ECLI:NL:RVS:2022:3406, Raad van State, 23-11-2022, 202107007/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 mei 2020 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van de Stichting Christelijke Woongroep Marenland afgewezen om tot handhaving over te gaan ten aanzien van het onderhoud van de damwand aan het Nieuwe Diep in Appingedam ter hoogte van Smederij 24 tot en met 34 te Appingedam. Het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest heeft daarbij overwogen dat de stichting herstellingen dient te verrichten aan die damwand. De stichting is eigenaresse van Smederij 24 tot en met 34 te Appingedam. Haar rechtsvoorgangster, Patrimonium, heeft het perceel, destijds onderdeel van het perceel kadastraal bekend gemeente Appingedam, sectie D, nummer 2782, bij akte van 9 juli 1986 geleverd gekregen van de rechtsvoorgangster van de gemeente Eemsdelta. Het perceel is onderdeel van het zogenoemde Borga-terrein. Het perceel van de stichting is gelegen langs het Nieuwe Diep, met dien verstande dat zich tussen het Nieuwe Diep en dat perceel een strook van ongeveer anderhalve meter grond bevindt.

202107007/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Christelijke Woongroep Marenland, gevestigd te Appingedam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 oktober 2021 in zaak nr. 21/1214 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 mei 2020 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van de Stichting Christelijke Woongroep Marenland (hierna: stichting) afgewezen om tot handhaving over te gaan ten aanzien van het onderhoud van de damwand aan het Nieuwe Diep in Appingedam ter hoogte van Smederij 24 tot en met 34 te Appingedam. Het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest (hierna: dagelijks bestuur) heeft daarbij overwogen dat de stichting herstellingen dient te verrichten aan die damwand.
    Bij besluit van 6 mei 2020 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Appingedam om tot intrekking over te gaan van de vergunning van 27 maart 1984 voor de aanleg van de wandbeschoeiing langs het voormalige Borga-terrein aan het Damsterdiep afgewezen.
    Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft het dagelijks bestuur het besluit van
    6 mei 2020 tot afwijzing van het verzoek om handhaving gewijzigd in die zin dat de stichting enkel als rechtsopvolger wordt gezien voor zover de vergunning van 27 maart 1984 betrekking heeft op de damwand gelegen voor het perceel, kadastraal bekend, gemeente Appingedam, sectie D, nummer 2875.
    Bij besluit van 10 maart 2021 heeft het dagelijks bestuur het door de stichting tegen de besluiten van 6 mei 2020 en 28 oktober 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 oktober 2021 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsdelta (hierna: het college) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, en [gemachtigde], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door D. Beltman en J. van Buren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De stichting is eigenaresse van Smederij 24 tot en met 34 te Appingedam, kadastraal bekend als gemeente Appingedam, sectie D, nummer 2875 (hierna: het perceel). Haar rechtsvoorgangster, Patrimonium, heeft het perceel, destijds onderdeel van het perceel kadastraal bekend gemeente Appingedam, sectie D, nummer 2782, bij akte van 9 juli 1986 geleverd gekregen van de rechtsvoorgangster van de gemeente Eemsdelta. Het perceel is onderdeel van het zogenoemde Borga-terrein. Het perceel van de stichting is gelegen langs het Nieuwe Diep, met dien verstande dat zich tussen het Nieuwe Diep en dat perceel een strook van ongeveer anderhalve meter grond bevindt.
    2.       In 1984 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Appingedam bij de rechtsvoorganger van het dagelijks bestuur een vergunning aangevraagd voor de aanleg van onder meer wandbeschoeiing langs de oever van de percelen van het Borga-terrein. Bij besluit van 27 maart 1984 is door de rechtsvoorganger van het dagelijks bestuur vergunning verleend voor het aanbrengen, hebben en onderhouden van een walbeschoeiing met een viertal steigers langs het Damsterdiep tegen het perceel, destijds kadastraal bekend als gemeente Appingedam, sectie D, nr. 2726 (het voormalig Borga-terrein). In de vergunning is onder 4 opgenomen:
    "Voor de duur van deze vergunning/ontheffing onderhoudt de vergunninghouder alle krachtens deze vergunning/ontheffing aangelegde werken in goede staat, ten genoegen van gecommitteerden. Op eerste aanzegging van gecommitteerden voert de vergunninghouder de door gecommitteerden nodig geoordeelde herstellingen uit.".
