ECLI:NL:RVS:2023:185, Raad van State, 18-01-2023, 202004645/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een crematiefaciliteit op de begraafplaats St. Barbara op het perceel Prinsesselaan 2 in Utrecht. Het bouwen van een crematiefaciliteit is in strijd met de geldende bestemmingsplannen  "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" en "Rijnsweerd, Maarschalkerweerd". Daarom heeft het college naast een omgevingsvergunning voor het bouwen ook met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Daarbij heeft het college de bestaande aula op de begraafplaats als hoofdgebouw aangemerkt en de crematiefaciliteit als bijbehorend bouwwerk bij dat hoofdgebouw.

202004645/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    2.       [appellant sub 2] en anderen, wonend te Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 10 juli 2020 in zaak nr. 19/5076 in het geding tussen:
    [appellant sub 2] en anderen
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college aan [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een crematiefaciliteit op de begraafplaats St. Barbara op het perceel Prinsesselaan 2 in Utrecht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 10 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 oktober 2019 vernietigd en het besluit van 20 februari 2019 herroepen. Het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen gegeven.
    [appellant sub 2] en anderen hebben een reactie op de schriftelijke uiteenzetting van het college gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 7 februari 2022 heeft het college een nieuwe omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een crematiefaciliteit op het perceel.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2022, waar [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en bijgestaan door mr. drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linde, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Rooms-Katholieke Begraafplaats St. Barbara, vertegenwoordigd door mr. D. de Jong, advocaat in Zeist, [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord. Op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    De rechtbank heeft het bij haar door [appellant sub 2] en anderen en P.A.M. Kremers ingestelde beroep tegen het besluit van 7 februari 2022 doorgestuurd naar de Afdeling.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    [appellant sub 2] en anderen, Kremers, St. Barbara en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, is verschenen. Voorts is ter zitting de Rooms-Katholieke Begraafplaats St. Barbara, vertegenwoordigd door mr. D. de Jong, advocaat in Zeist, [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft op 20 februari 2019 aan [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een crematiefaciliteit op de begraafplaats St. Barbara in Utrecht. Het bouwen van een crematiefaciliteit is in strijd met de geldende bestemmingsplannen  "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" en "Rijnsweerd, Maarschalkerweerd". Daarom heeft het college naast een omgevingsvergunning voor het bouwen ook met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Daarbij heeft het college de bestaande aula op de begraafplaats als hoofdgebouw aangemerkt en de crematiefaciliteit als bijbehorend bouwwerk bij dat hoofdgebouw.
    De begraafplaats is aangewezen als rijksmonument. Omdat de bouw van een crematiefaciliteit leidt tot een wijziging van het rijksmonument, heeft het college ook daar een omgevingsvergunning voor verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo.
    2.       Nadat de rechtbank het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning had herroepen, heeft het college bij besluit van 7 februari 2022 opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een crematiefaciliteit en het wijzigen van het rijksmonument. Daarbij heeft het college ook met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de bestemmingsplannen "Rijnsweerd, Maarschalkerweerd" en "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen".
    3.       [appellant sub 2] en anderen zijn bewoners van Utrecht. Zij vrezen dat het monumentale karakter van de begraafplaats zal worden aangetast door de bouw van de crematiefaciliteit. Daarnaast vrezen zij dat de stoffen die de crematiefaciliteit zal uitstoten zullen leiden tot gezondheidsproblemen en milieuvervuiling. Ook zijn zij bang voor verkeers- en parkeerproblemen.
    Toepasselijke regelgeving
    4.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die van de uitspraak deel uitmaakt.
    Het hoger beroep van het college
    Hoofdgebouw bestemming "Maatschappelijk-Begraafplaats"
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aula en kapel op de begraafplaats niet kunnen worden aangemerkt als een hoofdgebouw in de zin van artikel 1, onderdeel 1, van Bijlage II van het Bor, omdat deze gebouwen niet noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de op grond van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" geldende bestemming "Maatschappelijk-Begraafplaats". Daartoe voert het college aan dat de rechtbank uit de omstandigheid dat een aula en een kapel als bijbehorende voorzieningen zijn omschreven in artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels, ten onrechte heeft afgeleid dat de begraafplaats geen hoofdgebouw heeft. Volgens het college wordt voldaan aan de definitie van een hoofdgebouw in de zin van artikel 1.42 van de planregels. Verder voert het college aan dat gezien de doelstelling van het bestemmingsplan, namelijk het beheer van de bestaande situatie, en in aanmerking genomen dat de gebouwen tegelijkertijd met de aanleg van de begraafplaats zijn gebouwd, artikel 15.1 van de planregels zo moet worden uitgelegd, dat niet alleen een begraafplaats is toegestaan, maar ook het reeds langere tijd bestaande gebruik van de gronden voor bij het begraven behorende uitvaartactiviteiten. Voor deze uitvaartactiviteiten zijn de aanwezige gebouwen noodzakelijk, aldus het college.
