ECLI:NL:RBZWB:2023:7459, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 27-10-2023, AWB- 23_9836 VV
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoekster om een voorlopige voorziening te treffen tegen een door het college, bij besluit van 3 juli 2023 (bestreden besluit I) opgelegde last onder dwangsom (LOD) en de afwijzing, bij besluit van 28 september 2023 (bestreden besluit II), van het verzoek om de begunstigingstermijn op te schorten.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/9836 GEMWT VV
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 oktober 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    Het Loopje B.V., uit Breda, verzoekster,
    (gemachtigde: mr. M.P. Wolf),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, college, 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: Milieuvereniging De Groene Koepel (Groene Koepel) en Natuur- en milieuvereniging Markant (Markant), beiden gevestigd te Breda, gezamenlijk aan te duiden als ‘milieuverenigingen’, 
      (gemachtigde: mr. R. Hörchner)
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoekster  om een voorlopige voorziening te treffen tegen een door het college, bij besluit van 	     3 juli 2023 (bestreden besluit I) opgelegde last onder dwangsom (LOD) en de afwijzing, bij besluit van 28 september 2023 (bestreden besluit II), van het verzoek om de begunstigingstermijn op te schorten. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster vertegenwoordigd door haar directeur [naam directeur] en bijgestaan door haar gemachtigde en mr. V.C.C.M. Janssen en adviseur [naam adviseur] van [naam adviesbureau] . Tevens is de gemachtigde van het college verschenen. De milieuverenigingen zijn vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger 1] , [naam vertegenwoordiger 2] en [naam vertegenwoordiger 3] . 
      
    
    
      1.3
      
        Met als datum 16 oktober 2023 heeft gemachtigde van verzoeker een nadere motivering van zijn verzoek alsmede een zeer omvangrijk pakket met 30 producties ingediend. Deze stukken zijn op 17 oktober ontvangen. De omvang van deze producties is minimaal gelijk aan de omvang van het volledige dossier voorafgaand aan de indiening van de genoemde aanvullende gronden en de producties betreffen, blijkens een snelle scan ervan, hoofdzakelijk stukken die al eerder ingediend hadden kunnen worden.
        Ter zitting is desgevraagd door gemachtigde geantwoord dat het helaas niet was gelukt om deze stukken eerder in te dienen, bijvoorbeeld bij het indienen van het verzoek om een voorziening op 25 september. 
        Het late indienen heeft tot gevolg dat de rechtbank de facto niet in de gelegenheid was de stukken nog tijdig aan de andere partijen te doen toekomen en dat noch het college, nog de betrokken derde partijen voorafgaand aan de zitting kennis hebben kunnen nemen van de stukken.
        Om die reden zal de voorzieningenrechter de op 17 september ingediende producties 2 tot en met 30 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing laten. Dat geldt niet voor de nadere motivering van het verzoek en de bijgevoegde productie 1 die op zichzelf genomen overzichtelijk zijn en grotendeels een herhaling bevatten van de eerder al bekende bezwaargronden en gronden die ter onderbouwing van het verzoek zijn ingediend. Omdat datgene wat in die stukken is opgenomen door gemachtigde ter zitting ook is toegelicht hebben de andere partijen daarop kunnen reageren. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht de bestreden besluiten I en II te schorsen tot zes weken na de door het college te nemen beslissingen op bezwaar en om de begunstigingstermijn uit het bestreden besluit I op te schorten en/of te verlengen tot zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar naar aanleiding van de bezwaren tegen de bestreden besluiten I en II. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank, die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Deze beslissing dient het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van de bestreden besluiten voor verzoekster een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van de besluiten te dienen belang. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in de bodemzaak niet. 
    