    3.       Op 23 december 2019 heeft de stichting het dagelijks bestuur verzocht om een last onder bestuursdwang en/of een last onder dwangsom op te leggen aan de gemeente. Volgens de stichting is de damwand ter hoogte van de Smederij 24 tot en met 34 te Appingedam dringend aan vervanging toe en is de gemeente onderhoudsplichtig.
    Bij brief van 24 maart 2020 heeft het college een reactie aan het dagelijks bestuur toegezonden ten aanzien van het handhavingsverzoek van de stichting. Hierbij is het dagelijks bestuur op grond van artikel 6.22 van de Waterwet verzocht de vergunning van 27 maart 1984, voor zover de vergunningsduur nog niet is verlopen, in te trekken.
    Bij besluiten van 6 mei 2020 zijn de verzoeken van de stichting en het college afgewezen. Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft het dagelijks bestuur de motivering van het besluit tot afwijzing van het verzoek van de stichting gewijzigd in die zin dat de stichting enkel als rechtsopvolger wordt gezien voor zover de vergunning van 27 maart 1984 betrekking heeft op de damwand gelegen voor het perceel kadastraal bekend, gemeente Appingedam, sectie D, nr. 2875. Bij besluit van 10 maart 2021 is het door de stichting tegen de besluiten van 6 mei 2020 en 28 oktober 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Standpunt dagelijks bestuur
    4.       Het dagelijks bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een zaaksgerichte vergunning die op 27 maart 1984 is verleend, en nog steeds geldt, en dat in deze vergunning de onderhoudsplicht van de damwand is neergelegd bij diegene ten behoeve van wie de damwand is aangelegd, namelijk de eigenaar van de betreffende gronden. De rechtsopvolging van een zaaksgerichte vergunning vindt van rechtswege plaats en een wijziging van de tenaamstelling is geen vereiste. Er is, aldus dagelijks bestuur, sprake van een gedeeltelijke rechtsopvolging, nu aan de rechtsvoorgangster van de stichting aan de damwand grenzende grond is overgedragen. De privaatrechtelijke rechten en plichten, staan, aldus het dagelijks bestuur, los van de bij de vergunning gedane bestuursrechtelijke aanwijzing van de onderhoudsplicht die verband houdt met de taakuitoefening van het dagelijks bestuur.
    Er is sprake van overtreding van voorwaarde 4 van de vergunning. Er zijn twee onderhoudsplichtigen, de gemeente en de stichting, elk voor het gedeelte van de damwand gelegen voor de eigen percelen. Op grond van artikel 6.24 van de Waterwet en op grond van de akte van levering van 8 juli 1986 geldt de vergunning voor zover deze betrekking heeft op de damwand gelegen voor het kadastraal perceel nr. D2875 voor de stichting, aldus het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur heeft overwogen dat de stichting herstellingen dient te verrichten aan de houten damwand ter plaatse van de percelen Smederij 24 tot en met 34 te Appingedam.
    Het belang bij het onderhoud van de damwand en de bescherming van de aangrenzende percelen verzet zich voorts tegen intrekking van de vergunning, zoals door het college is verzocht.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat op 27 maart 1984 vergunning is verleend aan de gemeente voor het aanbrengen, hebben en onderhouden van een walbeschoeiing met een viertal steigers langs het Nieuwe Diep tegen het perceel, kadastrale bekend als gemeente Appingedam, sectie D, nr. 2726. De vergunning is destijds aan de gemeente verleend in het kader van de herinrichting van het zogenoemde Borga-terrein. Het college heeft de vergunning aangevraagd als eigenaresse van dat terrein met als doel het tegen afkalving en andere aantasting door het water te beschermen. Artikel 6.24 van de Waterwet bepaalt dat een vergunning van rechtswege ook geldt voor de rechtsopvolger van de vergunninghouder. Niet in geschil is dat de rechtsvoorgangster van de stichting op 8 juli 1986 een deel van het terrein gelegen langs het Nieuwe Diep van de gemeente geleverd heeft gekregen. Uit artikel 6.24 van de Waterwet volgt naar het oordeel van de rechtbank dat, voor zover de onderhoudsplicht betrekking heeft op de damwand langs dat deel, deze voor de stichting geldt. Een wijziging van de tenaamstelling van de vergunning is hiervoor niet vereist. De rechtbank volgt dan ook niet de redenering van de stichting dat, omdat zij geen eigenaresse van de damwand is geworden, de vergunning voor haar geen onderhoudsplicht in het leven roept. De rechtbank heeft overwogen dat wat er over deze eigendomsverkrijging is aangevoerd dan ook verder onbesproken kan blijven.
