ECLI:NL:RBNHO:2023:12022, Rechtbank Noord-Holland, 24-11-2023, 22/5914
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom op grond van artikel 2:74 APV. Lex certa, détournement de pouvoir, samenloop strafrecht, gevaar voor herhaling, hoogte dwangsom.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/5914 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. S.G.H. Langeweg),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Zaanstad, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.E.M. van den Berg en I. Boots).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan hem opgelegde last onder dwangsom op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Zaanstad (APV).
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft deze last onder dwangsom met het besluit van 31 maart 2022 aan eiser opgelegd. Met het bestreden besluit van 5 oktober 2022 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de last onder dwangsom in stand gelaten. 
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bestuurlijke rapportages die betrekking hebben op het bestreden besluit niet geanonimiseerd en onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd. In andere samenstelling heeft de rechtbank bij beslissing van 26 september 2023 de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. 
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 5 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder aan eiser een last onder dwangsom mocht opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      2.2
      Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      3. Op 6 januari 2022 heeft verweerder van de Politie Eenheid Noord-Holland een bestuurlijke rapportage ontvangen. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat eiser op 21 december 2021 op de openbare weg staande is gehouden toen hij met een vrouwelijke passagier achterop zijn snorfiets over de Seandelverlaan in Assendelft reed. In verband met vuurwerkoverlast in Assendelft was de politie op dat moment op grond van de Wet Economische Delicten bevoegd om vervoermiddelen te onderzoeken. Eiser weigerde mee te werken aan dit onderzoek, omdat volgens eiser sprake was van etnisch profileren. Nadat eiser nogmaals is gevraagd zijn buddyseat te openen, zagen de politieambtenaren dat eiser bij het contactslot van zijn snorfiets bezig was en vervolgens aangaf dat de sleutel waarmee zijn buddyseat opengaat was afgebroken. Hierdoor kregen de politieambtenaren het vermoeden dat eiser iets te verbergen had. Dit gevoel werd vergroot door de manier waarop eiser zijn schoudertas tegen zijn lichaam hield. Deze schoudertas weigerde eiser ook te openen. Nadat eiser is aangehouden, is zijn tas onderzocht en is het slot van de buddyseat geforceerd. In de buddyseat is een zwarte sporttas aangetroffen met daarin een grote hoeveelheid softdrugs te weten bijna 600 gram in los verpakte bakjes en (grip)zakjes. In de schoudertas die eiser bij zich droeg zijn zakjes met softdrugs aangetroffen. Verder zijn er twee telefoons en € 770,- aan cash geld in biljetten van €20,- en €50,- aangetroffen.
      
      
        
          Bestreden besluit
        
      
      4. Verweerder heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtreding van artikel 2:74 van de APV. De last houdt in dat het eiser verboden is om op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen, in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden, of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen. Bij constatering van een herhaling en/of voortduring van de overtreding van artikel 2:74 van de APV wordt een dwangsom van rechtswege verbeurd. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op een bedrag van €2.500,- per overtreding met een maximum van €10.000,-.  Aan dit besluit heeft verweerder de bestuurlijke rapportage ten grondslag gelegd.
      
      
        
          Is artikel 2:74 van de APV in strijd met lex certa-beginsel?
        
      
    
    
      5.1
      Eiser voert aan dat de term ‘kennelijke doel’ uit artikel 2:74 van de APV onvoldoende duidelijk is, omdat in de praktijk kennelijk de aanwezigheid van ‘goederen’ zonder dat daarbij aanwijzingen bestaan van daadwerkelijke handel of objectieve plannen daartoe, reeds onder deze term wordt gebracht. Eiser meent dat het niet voor eenieder helder is wat onder deze bepaling dient te worden verstaan. De wet bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts kan worden opgelegd indien de overtreding en sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Het enkel aanwezig hebben van een hoeveelheid die als handelshoeveelheid kan worden aangemerkt levert nog geen indicatie van handel op.
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het lex certa-beginsel van de wetgever verlangt om met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging te omschrijven. Volgens verweerder is bepaalde vaagheid onvermijdelijk om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen en omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden. De omschrijving met het kennelijke doel’ zal per geval moeten worden onderbouwd. Hiervoor zijn geen nadere regels vastgesteld en de APV bevat geen toelichting op het artikel, maar dit maakt volgens verweerder niet dat de bepaling daarom onvoldoende duidelijk of objectief is. Verweerder verwijst in dit kader naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2022.
      
    
    
      5.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van deze motivering op het standpunt kunnen stellen dat artikel 2:74 van de APV niet in strijd is met het lex certa-beginsel. De rechtbank vindt hiervoor ook steun in de door verweerder genoemde eerdere uitspraak van deze rechtbank van 2 juni 2022. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is er sprake van overtreding van artikel 2:74 van de APV?
        
