ECLI:NL:RBNHO:2023:13671, Rechtbank Noord-Holland, 27-12-2023, 23_3560
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Participatiewet. Aanvrager is dak- en thuisloos. Aanvraag afgewezen, omdat eiser tijdens controles niet is aangetroffen. College heeft zich ten onrechte op standpunt gesteld dat om die reden niet aannemelijk was dat eiser in gemeente verbleef, omdat alle andere concrete feiten en omstandigheden daar wel op wijzen. College heeft niet laten blijken deze feiten en omstandigheden bij beoordeling te hebben betrokken.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/3560 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.F.R. Eisenberger),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college 
      (gemachtigde: J.C.W. Kieviet).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of het college de aanvraag van eiser om een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (PW) terecht heeft afgewezen.
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft op 14 juli 2022 het college verzocht hem een bijstandsuitkering te verstrekken. 
    
    
      1.2.
      Het college heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 24 augustus 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 2 mei 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Tegen dat besluit heeft eiser beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser verbleef met zijn vrouw en kinderen in een maatschappelijke opvanglocatie in Hoofddorp en ontving op grond van de PW een uitkering naar de gehuwdennorm. Op 7 juni 2022 heeft eiser de opvanglocatie verlaten. Het college heeft bij besluit van 12 augustus 2022 de uitkering naar de gehuwdennorm beëindigd per 7 juni 2022 en aangekondigd het recht op een individuele bijstandsuitkering te zullen beoordelen.
    
    
    
      2.1.
      Op 14 juli 2022 heeft eiser ook een nieuwe bijstandsuitkering aangevraagd. In de aanvraag heeft hij aangegeven dat hij op straat slaapt sinds 5 juni 2022.
      
    
    
      2.2.
      Naar aanleiding van zijn bijstandsaanvraag heeft eiser op 14 juli 2022 een brief gekregen, waarin staat dat een handhaver van de gemeente zal controleren waar hij overnacht. In de brief staat dat hij ten behoeve van de controles iedere dag op een registratieformulier moet noteren waar hij die nacht verblijft en dit iedere avond vóór 20:00 moet doorgeven via Whatsapp of sms. Verder staat er dat steekproefsgewijze controle (meestal) plaatsvindt tussen 07:00 en 10:00. 
      
    
    
      2.3.
      Vervolgens is een handhaver van de gemeente een onderzoek gestart. Van dat onderzoek is op 29 juli 2022 een rapport opgesteld. In het rapport staat dat de locatie die door eiser en de hulpverlening is doorgegeven, een kinderboerderij/zorglocatie in Hoofddorp is. In het rapport staat dat het wettelijk gezien niet is toegestaan om op de kinderboerderij te overnachten en dat de beheerder van de kinderboerderij daar ook geen toestemming voor heeft gegeven. Het rapport bevat onder meer een weergave van het Whatsapp-gesprek tussen eiser en handhaver, de bevindingen van twee uitgevoerde controles en inlichtingen die zijn gegeven door de beheerder van de kinderboerderij. In het rapport staat als conclusie dat het recht op bijstand van eiser niet is vast te stellen, omdat de domicilie van eiser niet is komen vast te staan. Volgens het rapport staat de verklaring van eiser haaks op hetgeen de handhaver waarneemt en onafhankelijke derden verklaren en zou verder onderzoek moeten worden gedaan naar de huwelijkse situatie van eiser.
      
    
    
      2.4.
      Op 5 augustus 2022 heeft het college eiser laten weten voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen en hem uitgenodigd voor een gesprek om inlichtingen te verschaffen of een zienswijze te geven. Dit gesprek heeft op 10 augustus 2022 plaatsgevonden. Volgens het college zijn tijdens het gesprek geen feiten naar voren gekomen waaruit blijkt dat eiser wel op de kinderboerderij verblijft. In een besluit van 29 augustus 2022 heeft het college de conclusie uit het handhavingsrapport overgenomen en de aanvraag afgewezen. 
      