    Dat er inmiddels wellicht ook een risico voor het oppervlaktewaterlichaam is ontstaan door achterstallig onderhoud, wat daar verder ook precies van zij, kan volgens de rechtbank niet betekenen dat de vergunning niet op grond van artikel 6.24 Waterwet ook voor de stichting geldt. Het is daarnaast niet uitgesloten dat de onderhoudsplicht rust op zowel de gemeente als op de stichting, elk voor het deel langs de percelen die bij hen elk in eigendom zijn. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel treft voorts geen doel. De stichting heeft volgens de rechtbank onvoldoende aangevoerd om aan te nemen dat sprake is van gelijke gevallen. Ter zitting is door het dagelijks bestuur uiteengezet dat onderhoud van de damwand over de hele lengte noodzakelijk is, maar dat de situatie bij het deel van de stichting urgenter is. Hierbij heeft het dagelijks bestuur erop gewezen dat in constructieve zin het risico op gronduitspoeling en belemmering van de doorstroming groter is als de damwand voor de percelen van de stichting instort. Dit komt, aldus het dagelijks bestuur, door het verschil in grondkerende hoogte voor de percelen van de stichting en de percelen van de gemeente.
    Wettelijk kader
    6.       Artikel 6.24 van de Waterwet luidt:
    "1. Een vergunning geldt tevens voor de rechtsopvolgers van de vergunninghouder, tenzij bij de vergunning anders is bepaald.
    2. De rechtsopvolger van de vergunninghouder doet binnen vier weken nadat de vergunning voor hem is gaan gelden, daarvan mededeling aan het bevoegd gezag.
    Omvang geding
    7.       Niet in geschil is dat de damwand ter hoogte van Smederij 24-34 in slechte staat verkeert en sprake is van een overtreding van voorwaarde 4 van de vergunning van 27 maart 1984. De vraag die in deze procedure voorligt is wie als vergunninghouder moet worden aangemerkt met betrekking tot het deel van de damwand ter hoogte van Smederij 24-34 en, gelet daarop, onderhoudsplichtig is.
    Rechtsopvolging
    8.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de stichting rechtsopvolger is van de vergunning van 27 maart 1984, omdat haar rechtsvoorganger het perceel Smederij 24-34 van de gemeente Appingedam heeft gekocht. De stichting stelt zich op het standpunt dat zij wel rechtsopvolger is van de gemeente Appingedam ten aanzien van het perceel aan de Smederij 24-34, maar geen rechtsopvolger is ten aanzien van de damwand. De damwand is immers niet onder algemene of bijzondere titel overgedragen aan haar rechtsvoorganger Patrimonium. . De stichting wijst er voorts op dat de damwand is gerealiseerd op een ander perceel dan het overgedragen perceel, te weten het perceel D3022. Tussen de damwand en het perceel van de stichting bevindt zich bovendien nog een strook grond dat eigendom is van het waterschap.
