ECLI:NL:RVS:2023:159, Raad van State, 18-01-2023, 202105992/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 20 juni 2019 en 1 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arnhem de verzoeken van [appellant] om handhavend op te treden tegen de verbouwwerkzaamheden in een loods achter de [locatie] in Arnhem afgewezen. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de verbouwwerkzaamheden in een loods achter de [locatie] in Arnhem. De handhavingsverzoeken hadden als doel om de loods te verwijderen en om de verbouwwerkzaamheden die plaatsvonden in de loods, stil te leggen. Het college heeft de handhavingsverzoeken afgewezen omdat er volgens hem geen overtreding is waartegen het college handhavend mocht optreden. Voor de werkzaamheden is volgens het college ofwel een vergunning aangevraagd ofwel geen vergunning nodig. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd.

202105992/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Arnhem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 augustus 2021 in zaak nr. 20/125 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 20 juni 2019 en 1 juli 2019 heeft het college de verzoeken van [appellant] om handhavend op te treden tegen de verbouwwerkzaamheden in een loods achter de [locatie] in Arnhem afgewezen.
    Bij besluit van 28 november 2019 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2022 waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door M.A. de Ronde, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.       [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de verbouwwerkzaamheden in een loods achter de [locatie] in Arnhem. De handhavingsverzoeken hadden als doel om de loods te verwijderen en om de verbouwwerkzaamheden die plaatsvonden in de loods, stil te leggen. Het college heeft de handhavingsverzoeken afgewezen omdat er volgens hem geen overtreding is waartegen het college handhavend mocht optreden. Voor de werkzaamheden is volgens het college ofwel een vergunning aangevraagd ofwel geen vergunning nodig. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd.
    Beoogd gebruik van de loods
    2.       [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de loods is verbouwd met het oog op toekomstige kamerverhuur aan studenten en dat handhavend had moeten worden opgetreden tegen de bouw en in dat kader het beoogde gebruik van de loods, omdat dit gebruik planologisch niet was toegestaan.
    2.1.    Naar aanleiding van dit betoog zal de Afdeling eerst nagaan of het beoogde gebruik van de loods in strijd is met het bestemmingsplan. Dit komt in de overwegingen 2.2 en 2.3 aan de orde. Daarna zal de Afdeling, in overweging 2.4 en 2.5, bezien of sprake is van strijd met het voorbereidingsbesluit dat de gemeenteraad van Arnhem heeft genomen.
    2.2.    Het bestemmingsplan "Spijkerbroek", vastgesteld op 5 juli 2011 (hierna: het bestemmingsplan), bevat onderstaande artikelen die in deze zaak relevant zijn.
    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "[…]
    1.23 wonen
    voor de werking van dit bestemmingsplan wordt onder wonen in ieder geval begrepen: bijzondere woonvormen.
    1.24 bijzondere woonvorm
    een woonvorm waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding)
    1.25 woning:
    een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één huishouding, een bijzondere woonvorm of een kamerverhuurbedrijf.
    […]
    1.27 afhankelijke woonruimte
    een bijgebouw behorend bij een woning op één bouwperceel, waarin een gedeelte van de huishouding uit een oogpunt van mantelzorg is gehuisvest
    […]"
    Artikel 12.1 luidt:
    "Bestemmingsomschrijving
    De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen, hieronder niet begrepen bewoning van woonwagens of woonschepen;
    en daaraan ondergeschikt voor:
    1. groen- en speelvoorzieningen;
    2. verkeersvoorzieningen ten behoeve van de bestemming zoals parkeren en straatmeubliair.
    […]"
    Artikel 12.4 luidt:
    "a. Onder gebruik van de gronden en opstallen in strijd met de bestemming bedoeld in art 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening wordt in elk geval begrepen:
    […]
    2. het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte.
