ECLI:NL:RVS:2022:3081, Raad van State, 26-10-2022, 202202531/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leusden het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen. Op 25 januari 2021 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen het openen van een nieuwe camping op het perceel B 765 en de daarmee samenhangende voorbereidingsactiviteiten. Het college heeft het verzoek bij besluit van 22 februari 2021 afgewezen, omdat de voor het perceel geldende bestemming een camping toestaat en geen activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met overige wet- en regelgeving. Het college heeft het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 25 mei 2021 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de uitspraak van 9 maart 2022 het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] kan zich niet in deze uitspraak vinden en heeft daarom hoger beroep ingesteld.

202202531/1/R4.Datum uitspraak: 26 oktober 2022
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te Leusden, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
  
  
  
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 9 maart 2022 in zaak nr. 21/2845 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Leusden.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen.
  
  
  
    Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij mondelinge uitspraak van 9 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van de uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2022, waar [appellant] en [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Baarn, mr. C.A. Lindhout en A.M. Hakvoort-Brouwer, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord. Landgoed Den Treek-Henschoten N.V., vertegenwoordigd door ing. J.G. van der Linden, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. De zaak is ter zitting tegelijkertijd behandeld met zaak nr. 202104328/1/R4.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. Op 25 januari 2021 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen het openen van een nieuwe camping op het perceel B 765 (hierna: het perceel) en de daarmee samenhangende voorbereidingsactiviteiten. Het college heeft het verzoek bij besluit van 22 februari 2021 afgewezen, omdat de voor het perceel geldende bestemming een camping toestaat en geen activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met overige wet- en regelgeving. Het college heeft het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 25 mei 2021 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de uitspraak van 9 maart 2022 het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] kan zich niet in deze uitspraak vinden en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
  
  2. Het hoger beroep van [appellant] is ingesteld door [appellant], ICTime Consulting & Training B.V., [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I, [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellant W], [appellant X], [appellant Y], [appellant Z], [appellant AA], [appellant AB], [appellant AC] en [appellant A].
  
  
    Relevante planregels en voorschriften
  
  
  3. Artikel 3.1 van de planregels van de beheersverordening luidt:
  
  
    "Op de onderhavige beheersverordening 'Leusden en Achterveld actualisering bestemmingsplannen' zijn: de voorschriften/regels en bijbehorende plankaart(en)/verbeelding(en) van de hierna aangegeven bestemmingsplannen, alsmede de verleende vrijstellingen/ontheffingen/afwijkingen van overeenkomstige toepassing, met inachtneming van het bepaalde in deze beheersverordening.
  
  
  
    […]
  
  
  
    
      
    
  
  
  
    […]
  
  
  
    Artikel 3.2 luidt:
  
  
  
    "Van de regels van de bestemmingsplannen als opgenomen in de tabel in lid 3.1 zijn de wijzigingsbevoegdheden en de uitwerkingsregels uitgesloten."
  
  
  
    Artikel 10 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" luidt:
  
  
  
    "Doeleinden
  
  
  1. De op de plankaart als "Bos met meervoudige doelstelling" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
  
  a. houtproduktie,
  
  b. instandhouding van bos ten behoeve van aldaar voorkomende natuur- en landschapswaarden,
  
  c. extensieve openlucht-recreatie,
  
  d. ter plaatse van de aanduiding "camping toegestaan" een camping met ten hoogste 50 standplaatsen voor kampeermiddelen en 6 standplaatsen voor stacaravans, en
  
  e. in- en uitritten.
  
  
    Bouwen
  
  
  2. Op en in de gronden als bedoeld in lid 1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
  
  a. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waarvan de hoogte niet meer dan 3 m mag bedragen;
  
  b. maximaal vier gebouwen met een gezamenlijke maximale oppervlakte van 400 m² uitsluitend ten dienste van en ter plaatse van de aanduiding "camping toegestaan".
  
  
    […]
  
  
  
    Wijziging verwijderen aanduiding "camping toegestaan"
  
  
  4. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd de bestemming "bos met meervoudige doelstelling" zodanig te wijzigen dat de aanduiding "camping toegestaan" komt te vervallen, mits vaststaat dat:
  
  a. het gebruik als camping is of zal worden beëindigd, en
  
  b. de ter plaatse voorkomende bebouwing en verhardingen zullen worden verwijderd."
  
