ECLI:NL:RVS:2023:4233, Raad van State, 15-11-2023, 202200212/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het perceel met kadastraal kenmerk Gemeente Hazerswoude, sectie K, nummer 437 G, in overeenstemming te (laten) brengen met de regels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" door alle opgeslagen materialen en objecten van het perceel te (laten) verwijderen en aansluitend verwijderd te (laten) houden. Op 30 april en 23 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente het perceel van [appellant] bezocht. Hij heeft geconstateerd dat op het perceel veel goederen lagen opgeslagen. Volgens het college is deze opslag in strijd met het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" en handelt [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het heeft daarom bij besluit van 25 november 2019 handhavend opgetreden en [appellant] gelast om binnen acht weken het perceel in overeenstemming te (laten) brengen met het bestemmingsplan. Het college heeft daarbij een dwangsom vastgesteld van € 5.000,00 ineens.

202200212/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 december 2021 in zaak nr. 20/240 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het perceel met kadastraal kenmerk Gemeente Hazerswoude, sectie K, nummer 437 G (hierna: het perceel), in overeenstemming te (laten) brengen met de regels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" door alle opgeslagen materialen en objecten van het perceel te (laten) verwijderen en aansluitend verwijderd te (laten) houden.
    
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom van € 5.000,00.
    
    Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 2 april 2020 ingestelde beroep, dat van rechtswege ook is gericht tegen het besluit van 4 augustus 2020, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2023 , waar het college, vertegenwoordigd door R.M. Klerks, vergezeld van M.P.G. van der Houwen, is verschenen. [appellant] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Op 30 april en 23 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente het perceel van [appellant] bezocht. Hij heeft geconstateerd dat op het perceel veel goederen lagen opgeslagen.
    
    Volgens het college is deze opslag in strijd met het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" en handelt [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het heeft daarom bij besluit van 25 november 2019 handhavend opgetreden en [appellant] gelast om binnen acht weken het perceel in overeenstemming te (laten) brengen met het bestemmingsplan. Het college heeft daarbij een dwangsom vastgesteld van € 5.000,00 ineens.
    
    Op 22 januari 2020 heeft de toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat de overtreding niet was beëindigd. Het college heeft daarom bij besluit van 10 maart 2020 besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom van € 5.000,00.
    
    2.       [appellant] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsom.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    - de last onder dwangsom
    
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een overtreding. Hij voert aan dat er op grond van het bestemmingsplan gebouwen en goederen op het perceel aanwezig mogen zijn. Hij voert ook aan dat er slechts enkele bedrijfsmiddelen liggen, uit het zicht van naastgelegen percelen en de openbare weg.
    
    3.1.    In het constateringsrapport van de toezichthouder van 1 mei 2019 staat dat op het perceel in de open lucht veel goederen voor smalspoor, namelijk kleine locomotieven, kiepkarren, meerdere treinstellen, rails, machines en veel kunststof rijplaten, liggen. Het zijn allemaal goederen die volgens de toezichthouder niets met een agrarische bedrijfsvoering te maken hebben. De toezichthouder heeft geconcludeerd dat het perceel voor opslag wordt gebruikt, wat in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    In het rapport van de toezichthouder van 23 oktober 2019 staat dat de situatie op het perceel hetzelfde is als tijdens de vorige controle.
    
    3.2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Sierteeltgebied". Het perceel van [appellant] heeft de bestemming "Agrarisch-Sierteelt". In artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels staat dat de met die bestemming aangewezen gronden bestemd zijn voor het uitoefenen van sierteeltbedrijven. Ingevolge artikel 3.4, aanhef en onder a, van de planregels is het niet toegestaan om gronden/opstallen te gebruiken voor opslag van goederen anders dan in gebouwen.
    
    3.3.    De toezichthouder heeft tijdens de beide controles op het perceel geconstateerd dat er op het perceel goederen en materialen zijn opgeslagen in de open lucht. Daartegen heeft het college handhavend opgetreden. Dat het bestemmingsplan, zoals [appellant] aanvoert, de aanwezigheid van gebouwen op het perceel niet verbiedt, is dus voor de vraag of er sprake is van een overtreding niet van belang omdat hem niet wordt tegengeworpen dat er gebouwen op het perceel staan, maar dat er verboden opslag is. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college de aanwezigheid van de hiervoor genoemde goederen en materialen in de open lucht, mede gezien de foto's in het constateringsrapport, terecht heeft aangemerkt als opslag in strijd met het verbod in artikel 3.4, aanhef en onder a, van de planregels. Dat de opgeslagen goederen en materialen volgens [appellant] niet te zien zijn van naastgelegen percelen en de openbare weg, doet, wat daar ook van zij, aan het bestaan van die strijd met het bestemmingsplan niet af.
    
    Omdat het perceel in strijd met het bestemmingsplan voor opslag wordt gebruikt zonder dat daarvoor de benodigde omgevingsvergunning is verleend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Hij voert aan dat een ander het perceel in erfpacht heeft en hij daarom niet verantwoordelijk en aansprakelijk is voor wat er op het perceel gebeurt.
    
    4.1.    De Afdeling overweegt ten eerste dat de enkele omstandigheid dat [appellant] het perceel niet zelf in strijd met het bestemmingsplan gebruikt, niet betekent dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. De Afdeling wijst er in dit verband op dat, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede moet worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458, onder 5.2.
    
