ECLI:NL:RVS:2022:3911, Raad van State, 21-12-2022, 202104258/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan OG245 B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het oude Tivoligebouw aan de Oudegracht 245 in Utrecht tot een multifunctioneel complex met daarin een hotel, kinderdagverblijven, horeca en culturele voorzieningen. De vergunde verbouwing vindt vrijwel geheel intern plaats. Aan de buitenzijde van het gebouw wordt enkel onderhoud gepleegd. De grootste ingreep is de sloop van de bebouwing in het midden van het gebouw om een kloostertuin met een glazen dak te realiseren. De toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend voor het glazen dak dat 19 cm hoger wordt dan op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan is toegestaan. Na de verbouwing zal een gedeelte van het gebouw in gebruik worden genomen als hotel. Dat gebruik is reeds toegestaan op grond van het bestemmingsplan. [appellant] woont tegenover de achterzijde van het gebouw. Tussen zijn perceel en het gebouw ligt een publiek toegankelijke binnentuin.

202104258/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 17 mei 2021 in zaak nr. 20/4213 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft het college aan OG245 B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het oude Tivoligebouw aan de Oudegracht 245 in Utrecht tot een multifunctioneel complex met daarin een hotel, kinderdagverblijven, horeca en culturele voorzieningen.
    Bij mondelinge uitspraak van 17 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en OG245 hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2022, waar [appellant], het college, vertegenwoordigd door mr. H. Kavi en K.D. Koelman, en OG245, vertegenwoordigd door mr. M.J.E. Boudesteijn, advocaat te Rotterdam, en ir. J.C. Messemaeckers van de Graaff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, het wijzigen van een rijksmonument en het slopen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c, f en h, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De vergunde verbouwing vindt vrijwel geheel intern plaats. Aan de buitenzijde van het gebouw wordt enkel onderhoud gepleegd. De grootste ingreep is de sloop van de bebouwing in het midden van het gebouw om een kloostertuin met een glazen dak te realiseren. De toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend voor het glazen dak dat 19 cm hoger wordt dan op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan is toegestaan. Na de verbouwing zal een gedeelte van het gebouw in gebruik worden genomen als hotel. Dat gebruik is reeds toegestaan op grond van het bestemmingsplan.
    1.1.    [appellant] woont tegenover de achterzijde van het gebouw. Tussen zijn perceel en het gebouw ligt een publiek toegankelijke binnentuin.
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen belanghebbende is bij de omgevingsvergunning en dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte om die reden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert aan dat zijn perceel direct grenst aan de publieke binnentuin tussen zijn perceel en de achterzijde van het gebouw en dat hij verwacht geluidsoverlast te ondervinden van geluid in deze binnentuin.
    2.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerp van het besluit, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Aangezien [appellant] een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht en hem ook die mogelijkheid was gegeven op grond van artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo, stond voor hem beroep open tegen het besluit van 15 oktober 2020, ongeacht of hij daarbij belanghebbende is. Gelet hierop heeft de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De Afdeling laat hierbij in het midden of [appellant] als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    Het betoog slaagt.
    3.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Omdat de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet inhoudelijk heeft behandeld, zal de Afdeling dat hierna alsnog doen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil en gelet op het belang van OG245, ziet de Afdeling geen aanleiding om tegemoet te komen aan het verzoek van [appellant] om de behandeling van zijn beroep terug te wijzen naar de rechtbank. Het belang van OG245 is erin gelegen dat wanneer de omgevingsvergunning onherroepelijk wordt, zij eigenaar van het gebouw wordt en kan beginnen met de uitvoering van het bouwplan. Het rechtbankdossier, waarover de Afdeling in deze procedure beschikt, bevat alle benodigde stukken om het beroep inhoudelijk te kunnen beoordelen. Op de zitting bij de Afdeling zijn de beroepsgronden uitgebreid besproken en heeft [appellant] deze toe kunnen lichten. Naar het oordeel van de Afdeling is het daarom niet nodig om de zaak terug te wijzen naar de rechtbank.
    4.       [appellant] heeft in beroep bij de rechtbank aangevoerd dat OG245 geen eigenaar is van het gebouw en daarom slechts een gedeeltelijk belang heeft bij de door haar gevraagde omgevingsvergunning. Volgens [appellant] had de gemeente, als eigenaar van het gebouw, de omgevingsvergunning moeten aanvragen.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2173, geldt de hoofdregel dat degene die een verzoek om een vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op dat verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt, omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in, dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om de vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Die situatie is hier niet aan de orde omdat de gemeente voornemens is het gebouw aan OG245 te verkopen en zij dan de voorgenomen activiteit kan verwezenlijken. De gemeente en OG245 hebben namelijk een voorwaardelijke overeenkomst gesloten over de koop van het gebouw, waarin is overeengekomen dat het gebouw aan OG245 wordt geleverd als er een onherroepelijke omgevingsvergunning is voor de verbouwing.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellant] vreest dat hij geluidsoverlast zal ondervinden van hotelgasten die via de achterdeur naar buiten gaan en met rolkoffers door de publieke binnentuin achter het gebouw en door de Zwaansteeg zullen lopen. Volgens hem is de achterdeur in de huidige situatie slechts in gebruik als nooduitgang. Volgens [appellant] was de publieke binnentuin aanvankelijk aangewezen als 'stiltegebied' en heeft het college de kwalificatie van dit gebied ten onrechte gewijzigd in 'stil gebied'. [appellant] voert verder aan dat er als gevolg van de coronacrisis mogelijk geen behoefte meer is aan een hotel op deze locatie en dat daar bij de verlening van de vergunning onvoldoende naar is gekeken. Ook voert hij aan dat de aangevraagde horecavergunningen niet overeenkomen met de communicatie door de gemeente en OG245 daarover.