  
    Procesbelang
  
  
  4. Ten tijde van het instellen van het hoger beroep woonden [appellant G], [appellant H], [appellant Y] en [appellant Z] aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Leusden. Op de zitting is gebleken dat zij hun woningen nadien hebben verkocht en zijn verhuisd. Door deze verhuizingen hebben zij niet langer een belang bij de uitkomst van deze procedure. De conclusie is dat het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant G], [appellant H], [appellant Y] en [appellant Z], niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbelang.
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant]
  
  
  
    Ontvankelijkheid in bezwaar
  
  
  5.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellant], voor zover dat is ingediend door ICTime Consulting & Training B.V., [appellant A], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant B], [appellant F], [appellant E], [appellant D], [appellant S], [appellant R], [appellant M] en [appellant N], terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant] vraagt zich af wat de relevantie is van het niet-ontvankelijk verklaren van personen in geval van een overtreding.
  
  
    5.1.	In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
  
  
  
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
  
  
  
    5.2.	In het besluit van 25 mei 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant], voor zover dat is ingediend door ICTime Consulting & Training B.V., [appellant A], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant B], [appellant F], [appellant E], [appellant D], [appellant S], [appellant R], [appellant M] en [appellant N], niet ontvankelijk verklaard. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat deze (rechts)personen belanghebbenden bij het besluit van 22 februari 2021 zijn en het bezwaar tegen dat besluit daarom ontvankelijk was, overweegt de Afdeling als volgt.
  
  
  
    ICTime Consulting & Training B.V.
  
  
  
    5.3.	Uit artikel 2 van de statuten volgt dat ICTime Consulting & Training B.V. is gevestigd te Oegstgeest. Uit artikel 3 van de statuten volgt dat deze B.V. onder meer ten doel heeft het vestigen c.q. afsluiten van stamrechten, lijfrentes en kapitaalverzekeringen en het geven van adviezen en het verlenen van diensten op het gebied van productiviteitsverbetering mede door het gebruik van ICT. Gelet hierop is sprake van een te ver verwijderd verband tussen het belang van ICTime Consulting & Training B.V. en het besluit van 22 februari 2021 waarin het handhavingsverzoek is afgewezen. Het belang van ICTime Consulting & Training B.V. is niet rechtstreeks betrokken bij het besluit van 22 februari 2021 en zij is daarom geen belanghebbende bij dit besluit. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 22 februari 2021, voor zover dat is ingediend door ICTime Consulting & Training B.V., terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    [appellant A]
  
  
  
    5.4.	[appellant A] woont aan de [locatie 3] te Oegstgeest.
  
  
  
    De Afdeling acht niet aannemelijk dat hij feitelijke gevolgen zal ondervinden van het besluit van 22 februari 2021 waarin het handhavingsverzoek is afgewezen. [appellant A] woont namelijk op een afstand van, hemelsbreed, ongeveer 60 km van het perceel. De omstandigheden die [appellant A] op de zitting heeft genoemd waarom hij meent belanghebbende te zijn bij het besluit van 22 februari 2021, zoals de omstandigheid dat hij als vrijwilliger helpt bij het beheer van het bos in het gebied en dat hij met andere buurtbewoners geniet van de natuur, zijn belangen die zich onvoldoende onderscheiden van de belangen van willekeurige anderen en zijn daarom geen persoonlijke belangen.
  
  
  
    Gelet op het voorgaande is [appellant A] geen belanghebbende bij het besluit van 22 februari 2021. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 22 februari 2021, voor zover dat is ingediend door [appellant A], terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant B], [appellant F], [appellant E], [appellant D], [appellant S], [appellant R], [appellant M] en [appellant N]
  
  
  
    5.5.	[appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant B], [appellant F], [appellant E], [appellant D], [appellant S], [appellant R], [appellant M] en [appellant N] wonen aan de [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6], [locatie 7], [locatie 8] en [locatie 9].
  
  
  
    De Afdeling acht niet aannemelijk dat zij feitelijke gevolgen zullen ondervinden van het besluit van 22 februari 2021 waarin het handhavingsverzoek is afgewezen. Zij wonen namelijk op een afstand van ongeveer 300 m van het perceel en zij hebben vanaf hun woningen daar geen zicht op.
  
  
  
    Gelet op het voorgaande zijn [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant B], [appellant F], [appellant E], [appellant D], [appellant S], [appellant R], [appellant M] en [appellant N] geen belanghebbenden bij het besluit van 22 februari 2021. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 22 februari 2021, voor zover dat is ingediend door deze personen, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    Overtreding?
  
