ECLI:NL:RVS:2023:4264, Raad van State, 15-11-2023, 202108185/1/R3 en 202200313/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het veranderen en vergroten van een woning op het perceel [locatie A] te Schiermonnikoog. [belanghebbende] heeft op 24 maart 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van een woning op het perceel. Ingevolge het bestemmingsplan "Schiermonnikoog-Dorp" is aan het perceel de bestemming "Wonen", met de aanduiding "bouwklasse 2" toegekend. Omdat de uitbreiding van de woning wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden is het bouwplan in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. [appellant sub I] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte twee omgevingsvergunningen heeft verleend voor de uitbreiding van de woning op het perceel. Daardoor bestaat nu een omgevingsvergunning om het pand op het perceel te verbouwen tot twee woningen waarvan één deel niet kan worden onttrokken en bestaat een andere omgevingsvergunning op basis waarvan een onttrekkingsvergunning kan worden verkregen voor ongeveer de helft van de woning.

202108185/1/R3 en 202200313/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.        [appellant sub I] en anderen, allen wonend te Schiermonnikoog,
    II.       [appellant sub II], wonend te Schiermonnikoog,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 1 december 2021 in zaken nrs. 18/3656 en 18/3659 in het geding tussen:
    [appellant sub I] en anderen,
    [appellant sub II],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het veranderen en vergroten van een woning op het perceel [locatie A] te Schiermonnikoog (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college het door [appellant sub I] en anderen en [appellant sub II] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub I] en anderen en [appellant sub II] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub I] en anderen en [appellant sub II] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende] en [appellant sub I] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 september 2023, waar [appellant sub I] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub I] en [gemachtigde], mr. E. Erkamp, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, als gemachtigde van [appellant sub II] en het college, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. D. Quakernaat, rechtsbijstandverlener te Leusden, als partij gehoord. [appellant sub II] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens het college heeft mr. S.E. Reichardt via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [belanghebbende] heeft op 24 maart 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van een woning op het perceel. Ingevolge het bestemmingsplan "Schiermonnikoog-Dorp" is aan het perceel de bestemming "Wonen", met de aanduiding "bouwklasse 2" toegekend. Omdat de uitbreiding van de woning wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden is het bouwplan in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Volgens het college voorziet het bouwplan in een goede ruimtelijke ordening.
    De omgevingsvergunning is bij besluit van 16 oktober 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gebleven. De rechtbank heeft de door [appellant sub I] en anderen en [appellant sub II] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Daartegen richten zich de hoger beroepen van [appellant sub I] en anderen en [appellant sub II].
    Naast de verleende omgevingsvergunning voor het hierboven genoemde bouwplan heeft het college aan [belanghebbende] op 16 oktober 2018 een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, voor alleen het uitbreiden van de woning op het perceel. Van die omgevingsvergunning maakt het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel dus geen deel uit. Dit betekent dat de bouw van de uitbreiding van de woning op het perceel is toegestaan, maar dat deze uitbreiding op grond van deze omgevingsvergunning niet mag worden gebruikt voor recreatieve doeleinden. Tegen deze omgevingsvergunning is geen bezwaar gemaakt of beroep ingesteld, zodat deze omgevingsvergunning onherroepelijk is. Het hoger beroep in deze zaak ziet niet op deze tweede omgevingsvergunning van 16 oktober 2018, maar alleen op de uitspraak van de rechtbank, waarin de eerste omgevingsvergunning van 12 juni 2018 en het daaropvolgende besluit op bezwaar van 16 oktober 2018 zijn getoetst.
    Bij besluit van 9 maart 2018 heeft het college een door [belanghebbende] aangevraagde vergunning verleend voor het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning van het perceel. Ook dit besluit ligt in deze procedure niet ter toetsing voor. Op het hoger beroep in de zaak over de onttrekkingsvergunning doet de Afdeling op een later moment uitspraak.
