ECLI:NL:RBNNE:2023:5006, Rechtbank Noord-Nederland, 21-11-2023, LEE 22/2494
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eisers hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor recreatief gebruik van hun woning, in strijd met het bestemmingsplan, dat op de betreffende locatie alleen bewoning door eisers zelf toestaat. Eisers staan in de BRP ingeschreven op dit adres en willen de woning ook zelf bewonen. Eisers zijn echter soms langere tijd van huis op reis en willen in die periodes de woning recreatief verhuren. Het college is hier ten onrechte aan voorbijgegaan, nu het college bij de weigering van de vergunning uit lijkt te gaan van onbelemmerd recreatief gebruik.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/2494 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr.ing. B.M. Brandenburg-Stroo),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiermonnikoog, het college 
      (gemachtigde: mr. I. van der Meer).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen ongegrondverklaring van hun bezwaar tegen de weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning van eisers voor het recreatief gebruik van hun woning in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 4 februari 2022 buiten behandeling gesteld. Met het bestreden besluit van 1 juni 2022 op het bezwaar van eisers heeft het college de aanvraag alsnog inhoudelijk behandeld en deze aanvraag vervolgens afgewezen.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [eiser] en zijn gemachtigde. Namens het college is verschenen H. De Muinck en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eisers voor een omgevingsvergunning voor het recreatief gebruik van hun woning in strijd met het bestemmingsplan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
    
      4.1
      Eisers zijn eigenaar van de woning aan de Voorstreek 8 te Schiermonnikoog (hierna: de woning). Zij hebben op dat adres ook hun hoofdverblijf. Eisers zijn vaak langere tijd van huis en willen in die tijd de woning verhuren.
    
    
      4.2
      Op 23 november 2021 hebben eisers een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het toestaan van recreatief gebruik van de woning. 
      
    
    
      4.3
      Op 2 december 2021 heeft het college eisers geïnformeerd dat hun aanvraag onvolledig is en is aan eisers verzocht om de gegevens van de aanvraag aan te vullen. De aanvullende gegevens dienden uiterlijk 30 december 2021 door het college ontvangen te zijn.
      
    
    
      4.4
      Op 27 december 2021 hebben eisers een aanvullend schrijven naar het college gestuurd, dat door het college ontvangen is op 29 december 2021. In dit aanvullend schrijven zetten eisers uiteen waarom zij toestemming vragen voor het recreatief gebruik. Voorts voegen eisers twee situatietekeningen van de woning bij het schrijven en geven eisers aan dat voor het gewenste gebruik geen bouwkundige ingrepen noodzakelijk zijn. Eisers stellen in die brief voorts dat er, naar hun mening, geen ruimtelijke gevolgen zullen zijn van het door hun gewenste gebruik. 
      
    
    
      4.5
      Op 4 februari 2022 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat de aanvraag – ook na aanvulling – onvoldoende informatie bevat om de aanvraag te beoordelen. 
      
    
    
      4.6
      Op 15 februari 2022 heeft de gemeenteraad van de gemeente Schiermonnikoog (hierna: de gemeente) het bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte – Schiermonnikoog Dorp” vastgesteld. Tegen het vaststellingsbesluit hebben onder andere eisers beroep ingesteld. Ook is – binnen de beroepstermijn – verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 19 juli 2022 mondeling uitspraak gedaan in de voorlopige voorzieningsprocedure.
      
    
    
      4.7
      Op 21 februari 2022 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het besluit de aanvraag buiten behandeling te stellen. 
      
    
    
      4.8
      Bij besluit van 1 juni 2022 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard. Nu het besluit tot buitenbehandelingstelling niet binnen vier weken na ontvangst van de aanvullende gegevens genomen was, was het college gehouden de aanvraag inhoudelijk te behandelen. In datzelfde besluit heeft het college de aanvraag van eisers afgewezen. In het bestreden besluit is een rechtsmiddelenclausule opgenomen, waarbij eisers voor het besluit tot inhoudelijke behandeling van de aanvraag verwezen worden naar de beroepsprocedure bij de rechtbank en voor het besluit tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning verwezen worden naar de bezwaarprocedure. 
      
      
        
          Onjuiste rechtsmiddelenclausule
        
        5. Eisers stellen dat het college hen ten onrechte voor de weigering van de vergunning verwijst naar de bezwaarprocedure. Volgens eisers heeft het voorliggende beroep ook betrekking op deze weigering. Eisers verwijzen ter onderbouwing van dit standpunt naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2577. 
      
      
    
    
      5.1
      
        De rechtbank is met eisers van oordeel dat de inhoudelijke overwegingen in het besluit van 1 juni 2022 een besluit op bezwaar betreffen. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, na onjuiste toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het primaire besluit dient te worden herroepen en dat ex nunc – met meewegen van alle overgelegde gegevens en bescheiden – inhoudelijk op de aanvraag dient te worden beslist. Een inhoudelijk besluit na herroeping van een primair besluit waarbij de aanvraag buiten behandeling was gesteld, maakt dan deel uit van het besluit op bezwaar. 
        
