ECLI:NL:RVS:2022:3858, Raad van State, 21-12-2022, 202106778/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de bestemming van een garage op het perceel [locatie 1] in Schermerhorn naar kamerverhuur. Op 9 januari 2020 heeft [appellante] een aanvraag gedaan voor het legaliseren van het gebruik van de voormalige garage als onzelfstandige woonruimte voor twee personen. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de garage in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als zelfstandige woning. Volgens [appellante] ziet haar aanvraag op kamerverhuur. Zij stelt dat zij geen gebruik als zelfstandige woning heeft aangevraagd en ook feitelijk is daar volgens haar geen sprake van. Zij wijst erop dat de te verhuren kamers voor wat betreft gas-, water- en elektriciteitsvoorzieningen geheel afhankelijk zijn van de voorzieningen in haar eigen woning.

202106778/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Schermerhorn, gemeente Alkmaar,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 september 2021 in zaak nr. 20/4229 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de bestemming van een garage op het perceel [locatie 1] in Schermerhorn (hierna: het perceel) naar kamerverhuur.
    Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2020 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 22 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2022, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.M. Buiter, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Wester, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 9 januari 2020 heeft [appellante] een aanvraag gedaan voor het legaliseren van het gebruik van de voormalige garage als onzelfstandige woonruimte voor twee personen.
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college in afwijking van artikel 17.4.1, aanhef en onder b, van de planregels de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht onder de voorwaarde dat de garage niet als zelfstandige woonruimte mag worden gebruikt.
    Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het college het door [partij] ingediende bezwaar tegen het besluit van 26 februari 2020 gegrond verklaard en het besluit van 26 februari 2020 herroepen. [partij] woonde destijds op het naburige perceel [locatie 2]. Volgens het college duidt de aangevraagde situatie op gebruik als zelfstandige woning. Ook feitelijk is geen sprake van kamerverhuur maar van gebruik als zelfstandige woning, zo stelt het college. Het college is niet bereid de gevraagde omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen omdat gemeentelijk beleid in de weg staat aan een tweede zelfstandige woning op één perceel omdat daardoor wonen-achter-wonen ontstaat.
    Derde-belanghebbende
    2.       Ter zitting heeft [partij] erkend dat hij per 28 maart 2021 is uitgeschreven van het adres [locatie 2] in Schermerhorn. Gelet daarop is hij niet langer belanghebbende bij het besluit van 16 juli 2020. [partij] kan daarom niet met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als partij in het geding worden toegelaten. Dit betekent dat wat hij ter zitting heeft verklaard buiten beschouwing wordt gelaten.
    Inhoudelijk
    Gebruik als zelfstandige woning
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de garage in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als zelfstandige woning. Volgens [appellante] ziet haar aanvraag op kamerverhuur. Zij stelt dat zij geen gebruik als zelfstandige woning heeft aangevraagd en ook feitelijk is daar volgens haar geen sprake van. Zij wijst erop dat de te verhuren kamers voor wat betreft gas-, water- en elektriciteitsvoorzieningen geheel afhankelijk zijn van de voorzieningen in haar eigen woning.
    Daarnaast stelt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 december 2019, waarin de rechtbank volgens haar ook niet heeft geoordeeld dat sprake was van het gebruik van de garage als zelfstandige woonruimte.
    3.1.    Artikel 17.4.1 van de planregels luidt:
    "Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels:
    […]
    b. het gebruiken of laten gebruiken van bijgebouwen als zelfstandige woning of als afhankelijke woonruimte is niet toegestaan."
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruik van de garage als zelfstandige woning is aangevraagd.
    De Afdeling stelt vast dat [appellante] op 9 januari 2020 een aanvraagformulier bij het college heeft ingediend. Volgens dat formulier is aangevraagd het legaliseren van het gebruik van de garage voor kamerverhuur voor twee personen. De Afdeling stelt verder vast dat de tekening behorend bij de aanvraag  wijst op het gebruik van de voormalige garage als zelfstandige woning. Op basis van de tekening zijn in de garage een woonkamer, keuken, badkamer met een douche en toilet, twee slaapkamers en een ruimte met een CV-ketel voorzien. Blijkens de tekening beschikt de voormalige garage ook over een eigen toegang en is geen sprake van een doorgang naar de woning van [appellante]. Op grond van de bij de aanvraag behorende tekening kan naar het oordeel van de Afdeling niets anders worden geconcludeerd dan dat het gebruik als een zelfstandige woning is aangevraagd. Dat [appellante] niet heeft bedoeld om het gebruik van de garage als zelfstandige woning aan te vragen, strookt niet met de tekening die zij bij haar aanvraag heeft overgelegd. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit het rapport van een controle van toezichthouders van de gemeente Alkmaar op 21 augustus 2019 blijkt dat de garage op zodanige wijze was verbouwd en ingericht dat de garage als zelfstandige woning kon worden gebruikt, wat ook feitelijk het geval was en uiteindelijk op 9 januari 2020 ook is aangevraagd. De door [appellante] genoemde omstandigheid dat de woonruimte voor de gas-, water- en elektriciteitsvoorzieningen afhankelijk was en is van haar eigen woning, staat niet in de weg aan het zelfstandig gebruik van de voormalige garage door huurders. Zie ter vergelijking ook de uitspraken van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1128 (overweging 3.3) en 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3254 (overweging 2.3.1).
