ECLI:NL:RVS:2022:3870, Raad van State, 21-12-2022, 202100696/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Maastricht een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. [bouwonderneming] wil op de percelen een vijfsterrenhotel realiseren en heeft hiervoor bij het college aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend. De raad heeft hiervoor een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Met deze verklaring van geen bedenkingen heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De stichting verzet zich tegen het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen door de raad. Volgens de stichting heeft de raad geen deugdelijke ruimtelijke afweging gemaakt.

202100696/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [de stichting], gevestigd te Maastricht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 17 december 2020 in zaak nr. 19/3213 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Maastricht (hierna: de raad) een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
    Bij besluit van 31 oktober 2019 heeft het college aan [bouwonderneming] op basis van deze verklaring van geen bedenkingen een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een vijfsterrenhotel aan de Boschstraat 76 en de Batterijstraat 13-15-17 (hierna: de percelen) in Maastricht.
    De rechtbank heeft het door de stichting ingestelde beroep mede gericht geacht tegen het besluit van 31 oktober 2019 en bij uitspraak van 17 december 2020 heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college, [bouwonderneming] en de stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 28 september 2022 behandeld, waar de stichting, vertegenwoordigd door ir. A.J.M. de Laat en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, ing. M.M.E. Carta en S. Janssen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, eveneens vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, ing. M.M.E. Carta en S. Janssen, en [bouwonderneming], vertegenwoordigd [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. T.J.J. Slegers, advocaat te Den Haag, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bouwonderneming] wil op de percelen een vijfsterrenhotel realiseren en heeft hiervoor bij het college aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend. De raad heeft hiervoor een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Met deze verklaring van geen bedenkingen heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De stichting verzet zich tegen het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen door de raad. Volgens de stichting heeft de raad geen deugdelijke ruimtelijke afweging gemaakt.
    2.       De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van de stichting op betalingsonmacht afgewezen, omdat de stichting dit onvoldoende heeft onderbouwd. Hoewel de stichting heeft aangevoerd dat zij alleen tegen de verklaring van geen bedenkingen wil opkomen, heeft de rechtbank, gelet op artikel 8:5, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de door de stichting gezochte rechtsbescherming tegen de omgevingsvergunning, daarnaast overwogen dat het beroep van de stichting geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van het college tot verlening van de omgevingsvergunning, met dien verstande dat de gronden zich vrijwel alleen richten tot de verklaring van geen bedenkingen. Het college moet daarom worden aangemerkt als het verwerende/bevoegde orgaan en was ook bevoegd om namens de raad verweer te voeren.
    Naar het oordeel van de rechtbank mochten de verklaring van geen bedenkingen en de omgevingsvergunning worden verleend. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat niet is gebleken dat bij de totstandkoming van deze besluiten niet de juiste wettelijke voorbereidingsprocedure is gevolgd of dat de stichting ten onrechte inspraak is onthouden ten aanzien van het geldende horecabeleid. De rechtbank heeft het beroep van de stichting daarom ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep van de stichting
    De vertegenwoordiging van de raad en het college
    4.       De stichting heeft bestreden dat de raad rechtsgeldig op de zitting bij de Afdeling is vertegenwoordigd door de drie verschenen medewerkers van de gemeente Maastricht. Op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gemeentewet is het college bevoegd om namens de raad verweer te voeren, tenzij de raad anders heeft beslist en het rechtsgeding zelf wenst te voeren. Dat laatste in deze zaak niet gebleken. Omdat de medewerkers door het orgaan dat bevoegd is om namens de raad het verweer te voeren, te weten het college, zijn gemachtigd, zijn zij bevoegd om de raad ter zitting te vertegenwoordigen.
    Misbruik van het recht door de rechtbank
    5.       De stichting betoogt dat de rechtbank zich schuldig heeft gemaakt aan misbruik van het recht. Zo bevatten de zittingsaantekeningen fouten en heeft de rechtbank niet toegestaan dat er geluidsopnamen van de zitting werden gemaakt.
    5.1.    De Afdeling ziet in wat de stichting naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor dat oordeel, nog daargelaten dat een onjuistheid in de zittingsaantekeningen niet tot vernietiging van de uitspraak zou kunnen leiden. Ook bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het verzoek heeft afgewezen om geluidsopnamen van de zitting te mogen maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep op betalingsonmacht
    6.       De stichting betoogt dat de rechtbank haar verzoek op vrijstelling van griffierecht ten onrechte heeft afgewezen. Dat de stichting onvoldoende middelen heeft om het griffierecht te voldoen, was bekend bij de rechtbank, omdat de stichting in een andere zaak gelijktijdig een beroep op betalingsonmacht heeft gedaan.
    Het was voor de stichting niet mogelijk om haar middelen door betrokkenen bij de stichting te laten aanvullen. De rechtbank had daarbij gewicht moeten toekennen aan de reputatieschade die de stichting heeft geleden doordat de bestuurders van de stichting beschuldigd zijn van antisemitische uitlatingen.