    5.1.    Gelet op artikel 15.1 van de planregels zijn de betrokken gronden uitsluitend bestemd voor een begraafplaats en niet voor (andere) uitvaartactiviteiten. Dat die activiteiten misschien feitelijk al langere tijd plaatsvinden en daarvoor gebouwen zijn gebouwd, doet er niet aan af dat die activiteiten niet zijn opgenomen in de bestemmingsregels van artikel 15.1. Een begraafplaats is een terrein waar overledenen begraven worden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor de verwezenlijking van een begraafplaats geen aula of kapel noodzakelijk is in de zin van artikel 1, onderdeel 1, van Bijlage II van het Bor, ongeacht of die bouwwerken een hoofdgebouw zijn in de zin van het bestemmingsplan. De verwijzing door het college naar de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1163, over een bestemmingsplan met de bestemming "Sport-2", leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak ging over een heel andere bestemming en uit de toelichting bij dat bestemmingsplan bleek dat de daar aan de orde zijnde gebouwen, namelijk clubhuizen en een sportzaal, noodzakelijk waren voor het sportprogramma dat de raad van de gemeente Utrecht (hierna: de raad) met de bestemming "Sport-2" mogelijk wilde maken. Een vergelijkbare situatie doet zich hier niet voor.
    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat er geen hoofgebouw nodig is om de bestemming te verwezenlijken. Omdat er geen hoofdgebouw als bedoeld in Bijlage II van het Bor aanwezig is, kan de crematiefaciliteit alleen al hierom geen bijbehorend bouwwerk zijn in de zin van artikel 1 van die Bijlage. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om op grond van artikel 4, onderdeel 1, van die Bijlage een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van de crematiefaciliteit.
    Het betoog faalt.
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2] en anderen
    Advies Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
    6.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen advies aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed hoefde te vragen, omdat de bouw van de crematiefaciliteit niet leidt tot het ingrijpend wijzigen van het rijksmonument of het geven van een nieuwe bestemming aan een belangrijk deel ervan als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° en 4°, van het Bor. Daartoe voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat door het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van een crematiefaciliteit het rijksmonument, in elk geval deels, een nieuwe bestemming wordt gegeven. In dat kader achten zij van belang dat de crematiefaciliteit, anders dan de rechtbank heeft overwogen, gelet op haar lengte van 12,5 m, breedte van 8,3 m en hoogte van 8 m, niet beperkt van omvang is. Daarnaast is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat het padenstelsel, de beplanting en de vakindeling van de begraafplaats intact zouden blijven. Na de zitting bij de rechtbank is gebleken dat St. Barbara wel degelijk van plan is die te wijzigen en daarvoor ook een omgevingsvergunning voor het kappen van bomen heeft aangevraagd. Verder voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat ook zonder een wijziging van het padenstelsel de plaatsing van de crematiefaciliteit op een tot nu toe onbebouwde plek de routing dan wel het gebruik van de begraafplaats voor een groot deel zal veranderen, omdat de route naar die plek veel intensiever en anders zal worden gebruikt.
    Daarnaast betogen [appellant sub 2] en anderen dat de door het college toegepaste kruimelgevallenregeling niet zo ruim kan worden toegepast dat deze ook ziet op een gebruikswijziging van het terrein van de begraafplaats en de daarop aanwezige gebouwen, waaronder de aula. Daarbij verwijzen [appellant sub 2] en anderen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1069.
    6.1.    In de redengevende omschrijving voor de aanwijzing als rijksmonument staat onder het kopje "Waardering":
    "Begraafplaatsaanleg met bijbehorend padenstelsel, beplanting en vak-indeling van algemeen belang vanwege de cultuur-historische waarde als onderdeel van de R.K. begraafplaats St Barbara."
