dat de dienst het door de inspecteur vastgestelde verzamelinkomen terecht heeft gevolgd. De door [appellant] gestelde bijzondere omstandigheden vormen geen grond om anders te oordelen.
    3.3.    Een uitzondering op de regel dat voor de dienst het inkomensgegeven zoals dit door de inspecteur voor de inkomstenbelastingdienst is vastgesteld leidend is om de aanspraak op huurtoeslag te bepalen, is opgenomen in artikel 2b van het Besluit op de huurtoeslag. Volgens dit artikel kunnen in sommige situaties delen van het toetsingsinkomen op verzoek toch buiten beschouwing gelaten worden. Dit kan gelet op artikel 2b, eerste lid, aanhef en onder b, als sprake is van een nabetaling van inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3 en 3.5 van de Wet op de inkomstenbelasting. De vraag is of de WW-uitkering als een nabetaling moet worden aangemerkt. Dat is niet het geval. De WW-uitkering van [appellant] voor de maand december 2018 is in januari 2019 aan hem uitbetaald. Op grond van artikel 33, eerste lid, van de Werkloosheidswet betaalt het UWV de uitkering in de regel per kalendermaand achteraf. De WW-uitkering voor de maand december 2018 was daarom pas in januari 2019 - het gebruikelijke moment van uitbetaling - opeisbaar. Omdat de WW-uitkering voor de maand december 2018 voor [appellant] pas in 2019 opeisbaar is geworden, kan deze niet worden aangemerkt als nabetaling van inkomsten over eerdere jaren als bedoeld in artikel 2b, eerste lid, aanhef en onder b van het Besluit op de huurtoeslag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2615). Dat betekent dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen ruimte bestaat om de WW-uitkering van [appellant] in mindering te brengen op zijn toetsingsinkomen.  Het betoog slaat niet.
    3.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536 schrijft artikel 26 van de Awir niet imperatief voor dat de dienst het gehele bedrag van een belanghebbende moet terugvorderen. De dienst heeft discretionaire ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de dienst op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen (zie bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1740). Dit wil zeggen dat de dienst moet nagaan of, ook als de dienst op zichzelf juist heeft berekend dat huurtoeslag moet worden terugbetaald, de bijzondere belangen van [appellant] onevenredig worden geschaad in verhouding tot het algemene belang dat ten onrechte ontvangen toeslag wordt teruggevorderd. In dat geval kan er aanleiding bestaan om de terugvordering te matigen. Anders dan [appellant] stelt, is het algemeen belang bij terugvordering niet beperkt tot het tegengaan van fraude, maar valt daaronder ook in bredere zin het belang van terugbetaling van ten onrechte uitbetaalde publieke middelen. Op de zitting heeft de dienst ook aangegeven dat [appellant] niet als fraudeur wordt aangemerkt, maar dat de reden dat er geld van hem wordt teruggevorderd is dat het voorschot voor de huurtoeslag dat is uitbetaald, achteraf bezien, te hoog was.
    3.5.    In het Verzamelbesluit Toeslagen van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, 45908, blz. 2) heeft de dienst onder andere het beleid over het matigen van de terugvordering van toeslagen opgenomen. Volgens dit beleid wordt, als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend, de terugvordering in beginsel niet gematigd, tenzij aanvullende omstandigheden als bijzonder zijn te beschouwen. Bij [appellant] is de terugvordering het gevolg van een verschil tussen het geschatte toetsingsinkomen en het definitieve inkomensgegeven, waardoor de terugvordering in beginsel niet gematigd wordt door de dienst. De dienst heeft naar het oordeel van de Afdeling kunnen concluderen dat er geen aanvullende omstandigheden zijn aangedragen die de terugvordering in het geval van [appellant] desondanks onevenredig maken. Hoewel het naar het oordeel van de Afdeling te betreuren is dat [appellant] zich onvoldoende geholpen en geïnformeerd voelt over de aangevraagde huurtoeslag, maakt deze omstandigheid niet dat sprake is van onevenredigheid bij de terugvordering. Daarbij betrekt de Afdeling dat, omdat sprake is van een wettelijk betaalmoment, niet aannemelijk is geworden dat de door [appellant] gewenste informatie tot een andere aanspraak op huurtoeslag zou hebben geleid. Aangezien de WW-uitkering in 2019 aan [appellant] betaald is, heeft hij dit geld ook daadwerkelijk in dit jaar ontvangen en kunnen besteden. Van een zogeheten papieren inkomen was geen sprake. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de dienst in de omstandigheden die door [appellant] zijn aangevoerd geen aanvullende omstandigheden hoeven zien die de terugvordering onevenredig maken. De tekortkomingen die [appellant] in het handelen van de dienst ziet, maken dit niet anders. Het betoog dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 3 december 2020 in stand heeft gelaten slaagt niet.
