ECLI:NL:RBDHA:2023:18453, Rechtbank Den Haag, 01-12-2023, SGR 22-8276
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft het handhavingsverzoek op de juiste wijze beoordeeld. De minister mocht het verzoek niet-ontvankelijk verklaren, omdat het niet specifiek genoeg is. Het verzoek gaat over misstanden in de gehele visserijsector en niet over een overtreding van een specifiek bedrijf. Als eiseres vindt dat de minister in het algemeen onvoldoende doet om overbevissing tegen te gaan dan kan alleen de burgerlijke rechter dit beoordelen. De bestuursrechter kan alleen een oordeel geven over besluiten van de minister die gaan over handhavingsverzoeken om op te treden tegen een specifieke overtreding.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/8276 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        de verenigingen naar Belgisch rechtClientEarth en Low Impact Fishers of Europe (LIFE), gevestigd in Brussel (België), hierna: ClientEarth en LIFE
      (gemachtigde: mrs. F. Bajrami en R. Hörchner),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. drs. K. van der Togt).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van ClientEarth en LIFE tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek. 
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft dit verzoek met het besluit van 17 november 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 9 november 2022 op het bezwaar heeft de minister het bezwaar van ClientEarth en LIFE Platform niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 september 2023 op zitting behandeld. ClientEarth en LIFE hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde (mr. F. Bajrami). Namens ClientEarth is ook verschenen [naam 1]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. [naam 2] en ing. [naam 3]. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2.1.
      ClientEarth en LIFE hebben op 15 juni 2021 bij de minister een handhavingsverzoek ingediend. Dit handhavingsverzoek ziet op controles door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij pelagische en demersale visserijbedrijven. Kort samengevat hebben zij de minister verzocht om:
      - een controleplan en een steekproevenplan ('sampling plan') op te stellen in de zin van artikel 60 en artikel 61 van de Controleverordening, dan wel die zo spoedig mogelijk te overhandigen; en
      - over te gaan tot bestuurlijke handhaving bij de vijf of zes Nederlandse pelagische visserijbedrijven en bij de demersale visserijbedrijven. ClientEarth en LIFE hebben de NVWA daarbij (onder a t/m r) verzocht om verschillende soorten maatregelen te nemen, onder andere:
      
        - het uitvoeren van verschillende soorten onderzoeken en inspecties;
        - het maken van analyses;
        - het verstrekken van verschillende soorten stukken;
        - het publiceren van verschillende stukken op internet.
        Het handhavingsverzoek bevat tot slot nog vier punten (onder s t/m v) met verzoeken van verschillende aard aan de minister. Deze verzoeken zien onder andere op uitbreiding van personeel en het uitvaardigen van een (effectief en afschrikwekkend) systeem van bestuurlijke boetes en andere maatregelen.
      
      
    
    
      2.2.
      De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat het onvoldoende feiten bevat waaruit een mogelijke overtreding blijkt en geen aanleiding geeft om, naast het al bestaande reguliere toezicht, extra onderzoek in te stellen. 
      
    
    
      2.3.
      Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van LIFE niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Het bezwaar van ClientEarth heeft de minister ook niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de minister kort samengevat overwogen dat het handhavingsverzoek:
      
        
          verzoeken bevat die niet passen binnen een handhavingsverzoek;
        
        
          verschillende inconsistenties bevat over wat ClientEarth beoogt te bereiken;
        
        
          veel te breed is en daardoor onvoldoende concreet; en
        
        
          onvoldoende aanknopingspunten bevat voor mogelijke concrete overtredingen, gepleegd door derden.
        
      
      De minister heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat het verzoek van ClientEarth daarom niet kan worden aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. De brief van 17 november 2021, waarbij de minister op dit verzoek heeft gereageerd, bevat volgens hem ook niet een (weigering van een) besluit. 
      
      
        
          Wat vinden ClientEarth en LIFE in beroep?
        
