ECLI:NL:RBAMS:2023:4613, Rechtbank Amsterdam, 21-07-2023, 22/1139, 23/101
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete en last onder dwangsom opgelegd voor het zonder vergunning verhuren van woning. De rechtbank stelt de boete op nihil in verband met de persoonlijke omstandigheden van eiseres. Van haar mocht niet gevraagd worden op de hoogte te zijn van de inmiddels geldende vergunningplicht. De rechtbank trekt ook de last onder dwangsom in, omdat deze is gehandhaafd na legalisatie van de situatie.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 22/1139 en AMS 23/101
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam , eiseres
    (gemachtigde: mr. G.F.M.G. Heutink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (het college)
      (gemachtigde: mr. R. d’Hooghe).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Met een besluit van 6 mei 2021 (het boetebesluit) heeft het college eiseres een bestuurlijke boete van € 11.600,- opgelegd. 
    
    
    
      Met een besluit van 3 september 2021 (het dwangsombesluit) heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      Met een besluit van 11 februari 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college het boetebesluit in stand gelaten. 
    
    
    
      Met een besluit van, eveneens, 11 februari 2022 (het bestreden besluit II) heeft het college het dwangsombesluit in stand gelaten. 
    
    
    
      Eiseres is in beroep gegaan tegen de bestreden besluiten. 
    
    
    
      Met een besluit van 17 februari 2023 (het herziene bestreden besluit I) heeft het college het bestreden besluit I herzien, in die zin dat hij het boetebedrag verlaagd heeft naar € 3.000,-. 
    
    
    
      De gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank in de zaak met nummer AMS 22 /1139 verzocht om 42 documenten op te vragen bij het college. Met een brief van 19 juni 2023 heeft de rechtbank hier gehoor aan gegeven. Het college heeft verzocht om beperking van kennisneming op grond van artikel 8:29 van de Awb. De rechtbank heeft op 6 juli 2023 beslist dat de weigering van de kennisneming van de genoemde stukken gerechtvaardigd is.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 12 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college, vergezeld door zijn collega [naam] . 
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een bestuurlijke boete en last onder dwangsom heeft opgelegd aan eiseres voor het zonder vergunning verhuren van haar woning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    2. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wat aan deze procedure voorafging 
      
    
    
    3. Op 3 november 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Amsterdam een administratief onderzoek uitgevoerd ten aanzien van de woning van eiseres op het adres [adres] te Amsterdam (de woning). Hij heeft de resultaten van dit onderzoek neergelegd in een rapport. De toezichthouder heeft een recensie op AirBnB gevonden van augustus 2020. Uit deze recensie volgt dat de woning is verhuurd ten behoeve van vakantieverhuur. Eiseres heeft hier geen vergunning voor. 
    
    4. Het college heeft eiseres op 26 november 2020 laten weten dat het voornemens is om eiseres hiervoor een boete van € 20.750,- op te leggen. Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend. 
    
    5. Met het boetebesluit heeft het college eiseres een bestuurlijke boete van € 11.600,- opgelegd wegens het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde vergunning. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a van de Huisvestingswet 2014. Dit besluit heeft het college gehandhaafd met het bestreden besluit I. 
    
    6. Op 3 september 2021 heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat eiseres de overtreding van artikel 21, sub a, van de Huisvestingswet 2014 ongedaan moet maken binnen een week, anders verbeurt zij een dwangsom van€ 18.000,- ineens. Met het bestreden besluit II heeft het college de opgelegde last in stand gehouden. 
    
    7. Vervolgens heeft het college nieuw beleid geformuleerd ten aanzien van de matiging van boetes. Op 11 januari 2023 is de Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandsverordening (het matigingsbeleid) in werking getreden. 
    
    8. Met het matigingsbeleid worden boetes voor eerste administratieve overtredingen van particuliere bewoners vanaf 1 oktober 2021 verlaagd van € 8.700,- naar € 3.000,-. Het college stelt een zogenoemd coulanceregeling in voor administratieve boetes die zijn opgelegd voor 1 oktober 2021. Op basis van de coulanceregeling heeft het college het bestreden besluit I gedeeltelijk herzien met het herziene bestreden besluit I. Het college heeft de boete daarbij vastgesteld op € 3.000,-. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    9. Het toepasselijk wettelijk kader is de Huisvestingswet 2014 zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit en de toen geldende Huisvestingsverordening. 
    
    10. Uit artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat een woning niet zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad mag worden onttrokken. In Amsterdam vallen alle woningen onder de reikwijdte van artikel 21 van de Huisvestingswet. 
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    
      
        AMS 22/1139
      
    
    
    11. De rechtbank past artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toe en merkt het beroep tegen het bestreden besluit I aan als mede gericht tegen het herziene bestreden besluit I. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het eerder opgelegde boetebedrag van € 11.600,- te beoordelen. De rechtbank begrijpt dat dit bedrag, gelet op de hoogte, veel schrik en stress heeft veroorzaakt bij eiseres, maar dat is op zichzelf onvoldoende om belang aan te nemen bij die beoordeling. 
    