    4.       [appellant] heeft op 1 juni 2020, de dag na de zitting bij de rechtbank, verzocht of hij een bevindingenrelaas met bijbehorende documenten dat hij had opgesteld mocht inbrengen. Net als de rechtbank beschouwt de Afdeling dit verzoek als een verzoek tot heropening van het onderzoek op de zitting. [appellant] heeft als onderbouwing van zijn verzoek opgemerkt dat vele punten en inzichten die naar zijn overtuiging op de zitting behandeld hadden moeten worden niet zijn behandeld. Overlegging van het bevindingenrelaas zou kunnen bijdragen aan een nog rechtvaardigere uitspraak, aldus [appellant]. Ingevolge artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechtbank, indien zij van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest, dat heropenen. Dit is een bevoegdheid die ter beoordeling van de rechtbank staat en waarvan de toepassing doorgaans geen nadere motivering behoeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9349). Omdat [appellant] zijn verzoek in heel algemene bewoordingen heeft gedaan mocht de rechtbank dit verzoek zonder nadere motivering afwijzen. Het betoog van [appellant] dat de uitspraak van de rechtbank vernietigd moet worden omdat het onderzoek niet volledig is geweest slaagt niet. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat het door de rechtbank opgestelde proces-verbaal niet volledig is, overweegt de Afdeling dat een proces-verbaal een zakelijke weergave is van wat op een zitting naar voren is gebracht. Dat niet alles wat [appellant] of de dienst heeft gezegd is uitgeschreven betekent niet dat het proces-verbaal gebrekkig is. Wat [appellant] in dit verband naar voren heeft gebracht kan hem niet baten.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond.
    6.       De dienst hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    735-1014
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    […]
    Artikel 8:68
    1. Indien de bestuursrechter van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest, kan hij het heropenen. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.
    2. De griffier doet zo spoedig mogelijk mededeling daarvan aan partijen.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 2
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    […]
    o. inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen;
    […]
    Artikel 7
    1.Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    […]
    Artikel 8
    1.Toetsingsinkomen is: het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
    Algemene wet inzake rijksbelastingen
    Artikel 21
    1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    e. inkomensgegeven:
    1°.indien over een kalenderjaar een aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen;
    2°.indien over een kalenderjaar geen aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde belastbare loon;
    […}
    Werkloosheidswet
    Artikel 33
    1. Het UWV betaalt de uitkering in de regel per kalendermaand achteraf.
    2. In afwijking van het eerste lid is het UWV bevoegd, op verzoek van de werknemer of uit eigen beweging, de uitkering over een kortere periode te betalen, indien de werknemer over die kortere periode loon ontving.
    […]
    Besluit op de huurtoeslag
    Artikel 2b
    Op verzoek blijven bij de toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, de navolgende bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing:
    a. afkoopsommen van ouderdoms- of nabestaandenpensioen die in het berekeningsjaar niet meer bedragen dan het bedrag dat is opgenomen in artikel 66, eerste lid, van de Pensioenwet en artikel 78, eerste lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling;
    b. nabetalingen van inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3 en 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001;
    c. wezenuitkeringen die met toepassing van artikel 49 van de Algemene nabestaandenwet aan een ander dan de wettelijke vertegenwoordiger van het kind betaalbaar zijn gesteld;
    d. afkoopsommen op grond van de Liquidatiewet ongevallenwetten;
    e. verhogingen op grond van artikel 10 van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, artikel 2:51 of 3:9 van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten of artikel 22 van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering voorzover het bedrag van de verhoging niet hoger is dan het in artikel 6.20, eerste lid, onderdeel a, van de Wet inkomstenbelasting 2001 genoemde drempelbedrag voor uitgaven voor specifieke zorgkosten.
    2. Indien sprake is van een nabetaling die over de berekeningsjaren waarop deze nabetaling betrekking heeft gemiddeld meer dan € 2300 per jaar bedraagt, vindt het eerste lid, onderdeel b, uitsluitend toepassing indien over de berekeningsjaren waarop de nabetaling betrekking heeft minder huurtoeslag zou worden genoten dan indien de betrokken inkomsten niet als nabetaling zouden zijn uitbetaald.
    […].