ECLI:NL:RBOBR:2023:2646, Rechtbank Oost-Brabant, 30-05-2023, 23/219
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bijzondere bijstand voor bewindvoerderskosten. Aanvraag met terugwerkende kracht. Evenredigheidsbeginsel. In deze zaak heeft het college geweigerd om bijzondere bijstand te verlenen voor bewindvoerderskosten en voor de bijbehorende kosten voor de intake, die zijn gemaakt voordat eiseres de aanvraag heeft ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de bijzondere bijstand voor die kosten ten onrechte geweigerd. Het college had artikel 44, eerste lid, van de Participatiewet, waaruit volgt dat bijstand niet met terugwerkende kracht wordt verleend, buiten toepassing moeten laten. In gevallen zoals dat van eiseres kan de aanvraag niet op tijd, dus al voordat de kosten worden gemaakt, worden ingediend. Dat is een omstandigheid die naar het oordeel van de rechtbank niet strookt met wat de wetgever kan hebben bedoeld. Toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Participatiewet komt, gelet op deze omstandigheid en gelet op de nadelige gevolgen van de weigering voor eiseres, in strijd met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/219 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiseres]
        , uit [woonplaats] , eiseres, wettelijk vertegenwoordigd door haar bewindvoerder [bewindvoerder] ,
      (gemachtigde: mr. M.N.G. Brok),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Hertogenbosch, het college,
      (gemachtigde: mw. mr. L.J.E. van der Wijngaard).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze zaak heeft het college geweigerd om eiseres bijzondere bijstand te verlenen voor bewindvoerderskosten over de periode van 22 februari 2022 tot 10 maart 2022 en voor de bijbehorende kosten voor de intake. 
    
    
    
      1.1.
      De kantonrechter heeft eiseres bij zijn beschikking van 3 februari 2022, verzonden op 21 februari 2022, onder bewind gesteld. Dat betekent dat een bewindvoerder, in dit geval [bewindvoerder] (de bewindvoerder), de vermogensrechtelijke zaken van eiseres beheert. De bewindvoerder krijgt daarvoor een beloning die ook in de beschikking van de kantonrechter is vastgesteld. De bewindvoerder heeft vervolgens namens eiseres bijzondere bijstand bij het college aangevraagd voor die beloning via het digitale portaal. Het gaat om bewindvoerderskosten van € 125,54 per maand, eenmalige intakekosten van € 709,06 en griffierechten van € 86,00. 
      
    
    
      1.2.
      Met zijn besluit van 13 april 2022 heeft het college de bijzondere bijstand toegekend met ingang van 10 maart 2022. Eiseres zal vanaf die datum € 125,54 per maand ontvangen. Ook heeft het college bijzondere bijstand toegekend voor de eenmalige bankkosten à € 6,00 en de griffierechten van € 86,00. Maar het college heeft de bijzondere bijstand voor de bewindvoerderskosten over de periode van 22 februari 2022 tot 10 maart 2022 en voor de intakekosten geweigerd. De reden daarvoor is dat eiseres de aanvraag voor bijzondere bijstand over die periode te laat heeft ingediend. Met het besluit op bezwaar 20 december 2022 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is het bij zijn besluit van 13 april 2022 gebleven.  
      
    
    
      1.3.
      Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep bij de rechtbank ingesteld. Zij vindt dat zij recht heeft op bijzondere bijstand voor alle kosten, ook de kosten die zij al heeft gemaakt vóór het indienen van de aanvraag. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de bewindvoerder van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Vooraf
      
    
    
    
      2. De rechtbank moet beoordelen of het college terecht heeft geweigerd eiseres bijzondere bijstand te geven voor bewindvoerderskosten over de periode van 22 februari 2022 tot 10 maart 2022 en voor de bijbehorende kosten voor de intake. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      2.1.
      Het oordeel van de rechtbank in deze zaak is dat het beroep van eiseres gegrond is. Hieronder zal zij uitleggen hoe zij aan dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.2.
      Allereerst stelt de rechtbank vast dat partijen het erover eens zijn dat eiseres recht heeft op bijzondere bijstand voor de kosten die verband houden met de onderbewindstelling. Het gaat in deze zaak alleen om het antwoord op de vraag of het mogelijk is om ook bijzondere bijstand te verstrekken voor de kosten die al zijn gemaakt voordat de aanvraag voor bijzondere bijstand was ingediend. Als meest vergaande grond heeft eiseres naar voren gebracht dat het college met zijn besluit in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel. Deze grond zal de rechtbank als eerste beoordelen.  
      
