ECLI:NL:RVS:2023:4041, Raad van State, 01-11-2023, 202105828/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal. [appellant] onder verbeurte van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het adres [locatie 1] te Roosendaal te staken en gestaakt te houden. [appellant] is eigenaar van twee gebouwen aan de Emmastraat in Roosendaal. Het gebouw met de adresaanduiding [locatie 2] is het hoofdgebouw aan de straatzijde. [appellant] woont in dat gebouw. Het gebouw met de adresaanduiding [locatie 1] is een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied. Op grond van het in 2012 in werking getreden bestemmingsplan "Binnenstad Oost - Vrouwenhof" rust op de percelen waarop de gebouwen staan de bestemming "Wonen - 2". Binnen die bestemming is het niet toegestaan om een bijbehorend bouwwerk te gebruiken voor zelfstandige bewoning, dan wel als afhankelijke woonruimte ten behoeve van mantelzorg. Op de begane grond van het bijbehorend bouwwerk is de timmerwerkplaats van de zoon van [appellant] gehuisvest.

202105828/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Roosendaal,
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/5420 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college [appellant] onder verbeurte van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het adres [locatie 1] te Roosendaal te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.M. Königel, advocaat te Etten-Leur, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Boujamid en I. Mentzel, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij], bijgestaan door mr. B. Benard, rechtsbijstandsverlener te Leusden, en [gemachtigde], de zoon van [appellant], bijgestaan door mr. Königel, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       [appellant] is eigenaar van twee gebouwen aan de Emmastraat in Roosendaal. Het gebouw met de adresaanduiding [locatie 2] is het hoofdgebouw aan de straatzijde. [appellant] woont in dat gebouw. Het gebouw met de adresaanduiding [locatie 1] is een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied. Op grond van het in 2012 in werking getreden bestemmingsplan "Binnenstad Oost - Vrouwenhof" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen waarop de gebouwen staan de bestemming "Wonen - 2". Binnen die bestemming is het niet toegestaan om een bijbehorend bouwwerk te gebruiken voor zelfstandige bewoning, dan wel als afhankelijke woonruimte ten behoeve van mantelzorg. Op de begane grond van het bijbehorend bouwwerk is de timmerwerkplaats van de zoon van [appellant] gehuisvest. Naar aanleiding van klachten en een handhavingsverzoek van [partij] hebben toezichthouders van de gemeente op 31 januari 2019, 6 februari 2019 en 20 april 2019 controles uitgevoerd. Volgens het college wordt de verdieping boven de timmerwerkplaats (hierna: de verdieping) gebruikt voor zelfstandige bewoning door de zoon van [appellant].
    
    De last onder dwangsom
    
    2.       Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college aannemelijk geacht dat de verdieping in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor zelfstandige bewoning. Omdat geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is verleend, is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 ineens, gelast om binnen vier weken na verzending van dit besluit de verdieping niet langer in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo als woning te gebruiken en de spullen die bewoning mogelijk maken te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 23 mei 2019.
    
    Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college dat door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de eerder opgelegde last gehandhaafd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet heeft aangetoond dat het gebruik van de verdieping voor zelfstandige bewoning onder het overgangsrecht valt van het bestemmingsplan. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd is om te handhaven. Volgens de rechtbank doen zich geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan het college in dit geval van handhaving had moeten afzien. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college de hoogte van de dwangsom deugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    Het hoger beroep
    
    Grondentrechter
    
    4.       [appellant] betoogt dat het college het verzoek om handhaving van [partij] buiten behandeling had moeten stellen, dat het college de verweten overtreding op een gebrekkige wijze heeft vastgesteld, dat handhaving in dit geval in strijd is met het Vergunningen-, Toezicht- en Handhavingsbeleid Roosendaal en dat het college de lengte van de begunstigingstermijn ondeugdelijk heeft gemotiveerd. [appellant] heeft deze in hoger beroep aangevoerde gronden niet eerder als beroepsgronden bij de rechtbank aangevoerd. Voor zover [appellant] deze gronden wel in bezwaar heeft aangevoerd tegen het besluit van 23 mei 2019, heeft hij deze gronden in het beroep bij de rechtbank niet aangevoerd als gronden die tegen het besluit van 6 februari2020 zijn gericht. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgronden niet voor, gezien de belangen van de omwonenden. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk behandelen.
    
    Strijd met bestemmingsplan
    
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de verdieping in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat het hele perceel een woonbestemming heeft. Verder sluiten de regels bij het bestemmingsplan (hierna: de planregels) het gebruik van de verdieping voor woondoeleinden niet uit.
    