      
        3. Naar aanleiding van het door eiser gemaakte bezwaar heeft de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften (de commissie) geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren. Volgens de commissie heeft het college zorgvuldig gehandeld en rekening gehouden met de verminderde zelfredzaamheid van eiser. Eiser is tijdens de twee uitgevoerde controles niet aangetroffen en vertoont niet de eigenschappen/kenmerken van een “buitenslaper”. Ook heeft hij op 27 juli 2022 aangegeven niet langer aan de controles mee te willen werken en heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij ’s nachts op de kinderboerderij verblijft. Volgens de commissie heeft eiser onvoldoende duidelijkheid verschaft om een recht op bijstand vast te stellen en staat, door onvoldoende medewerking aan het onderzoek, niet vast dat hij binnen de gemeente Haarlemmermeer verbleef. Het college heeft in het bestreden besluit van 2 mei 2023 het advies van de commissie overgenomen, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of het college de bijstandsaanvraag van eiser terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    Eiser betoogt dat het college zijn bijstandsaanvraag ten onrechte heeft afgewezen, aangezien hij in de te beoordelen periode wel degelijk in de gemeente Haarlemmermeer verbleef. Uit de stukken blijkt dat zijn maatschappelijk zwaartepunt daar was. Hij had ook geen geld om ergens anders naartoe te gaan. Weliswaar heeft eiseres de twee nachtelijke controles door een handhaver gemist, maar dat komt omdat hij sliep. In de brief was aangekondigd dat de controles meestal tussen 7:00 en 10:00 plaatsvinden. Het college wist dat hij was vertrokken uit de maatschappelijke opvang en heeft om die reden ook zijn recht op een bijstandsuitkering naar gehuwdennorm ingetrokken, zodat het inconsistent is om bij de beoordeling van voorliggende aanvraag níet aan te nemen dat hij zwervende was.
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wat is het toetsingskader?
      
    
    6. In artikel 40, eerste lid, van de PW, staat dat het recht op bijstand bestaat jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende volgens de bepalingen van artikel 10, eerste lid, en artikel 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) zijn woonplaats heeft. Dat is (a) daar waar de belanghebbende zijn woonstede (woning, daar waar hij daadwerkelijk woont) heeft, of, bij gebreke van een woonstede, (b) daar waar de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft (waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven zich bevindt) en, als geen hoofdverblijf is aan te wijzen, waar hij werkelijk verblijft. De vraag waar iemand zijn woonplaats heeft moet worden beantwoord aan de hand van de feitelijke omstandigheden. Hierbij is mede bepalend waar betrokkene het merendeel van de tijd overdag verblijft en de nacht doorbrengt.
    
    7. De bewijslast van bijstandbehoevendheid rust bij een aanvraag in beginsel op de aanvrager zelf. De aanvrager is onder meer verplicht juiste, volledige en controleerbare gegevens te verstrekken over zijn feitelijke verblijfplaats, omdat deze gegevens van essentieel belang zijn voor de vaststelling van het recht op bijstand. Ook van iemand die stelt dak- of thuisloos te zijn, kan worden gevergd dat hij controleerbare gegevens verstrekt over zijn feitelijke verblijfplaats. Vervolgens is het aan het bijstandverlenend orgaan om deze inlichtingen op juistheid en volledigheid te controleren. Indien de aanvrager niet aan de wettelijke inlichtingen- of medewerkingsverplichting voldoet, is dit een grond voor weigering van de bijstand, indien als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
    
    
      
        Is aannemelijk dat eiser in Haarlemmermeer verbleef?
      
    
    8. De te beoordelen periode loopt in beginsel van de datum van aanvraag tot de datum van het primaire besluit, dus van 14 juli tot 29 augustus 2022. Door het college is ook beoordeeld of eiser recht had op bijstand vanaf 7 juni 2022, omdat hij vanaf die datum geen uitkering naar de gehuwdennorm meer ontving. 
    
    9. Eiser heeft in zijn aanvraag aangegeven dakloos te zijn. Niet in geschil is dat hij op dat moment geen woning had. Voor de vraag jegens welke gemeente zijn recht op bijstand bestond als bedoeld in artikel 40 van de PW, moest daarom worden gekeken naar de feitelijke woon- en leefsituatie van eiser. 
    
    10. In de periode van 14 tot 20 juli 2022 heeft eiser via Whatsapp doorgegeven dat hij bij de kinderboerderij in Hoofddorp verbleef. Op 22 juli heeft een handhaver van de gemeente rond 6 uur ’s ochtends een controle uitgevoerd. Daarbij heeft hij eiser niet aangetroffen. Op 23 en 24 juli heeft eiser wederom doorgegeven bij de kinderboerderij te verblijven. Op 26 juli heeft de handhaver rond half 1 ’s nachts een nieuwe controle uitgevoerd en eiser wederom niet aangetroffen. Op 27 juli 2022 heeft eiser laten weten niet langer aan de controles mee te willen werken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege de twee gemiste controles en het ontbreken van verdere medewerking niet kan worden vastgesteld dat eiser in deze periode zijn hoofdverblijf in de gemeente Haarlemmermeer had, en dat hij tot de bijzondere doelgroep van dak- en thuislozen behoorde. 
    