    6.2.    In de Nota van Toelichting bij het Bor, Stb. 210, 143, p. 100, staat over artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor dat onder gedeeltelijke afbraak van ingrijpende aard wordt verstaan het slopen van een groot of belangrijk deel van het monument, waarbij sprake is van een substantiële aantasting c.q. wijziging van het monument. Bij het geven van een nieuwe bestemming aan een beschermd monument gaat het om wijzigingen van het monument en de mogelijke aantasting van monumentale waarden ten gevolge van veranderend gebruik. Functie en staat van een monument zijn nauw met elkaar verweven. Een wijziging van deze twee-eenheid kan direct ingrijpen in de reden van de aanwijzing als beschermd monument. Hier is overigens niet bedoeld het voornemen tot wijziging van de bestemming van het monument in het bestemmingsplan, aldus de Nota van Toelichting.
    6.3.    Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat het padenstelsel, de beplanting en de vakindeling van de begraafplaats aangetast worden, merkt de Afdeling op dat deze wijzigingen geen onderdeel uitmaken van de voorliggende aanvraag. Deze aanvraag ziet immers alleen op het realiseren van de crematiefaciliteit. De aanvraag ziet dus ook niet op een wijziging van het gebruik van de rest van de begraafplaats.
    6.4.    De crematiefaciliteit wordt gebouwd aan de buitenzijde op een relatief klein gedeelte van de begraafplaats. Het te bebouwen oppervlak is gering in verhouding tot het totale oppervlak van de begraafplaats. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de bouw van de crematiefaciliteit leidt tot het ingrijpend wijzigen van het rijksmonument of een belangrijk deel daarvan. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de aanvraag tot stand is gekomen na overleg met de Commissie Welstand en Monumenten. Die commissie heeft de aanvraag ook voorzien van een positief advies. Er bestaat ook geen grond voor het oordeel dat aan het rijksmonument of een belangrijk deel ervan met de crematiefaciliteit een nieuwe bestemming wordt gegeven. Hoewel binnen het rijksmonument een nieuwe functie toegestaan wordt, geldt deze functie alleen voor een relatief klein gedeelte van de begraafplaats. Dat er meer verkeersbewegingen naar de begraafplaats zullen plaatsvinden en op dit deel van de begraafplaats meer mensen zullen lopen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit er niet aan afdoet dat het om een relatief klein gedeelte van de begraafplaats gaat.
    6.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zich geen situatie voordoet als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° en 4°, van het Bor, zodat het college geen advies hoefde te vragen aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed.
    De verwijzing van [appellant sub 2] en anderen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1069 leidt niet tot een ander oordeel. Dat het bestuursorgaan in die zaak de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed om advies had gevraagd, betekent niet dat het college verplicht was om dat ook in dit geval te doen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie hoger beroep en incidenteel hoger beroep
    7.       De conclusie is dat het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen ongegrond zijn. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Besluit van 7 februari 2022
    8.       Bij besluit van 7 februari 2022 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een crematiefaciliteit. Daarbij heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de bestemmingsplannen "Rijnsweerd, Maarschalkerweerd" en "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen".
    9.       Het besluit van 7 februari 2022 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Voorbereidingsprocedure
    10.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld om hun bezwaren en argumenten tegen de realisering van de crematiefaciliteit kenbaar te maken.
    10.1.  De Afdeling overweegt dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb en dat niet is gebleken van beleid waaruit blijkt dat het college zich heeft verplicht om in aanvulling op de procedure genoemd in die afdeling burgers actief te betrekken bij omgevingsvergunningen. Evenmin is gebleken dat het college niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in die afdeling. De ontwerp-omgevingsvergunning is ter inzage gelegd en er is aan een ieder gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen. Het betoog faalt daarom. Overigens heeft het college ter zitting toegelicht dat, hoewel de door [appellant sub 2] en anderen gewenste burgerparticipatie geen deel uitmaakt van de in de Wabo en Awb geregelde procedure, er drie bijeenkomsten zijn georganiseerd waar omwonenden de gelegenheid hebben gehad hun bezwaren en argumenten tegen de realisering van de crematiefaciliteit kenbaar te maken.
