ECLI:NL:RVS:2023:4765, Raad van State, 20-12-2023, 202105045/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Elburg het uitwerkingsplan "Broeklanden fase II (gemeentewerf en milieustraat)" vastgesteld. Broeklanden is een bedrijventerrein dat is gelegen ten zuidoosten van Oostendorp in de gemeente Elburg. Met het uitwerkingsplan, dat is gebaseerd op de bestemming "Bedrijventerrein - Uit te werken" in het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Broeklanden 2015", wil het college de realisering van een gemeentewerf en milieustraat op het bedrijventerrein Broeklanden mogelijk maken. Dit betreft de tweede fase van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Broeklanden. De eerste fase, Broeklanden I, is al gerealiseerd. Het uitwerkingsplan strekt tot vervanging van het in 2019 vastgestelde, maar nog niet verwezenlijkte uitwerkingsplan "Bedrijventerrein Broeklanden 2019". De Coöperatie en anderen bestaan uit een aantal bedrijven die zijn gevestigd op Broeklanden I. [appellant sub 1] en anderen wonen op verschillende locaties in Elburg. Zij zijn het niet eens met het uitwerkingsplan, omdat zij vrezen dat de milieu- en ruimtelijke waarden van het gebied worden aangetast door het uitwerkingsplan.

202105045/1/R4.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Elburg,
    2.       Coöperatie Parkmanagement Broeklanden U.A. en anderen, alle gevestigd te Elburg,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Elburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college het uitwerkingsplan "Broeklanden fase II (gemeentewerf en milieustraat)" vastgesteld (hierna: het uitwerkingsplan).
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en de Coöperatie en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Coöperatie en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 november 2023, waar [appellant sub 1] en anderen, bij monde van [appellant sub 1], en de Coöperatie en anderen, vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door drs. A. Flapper en A. Weelink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Broeklanden is een bedrijventerrein dat is gelegen ten zuidoosten van Oostendorp in de gemeente Elburg. Met het uitwerkingsplan, dat is gebaseerd op de bestemming "Bedrijventerrein - Uit te werken" in het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Broeklanden 2015" (hierna: het bestemmingsplan 2015), wil het college de realisering van een gemeentewerf en milieustraat op het bedrijventerrein Broeklanden mogelijk maken. Dit betreft de tweede fase van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Broeklanden. De eerste fase, Broeklanden I, is al gerealiseerd. Het plangebied bevindt zich ten oosten van Broeklanden I. Het uitwerkingsplan strekt tot vervanging van het in 2019 vastgestelde, maar nog niet verwezenlijkte uitwerkingsplan "Bedrijventerrein Broeklanden 2019".
    De Coöperatie en anderen bestaan uit een aantal bedrijven die zijn gevestigd op Broeklanden I. [appellant sub 1] en anderen wonen op verschillende locaties in Elburg. Zij zijn het niet eens met het uitwerkingsplan, omdat zij vrezen dat de milieu- en ruimtelijke waarden van het gebied worden aangetast door de in het uitwerkingsplan voorziene ontwikkeling. [appellant sub 1] en anderen vrezen met name voor geluidsoverlast van de beoogde gemeentewerf en milieustraat.
    Toetsingskader
    2.       Wanneer in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht is opgenomen, moet het college in beginsel een uitwerkingsplan vaststellen. Bij een beroep tegen een uitwerkingsplan kan ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht. Onder die beoordeling valt de vraag of de uitgewerkte bestemming strookt met de uitwerkingsregels in het bestemmingsplan en, als die regels daarvoor ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven.
    Ontvankelijkheid beroep [appellant sub 1] en anderen
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van [appellant sub 1] en anderen niet-ontvankelijk is, omdat zij geen belanghebbenden zijn, gelet op de afstand tussen hun percelen en het plangebied en het gegeven dat zij geen direct zicht daarop hebben. Volgens het college ervaren [appellant sub 1] en anderen geen feitelijke gevolgen van enige betekenis.
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] en anderen geen zienswijze over het ontwerpuitwerkingsplan naar voren hebben gebracht. In haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3-4.8, heeft de Afdeling, tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, overwogen dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de voorbereidingsprocedure neergelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet zal worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Voor het antwoord op de vraag of [appellant sub 1] en anderen ontvankelijk zijn, is dus beslissend of zij belanghebbenden zijn.