    
      
        Onttrekking 
      
    
    
    12. Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van onttrekking. Het betrof eenmalige verhuur voor slechts twee nachten.
    
    13. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat als een woning wordt verhuurd en gebruikt door toeristen, ook als dit slechts twee nachten gebeurt, deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat de woning dus in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Door de woning te verhuren aan toeristen, zonder in het bezit te zijn van de daartoe benodigde vergunning, heeft eiseres dit artikel overtreden. Het college is op grond van artikel 4.2.1 van de Huisvestingsverordening 2020 bevoegd hiervoor een boete op te leggen. 
    
    
      
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
        
         en artikel 8 van het EVRM
      
    
    
    14. Sinds 1 juli 2020 geldt voor vakantieverhuur in Amsterdam een vergunningplicht. Eiseres voert aan dat de vergunningplicht in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en met artikel 8 van het EVRM. Volgens eiseres ontbreekt het aan evenwicht tussen algemeen belang van samenleving en fundamentele rechten van het individu. 
    
    15. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang onverlet. De doelstelling van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2020 is het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid. Het vergunningstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking wordt toegestaan en biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid te beschermen. Het vergunningstelsel leidt niet tot ontneming van eigendom, maar ziet op regulering daarvan en dus op een beperking van het eigendomsrecht. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat deze beperking gelet op de doelstelling daarvan disproportioneel is. Voor artikel 8 van het EVRM geldt hetzelfde. De verhuur wordt met de vergunningplicht slechts gereguleerd. Het belang van regulering van vakantieverhuur acht de rechtbank groter dan het belang van eiseres om haar woning zonder vergunning te kunnen verhuren. 
    
    
      
        Boete algemeen 
      
    
    
    16. De achtergrond van het matigingsbeleid is opgenomen in de toelichting daarbij. Hierin staat dat het soort overtreder de laatste jaren is veranderd van overwegend exploitanten naar particulieren die daadwerkelijk in de woning wonen. Zij verhuren de woning af en toe en houden zich daarbij niet aan de regels. Het boetebedrag van € 3.000,- is tot stand gekomen door enerzijds een afschrikwekkend effect te behouden en anderzijds particuliere bewoners die niet bedrijfsmatig handelen niet te zwaar te belasten. 
    
    17. Om het afschrikwekkende effect van boetes te behouden ziet het college geen aanleiding overtreders eerst een waarschuwing te geven of een last onder dwangsom op te leggen. Volgens het college bestaat het risico dat overtreders de eerste waarschuwing afwachten, met als gevolg een mogelijke toename van illegale verhuur. Amsterdam onderscheid zich volgens het college van andere steden, zoals Utrecht, waar lagere boetes worden opgelegd voor het niet naleven van voorwaarden of voorschriften, omdat de leefbaarheid van de stad onder veel grotere druk staat. Eiseres is het hier niet mee eens en komt daar in beroep tegenop. 
    
    18. De rechtbank acht de keuze van het college voor het lik-op-stuk beleid door oplegging van een boete niet onredelijk. Dit beleid staat in redelijke verhouding tot de doelstellingen daarvan en is geschikt om die te bereiken. Daarbij is van belang dat de druk op de leefbaarheid in Amsterdam groot is en dat omwonenden daar last van hebben. Het opleggen van een dwangsom of het geven van een waarschuwing hebben niet hetzelfde effect, namelijk het voorkomen van ook een eerste overtreding. Verder is van belang dat de boete bij een eerste overtreding eerder aanmerkelijk hoger was. Deze rechtbank en de Afdeling hebben dit in algemene zin aanvaardbaar geacht, ook als het om particuliere burgers ging. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu van af te wijken. De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde documenten. Deze stukken geven geen aanleiding tot een ander oordeel. 
    
    
      
        Individuele belangenafweging
      
    
    
    19. Eiseres voert aan dat de boete disproportioneel en onevenredig is. In korte tijd zijn meerdere opeenvolgende regels gesteld over vakantieverhuur. Dat is niet te volgen. Dat er een vergunningstelsel aan zat te komen is weliswaar in het nieuws geweest, maar die publiciteit dateert van later en is in ieder geval geheel langs eiseres heen gegaan. Hierbij zijn haar persoonlijke omstandigheden van belang. Eiseres is werkzaam als chirurg in opleiding en is vanaf maart 2020 ingezet op de intensive care om de meest zieke coronapatiënten te behandelen. Daarom wist eiseres niet dat zij per 1 juli 2020 een vergunning nodig had. 
    