    Verklaring van geen bedenkingen
    11.     [appellant sub 2] en anderen en Kremers betogen dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan de raad. Volgens hen valt de crematiefaciliteit niet onder de door de raad aangewezen categorieën gevallen waarin een verklaring niet is vereist, omdat een crematorium niet is bedoeld voor maatschappelijke doeleinden, maar moet worden gezien als een commerciële organisatie met een winstdoelstelling. In dit verband wijst Kremers op de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2704.
    11.1.  Bij besluit van 24 november 2020 heeft de raad categorieën gevallen aangewezen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. In dit besluit heeft de raad de volgende categorie aangewezen:
    "[…]
    f. Realisering, verandering, vervanging en uitbreiding van bouwwerken ten behoeve van sport, maatschappelijke doeleinden, recreatie of cultuur, zoals een school- of kerkgebouw, kinderdagverblijf/buitenschoolse opvang of een jongerenhangplek met bijbehorende voorzieningen;"
    11.2.  Het begrip "maatschappelijke doeleinden" is een ruim begrip. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het cremeren van personen een duidelijk maatschappelijk doel. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het realiseren van de crematiefaciliteit onder de categorie "maatschappelijke doeleinden" valt. Dat er mogelijk bedrijven zijn die geld verdienen aan crematies, doet aan dat doeleinde niet af en leidt daarom niet tot een ander oordeel.
    De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2704, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak ging over de vraag of een uitvaartcentrum en een crematorium konden worden aangemerkt als "maatschappelijk" als bedoeld in het in die zaak van toepassing zijnde bestemmingsplan. In dat bestemmingsplan was een limitatief aantal voorzieningen opgesomd die onder het begrip "maatschappelijk" vielen. Een crematorium viel gelet op die limitatieve opsomming niet onder het begrip "maatschappelijk". Deze situatie doet zich niet voor in deze zaak, omdat de raad in het besluit van 24 november 2020 geen limitatieve opsomming heeft gegeven van toegestane voorzieningen die onder het begrip "maatschappelijk" vallen.
    Het betoog faalt.
    Ladder voor duurzame verstedelijking en behoefte
    12.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de vergunning ten onrechte niet getoetst is aan de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals voorgeschreven op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
    [appellant sub 2] en anderen en Kremers betogen voorts dat er geen behoefte is om de crematiecapaciteit te vergroten. Volgens hen heeft de crematiebranche in haar jaarlijkse monitor te kennen gegeven dat er sprake is van een crematieovercapaciteit in de gemeente Utrecht en directe omgeving, waardoor de toename van het aantal inwoners en crematies de komende 10 tot 20 jaar gemakkelijk opgevangen kan worden.
    12.1.  In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zijn voorwaarden opgenomen waaraan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen. Deze voorwaarden gelden ook als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wabo een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aangezien ingevolge artikel 5.20 van het Bor in dat geval artikel 3.1.6 van het Bro van overeenkomstige toepassing is.
    In haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft de Afdeling onder 6.3 en 7 overwogen dat een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voldoende substantieel moet zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een terrein met een ruimtebeslag van meer dan 500 m² of in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte groter dan 500 m², moet deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld welk planologisch beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan en in hoeverre het plan, eveneens in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging.
    12.2.  Het college stelt onder andere dat de ladder voor duurzame verstedelijking hier niet van toepassing is, omdat de bruto vloeroppervlakte van de crematiefaciliteit ongeveer 143 m2 bedraagt en daarom onvoldoende substantieel is om als stedelijke ontwikkeling aangemerkt te kunnen worden. De bouw van de crematiefaciliteit is daarnaast geen onderdeel van een nieuwe stedelijke ontwikkeling waarmee de crematiefaciliteit in samenhang bezien moet worden, aldus het college.
    12.3.  De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de crematiefaciliteit een omvang zal hebben van ongeveer 143 m2. Omdat de te realiseren crematiefaciliteit een kleinere omvang dan 500 m2 heeft, is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is.
    Het betoog faalt in zoverre.
    12.4.  Wanneer een ruimtelijke ontwikkeling niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing. Dit neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro dient te worden voldaan. Zoals de Afdeling onder 4.1 van de overzichtsuitspraak heeft overwogen, dient de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd. De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zodanig is, dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt.
