ECLI:NL:RBNNE:2023:5000, Rechtbank Noord-Nederland, 18-10-2023, 22/3514
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschapsbeheer 2017. De rechtbank is van oordeel dat de subsidieaanvraag terecht is geweigerd nu de functieverandering van de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd is aangevangen voorafgaand aan de aanvraag. Het beroep op de hardheidsclausule slaagt niet. Wel is het bestreden besluit in dit opzicht gebrekkig gemotiveerd en is ten onrechte afgezien van het horen in bezwaar. Dit gebrek is met de motivering in beroep herstelt, zodat de rechtbank oordeelt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/3514 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten, uit Amersfoort, eiseres
    (gemachtigde: M. Bloem en H. Bethlehem),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân 
    (gemachtigde: mr. K. Timmer en A. Visser).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van zijn subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschapsbeheer 2017 (de Subsidieregeling).
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 21 december 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 30 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 22 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de subsidieaanvraag van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand dienen te blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    5. Eiseres heeft een subsidieaanvraag ingediend voor de functieverandering van landbouwgrond naar natuurterrein van de percelen Harlingen E 432, E 562 en E 601 en Arum D 32 en D 33. Deze functieverandering is onderdeel van de herinrichting van het natuurgebied Hegewiersterfjild.
    
    6. Het college heeft de subsidieaanvraag in het primaire besluit afgewezen omdat de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd al als natuurterrein zijn ingericht en de Subsidieregeling uitsluit dat ze dan nog voor de afwaardering in aanmerking komen. Volgens het college kan eiseres verder niet als begunstigde in de zin van artikel 16 van de Subsidieregeling worden aangemerkt omdat zij geen eigenaar is van landbouwgrond. 
    
    7. In het bestreden besluit heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de percelen bij het indienen van de subsidieaanvraag al als natuurterrein zijn of inmiddels als zodanig worden ingericht. Vanwege het ontbreken van stimulerend effect is de subsidieaanvraag daarom in strijd met artikel 6a van de Subsidieregeling. Ook wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de productiecapaciteit van de landbouwgrond in de vijf jaren voorafgaand aan de subsidieaanvraag onafgebroken is gebruikt. Aan de afwijzing zijn artikel 6a in samenhang met de artikelen 7, 15 en 16 en artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, van de Subsidieregeling ten grondslag gelegd. 
    
    8. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd zijn gelegen in Natuurnetwerk Nederland en dat het percelen in categorie 4 betreft. De percelen kunnen om die reden in algemene zin voor de subsidie in aanmerking komen. 
    
    
      
        Heeft het college de subsidie kunnen weigeren omdat de functieverandering van de percelen is ingezet voordat eiseres de subsidieaanvraag heeft ingediend?
      
    
    
    9. Eiseres betwist dat subsidieverstrekking geen stimulerend effect heeft nu de functieverandering al is ingezet. Ook een verstrekking achteraf dient nog steeds het doel van de Subsidieregeling. Daartoe is van belang dat de beschikbaarheid van financiële middelen vooraf of achteraf de aankoop van percelen en de realisatie van natuur voor het Natuurnetwerk Nederland stimuleert. 
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de subsidieaanvraag terecht is afgewezen. De Subsidieregeling schrijft dwingend voor dat het college geen subsidie verstrekt als de activiteit waarvoor subsidie is aangevraagd al is gestart voordat de subsidieaanvraag is ingediend. Door eiseres is in dit opzicht niet betwist dat de functieverandering van landbouwgrond naar natuurterrein op het moment van de aanvraag al was aangevangen. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt dat uit artikel 6a in samenhang met artikel 15 van de Subsidieregeling volgt dat de subsidie voor functieverandering van landbouwgrond naar natuurterrein slechts wordt verstrekt voor zover die verstrekking in overeenstemming is met randnummer 70, van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2014-2020 (de richtsnoeren). Uit dat randnummer volgt dat de Europese Commissie van oordeel is dat het stimulerend effect van een subsidie ontbreekt wanneer het betrokken project al is gestart voordat de begunstigde zijn steunaanvraag bij de nationale autoriteit heeft ingediend. 
      