    De stichting voert verder aan dat de vergunning niet gedeeltelijk kan zijn overgegaan op de stichting. De vergunning ziet op de damwand als één geheel. Om de stichting aan te kunnen merken als vergunninghouder van een deel van de damwand, dient de vergunning gewijzigd te worden. Zonder wijziging van de vergunning zullen zowel de gemeente, als de stichting, voor zover zij als rechtsopvolger kan worden aangemerkt ten aanzien van de vergunning, onderhoudsplichtig zijn ten aanzien van alle krachtens de vergunning aangelegde werken. Verder dient een tweede vergunning verleend te worden voor het betreffende deel van de damwand en is daartoe geen aanvraag gedaan. De stichting wijst er ook op dat de vergunning is verleend voor één ondeelbare handeling, namelijk het realiseren van een damwand als één geheel. Volgens de stichting dient aangesloten te worden bij de rechtspraak die geldt voor de omgevingsvergunning. Hieruit blijkt dat de watervergunning, die ziet op één handeling (oftewel één activiteit), niet in losse stukken geknipt kan worden.
    Voor zover het dagelijks bestuur zich op het standpunt stelt dat het stuk damwand het perceel van de stichting beschermt tegen afkalving en de stichting daarom vergunninghouder is (of woorden van gelijke strekking) en de rechtbank dit van belang heeft geacht, voert de stichting aan dat sprake is van een zaaksgebonden vergunning. In het geval van zaaksgebonden vergunningen, is het niet van belang wie gebruik maakt van de vergunning. Nu niet relevant is wie de vergunning gebruikt, is het ook niet relevant welke percelen de damwand beschermt met betrekking tot wie de vergunninghouder is. De vergunning is verleend ten behoeve van het realiseren van een damwand in het Nieuwe Diep, waardoor de vergunning verbonden is aan de damwand. De stichting wijst er voorts op dat niet enkel het perceel van de stichting baat heeft bij de damwand. Ook de percelen van de gemeente en het perceel van het dagelijks bestuur, die grenzen aan de damwand, hebben daar baat bij.
    8.1.    Vaststaat dat in 1984 aan de gemeente een zaaksgebonden vergunning voor de damwand langs het aangrenzende perceel, het voormalige Borga-terrein, is verleend. Voorts staat vast dat uit die vergunning een onderhoudsplicht volgt, neergelegd in voorwaarde 4 van de vergunning, en dat die onderhoudsplicht bij de vergunninghouder ligt. Verder staat vast dat in 1986 (onder meer) het perceel waarop Smederij 24 tot en met 34 zich bevinden, dat deel uitmaakte van het voormalige Borga-terrein, in eigendom is overgedragen aan de rechtsvoorganger van de stichting. In de leveringsakte is verwezen naar twee tekeningen waarop het verkochte is afgebakend en waarin is opgenomen dat het verkochte aan de koopster wordt overgedragen "in de staat waarin het zich bij de aanvaarding bevond, met alle lusten en lasten, rechten en verplichtingen, alsmede erfdienstbaarheden, zo heersende als lijdende, zo zichtbare als onzichtbare, hoe ook genaamd". Verder staat vast dat tussen de damwand en het perceel van de stichting een groenstrook is gelegen.
    8.2.    De vergunning van 27 maart 1984 is verleend voor de damwand grenzend aan het voormalige Borga-terrein. Anders dan het dagelijks bestuur heeft gesteld is het eigendom van de damwand, gelet op de tekst van de vergunning van 27 maart 1984, van belang. Uit de vergunning volgt namelijk niet dat de eigenaar van het aangrenzende perceel onderhoudsplichtig is maar, zoals in rechtsoverweging 8.1. is overwogen, de vergunninghouder.  Dat de damwand de aangrenzende percelen beschermt en de aanvrager van de vergunning destijds deze aangrenzende percelen eveneens in eigendom had, maakt dat niet anders.