      
      
      3. LIFE stelt dat zij net als ClientEarth belanghebbende is, omdat zij zich ervoor inzet dat alle vissers zich houden aan geldende wet- en regelgeving waaronder het tegengaan van overbevissing in Europa. Met de afwijzing van haar handhavingsverzoek wordt zij rechtstreeks geraakt in een belang dat zij krachtens haar statutaire en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. LIFE verwijst hierbij naar haar visie, missie, werkgebieden en haar activiteiten.
      
    
    
      3.1.
      Ook stellen ClientEarth en LIFE dat het handhavingsverzoek voldoende concreet is. Deze stelling hebben zij uitvoerig toegelicht. Met het handhavingsverzoek was voor de minister duidelijk op welke bedrijven het verzoek ziet, omdat er nog maar vijf/zes bedrijven werkzaam zijn als pelagisch visserijbedrijf en dat uit het handhavingsverzoek blijkt dat Nederland ernstig tekortschiet bij de handhaving van Europese en nationale regelgeving. Het is aan de minister om aan de hand van het handhavingsverzoek onder andere concreet onderzoek te doen en over te gaan tot bestuursrechtelijke handhaving. Zij hebben de minister daartoe voldoende aanknopingspunten geboden. De minister weet om welke overtredingen het gaat en welke Nederlandse bedrijven de overtredingen begaan.
      
    
    
      3.2.
      Verder stellen ClientEarth en LIFE dat zij hun handhavingsverzoek nader hadden kunnen onderbouwen met de stukken waar zij op grond van de Wet open overheid (Woo) om hebben gevraagd. Zij hebben de rechtbank daarom op grond van artikel 8:28 van de Awb het verzoek gedaan om deze stukken op te vragen bij de minister in het kader van deze procedure. Ook maakt de minister (de NVWA) zich schuldig aan détournement de pouvoir.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Is LIFE belanghebbende in de zin van de Awb?
        4.	De rechtbank is van oordeel dat de minister het bezwaar van LIFE terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. LIFE kan niet als belanghebbende worden aangemerkt. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Op grond van het derde lid van artikel 1:2 van de Awb worden bij rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
      
    
    
      4.2.
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft geoordeeld dat de wetgever met artikel 1:2, derde lid, van de Awb veilig heeft willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen. Daarvoor is nodig dat een algemeen of collectief belang, dat zij zich statutair ten doel stellen en waarvoor zij zich ook daadwerkelijk inzetten, rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
      
    
    
      4.3.
      Om te kunnen bepalen of het belang van stichting LIFE rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. Bij de feitelijke werkzaamheden moet worden gekeken naar de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift.
      
    
    
      4.4.
      In artikel 4 van de statuten van LIFE staat dat haar visie is een Europese Unie met gezonde zeeën, waar kleinschalige vissers meester zijn over hun toekomst, beschermers van de zee, economisch onafhankelijk, bijdragend aan de welvaart van kustgemeenschappen en de ecologische duurzaamheid van de oceanen. Artikel 5 van de statuten van LIFE beschrijft haar missie om kleinschalige vissers te stimuleren tot milieuvriendelijke visserij, om van kleinschalige visserij een aantrekkelijk en economisch levensvatbaar beroep te maken dat de visbestanden in stand houdt en het zeemilieu beschermt, en bijdraagt tot de welvaart van de kustgemeenschappen.
      
    
    
      4.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze visie en missie van LIFE in een te ver verwijderd verband staan van het door haar ingediende verzoek om handhaving van visserijregelgeving in Nederland. Uit de visie en missie zoals vastgelegd in haar statuten volgt namelijk dat LIFE zich richt op het ondersteunen en stimuleren van kleinschalige visserij. Ook haar feitelijke werkzaamheden zijn daarop gericht. Het is weliswaar niet uitgesloten dat de kleinschalige visserij voordeel zou kunnen ondervinden van een striktere naleving van de toepasselijke regels voor de sector, maar dit is niet dermate evident dat sprake is van meer dan een afgeleid belang.   
      