          Schending hoorplicht
        
        6. Eisers stellen voorts dat het college hen had moeten horen, voordat het de beslissing op bezwaar nam. Daarbij is relevant dat het bezwaar primair zag op de buitenbehandelingstelling van de vergunningsaanvraag, waardoor het college nog niet inhoudelijk op de aanvraag was ingegaan. Het bezwaarschrift bevat ook een inhoudelijke bezwaargrond, maar dit was slechts een zeer beknopte weergave van hetgeen eisers naar voren hadden willen brengen tijdens een hoorzitting. Daarbij is tevens relevant dat eisers beroep hebben ingesteld tegen het bestemmingsplan ‘Verbrede Reikwijdte – Schiermonnikoog Dorp’, dat pas 7 maart 2022 ter inzage is gelegd, dus na het maken van bezwaar door eisers. De inhoud van het beroepschrift tegen het bestemmingsplan hadden eisers ook in de bezwaarprocedure willen betrekken, nu de nieuwe planregeling direct relevant is voor de vraag of het recreatieve gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Dit gebrek kan, volgens eisers, niet gepasseerd worden. Ter onderbouwing van dit standpunt halen eisers twee uitspraken van de Afdeling aan van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1719 en van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2058. 
      
    
    
      6.1
      Het college stelt dat er geen sprake is van een schending van de hoorplicht. Dit baseert het college op het standpunt dat het bezwaar is beoordeeld als kennelijk gegrond. In dat geval wordt er geen zitting van de bezwaarschriftencommissie gehouden. 
    
    
      6.2
      De rechtbank is van oordeel dat in het bezwaar, zij het summier, ook inhoudelijke gronden zijn opgenomen. Het college had derhalve niet kunnen volstaan met het afzien van horen van eisers omdat het bezwaar kennelijk gegrond was (omdat de aanvraag ten onrechte buiten behandeling was gesteld) Ook was geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7:3, sub e, van de Awb. Op grond van artikel 7:2 van de Awb had het college eisers daarom in de gelegenheid moeten stellen om te worden gehoord, voordat het college het bestreden besluit nam. Eisers hebben echter in beroep voldoende gelegenheid gehad om hun standpunten naar voren te brengen, zodat zij hierdoor niet zijn benadeeld. De rechtbank is daarom van oordeel dat het gebrek gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
      
      
        
          Is de aanvraag op juiste gronden afgewezen?
        
        7. Eisers stellen dat het nieuwe bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte – Schiermonnikoog Dorp’ op 18 april 2022 in werking is getreden. Het plan is weliswaar niet onherroepelijk en er loopt nog een beroepsprocedure tegen dit plan, maar gold wel ten tijde van de beslissing op bezwaar. Het college heeft de vergunningsaanvraag in bezwaar dan ook aan de verkeerde planregeling, namelijk het bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’ getoetst. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte – Schiermonnikoog Dorp’ is het recreatief bewonen van de woning nog toegestaan. Het gebruik dat eisers met de vergunningsaanvraag hebben verzocht, past binnen de daar gegeven definitie van recreatieve bewoning. Dit bestemmingsplan staat onbelemmerd recreatief gebruik van de woning naast het permanente woongebruik toe. Het recreatieve gebruik is niet belemmerd in tijd en omvang. Dat de planregeling erop gericht is dat woningen op termijn weer alleen worden gebruikt voor permanente bewoning maakt dit niet anders. Het door eisers gevraagde gebruik past binnen het thans geldende bestemmingsplan en het college had de aanvraag om die reden niet mogen weigeren.
      
      
    
    
      7.1
      Het college stelt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte – Schiermonnikoog Dorp’ nog niet in werking was getreden, omdat tegen dit plan beroep was ingesteld en tevens was verzocht om een voorlopige voorziening. Door het verzoek om voorlopige voorziening werd de inwerkingtreding van het plan uitgesteld tot het moment dat uitspraak was gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening. Op 19 juli 2022 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling mondeling uitspraak gedaan. Het bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte – Schiermonnikoog Dorp’ is toen pas in werking getreden. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold derhalve het bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’. Ten aanzien van de woning geldt de bestemming ‘Wonen’. In artikel 28.5 van het bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’ is expliciet bepaald dat de recreatief gebruik van de woning gebruikt strijdig is met de bestemming.De woning is oorspronkelijk een woning voor permanente bewoning, maar is in het verleden in gebruik genomen voor recreatieve doeleinden. Het recreatief gebruik van de woning viel daardoor onder het algemeen overgangsrecht van de hiervoor geldende bestemmingsplannen en - in eerste instantie – ook onder het algemeen overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’. Uit het feit dat het recreatief gebruik onder het overgangsrecht valt, is af te leiden dat dit gebruik niet in overeenstemming is met de woonbestemming. Dit betekent dat voor het gebruik een vergunning vereist is wegens strijdig gebruik op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    
    