    Voor het antwoord op de vraag wie als vergunninghouder en daarmee als onderhoudsplichtige moet worden aangemerkt is, gelet op het voorgaande, naar het oordeel van de Afdeling doorslaggevend wie als eigenaar van de damwand moet worden aangemerkt. De eigenaar van de damwand moet immers als rechtsopvolger van de vergunninghouder als bedoeld in artikel 6.24, eerste lid Waterwet worden aangemerkt. De Afdeling stelt vast dat het dagelijks bestuur geen eenduidig standpunt heeft ingenomen over wie het eigendom van de damwand en de tussen de damwand en het perceel van de stichting en de damwand gelegen groenstrook heeft. In het besluit van 6 mei 2020 heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat het eigendom van de damwand deels is overgegaan naar de stichting met de overdracht van het door de stichting gekochte perceel. In het besluit op bezwaar, waarin het advies van de bezwaarschriftencommissie is overgenomen, heeft het dagelijks bestuur zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de damwand eigendom van de gemeente is. In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt op bladzijde 9 en 10 (onder punt 5) vervolgens zowel vermeld dat de groenstrook in eigendom is van het dagelijks bestuur, als dat de groenstrook en damwand door horizontale natrekking bij het perceel van de stichting horen. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur deze onduidelijkheid met betrekking tot het standpunt over het eigendom van de groenstrook, de damwand en de horizontale natrekking niet weg kunnen nemen. Het besluit is naar het oordeel van de Afdeling daarom niet deugdelijk gemotiveerd. Het dagelijks bestuur zal alsnog moeten vaststellen wie de eigenaar is van de damwand en daarmee wie de onderhoudsplichtige vergunninghouder is. De Afdeling merkt in dit kader op dat de burgerlijke rechter de aangewezen rechter is om vast te stellen wie eigenaar is van de damwand, indien partijen daarover verdeeld zijn.
    Dat de vergunning niet gedeeltelijk kan overgaan, zoals de stichting betoogt, wordt niet gevolgd. De damwand is weliswaar als een geheel aangelegd, maar de onderhoudsplicht die uit de vergunning volgt en volgens het dagelijks bestuur zou zijn overgegaan op de stichting betreft een duidelijk te onderscheiden deel van de damwand, namelijk het deel ter hoogte van Smederij 24-34.
    Het betoog slaagt.
    Afwijzing verzoek tot intrekking
    9.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte, net als het dagelijks bestuur in het besluit op bezwaar, niet is ingegaan op het besluit van 6 mei 2020 tot afwijzing van het verzoek van het college om intrekking van de vergunning van 27 maart 1984. Haar bezwaar en beroep zagen ook op dat besluit. Voor zover is bedoeld het bezwaar en beroep van de stichting tegen het besluit van 6 mei 2020 ongegrond te verklaren, kan de stichting zich daarmee niet verenigen. In de motivering van het besluit van 6 mei 2020 wordt ten onrechte gesteld dat de gemeente geen vergunninghouder (meer) is. Met deze motivering kan de stichting zich niet verenigen.
    9.1.    Het betoog van de stichting ziet op de overweging van het dagelijks bestuur in het besluit van 6 mei 2020, met betrekking tot het verzoek om intrekking van het college, dat de gemeente geen vergunninghouder meer is. Ter zitting heeft de stichting te kennen gegeven tegen het besluit van 6 mei 2020 te zijn opgekomen omdat de stichting daarin als onderhoudsplichtig is aangemerkt en dat zij niet heeft bedoeld te betogen dat de vergunning van 27 maart 1984 moet worden ingetrokken. Het standpunt dat de gemeente geen vergunninghouder meer is, is door het dagelijks bestuur verlaten met het besluit van 28 oktober 2020. De gemeente is volgens het dagelijks bestuur wel vergunninghouder voor het andere deel van de damwand. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het belang bij het onderhoud van de damwand en de bescherming van de aangrenzende percelen zich verzet tegen het intrekken van de vergunning. De damwand is ook in slechte staat. Die slechte staat wordt door de stichting niet betwist.
    Uit het voorgaande volgt dat het door de stichting aangevoerde geen grond biedt voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 6 mei 2020 tot afwijzing van het verzoek van het college om intrekking van de vergunning van 27 maart 1984 op onjuiste gronden berust.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Gelet op het voorgaande, behoeft wat de stichting voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking.
    11.     Gelet op wat onder 8.2 is overwogen is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van het dagelijks bestuur van 10 maart 2021 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dat betekent dat het dagelijks bestuur, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting moet nemen.
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het dagelijks bestuur nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.     Het dagelijks bestuur moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 1 oktober 2021 in zaak nr. 21/1214;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest van 10 maart 2021, kenmerk Z/20/037215;
    V.       bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest tot vergoeding van bij Stichting Christelijke Woongroep Marenland in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest aan Stichting Christelijke Woongroep Marenland het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 901,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Uylenburg
    Voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    580