      
        
          Wat is de reikwijdte van het beroep?
      
      5. In beroep is uitsluitend de vraag aan de orde of de minister het bezwaar van ClientEarth terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het verzoek tot handhaving onvoldoende concreet is en het als gevolg daarvan geen aanvraag is waardoor de brief van de minister van 17 november 2021 geen besluit is. Bepalend voor het antwoord op die vraag is de inhoud van het oorspronkelijke verzoek tot handhaving. De reikwijdte en het onderwerp van het handhavingsverzoek kan in bezwaar worden verduidelijkt en geconcretiseerd, maar het is in beginsel niet mogelijk om het oorspronkelijke verzoek uit te breiden met nieuwe (categorieën van) overtredingen die niet onder het oorspronkelijke verzoek kunnen worden gebracht. 
      
      
        
          Is het verzoek tot handhaving voldoende concreet?
      
      6. Uitgangspunt is dat het bevoegd gezag in beginsel onderzoek moet doen naar een door een derde gestelde overtreding, als die derde een verzoek om handhaving doet. Van de verzoeker wordt dan wel vereist dat hij enig aanknopingspunt biedt voor onderzoek naar de vraag of daadwerkelijk een overtreding wordt of is begaan. Daarbij moet de verzoeker zijn verzoek tot handhaving van wettelijke voorschriften voldoende bepalen en kan hij er niet mee volstaan die wens in algemene termen kenbaar te maken: hij moet meer concreet aangeven op welk geval het verzoek betrekking heeft. Een handhavingsverzoek dat is gericht op een geheel aan activiteiten, en niet op concrete overtredingen, is onvoldoende concreet om te kunnen leiden tot een verplichting voor het bestuursorgaan om nader onderzoek te doen naar een gestelde overtreding. Een handhavingsverzoek moet kunnen uitmonden in een concreet besluit waarin een overtreder kan worden aangewezen.
      
    
    
      6.1.
      Zoals de minister ook in het bestreden besluit naar voren brengt, kan een handhavingsverzoek ook worden ingediend als de bedoelingen van de verzoeker (uiteindelijk) gericht zijn op het aan de kaak stellen van een breder voorkomend probleem. Ook in dat geval geldt evenwel dat het handhavingsverzoek voldoende bepaald moet zijn. Een handhavingsverzoek kan in ieder geval niet feitelijk gericht zijn op het wijzigen van beleid. Ook een verzoek om feitelijke handelingen, zoals het uitvoeren van controles, kan niet worden opgevat als een verzoek tot handhaving als in dat verzoek concrete overtredingen en overtreders ontbreken.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt vast dat ClientEarth met haar handhavingsverzoek in feite een intensivering en verscherping van de controle van en toezicht op de gehele Nederlandse zeevisserij wil. Het handhavingsverzoek is daarmee dan ook primair gericht op het verbeteren dan wel wijzigen van beleid en op meer feitelijk handelen in de vorm van het doen van onderzoek en controles. Dit wordt bevestigd doordat niet voorstelbaar is dat de minister één concreet handhavingsbesluit neemt, waarmee voldaan kan worden aan dit verzoek. Niet betwist is dat de NVWA signalen heeft dat binnen de Nederlandse zeevisserij wordt gefraudeerd en dat regels mogelijk structureel niet worden nageleefd. Ook wordt niet betwist dat het toezicht op die regels niet aan de daarvoor geldende normen voldeed en dat de Europese Commissie daarom een inbreukprocedure heeft gestart. Daarmee is het handhavingsverzoek echter nog niet voldoende toegespitst op concrete overtredingen en overtreders. 
      
