ECLI:NL:RBROT:2023:12635, Rechtbank Rotterdam, 27-12-2023, ROT 22/5934 en 22/5935
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad Rotterdam 2021. Weigering vergunning kamerbewoning. 
        De beroepen zijn ongegrond. Het overgangsrecht is niet van toepassing en ook is niet voldaan aan de criteria voor vergunningverlening. Beroep op hardheidsclausule slaagt niet.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 22/5934 en 22/5935 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college, 
    (gemachtigden: mr. J.C. Avedissian en [naam]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de door het college geweigerde vergunningen voor kamerbewoning door maximaal vier personen in de woningen aan [adres 1] en [adres 2] (hierna: de woningen). 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de vergunningen op 3 februari 2021 geweigerd op grond van artikel 3.2.3 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (hierna: de Huisvestingsverordening). Het bezwaar dat eiser tegen de afwijzing van de vergunningsaanvragen heeft gemaakt, heeft verweerder met separate besluiten van 1 november 2022 (de bestreden besluiten) ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft in beide zaken op 8 december 2022 beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de beroepen op 27 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Eiser heeft op 31 januari 2020 de eigendom van de woningen verkregen. Hij heeft beide woningen vervolgens verbouwd om ze te kunnen verhuren aan elk vier studenten. Op 1 november 2021 heeft eiser voor beide woningen een afzonderlijke aanvraag ingediend voor een kamerbewonersvergunning voor maximaal vier personen. 
      
    
    
      2.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat in beide woningen geen sprake is van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden, zodat sprake is van een vergunningplicht voor kamerbewoning. De vergunningen zijn vervolgens geweigerd omdat de woningen zijn gelegen in een zogenaamd 0-quotum gebied. Dit betekent dat er in dat gebied geen vergunningen meer verstrekt mogen worden. Het college wijst erop dat het in de Huisvestingsverordening opgenomen overgangsrecht niet van toepassing is omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat al op 31 december 2019 sprake was van kamerbewoning door vier personen in de woningen. Het college ziet ook geen aanleiding om met toepassing van de hardheidsclausule alsnog tot vergunningverlening over te gaan.
      
    
    
      2.3.
      Bij besluiten van 8 december 2022 heeft het college voor zowel de woning aan [adres 1] als de woning aan [adres 2] een kamerbewoningsvergunning voor drie personen verleend. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt op grond van de beroepsgronden van eiser of de bestreden besluiten rechtmatig zijn.
    
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat op de bestreden besluiten de Huisvestingsverordening 2021 van toepassing is. Voor de vraag welke versie van de Huisvestingsverordening van toepassing is, is namelijk de datum van de aanvraag bepalend. Eiser heeft beide aanvragen op 1 november 2021 ingediend, op dat moment was de Huisvestingsverordening 2021 al in werking getreden. Voor zover eiser in zijn beroepsgronden verwijst naar bepalingen uit de Huisvestingsverordening van 2019 kan hij daarin dan ook niet gevolgd worden.
      
      
        Uit artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening volgt dat het college een vergunning voor kamerbewoning verleent indien aan de volgende criteria wordt voldaan:
      
      
        
          het betreft kamerbewoning door studenten;
        
        
          de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt;
        
        
          in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig;
        
        
          e woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend;
        
        
          op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4; en
        
        
          de woonruimte is niet gelegen in één van de gebieden in bijlage 5, deel 1 of 2. 
        
