ECLI:NL:RVS:2022:3899, Raad van State, 21-12-2022, 201907486/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 31 juli 2017 heeft het college aan [appellanten] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 61.500,00 opgelegd. [appellanten] zijn gezamenlijk eigenaar van de woningen aan de [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 3] te Amsterdam. Op 12 april 2017 heeft de gemeente een melding gekregen dat het pand continu aan toeristen wordt verhuurd en dat dat veel overlast veroorzaakt. Naar aanleiding van deze melding heeft het college onderzoek gedaan. Daaruit blijkt volgens het college dat de woningen nummer [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 3] aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken zonder dat daarvoor een onttrekkingsvergunning is verleend. Aan de voorwaarden voor vakantieverhuur is niet voldaan. Er is sprake van overtredingen van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Het gehele pand wordt via www.booking.com en www.bedandbreakfast.nl voor toeristische verhuur aangeboden.

201907486/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 augustus 2019 in zaken nrs. 18/3460 en 18/4344 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 31 juli 2017 heeft het college aan [appellanten] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 61.500,00 opgelegd.
    Bij besluiten van 5 april 2018 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 augustus 2019 heeft de rechtbank de door [appellanten] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 5 april 2018 vernietigd voor zover daarbij boetes zijn opgelegd voor huisnummer [locatie 1], de besluiten van 31 juli 2017 herroepen voor zover daarbij is beslist dat boetes zijn opgelegd voor huisnummer [locatie 1], bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de besluiten van 5 april 2018 en de totale boete vastgesteld op € 41.000,00 per persoon. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2022, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellanten] zijn gezamenlijk eigenaar van de woningen aan de [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 3] te Amsterdam. Op 12 april 2017 heeft de gemeente een melding gekregen dat het pand continu aan toeristen wordt verhuurd en dat dat veel overlast veroorzaakt. Naar aanleiding van deze melding heeft het college onderzoek gedaan. Daaruit blijkt volgens het college dat de woningen nummer [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 3] aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken zonder dat daarvoor een onttrekkingsvergunning is verleend. Aan de voorwaarden voor vakantieverhuur is niet voldaan. Er is sprake van overtredingen van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Het gehele pand wordt via www.booking.com en www.bedandbreakfast.nl voor toeristische verhuur aangeboden onder de naam [bedrijf].
    Op nummer [locatie 2] stonden ten tijde van het onderzoek [persoon A] en [persoon B] ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: brp), maar er zijn nauwelijks persoonlijke spullen in de woning aangetroffen die wijzen op permanente bewoning. Op 3 mei 2017 zijn tijdens een controle vier toeristen uit Cyprus aangetroffen die een boekingsbewijs hebben overgelegd. Zij hebben verklaard dat zij de woning voor ongeveer € 2.500,00 via Airbnb hebben gehuurd en dat zij hun contactpersoon niet hebben gezien tijdens hun verblijf. Volgens het college is het aangetroffen gebruik hotelmatig en is geen sprake van toegestane vakantieverhuur. Er zijn geen aanknopingspunten gevonden die de stelling dat de zus van appellanten, [persoon B], haar hoofdverblijf had op dit adres kunnen staven.
    Op nummer [locatie 3] staat [gemachtigde] ingeschreven in de brp. Er zijn in de woning geen persoonlijke spullen aangetroffen die wijzen op permanente bewoning door de hoofdbewoner. De woning is op hotelmatige wijze ingericht. Ook hier is sprake van onttrekking van woonruimte.
    Ook over de woning met nummer [locatie 1] heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van woningonttrekking.
    Voor iedere overtreding heeft het college op 31 juli 2017 aan [appellanten] ieder afzonderlijk een boete opgelegd van € 20.500,00. Daarmee is de totale opgelegde boete per persoon € 61.500,00. Het college heeft deze boetes in bezwaar gehandhaafd.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de boetes voor de woningnummers [locatie 2] en [locatie 3] terecht zijn opgelegd, maar dat de boetes voor woningnummer [locatie 1] ten onrechte zijn opgelegd. Op basis van de uitspraak van de rechtbank resteert voor zowel [appellant B] als [appellant A] een boete van € 41.000,00. Het hoger beroep richt zich hiertegen.
