ECLI:NL:RVS:2022:3309, Raad van State, 16-11-2022, 202201105/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen definitief vastgesteld dat [wederpartij] voor het jaar 2019 geen aanspraak heeft op huurtoeslag en een bedrag van € 3.618,00 aan al uitbetaalde voorschotten van [wederpartij] teruggevorderd. Bij besluit van 27 december 2018 heeft de dienst aan [wederpartij] een voorschot huurtoeslag voor het jaar 2019 toegekend van € 3.618,00. Het voorschot is gebaseerd op een geschat toetsingsinkomen van € 0,00. Bij besluit van 10 juli 2020 heeft de dienst het recht op huurtoeslag voor het jaar 2019 definitief vastgesteld op € 0,00 en een bedrag van € 3.618,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd. De dienst is hierbij uitgegaan van een toetsingsinkomen van € 23.873,00. Bij besluit van 9 november 2020 heeft de dienst het daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.

202201105/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de dienst),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 januari 2022 in zaak nr. 20/7700 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te woonplaats]
    en
    de dienst
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2020 heeft de dienst definitief vastgesteld dat [wederpartij] voor het jaar 2019 geen aanspraak heeft op huurtoeslag en een bedrag van € 3.618,00 aan al uitbetaalde voorschotten van [wederpartij] teruggevorderd.
    Bij besluit van 9 november 2020 heeft de dienst het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2020 vernietigd en de terugvordering gematigd tot een bedrag van € 2.600,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de dienst hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2022, waar [wederpartij], vergezeld door [gemachtigde A], en de dienst, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader en toetsingskader
    1.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 27 december 2018 heeft de dienst aan [wederpartij] een voorschot huurtoeslag voor het jaar 2019 toegekend van € 3.618,00. Het voorschot is gebaseerd op een geschat toetsingsinkomen van € 0,00.
    3.       Bij besluit van 10 juli 2020 heeft de dienst het recht op huurtoeslag voor het jaar 2019 definitief vastgesteld op € 0,00 en een bedrag van € 3.618,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd. De dienst is hierbij uitgegaan van een toetsingsinkomen van € 23.873,00.
    4.       Bij besluit van 9 november 2020 heeft de dienst het daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst ten onrechte de belangen van [wederpartij] niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken. De rechtbank heeft vanwege de bijzondere situatie van [wederpartij] de terugvordering gematigd tot een bedrag van € 2.600,00. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat per 1 januari 2020 de maximale inkomensgrens voor toekenning van huurtoeslag uit artikel 14, derde lid, van de Wet op de huurtoeslag is komen te vervallen, om situaties zoals die waarin [wederpartij] zich bevindt te voorkomen.
    Hoger beroep
    6.       De dienst kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat hij in dit geval de terugvordering had moeten matigen. De dienst heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, 45908) zijn beleid neergelegd over de vraag wanneer een terugvordering onevenredig is. Uit het Verzamelbesluit Toeslagen volgt dat kan worden afgezien van terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan worden gematigd als zich bijzondere omstandigheden voordoen. Volgens de dienst is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat hiervan in dit geval sprake is. De wetgever heeft er bewust voor gekozen geen terugwerkende kracht toe te kennen aan de wetswijziging waarbij de maximale inkomensgrens is komen te vervallen. Het is volgens de dienst niet de bedoeling om een vermeende hardheid in de wet door te laten werken in de matiging van de terugvordering. Een terugvordering die ontstaat als gevolg van een verschil tussen het geschatte toetsingsinkomen op basis waarvan het voorschot is berekend en het daadwerkelijke toetsingsinkomen is volgens het Verzamelbesluit Toeslagen geen bijzondere omstandigheid. De dienst voert tot slot aan dat ook de financiële omstandigheden van [wederpartij] geen bijzondere omstandigheid zijn in de zin van het Verzamelbesluit Toeslagen. De dienst wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:841 waaruit volgt dat [wederpartij] een persoonlijke betalingsregeling kan aanvragen.