    
      10.1.
      De rechtbank begrijpt dat het onderzoek door het college is bemoeilijkt doordat eiser op 27 juli 2022 aangaf niet meer gecontroleerd te willen worden. Toch komt zij tot het oordeel dat het standpunt van het college, dat niet kan worden vastgesteld dat hij in Haarlemmermeer verbleef, in dit geval op onvoldoende feitelijke grondslag berust. Het college heeft dit standpunt uitsluitend gebaseerd op de twee gemiste nachtelijke controles, en niet laten blijken dat hij andere beschikbare informatie, met name over de feitelijke woon- en leefsituatie van eiser overdag, ook bij de beoordeling heeft betrokken. Voor de vaststelling van de verblijfplaats van iemand die stelt dak- en thuisloos te zijn moet echter worden gekeken naar alle concrete feiten en omstandigheden over zijn feitelijke verblijfplaats, zowel overdag als ’s nachts.
      
    
    
      10.2.
      Vast staat dat eiser een sterke binding had met de gemeente Haarlemmermeer, aangezien hij in de twee jaar voorafgaand aan de aanvraag in een maatschappelijke opvang in Hoofddorp verbleef en zijn drie kinderen daar nog steeds waren. In het dossier zitten verder diverse verklaringen en stukken die sterke aanwijzingen bevatten dat eiser tijdens de te beoordelen periode in Hoofddorp, op of nabij de kinderboerderij, verbleef. Zo is in het handhavingsrapport een email van een consulent van de GGD van 14 juli 2022 opgenomen, waarin zij verklaart dat eiser naast de kinderboerderij in Stadspark Hoofddorp verblijft. Daarbij vermeldt zij dat eiser geen toestemming heeft om daar te slapen. In het handhavingsrapport zit ook een e-mail van de beheerder van de kinderboerderij van 23 juli 2022, waaruit blijkt dat eiser vaak op de kinderboerderij aanwezig is. In een verslag van een getuigenverhoorder met de beheerder op 28 juli 2022 staat dat zij heeft verklaard dat eiser sinds begin juni 2022 bijna dagelijks op de kinderboerderij aanwezig is. Er staat ook in dat eiser er niet zijn hoofdverblijf (domicilie) heeft en niet op de kinderboerderij mag slapen. Uit de besluitvorming blijkt niet welke betekenis het college aan de verklaringen over de aanwezigheid van eiser, in ieder geval overdag, heeft toegekend. Ook ter zitting is dat niet duidelijk geworden.
      
    
    
      10.3.
      In bezwaar heeft eiser een afschrift van zijn betaalrekening overgelegd, waaruit blijkt dat hij in de te beoordelen periode bijna uitsluitend in Hoofddorp heeft gepind. Ook heeft hij een e-mail van de consulent van de GGD van 22 september 2022 overgelegd, waarin staat dat zij eiser tijdens de te beoordelen periode vier keer in Hoofddorp heeft gesproken, waarvan twee keer op de kinderboerderij. Verder heeft eiser in bezwaar een e-mail van de inkomensconsulent overgelegd waarin staat dat men wel denkt dat eiser in de gemeente verblijft maar alleen de exacte locatie onzeker blijft. Het is de rechtbank – ook ter zitting – niet duidelijk geworden waarom ook met deze stukken volgens het college niet aannemelijk is gemaakt dat eiser in Hoofddorp, dan wel in de gemeente Haarlemmermeer, verbleef. 
      
    
    