    12.5.  Het college stelt dat hoewel in de regio weliswaar inderdaad voldoende ovencapaciteit aanwezig is voor cremeren, er niet voldoende operationele capaciteit is voor het faciliteren van uitvaartplechtigheden. Een gasgestookte oven kan technisch gezien maximaal 8 crematies aan per werkdag aan, maar mét uitvaartplechtigheden is dit operationeel onhaalbaar. Hiervoor dient gemiddeld ruim drie uur per uitvaartdienst gereserveerd te worden, wat een werkdag in houdt van circa 10 uur voor 3 crematies. Daarnaast volgt volgens het college uit de kerncijfers van het CBS dat de Nederlandse bevolking vergrijst waardoor de komende jaren het sterftecijfer toe zal nemen. De realisering van de crematiefaciliteit zal volgens hem bijdragen aan een totaalpakket van "lijkbezorging", een financieel gezonde exploitatie en toekomstperspectief voor de begraafplaats. Op de zitting hebben het college en St. Barbara nog nader toegelicht dat landelijk het aantal begrafenissen terugloopt, de vraag naar crematies stijgt en dat St. Barbara op de middellange termijn verwacht voornamelijk crematies te zullen verrichten.
    12.6.  De Afdeling overweegt dat het college met deze toelichting deugdelijk gemotiveerd heeft dat er behoefte bestaat aan de nieuwe crematiefaciliteit.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Luchtkwaliteit
    13.     [appellant sub 2] en anderen en Kremers betogen dat het college te lichtzinnig omgaat met de milieueffecten van de crematiefaciliteit, in het bijzonder met de uitstoot van stoffen. Volgens hen past een crematiefaciliteit vanwege de uitstoot van stoffen niet in deze omgeving, nabij een woonwijk.
    [appellant sub 2] en anderen betogen daarnaast dat het college in strijd handelt met de gemeentelijk nota "Utrecht kiest voor gezonde lucht" en het uitvoeringsprogramma "Luchtkwaliteit 2020-2025". Uit dit beleid volgt volgens [appellant sub 2] en anderen dat luchtvervuiling gereduceerd en gezonde lucht bevorderd moet worden.
    13.1.  Voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de milieugevolgen van de crematiefaciliteit heeft het college aansluiting gezocht bij de richtafstand uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Uit de VNG-brochure volgt dat een crematorium een bedrijf in milieucategorie 3.2 is, waarvoor een richtafstand geldt van 100 m. De afstand tussen de te realiseren crematiefaciliteit en de dichtstbijzijnde woningen bedraagt in dit geval minimaal 150 m. Omdat aan de richtafstand van de VNG-brochure wordt voldaan, zijn de milieugevolgen van de crematiefaciliteit volgens het college ruimtelijk aanvaardbaar. Daarbij heeft het college ook van belang geacht dat de crematiefaciliteit zal moeten voldoen aan de eisen van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    13.2.  Gelet op deze motivering heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de milieugevolgen van de crematiefaciliteit ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Er wordt in ruime mate voldaan aan de richtafstand van de VNG-brochure en [appellant sub 2] en anderen en Kremers hebben geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waarom het college in dit geval geen aansluiting mocht zoeken bij die brochure. Ook mocht het college betekenis toekennen aan het feit dat de crematiefaciliteit zal moeten voldoen aan de eisen van het Activiteitenbesluit. In paragraaf 4.8.9 van het Activiteitenbesluit en paragraaf 4.8.8. van de Activiteitenregeling milieubeheer zijn onder meer voorschriften opgenomen voor de uitstoot van stoffen door een crematorium. Door die voorschriften wordt de uitstoot van stoffen zoveel mogelijk beperkt. Ook zal de crematiefaciliteit op grond van artikel 4.115, tweede lid, van de Activiteitenregeling een logboek moeten bijhouden. Dat logboek kan het bevoegd gezag gebruiken bij de controle op de naleving van de voorschriften.
    Het betoog faalt in zoverre.
    13.3.  Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college in strijd handelt met de gemeentelijke nota "Utrecht kiest voor gezonde lucht" en het uitvoeringsprogramma "Luchtkwaliteit 2020-2025" overweegt de Afdeling als volgt. [appellant sub 2] en anderen en Kremers hebben hun stelling dat het verlenen van een vergunning voor de crematiefaciliteit in strijd is met de gemeentelijke nota en het uitvoeringsprogramma niet nader onderbouwd. Op de zitting heeft het college toegelicht dat in de gemeentelijke nota en het uitvoeringsprogramma geen concrete normen zijn opgenomen waaraan de crematiefaciliteit moet voldoen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het verlenen van een vergunning voor de crematiefaciliteit daarmee in strijd is.