      
    
    
      6.1
      Eiser voert aan dat hij artikel 2:74 van de APV niet heeft overtreden. Eiser heeft geen middelen uit de Opiumwet afgeleverd, aangeboden of verworven noch is hij daarbij behulpzaam geweest. Het enkele feit dat hij meer dan een handelshoeveelheid softdrugs voor eigen gebruik bij zich had, maakt niet dat hij daar was in verband met handel. Eiser kan zich ook niet vinden in de inhoud van de bestuurlijke rapportage. Hoewel in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van een bestuurlijke rapportage, zal uit die bestuurlijke rapportage wel moeten blijken dat eiser handelingen heeft verricht die verband houden met handel in drugs. Daarvan is geen sprake. In het strafdossier is ook geen melding gemaakt van dergelijke handelingen, waaronder het postvatten en rondrijden met het doel drugs te verhandelen. Eiser reed enkel rond met zijn vriendin achterop zijn snorfiets. Eiser voert aan dat handel nooit is geconstateerd. Om te kunnen spreken van een overtreding van artikel 2:74 van de APV moet er meer aan de hand zijn dan het enkel aanwezig hebben van drugs, anders zou iedereen die in het bezit is van drugs en zich verplaatst de APV overtreden. Eiser verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 september 2022.
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in beginsel mag uitgaan van de inhoud van een bestuurlijke rapportage. De stellingen van eiser geven geen aanleiding om aan de inhoud van de bestuurlijke rapportage te twijfelen. Eiser ontkent weliswaar dat hij artikel 2:74 van de APV heeft overtreden, maar hij heeft de feiten en omstandigheden in de bestuurlijke rapportage niet gemotiveerd en onderbouwd weersproken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is bij de aanwezigheid van een hoeveelheid softdrugs die de gebruikershoeveelheid overschrijdt in beginsel aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Eiser erkent ook dat hij meer dan een hoeveelheid voor eigen gebruik bij zich had. Verder wijst verweerder op de wijze waarop de aangetroffen drugs zijn verpakt en op het feit dat eiser een zodanig groot bedrag aan contant geld bij zich had in biljetten van 20 en 50 euro. Het is politieambtenaren ambtshalve bekend dat biljetten van 20 en 50 euro vaak gebruikt worden voor de handel. Door eisers verdachte gedrag is vervolgens het vermoeden ontstaan dat hij iets te verbergen had. Al met al zijn er volgens verweerder voldoende redenen om vast te stellen dat eiser het kennelijke doel had om te handelen in verdovende middelen en artikel 2:74 van de APV heeft overtreden. In dit opzicht verschilt de onderhavige zaak met de zaak waarop de uitspraak van de rechtbank Rotterdam ziet.
      
    
    
      6.3
      Op grond van artikel 2:74 van de APV is het, onverminderd het bepaalde in de Opiumwet, verboden om op of aan de weg of op een andere openbare plaats post te vatten of zich heen en weer te bewegen of zich in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.
      
    
    
      6.4
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van de feiten en omstandigheden zoals die blijken uit de bestuurlijke rapportage op het standpunt kunnen stellen dat eiser artikel 2:74 van de APV heeft overtreden. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat in de tassen van eiser meerdere (kleine) zakjes met daarin verschillend gewichten aan softdrugs zijn aangetroffen en in de tassen in totaal meer softdrugs is aangetroffen dan de gebruikershoeveelheid. Verder zijn in de tassen een grote hoeveelheid cash geld en twee telefoons aangetroffen. De rechtbank acht het daarom aannemelijk dat eiser het kennelijke doel had om te handelen drugs. De uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 september 2022 leidt niet tot een ander oordeel omdat in die uitspraak sprake was van andere feiten en omstandigheden. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Is het besluit van de burgemeester in strijd met het verbod van détournement de pouvoir?
        
      
    
    
      7.1
      Eiser voert aan dat de bevoegdheid van verweerder die volgt uit artikel 2:74 van de APV is bedoeld ter bescherming van de openbare orde. Eiser heeft geen overlast veroorzaakt, noch voor een onveilige sfeer voor omwonenden gezorgd. De openbare orde is op geen enkele wijze verstoord geweest. De bevoegdheid die volgt uit artikel 2:74 van de APV is niet gegeven voor handhavend optreden tegen het enkele aanwezig hebben van verdovende middelen op de openbare weg.
      
    
    
      7.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van schending van het verbod van détournement de pouvoir. Door het rondhangen van drugshandelaren en het aanbieden van drugs op openbare plaatsen wordt de openbare orde verstoord, wat maatschappelijke onrust en het gevoel van onveiligheid voor omwonenden met zich meebrengt. Dit geldt ook voor het risico op zogenaamde gewelddadige rip-deals. Met het opleggen van een last onder dwangsom wil verweerder dit soort praktijken in de gemeente terugdringen.
      