      
        
          Strijd met het evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      2.3.
      Eiseres betoogt, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 juli 2022, dat het college in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank Overijssel heeft in een soortgelijke situatie geoordeeld dat de onverkorte toepassing van de hoofdregel van artikel 44 van de Participatiewet (Pw) in de situatie van de betrokkene tot een nadeel leidt, dat niet in een redelijke verhouding staat tot de met die hoofdregel te dienen doelen. De gevolgen van de weigering van de bijzondere bijstand staan volgens eiseres ook in haar zaak in geen enkele verhouding tot het kennelijke belang van het college dat de aanvraag voor bijzondere bijstand op of vóór de datum van de beschikking van de kantonrechter moet worden ingediend. Ter zitting heeft eiseres nog gewezen op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 januari 2023 die in een soortgelijke situatie ook tot het oordeel kwam dat de weigering van bijzondere bijstand voor de bewindvoerderskosten in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      2.4.
      Voor de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb moet de rechtbank eerst beoordelen of daarvoor, gelet op artikel 44, eerste lid, van de Pw, ruimte bestaat. In artikel 44, eerste lid, van de Pw staat dat als recht op bijstand bestaat, deze bijstand wordt toegekend vanaf de dag waarop het recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt vóór de dag waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen. Kort gezegd, staat in deze bepaling dat bijstand niet met terugwerkende kracht kan worden toegekend. Dit geldt ook voor bijzondere bijstand en de wet kent in de situatie van eiseres geen uitzonderingen op deze regel. Artikel 44, eerste lid, van de Pw bevat dus een gebonden bevoegdheid en is daarmee een dwingendrechtelijke bepaling. Dat betekent dat het college geen belangenafweging kan maken over het al of niet met terugwerkende kracht verlenen van bijstand.  
      
    
    
      2.5.
      Over de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bij een gebonden bevoegdheid, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) op 1 maart 2023 twee uitspraken gedaan. Uit die uitspraken volgt dat de toepassing van een dwingendrechtelijke bepaling, zoals artikel 44, eerste lid, van de Pw, niet kan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verder kan een bepaling uit een wet in formele zin, zoals de Pw, niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Wél staat het de rechtbank op grond van deze twee uitspraken vrij om in bepaalde (groepen van) gevallen een wetsbepaling buiten toepassing te laten op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou kunnen komen met een fundamenteel rechtsbeginsel of (ander) ongeschreven recht. Als er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan reden bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat kan de rechtbank doen als deze niet verdisconteerde omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Het kan daarbij in de eerste plaats gaan om omstandigheden die gelegen zijn in het handelen van het bestuursorgaan bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling. In de tweede plaats kan het gaan om gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien. Of er zulke omstandigheden zijn in de zaak van eiseres, die het kunnen rechtvaardigen om artikel 44, eerste lid, van de Pw in haar geval buiten toepassing te laten, zal de rechtbank hieronder beoordelen. 
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank stelt vast dat er in de situatie van eiseres geen omstandigheden zijn gelegen in het handelen van het bestuursorgaan bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling die ertoe zouden moeten leiden dat artikel 44, eerste lid, van de Pw buiten toepassing moet worden gelaten. Het college heeft in de situatie van eiseres juist overeenkomstig artikel 44, eerste lid, van de Pw gehandeld en zich in zoverre dus aan de wet gehouden. 
      