    Woningnummer [locatie 2]
    4.       [appellanten] betogen dat er ten onrechte een boete is opgelegd voor woningonttrekking van woningnummer [locatie 2]. Volgens hen was sprake van vakantieverhuur. [persoon B] had hoofdverblijf in de woning. Zij had haar belangrijke persoonlijke spullen opgeborgen. Dit is gebruikelijk bij vakantieverhuur. Bovendien zijn er wel persoonlijke spullen van haar aangetroffen, zoals kleding en een foto van haar ouders in een fotolijst. Dat blijkt uit foto’s van de inspectie op 3 mei 2017. Voor vakantieverhuur is het gebruikelijk dat de verhuurder koelkasten leegmaakt. Uit de foto’s van de inspectie is te zien dat er in de keukenkast wel niet bederfelijke waar aanwezig was. Verder zijn er doucheartikelen van haar aangetroffen. Op 3 mei 2017 was voldaan aan de regels voor vakantieverhuur. De woning was slechts aan vier toeristen verhuurd, aldus [appellanten].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, levert een inschrijving in de brp een vermoeden op dat de bewoner het hoofdverblijf op dat adres heeft (uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2765). De rechtbank heeft terecht overwogen dat het onwaarschijnlijk is dat [persoon B] hoofdverblijf in de woning had. Daartoe is het volgende van belang. Het college heeft op 3 en 8 mei 2017 www.booking.com geraadpleegd. Daar werd het gehele pand aan de [locatie 4] voor toeristische verhuur aangeboden. Op 8 mei 2017 waren er 32 recensies van gasten die de woning hebben geboekt. Ook op www.bedandbreakfast.nl werd het pand te huur aangeboden. Vast staat dat de woning op 3 mei 2017 werd verhuurd aan vier toeristen voor ongeveer € 2.500,00. Daarnaast hebben de toezichthouders de woning gecontroleerd op 3 en 8 mei 2017. De bevindingen zijn neergelegd in op ambtsbelofte opgemaakte rapporten van 3 mei 2017 en van 8 mei 2017. Bij deze rapporten zijn beeldverslagen gevoegd met foto’s van de door de toezichthouders aangetroffen situatie. Wat er ook van zij dat het gebruikelijk is dat de verhuurder de koelkasten leegmaakt, ook verder zijn er tijdens de controles nauwelijks persoonlijke spullen aangetroffen in de woning, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. In de badkamers lagen geen vrouwelijke verzorgingsartikelen en geen tandenborstels en tandpasta. Nu de in de brp ingeschreven personen geen feitelijk hoofdverblijf hadden in de woning en is gebleken van toeristische verhuur van de woning, is sprake van onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. Hiermee wordt het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 overtreden. Daarmee was het college bevoegd tot het opleggen van een boete aan [appellanten] als eigenaren van de woning op grond van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 in samenhang bezien met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.
    Het betoog slaagt niet.
    Woningnummer [locatie 3]
    5.       [appellanten] betogen dat er ten onrechte een boete is opgelegd voor woningonttrekking van woningnummer [locatie 3]. Op dit adres staat hun vader [gemachtigde] ingeschreven. Hij gebruikt de woning als tweede woonhuis en dat verklaart dat er weinig persoonlijke spullen zijn aangetroffen. Er zijn nooit toeristen op het adres aangetroffen. De woning is wel verhuurd geweest, maar niet aan toeristen. De woning stond ten tijde van de inspectie al maanden leeg. Dat er negen bedden zijn aangetroffen is niet van belang. Bij reguliere verhuur is dat namelijk geen overtreding. Het college heeft niet aangetoond dat sprake was van toeristische verhuur en ook niet dat de woning door toeristen kon worden geboekt.
    5.1.    Op woningnummer [locatie 3] stond [gemachtigde] ingeschreven in de brp. Het staat evenwel vast dat hij op dit adres geen hoofdverblijf had. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de woning werd gebruikt voor toeristische verhuur. Dit woningnummer werd evenals nummer [locatie 2] aangeboden voor vakantiehuur op internet als "Red light district canal view". Uit het rapport van bevindingen van 8 mei 2017 en het beeldverslag blijkt dat hier negen slaapplekken zijn aangetroffen. In de woning zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen. Van bewoning is niet gebleken, terwijl de woning voor toeristische verhuur was ingericht. Gelet op deze omstandigheden moet ervan worden uitgegaan dat de woning op nummer [locatie 3] voor toeristische verhuur werd gebruikt. Daarmee is sprake van onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. Hiermee wordt dan ook het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 overtreden. Daarmee was het college bevoegd tot het opleggen van een boete aan [appellanten] als eigenaren van de woning op grond van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 in samenhang bezien met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.
    Het betoog slaagt niet.
    Matiging van de boete?
    6.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte de boete niet heeft gematigd gelet op de financiële situatie. De rechtbank overweegt ten onrechte dat [appellant A] in dit kader niets heeft aangeleverd. Zij kan namelijk niets aanleveren omdat de hele administratie door de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (hierna: FIOD) in beslag is genomen waardoor de financiële situatie niet inzichtelijk kan worden gemaakt. Bij [appellant B] blijkt uit een in hoger beroep overgelegde beschikking van de Belastingdienst dat het verzamelinkomen in 2018 op € 11.834,00 is bepaald. Dat [appellanten] eigenaren zijn van een duur pand in het centrum van Amsterdam is ten onrechte meegewogen. Er rust een zware hypotheek op het pand. De hypotheekverstrekker is hun tante en zij hoeven de hypotheeklasten pas te betalen als zij over een redelijk inkomen beschikken, zo is met de tante afgesproken.