    
    
      7.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder de last onder dwangsom, gelet op verweerders weergegeven standpunt, heeft mogen opleggen ter bescherming van de openbare orde en veiligheid. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is er sprake van samenloop met het strafrecht?
        
      
    
    
      8.1
      Eiser voert aan dat voor het bestraffen van het aanwezig hebben van verdovende middelen op de openbare weg het strafrecht de aangewezen route is. Eiser heeft hiervoor al een sanctie van de strafrechter gekregen.  Het bestuursrecht is er niet om eiser nogmaals te straffen. Bovendien werd eiser in het strafrecht expliciet geen handel in verdovende middelen verweten, maar enkel het aanwezig hebben ervan. 
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omstandigheid dat in dit soort gevallen strafrechtelijk kan worden opgetreden, niet betekent dat niet ook een last onder dwangsom kan worden opgelegd. In dit kader verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank is van oordeel dat het feit dat in dit soort gevallen ook strafrechtelijk kan worden opgetreden, niet betekent dat verweerder niet bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder heeft toegelicht dat artikel 2:74 in de APV is opgenomen om overlast op straat tegen te gaan en verstoring van de openbare orde te voorkomen. Verweerder wil met de last onder dwangsom voorkomen dat eiser artikel 2:74 van de APV weer overtreedt en de openbare orde wederom wordt verstoord. Een dergelijke herstelmaatregel heeft een ander doel dan een strafrechtelijke sanctie. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Bestaat er een gevaar voor herhaling van het overtreden van artikel 2:74 van de APV?
        
      
    
    
      9.1
      Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat er gevaar is voor herhaling van overtreding van artikel 2:74 van de APV. Onduidelijk is welke feiten verweerder aan die conclusie ten grondslag heeft gelegd. Er dient sprake te zijn van een gevaar voor herhaling van drugshandel, niet voor het rondrijden op een snorfiets terwijl eiser drugs bij zich heeft.
      
    
    
      9.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat er een grote kans op herhaling van drugshandel is, aangezien eiser al op zo een jonge leeftijd een dusdanige hoeveelheid softdrugs (120 keer de gebruikershoeveelheid) in combinatie met contant geld, in zijn bezit had. Bovendien heeft eiser op 29 juli 2023 opnieuw artikel 2:74 van de APV overtreden. Dit maakt dat eiser de dwangsom heeft verbeurd en verweerder tot invordering zal overgaan. Verweerder geeft aan dat het gevreesde gevaar voor herhaling reëel is gebleken na het incident van 29 juli 2023. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op basis van de geconstateerde feiten en omstandigheden zoals die blijken uit de bestuurlijke rapportages in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er een gevaar bestaat voor herhaling van overtreding van artikel 2:74 van de APV.  De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de hoogte van de dwangsom onevenredig en is de belangenweging niet (juist) gemaakt?
        
      
    
    
      10.1
      Eiser voert aan dat verweerder onder de genoemde omstandigheden had kunnen volstaan met een waarschuwing. Aangezien eiser nog minderjarig is, brengt het handhavend optreden ernstige financiële gevolgen met zich mee. Het besluit is genomen in strijd met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Mocht de rechtbank oordelen dat verweerder een last onder dwangsom mocht opleggen, dan had kunnen worden volstaan met een lagere dwangsom. Het dwangsombedrag staat niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang.
      
    
    
      10.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom heeft aangesloten bij de categorie drugshandel uit het ‘Uitvoeringsbesluit hoogte dwangsommen en lengte begunstigingstermijn gemeente Zaanstad’. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het algemeen bekend is dat drugshandel gericht is op geldelijk gewin, op een wijze waarbij de openbare orde en veiligheid in het gevaar komt. Ook heeft drugshandel zeer grote nadelige gevolgen voor de drugsgebruiker en diens omgeving. Omdat het geldelijk gewin bij drughandel zeer hoog kan zijn heeft een lagere dwangsom geen afschrikwekkende werking. Ook al is eiser minderjarig, de hoogte van de dwangsom is niet disproportioneel. Ook minderjarigen kunnen relatief grote bedragen verdienen met drugshandel. Verweerder acht het, gelet op de aangetroffen goederen en de reactie van eiser op het verzoek van de agent om zijn buddy te openen, noodzakelijk om een last onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      10.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door eiser gestelde ernstige financiële gevolgen in verband met zijn minderjarigheid niet tot gevolg hebben dat handhavend optreden in dit geval dusdanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan moet worden afgezien. Bovendien heeft eiser de ernstige financiële gevolgen niet onderbouwd. Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom te hoog is. De dwangsom staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    11.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:109, ECLI:NL:RVS:2022:3077.
  
  
     ECLI:NL:RBNHO:2022:6114.
  
  
     ECLI:NL:RBNHO:2022:6114.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2022:7839.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:738.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:4039.
  
  
     Artikel 5:32 Awb.