      
      
      
        
          De vergunningplicht
        
      
      5. Eiser voert aan dat het college (dan wel de gemeenteraad) onvoldoende heeft onderbouwd dat de vergunningplicht voor kamerbewoning noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van schaarste van het type woning als de woningen van eiser. Er is ook sprake van schaarste van studentenwoningen. Door de vergunningen te weigeren wordt deze schaarste alleen maar groter. Volgens eiser ontbreekt om die reden de noodzaak om de vergunning te weigeren. 
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet volgt dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet alleen gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484). Het vereiste dat sprake is van schaarste aan woonruimte ziet dus enkel op de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht. Het is niet noodzakelijk dat elke individuele uitwerking van de vergunningplicht tot doel heeft dat schaarste aan woonruimte wordt bestreden. De omstandigheid dat in dit geval het niet verlenen van kamerbewoningsvergunningen voor vier personen voor de woningen als gevolg heeft dat er minder studenten gehuisvest kunnen worden, waardoor de schaarste in studentenwoningen toeneemt, is dus niet iets wat het college in de beoordeling heeft moeten betrekken. De rechtbank merkt in dit verband op dat de vergunningplicht voor kamerbewoning in de Huisvestingsverordening is opgenomen om te voorkomen dat woningen die geschikt zijn voor gezinnen nog schaarser worden. Dit volgt uit de toelichting op de Huisvestingsverordening. De vergunningplicht moet het aankopen van woningen om vervolgens kamergewijs te verhuren aan studenten minder aantrekkelijk maken. Dit verandert niet omdat dit in de onderhavige gevallen niet heeft geleid in het huisvesten van gezinnen in de woningen. De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraak ook geoordeeld dat met het Rigo rapport van 29 oktober 2020 voldoende is aangetoond dat sprake is van schaarste. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze procedure anders over te oordelen. De beroepsgrond van eiser faalt. 
      
      
        
          Het overgangsrecht
        
      
    
    
      6.1.
      In de Huisvestingsverordening zijn bepalingen van overgangsrecht opgenomen. Indien een van deze bepalingen van toepassing is, hoeft voor vergunningverlening niet aan  alle criteria uit artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening te worden voldaan. De rechtbank stelt vast dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat op de peildatum van 31 december 2019 al vier studenten in de woningen woonden. Eiser erkent dat dit ook niet het geval was. Dat betekent dat, voor zover dit nog in geschil is, het college terecht geen toepassing heeft gegeven aan de overgangsbepaling uit artikel 5.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening. De omstandigheid dat eiser de woningen na aankoop eerst heeft moeten verbouwen om daarin vervolgens vier studenten te kunnen huisvesten, maakt dit niet anders. Anders dan eiser stelt is de peildatum van 31 december 2019 ook geen willekeurige datum. De Huisvestingsverordening 2019 is op 1 januari 2020 in werking getreden. Als gevolg van deze versie van de Huisvestingsverordening, die is vastgesteld op 12 december 2019, is het vormen van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden door studenten moeilijker geworden. In de toelichting op de Huisvestingsverordening 2019 is namelijk de volgende contra-indicatie voor een duurzaam gemeenschappelijk huishouden opgenomen: ‘bewoners zijn student en geven de indruk dat zij uitsluitend voor de duur van hun studie in de woning verblijven’. Vanaf de inwerkingtreding van deze Huisvestingsverordening werd het voor veel studentenhuizen dus noodzakelijk om een vergunning voor kamerbewoning aan te vragen. Verweerder heeft vervolgens, om te voorkomen dat studentenhuizen die voorheen legaal waren omdat ze geregistreerd stonden als een duurzaam gemeenschappelijk huishouden, en door de wijziging illegaal werden, de peildatum vastgesteld op 31 december 2019. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat het overgangsrecht in dit geval niet van toepassing is, moet worden voldaan aan alle criteria uit artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening om een kamerbewoningsvergunning te verkrijgen. 
      
      
        