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536 schrijft artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen niet imperatief voor dat de dienst het volledige bedrag van een belanghebbende terugvordert en heeft de dienst discretionaire ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de dienst op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1740). In het Verzamelbesluit Toeslagen is opgenomen dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijk over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die, op zichzelf of in samenhang, wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging toch aanleiding bestaan de terugvordering te matigen. Verder is in het Verzamelbesluit Toeslagen vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628), kunnen naast de in het Verzamelbesluit Toeslagen genoemde omstandigheden die kunnen leiden tot matiging van de terugvordering, ook andere omstandigheden aanleiding voor matiging zijn.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat [wederpartij] bij haar aanvraag huurtoeslag voor 2019 geen inkomen heeft opgegeven. Omdat [wederpartij] geen verwachte inkomsten heeft opgegeven voor 2019 is de dienst ervan uitgegaan dat haar inkomen in 2019 nihil is en heeft hij de voorschotten huurtoeslag in overeenstemming hiermee toegekend. Op 27 mei 2020 heeft de dienst de melding ontvangen dat het verzamelinkomen van [wederpartij] over 2019 door de inspecteur van de Belastingdienst is vastgesteld op € 23.873,00. Het toetsingsinkomen kwam daarmee uit boven de op dat moment geldende inkomensgrens van € 22.700,00. De dienst heeft hierop teveel betaalde voorschotten huurtoeslag teruggevorderd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de dienst zich terecht op het standpunt gesteld dat in beginsel geen aanleiding bestaat om de terugvordering te matigen, omdat de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. [wederpartij] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij bij haar aanvraag huurtoeslag geen inkomen heeft opgegeven omdat zij een flexibel contract heeft en daarom vooraf niet goed kan inschatten hoeveel zij precies zal verdienen. [wederpartij] stelt dat zij ervan uitging dat het geschatte inkomen automatisch zou worden ingevuld op basis van een eerdere belastingaangifte. De Afdeling overweegt hierover dat het de verantwoordelijkheid van [wederpartij] was het aanvraagformulier op een juiste manier in te vullen. Dat zij niet precies wist hoeveel zij zou verdienen is geen omstandigheid die de dienst bij zijn besluitvorming had moeten betrekken.
    6.3.    De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat de dienst bij zijn besluitvorming had moeten betrekken dat de wetgever per 1 januari 2020 de maximale inkomensgrens heeft laten vervallen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2175). De Afdeling acht hierbij van belang dat de wetgever niet vanwege een principiële reden, maar vanwege praktische overwegingen geen terugwerkende kracht heeft toegekend aan het vervallen van de maximale inkomensgrens (Kamerstukken II 2017/18, 34940, nr. 7, blz. 23). De dienst had evenwel in de omstandigheid dat de wet is gewijzigd naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding hoeven zien de terugvordering in het geval van [wederpartij] te matigen. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt. Als gevolg van de wetswijziging neemt de aanspraak op huurtoeslag geleidelijk af naarmate het inkomen verder stijgt en bestaat tot een hoger inkomen aanspraak op huurtoeslag. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hiervoor heeft gekozen zodat zich niet langer de situatie voordoet dat bij een beperkte stijging van het inkomen ineens de volledige huurtoeslag vervalt en daarmee armoedeval wordt voorkomen (Kamerstukken II 2017/18, 34940, nr. 3, blz. 2). Als gevolg van de wetswijziging bestaat weliswaar tot bij een hoger inkomen recht op huurtoeslag, maar ook nu blijft er een grens bestaan waarop geen aanspraak meer op huurtoeslag bestaat. Hoewel de omstandigheid dat [wederpartij] de inkomensgrens heeft overschreden voor haar grote gevolgen heeft gehad - zij heeft haar recht op huurtoeslag en studiefinanciering verloren en is weer bij haar ouders gaan wonen -, is de Afdeling van oordeel dat haar situatie verschilt van de situatie waarin een beperkte stijging van het inkomen leidt tot het vervallen van de gehele toeslag. Zoals onder 6.3 is overwogen, heeft [wederpartij] zelf bij de aanvraag om huurtoeslag doorgegeven dat zij in 2019 geen inkomsten zal hebben, terwijl zij op dat moment wist dat zij wel inkomen zou genereren. [wederpartij] heeft er ook niet voor gekozen haar gegevens aan de hand van haar werkelijke inkomen gedurende het jaar te wijzigen. Hierdoor doet zich in het geval van [wederpartij] niet de situatie voor dat als gevolg van een beperkte stijging van het inkomen de gehele toeslag vervalt. De Afdeling is van oordeel dat de dienst de wetswijziging in het geval van [wederpartij] daarom niet als een bijzondere omstandigheid heeft hoeven aanmerken waardoor de dienst de terugvordering heeft moeten matigen. De Afdeling volgt de rechtbank dus in zoverre niet.
