ECLI:NL:RVS:2023:186, Raad van State, 18-01-2023, 202106584/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brieven van 3 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] meegedeeld dat van rechtswege omzettingsvergunningen zijn verleend voor de adressen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in Amsterdam. [appellant] heeft op twee zelfbouwkavels twee woningen laten bouwen. Deze woningen zijn vervolgens allebei gesplitst in twee kleinere zelfstandige woningen. [appellant] heeft twee aanvragen gedaan om vergunningen om elk van deze vier kleinere, zelfstandige woningen om te zetten naar drie onzelfstandige woonruimten, zodat er in totaal twaalf onzelfstandige woonruimten ontstaan. Omdat het college te laat heeft beslist op de aanvragen, zijn de vergunningen van rechtswege verleend. Een derdebelanghebbende, [partij], heeft hier bezwaar tegen gemaakt. Naar aanleiding hiervan zijn bij het besluit van 18 januari 2021 de vergunningen ingetrokken en is alsnog geweigerd de aangevraagde omzettingsvergunningen te verlenen.

202106584/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 augustus 2021 in zaak nr. 21/1156 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij brieven van 3 juli 2020 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat van rechtswege omzettingsvergunningen zijn verleend voor de adressen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in Amsterdam.
    Bij besluit van 18 januari 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de omzettingsvergunningen ingetrokken en alsnog geweigerd omzettingsvergunningen te verlenen.
    Bij uitspraak van 26 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. F. Wijnveld, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bennekom, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. C. Lubben, advocaat te Zoetermeer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op twee zelfbouwkavels twee woningen laten bouwen. Deze woningen zijn vervolgens allebei gesplitst in twee kleinere zelfstandige woningen. [appellant] heeft twee aanvragen gedaan om vergunningen om elk van deze vier kleinere, zelfstandige woningen om te zetten naar drie onzelfstandige woonruimten, zodat er in totaal twaalf onzelfstandige woonruimten ontstaan. Omdat het college te laat heeft beslist op de aanvragen, zijn de vergunningen van rechtswege verleend. Een derdebelanghebbende, [partij], heeft hier bezwaar tegen gemaakt. Naar aanleiding hiervan zijn bij het besluit van 18 januari 2021 de vergunningen ingetrokken en is alsnog geweigerd de aangevraagde omzettingsvergunningen te verlenen.
    Regelgeving
    2.       De relevante artikelen uit de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de Huisvestingsverordening de mogelijkheid geeft om een vergunning te weigeren op grond van het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Anders dan [appellant] betoogt is dit geen ruimtelijkeordeningsaspect, aldus de rechtbank.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van [appellant]. De woningen liggen in een kwetsbare wijk, die de gemeente door het toevoegen van eengezinswoningen probeert te versterken. Het omzetten naar onzelfstandige woonruimte doorkruist deze doelstelling. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door het stellen van voorwaarden aan de vergunningen niet het gewenste effect kan worden behaald.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde woningen waarvoor wel een omzettingsvergunning is verleend, niet vergelijkbaar zijn met de woningen van [appellant]. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het bij het [locatie 5] alleen om een bovenwoning ging en op de Fregatstraat geen sprake was van een zelfbouwkavel.
    Beoordeling hoger beroep
    -         Het gebruik van de Huisvestingswet
    4.       [appellant] stelt dat het college met de intrekking en weigering van de omzettingsvergunningen een oneigenlijk middel hanteert om het doel van meer grotere woningen in de wijk te bereiken. Het college mag niet door toepassing van artikel 21 van de Huisvestingswet op huis- of straatniveau de leefbaarheid of het behoud of de samenstelling van de gemeentelijke woonruimtevoorraad sturen. De Huisvestingswet ziet namelijk op het beschermen van de woonruimtevoorraad en niet op het sturen van de precieze locatie van onzelfstandige woonruimten. Daar is het bestemmingsplan voor, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet dat een vergunningplicht voor omzetting bedoeld is om schaarste op de woningmarkt te voorkomen. Dit betekent echter niet dat bij een besluit op een aanvraag om een omzettingsvergunning de leefbaarheid niet een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, onder 5.3). Het woon- en leefmilieu is in de geschiedenis van de totstandkoming nadrukkelijk genoemd als een belang dat tot weigering van een omzettingsvergunning kan leiden (zie Kamerstukken I 2013/14, 32 271, C, p. 7). Het belang van de leefbaarheid in een bepaalde wijk mag voor het college dus aanleiding zijn om een aanvraag voor een omzettingsvergunning voor een pand in die wijk af te wijzen.