      10.4.
      Verder constateert de rechtbank dat eiser tijdens het gesprek op 10 augustus 2023 volgens het verslag daarvan diverse verklaringen heeft gegeven over waar hij zijn bezittingen bewaart, zijn dagbesteding, de reden voor zijn dakloosheid, zijn woon- en leefsituatie en zijn financiële situatie. Ook heeft hij een verklaring gegeven voor de bevindingen die uit de waarnemingen naar voren zijn gekomen. In reactie op de vraag waarom hij niet meer mee wilde werken aan de controles stelt hij: “Het is voor mij een vernedering. Ik verblijf daar echt. Ik wil niet meewerken omdat ik niet gefotografeerd wil worden als ik daar slaap. Ik wil niet gefotografeerd worden als ik daar lig. Ik had geen internet. Ik heb nooit een gesprek ontvangen op mijn normale nummer”. En in reactie op de vraag waar hij verblijft als dat niet in de maatschappelijke opvang en niet op de kinderboerderij is: “Ik heb gelijk want ik slaap daar. Maar de beheerder heeft ook gelijk want die moet zeggen dat ik daar niet slaap.” Ten slotte geeft hij aan: “Maar jullie mogen nu wel controleren dat ik daar slaap, daar woon ik”. Het college heeft met deze verklaringen niets gedaan, terwijl deze wel consistent zijn en overeenkomen met de opgave die eiser bij de aanvraag heeft gedaan.
      
    
    
      10.5.
      Tot slot is de rechtbank van oordeel dat in dit geval getwijfeld kan worden aan de conclusie van de handhaver dat eiser niet op de opgegeven verblijfplaats overnachtte. Eiser heeft gesteld dat hij op de tijdstippen van controle sliep en zijn mobiel of het geroep van de handhaver niet heeft gehoord. Aangezien beide controles plaatsvonden in de nacht of vroege ochtend, acht de rechtbank dat niet uitgesloten. De stelling van het college dat van eiser verwacht mocht worden dat hij ook ’s nachts op controles reageert, omdat deze waren aangekondigd volgt de rechtbank niet. In de afsprakenbrief staat immers dat de controles (meestal) plaatsvinden tussen 7:00 en 10:00 ‘s ochtends. Op deze tijdstippen is de handhaver niet (nogmaals) langsgekomen. Ook is niet duidelijk geworden of de handhaver de voicemail van eiser driemaal heeft ingesproken, zoals in de afsprakenbrief staat. 
      
    
    
      10.6.
      De conclusie is dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet aannemelijk is dat eiser tijdens de te beoordelen periode in de gemeente Haarlemmermeer verbleef. Het bestreden besluit berust niet op een toereikende feitelijke grondslag en is dan ook niet deugdelijk gemotiveerd.
      
    
    
      10.7.
      Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat door het missen van de controles ook niet kan worden vastgesteld of eiser inderdaad alleenstaand en zwervend was overweegt de rechtbank ten slotte nog als volgt. In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat in dat verband dat niet ondenkbaar is dat eiser toch bij zijn partner en kinderen in de maatschappelijke opvang of elders verbleef. Daarbij verwijst de commissie naar een tweede handhavingsrapport van 31 oktober 2022, dat naar aanleiding van een nieuwe aanvraag is opgesteld en waarin aanknopingspunten zouden zitten die deze hypothese ondersteunen. Dit rapport ziet echter niet op de te beoordelen periode. Verder heeft het college op 12 augustus 2022 de bijstandsuitkering van eiser naar gehuwdennorm juist ingetrokken met ingang van 7 juni 2022, omdat eiser verklaard heeft vanaf die datum niet meer op het adres van de opvang te verblijven en vanaf die datum dus geen gezamenlijke huishouding meer voert. Het college heeft de verbreking van de samenwoning kennelijk als feit aangenomen. Het college heeft hierover alleen gesteld dat het nu eenmaal om twee verschillende besluiten gaat. Dat is niet toereikend om het verschil tussen het standpunt in het besluit van 12 augustus 2022 en het bestreden besluit te verklaren. Ook in zoverre is het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd.
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil zal de rechtbank in dit geval zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Daarbij speelt een rol dat niet alsnog kan worden gecontroleerd of eiser in de te beoordelen periode op de kinderboerderij verbleef. De rechtbank acht het aannemelijk dat de feitelijke woon- en leefsituatie van eiser zich tijdens de te beoordelen periode in Hoofddorp bevond. Eiser heeft recht op bijstand in de periode van 7 juni 2022 tot en met 29 augustus 2022 naar de voor hem toepasselijke norm.
    
    12. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Verder veroordeelt de rechtbank het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,-. Voor de bezwaarprocedure is 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting toegekend, met een waarde per punt van € 597,-. Voor de beroepsprocedure is 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting toegekend, met een waarde per punt van € 837,-. 
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat eiser over de periode van 7 juni 2022 tot en met 29 augustus 2022 recht heeft op bijstand naar de voor hem toepasselijke norm;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.868,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.E.L. Grooten, rechter, in aanwezigheid van mr. I.E. Molin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:401.
  
  
     Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:15.