ECLI:NL:RBGEL:2024:698, Rechtbank Gelderland, 13-02-2024, AWB - 22 _ 4725, ARN 22/4725 en 23/7727
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Voedselbos. Invorderingsbesluit. Gelijkheidsbeginsel. Beginselplicht tot handhaving. Caravan. Niet vergunningsvrij.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 22/4725 en 23/7727 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaken tussen
    
    
      [eiser 1] [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: J.C. Vijfhuizen)
    
    
      en
    
    
    college van burgemeester en wethouders van Scherpenzeel, het college 
    (gemachtigden: A.E.M. Ahuluheluw en N.A.J. Hermsen).
    
    
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 23 augustus 2022 waarin het besluit van 2 mei 2022 tot oplegging van een last onder dwangsom in stand is gelaten en tegen het besluit van 31 oktober 2022 dat strekt tot invordering van de hiervoor genoemde dwangsom (22/4725) en tegen het besluit van 1 november 2022 waarin eisers nogmaals een last onder dwangsom opgelegd hebben gekregen (23/7727).
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft de beroepen 13 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar van 23 augustus 2022, het besluit van 31 oktober 2022 en het besluit van 1 november 2022 aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
      
      
      
      
      
      
    
    Achtergrond
    
    
      3.	Eisers zijn in 2020 eigenaar geworden van een agrarisch perceel dat voorheen behoorde tot de agrarische onderneming aan [locatie 1] (het perceel). Het perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2013’ en heeft de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschap’. Eisers willen op het perceel een zogenaamd voedselbos realiseren. Een voedselbos is een vorm van boslandbouw die zich kenmerkt door onderhoudsarme, duurzame, plantaardige voedselproductie op basis van bosecologische processen. 
    
    
    
      3.1.
      Het college heeft eisers ervan in kennis gesteld dat een voedselbos volgens hem niet past binnen de op het perceel geldende bestemming. Naar aanleiding van de toelichting van eisers is het college wel bereid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van het voedselbos. Het college heeft daarom eisers in de gelegenheid gesteld om een aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning, waarmee kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Op 25 april 2022 hebben eisers deze aanvraag ingediend. Deze aanvraag is op 18 juli 2022 afgewezen. Op 7 november 2023 hebben eisers wederom een aanvraag ingediend. Deze aanvraag is nog in behandeling bij het college. 
      
    
    
      3.2.
      Tijdens verschillende controles op het perceel heeft het college geconstateerd dat er een wc-unit, een caravan en verschillende materialen aanwezig waren op het perceel. Hiervoor is geen omgevingsvergunning verleend door het college. Op 2 mei 2022 heeft het college eisers daarom gelast om de volgende overtredingen te beëindigen voor 7 juni 2022:
       zonder omgevingsvergunning bouwen of plaatsen van een wc-unit voor het realiseren van een voedselbos, onder dreiging van een dwangsom van € 2.500,- ineens;
       zonder omgevingsvergunning bouwen of plaatsen van een caravan voor het realiseren van een voedselbos, onder dreiging van een dwangsom van € 2.500,- ineens;
       zonder omgevingsvergunning opslaan van materialen voor het realiseren van een voedselbos, onder dreiging van een dwangsom van € 2.500,- ineens.
      
    
    
      3.3.
      Bij besluit heeft het college op 9 juni 2022 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      3.4.
      In de beslissing op bezwaar van 23 augustus 2022 heeft het college het besluit van 2 mei 2022 met een aanvullende motivering in stand gelaten. 
      
    
    
      3.5.
      Tijdens een controle op 5 oktober 2022 heeft het college geconstateerd dat de caravan was verwijderd, maar de wc-unit en de opgeslagen materialen niet waren verwijderd. Daarom heeft het college op 31 oktober 2022 besloten om de volgens hem verbeurde dwangsommen van € 5.000,- in te vorderen. 
    