    5.1.    Artikel 16.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor ‘Wonen-2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. twee-aaneen gebouwde, geschakelde en vrijstaande woningen;
    
    b. aan-huis-gebonden-beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten;
    
    […]"
    
    Artikel 16.5.3 van de planregels luidt:
    
    "het is niet toegestaan de bijbehorende bouwwerken te gebruiken als zelfstandige woning of als afhankelijke woonruimte."
    
    5.2.    Zoals hiervoor, onder 2 al is weergegeven, heeft het college de last onder dwangsom opgelegd, omdat de verdieping in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor zelfstandige bewoning. De verdieping is onderdeel van een bijbehorend bouwwerk. Op grond van artikel 16.5.3 van de planregels mogen bijbehorende bouwwerken niet voor zelfstandige bewoning gebruikt worden. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het verweten gebruik van de verdieping in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    
    Overgangsrecht
    
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de verdieping als woning niet wordt beschermd door het overgangsrecht. [appellant] voert aan dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat de verdieping sinds de relevante peildatum, te weten de datum waarop het aan het bestemmingsplan voorafgaande bestemmingsplan "Binnenstad Oost" (hierna: het bestemmingsplan (oud)) in 1998 in werking is getreden, ononderbroken is bewoond. [appellant] verwijst daarbij naar de door zijn zoon gegeven verklaringen en de overgelegde foto’s en huurovereenkomsten. De meest recente huurovereenkomst is ondertekend op 27 december 1990. [appellant] stelt dat zijn zoon in 1995 op vijftienjarige leeftijd de verdieping is gaan bewonen en dat zijn zoon dat gebruik sindsdien ononderbroken heeft voortgezet.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2102, onder 4.5, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
    
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het gebruik van de verdieping voor zelfstandige bewoning wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan als dat gebruik al bestond op de peildatum, te weten de datum waarop het bestemmingsplan (oud) in 1998 in werking is getreden, en dat gebruik sindsdien ononderbroken is voortgezet.
    
    6.3.    Omdat [appellant] zich op het standpunt stelt dat zijn zoon sinds 1995 ononderbroken op de verdieping heeft gewoond, komt aan de overgelegde huurovereenkomsten geen betekenis toe bij beantwoording van de vraag of de verdieping op de peildatum in 1998 werd bewoond. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verdieping op die peildatum zelfstandig werd bewoond door zijn zoon en dat zijn zoon daarna de verdieping ononderbroken als zelfstandige woonruimte heeft gebruikt. Net als de rechtbank neemt de Afdeling hierbij in aanmerking dat de overgelegde foto’s niet gedateerd zijn en dat de zoon van [appellant] ingeschreven heeft gestaan op het woonadres van [appellant] aan de [locatie 2]. De Afdeling neemt hierbij ook in aanmerking dat de zoon van [appellant] op 3 oktober 2018 schriftelijk heeft verklaard dat hij de verdieping in 2014 is gaan verbouwen, dat de verbouwing ten tijde van die verklaring nog niet was afgerond, dat nog niet alle voorzieningen aanwezig waren om de verdieping als woonruimte te kunnen gebruiken en dat de verdieping toentertijd niet als woonruimte werd gebruikt. Voor zover al aannemelijk kan worden geacht dat de zoon van [appellant] de verdieping op de peildatum en daarna heeft gebruikt als verblijfruimte bij de woning aan de [locatie 2], is daarmee nog niet aannemelijk gemaakt dat hij de verdieping als zelfstandige woonruimte heeft gebruikt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het gebruik van de verdieping voor zelfstandige bewoning niet wordt beschermd door het overgangsrecht.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Hoogte dwangsom
    
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de hoogte van de dwangsom deugdelijk heeft gemotiveerd. [appellant] voert aan dat de verwijzing door het college naar de vaste praktijk voor de hoogte van dwangsommen niet kan dienen als een deugdelijke motivering.
    
    7.1.    Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2060, onder 11.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    7.3.    In het besluit van 6 februari 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat een dwangsom een prikkel moet geven om een overtreding te beëindigen en dat een dwangsom van € 7.500,00 ineens in dit geval voldoende prikkel geeft. In beroep en hoger beroep heeft het college toegelicht dat het standaard een dwangsom van € 10.000,00 hanteert bij illegale bewoning, maar dat in dit geval voor een lagere dwangsom van € 7.500,00 is gekozen, omdat het gaat om bewoning door één persoon. Ter zitting heeft het college nog toegelicht dat het standaardbedrag gebaseerd is op een jaarlijkse huurprijs vermenigvuldigd met factor 2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Robben
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    
    610-1069