    Het betoog faalt.
    Toename verkeersbewegingen en parkeeroverlast
    14.     [appellant sub 2] en anderen en Kremers betogen dat door de realisering van de crematiefaciliteit het aantal verkeersbewegingen van en naar de begraafplaats aanzienlijk toe zal nemen. Volgens hen zullen er bovenop de 200 begrafenissen per jaar 600 crematies plaatsvinden, waardoor de overlast voor omwonenden zal toenemen en gevaarlijke situaties zullen ontstaan.
    14.1.  De Afdeling overweegt dat in de bestemmingsplannen het aantal uitvaarten dat St. Barbara per jaar uit mag voeren niet gelimiteerd is. Planologisch gezien is het aantal verkeersbewegingen dat mag plaatsvinden dan ook niet gelimiteerd. Dat betekent dat het aantal verkeersbewegingen planologisch gezien niet toeneemt door de afwijking van de bestemmingsplannen ten behoeve van de crematiefaciliteit. Alleen al hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de situatie niet aanvaardbaar heeft kunnen achten.
    In aanvulling hierop merkt de Afdeling  op dat het aantal crematies in de omgevingsvergunning is gelimiteerd tot 600 per jaar. Op de zitting heeft St. Barbara gemotiveerd toegelicht dat voor een uitvaartceremonie ongeveer drie uur moet worden gereserveerd, en er gemiddeld twee uitvaarten per dag plaatsvinden. Op de zitting heeft St. Barbara ook toegelicht dat deze twee uitvaarten per dag zullen leiden tot  ongeveer 80 verkeersbewegingen gespreid over de dag en voornamelijk buiten de spitsuren. Dit aantal is naar het oordeel van de Afdeling zo beperkt, dat er ook om die reden geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de komst van de crematiefaciliteit zal leiden tot een onaanvaardbare toename van het aantal verkeersbewegingen.
    14.2.  Op de zitting heeft het college verder toegelicht dat er voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn, omdat naast de begraafplaats een parkeerterrein is aangelegd voor 35 auto’s en op het terrein van St. Barbara 8 parkeerplekken beschikbaar zijn. [appellant sub 2] en anderen en Kremers hebben geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waarom er desondanks onvoldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn.   
    Het betoog faalt.
    Aantasting monumentale waarden
    15.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de bouw van de crematiefaciliteit tot een onaanvaardbare aantasting van het rijksmonument zal leiden. In dat kader wijzen zij erop dat het rijksmonument beschouwd moet worden in samenhang met de omgeving en de kenmerkende onderdelen van het beschermd stadsgezicht Utrecht Oost.
    15.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld onder 3.2 van de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2434) is bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument de omschrijving bij het aanwijzingsbesluit tot beschermd monument van belang. De redengevende omschrijving bevat de aspecten van het monument die in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Voor het wijzigen, verstoren of verwijderen van zo’n aspect is in ieder geval een omgevingsvergunning vereist.
    15.2.  Uit de redengevende omschrijving blijkt dat in het bijzonder de begraafplaatsaanleg met bijbehorend padenstelsel, beplanting en vak-indeling beschermingswaardig zijn.
    15.3.  Zoals de Afdeling hiervoor onder 6.3 en 6.4 al heeft overwogen, wordt het rijksmonument of een belangrijk deel ervan niet ingrijpend gewijzigd. De crematiefaciliteit wordt gebouwd aan de buitenzijde en op een relatief klein gedeelte van de begraafplaats. De crematiefaciliteit sluit aan bij de bestaande functie van de begraafplaats en tast het padenstelsel, de beplanting en de vak-indeling niet of nauwelijks aan. De Commissie Welstand en Monumenten heeft op 5 februari 2019 een positief advies uitgebracht. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de bouw van de crematiefaciliteit leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het monument.
    Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    16.     [appellant sub 2] en anderen en Kremers vrezen aanzienlijke overlast te ervaren van het crematorium. Zij stellen dat de belangen van de omwonenden zwaarder behoren te wegen dan het belang van St. Barbara  om een crematiefaciliteit te realiseren. Volgens hen heeft St. Barbara geen economisch belang bij de realisering van de crematiefaciliteit, omdat uit de financiële informatie van de afgelopen jaren geen risico op discontinuïteit blijkt. St. Barbara heeft ook nimmer een bedrijfsplan, investeringsplan of anderszins een financieel plan ingediend ter onderbouwing van haar economisch belang, aldus [appellant sub 2] en anderen en Kremers.