          De weigeringsgronden voor vergunningverlening
        
        7.	Het college heeft in de bestreden besluiten erop gewezen dat niet wordt voldaan aan de criteria voor vergunningverlening, zoals weergegeven in artikel 3.2.3, onder d en f, van de Huisvestingsverordening. Eiser betwist niet dat Blijdorp, de wijk waarin de woningen zijn gelegen, vermeld staat in bijlage 5, deel 2 van de Huisvestingsverordening, zodat niet is voldaan aan het criterium onder f. Voor dit gebied geldt een zogenaamd 0-quotum, wat betekent dat er geen nieuwe vergunningen voor kamerbewoning worden afgegeven. Eiser voert aan dat dit 0-quotum met ingang van 1 september 2022 is komen te vervallen. Voor wat betreft de aanwezigheid van een ander vergund pand binnen 50 meter van de woningen, het criterium onder d, stelt eiser dat het college dit niet pas in bezwaar voor het eerst kan tegenwerpen. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank volgt eiser in zijn stelling dat het 0-quotum op 1 september 2022 is komen te vervallen. Dit wordt ook door het college erkend. Hoewel ten tijde van eisers aanvragen wel sprake was van een 0-quotum en op dat moment dus geen nieuwe vergunningen voor kamerbewoning verleend konden worden, was hier ten tijde van de bestreden besluiten geen sprake meer van. Omdat het college in bezwaar een volledige heroverweging moet maken op grond van het op dat moment geldende recht, heeft het college deze weigeringsgrond in beide besluiten ten onrechte tegengeworpen. In zoverre slaagt deze beroepsgrond. Gelet op wat onder 7.2 wordt overwogen, kan dit eiser echter niet baten.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is verder van oordeel dat het college in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar ook heeft mogen meenemen dat zich binnen een afstand van 50 meter al een vergund studentenpand bevindt. De rechtbank volgt eiser dus niet op dit punt. Het college mag in bezwaar de grondslag van het primaire besluit veranderen en/of aanvullen. Omdat niet in geschil is dat zich binnen 50 meter van de woningen al een pand met een kamerbewoningsvergunning, namelijk de woning aan [adres 3], bevindt, heeft het college de vergunningen op deze grond kunnen weigeren. Het feit dat eiser ook de eigenaar is van het al vergunde pand maakt dit niet anders. Ook de omstandigheid dat de vergunningverlening voor het pand [adres 3] ten tijde van de bestreden besluiten nog niet onherroepelijk was, wat hier ook van zij, maakt niet dat het college dit criterium niet aan eiser heeft mogen tegenwerpen. Uit de Huisvestingsverordening blijkt niet dat sprake zou moeten zijn van een onherroepelijk verleende vergunning, daar komt bij dat hiermee de rechtszekerheid in het geding zou komen. 
      
      
        
          De hardheidsclausule
        
        8. Als niet is voldaan aan de criteria uit artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening is het college bevoegd om met toepassing van de hardheidsclausule alsnog een vergunning voor kamerbewoning te verlenen. Dat kan indien sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor een strikte toepassing van de criteria voor vergunningverlening zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Eiser stelt dat hier in dit geval sprake van is. Hij heeft de vergunningaanvragen slechts vier maanden na 1 juli 2021 (de ingangsdatum van de Huisvestingsverordening 2021) ingediend, terwijl de situatie in de woningen vóór deze datum legaal was. Eiser wijst er verder op dat het college handelt in strijd met zijn beleid zoals weergegeven in de voorgestelde wijzigingen van de Huisvestingsverordening 2021. Het college erkent daar dat er een groot tekort is aan zelfstandige woonruimte en wijst erop dat overlast in het algemeen slechts aan de orde is bij bewoning van vijf of meer personen. Ook heeft het college aangegeven, aldus eiser, dat waarschijnlijk wel vergunningen zouden zijn verleend indien deze al omstreeks april 2020 zouden zijn aangevraagd.
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat geen aanleiding bestaat om op grond van de hardheidsclausule alsnog de gevraagde kamerbewonersvergunningen te verlenen. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn stelling dat hij door de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2021 op 1 juli 2021 gedwongen werd om vergunningen voor kamerbewoning aan te vragen, omdat de situaties in de beide woningen eerder legaal waren en hierdoor illegaal werden. Zoals onder 6.1 al is overwogen, werd het met de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 op 1 januari 2020 al moeilijker voor studenten om een duurzaam gemeenschappelijk huishouden te vormen. Dit veranderde dus niet pas met de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2021. Het klopt dat het beleid met deze versie van de Huisvestingsverordening gewijzigd werd, in die zin dat bewoning door studenten niet langer een contra-indicatie voor een duurzaam gemeenschappelijk huishouden is, naar de omstandigheid dat het feit dat een meerderheid van de bewoners géén student is juist een indicatie voor deze samenlevingsvorm is. In het concrete geval van eiser betekent dit dat geen sprake was van een wezenlijke verandering. De woningen werden immers zowel vóór de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2021 als ten tijde van de vergunningaanvragen door elk vier studenten bewoond. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat studenten in de regel niet de intentie hebben om in de toekomst te blijven samenwonen. Eiser heeft er, zonder enige toezegging van de kant van het college, dan ook niet vanuit mogen gaan dat in beide woningen sprake was van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden en om die reden voor 1 juli 2021 geen vergunning voor kamerbewoning was vereist. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat eiser ook op geen enkele wijze heeft onderbouwd dat in de woningen wel sprake was van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden. Ook de omstandigheid dat de vergunningplicht en het weigeren van de vergunning een inbreuk zouden maken op eisers eigendomsrecht is niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid, omdat het hier gaat om een aanvaardbare inbreuk. De vergunningplicht leidt immers niet tot ontneming maar tot regulering van eigendom.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt tot slot dat het college in de door eiser ter zitting naar voren gebrachte mogelijke financiële consequenties ook geen reden heeft hoeven zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Op dit moment staat geenszins vast óf en wat deze consequenties precies inhouden. 
      