    
    
      
        Connexiteit en spoedeisend belang
      
    
    
      2.1
      
        Tegen een besluit kan binnen zes weken bezwaar worden gemaakt en de bezwaartermijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college niet voor het einde van de bezwaartermijn tegen het bestreden besluit I een schriftelijke reactie op dat besluit van verzoekster heeft ontvangen. Verzoekster bestrijdt dat niet. Dat betekent dat verzoekster niet tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het bestreden besluit I. Voor zover verzoekster heeft betoogd, dat zij in haar verzoek van 25 september 2023 om de begunstigingstermijn te verlengen ook bezwaar heeft gemaakt tegen bestreden besluit I, is dat bezwaar niet tijdig en de voorzieningenrechter ziet geen reden om dat bezwaar alsnog ontvankelijk te achten, zodat er geen grond is om het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover verzoekers beogen, daarmee ook bestreden besluit I te doen schorsen of ten aanzien van dat besluit een voorziening te laten treffen niet kan worden gehonoreerd. 
        Voor zover het verzoekschrift is gericht op het schorsen van bestreden besluit II of het treffen van een voorziening ten aanzien van dat besluit, wordt wel voldaan aan het vereiste dat sprake is van een ontvankelijk bezwaar. Het spoedeisend belang is niet in geschil tussen partijen. 
      
      
      
        3. 	Uit overweging 2.1 volgt dat de voorzieningenrechter hierna uitsluitend zal oordelen over de vraag of er aanleiding is te oordelen of het college aanleiding had moeten zien om de begunstigingstermijn op te schorten of te verlengen. 
      
      
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat er een voorlopige voorziening getroffen moet worden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Hij doet dat aan de hand van de gronden uit het verzoekschrift.
      
      
    
    
      3.1
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Verzoekster teelt aardbeien op haar bedrijf aan de [adres] te Breda (perceel). Het perceel valt binnen het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan 1] ’ (bestemmingsplan) en heeft de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden-Landschapswaarden’. Vanaf 	      4 maart 2023 is het ontwerpbestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan 2] ’ (ontwerpwijzigingsplan) ter inzage gelegd. Verzoekster teelt vanaf april 2023 de aardbeien in stellingen en heeft hiervoor op het perceel een pompgebouw en drie watertanks gebouwd en verder maakt verzoekster gebruik van teeltondersteunende voorzieningen in de vorm van mini airstellingen en wandelkappen met wanden. 
      
        Op 13 april 2023 hebben de milieuverenigingen het college verzocht om het bestemmingsplan te handhaven, omdat verzoekster, in strijd met het bestemmingsplan permanente teeltondersteunende voorzieningen heeft opgericht en hiervoor is ook geen omgevingsvergunning verleend. 
        Het college heeft op 2 mei 2023 een controle op het perceel verricht naar aanleiding van het handhavingsverzoek. Bij brief van 16 mei 2023 heeft het college verzoekster bericht dat het voornemens is om haar een LOD op te leggen. Namens verzoekster is op 31 mei 2023 een zienswijze ingediend. 
        In bestreden besluit I heeft het college verzoekster een LOD opgelegd met een begunstigingstermijn tot 4 oktober 2023. Verzoekster dient – op straffe van een dwangsom – alle hiervoor aangegeven bebouwing te verwijderen, behalve de bebouwing binnen het bouwvlak van het ontwerpwijzigingsplan. 
        Op 25 september 2023 heeft de gemachtigde van verzoekster het college verzocht de begunstigingstermijn op te schorten en de zaak opnieuw te beoordelen. Het college heeft het verzoek, om de begunstigingstermijn op te schorten, in het bestreden besluit II afgewezen. Verzoekster heeft tijdig bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit II en heeft een verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. 
      
      
      
        
          Heeft het college aanleiding moeten zien om de begunstigingstermijn op te schorten of te verlengen?
        
      
      
      4. Verzoekster stelt dat zij voorheen 20 ha grond pachtte van de gemeente Breda. De gemeente Breda heeft de pachtovereenkomst op enig moment opgezegd. Hierdoor heeft verzoekster zich genoodzaakt gezien om haar bedrijf opnieuw in te richten. Naast de verwerving van, nabij het bedrijf gelegen kassen en een nieuw stuk land heeft zij het plan opgevat om de aardbeien te gaan telen door middel van stellingenteelt in plaats van in de volle grond. Om dit mogelijk te maken dient ook het bestemmingsplan aangepast te worden. Het ontwerp wijzigingsplan voorziet in een vergroting en vormverandering van de bestaande agrarische bouwvlakken. Verzoekster heeft na de ter inzagelegging een omgevingsvergunning bij het college aangevraagd. 
      Het ontwerpplan is, aldus verzoekster, na overleg met het Natuurplein de Baronie, recent aangepast en de aangepaste verbeelding is aan het college toegezonden. Verzoekster stelt dat er op basis van dit aangepaste ontwerpplan concreet zicht op legalisering van de opgerichte bebouwing bestaat. De verwijdering van de in de LOD genoemde bouwwerken op zo korte termijn is onevenredig. Zo nodig dient de begunstigingstermijn te worden aangepast, omdat het afbreken van het gebouwde leidt tot onnodige kapitaalvernietiging in het licht van de mogelijke legalisering. De (financiële) gevolgen van de LOD zijn onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
      
