ECLI:NL:RVS:2023:284, Raad van State, 25-01-2023, 202200994/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 7 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] medegedeeld dat het een voetpad gaat aanleggen in de berm van de Noordzijde ter hoogte van onder meer zijn woning. Aan de straatzijde van de woning van [appellant] aan de [locatie] te Bodegraven ligt een groenstrook op grond die -gedeeltelijk- zijn eigendom is. Het college wil deze groenstrook verharden om een voetpad aan te leggen. Het college heeft naar aanleiding van een telefoongesprek van [appellant] met de gemeente per e-mail aan [appellant] laten weten dat geen toestemming van hem nodig is voor het aanleggen van het voetpad. [appellant] heeft per e-mail gereageerd en gesteld dat wel toestemming van hem nodig is omdat hij de eigenaar van de grond is. Vervolgens heeft het college op 7 augustus 2020 een brief aan [appellant] gestuurd, waarin is medegedeeld dat het het voetpad in de berm gaat aanleggen en dat deze berm onderdeel is van de openbare weg.

202200994/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 januari 2022 in zaak nr. 21/357 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    Procesverloop
    Bij brief van 7 augustus 2020 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het een voetpad gaat aanleggen in de berm van de Noordzijde ter hoogte van onder meer zijn woning.
    Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 21 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de straatzijde van de woning van [appellant] aan de [locatie] te Bodegraven ligt een groenstrook op grond die -gedeeltelijk- zijn eigendom is. Het college wil deze groenstrook verharden om een voetpad aan te leggen. Het college heeft naar aanleiding van een telefoongesprek van [appellant] met de gemeente per e-mail aan [appellant] laten weten dat geen toestemming van hem nodig is voor het aanleggen van het voetpad. [appellant] heeft per e-mail gereageerd en gesteld dat wel toestemming van hem nodig is omdat hij de eigenaar van de grond is. Vervolgens heeft het college op 7 augustus 2020 een brief aan [appellant] gestuurd, waarin is medegedeeld dat het het voetpad in de berm gaat aanleggen en dat deze berm onderdeel is van de openbare weg. Hierbij heeft het college vermeld dat het op grond van de Wegenwet bevoegd is om in een berm een voetpad aan te leggen en dat daarvoor geen toestemming van [appellant] nodig is. [appellant] heeft hiertegen een bezwaarschrift ingediend.
    1.1.    Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Het college stelt dat de brief geen verkeersbesluit is omdat de aanleg van het voetpad geen wijziging in de categorieën weggebruikers die van de Noordzijde ter hoogte van de woning van [appellant] gebruik mogen maken met zich brengt. Het aanleggen van het voetpad is daarom een feitelijke handeling die geen rechtsgevolgen in het leven roept. De mededeling daarvan aan [appellant] is daarmee ook niet op rechtsgevolg gericht.
    De rechtbank heeft dit rechtmatig geacht.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een besluit en dat het college bevoegd is om zonder toestemming over te gaan tot het verharden van de berm. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld wijzigt de categorie weggebruikers die van de groenstrook gebruik maakt volgens [appellant] wel. Hij stelt daartoe dat de groenstrook in de huidige situatie niet kan worden gezien als een weg met een verkeersfunctie omdat deze geen functie vervult voor het afwikkelen van openbaar voetgangersverkeer. Er lopen geen voetgangers over de groenstrook. De voetgangers lopen allemaal over het fietspad. In de berm liggen obstakels en bovendien staat er een verkeersbord dat alleen het fietspad aanduidt. Er heeft nooit een bord met de tekst voetpad gestaan. Alleen de autoweg en het fietspad zijn daarom wegen die een functie vervullen voor het openbaar verkeer. De groenstrook gaat dan ook met de aanleg van het voetpad voor het eerst gebruikt worden door weggebruikers. De groenstrook is ook nooit als onderdeel van de weg door de gemeente onderhouden maar is eerst jarenlang door de boer gemaaid en is de laatste jaren door [appellant] onderhouden.
    [appellant] voert voorts aan dat de stelling van het college dat een berm die naast een openbare weg ligt altijd van die weg deel uitmaakt onjuist is. Dit is volgens [appellant] alleen zo als op de Wegenlegger staat dat de berm ook tot die weg hoort. De rechtbank heeft volgens [appellant] ook niet onderkend dat in het advies van de commissie bezwaarschriften staat dat de brief van het college een verkeersbesluit is. De rechtbank heeft ook ten onrechte de foto’s die hij heeft overgelegd niet bij de uitspraak betrokken terwijl deze de situatie erg duidelijk maken. Door de aanleg van het voetpad wordt zijn eigendom aangetast. Bovendien heeft Stedin een recht van opstal waardoor zij altijd toegang moeten hebben tot de groenstrook in verband met werkzaamheden.
    Tot slot voert [appellant] aan dat hij in strijd met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. Omdat volgens het besluit op bezwaar van 21 december 2021 van belang is of de strook grond bij de (openbare) weg hoort en of de categorie weggebruikers wijzigt had hij daarover gehoord moeten worden.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling
    Verkeersbesluit?
    3.1.    Het geschil gaat in de eerste plaats over de vraag of de brief van 7 augustus 2020 een (verkeers-)besluit is in de zin van artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw). Ingevolge dit artikel is een brief die ziet op het treffen van maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van die weg alleen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), als deze maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik maakt. Het begrip "weggedeelte" moet worden begrepen als een in lengterichting van de weg onderscheiden deel van die weg over de volle breedte van de weg (vergelijk de uitspraak van 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7183).