    16.1.  Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    16.2.  Anders dan waarvan [appellant sub 2] en anderen en Kremers lijken uit te gaan, hoeft er geen (financiële) noodzaak te bestaan voor het realiseren van de crematiefaciliteit. Ook als voor een bepaalde activiteit geen noodzaak bestaat, kan daarvoor een aanvraag worden gedaan en een omgevingsvergunning worden verleend. Zoals hiervoor is overwogen, moet het bevoegd gezag wel beoordelen of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en zal het de betrokken belangen moeten afwegen.
    In dit geval heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de belangen van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat en de bescherming van hun gezondheid ook met de komst van de crematiefaciliteit blijven gewaarborgd. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen over onder meer de milieugevolgen en de verkeersbewegingen, mocht het college zich op dit standpunt stellen. Het college heeft redelijkerwijs de belangen van St. Barbara zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van omwonenden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het, gelet op wat hiervoor onder 12.6 is overwogen over de behoefte aan de crematiefaciliteit, aannemelijk is dat St. Barbara een (economisch) belang heeft bij het realiseren van de crematiefaciliteit. [appellant sub 2] en anderen en Kremers hebben niet aannemelijk gemaakt dat daartegenover zwaarwegende belangen van omwonenden staan die zodanig worden geschaad door de komst van de crematiefaciliteit dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
    Het betoog faalt.
    Eindconclusie
    17.     Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    De beroepen van [appellant sub 2] en anderen en Kremers tegen het besluit van 7 februari 2022 zijn ongegrond.
    18.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] en anderen vergoeden die zij hebben moeten maken om zich tegen het hoger beroep van het college te verweren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en van P.A.M. Kremers tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 7 februari 2022 ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.704,38, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een griffierecht van € 532,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter    
    w.g. Van Roessel
    griffier
    457-993
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […]
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 6.4
    1. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
    a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
    1°. het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard,
    2°. het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°,
    3°. het reconstrueren van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, waarbij de staat van het monument wordt teruggebracht naar een eerdere staat of een veronderstelde eerdere staat van dat monument, of
    4°. het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan;
    […]
    Artikel 6.5
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    […]
    3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […]
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […]
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1.6.
    […]
    2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    Regels van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen"
    Artikel 1.42 hoofdgebouw
    een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
    Artikel 15 Maatschappelijk- Begraafplaats
    Artikel 15.1
    De voor Maatschappelijk - Begraafplaats aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. uitsluitend een begraafplaats met bijbehorende voorzieningen waaronder ontvangstruimten en kapel, en bijbehorende voorzieningen ten behoeve van het onderhoud en beheer van deze begraafplaats;
    b. het behoud en verbetering van de begraafplaats en de aldaar voorkomende cultuurhistorische en natuurlijke waarden met de daarbij behorende beplantingen, open ruimten, wegen, paden en waterpartijen;
    d. de bij de bestemming behorende verkeers-, parkeer- en groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water, tuinen, erven en terreinen.
    Regels van het bestemmingsplan "Rijnsweerd, Maarschalkerweerd"
    13.1. Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groenvoorzieningen, gazons en beplantingen;
    […]
    Algemene verklaringen van geen bedenkingen (raadsbesluit van 9 december 2010)
    De raad van de gemeente Utrecht;
    Gelet op artikel 2.12 eerste lid, onder a, sub 3°, artikel 3.11 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 6.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht;
    Besluit
    I. Het college van burgemeester en wethouders te mandateren om aanvragen voor omgevingsvergunningen met betrekking tot het toepassen van een activiteit op grond van artikel 2.12 eerste lid, onder a, sub 3° Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beoordelen op ontvankelijkheid.
    II.de algemene verklaring van geen bedenkingen voor de volgende categorieën als volgt vast te stellen:
    […]
    f. Realisering, verandering, vervanging en uitbreiding van bouwwerken ten behoeve van sport, maatschappelijke doeleinden, recreatie of cultuur, zoals een school- of kerkgebouw, kinderdagverblijf/buitenschoolse opvang of een jongerenhangplek met bijbehorende voorzieningen;
    […]