ECLI:NL:RBMNE:2023:6624, Rechtbank Midden-Nederland, 02-06-2023, 22/4080
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het beroep is ongegrond. Verweerder is niet bevoegd om handhavend op te treden. Een instructieregel geeft aan een provincie niet de bevoegdheid om op basis daarvan jegens een gemeenteraad handhavend op te treden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/4080 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juni 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser sub 1] , uit [woonplaats 1] ,
    (gemachtigde: [eiser sub 5] en [eiser sub 6] B.V.)
    
  
  
    
      [eiser sub 2] , uit [woonplaats 1] , 
    (gemachtigde: [eiser sub 5] en [eiser sub 6] B.V.)
    
  
  
    
      [eiser sub 3] , uit [woonplaats 1] , 
    (gemachtigde: [eiser sub 5] , [eiser sub 6] B.V. en [eiser sub 1] )
    
  
  
    
      [eiser sub 4] , uit [woonplaats 1] , 
    (gemachtigde: [eiser sub 5] , [eiser sub 6] B.V. en [eiser sub 1] )
    
    
      
        &
      
    
    
  
  
    
      [eiser sub 5] , uit [woonplaats 2] , 
    (gemachtigde: [eiser sub 1] )
    
    
      
        &
      
      
        
          [eiser sub 6] B.V., uit [vestigingsplaats] , 
      (gemachtigde: [eiser sub 5] )
    
    
    
      gezamenlijk eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: D.W.I. Teunissen en M.J. Buruma).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek ten aanzien van het perceel [adres] in [woonplaats 1] . Op dit perceel exploiteert [accomodatie] een camping. [eiser sub 5] , [eiser sub 6] en een aantal buurtbewoners hebben op 30 november 2021 bij verweerder een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de gemeente Leusden . Volgens hen handelt de gemeente Leusden in strijd met provinciale regelgeving. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 25 januari 2022 (het primaire besluit) afgewezen omdat het volgens verweerder vanwege het karakter van de instructieregels in de Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht niet mogelijk is om handhavend op te treden. Eisers zijn het hier niet mee eens en hebben daarom bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.2.
      In de beslissing op bezwaar van 28 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers kennelijk ongegrond verklaard omdat verweerder geen bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. 
      
    
    
      1.3.
      Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 januari 2023 op zitting behandeld. Namens eisers waren [eiser sub 5] en [eiser sub 1] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
      
    
  
  
    Ontvankelijkheid van de verschillende partijen in beroep
    
    
      2. Volgens het beroepschrift is beroep ingesteld namens 32 buurtbewoners die wonen in het buurtschap [buurt] in [woonplaats 1] . Echter zijn in beroep slechts vier machtigingen van buurtbewoners overgelegd. Nadat door de rechtbank de mogelijkheid is geboden om dit te herstellen, zijn geen overige machtigingen overgelegd. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat alleen beroep is ingesteld door of namens [eiser sub 1] , [eiser sub 2] , 
      
        [eiser sub 3] , [eiser sub 4] , [eiser sub 5] en [eiser sub 6] B.V.  
    
    
  
  
    Ontvankelijkheid van de verschillende partijen in bezwaar
    
    3. De rechtbank moet ambtshalve onderzoeken of eisers terecht ontvankelijk zijn geacht in hun bezwaar. Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan alleen een belanghebbende een verzoek om handhaving doen. Naar het oordeel van de rechtbank is [eiser sub 5] geen belanghebbende bij zijn verzoek om handhavend op te treden. [eiser sub 5] woont namelijk niet in de omgeving van de camping, maar in [woonplaats 2] . Op de zitting heeft [eiser sub 5] toegelicht dat hij op vrijwillige basis in het desbetreffende gebied twee hectare bos beheert door onderhoud te verrichten aan bos en paden. Deze stelling is echter niet nader onderbouwd. Daar komt nog bij dat het gebied waar [eiser sub 5] op vrijwillige basis onderhoud verricht op circa 200 tot 300 meter van de camping afligt. Naar het oordeel van de rechtbank maakt zijn persoonlijke betrokkenheid hem geen belanghebbende omdat zijn belang zich onvoldoende onderscheidt van de belangen van anderen. 
    