    Toetsingskader
    2.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Hoger beroep [appellant sub I] en anderen
    Twee vergunningen
    3.       [appellant sub I] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte twee omgevingsvergunningen heeft verleend voor de uitbreiding van de woning op het perceel. Daardoor bestaat nu een omgevingsvergunning om het pand op het perceel te verbouwen tot twee woningen waarvan één deel niet kan worden onttrokken en bestaat een andere omgevingsvergunning op basis waarvan een onttrekkingsvergunning kan worden verkregen voor ongeveer de helft van de woning. Om juridische tegenstrijdigheden te voorkomen moet het college volgens [appellant sub I] en anderen een van de twee verleende omgevingsvergunningen intrekken.
    3.1.    Zoals hiervoor onder 1 staat, maakt de door het college op 16 oktober 2018 verleende omgevingsvergunning voor alleen de bouw van de uitbreiding van de woning op het perceel geen deel uit van deze procedure. Daarbij komt dat deze omgevingsvergunning onherroepelijk is. Met het voorliggende beroep kunnen [appellant sub I] en anderen niet bereiken dat die omgevingsvergunning moet worden ingetrokken. Op de zitting is door partijen bevestigd dat het hen met name gaat om het gewijzigd gebruik van het perceel en niet zo zeer om de bouw van de uitbreiding van de woning op zichzelf. De omstandigheid dat met de nu voorliggende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan de mogelijkheid bestaat de woning deels recreatief te gebruiken, betekent op zichzelf niet dat er voor de bouw van de uitbreiding van de woning niet twee afzonderlijke omgevingsvergunningen mogen zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Een of twee woningen
    4.       [appellant sub I] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet kon verlenen omdat in een gebouw feitelijk twee onafhankelijke woningen worden gebouwd terwijl de aanvraag ziet op de verbouw van een woning. De verleende omgevingsvergunning is daarom niet in overeenstemming met het doel van de aanvraag. Daarbij wijzen [appellant sub I] en anderen onder meer op tekeningen bij de aanvraag, op tekeningen bij een aanvraag om een onttrekkingsvergunning en op de omstandigheid dat aan de woning een nieuw huisnummer wordt toegekend. Volgens [appellant sub I] en anderen is dit misbruik van bevoegdheden.
    4.1.    Artikel 28.1 van de regels van het geldende bestemmingsplan luidt:
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimte voor:
    1. een aan-huis-verbonden beroep of kleinschalige bedrijfsmatige activiteit;
    2. een pension, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca - pension";
    b. aan- en uitbouwen;
    c. bijgebouwen;
    d. gebouwen ten behoeve van recreatieve bewoning, ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning";
    met de daarbijbehorende:
    e. tuinen, erven en terreinen;
    f. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde."
    Artikel 1, aanhef en lid 73, van de regels luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    woonhuis:
    een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;"
    4.2.    Daargelaten of [appellant sub I] en anderen deze beroepsgrond al bij de rechtbank naar voren hebben gebracht, overweegt de Afdeling dat de vraag of in het bouwplan feitelijk sprake is van een of twee woningen voor de toetsing van deze omgevingsvergunning niet bepalend is. Daarbij betrekt de Afdeling dat het perceel ingevolge de op het perceel rustende bestemming "Wonen" op grond van artikel 28.1, aanhef en onder a, van de regels onder meer bestemd is voor woonhuizen. Op grond van artikel 1, aanhef en lid 73, van de regels is een woonhuis een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden. Dit betekent dat op een perceel op grond van het bestemmingsplan ook twee woningen zijn toegestaan. De omgevingsvergunning die in deze zaak ter beoordeling voorligt ziet ook niet op het realiseren van een extra woning maar op het uitbreiden van een woning voor recreatieve doeleinden. Dat op grond van het bovenstaande sprake is van misbruik van bevoegdheden hebben [appellant sub I] en anderen onvoldoende concreet onderbouwd om dat aannemelijk te maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoger beroep [appellant sub II]
    Bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp"
    5.       [appellant sub II] betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet kon verlenen omdat dit strijdig is met het standpunt van de raad als planwetgever. Daarbij wijst [appellant sub II] erop dat percelen in het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp", waar nu sprake is van recreatie, de gebiedsaanduiding "overige zone - voorwaardelijke recreatief gebruik" hebben gekregen waardoor deze woningen niet meer voor recreatieve bewoning mogen worden gebruikt als dit gebruik langer dan een jaar niet heeft plaatsgevonden. Volgens [appellant sub II] is dan ook sprake van een uitsterfregeling en verdraagt zich dit niet met het op het perceel toestaan van recreatief gebruik.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp", waarnaar [appellant sub II] verwijst, pas in 2022, na de besluitvorming van het college, is vastgesteld. Ook is het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk. De standpunten van de raad in dat bestemmingsplan, wat daar ook van zij, hebben dan ook geen gevolgen voor de besluitvorming over de omgevingsvergunning die in deze zaak voorligt.