    Verder heeft de rechtbank de voorwaarden waar de stichting aan moest voldoen om een geslaagd beroep op betalingsonmacht te kunnen doen gewijzigd. Zo moest de stichting eerst aantonen dat zij een tekort aan middelen had, maar moest later de draagkracht van de bestuurders en de betrokkenen worden aangetoond. Ook heeft de rechtbank niet de hoogte van de financiële bijdragen van de bestuurders en de vaste kosten van de stichting onderzocht, aldus de stichting.
    6.1.    Bij brief van 31 december 2019 heeft de stichting een beroep gedaan op betalingsonmacht. Bij brief van 7 januari 2020 heeft de rechtbank de stichting verzocht het verzoek tot vrijstelling van betaling van het griffierecht met gegevens te onderbouwen. In reactie hierop heeft de stichting aangegeven dat zij een rechtspersoon is en dat haar bestuurders naar haar overtuiging geen fiscale gegevens hoeven aan te leveren. De stichting heeft ook aangegeven dat zij in vrijwel iedere zaak een beroep op betalingsonmacht doet, omdat de subsidie die zij jaarlijks van de gemeente Maastricht ontvangt niet gebruikt mag worden voor de betaling van griffierechten. De bijdragen die zij van anderen ontvangt zijn gereserveerd voor de kosten die de stichting in een eerdere civiele zaak heeft gemaakt. Bij brief van 14 februari 2020 heeft de rechtbank de stichting laten weten dat het beroep op betalingsonmacht is afgewezen. De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat niet van die afwijzing wordt teruggekomen.
    6.2.    In de uitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2202, die betrekking heeft op de stichting, heeft de Afdeling overwogen dat bij een stichting geldt dat de natuurlijke personen die bij de stichting zijn betrokken de middelen kunnen aanvullen. Hierbij heeft de Afdeling niet alleen het oog op de bestuursleden. Van een stichting met een ideëel doel als de onderhavige mag immers worden verwacht dat die niet alleen wordt gesteund door de leden van het bestuur, maar ook door andere natuurlijke personen. Hetgeen de stichting aanvoert, geeft de Afdeling geen grond om nu anders te oordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Deelname door [bouwonderneming] als derde-belanghebbende
    7.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte [bouwonderneming] als derde-belanghebbende aan het proces heeft laten deelnemen. Volgens de stichting kan [bouwonderneming] niet als belanghebbende worden aangemerkt.
    7.1.    Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kan de rechter tot sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. Een belanghebbende is op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de raad de verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven ten behoeve van de omgevingsvergunning die het college aan [bouwonderneming] heeft verleend. Omdat [bouwonderneming] de geadresseerde is van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, moet zij worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft daarom terecht het verzoek van [bouwonderneming] om als partij aan het geding deel te nemen, toegewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    De ruimtelijke afweging
    8.       De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verklaring van geen bedenkingen en de omgevingsvergunningen niet verleend hadden mogen worden. Allereerst voert de stichting daartoe aan dat de raad heeft nagelaten om een eigen belangenafweging te maken. Dat de raad dit wel had moeten doen, volgt volgens de stichting uit de rechtspraak van de Afdeling. Het raadsvoorstel waar de raad mee heeft ingestemd, is een voorstel dat is geformuleerd door het college, dat niet de eindverantwoordelijkheid heeft over de ruimtelijke ordening in de gemeente. Dat de aanvraag om omgevingsvergunning moet worden beoordeeld zoals deze is ingediend, geldt volgens de stichting voor het besluit tot verlening of weigering van een omgevingsvergunning, maar niet voor de afweging die de raad moet maken bij het al dan niet afgeven van een verklaring van geen bedenkingen.
    Daarnaast zijn de besluiten volgens de stichting in strijd met de Horecabeleidsnota. Hierin is vastgelegd dat bij de nieuwvestiging van een restaurant of bar in een pand zonder horecabestemming in het centrum van Maastricht buurtbewoners en horecaondernemers inspraak moeten krijgen. Dit is niet gebeurd. Ook volgt hieruit dat de percelen een horecabestemming moeten hebben, aldus de stichting.
    8.1.    Met de rechtbank begrijpt de Afdeling het beroep van de stichting zo dat dit geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van het college tot verlening van de omgevingsvergunning, met dien verstande dat de gronden zich vrijwel alleen richten tot de verklaring van geen bedenkingen. De gronden die de stichting voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Appellante heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 24, 31 en 32 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daar nog aan toe dat het college en de raad ter zitting hebben toegelicht dat alle plannen voor nieuwe horeca aan de horecawerkgroep worden voorgelegd. Omdat er hier geen sprake is van een openbaar restaurant, was het informeren van de horecawerkgroep voldoende en hoefde er geen verdere toetsing en inspraak plaats te vinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
    9.       Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de stichting gegrond is. Nu het hoger beroep van de stichting, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan dan ook niet worden toegekomen.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. Het door het college ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dienst te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden, en J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter    
    w.g. Nales
    griffier
    680-980
     
    Bijlage:
     
    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 8:5, eerste lid luidt:
    "Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 1 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak."
    Artikel 8:26, eerste lid luidt:
    "De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen."
    Artikel 160, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:
    "Het college is in ieder geval bevoegd:
    […]
    e. te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist;
    […]"