      7.2
      Het college weigert vervolgens de gevraagde vergunning omdat het de aangevraagde activiteit in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening. Het college stelt dat er een verhouding bestaat tussen verschillende functies op het eiland. Het college wil de recreatieve functie niet uitbreiden. Wanneer een te groot aantal woningen recreatief wordt gebruikt, verzwakt de basis voor andere functies zoals gemeenschappelijke voorzieningen, hetgeen niet bijdraagt aan instandhouding c.q. verbetering van het sociale klimaat van de dorpssamenleving, de leefbaarheid en de veiligheid. Ook komen woningen die blijvend recreatief gebruikt mogen worden – in de toekomst – niet meer ter beschikking voor inwoners of woningzoekenden binnen de gemeente. Dit kan leiden tot extra druk op de woningmarkt. Het maakt dus verschil of een woning permanent wordt bewoond of dat er sprake is van niet permanente bewoning in de vorm van recreatief gebruik. Voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een evenwichtige toedeling van functies op Schiermonnikoog is het van belang dat gebouwen met een woonbestemming permanent worden bewoond. In het nieuwe bestemmingsplan is aan de gronden de aanduiding ‘overige zone – voorwaardelijk recreatief gebruik’ toegekend. Dit betekent dat eisers de woning recreatief mogen gebruiken. Die mogelijkheid vervalt zodra de woning voor een periode van minimaal één jaar permanent wordt bewoond. Deze regeling is erop gericht dat de woningen op termijn weer alleen worden gebruikt voor permanente bewoning. Onbelemmerd recreatief gebruik komt niet overeen met dit uitgangspunt. De aanvraag is daarom geweigerd. 
    
    
      7.3
      De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’ (hierna: het bestemmingsplan) het geldende recht was. Op het onderhavige perceel rust de bestemming ‘Wonen’. Op grond van artikel 28.1 zijn deze gronden bestemd voor woonhuizen (sub a) en voor gebouwen ten behoeve van recreatieve bewoning, ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’ (sub c). Een dergelijke aanduiding ontbreekt op het onderhavige perceel. Artikel 28.5, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan verbiedt het gebruik van gebouwen voor recreatieve bewoning. Ook vallen eisers niet (meer) onder het overgangsrecht van dit bestemmingsplan omdat het recreatief gebruik, sedert de inwerkingtreding, voor meer dan een jaar was gestaakt. 
    
    
      7.4
      De rechtbank overweegt dat uit de aanvraag, de aanvulling op de aanvraag en het bezwaar van eisers blijkt dat zij de intentie hebben om de woning (permanent) te blijven bewonen en daar ook hun hoofdverblijf willen houden. Slechts als zij op reis zijn, willen zij de woning verhuren voor recreatief gebruik, om als zij terugkomen de woning weer zelf te gaan bewonen. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het bestreden besluit hieraan voorbij, nu het college hierin lijkt uit te gaan van onbelemmerd recreatief gebruik. Eisers hebben echter aangegeven de woning als hoofdverblijf te willen behouden en deze recreatief te willen verhuren als zij er niet zijn. Het college had dit dienen te betrekken in zijn besluitvorming en dienen aan te geven of, en zo ja, onder welke condities aan de onderhavige aanvraag gevolg kan worden gegeven. Daarbij zou de aard van het verhuur en de periode van verhuur een factor van betekenis kunnen zijn. Hierbij wordt voorts betrokken dat het bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog-Dorp’ (nog) uit lijkt te gaan van ofwel het permanent laten bewonen ofwel het recreatief laten bewonen van een woning, maar uit een overgelegde brief van de burgemeester van Schiermonnikoog aan de gemeenteraad van 7 juli 2023 is gebleken dat de raad van de gemeente de tekst van laatstgenoemd bestemmingsplan – naar aanleiding van een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juni 2023 – nog nader in ogenschouw zal nemen (op het punt van (permanente) bewoning en/of recreatief gebruik) en daar nog nadere keuzes in zal maken.  In aansluiting hierop is door het college ter zitting aangegeven, dat maatwerk in het onderhavige geval aangewezen had moeten zijn, dat het college (alsnog) bereid is om de onderhavige aanvraag serieus (nader) in overweging te nemen en in gesprek met eisers wil gaan over mogelijke condities en voorwaarden. Het komt de rechtbank dan ook geraden voor dat partijen hieromtrent met elkaar in overleg gaan.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.  
      
    
    
      8.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 1 juni 2022;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier  
            
            
                                       rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2120
  
  
     Vgl. de uitspraken van de Afdeling van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7360 en van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3300. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2177.