      
        9. De rechtbank concludeert dat het college de vergunningsaanvragen van eiser terecht heeft afgewezen.
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De beroepen zijn ongegrond. 
    
    11. De rechtbank ziet in wat onder 7.1 is overwogen aanleiding om te bepalen dat het college het door eiser in elke zaak afzonderlijk betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.  
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van in totaal € 362,- (€ 181,- per beroepszaak) vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Huisvestingswet 2014:
      
      Artikel 2	
    
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a.	anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b.	anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c.	van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d.	tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    
      
        Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021:
      
      Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied 
      Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam. 
    
    
    
      Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning 
      Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, 
      indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door: 
    
    a. drie of meer kamerbewoners; 
    b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of 
    c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens. 
    
    
      Artikel 3.2.3 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning 
      Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria: 
    
    a. het betreft kamerbewoning door studenten; 
    b. de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt; 
    c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig; 
    d. de woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend; 
    e. op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4; en 
    f. de woonruimte is niet gelegen in één van de gebieden genoemd in bijlage 5, deel 1 of 2.
    
    
      Artikel 5.2 Overgangsbepaling 
    
    1. Na inwerkingtreding van deze verordening blijven de onder de eerder geldende regels verstrekte huisvestingsvergunningen, onttrekkingsvergunningen, vergunningen voor kamerbewoning, vergunningen voor woningvorming en splitsingsvergunningen of daaraan gelijkgestelde vergunningen van kracht. 
    2. Op een aanvraag om een vergunning krachtens hoofdstuk 3 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 die is ingediend vóór de inwerkingtreding van deze verordening, wordt, totdat de beslissing daarop onherroepelijk is, beslist overeenkomstig het ten tijde van de indiening geldende recht. 
    3. Voor aanbieders die reeds voor 1 juli 2021 woonruimte aanboden voor toeristische verhuur, gelden de verboden bedoeld in de artikelen 3.5.2 en 3.5.3, eerste lid, met ingang van 1 januari 2022. 
    4. Indien de aanvrager van een vergunning voor kamerbewoning naar het oordeel van het college heeft aangetoond dat er op 31 december 2019 reeds sprake was van kamerbewoning door ten minste hetzelfde aantal kamerbewoners als op het moment van de vergunningaanvraag, zijn de criteria, bedoeld in artikel 3.2.3, onderdelen d en f, niet van toepassing op een aanvraag om een vergunning voor kamerbewoning voor: 
    a. vier of meer kamerbewoners; 
    b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners; of 
    c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden 
    uit drie of meer personen bestaat.