    
    
      2.7.
      Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of er voor eiseres gevolgen van de toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Pw zijn die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien. De wettelijke regel dat bijstand niet met terugwerkende kracht wordt verleend, is destijds ingevoerd met de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Bij deze wet is onder andere artikel 68a in de toen geldende Algemene bijstandswet (Abw) opgenomen en het artikel is op 1 januari 2002 in werking getreden. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in zijn uitspraak van 8 maart 2005 over de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel samen met het ook destijds ingevoerde artikel 63a overwogen dat de wetgever met de invoering van deze bepalingen voor ogen stond dat uitkeringsgerechtigden zich in eerste instantie dienden te melden bij het toenmalige Centrum Werk en Inkomen (CWI; de activiteiten van het CWI zijn onderdeel geworden van het UWV WERKbedrijf). Het CWI verzamelde na de melding de benodigde gegevens en bepaalde de afstand van de betrokkene tot de arbeidsmarkt. Verder heeft de wetgever wat betreft bijstandsgerechtigden beoogd een efficiënte taakverdeling in het leven te roepen tussen het CWI en de gemeentelijke instelling die de Abw uitvoerde. Het CWI deed als regel de uitkeringsintake bij aanvragen om algemene bijstand. Daarna werd de zaak binnen een termijn van in beginsel acht werkdagen overgedragen en werd de beoordeling van het recht op bijstand gedaan door het bevoegde college van burgemeester en wethouders. Deze afspraken zijn gemaakt om elke onduidelijkheid over het moment waarop de bijstandsuitkering wordt aangevraagd weg te nemen. De CRvB heeft in zijn uitspraak van 8 maart 2005 uit deze totstandkomingsgeschiedenis afgeleid dat de wetgever met artikel 68a van de Abw niet heeft beoogd de mogelijkheid om met terugwerkende kracht bijstand toe te kennen in absolute zin te begrenzen, in die zin dat ook niet bij bijzondere omstandigheden bijstand met terugwerkende kracht kan worden verleend. Op grond van deze uitspraak is het dus mogelijk om bij bijzondere omstandigheden bijstand met terugwerkende kracht te verlenen en dit is nog altijd vaste rechtspraak. Maar deze rechtspraak geeft geen uitsluitsel over de vraag of artikel 44, eerste lid, van de Pw, in gevallen zoals dat van eiseres, buiten toepassing moet worden gelaten op de grond dat toepassing van dit artikel in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou kunnen komen met een fundamenteel rechtsbeginsel of (ander) geschreven recht, zoals het evenredigheidsbeginsel. Deze beoordeling is daarom in de situatie van eiseres, ondanks de vaste rechtspraak van de CRvB, relevant.    
      
    
    
      2.8.
      De rechtbank is van oordeel dat er voor eiseres nadelige gevolgen zijn van de toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Pw die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien. Daarvoor is allereerst van belang dat de wetgever zich, zoals uit de vorige overweging volgt, geen rekenschap heeft gegeven van nadelige gevolgen van een strikte toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Pw, waarbij in gevallen zoals dat van eiseres geen bijstand met terugwerkende kracht wordt verleend voor bewindvoerderskosten. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de CRvB dat de bewindvoerderskosten vanaf de benoeming van de bewindvoerder zijn opgekomen, omdat de betalingsverplichting ontstaat door die benoeming. Het moment waarop de kosten opkomen, is vervolgens leidend voor het moment waarop de aanvraag van bijzondere bijstand moet worden ingediend. In de situatie van eiseres is de bewindvoerder benoemd bij de beschikking van de kantonrechter van 3 februari 2002. De bewindvoerderskosten zijn dus op 3 februari 2022 opgekomen en dat moment is ook leidend voor de aanvraag voor bijzondere bijstand. Maar de beschikking is pas op 21 februari 2022 verzonden en pas op dat moment werd voor zowel eiseres als haar bewindvoerder duidelijk dat de kosten zijn opgekomen. Het was gelet hierop voor eiseres onmogelijk om tijdig een aanvraag in te dienen voor bijzondere bijstand voor álle bewindvoerderskosten, ook de kosten die zijn opgekomen voordat de aanvraag werd ingediend. Het college heeft in dit kader ter zitting ook erkend uit te gaan van de verzenddatum van de beschikking van de kantonrechter en niet van de datum van benoeming van de bewindvoerder. Dat eiseres niet alle bewindvoerderskosten vergoed krijgt, omdat zij niet tijdig een aanvraag kon indienen, is naar het oordeel van de rechtbank een omstandigheid die niet strookt met wat de wetgever kan hebben bedoeld.
      