    
    
      5.1
      Het college heeft geen verweerschrift ingediend. Hetgeen het college ter zitting heeft aangevoerd, zal zo nodig in de overwegingen worden meegenomen. 
      
    
    
      5.2
      De milieuverenigingen hebben in reactie op het verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening aangegeven dat verzoekster te laat bezwaar heeft gemaakt tegen het bestreden besluit I en dat de bezwaren tegen de LOD niet inhoudelijk behandeld kunnen worden. Verder dient het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn binnen de bezwaartermijn van het bestreden besluit I te worden ingediend en komt het bouwen in strijd met het geldende bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning voor rekening en risico van verzoekster. 
      
    
    
      5.3
      De voorzieningenrechter maakt uit het dossier en de behandeling ter zitting op dat de uitbreiding van de bebouwing door verzoekster niet op zichzelf staat. Het gaat om een plan van verzoekster om het verlies van een groot areaal pachtgrond goed te maken door het bedrijf van verzoekster kleiner maar anders op te zetten. Door het college is niet betwist dat in overleg met het college ten behoeve van die plannen, verzoekster een nieuw bouwvlak zou kunnen krijgen waarop verzoekster haar plannen kunnen uitvoeren. Ook is er overleg gevoerd met het Natuurplein. Naar aanleiding van dit overleg heeft verzoekster besloten om tegemoet te komen aan een door het Natuurplein gewenste landschappelijke inpassing. Dit had als gevolg dat verzoekster aan de voorkant van het perceel minder kon bouwen; het door verzoekster thans gewenste bouwvlak is aan de voorzijde en langs de sloot de [naam sloot] smaller maar wel dieper. Verzoekster heeft vervolgens haar plannen uitgevoerd voordat voor dit plan een gewijzigd ontwerp is vastgesteld omdat zij na het verlies van haar pachtgrond moest investeren. Verzoekster kon niet wachten op het verlenen van een omgevingsvergunning omdat verzoekster de nu gerealiseerde teelten nodig heeft om weer rendabel te zijn en te blijven.  
      
    
    
      5.4
      
        Het bestreden besluit I ziet niet op wat verzoekster heeft gebouwd in het voorziene bouwvlak van het ontwerp wijzigingsplan. De opgelegde LOD ziet alleen op hetgeen verzoekster heeft gebouwd buiten het bouwvlak van het ontwerp wijzigingsplan. 
        De voorzieningenrechter stelt op grond van de mondeling behandeling vast dat er inmiddels uitvoerige contacten tussen verzoekster en het college zijn geweest over een zodanige aanpassing van het bouwvlak in het ontwerp wijzigingsplan dat alles, wat volgens de LOD verwijderd moet worden, mogelijk alsnog gelegaliseerd kan worden. 
        Namens het college is niet gesteld dat het college de in de vorige volzin aangehaalde wijziging van het bouwvlak ongewenst acht. Het college stelt slechts dat het nog niet duidelijk is of de provincie positief zal reageren op de door verzoekster gewenste wijziging van het ontwerpbestemmingsplan. 
        Blijkens de toelichting namens verzoeker ter zitting is in contacten met de afdeling Ruimtelijke Ordening van de gemeente besproken dat het naar verwachting op korte termijn, uiterlijk eind november 2023, duidelijkheid kan komen over de wijziging van het bouwvlak en dat – als het gewijzigde bouwvlak geaccepteerd wordt – het college dan daartoe kan besluiten. In het verlengde hiervan ligt dan het nemen van een besluit over de door verzoekster aangevraagde omgevingsvergunning. 
      
