ECLI:NL:RBMNE:2023:6428, Rechtbank Midden-Nederland, 03-10-2023, 23/4136
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Toewijzing verzoek om een voorlopige voorziening. Beroep op het vertrouwensbeginsel. Belangenafweging.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/4136
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster, 
    (gemachtigde: mr. C.J. Tijman),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal (het college), verweerder, 
      (gemachtigde: mr. C. van Deutekom).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen een last onder dwangsom die het college op 27 juni 2023 aan verzoekster heeft opgelegd. De last ziet op het beëindigen van detailhandelsactiviteiten op haar bedrijfslocatie aan [adres 1] in [vestigingsplaats] omdat dit gebruik in strijd is met het geldende bestemmingsplan. 
    
    2. Verzoekster produceert en handelt in zonwering, raamdecoratie, rolluiken en terrasoverkappingen. De klanten van verzoekster worden in het pand ontvangen, kunnen daar voorbeelden van de producten bekijken en worden daarover geadviseerd. Als een klant interesse toont, neemt een werknemer van verzoekster productstalen en prijslijsten mee naar de klant thuis, waar een definitieve keuze wordt gemaakt, het product wordt ingemeten en de koop wordt bevestigd.
    
    3. Na een handhavingsverzoek en een voornemen tot handhavend optreden heeft verzoekster een omgevingsvergunning aangevraagd voor detailhandelsactiviteiten, voor de duur van tien jaar. Het college heeft de vergunning voor de duur van drie jaar verleend met het besluit van 26 januari 2018. Over deze vergunningverlening is een gerechtelijke procedure gevoerd. Hierbij heeft eerst deze rechtbank, en later ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), de bovengenoemde werkwijze van verzoekster aangemerkt als detailhandel. Het college heeft hierna de termijn van de eerder verleende tijdelijke omgevingsvergunning verlengd tot 31 december 2022. 
    
    4. Omdat verzoekster ook na 31 december 2022 haar activiteiten op de oude voet heeft voortgezet, is aan verzoekster de last onder dwangsom opgelegd van 27 juni 2023. Het college heeft verzoekster in de last drie mogelijkheden geboden om de detailhandelsactiviteiten te beëindigen, waarbij de mogelijkheden tot beëindiging eruit bestaan dat verzoekster binnen tien weken, voor 10 september 2023, ervoor zorgt dat zij geen particuliere klanten meer ontvangt of dat verzoekster voor 26 juli 2023 een omgevingsvergunning aanvraagt om van het bestemmingsplan af te wijken voor het houden van een bedrijf gericht op internetverkoop.
    
    5. Verzoekster is het niet eens met de last onder dwangsom en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Omdat de begunstigingstermijn op 10 september 2023 is verstreken en het college nog geen besluit heeft genomen op haar bezwaarschrift, heeft verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    6. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
    
    7. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 september 2023 op zitting behandeld. Namens verzoekster waren [A] en [B] aanwezig, bijgestaan door mr. Tj.P. Grünbauer als waarnemer van gemachtigde van verzoekster. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde vergezeld door [C] . 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    9. De voorzieningenrechter vindt dat er sprake is van een spoedeisend belang. De begunstigingstermijn van de last onder dwangsom loopt tot 26 juli 2023 of tot 10 september 2023, afhankelijk van de gekozen aangeboden optie om de overtreding te beëindigen. Het spoedeisend belang van verzoekster is erin gelegen dat de begunstigingstermijn is verstreken. Dit zou betekenen dat verzoekster per direct moet stoppen met het bedienen van haar particuliere klanten. Tijdens de zitting heeft verzoekster toegelicht dat haar particuliere klanten een essentieel onderdeel vormen van haar omzet om winstgevend te kunnen zijn. Het college heeft het spoedeisend belang van verzoekster niet bestreden. 
    
    
      
        Beoordelingskader
      
    
    
    
      10. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de fase van bezwaar is in beginsel alleen aanleiding als het besluit waartegen bezwaar is gemaakt zodanig gebrekkig is dat het in heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kan blijven. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen daarom als eerste of de bezwaargronden van verzoekster een redelijke kans van slagen hebben en tot herroeping van de last onder dwangsom kunnen leiden. Vervolgens weegt de voorzieningenrechter de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is dat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt in stand kan blijven, hoe minder ruimte er bij deze belangenafweging is voor de belangen van verzoekster.
      11. Ten aanzien van de vraag of in een bepaalde situatie handhavend mag worden opgetreden geldt dat op het college een beginselplicht tot handhaving rust. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om hiertegen op te treden, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving moet worden afgezien. 
    