    4. Naar het oordeel van de rechtbank is ook [eiser sub 6] geen belanghebbende. Bij een rechtspersoon zijn op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor belanghebbendheid de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van belang. Ter zitting is door [eiser sub 5] bevestigd dat uit de statuten niet blijkt dat het bedrijf bescherming van dit gebied tot doel heeft. Dit blijkt, behoudens het voeren van deze procedure, ook niet uit de feitelijke werkzaamheden. 
    
    5. De rechtbank komt tot de conclusie dat [eiser sub 5] en [eiser sub 6] geen belanghebbenden waren in hun verzoek om handhaving. Hun verzoek om handhaving was geen aanvraag in de zin van de Awb. Jegens hen heeft verweerder dan ook geen op rechtsgevolg gericht besluit genomen waartegen zij in bezwaar konden gaan. Dat betekent dat verweerder hen ten onrechte ontvankelijk heeft geacht in bezwaar. In zoverre is het beroep van deze twee partijen gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover zij in dat besluit ontvankelijk zijn geacht. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door hen niet-ontvankelijk te verklaren in hun bezwaar. Omdat het voor die partijen een gegrond beroep betreft, zullen zij het betaalde griffierecht vergoed krijgen.  
    
  
  
    Geschil
    
    
      6. Het gaat in deze zaak om de vraag of verweerder terecht het handhavingsverzoek heeft afgewezen omdat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden op basis van instructieregels in de Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht. De rechtbank beoordeelt of die afwijzing stand kan houden. Daarbij is van belang of verweerder de bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil door de rechtbank
    
    7. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond omdat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Standpunt eisers
      
    
    
    8. In hun verzoek om handhaving hebben eisers verzocht om op basis van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 handhavend op te treden tegen de gemeente Leusden . Eisers wijzen er in hun handhavingsverzoek op dat de gemeente Leusden in 2013 middels de beheersverordening “Beheersverordening Leusden en Achterveld actualisering bestemmingsplannen” bestaande bestemmingsplannen heeft gewijzigd door bepaalde bestuurlijke bevoegdheden niet langer van toepassing te verklaren. Daarbij is volgens eisers de wettelijk vereiste procedure voor het wijzigen van bestemmingsplannen niet gevolgd. Ook ontbreekt voor deze wijzigingen een voldoende ruimtelijke onderbouwing, met name voor de wijziging van het gebied gelegen in het Natuurnetwerk Nederland (NNN) in het buurtschap [buurt] . Hierdoor wordt een perceel van vijf hectare niet aan de natuur teruggegeven en acht hectare bosgebied niet aaneengesloten met het achterliggende natuurgebied, zoals  in het bestaande bestemmingsplan wel is bepaald. Dit is volgens eisers een aantasting van het NNN-gebied. Volgens eisers laat de destijds voor dit gebied geldende Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 en de Herijking 2016 geen ruimtelijke plannen toe die een dergelijke aantasting tot gevolg hebben. Volgens eisers is het vaststellen van een beheersverordening die dat wel doet een gemeentelijke overtreding van de provinciale verordening. Eisers willen dat het perceel aan de [adres] in [woonplaats 1] wordt teruggegeven aan de natuur. 
    
    9. In beroep voeren eisers aan dat het perceel aan de [adres] in [woonplaats 1] verloren gaat als natuurgebied door de gemeentelijke besluiten die niet verenigbaar zijn met provinciale verordeningen. Volgens eisers zijn gemeentelijke besluiten en plannen, die ingaan tegen teruggave aan de natuur van dit NNN-gebied, niet verenigbaar met geldende provinciale verordeningen. Volgens eisers dienen deze overtredingen te worden getoetst aan de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 en de Herijking 2016. Volgens eisers is ook sprake van een overtreding van artikel 6.3 van de nu geldende Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht. Volgens eisers is dit een instructieregel met een dwingend karakter waaraan moet worden voldaan. 
    