    3.2.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij dat besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    3.3.    [appellante sub 1A] en de appellanten die wonen op de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6] en [locatie 7] (hierna: [appellant sub 1A] en anderen) zijn belanghebbenden, zodat zij beroep kunnen instellen tegen het bestreden besluit. Gelet op de aard van de bedrijven die het uitwerkingsplan mogelijk maakt en de afstand van het plangebied tot de woningen van deze appellanten, is niet uitgesloten dat zij feitelijke gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkelingen. Hun beroep is daarom ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1A] en anderen, inhoudelijk zal behandelen.
    3.4.    [appellant sub 1B] en de andere appellanten die niet behoren tot [appellant sub 1A] en anderen (hierna: [appellant sub 1B] en anderen) zijn geen belanghebbenden, zodat zij geen beroep kunnen instellen tegen het bestreden besluit. De Afdeling acht niet aannemelijk dat zij feitelijke gevolgen zullen ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkelingen, althans geen gevolgen van enige betekenis. Hun woonpercelen liggen namelijk op een afstand van ruim 300 m tot ongeveer 400 m van het plangebied en zij hebben daar vanuit hun percelen geen zicht op, of gelet op de afstand in ieder geval geen zicht van enige betekenis. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die met het uitwerkingsplan mogelijk worden gemaakt, zijn deze afstanden naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Daarbij is nog betrokken dat de woningen van [appellant sub 1B] en anderen zich grotendeels bevinden achter andere bebouwing. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 1B] en anderen.
    Milieuzonering
    4.       [appellant sub 1A] en anderen betogen dat de beoogde milieustraat een afvalscheidingsinstallatie is en daarom behoort tot bedrijfscategorie 4.2 en niet tot bedrijfscategorie 3.1. Daarbij wijzen zij erop dat verschillende van hun percelen zich binnen de voor bedrijven van bedrijfscategorie 4.2 voorgeschreven afstand bevinden. Volgens hen is de milieustraat op deze locatie daarom niet toegestaan.
    4.1.    Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels van het uitwerkingsplan zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor onder meer bedrijfsactiviteiten behorende tot bedrijfscategorie 1, 2, 3.1 of 3.2 zoals opgenomen in bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels binnen de bestemming "Bedrijventerrein" slechts bedrijfsactiviteiten toestaat tot ten hoogste bedrijfscategorie 3.2 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Gemeentewerven worden in de Staat van Bedrijfsactiviteiten genoemd als activiteiten behorende tot bedrijfscategorie 3.1. De realisering van gemeentewerven is binnen de bestemming "Bedrijventerrein" dan ook toegestaan. Het uitwerkingsplan voorziet, anders dan waar [appellant sub 1A] en anderen vanuit lijken te gaan, niet in de planologische mogelijkheid om binnen deze bestemming bedrijfsactiviteiten die behoren tot bedrijfscategorie 4.2 te realiseren. Of de gemeentewerf en milieustraat die de gemeente feitelijk zal realiseren, voldoet aan de regels van het uitwerkingsplan, valt buiten de beoordeling van deze procedure.
    Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsaanzicht en -welzijn
    5.       [appellant sub 1A] en anderen betogen dat een gemeentewerf en milieustraat ongepast is op de voorgenomen locatie.
    5.1.    Zoals de Afdeling hiervoor al heeft overwogen volgt uit artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels dat gemeentewerven binnen de bestemming "Bedrijventerrein" zijn toegestaan. Dit artikel is overgenomen uit de regels van het bestemmingsplan 2015. De planologische aanvaardbaarheid van deze bestemming geldt daarbij in beginsel als een gegeven. Indien [appellant sub 1A] en anderen het niet eens waren met deze bestemming, dan hadden zij dit aan de orde moeten stellen bij de procedure over de vaststelling van het bestemmingsplan 2015.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met uitwerkingsregels
    6.       [appellant sub 1A] en anderen en de Coöperatie en anderen betogen dat het uitwerkingsplan in strijd met de uitwerkingsregels van artikel 4.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan 2015 is vastgesteld. Zij wijzen erop dat in de planregels niet is aangesloten bij de regels van het bestemmingsplan 2015 over de minimale bebouwingsoppervlakte en de hoogte van de hekwerken aan de wegzijde. Dit geldt volgens de Coöperatie en anderen ook voor de regel over het opslaan en opgeslagen houden van afvalstoffen.
    6.1.    Ingevolge het bestemmingsplan 2015 heeft het perceel waarop de gemeentewerf en de milieustraat zijn voorzien de bestemming "Bedrijventerrein - Uit te werken".