    
    12. Tussen partijen is niet in geschil dat met het ontvangen van particulieren in de showroom een overtreding van het ter plaatse geldende bestemmingsplan plaatsvindt, omdat detailhandel volgens de planregels daar niet is toegestaan. Hoewel verzoekster het daar nog steeds niet mee eens is, is haar duidelijk dat dit volgt uit de hiervoor onder 3 bedoelde uitspraak van de Afdeling. Zij vindt echter dat het college toch niet handhavend zou moeten optreden en heeft daartoe een aantal argumenten aangevoerd.
    
    
      
        Beroep op het vertrouwensbeginsel 
      
    
    
    12. Verzoekster voert onder meer aan dat zij een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Zij meent dat het college hierdoor niet handhavend kan optreden tegen haar wijze van exploiteren van de onderneming. Het college is van mening dat aan verzoekster geen beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt.
    
    13. Uit vaste rechtspraak volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Er moet sprake zijn van een uiting of gedraging die kan worden aangemerkt als een toezegging (stap 1) en die toezegging moet aan het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval het college, kunnen worden toegerekend (stap 2). Indien gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt moet het bestuursorgaan beoordelen of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en in dat verband de betrokken belangen afwegen (stap 3).
    
    
      
        Stap 1 en stap 2: er is sprake van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend
      
    
    
    14. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er een uitlating of gedraging van een ambtenaar is geweest die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend.
    
    15. Dat is hier naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter het geval. Uit de overlegde stukken blijkt dat er op 5, 8 en 25 juni 2015 per e-mail is gecorrespondeerd tussen een medewerker van de gemeente Veenendaal en verzoekster. 
    
    16. Op 5 juni 2015 schrijft verzoekster aan de medewerker van de gemeente:
    
      
        ‘‘(…)
      
      
        Op 13 mei heb ik telefonisch met u gesproken omtrent ons voornemen te verhuizen van [adres 2] naar [adres 1] . 
      
    
    
    
      
        Het huidige pand, [adres 2] , betreft een showroom waar wij onze producten presenteren aan onze klanten, zowel particulier als zakelijke klanten, u bekend. 
      
      
        In deze ruimte hebben wij naast de showroom een klein magazijn en ruimte om onze administratieve werkzaamheden te kunnen bezigen. 
      
      
        (…)
      
      
        Telefonisch deelde u mij mede ons bedrijf en de activiteiten binnen ons bedrijf te kennen en dat wij ons zonder vestigingsvergunning (immers die is niet aan de orde en dus niet noodzakelijk voor onze activiteiten) te kunnen vestigen in het pand [adres 1] te [vestigingsplaats] . 
      
      
        De hoofdzaak op de nieuwe locatie [adres 1] zal assemblage / productie, opslag en administratie betreffen, waarnaast wij in een deel van het pand een showroom zullen realiseren. 
      
      
        (…)’’
      
    
    
    17. Op 8 juni 2015 schrijft de medewerker van de gemeente aan verzoekster: 
    
      
        ‘‘(…)
      
      
        Ik wil u er gemakshalve wel op wijzen dat op grond van het geldende bestemmingsplan ‘‘ [bestemmingsplan] ’’ detailhandel niet is toegestaan (in dit geval showroom met directe verkoop!). Hiervan kan via een zogeheten omgevingsvergunning onder voorwaarden worden afgeweken:
      
      
        (…)’’
      
    
    
    18. Op 25 juni 2015 schrijft de medewerker van de gemeente aan verzoekster:
    
      
        ‘‘(…)
      
      
        In navolging op mijn e-mail van 8 juni jl. en ons telefonisch gesprek van gistermiddag, kan ik u bevestigen dat het perceel [adres 1] te [vestigingsplaats] is gelegen in het geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ en hierin de bestemming ‘Bedrijf’ heeft. Op grond van artikel 3.1 onder v van de planregels zijn de voor ‘bedrijf’ aangewezen gronden onder andere bestemd voor ‘showroom’. 
      