    
    
      9.3.
      Eiseres betwist niet dat de functieverandering van de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd voorafgaand aan de subsidieaanvraag is aangevangen. Gelet hierop heeft het college, naar het oordeel van de rechtbank, de subsidieaanvraag terecht geweigerd op grond van artikel 6a van de Subsidieregeling. Dat eiseres betoogt dat alsnog sprake is van stimulerend effect kan aan die conclusie niet afdoen omdat artikel 6a van de Subsidieregeling dwingend voorschrijft dat het college de subsidieaanvraag onder deze omstandigheden dient te weigeren. Het betoog van eiseres slaagt niet.  
      
      
        
          Heeft het college vanwege het bestaan van bijzondere omstandigheden moeten afzien van het weigeren van de subsidie?
        
      
      
      
        10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een strikte toepassing van de Subsidieregeling achterwege dient te blijven. In dit verband doet eiseres een beroep op het evenredigheidsbeginsel en de hardheidsclausule die is opgenomen in artikel 5.4 van de Algemene subsidieverordening provincie Fryslân 2013. De verstrekking van de subsidie is in lijn met het doel van de Subsidieregeling, namelijk het realiseren en verbeteren van natuur. Dat is een opgave waarvoor de provincie - mede - verantwoordelijk is. Eiseres licht toe dat de percelen aanvankelijk niet in aanmerking kwamen voor de subsidie. Jarenlang bestond er een afwaarderings- en aankoopstop. In 2021 heeft het college besloten de openstelling van de Subsidieregeling te verruimen, waardoor de percelen alsnog binnen de openstelling van de Subsidieregeling vielen. Het indienen van een aanvraag behoorde eerder dus niet tot de mogelijkheden. Uit een oogpunt van kostenefficiency en de realisatie van ingerichte natuur is destijds toch gekozen al te starten met de functieverandering, mede nu op dat moment geen zicht bestond op een verruiming van de Subsidieregeling. Het college heeft gelet op deze omstandigheden in redelijkheid niet kunnen vasthouden aan een strikte toepassing van de weigeringsgronden. 
      
      
    
    
      10.1.
      Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat artikel 6a van de Subsidieregeling een dwingende weigeringsgrond is. Aan hem komt daarom geen bevoegdheid toe om subsidie te verlenen indien dat niet in overeenstemming is met randnummer 70 van de richtsnoeren. Al om die reden kan een beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slagen. Ten overvloede merkt het college op dat eiseres niet heeft duidelijk gemaakt dat sprake is van negatieve gevolgen en dat voor zover die er zijn ze niet onevenredig zijn tot de met het besluit te dienen doelen. Die doelen zijn dat er geen subsidie wordt verstrekt voor de omzetting van niet-landbouwgrond en evenmin subsidie wordt verstrekt voor activiteiten die iemand toch al zou hebben verricht. Daardoor wordt namelijk geld verkwist ten koste van anderen die de subsidie (wel) daadwerkelijk nodig hebben om de gewenste omzetting te kunnen realiseren. De weigering leidt goedbeschouwd tot de omzetting van méér landbouwgrond in natuurterrein. Eiseres heeft evenmin gemotiveerd waarom toepassing van de regeling in dit geval, gelet op het belang van een doelgerichte en evenwichtige subsidieverstrekking, leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het beroep van eiseres op de hardheidsclausule slaagt dus niet. Het college verwijst in dit verband verder naar hetgeen zij heeft aangevoerd over het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit niet is ingegaan op de door eiseres aangevoerde bijzondere omstandigheden. Het bestreden besluit is al om die reden onvoldoende gemotiveerd en in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal om die reden het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank gaat hierna in op de vraag of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
      
    
    