    5.1.    Deze procedure gaat over de bij besluit van 15 oktober 2020 verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van het gebouw. Dat besluit heeft geen betrekking op de publieke binnentuin of op de Zwaansteeg. Er zijn daar geen activiteiten vergund en er zijn ook voor het overige geen activiteiten vergund die daar geluid veroorzaken. Het gebruik van een gedeelte van het gebouw als hotel is al toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De achterdeur is al aanwezig in de achtergevel van het gebouw en voor het gebruik daarvan gelden geen beperkingen. Dat die deur mogelijk vaker zal worden gebruikt, wat [appellant] vreest, wordt niet toegestaan door de nu verleende omgevingsvergunning maar was al mogelijk. Omdat het gebruik als hotel al is toegestaan en de nu verleende omgevingsvergunning daar niet op ziet, hoefde het college bij de verlening daarvan niet te beoordelen of er nog wel behoefte is aan een hotel op die plek. De omgevingsvergunning heeft verder geen betrekking op de door [appellant] gestelde aanwijzing of kwalificatie van de publieke binnentuin als 'stiltegebied' of 'stil gebied', daargelaten of wat [appellant] daarover stelt juist is. Bij het besluit van 15 oktober 2020 zijn geen horecavergunningen verleend. Het besluit heeft verder geen betrekking op de vragen of en waarvoor er horecavergunningen zijn vereist of aangevraagd.
    De beroepsgronden van [appellant] over geluid, het gebruik van de achterdeur, het gebruik van het gebouw als hotel, de kwalificatie van de publieke binnentuin als 'stil gebied' en de horecavergunningen hebben dus geen betrekking op het besluit van 15 oktober 2020, waar deze procedure over gaat, en kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van dat besluit.
    De betogen falen.
    6.       [appellant] betoogt dat het bij de omgevingsvergunning behorende bouwveiligheidsplan, het zogeheten BLVC-plan, onvolledig is en dat er onjuistheden in staan. Hij wenst dat alles wat is besproken in de bijeenkomsten met de buurt, in dat plan wordt opgenomen.
    6.1.    [appellant] heeft niet geconcretiseerd wat er volgens hem ontbreekt in het BLVC-plan en wat er volgens hem onjuist in het plan staat. Dat niet alles wat is besproken in de bijeenkomsten met de buurt, in het plan is opgenomen, betekent op zichzelf niet dat het plan onvolledig is. Voor het overige heeft [appellant] ook niet aannemelijk gemaakt dat het BLVC-plan onvolledig is of dat er onjuistheden in staan.
    Het betoog faalt.
    7.       [appellant] betoogt dat in het besluit ten onrechte een uitwerking ontbreekt van het DUMO-rapport uit 2019 waaraan in het besluit wordt gerefereerd. Hij wenst een gedetailleerde uitwerking te ontvangen zodat hij kan inschatten op welke manier de cultuurhistorische waarden worden behouden.
    7.1.    Op blz. 3 van het besluit staat dat er in 2019 een DUMO-rapport is opgesteld en dat het ontwerp van het complex zoveel mogelijk is afgestemd op de geconstateerde monumentwaarden. Daarna volgt een beschrijving van het bouwplan en daarna staat vermeld dat de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed op 17 april 2020 en de commissie Welstand en Monumenten op 12 mei 2020 een positief advies hebben uitgebracht daarover. Deze twee adviezen liggen ten grondslag aan de omgevingsvergunning. [appellant] heeft over deze adviezen niets aangevoerd. Het DUMO-rapport ligt niet ten grondslag aan de besluitvorming en hoefde daarom ook niet te worden uitgewerkt in het besluit.
    Het betoog faalt.
    8.       [appellant] wijst er in zijn beroepschrift op dat de termen 'kloostertuin', 'proeftuin' en 'binnentuin' in verschillende stukken door elkaar heen worden gebruikt. Volgens hem maakt dat het onmogelijk om in te schatten wat de consequenties zijn van de voorgestelde wijzigingen met betrekking tot de leefbaarheid en veiligheid van omwonenden.
    8.1.    In deze procedure zijn twee tuinen relevant: de binnenplaats in het midden van het gebouw zelf, waar de kloostertuin of proeftuin met het glazen dak wordt gerealiseerd, en de publieke binnentuin aan de achterzijde van het gebouw, die soms ook kloostertuin wordt genoemd. Hoewel [appellant] er terecht op wijst dat de termen 'kloostertuin' en 'binnentuin' voor beide tuinen worden gebruikt, heeft hij niet gewezen op een concreet stuk of een concrete passage waarin niet duidelijk is welke tuin daar wordt bedoeld. Niet is gebleken dat in het besluit of de daaraan ten grondslag liggende stukken één van de drie door [appellant] genoemde termen wordt gebruikt waarbij uit de context en eventuele afbeeldingen niet kan worden afgeleid welke tuin daarmee wordt bedoeld.
    Het betoog faalt.
    9.       Zoals onder 3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond en moet de uitspraak van de rechtbank worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] alsnog ongegrond verklaren.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    11.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 17 mei 2021 in zaak nr. 20/4213;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    687