    Op grond van artikel 4.1 van het bestemmingsplan 2015 zijn de desbetreffende gronden bestemd voor onder meer bedrijfsdoeleinden.
    Artikel 4.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan 2015 luidt:
    "Burgemeester en wethouders werken de in 4.1 omschreven bestemming uit met inachtneming van de volgende regels:
    a. bij een uitwerkingsplan wordt aangesloten bij de regels en de systematiek van artikel 3, waaronder begrepen de zonering van de bedrijfsactiviteiten ten opzichte van milieugevoelige functies;
    […]."
    Artikel 3.2.1, aanhef en onder d en onder j, onder 1, luidt:
    "Voor bedrijfsgebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    d. de bebouwde oppervlakte van bedrijfsgebouwen mag per bouwperceel niet minder bedragen dan 250 m² en niet minder dan 25% van de oppervlakte van het bouwperceel;
    […]
    j. de hoogte van andere bouwwerken bedraagt maximaal:
    1. erfafscheidingen vóór (het verlengde van) de voorgevel van de gebouwen: 1 meter;
    […]."
    Artikel 3.4.1, aanhef en onder b, luidt:
    "Als gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval aangemerkt:
    […]
    b.  het opslaan en opgeslagen houden van afvalstoffen.
    […]."
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat de uitwerkingsregels van artikel 4.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan 2015 het college verplichten om bij het uitwerken van de bestemming "Bedrijventerrein" aan te sluiten bij de regels van artikel 3 van het bestemmingsplan 2015. Het uitwerkingsplan wijkt op enkele punten af van deze regels. In het uitwerkingsplan is allereerst afgeweken van artikel 3.2.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan 2015. Op grond van dit artikel mag de bebouwde oppervlakte van bedrijfsgebouwen niet minder dan 250 m² bedragen en niet minder dan 25% van de oppervlakte van het bouwperceel zijn. In het uitwerkingsplan is helemaal geen minimale bebouwingsoppervlakte opgenomen. Hierdoor ontstaan er hele andere planologische mogelijkheden die een andere ruimtelijke uitstraling hebben. Daarnaast is in het uitwerkingsplan geen regel opgenomen die het opslaan en opgeslagen houden van afvalstoffen verbiedt. Hierdoor mogen in afwijking van artikel 3.4.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan 2015 alle bedrijven die binnen de bestemming "Bedrijventerrein" zijn toegestaan, ongelimiteerd afval opslaan als dat binnen de bestemming past. Ten slotte is ook afgeweken van de regel in artikel 3.2.1, aanhef en onder j, onder 1, van het bestemmingsplan 2015 dat hekwerken vóór (het verlengde van) de voorgevel maximaal 1 m hoog mogen zijn.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet wordt aangesloten bij de regels van artikel 3 van het bestemmingsplan 2015. Het uitwerkingsplan is daarom in strijd met de uitwerkingsregels van artikel 4.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan 2015 vastgesteld.
    De betogen slagen.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat de Afdeling onder 3.4 heeft overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1B] en anderen, niet-ontvankelijk.
    Gelet op wat de Afdeling onder 6.2 heeft overwogen, is het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan genomen in strijd met de uitwerkingsregels uit artikel 4.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan 2015. De beroepen van [appellant sub 1] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1A] en anderen, en de Coöperatie en anderen zijn daarom gegrond. Het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan moet worden vernietigd. De Afdeling komt daarom niet meer toe aan een bespreking van de betogen van [appellant sub 1A] en anderen en de Coöperatie en anderen over de milieuaspecten, de verkeersgevolgen en de gevolgen voor de luchtkwaliteit. Dit geldt ook voor het betoog van [appellant sub 1A] en anderen dat zij vrezen voor geluidsoverlast van de beoogde gemeentewerf en milieustraat.
    8.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding het college op te dragen het hierna in de beslissing aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    9.       Het college moet de proceskosten van de Coöperatie en anderen vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1B] en anderen, niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Elburg van 22 juni 2021 tot vaststelling van het uitwerkingsplan "Broeklanden fase II (gemeentewerf en milieustraat)";
    IV.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Elburg op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Elburg tot vergoeding van bij Coöperatie Parkmanagement Broeklanden U.A. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Elburg aan [appellant sub 1] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Elburg aan Coöperatie Parkmanagement Broeklanden U.A. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    457-1070