    3.2.    Voor deze beoordeling is allereerst van belang te beoordelen of de groenstrook onderdeel uitmaakt van de weg. Niet in geschil is dat de rijstrook voor auto’s en het fietspad - ook ter hoogte van de groenstrook - behoren tot de weg. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wvw, moet onder wegen worden verstaan alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen met inbegrip van - onder meer - de tot die wegen behorende paden, bermen en zijkanten. Anders dan [appellant] betoogt behoort tot een weg in de zin van de Wvw dan ook de hele weg dus inclusief de bij die weg horende paden, bermen en zijkanten. De wegenlegger kan weliswaar een functie hebben voor de vraag of een weg buiten de bebouwde kom al dan niet openbaar is en wie de onderhoudsplichtige van die weg is maar ziet doorgaans niet op de precieze omvang of inrichting van die weg. Anders dan [appellant] stelt moet de weg dan ook niet per onderdeel worden bezien maar in zijn geheel.
    Het voorgaande betekent dat de groenstrook onderdeel uitmaakt van de weg, tenzij kan worden vastgesteld dat geen sprake is van een berm. Dat is in dit geval niet zo. Niet in geschil is dat de groenstrook altijd heeft bestaan uit een grasstrook naast de rijstrook voor auto’s en het fietspad. Ook de door [appellant] overgelegde foto’s laten zien dat het feitelijk gaat om een berm. De aanwezigheid van een verkeersbord in de berm, ook al staat daarop een verwijzing naar het naastliggende fietspad, wijst ook op de functie als berm. Wie het onderhoud heeft gepleegd aan deze berm is niet van belang.
    De rechtbank heeft vervolgens terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat de berm ter hoogte van de woning van [appellant] wordt ingericht als voetpad geen verandering brengt in de categorieën weggebruikers die van de weg of dat weggedeelte gebruik mogen maken. Dat voetgangers die eerst op het fietspad naast de berm liepen nu op het voetpad gaan lopen zodat de berm in zoverre een andere functie krijgt leidt immers niet tot een beperking dan wel een uitbreiding van de categorieën weggebruikers omdat het gebruik van de weg over de volle breedte daarvan gezien niet wijzigt. De aanleg van het voetpad in de berm is daarom een feitelijke handeling en de mededeling van het college daarover geen verkeersbesluit. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de bezwaarschriftencommissie in het advies ook niet geconcludeerd dat daarvan wel er sprake is.
    Besluit op grond van de Wegenwet?
    3.3.    Naar aanleiding van het betoog van [appellant] dat de strook gras geen openbare weg is omdat deze al meer dan 30 jaar niet als voetpad wordt gebruikt stelt de Afdeling vast dat een berm geen weg is maar deel uitmaakt van een weg als bedoeld in artikel 1 van de Wegenwet (zie wederom de uitspraak van 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7183). Nu [appellant] het oordeel van de rechtbank dat de Noordzijde ter hoogte van zijn woning gedurende al dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest niet heeft bestreden en die weg dus een openbare weg is, heeft de rechtbank ook in dat opzicht terecht geoordeeld dat de brief van 7 augustus 2020 geen rechtsgevolgen in het leven roept. Er is geen sprake van een impliciet en onbevoegd genomen besluit op grond van de Wegenwet.
    3.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoorplicht
    3.5.    De bezwaarschriftencommissie heeft met toepassing van artikel 7:13, vierde lid, van de Awb in samenhang met artikel 7:3, onder a, van die wet, van het horen afgezien. Van horen in bezwaar kan worden afgezien als het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Het horen is er op gericht om nadere informatie te krijgen, zodat het college over alle feiten en omstandigheden beschikt om een besluit op het bezwaar te kunnen nemen. [appellant] stelt terecht dat bij de uitleg in het besluit op bezwaar van 21 december 2020 over waarom de brief van 7 augustus 2020 geen besluit is de feiten en omstandigheden van het geval een rol spelen. Het bezwaarschrift van [appellant] bevat inhoudelijk echter dezelfde feiten en omstandigheden als het beroep en het hoger beroep. Een toelichting op het bezwaar had daarom, gelet op overweging 4, niet tot een andere uitkomst kunnen leiden. Dit betekent dat het college al de beschikking had over alle feiten en omstandigheden om de ontvankelijkheid te kunnen beoordelen en dat daarom van het horen mocht worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
    317
     
    BIJLAGE wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: de schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
    […].
    Artikel 7:13
    […].
    4. De commissie beslist over de toepassing […] van artikel 7:3.
    […].
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders blijkt, verstaan onder:
    […]
    b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen en zijkanten;
    […].
    Artikel 15
    […].
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Wegenwet
    Artikel 1
    1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    […].
    Artikel 14
    […].
    3. De rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van een weg of een tot de weg behorende berm […] hebben bovendien te dulden:
    I. de uitvoering van alle werken tot onderhoud of verbetering van de weg;
    II. de uitvoering van alle werken vereist voor aansluiting van wegen en uitwegen;
    III. het aanwezig zijn, plaatsen en onderhouden van voorwerpen, boven, op en in de weg, of de daartoe behorende berm […] ten behoeve van het verkeer over de weg, van de onder I en II omschreven werken en van de uitvoering daarvan.