    Het betoog slaagt.
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling leidt de terugvordering in dit geval niet tot onevenredige gevolgen. Zoals de dienst heeft aangevoerd, kan met financiële problemen als gevolg van de terugvordering rekening gehouden worden met een betalingsregeling. Naar aanleiding van een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling zal de dienst op basis van de financiële situatie van [wederpartij] op dat moment nagaan wat de betalingscapaciteit is van [wederpartij]. In het geval de betalingscapaciteit nihil blijkt, heeft dat tot gevolg dat van haar geen betaling zal worden gevorderd (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1020, overweging 9).
    7.       [wederpartij] heeft in haar verweerschrift in hoger beroep naar voren gebracht dat de dienst haar niet heeft gehoord in de bezwaarfase. De dienst heeft op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat dit wel had moeten gebeuren. Omdat [wederpartij] geen hoger beroep heeft ingesteld, kan de Afdeling hierover geen oordeel geven.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarin is bepaald dat de terugvordering dient te worden gematigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] gegrond verklaren, maar zal zij tegelijkertijd de rechtsgevolgen van het besluit van 9 november 2020 in stand laten, omdat de dienst de terugvordering in zijn verweerschrift in beroep alsnog heeft voorzien van een deugdelijke motivering.
    9.       De dienst hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 januari 2021 in zaak nr. 20/7700, voor zover daarin is bepaald dat de terugvordering tot een bedrag van € 2.600,00 moet worden gematigd;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 9 november 2020 met het kenmerk 1120.72.902.T.SC.20.3 gegrond;
    IV.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    735-1014
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Wet op de huurtoeslag
    Artikel 14
    1. Het norminkomen bedraagt:
    a. € 22.700 bij een eenpersoonshuishouden;
    b. € 30.825 bij een meerpersoonshuishouden;
    c. € 21.692,19 bij een eenpersoonsouderenhuishouden;
    d. € 28.715,14 bij een meerpersoonsouderenhuishouden.
    2. Het norminkomen, genoemd in het eerste lid, onderdelen c en d, wordt vermeerderd met het bedrag van de inkomensondersteuning, bedoeld in artikel 33a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, per kalenderjaar, zoals dat bedrag naar redelijke verwachting in het berekeningsjaar zal luiden, onderscheidenlijk twee maal dat bedrag, en verder vermeerderd met € 665 onderscheidenlijk € 1 462.
    3. Geen huurtoeslag wordt toegekend als het rekeninkomen meer bedraagt dan:
    a. het norminkomen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a of b, of
    b. de som van de bedragen, genoemd in het eerste lid, onderdelen c of d, en bedoeld in het tweede lid.
    4. De in het eerste lid genoemde bedragen worden met ingang van 1 januari van elk jaar gewijzigd overeenkomstig artikel 27.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 26
    Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.