    3.3.    Het aangevraagde gebruik is in strijd met het bestemmingsplan, omdat het ingevolge artikel 17.4.1, aanhef en onder b, van de planregels niet is toegestaan om de garage als zelfstandige woning te (laten) gebruiken. De stelling van [appellante] dat de rechtbank in haar uitspraak van 6 december 2019 de garage heeft aangemerkt als bijgebouw en het college de termen zelfstandige woonruimte en woning in zijn besluiten ten onrechte door elkaar gebruikt en/of onjuist definieert, is niet van belang voor het oordeel dat aangevraagd is het gebruik van de voormalige garage als zelfstandige woning in plaats van kamerverhuur. Ook leidt die stelling gelet op de voor het perceel geldende planregels er niet toe dat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is.
    Over het betoog van [appellante] over de uitspraak van de rechtbank van 6 december 2019, overweegt de Afdeling dat er bij de beoordeling van de aanvraag die toen voorlag, van werd uitgegaan dat sprake was van kamerverhuur. Omdat [appellante] daarna een nieuwe aanvraag heeft gedaan en die aanvraag ziet op gebruik als zelfstandige woning, is in onderhavige procedure sprake van een andere situatie. De rechtbank was in zoverre dus niet gebonden aan de uitspraak van 6 december 2019.
    Het betoog faalt.
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat hij een tweede zelfstandige woning op het perceel vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk acht en om die reden geen gebruik heeft gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo.
    [appellante] stelt in dat kader dat de overweging van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is. Zij wijst erop dat de rechtbank niet meegaat in het standpunt van het college dat het gebruik van de garage als zelfstandige woonruimte leidt tot wonen-achter-wonen, maar de rechtbank zich wel kan vinden in de volgens haar voornaamste reden van het college om wonen-achter-wonen niet toe te staan, namelijk de mogelijke onduidelijkheid over de van toepassing zijnde regels ingeval de garage wordt gebruikt als een zelfstandige woning en daardoor twee hoofdgebouwen ontstaan.
    Daarnaast stelt [appellante] dat het standpunt van het college dat het gebruik van het perceel voor zelfstandige bewoning ten opzichte van kamerverhuur intensiever is, onvoldoende is gemotiveerd. Omdat zij voorheen met haar gezin in de woning woonde en, toen haar kinderen het huis uit waren, de kamers heeft verhuurd aan vier personen, leidt zelfstandige bewoning volgens haar niet tot intensiever grondgebruik.
    [appellante] stelt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 16 juli 2020 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Volgens haar zijn de nadelige gevolgen van dat besluit onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zij heeft de aangebrachte aanpassingen in de voormalige garage moeten laten slopen, lijdt inkomensverlies en heeft onnodige kosten gemaakt, terwijl er in de regio Alkmaar grote vraag is naar woonruimten voor arbeidsmigranten en studenten, zo stelt [appellante].
    4.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.2.    Het college heeft zich in het besluit van 16 juli 2020 op het standpunt gesteld dat wonen-achter-wonen leidt tot verrommeling van het straatbeeld en tot beperkte bereikbaarheid en toezichtmogelijkheden. Bovendien kan wonen-achter-wonen volgens het college leiden tot verminderde privacy voor de bewoners in de tweede lijn. Naar het oordeel van de rechtbank leidt deze situatie niet tot verrommeling van het straatbeeld of tot problemen in het kader van toezicht, bereikbaarheid of privacy, omdat de garage zich naast de hoofdwoning bevindt in plaats van daarachter, en beide een eigen ingang hebben aan de weg. De rechtbank oordeelde daarnaast echter dat het college wel aan het besluit van 16 juli 2020 tot afwijzing van de aanvraag ten grondslag heeft mogen leggen dat onduidelijkheid ontstaat over de toepasselijke bouwregels bij aanwezigheid van twee hoofdgebouwen op het perceel. Bovendien achtte de rechtbank van belang dat het gebruik van de gronden bij zelfstandige bewoning intensiever is dan bij kamerverhuur. De Afdeling acht dit oordeel van de rechtbank niet innerlijk tegenstrijdig.