    
      3.6.
      In het besluit van 1 november 2022 heeft het college een tweede last onder dwangsom opgelegd aan eisers, omdat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 2 mei 2022 is ‘uitgewerkt’. Eisers worden gelast om de volgende overtredingen te beëindigen voor 1 december 2022:
       zonder omgevingsvergunning bouwen/realiseren of laten staan van een wc-unit, onder dreiging van een dwangsom van € 5.000,- ineens;
       zonder omgevingsvergunning opslaan van materialen ten behoeve voor het realiseren van een voedselbos, onder dreiging van een dwangsom van € 5.000,- ineens.
      
    
    
      3.7.
      Bij besluit heeft het college op 25 november 2022 de begunstigingstermijn voor de tweede last onder dwangsom verlengd tot 12 januari 2023.
      
    
    
      3.8.
      Op 13 februari 2023 heeft het college eisers in kennis gesteld dat het de besluitvorming over de invordering van de verbeurde dwangsommen van het besluit van 1 november 2022 opschort tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. 
      
    
    
      3.9.
      Op 16 februari 2023 heeft het college, met instemming van eisers, aan de rechtbank verzocht om het ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van 1 november 2022, met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mee te nemen bij het al aanhangige beroep tegen de beslissing op bezwaar van 23 augustus 2022. De rechtbank heeft daarmee ingestemd. 
      
    
    Leeswijzer
    
    4. De rechtbank gaat in deze uitspraak eerst in op de beroepsgronden die gericht zijn tegen de besluiten waarin eisers lasten onder dwangsommen opgelegd hebben gekregen. In hun beroepsgronden nemen eisers de volgende standpunten in:
    
      
        Het advies bij de bezwaarschriftencommissie is gebrekkig;
      
      
        Er vinden geen overtredingen plaats;
      
      
        Het college heeft bij de oplegging van de tweede last onder dwangsom onvoldoende de feiten en omstandigheden betrokken die op dat moment golden;
      
      
        Het college had van handhavend optreden moeten afzien gelet op bijzondere omstandigheden;
      
    
    
       De overtredingen leiden niet tot onomkeerbare gevolgen;
       Er is een concreet zicht op legalisatie van de overtredingen;
       Eisers kunnen een geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel;
       Handhavend optreden is in dit geval onevenredig.
    
    
      
        Het college heeft in strijd gehandeld met het verbod van reformatio in peius;
      
      
        De opgelegde dwangsommen zijn te hoog;
      
      
        Het besluit van 1 november 2022 is in strijd met het verbod van willekeur.
      
    
    
    
    
    
      4.1.
      Na de beoordeling van de hierboven genoemde beroepsgronden zal de rechtbank ingaan op de beroepsgronden die zijn gericht tegen het besluit van 31 oktober 2022 dat strekt tot invordering van de verbeurde dwangsommen van € 5.000,-. Deze beroepsgronden vallen uiteen in:
      
        
          Eisers zijn ten onrechte niet gehoord voorafgaand aan het nemen van het besluit;
        
        
          Het college heeft onvoldoende gemotiveerd welke opgeslagen materialen destijds nog aanwezig waren;
        
        
          Invordering van de dwangsommen is onevenredig. 
        
      
      
    
  
  
    Beroepsgronden
    
    
      
        Is het advies van de bezwaarschriftencommissie gebrekkig?
      
      5.	Eisers voeren aan dat het advies van de ‘onafhankelijke commissie bezwaarschriften Scherpenzeel’ (bezwaarschriftencommissie) onvolledig en ondeugdelijk is en dat de hoorzitting niet volgens de voorschriften heeft plaatsgevonden. Zo betogen eisers dat van de hoorzitting geen schriftelijk verslag is opgesteld en de hoorzitting niet volgens de voorschriften heeft plaatsgevonden. 
    
    
    
      5.1.
      Het college stelt dat er geen wettelijke verplichting bestaat tot het opstellen van een schriftelijk verslag van de hoorzitting en dat wanneer eisers hierom verzoeken, dit alsnog aan eisers ter beschikking kan worden gesteld. Ter zitting heeft het college meegedeeld dat het verslag niet is uitgewerkt en dat eisers hierom hadden moeten vragen. 
      