    6.1.    De hoogte van de boete is bij wettelijk voorschrift vastgesteld.
    In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In haar uitspraken van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851, heeft de Afdeling vastgesteld dat het hier van toepassing zijnde boetestelsel zoals dat is neergelegd in de Huisvestingsverordening 2016 een wettelijk gefixeerd boetestelsel is, zodat van differentiatie bij beboeting voor woningonttrekking geen sprake meer is. Het recht op een eerlijk proces, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, vereist dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe nopen. Dit brengt met zich dat er voor het college en, als dat tot oplegging is overgegaan, vervolgens de rechter de noodzaak kan bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken en de boete onevenredig te achten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    6.2.    In het voorliggende geval heeft de rechtbank in de aangevoerde omstandigheden terecht geen aanleiding gezien om de opgelegde boete te matigen. Overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is een ernstige overtreding omdat de problemen rondom vakantieverhuur in Amsterdam aanmerkelijk zijn. De ernst van de overtreding is niet beperkt. Er is geen sprake geweest van incidentele vakantieverhuur voor korte duur, die slechts beperkt financieel voordeel heeft opgeleverd. Uit de 32 online recensies van toeristen die in de woning hebben verbleven, blijkt dat de woning vaak voor vakantieverhuur is gebruikt. Zoals eerder overwogen, hebben de op 3 mei 2017 aangetroffen toeristen verklaard dat zij de woning op nummer [locatie 2] voor ongeveer € 2.500,00 hebben gehuurd. Gelet op deze huurprijs, in combinatie met het aantal recensies, is het aannemelijk dat [appellanten] aanzienlijke bedragen hebben verdiend met de verhuur.
    In de omstandigheid dat de FIOD de administratie van [appellant A] in beslag heeft genomen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor matiging van de boete. Dat [appellant A] de boete niet zou kunnen betalen is gesteld noch gebleken. [appellant B] heeft weliswaar een voorlopige aanslag over 2018 overgelegd waarin is vermeld dat haar verzamelinkomen over 2018 is bepaald op € 11.834,00, maar zij heeft geen recente financiële gegevens overgelegd waaruit blijkt dat zij op dit moment de opgelegde boete niet kan betalen. Een volledig inzicht in de financiële situatie heeft [appellant] niet gegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    Redelijke termijn
    7.       De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt indien de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. De redelijke termijn is begonnen op het moment dat het college jegens [appellanten] een handeling heeft verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting konden ontlenen dat het college hen een boete zou opleggen. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat dit de boetekennisgeving is, zodat op dat moment de redelijke termijn aanvangt. In dit geval dateren de boetekennisgevingen van mei 2017. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure in totaal 5 jaar en 7 maanden heeft geduurd. De redelijke termijn is dus met 19 maanden overschreden. De Afdeling ziet hierin aanleiding om de boetes van [appellanten] ieder afzonderlijk te matigen met 20% tot een bedrag van € 32.800,00.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond, wegens de overschrijding van de redelijke termijn. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de besluiten van 5 april 2018 en 13 juli 2017 niet heeft vernietigd en herroepen voor de woningnummers [locatie 2] en [locatie 3] en de boete heeft vastgesteld op € 41.000,00 per persoon. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 5 april 2018 en 31 juli 2017 in zoverre vernietigen en herroepen en zelf in de zaak voorzien door de boetes voor [appellanten] vast te stellen op € 32.800,00 per persoon.
    9.       Het college moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellanten] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 augustus 2019, zaak nrs. 18/3460 en 18/4344, voor zover de rechtbank de besluiten van 5 april 2018, kenmerken BB 113608 17/BEST.BOETE en BB 113470 17/BEST.BOETE, niet heeft vernietigd en de besluiten van 31 juli 2017, beide kenmerk 1012 ES 143, niet heeft herroepen, beide voor de woningnummers [locatie 2] en [locatie 3] en de boete heeft vastgesteld op € 41.000,00 per persoon;
    III.      vernietigt de besluiten van 5 april 2018, kenmerken BB 113608 17/BEST.BOETE en BB 113470 17/BEST.BOETE voor zover het woningnummers [locatie 2] en [locatie 3] betreft;
    IV.      herroept de besluiten van 31 juli 2017, beide kenmerk 1012 ES 143, voor zover het woningnummers [locatie 2] en [locatie 3] betreft;
    V.       bepaalt dat aan [appellanten] ieder afzonderlijk een boete van € 32.800,00 wordt opgelegd;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats van de vernietigde besluiten treedt;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    805