    
      
        Toepasselijke omgevingsverordening 
      
    
    
    10. De rechtbank stelt vast dat de Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht op 1 april 2021 in werking is getreden. De interim omgevingsverordening vervangt de op dat moment bestaande verordeningen zoals de ruimtelijke verordening, de milieuverordening en de natuur en landschapsverordening. De rechtbank stelt ook vast dat verweerder de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 en de Herijking 2016 met het besluit van 10 maart 2021 per 1 april 2021 heeft ingetrokken.
    
    11. Ten tijde van het handhavingsverzoek van 30 november 2021 en het primaire besluit van 25 januari 2022 gold de nu geldende Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom terecht vastgesteld dat de Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht in dit geval het geldende toetsingskader is. Het is immers niet mogelijk om handhavend op te treden tegen een overtreding van een reeds ingetrokken verordening. De beroepsgrond van eisers dat het handhavingsverzoek dient te worden getoetst aan de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 en de Herijking 2016 slaagt daarom niet. 
    
    
      
        Instructieregels en de bevoegdheid om handhavend op te treden
      
    
    
    12. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen in een provinciale verordening regels worden gesteld over de inhoud van onder meer bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Een instructieregel is gericht tot een gemeenteraad en is bedoeld om te bewerkstelligen dat een gemeenteraad in een bestemmingsplan of in een beheersverordening de instructieregel in acht neemt. Een instructieregel geeft aan een provincie niet de bevoegdheid om op basis daarvan jegens een gemeenteraad handhavend op te treden. 
    
    13. In hoofdstuk 6 van de Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht zijn bepalingen opgenomen die gaan over de bescherming van NNN-gebieden. Deze bepalingen zijn geformuleerd in de vorm van instructieregels. Volgens artikel 6.1 zijn de regels gesteld met het oog op de natuurbescherming, het in stand houden en versterken van een robuust netwerk van natuurgebieden en het behouden en versterken van de biodiversiteit. Daartoe is het uitgangspunt van deze regels en bij de toepassing daarvan, dat de kwaliteit en oppervlakte van het Natuurnetwerk Nederland niet achteruitgaan en dat de samenhang tussen de gebieden van het natuurnetwerk Nederland wordt behouden. 
    
    14. Artikel 6.2 heeft als titel “Instructieregel bescherming natuurnetwerk Nederland”. Artikel 6.3 heeft als titel “Instructieregel geen aantasting natuurnetwerk Nederland”. Deze instructieregels hebben als doel een gemeenteraad vooraf te instrueren hoe het zijn taken of bevoegdheden moet uitoefenen ten aanzien van het vaststellen van een bestemmingsplan of een beheersverordening. Artikel 6.3 bepaalt specifiek dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de locaties binnen het Natuurnetwerk Nederland geen nieuwe bestemmingen en regels bevat die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Nederland. Naar het oordeel van de rechtbank heeft deze regel de aard van een instructieregel en heeft deze regel geen dwingend karakter op basis waarvan verweerder handhavend kan optreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht bepaald dat hij op basis van deze instructieregel geen bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. Het beroep van de overige eisers is ongegrond. Dat betekent dat deze eisers geen gelijk krijgen. Omdat het beroep van eisers [eiser sub 5] en [eiser sub 6] wel gegrond is moet verweerder het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Er is geen grond voor een vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep van eisers [eiser sub 5] en [eiser sub 6] gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover [eiser sub 5] en [eiser sub 6] daarin ontvankelijk zijn geacht;
      
      
        verklaart [eiser sub 5] en [eiser sub 6] niet-ontvankelijk in bezwaar;
      
      
        verklaart het beroep van de overige eisers ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder tot vergoeding aan eisers [eiser sub 5] en [eiser sub 6] van het betaalde griffierecht van € 184,00.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2023. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 1:3, tweede lid, van de Awb is bepaald dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen.
    
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1346.
    
  
  
     Dit volgt uit hoofdstuk 1 Algemeen in de toelichting op de Interim Omgevingsverordening Provincie Utrecht. 
  
  
     Met planidentificatienummer NL.IMRO.9926.PV1612PRV-VA01. 
  
  
     Artikel 4.1, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening. De regels kunnen ook betrekking hebben op omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het geldende bestemmingsplan.