    Het betoog faalt.
    -         Intrekking en weigering van de vergunningen
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 52) volgt dat een omzettingsvergunning in beginsel dient te worden verleend en dat op het college een zware motiveringsplicht rust indien het de vergunning wil weigeren. Dit geldt hier volgens hem des te meer omdat het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte een positief effect heeft op de woonruimtevoorraad. Aangezien zijn aanvraag voldoet aan de in artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening Amsterdam en beleidsregel 12 van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad gestelde eisen, moest het college de vergunningen verlenen.
    Ook op andere punten is volgens [appellant] de motivering van de intrekking en weigering ondeugdelijk. Enerzijds stelt het college dat niet vooraf kan worden gezegd of de omzetting een negatieve invloed zal hebben op de leefbaarheid van de straat, anderzijds stelt het college dat het omzetten van de woningen het versterken van de leefbaarheid door zelfstandige zelfbouwkavels teniet zal doen. Verder heeft het college onvoldoende onderzocht of door de omzettingen de wijk minder leefbaar zal worden of dat de woonruimtevoorraad op een onaanvaardbare wijze wordt gewijzigd. Ten onrechte stelt het college dat de zelfbouwkavels uitsluitend zijn uitgegeven met het doel om eengezinswoningen te creëren. Uit de kavelpaspoorten blijkt dat de zelfbouwkavels zijn uitgegeven met de mogelijkheid tot splitsing in onzelfstandige woonruimten. Daarnaast verwijst het college ten onrechte naar documenten zonder juridische status.
    Verder wijst [appellant] erop dat voor verschillende andere woningen in de nabije omgeving wel omzettingsvergunningen zijn verleend. Die woningen zijn volgens hem vergelijkbaar met zijn woningen.
    Tot slot stelt [appellant] dat het college, door op grond van de Huisvestingsverordening te sturen op de locatie waar woonruimte mocht worden omgezet, feitelijk een quotum heeft gehanteerd, terwijl er uitsluitend een quotum geldt voor aanvragen die vanaf 1 april 2020 zijn ingediend.
    5.1.    Uit artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening volgt dat het college een omzettingsvergunning kan weigeren indien het met de omzetting gediende belang naar het oordeel van het college kleiner is dan het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad of als de omzetting naar het oordeel van het college een negatief effect heeft op de leefbaarheid. Het college kan de vergunning in zo'n geval weigeren indien het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel het belang van de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door voorwaarden of voorschriften in de vergunning op te nemen.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij toepassing van deze bepaling beoordelings- en beleidsruimte heeft. Dat neemt niet weg dat het college deugdelijk moet motiveren wat het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel het negatieve effect op de leefbaarheid in dit geval concreet inhoudt. Ook moet het college inzicht geven in de gemaakte belangenafweging en consistent beleid voeren bij het weigeren en verlenen van omzettingsvergunningen.
    5.2.    Het college heeft aan de weigering van de vergunningen ten grondslag gelegd dat het Koopvaardersplantsoen in een kwetsbaar gebied ligt. Op de zitting van de Afdeling heeft het college verduidelijkt dat hiermee de Banne-Zuid wordt bedoeld. Het college heeft gesteld dat dit kwetsbare gebied wordt versterkt door het toevoegen van eengezinswoningen, waarmee de differentiatie van de woonruimtevoorraad wordt vergroot. Met de zelfbouwkavels en de daaraan gestelde eisen is beoogd om grotere zelfstandige woonruimten toe te voegen aan de woonruimtevoorraad. Die doelstelling zou worden doorkruist door de omzetting naar onzelfstandige woonruimten. De woningen aan het Koopvaardersplantsoen zijn bedoeld voor bewoning door gezinnen. Door deze woningen te verkameren, gaan deze voor de oorspronkelijke doelgroep verloren. Daarnaast is in het stedenbouwkundige plan voor het Koopvaardersplantsoen het gebied aangewezen als een wijk waar voornamelijk eengezinswoningen worden gebouwd. Daarom acht het college de belangen die worden gediend met het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter dan het belang van [appellant] bij verlening van de omzettingsvergunningen. Deze belangen kunnen in dit geval onvoldoende worden gediend door het stellen van voorschriften, zo heeft het college gesteld.