    4.2.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] het perceel in strijd met de planregels laat gebruiken en daarmee handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voor het laten gebruiken van een perceel is namelijk niet vereist dat [appellant] zelf de overtreding fysiek heeft begaan. Het is daarvoor voldoende als [appellant] het perceel laat gebruiken (door anderen) voor verboden opslag. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling bovendien niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Daarbij betrekt de Afdeling dat het ging om een grote hoeveelheid materialen die in de open lucht waren opgeslagen en dat [appellant], zoals hij tijdens de zitting heeft verklaard, de op het perceel aanwezige materialen zelf aan de feitelijk gebruiker van het perceel heeft verkocht. Ook de omstandigheid dat de daadwerkelijke gebruiker van het perceel mogelijk ook overtreder is, betekent niet dat [appellant] niet (ook) als overtreder kan worden aangemerkt. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college [appellant] terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er sprake is van concreet zicht op legalisering. Hij voert aan dat de feitelijk gebruiker van het perceel meerdere keren een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bedrijfsgebouw heeft ingediend. In dat gebouw kunnen vervolgens de op het perceel aanwezige bedrijfsmiddelen worden opgeslagen.
    
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de geconstateerde overtreding de opslag in de open lucht betreft. Dat op het perceel een gebouw zou kunnen worden geplaatst, betekent niet dat de situatie van opslag in de open lucht gelegaliseerd kan worden. De rechtbank heeft er in dit verband op gewezen dat het opslaan van goederen in een gebouw wellicht een wijze zou kunnen zijn waarop de overtreding zou kunnen worden beëindigd, maar dat is niet hetzelfde als legalisering van de situatie zoals die is geconstateerd. De rechtbank heeft geconcludeerd dat, afgezien van het feit dat de gevraagde vergunning niet is verleend en geen gebouw is opgericht, het betoog van [appellant] niet tot het oordeel kan leiden dat er sprake is van concreet zicht op legalisering.
    
    6.2.    Het betoog van [appellant] in hoger beroep is zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    
    Het betoog slaagt daarom niet.
    
    7.       Over het betoog van [appellant] dat handhavend optreden in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    7.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
    
    "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
    
    7.2.    Volgens rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dient voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven. Ook moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn en daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, en de aard van de omgeving.
    
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat de last onder dwangsom is gericht tegen het gebruik van het agrarische perceel van [appellant] voor opslag. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aan hem opgelegde last onder dwangsom voor dit gebruik een zodanige invloed op zijn privéleven heeft, dat hiermee een inmenging in de rechten neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft plaatsgevonden. Dat [appellant], zoals hij aanvoert, wordt geconfronteerd met een handhavingsprocedure en op zijn thuisadres daarover post ontvangt van het college, is daarvoor onvoldoende.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhaving in strijd is met artikel 1 van eerste Protocol bij het EVRM. Hij voert daartoe aan dat hij het recht heeft om bedrijfsmiddelen en goederen op het perceel te hebben en te gebruiken en daar bedrijfsgebouwen op te richten.
    
    8.1.    Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt:
    
    "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang […]."
    
    8.2.    Nu sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel, is sprake van een overtreding en bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door handhavend op te treden, heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Die bepaling laat, zoals hiervoor staat, onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang, worden vastgesteld en toegepast. De Wabo en het bestemmingsplan behelzen zodanige voorschriften. Naleving van die voorschriften door handhavend optreden mag worden afgedwongen. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:29, onder 8.2.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    9.       Over het betoog van [appellant] dat handhaving in strijd is met artikel 3 van het EVRM, artikel 1 van het twaalfde Protocol bij het EVRM en de artikelen 2 en 24 van de Universele verklaring van de rechten van de mens, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet met concrete argumenten heeft onderbouwd dat handhavend optreden met die artikelen in strijd is. Alleen al daarom kan het betoog niet slagen.
    
    10.     Voor zover [appellant] tijdens de zitting heeft betoogd dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort was, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet binnen de gegeven termijn van acht weken de overtreding kon worden beëindigd.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    - de invordering
    
    11.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:797, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet tot invordering heeft mogen overgaan. Hij voert aan dat hij aan de last heeft voldaan door de spullen van zijn perceel te verwijderen.
    
    12.1.  Het college heeft zich in het besluit van 10 maart 2020 op het standpunt gesteld dat [appellant] niet tijdig aan de last heeft voldaan en dat daarom de dwangsom is verbeurd. Het college heeft daarbij verwezen naar het constateringsrapport van de toezichthouder, dat als bijlage bij het besluit is gevoegd.
    
    12.2.  Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [appellant] niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan. Dat betekent dat de dwangsom is verbeurd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college bevoegd was om tot invordering over te gaan. Dat [appellant], naar hij stelt, de overtreding inmiddels heeft beëindigd, doet aan het bestaan van de bevoegdheid tot invordering niet af.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat het alsnog voldoen aan de last een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien, volgt de Afdeling hem hier niet in. Zoals hiervoor is overwogen, vergt adequate handhaving dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd. Het aanmerken van de omstandigheid dat na het verlopen van de begunstigingstermijn alsnog is voldaan aan de last als bijzondere omstandigheid zou tot gevolg hebben dat wordt afgedaan aan de werking van de begunstigingstermijn en daarmee aan een adequate handhaving. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Pieters
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    
    473