    Het betoog slaagt niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    6.       [appellant sub II] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend in afwijking van het bestemmingsplan omdat niet wordt voorzien in een goede ruimtelijke ordening.
    6.1.    [appellant sub II] voert ten eerste aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen omdat de rechtbank het beroep tegen de verleende onttrekkingsvergunning gegrond heeft verklaard. Volgens [appellant sub II] kan het recreatief gebruik, waarin de omgevingsvergunning voorziet, daardoor niet worden gerealiseerd.
    6.1.1. De vraag of wel of niet een onttrekkingsvergunning kon worden verleend ligt in deze zaak niet voor en dit betreft een ander toetsingskader dan in deze zaak aan de orde is. Verder is tegen de uitspraak van de rechtbank over de onttrekkingsvergunning hoger beroep bij de Afdeling aanhangig waarop nog geen uitspraak is gedaan.
    6.2.    [appellant sub II] voert ten tweede aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de wijk waarin het perceel ligt een gemengd gebied is. Het college had dit dan ook niet mogen meewegen in de besluitvorming. [appellant sub II] wijst er daarbij op dat in de omgeving alleen de bestemming "Wonen" voorkomt. Ook wijst [appellant sub II] op het (ontwerp)bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" waarin op een aantal percelen voorwaardelijk recreatief gebruik is toegestaan en ook wijst [appellant sub II] op een aantal percelen waaraan de functieaanduiding "recreatiewoning" is toegekend.
    6.2.1. Anders dan [appellant sub II] betoogt betreft de wijk waarin het perceel zich bevindt niet uitsluitend een wijk waar alleen wordt gewoond, maar vindt daar ook recreatief gebruik plaats. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht verwezen naar de aanwezigheid van het Schelpenmuseum op het nabijgelegen perceel [locatie B]. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat in de wijk wonen en recreatief gebruik planologisch op verschillende percelen is toegestaan. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het daarbij deels gaat om woonhuizen die worden gebruikt als tweede woning. Daarover heeft het college gesteld dat dit gebruik onder het overgangsrecht valt. Daarbij heeft het college onder meer verwezen naar het perceel [locatie C]. Dit perceel ligt vlakbij het perceel waarop het bouwplan is voorzien. [appellant sub II] heeft dat niet of onvoldoende betwist. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat dit recreatief gebruik onder het overgangsrecht valt. De omstandigheid dat in het (ontwerp)bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" op een aantal percelen voorwaardelijk recreatief gebruik zou zijn toegestaan en aan een aantal percelen de functieaanduiding "recreatiewoning" zou zijn toegekend, wat daar ook van zij, is niet relevant voor de afweging die het college moet maken. Het (ontwerp)bestemmingsplan is namelijk pas vastgesteld door de raad na de besluitvorming door het college. Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het perceel binnen een gemengd gebied ligt en bestaat er in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning wat het recreatief gebruik als zodanig betreft niet had mogen verlenen omdat dit in zijn algemeenheid ruimtelijk onaanvaardbaar zou zijn.