    […]"
    2.3.    De gronden waarop de loods is gelegen, hebben de bestemming "Wonen". Op grond van artikel 12.1 van de planregels zijn deze gronden bestemd voor het wonen. Onder het begrip ’wonen’ vallen volgens artikel 1.23 van de planregels in ieder geval bijzondere woonvormen. Deze definitie sluit andere woonvormen, zoals kamerbewoning door studenten, niet uit. Een uitleg waarbij kamerbewoning wordt beschouwd als een woonvorm die onder het begrip ‘wonen’ en daarmee de bestemming "Wonen" valt, sluit aan bij de definitie van ’woning’ uit het bestemmingsplan, die onder andere een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van een kamerverhuurbedrijf, omvat. Artikel 12.1 van de planregels moet dan ook zo worden uitgelegd dat kamerbewoning door studenten onder de daarin beschreven bestemming "Wonen" valt.
    Artikel 12.4 van de planregels bevat specifieke gebruiksregels. Dit artikel verbiedt het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte. Vast staat dat er in deze zaak van een afhankelijke woonruimte (in de zin van artikel 1.27 van de planregels) geen sprake is. Het beoogd gebruik van de loods na de verbouwing was evenmin gebruik als zelfstandige woning. Het beoogd gebruik zag namelijk op de verhuur van onzelfstandige studentenkamers, waarbij de bewoners van de studentenkamers gebruik maken van de keuken in de hoofdbebouwing van [locatie], niet zijnde de loods zelf. De beoogde woonruimte in de loods was dus niet zelfstandig. Daarom is er geen sprake van beoogd gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning, daargelaten of de loods kwalificeert als bijgebouw.
    Gelet op het voorgaande, stond het bestemmingsplan het beoogde gebruik van de loods na de verbouwing toe.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    2.4.    Op 5 juli 2019 is het door de gemeenteraad van Arnhem genomen voorbereidingsbesluit met nummer 379415  in werking getreden. In het voorbereidingsbesluit is het onderstaande verbod opgenomen:
    ‘[…]
    2. Hierbij te bepalen dat het verboden is om het ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit feitelijk bestaande en legaal aanwezige gebruik van de in het voorbereidingsbesluit begrepen gronden en/of bouwwerken te wijzigen ten behoeve van woningomzetting;
    3. Te bepalen dat voor de werking van dit voorbereidingsbesluit wordt verstaan onder:
    woningomzetting:
    het transformeren van een woning naar wooneenheden voor kamergewijze bewoning. Hieronder wordt tevens verstaan het toevoegen van wooneenheden aan bestaande gevallen van woningomzetting;
    […]’.
    2.5.    Het voorbereidingsbesluit verbiedt wijziging van het ten tijde van de inwerkingtreding van dat besluit bestaande, legale gebruik van gronden en/of bouwwerken ten behoeve van woningomzetting. Gelet op de definitie van woningomzetting in dit besluit, is naar het oordeel van de Afdeling van een (wijziging van het gebruik ten behoeve van) woningomzetting sprake zodra ‘het transformeren naar’ wooneenheden voor kamergewijze bewoning een aanvang heeft genomen. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat de verbouwingswerkzaamheden aan de loods om daarin studentenkamers te realiseren, al waren aangevangen en zelfs al ver waren gevorderd voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. Dat het aantal kamers na die inwerkingtreding nog is vergroot, is niet gebleken. Van een woningomzetting van na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit kan in dit geval dan ook geen sprake zijn, zodat dit besluit de verbouwwerkzaamheden en het beoogd gebruik van de loods na die werkzaamheden voor kamerverhuur niet verbiedt.
    Het betoog slaagt niet.
    Vergunningsverlening procedure
    3.       [appellant] betoogt - zo begrijpt de Afdeling het - dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 5 december 2018 onzorgvuldig is voorbereid, omdat bij de motivering van de vergunningverlening verschillende feitelijke onjuistheden zijn betrokken.
    De verleende omgevingsvergunningen vallen buiten de omvang van dit geding en blijven daarom buiten bespreking. Dit betoog slaagt daarom niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Van Loo
    griffier
    418-1005