    
    
      5.2.
      Artikel 7:13, zesde lid, van de Awb luidt: ‘Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.’ 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank oordeelt dat het advies van de bezwaarschriftencommissie ten onrechte geen verslag van het horen bevat. Hierdoor is het advies en daarmee de beslissing op bezwaar in strijd met artikel 7:13, zesde lid, van de Awb en is sprake van een gebrek. Echter, omdat eisers alsnog een verslag van de hoorzitting kunnen opvragen, is het niet aannemelijk dat eisers zijn benadeeld door de schending van artikel 7:13, zesde lid, van de Awb. Daarom passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
      
      
        
          Vinden er overtredingen plaats?
        
      
      
      
        
          Caravan 
        
        6.	Eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft besloten dat de plaatsing van de caravan op het perceel zonder omgevingsvergunning een overtreding oplevert. Zo is het plaatsen van de caravan op grond van artikel 18, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Scherpenzeel (APV) toegestaan zonder vergunning. Daarbij betogen eisers dat de caravan geen permanente bebouwing is en geen levensbedreigende situatie oplevert. 
      
      
    
    
      6.1.
      Artikel 4:17 van de APV luidt: ‘In deze afdeling wordt onder kampeermiddel verstaan een onderkomen of voertuig waarvoor geen omgevingsvergunning voor het bouwen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vereist, dat bestemd of opgericht is dan wel gebruikt wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.’
      
      
        Artikel 4:18, eerste lid, van de APV luidt: ‘Het is verboden ten behoeve van recreatief nachtverblijf kampeermiddelen te plaatsen of geplaatst te houden buiten een kampeerterrein dat als zodanig in het bestemmingsplan, de beheersverordening, exploitatieplan of een voorbereidingsbesluit is bestemd of mede bestemd.’
      
      
      
        Artikel 4.18, tweede lid, van de APV luidt: ‘Het verbod geldt niet voor het plaatsen van kampeermiddelen voor eigen gebruik door de rechthebbende op een terrein.’
      
      
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo luidt: ‘Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk.’
      
      
      
        Onder ‘bouwwerk’ wordt volgens artikel 1.30 van de planregels verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal welke, hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college bevoegd was om op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo handhavend op te treden tegen de plaatsing van de caravan. Eisers hebben namelijk niet betwist dat de caravan in dit geval voldoet aan de in het bestemmingsplan gegeven definitie van een bouwwerk en zij beschikken niet over een omgevingsvergunning voor het plaatsen van de caravan. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat voor het plaatsen van de caravan in dit geval vergunningvrij is. Artikel 4:18, tweede lid, van de APV is namelijk alleen van toepassing op kampeermiddelen, terwijl in dit geval de caravan niet functioneert als kampeermiddel, maar als een bouwwerk dat permanent op het perceel aanwezig is en waarin eisers af en toe overnachten. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Wc-unit
        
        7.	Eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft besloten dat het plaatsen van een wc-unit op het perceel zonder omgevingsvergunning, een overtreding oplevert. Eisers betogen dat de wc-unit een tijdelijke hulpconstructie is, omdat betrokkenen/vrijwilligers ter uitvoering van grondwerkzaamheden, namelijk de aanleg van het voedselbos, naar het toilet moeten kunnen gaan. Daarom is de wc-unit te kwalificeren als een constructie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 20°, bijlage II, bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor) en daarom is geen omgevingsvergunning vereist. Daarnaast betogen eisers dat de wc-unit eigendom is van de tuinder die het perceel voorheen pachtte en deze wc-unit noodzakelijk was voor de bedrijfsvoering van deze tuinder. 
      