    
    
      6.3.
      Hierbij is van belang dat de minister heeft toegelicht dat de pelagische en demersale visserij hele grote sectoren zijn, die bij elkaar bestaan uit honderden bedrijven. Om handhavend te kunnen optreden, moet de minister voor ogen hebben welk bedrijf een gestelde overtreding heeft begaan. De enkele stelling dat elk visserijbedrijf in de pelagische en demersale visserij wet- en regelgeving overtreedt, is te breed om te kunnen leiden tot de verplichting voor de minister om nader onderzoek te doen naar een gestelde (categorie van) overtreding(en). De voorbeelden van overtredingen die ClientEarth deels eerst in bezwaar heeft gegeven, kunnen hier niet aan afdoen. Nagenoeg al deze voorbeelden zien immers op categorieën van overtredingen waarvoor in het algemeen geldt dat de minister daarop al handhaaft of controleert. Er is dan concretere informatie nodig over een overtreding die op een bepaald moment heeft plaatsgevonden en/of degene die de overtreding heeft begaan, om een concreet handhavingsbesluit uit te lokken. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling die ClientEarth in dit verband aanhaalt. Daarin ging het immers om een combinatie van algemene informatie over slechte arbeidsomstandigheden in de transportsector en een inspectierapport dat ging over een bepaald bedrijf, die het concrete aanknopingspunt vormde voor nader onderzoek naar dat bedrijf en de vraag of het daadwerkelijk een overtreding had begaan. Nu een dergelijke concretisering in dit geval ontbreekt, is geen sprake van vergelijkbare gevallen. Daarbij merkt de rechtbank tevens op dat voor zover het hier om een uitbreiding van het oorspronkelijke verzoek gaat, de minister - zoals hiervoor onder r.o. 5 al is overwogen - niet verplicht was hierop in te gaan.
      
    
    
      6.4.
      Voor zover ClientEarth van mening is dat de misstanden in de visserijsector – die voor een groot deel erkend worden door de minister – mede het gevolg zijn van onvoldoende inspanningen tot handhaving door de overheid en zij in algemene zin een andere invulling van deze inspanningsverplichting in rechte wil afdwingen, geldt dat dit een vraag is voor de burgerlijke rechter. Een bestuursrechtelijk verzoek om handhaving, zoals hier aan de orde is, kan alleen zien op een voldoende concrete overtreding. Gelet op het voorgaande heeft de minister het bezwaar op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
        
          Verzoek ex artikel 8:28 Awb
        
        7.	ClientEarth stelt dat zij haar handhavingsverzoek verder hadden kunnen onderbouwen als zij de beschikking had gehad over de documenten die zij met haar Woo-verzoeken van 16 maart 2021 en 25 februari 2022 heeft opgevraagd. De rechtbank ziet geen reden om deze documenten op grond van artikel 8:28 van de Awb bij de minister op te vragen, omdat deze documenten niet relevant zijn bij de beoordeling van het beroep. De vraag die in deze beroepsprocedure immers voorligt, is of ClientEarth op het moment van indiening een voldoende concreet handhavingsverzoek heeft gedaan. Dat is niet het geval. Hierbij overweegt de rechtbank dat als een verzoeker nog nadere gegevens nodig heeft om een al ingediend handhavingsverzoek te onderbouwen dat juist een aanwijzing is dat het verzoek (nog) niet voldoende concreet is. Van détournement de pouvoir is geen sprake. Voor zover ClientEarth de gevraagde informatie nodig heeft om een handhavingsverzoek te onderbouwen, geldt dus dat zij dit dient te doen voordat zij een handhavingsverzoek indient bij de minister. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, voorzitter, en mr. D. Biever en 
      mr. E.K.S. Mollen, leden, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     De pelagische visserij ziet op vissen die in de waterkolom in scholen bijeen zwemmen.
  
  
     De demersale visserij ziet op vissen die op of bij de bodem leven.
  
  
     Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen.
  
  
     In de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:35.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2620.
  
  
     Als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
  
  
     In de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 15 april 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BM3228.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:592.
  
  
     Zie de uitspraak van het CBb van 30 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:219.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 17 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:368.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:685.
  
  
     Dit geldt ook voor het enige meer concrete incident dat eerst wordt genoemd in bezwaar met het schip FV Margiris.