    
    
      2.9.
      Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of de toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Pw in verband met de hiervoor vermelde niet verdisconteerde omstandigheid in de situatie van eiseres in strijd komt met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Daarvoor is allereerst van belang dat de aanspraak op bijzondere bijstand voor de bewindvoerderskosten, óók met terugwerkende kracht, eenvoudig zijn vast te stellen omdat ze bij beschikking van de kantonrechter zijn vastgesteld. Ook het college heeft ter zitting verklaard dat alleen het tijdstip van de aanvraag in de weg staat aan bijstandsverlening voor álle bewindvoerderskosten. Daartegenover staat het belang van eiseres. De goederen van eiseres zijn onder bewind gesteld als gevolg van problematische schulden, terwijl als gevolg van het besluit van het college ook nog eens groot deel van de bewindvoerderskosten voor haar rekening komt. Dat betekent dat de schulden van eiseres alleen maar toenemen. Gelet hierop, zijn de nadelige gevolgen van het besluit voor eiseres naar het oordeel van de rechtbank onevenredig in verhouding tot de met het besluit van het college te dienen doelen. Het college heeft artikel 44, eerste lid, van de Pw in de situatie van eiseres ten onrechte toegepast en daarmee in strijd gehandeld met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      3. De conclusie uit de voorgaande overwegingen is dat het college, door bijzondere bijstand te weigeren voor de bewindvoerderskosten over de periode van 3 februari 2022 tot 10 maart 2022 en voor de bijbehorende kosten voor de intake in strijd heeft gehandeld met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel. De rechtbank komt gelet op dit oordeel niet meer toe aan de beroepsgronden van eiseres over de inconsistentie van het buitenwettelijke beleid van het college.
    
    
    
      3.1.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit van 20 december 2022 vernietigen. Het besluit van 13 april 2022 zal worden herroepen voor zover het college bijzondere bijstand voor de bewindvoerderskosten over de periode van 22 februari 2022 tot 10 maart 2022 en voor de intakekosten ter hoogte van € 709,06 heeft geweigerd. De rechtbank zal bepalen dat het college over de periode van 3 februari 2022 tot 10 maart 2022 een bedrag van € 146,46 aan bijzondere bijstand voor de bewindvoerderskosten moet toekennen en een bedrag van € 709,06 voor de intakekosten. Verder zal de rechtbank bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
    
    
      3.2.
      
        Verder zal de rechtbank het college veroordelen in de kosten die eiseres heeft moeten maken voor de behandeling van het bezwaar en het beroep. De rechtbank stelt deze kosten in totaal vast op € 2.868,- (een punt voor het indienen van een beroepschrift en een punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 837,-; een punt voor het indienen van een bezwaarschrift en een punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1). 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het besluit op bezwaar van 20 december 2022;
        
        
          herroept het besluit van 13 april 2022 voor zover het college bijzondere bijstand voor de bewindvoerderskosten over de periode van 22 februari 2022 tot 10 maart 2022 en voor de intakekosten ter hoogte van € 709,06 heeft geweigerd;
        
        
          bepaalt dat het college aan eiseres € 855,52 aan bijzondere bijstand toekent;
        
        
          bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
        
        
          veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres ter hoogte van € 2.868,-;
        
        
          bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres vergoedt.
        
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van 't Klooster, voorzitter, en mr. R.H. van Marle en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2023.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Rechtbank Overijssel 28 juli 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:2223.
  
  
     Rechtbank Gelderland 19 januari 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:257.
  
  
     ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852.
  
  
     CRvB 8 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT0209.
  
  
     CRvB 2 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3026.
  
  
     Vergelijk in dit verband ook overweging 6.7 van de uitspraak van 23 januari 2023 van de Rb. Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2023:257.