      
    
    
      5.5
      
        Verzoekster heeft ter zitting toegelicht dat inmiddels niet alleen de stellingenteelt die verzoekster dit jaar heeft opgericht maar ook de teelt onder folietunnels op naastgelegen percelen afhankelijk zijn van dezelfde watervoorziening, namelijk de geplaatste watertanks en het pomphuis. 
        De in de LOD opgenomen last zou tot gevolg hebben dat verzoekster niet alleen de buiten het in het oorspronkelijke ontwerp wijzigingsplan voorziene bouwvlak geplaatste stellingen moet verwijderen maar ook de drie watertanks en het pomphuis. Dat betekent dat ook de watervoorziening van de aardbeienplanten die overwinteren onder de foliekappen vervalt. 
        Verzoekster heeft ter zitting toegelicht dat het moeten afbreken van de stellingen buiten het bouwvlak, alsmede de watertanks en het pomphuis en de bijbehorende techniek, zeer aanzienlijke kosten met zich mee zal brengen en zelfs kunnen leiden tot een faillissement. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door verzoekster ter zitting gegeven schatting van de kosten en ziet ook geen aanleiding eraan te twijfelen dat het verwijderen van de watertanks en het pomphuis ook schade kan opleveren aan de – op zichzelf – niet verboden teelt onder folietunnels. 
        De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat de kosten van het verwijderen van de watertanks en het pomphuis zodanig hoog zijn dat nu vasthouden aan de oorspronkelijke begunstigingstermijn onevenredig zware gevolgen zal hebben, zo lang op vrij korte termijn duidelijkheid kan komen over de vraag of de voorziene wijziging van het bouwvlak hetgeen nu is gebouwd vergunbaar maakt en dus ook duidelijkheid ontstaat of dat alsnog kan worden gelegaliseerd. Hierbij sluit de voorzieningenrechter zijn ogen niet voor het feit dat verzoekster een zeer groot risico heeft genomen door haar gewijzigde plannen uit te voeren voordat met B&W overeenstemming was bereikt over zodanige aanpassingen van het wijzigingsplan én zonder omgevingsvergunning. Het is echter niet zinvol om van verzoekster in het licht van de nog te nemen beslissing over het (ontwerp)wijzigingsplan te eisen nu zeer hoge kosten te laten maken (en schade aan de nog resterende bedrijfsvoering te veroorzaken) als op korte termijn duidelijk kan worden dat hetgeen verzoekster heeft gebouwd alsnog kan worden gelegaliseerd. 
      
      
      
        De voorzieningenrechter zal daarom bij wijze van een voorlopige voorziening de begunstigingstermijn verlengen tot de in de beslissing te noemen datum. Als de wijziging van het bouwvlak van het ontwerpbestemmingsplan wordt geaccepteerd en het college de omgevingsvergunning verleent, dan blijven de gevolgen van de overschrijding van het bouwvlak uit het ter inzage gelegde ontwerpwijzigingsplan beperkt. Als dat niet het geval is, dient verzoekster de bedrijfsvoering zodanig te wijzigen dat de watervoorziening voor de tunnel- en kasteelt wordt aangepast. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	  Omdat de voorzieningenrechter, alles afwegende, de handhaving van de oorspronkelijke begunstigingstermijn thans niet evenredig acht, wijst de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toe. De voorzieningenrechter verlengt de begunstigingstermijn tot 1 april 2024
    
    
    
      6.1
      Omdat een voorlopige voorziening wordt getroffen, dient het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor de voorlopige voorziening procedure te vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,00 en wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en verlengt de begunstigingstermijn tot 1 april 2024;
    - wijst het verzoek voor het overige af;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,00 aan verzoekster te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.674,00.
    
    
      Deze uitspraak is op 27 oktober 2023 gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                 voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4, tweede lid: 								  	     2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.  	
    
    
    
      Artikel 5:32a:
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 
    
    
      Artikel 5:34, eerste lid:
    
    1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. 
    
    
  
  
     Artikel 6:7 in samenhang met artikel 6:8, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 4.1 e.v. bestemmingsplan. 
  
  
     Voorheen werden de aardbeien onder meer op andere percelen in de volle grond geteeld. 
  
  
     Onder de bebouwing die niet verwijderd hoeft te worden, vallen de binnen het betreffende bouwvlak gerealiseerde mini airstellingen en de foliekappen (mits de wanden hiervan worden verwijderd). 
  
  
     In eigendom van de gemeente Breda.