    4.3.    De Afdeling is daarnaast van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het door [appellante] aangevraagde gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft bij die beoordeling van belang mogen achten dat het gebruik van de garage als zelfstandige woning naar zijn aard intensiever is dan kamerverhuur. Volgens het college is permanente bewoning een 24-uurs activiteit door een in dit geval tweede (potentieel meerpersoons)huishouden. Dit houdt volgens de ter zitting door het college gegeven nadere toelichting in dat meer van voorzieningen, zoals bijvoorbeeld het aanbieden van afval, gebruik zal worden gemaakt dan bij het gebruik van de garage door het eigen gezin of bij kamerverhuur. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
    De Afdeling is verder van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de nadelige gevolgen van de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het college heeft het ruimtelijke belang bij het voorkomen van het gebruik van de voormalige garage als tweede zelfstandige woning zwaarwegender mogen achten dan het belang van [appellante], dat is gelegen in inkomstenderving. Dat volgens [appellante] het gebruik van de voormalige garage als zelfstandige woning ook een positief effect heeft op de actuele woningnood, maakt de door het college gemaakte belangenafweging niet onevenwichtig. Het college heeft het ruimtelijk belang zwaarder mogen laten wegen. Weliswaar heeft het college ter zitting erkend dat het niet handig heeft geopereerd bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning, maar deze gang van zaken maakt niet dat het besluit van 16 juli 2020 onevenredig nadelige gevolgen heeft.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat zij haar plannen tot het mogelijk maken van kamerverhuur in de voormalige garage zou kunnen realiseren. Zij wijst erop dat het college op de hoogte was van de feitelijke situatie en haar wens om kamerverhuur mogelijk te maken. Volgens [appellante] heeft hierover veel overleg plaatsgevonden, waarin het college, onder meer bij monde van J. Uljee van de unit Vergunning- en subsidieverlening van gemeente Alkmaar, ook steeds richting haar heeft bevestigd dat geen sprake was van een zelfstandige woning. Zo heeft het college in zijn brief van 7 maart 2018 zelf aangegeven dat de door [appellante] ingediende aanvraag ziet op kamerverhuur en heeft het college dit bevestigd gedurende een eerdere vergunningenprocedure in onder meer het besluit op bezwaar van 20 december 2018 en het verweerschrift van 30 augustus 2019.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe.
    5.2.    De Afdeling overweegt met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
    Hoewel [appellante] heeft bedoeld een omgevingsvergunning aan te vragen voor kamerverhuur, volgt uit overweging 3.3 dat de aanvraag ziet op het gebruik van de voormalige garage als zelfstandige woning. Niet is gebleken dat aan [appellante] een toezegging of andere uitlating is gedaan of een gedraging is verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de garage zou mogen worden gebruikt als zelfstandige woning. Voor zover [appellante] verwijst naar de brief van 7 maart 2018, het besluit op bezwaar van 20 december 2018 en het verweerschrift van 30 augustus 2019, overweegt de Afdeling dat dit processtukken betreffen uit de procedure over de in 2018 aan [appellante] verleende omgevingsvergunning voor kamerverhuur, die uiteindelijk door de rechtbank Noord-Holland op 6 december 2019 is herroepen. De aanvraag die aan dat besluit ten grondslag ligt, ligt nu niet voor. Deze stukken kunnen mede gelet daarop in deze procedure niet leiden tot het oordeel dat het college aan [appellante] een toezegging heeft gedaan over het uitoefenen van zijn bevoegdheden in het kader van de nieuwe aanvraag van 9 januari 2020 die heeft geleid tot voorliggende procedure en ziet op het gebruiken van de garage als zelfstandige woning. Verder overweegt de Afdeling dat het vertrouwensbeginsel er niet aan af doet dat het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb gehouden is tot een volledige heroverweging van dat besluit. Die gehoudenheid tot een volledige heroverweging kan met zich brengen dat het college terug moet komen van een standpunt dat het bij het besluit tot vergunningverlening heeft ingenomen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1831, onder 3.3. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    374-974