    20. De rechtbank geeft eiseres hierin gelijk. De vergunningplicht geldt sinds1 juli 2020. Vervolgens heeft eiseres haar woning in augustus 2020, slechts één maand daarna, verhuurd via AirBnB. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat alle chirurgen in opleiding in die periode vanwege de coronapandemie op de intensive care moesten werken. Deze periode was hectisch, stressvol, angstig en onzeker. De werkzaamheden van eiseres hebben ertoe geleid dat eiseres ook zelf een coronabesmetting heeft opgelopen, hetgeen tot nog meer angst leidde. Voor zover in algemene zin van burgers kan worden verwacht dat zij zich van vaak veranderende regelgeving op de hoogte houden, is de rechtbank van oordeel dat dat in het geval van eiseres, gelet op haar persoonlijke omstandigheden en het korte tijdsverloop sinds de daadwerkelijke invoering van het vergunningenstelsel, niet kon worden gevraagd. Daarom valt het eiseres niet te verwijten dat zij niet wist dat inmiddels sprake was van een vergunningplicht. Het college heeft hier tegenover gesteld dat eiseres niet alleen geen vergunning had, maar ook geen melding van de verhuur gedaan heeft. Dit leidt niet tot een ander oordeel. Er is immers ook een periode geweest waarin het doen van een melding niet vereist was. 
    
    21. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit I en het herziene bestreden besluit I vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding het boetebesluit te herroepen en de boete met toepassing van artikel 8:72a van de Awb vast te stellen op nihil. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit I en het herziene bestreden besluit I. 
    
    
      
        AMS 23/101
      
    
    
    22. Eiseres voert tegen de last onder dwangsom aan dat zij een dwangsom van€ 18.000.- disproportioneel vindt. De overtreding betreft een kleine administratieve vergissing met geen enkel gevaar voor herhaling. Bovendien beschikt zij inmiddels over een vergunning voor vakantieverhuur.
    
    23. De rechtbank stelt vast dat eiseres sinds 19 oktober 2021 over een vergunning voor vakantieverhuur beschikt. Het bestreden besluit II dateert van 11 februari 2022. 
    
    24. Als hoofdregel geldt dat de besluitvorming in bezwaar in beginsel ex nunc dient plaats te vinden. Dit betekent dat rekening gehouden wordt met feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het primaire besluit. De rechtbank overweegt dat de situatie met het verkrijgen van een vergunning gelegaliseerd is. Eiseres heeft daarmee aan de last voldaan en kan daardoor geen dwangsom meer verbeuren. Daar is het college ten onrechte aan voorbij gegaan. Daarom bestond er ten tijde van het bestreden besluit II geen aanleiding meer om de last onder dwangsom te handhaven. 
    
    25. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit II vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de last onder dwangsom in te trekken met ingang van 19 oktober 2022. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit II.  
    
    
      
        Beide zaken
      
    
    
    26. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, moet het college € 368,- griffierecht aan eiseres vergoeden. Dit bedrag bestaat uit € 184,- griffierecht in beide zaken. De rechtbank veroordeelt het college ook tot betaling aan eiseres van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108,-. Dit bedrag komt neer op 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting inzake AMS 22/1139 , met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1. Het bedrag komt verder neer op 2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1. De rechtbank zal het college ook veroordelen in de door eiseres geclaimde verletkosten, ter waarde van € 82,15. Hierbij gaat de rechtbank uit van vier uur voor het bijwonen van de zitting en reistijd. Eiseres heeft niet onderbouwd dat het opnemen van een hele vrije dag in haar functie noodzakelijk was voor het bijwonen van de zitting. Het college moet verder € 6,80 aan kosten voor het openbaar vervoer naar de zitting vergoeden aan eiseres.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      In de zaak AMS 22/1139 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I en het herziene bestreden besluit I;
      
      
        herroept het boetebesluit;
      
      
        stelt het boetebedrag vast op nihil;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit I en het herziene bestreden besluit I;
      
    
    
    
      In de zaak AMS 23/101 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit II;
      
      
        trekt de last onder dwangsom in met ingang 19 oktober 2022;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit II;
      
    
    
    
      In beide zaken 
    
    
    
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat het college aan eiseres de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 368,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling aan eiseres van € 82,15 aan verletkosten;.
      
      
        veroordeelt het college tot betaling aan eiseres van € 6,80 aan reiskosten.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, rechter, in aanwezigheid vanmr. C.J. van 't Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Dat wil zeggen overtredingen van de meld-, vergunning- en registratieplicht en het niet ingeschreven staan in de Basisregistratie Personen. 
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261. 
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
  
  
     Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1887. 
  
  
     Eiseres verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. 
  
  
     Zie een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 maart 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:1676.