      
    
    
      7.1.
      Artikel 2, aanhef en onder 20°, bijlage II, bij het Bor luidt: ‘Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:20. Een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of sloopactiviteit, een tijdelijke werkzaamheid in de grond-, weg- of waterbouw of een tijdelijke werkzaamheid op land waarop het Besluit algemene regels milieu mijnbouw van toepassing is, mits geplaatst op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit of werkzaamheid wordt uitgevoerd;’.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de plaatsing van de wc-unit, omdat het zonder omgevingsvergunning realiseren of aanwezig hebben van de wc-unit op het perceel een overtreding is. De stelling van eisers dat voor de wc-unit geen omgevingsvergunning is vereist op grond van artikel 2, aanhef en onder 20°, van bijlage II bij het Bor volgt de rechtbank niet, reeds omdat op het perceel thans geen sprake van één van de werkzaamheden die zijn beschreven in artikel 2, aanhef en onder 20°, bijlage II, bij het Bor. Dat de wc-unit eigendom is geweest van de vorige pachter van het perceel en destijds ten dienste stond van het toenmalige agrarische bedrijf betekent ook niet dat geen omgevingsvergunning nodig is. Zo staat vast dat eisers de eigenaren zijn van het perceel, zodat zij het ook in hun macht hebben om het bouwwerk te laten verwijderen. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook wanneer het bouwwerk ten dienste zou hebben gestaan van het vorige agrarische bedrijf, dat dit niet wegneemt dat er alsnog een omgevingsvergunning is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet.   
      
      
        
          Opslag van de materialen
        
        8.	Eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft besloten dat een voedselbos en daarmee ook de opslag van materialen ten behoeve van een voedselbos in strijd zijn met het bestemmingsplan. Eisers betogen dat een voedselbos een nieuwe vorm van landbouw bedrijven en daarmee een agrarisch bedrijf is als bedoeld in de planregels. Daarbij stellen eisers dat de term ‘voedselbos’ niet gedefinieerd is in de planregels en daarom een voedselbos niet in strijd kan zijn met de planregels. Tot slot stellen eisers dat de opslag van materialen voor een agrarische functie niet is verboden op grond van het bestemmingsplan, omdat in het bestemmingsplan geen gebruiksregels zijn opgenomen binnen de agrarische bestemming. 
      
      
    
    
      8.1.
      Het college heeft in het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom van 14 oktober 2021 het volgende opgenomen: ‘Gelet op het doel en de insteek van uw voedselbos zien wij dit als een productieboomgaard en niet als een agrarisch bedrijf. Het uitvoeren van een productieboomgaard is in strijd met de, op uw perceel rustende, bestemming. Zonder omgevingsvergunning mag u geen voedselbos realiseren en derhalve geen opslag of bouwwerken plaatsen die gebruikt worden bij het realiseren of gebruiken van het voedselbos.’ 
      
    
    
      8.2.
      
        Artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: ‘De voor ‘Agrarisch met waarden – Landschap’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
        a. de uitoefening van het agrarische bedrijf. 
      
      
      
        Onder agrarisch bedrijf wordt verstaan: ‘een veehouderij, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf – niet zijnde een boomkwekerij, een productieboomgaard, een glastuinbouwbedrijf, een champignonkwekerijbedrijf of een gebruiksgerichte paardenhouderij.’
      
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt vast dat er in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip ‘voedselbos’. In de plantoelichting zijn daarnaast ook geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen, kan voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en in de plantoelichting, voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" (hierna: Van Dale) is gegeven, worden betrokken. In de van Dale wordt onder ‘voedselbos’ verstaan: ‘aangeplant bos met vrucht- en notenbomen, bessenstruiken e.d.’
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank oordeelt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de opgeslagen materialen, omdat het opslaan van de materialen voor een voedselbos op het perceel een overtreding van het bestemmingsplan oplevert. Gelet op de hierboven genoemde definitie van het begrip ‘voedselbos’ heeft het college kunnen besluiten dat een voedselbos gekwalificeerd kan worden als een ‘productieboomgaard’. Zo worden zowel bij een voedselbos, als bij een productieboomgaard vruchten geproduceerd via bomen. Gelet daarop valt een voedselbos niet onder de reikwijdte van een ‘agrarisch bedrijf’ als bedoeld in de planregels. De stelling van eisers dat in het bestemmingsplan geen gebruiksregels zijn opgenomen binnen de agrarische bestemming gaat niet op. In artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels is namelijk bepaald dat de gronden zijn bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Hierdoor is ander gebruik van het perceel dan voor een agrarisch bedrijf, niet toegestaan. Nu een voedselbos in strijd is met de bestemming is de opslag van materialen ten behoeve van de realisering van het voedselbos dat ook. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft het college bij oplegging van de tweede last onder dwangsom voldoende kennis vergaard over de relevante feiten en omstandigheden zoals die op dat moment golden?
        