  
  6. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het in deze zaak gaat om een afwijzing van een handhavingsverzoek. In dit kader moet worden beoordeeld of die afwijzing stand kan houden. Daarbij is volgens de rechtbank allereerst van belang of er een overtreding heeft plaatsgevonden. Het mogelijke interne (kampeer)beleid van de gemeente is daarbij niet van belang. Derden kunnen namelijk niet in strijd met interne beleidsregels van de gemeente handelen. Voor de vraag of sprake is van een overtreding moet worden gekeken naar de voorschriften die gelden voor het perceel. Die voorschriften zijn opgenomen in de beheersverordening "Leusden en Achterveld actualisering bestemmingsplannen" (hierna: de beheersverordening).
  
  
    De aanduiding "Camping toegestaan" rustte op het perceel ten tijde van de besluitvorming door het college. Volgens rechtbank is het de vraag wat die aanduiding precies betekent. Hiervoor geldt dat er alleen naar de plantoelichting mag worden gekeken als de planregels zelf onduidelijk zijn over de bestemming of de geldende voorschriften. Naar het oordeel van de rechtbank is dat hier niet het geval. In de planregels staat dat er op de plek met de aanduiding "Camping toegestaan" een camping met ten hoogste 50 standplaatsen voor kampeermiddelen en zes plaatsen voor stacaravans is toegestaan. Nergens in de planregels staat dat dit enkel de defensiecamping mag zijn. Omdat de regels duidelijk zijn, komt er aan de plantoelichting geen betekenis toe.
  
  
  
    Alle beroepsgronden van eisers over mogelijke toekomstige uitbreidingen, vergunningverleningen of andere veranderingen kunnen volgens de rechtbank niet slagen, omdat dat nu niet aan de orde is.
  
  
  
    De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een overtreding. Dit betekent dat het college ook niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het handhavingsverzoek is daarom terecht afgewezen.
  
  
  7.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat wel sprake is van een overtreding. In dat verband wijst hij op het door hem geschetste juridische kader. Dat kader betreft de plantoelichting van het bestemmingsplan "Buurtschappen", beleidsregels, beleidsuitgangspunten en provinciale verordeningen waaraan het college zich moet houden. Het principebesluit van 21 december 2020 van het college illustreert volgens [appellant] en anderen dat het door het college gehanteerde juridische kader inadequaat is.
  
  
    [appellant] betoogt daarnaast dat in een beheersverordening het bestaand gebruik in ruime zin moet worden gecontinueerd, terwijl met de vaststelling van artikel 3.2 van de beheersverordening sprake is van een significante wijziging van de juridisch-planologische situatie. Op grond van deze bepaling is immers artikel 10, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" die het college ertoe verplicht de bestemming van het perceel te wijzigen in een natuurbestemming zodra de camping verdwijnt, komen te vervallen. Gelet hierop had volgens [appellant] het perceel niet mogen worden opgenomen in de beheersverordening, dan wel het bestemmingsplan "Buurtschappen" had onverkort van toepassing moeten blijven. [appellant] verzoekt om die reden om de beheersverordening onverbindend te verklaren. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet gedaan. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat de wijzigingsbevoegdheid een discretionaire bevoegdheid is, betoogt [appellant] dat geen sprake is van een discretionaire bevoegdheid, omdat volgens hem sprake is van een plicht tot het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid.
  
  
  
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de plantoelichting bij het bestemmingsplan "Buurtschappen" geen betekenis toekomt. De voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" behoeven namelijk verduidelijking, zodat aan de plantoelichting wel betekenis toekomt. Volgens [appellant] staat namelijk nergens in artikel 10 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" dat het gaat om "een camping". Uit de specificiteit van het artikel en de plantoelichting volgt volgens hem dat deze bepaling ziet op de voormalige defensiecamping.
  
  
  
    7.1.	De Afdeling stelt voorop dat de vraag of de beheersverordening onverbindend is voor zover het gaat om het laten vervallen van de wijzigingsbevoegdheid, in het geheel niet relevant is voor de vraag of er een overtreding is. Ook als die wijzigingsbevoegdheid niet zou zijn vervallen, staat vast dat van die bevoegdheid geen gebruik is gemaakt en dus voor het perceel de aanduiding "camping toegestaan" geldt. Handhaving kan alleen plaatsvinden op grond van de geldende bestemming. Wat [appellant] heeft aangevoerd over de onverbindendheid van de beheersverordening wordt daarom niet besproken. De overige gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.1 en verder opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  8. Het hoger beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  
  9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.	verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld door [appellant G], [appellant H], [appellant Y] en [appellant Z];
  
  
  
    II.	bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
  
  
  
    w.g. Steendijklid van de enkelvoudige kamer
  
  
  
    w.g. Franke
    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022
  
  
  
    926