    6.3.    [appellant sub II] voert ten derde aan dat de omgevingsvergunning leidt tot onevenredig nadelige gevolgen, gelet op de locatie en situering van het perceel ten opzichte van zijn woning en tuin. [appellant sub II] wijst in dat kader op geluidoverlast als gevolg van het recreantenverkeer dat aankomt en vertrekt bij het perceel. Pratende recreanten en dichtslaande deuren zorgen volgens [appellant sub II] voor geluidoverlast, op 8 m afstand van zijn slaapkamer. Ook wijst [appellant sub II] op geluid vanuit de woning en tuin op het perceel dat wordt veroorzaakt door recreanten, mede gelet op de omvang van het recreatieve verblijf. Bovendien wijst [appellant sub II] op aantasting van zijn privacy en op parkeeroverlast door het gebruik van fietsen, fietsaanhangwagens en strandkarren. Volgens [appellant sub II] voldoet het bouwplan bovendien niet aan de richtafstand van 10 m tussen een pension en een gevoelige bestemming, die wordt genoemd in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering".
    6.3.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het bouwplan waarvoor een omgevingsvergunning is verleend een situatie zal ontstaan die in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
    Op de zitting is besproken welke overlast [appellant sub II] zal kunnen ondervinden van het bouwplan op het perceel. De in dat kader op de zitting door [belanghebbende] ingenomen stelling dat het deel van de woning op het perceel dat voorziet in recreatief gebruik zal worden gebruikt door een bepaald type rustige mensen, waardoor weinig overlast zal ontstaan voor de omgeving, is planologisch niet geborgd in de besluitvorming of anderszins. Alleen al daarom kan deze stelling niet worden betrokken in de beoordeling van de Afdeling.
    Op de zitting is, aan de hand van de vormgeving en inrichting van de woning, met partijen vastgesteld dat in de uitbreiding van de woning op het perceel een groep van maximaal 8 personen kan verblijven voor recreatieve doeleinden. Dit omvat volgens [belanghebbende] ook het gebruik van de op het perceel aanwezige tuin. De Afdeling stelt verder vast dat het perceel ligt ingeklemd tussen percelen waarop woonhuizen staan. Het perceel met de woning van [appellant sub II] grenst direct aan het perceel waarop het bouwplan ziet. Gelet op de ruimtelijke uitstraling van het beoogde recreatief gebruik, waaronder de redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting, de omvang van het recreatief gebruik en de locatie en situering waarop met het bouwplan het recreatief gebruik op het perceel is voorzien, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd waarom de gevraagde omgevingsvergunning in dit geval kon worden verleend. Dat het college op de zitting heeft toegelicht dat binnen de gemeente een beleidslijn zou bestaan dat 35% van een woning verhuurd zou mogen worden voor recreatieve doeleinden maakt dat niet anders, alleen al niet omdat het college heeft toegelicht dat in het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend mogelijk een grotere oppervlakte zal worden gebruikt voor recreatieve doeleinden.
    Over de vergelijking van [appellant sub II] met de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" oordeelt de Afdeling dat in dit geval geen sprake is van een pension zodat die verwijzing niet slaagt.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het van mening is dat de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Daardoor heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd dat de uitkomst van de gemaakte belangenafweging zich verdraagt met een goede ruimtelijke ordening. Het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van [appellant sub I] en anderen is ongegrond. Gelet op wat er staat in overweging 6.3.1 is het hoger beroep van [appellant sub II] gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub II] ongegrond heeft verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub II] tegen het besluit op bezwaar van 16 oktober 2018 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant sub II] ongegrond is verklaard. Het college moet, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant sub II] tegen het besluit van 12 juni 2018.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten van [appellant sub II] vergoeden. Het college hoeft de proceskosten van [appellant sub I] en anderen niet te vergoeden, omdat dit hoger beroep ongegrond is.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub I] en anderen ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub II] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 1 december 2021 in zaken nrs. 18/3656 en 18/3659, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub II] ongegrond heeft verklaard;
    IV.     verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub II] ingestelde beroep gegrond;
    V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog van 16 oktober 2018, kenmerk 6975, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant sub II] ongegrond is verklaard;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog tot vergoeding van bij [appellant sub II] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.542,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog aan [appellant sub II] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    159-866