      10.3.
      Nu artikel 6a van de Subsidieregeling een gebonden weigeringsgrond bevat heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. Het college heeft zich verder naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat het beroep van eiseres op de hardheidsclausule evenmin slaagt. Niet gebleken is dat de weigering van de subsidieaanvraag gelet op het belang van een doelgerichte of evenwichtige subsidieverstrekking heeft geleid tot een onbillijkheid van overwegende aard. In dit opzicht heeft het college eraan kunnen hechten dat de door eiseres gestelde negatieve gevolgen niet zijn onderbouwd anders dan dat is gesteld dat als gevolg van de weigering minder natuur kan worden gerealiseerd. Eiseres heeft er daarbij op gewezen dat zij als gevolg van de subsidie over financiële middelen zou beschikken om andere percelen in natuur om te zetten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich echter terecht op het standpunt gesteld dat door de weigering geld kan worden toegekend voor omzetting van landbouwgrond in natuur aan anderen dan eiseres. Dat het belang van een doelgerichte of evenwichtige subsidieverstrekking met de weigering wordt geschaad is niet gebleken. Het betoog van eiseres slaagt niet. 
      
      
        
          Had het college eiseres in bezwaar moeten horen?
        
      
      
      
        11.  Eiseres heeft aangevoerd dat van een kennelijk ongegrond bezwaar geen sprake was. Uit het bezwaarschrift bleek niet al aanstonds dat haar bezwaren ongegrond zijn en er redelijkerwijs over die conclusie geen twijfel mogelijk is. Zij heeft immers in het bezwaarschrift een beroep gedaan op bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van weigering van de subsidie had moeten afzien. 
      
      
    
    
      11.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de weigering van de subsidie gebaseerd is op dwingendrechtelijke wettelijke bepalingen, waardoor het college niet de bevoegdheid had daarvan af te wijken. 
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank stelt vast dat het college in verweer heeft erkend dat de hardheidsclausule in artikel 5.4 van de Algemene subsidieverordening provincie Fryslân 2013 wel ruimte laat voor een beoordeling van de door eiseres in bezwaar gestelde bijzondere omstandigheden. Gelet daarop heeft het college ten onrechte van het horen van eiseres afgezien. Eiseres heeft in beroep de gelegenheid gehad om haar standpunt, ook mondeling, naar voren te brengen en stukken te overleggen. Zij heeft om die reden niet langer baat bij een nieuwe hoorzitting in bezwaar. Mede gelet op overwogene onder 10.3 ziet de rechtbank dan ook aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 30 augustus 2022 in stand te laten. Het betoog van eiseres slaagt niet.  
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 7:12 en artikel 7:3 van de Awb. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dat betekent dat het college aan eiseres geen subsidie hoeft te verstrekken.
    
    13. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 30 augustus 2022;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.  
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 7:3
      Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    
    a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
    e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
    
    
      Artikel 7:12
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, aangegeven op welke grond dat is geschied.
    
    
      
        Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschap Fryslan 2017
      
    
    
    
      Artikel 6a
    
    3. Subsidies als bedoeld in de artikelen 8 en 15 worden slechts verstrekt voor zover die verstrekking geschiedt in overeenstemming met randnummer 70, van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en bosbouwsector 2014-2020 (PbEU 2014/C 204/01).
    
    
      Artikel 15
      Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag subsidie verstrekken voor de waardedaling van grond ten gevolge van:
    
    a. de omzetting van landbouwgrond naar natuurterrein;
    
    
      Artikel 16
      Een subsidie functieverandering kan worden verstrekt aan eigenaren van landbouwgrond (…)
    
    
    
      
        Algemene subsidieverordening provincie Fryslân 2013
      
    
    
    
      Artikel 1.3 Bevoegdheid	
    
    4. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd nadere regels te stellen over subsidieverstrekking. 
    
    
      Artikel 2.7 Algemene weigeringsgronden
    
    1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 4:25 en 4:35 van de Awb weigeren Gedeputeerde Staten een subsidie voor zover:
    (…)
    4. Gedeputeerde Staten kunnen in nadere regels als bedoeld in artikel 1.3, vierde lid, afwijken van het eerste lid, de onderdelen e tot en met g. 
    
    
      Artikel 5.4 Hardheidsclausule
      Gedeputeerde Staten kunnen de bepalingen gesteld bij of krachtens deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing, gelet op het belang van een doelgerichte of evenwichtige subsidieverstrekking, naar hun oordeel leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    
    
  
  
     Zie ook PbEU 2014/C 204/01.