      
        Tijdens ons gesprek heeft u aangegeven dat het pand aan [adres 1] als volgt wordt gebruikt¹: 
      
    
    
    
      
        
          deel van het pand als productieruimte van zonwering;
        
      
      
        
          een showroom (een deel van het gebouw waar uw producten/zonwering ten toon worden gesteld);
        
      
      
        
          doel van de showroom is dat klanten zo deze producten beter kunnen bekijken en;
        
      
      
        
          de directe verkoop vindt elders plaats (meestal is dit bij de klant thuis)Qua oppervlak is een showroom niet beperkt in het bestemmingsplan. 
        
      
    
    
    
      
        Bovenstaande activiteiten zijn overeenkomstig het geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’. Voor een showroom is geen minimum of maximum oppervlakte voorgeschreven in het geldende bestemmingsplan. 
      
      
        (…)’’
      
    
    
    19. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter kan de e-mail van 25 juni 2015 in samenhang met de e-mails van 5 en 8 juni 2015 niet anders worden gelezen dan als een toezegging dat op de locatie aan [adres 1] in [vestigingsplaats] een showroom voor particulieren, waarbij de verkoop ergens anders plaatsvindt, is toegestaan. Verzoekster heeft in haar e-mail van 5 juni 2015 toegelicht wat haar activiteiten zijn en daarbij aangegeven dat zij een showroom heeft waarbij haar producten aan zowel particuliere als zakelijke klanten worden gepresenteerd. In de e-mail van 8 juni 2015 heeft de medewerker van de gemeente aangegeven dat detailhandel niet is toegestaan, waarbij is opgemerkt dat dit een showroom met directe verkoop is. Vervolgens is in de e-mail van 25 juni 2015 door de medewerker van de gemeente bevestigd dat een showroom waarbij de verkoop elders plaatsvindt, is toegestaan. Hierbij is aangegeven dat de directe verkoop meestal bij de klant thuis plaatsvind. Het woord ‘thuis’ duidt naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter in deze context op particuliere klanten. Verzoekster heeft ook toegelicht dat dit haar werkwijze is en dat de desbetreffende medewerker van de gemeente bekend was met deze handelswijze vanwege een aankoop die hij in privé heeft gedaan bij verzoekster. 
    
    20. De toezegging kan worden toegerekend aan het college. Onder de e-mails van 
    8 en 25 juni 2015 staat de naam van de medewerker, met daaronder ‘Beleidsmedewerker RO’ en ‘Afdeling Wonen en Leven’. Verzoekster heeft de toezegging van deze medewerker redelijkerwijs mogen opvatten als een toezegging die namens het college is gedaan. 
    
    21. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is er dus sprake van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen dat een showroom – ook voor particulieren – waarbij de verkoop ergens anders plaatsvindt, was toegestaan. 
    
    
      
        Stap 3: de belangenafweging moet nog door het college worden gemaakt
      
    
    
    22. Omdat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt moet het college beoordelen of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en in dat verband de betrokken belangen afwegen. Mocht het college in weerwil van het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen van verzoekster toch handhavend willen optreden, dan moet daarvoor sprake zijn van een zwaarder wegend belang dan het belang van verzoekster, bij wie het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een showroom waarbij de verkoop elders plaatsvindt, is toegestaan. 
    
    23. De voorzieningenrechter twijfelt of een dermate zwaarwegend belang bestaat. Ook is dit niet nader uitgebreid uitgewerkt in de door het college overgelegde stukken. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is dit een onderdeel dat moet worden betrokken door het college bij de te nemen beslissing op het bezwaar. Het college moet in de beslissing op bezwaar daarom het belang van verzoekster meewegen. Hierbij moet het college ook meewegen dat verzoekster heeft gehandeld naar het gewekte vertrouwen, zij heeft immers haar onderneming verplaatst naar de nieuwe locatie en investeringen gedaan.Het college moet ook meewegen wat dit eventueel betekent in de situatie dat het college toch handhavend zal optreden. 
    
    
    
      
        Belangenafweging
      
    
    
    24. Gelet op het voorgaande weegt de voorzieningenrechter het belang van verzoekster, dat zij kan voortgaan met haar bedrijfsactiviteiten zoals zij dat nu doet tot de beslissing op bezwaar, zwaarder dan het op dit moment effectueren van de last onder dwangsom.  
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    25. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 27 juni 2023 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    26. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Verzoekster krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en is aanwezig geweest op de zitting. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2023.
    
    
    
    
    
      
               De rechter is verhinderd 
      
      
        				                    de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.