    5.3.    Het college is niet verplicht om voor de onderbouwing van zijn standpunt te verwijzen naar documenten met een bepaalde juridische status. Het college mocht dus verwijzen naar het Plan van Aanpak de Banne en het stedenbouwkundig plan Schepenlaan-Koopvaardersplantsoen. Verder betekent het gegeven dat het college zowel stelt dat gevaar voor overlast niet op voorhand is aan te tonen, als dat het omzetten van de woningen de doelstelling van het versterken van het kwetsbare gebied doorkruist, niet dat de motivering innerlijk tegenstrijdig is. Het beschermen van een kwetsbaar gebied door behoud of samenstelling van de woningvoorraad is immers iets anders dan het voorkomen van overlast ter bescherming van de leefbaarheid. Het feit dat het nu geldende quotum voor omzettingsvergunningen nog niet van toepassing was op de aanvragen van [appellant], neemt ten slotte niet weg dat het college het afwijzingsbesluit mocht motiveren door te wijzen op het belang van de samenstelling van de woonruimtevoorraad in de wijk.
    5.4.    [appellant] betoogt echter terecht dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het consistent het geschetste beleid voert om in het belang van de samenstelling van de woonruimtevoorraad in de Banne-Zuid grotere eengezinswoningen te behouden. [appellant] heeft erop gewezen dat het college op 21 maart 2022 een vergunning heeft verleend voor omzetting van één zelfstandige woonruimte in vijf onzelfstandige woonruimten op het adres [locatie 6], op 21 september 2020 voor omzetting van de woning op het adres [locatie 7] in vier onzelfstandige woonruimten en op 11 juli 2019 voor omzetting van de bovenwoning op het adres [locatie 5] in drie onzelfstandige woonruimten. Al deze woningen bevinden zich in de Banne-Zuid, op korte afstand van de woningen van [appellant]. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is in dit verband niet relevant dat de woning aan de Fregatstraat niet op een zelfbouwkavel is gerealiseerd. Gelet op het door het college geschetste beleid gaat het immers om het soort woning waarvoor een omzettingsvergunning wordt aangevraagd en niet om het type kavel waarop die woning is gebouwd. Verder is het op zich juist dat in het geval van [locatie 5] uitsluitend een bovenwoning is omgezet, terwijl [appellant] zowel de boven- als de benedenwoningen wil omzetten. Waarom dat relevant wordt geacht heeft het college echter niet duidelijk gemaakt. Ook bovenwoningen kunnen immers door gezinnen worden bewoond. Bovendien heeft het college niet duidelijk gemaakt waarom beide aanvragen van [appellant] geheel, dus voor beide panden en voor zowel de beneden- als de bovenwoningen, zijn afgewezen. Op de zitting van de Afdeling heeft het college nog naar voren gebracht dat het aantal door [appellant] aangevraagde onzelfstandige woonruimten - twaalf - te groot is. Tegelijk heeft het college desgevraagd gezegd dat de afweging mogelijk anders uitgevallen zou zijn indien verschillende personen omzettingsvergunningen voor in totaal twaalf onzelfstandige woonruimten hadden aangevraagd. Niet valt in te zien waarom het voor de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel voor de effecten op de leefbaarheid relevant is door hoeveel personen omzettingsvergunningen worden aangevraagd. Het is volgens het geschetste beleid immers met name bepalend op welke manier - door gezinnen - de woningen worden bewoond.
    Dit alles maakt dat onduidelijk is hoe het college bij een besluit over een omzettingsvergunning voor een woning in de Banne-Zuid bepaalt in welke mate het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel het belang van de leefbaarheid in het geding is. Ook is onduidelijk wanneer het college wel een omzettingsvergunning verleent en wanneer niet. Het college heeft het besluit tot intrekking en weigering van de omzettingsvergunningen daarom onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 18 januari 2021 gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 augustus 2021 in zaak nr. 21/1156;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 18 januari 2021, kenmerk JB.20.013719.001 en JB.20.014035.001;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.379,28, waarvan € 3.348,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023
    640-1013
     
    BIJLAGE
     
    Huivestingswet 2014
    Artikel 21
    1 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
    b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
    c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
    d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het eerste lid van dit artikel.