        9.	Eisers voeren aan dat het college in het besluit van 1 november 2022, niet de feiten en omstandigheden die golden op dat moment, heeft betrokken. 
      
      
    
    
      9.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat het college het volgende heeft opgenomen in haar besluit van 1 november 2022: ‘Op 5 oktober 2022 hebben wij geconstateerd dat u niet volledig aan de last heeft voldaan. Daarom stuurden wij u op 11 oktober 2022 een voornemen tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Op 31 oktober 2022 stuurden wij u een besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen. 
        
          (…) 
        
        
          Voor wat betreft de caravan is de last onder dwangsom van 2 mei 2022 niet ‘uitgewerkt’, omdat de last ziet op het verwijderen en 
          verwijderd houden
          . De caravan is momenteel verwijderd. 
        
        
          (…) 
        
        
          Er mag echter geen buitenopslag van materialen plaatsvinden ten behoeve van het realiseren of gebruiken van het voedselbos. Deze buitenopslag van materialen is echter nog steeds aanwezig. 
        
        
          (…)
        
        
          Het bouwwerk (de wc-unit) voldoet niet aan de regels voor vergunningvrij bouwen, zoals vastgelegd in het Bor.
        
      
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college in het besluit van 1 november 2022 de feiten en omstandigheden heeft betrokken zoals die waren op dat moment. Zo blijkt uit het besluit van 1 november 2022 dat op 5 oktober 2022 een controle is uitgevoerd en dat toen is geconstateerd dat de caravan is verwijderd, maar de opgeslagen materialen en de wc-unit nog aanwezig waren. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          De beginselplicht tot handhaving
        
      
      10. Voordat de rechtbank ingaat op de beroepsgronden waarin eisers aanvoeren dat het college gelet op de omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden, wijst de rechtbank op de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht komt er op neer dat het bestuursorgaan dat bevoegd is bij een overtreding van een wettelijk voorschrift om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Had van handhavend optreden afgezien moeten worden?
        
      
      
      
        
          Geen onomkeerbare gevolgen?
        
      
      11. Eisers voeren aan dat de overtredingen niet leiden tot een onomkeerbare situatie of een zodanige ernstige situatie dat er lasten onder dwangsom opgelegd mogen worden. 
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank oordeelt dat eisers geen zodanig bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd, op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De overtredingen, te weten het zonder omgevingsvergunning realiseren of plaatsen van bouwwerken en het in strijd met het bestemmingsplan opslaan van materialen, zijn geen overtredingen van geringe aard of ernst. Voor het opleggen van een last onder dwangsom is niet nodig dat eerst een onomkeerbare situatie ontstaat. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Niet handhavend optreden tijdens de aanvraag voor een vergunning?
        
        12.	Eisers voeren aan dat het college niet handhavend mocht optreden, omdat sprake is van een concreet zicht op legalisatie. De reden hiervoor is dat de verwerking van materialen tot een voedselbos door het college kan worden vergund met toepassing van artikel 4, elfde lid, van bijlage II, bij het Bor. Wat betreft de wc-unit betogen eisers dat voor de wc-unit geen concreet zicht op legalisatie bestond, maar dat in het kader van het voedselbos het wel opportuun is om tijdens de aanleg van dit voedselbos een toilet ter beschikking te hebben. Tot slot merken eisers op dat het ongebruikelijk is dat het college handhavend optreedt terwijl er een procedure gaande is bij het college voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning. 
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank stelt vast dat eisers op 25 april 2022 een aanvraag hebben ingediend voor de activiteiten: ‘aanplant voedselbos’, ‘graven paddenpoel’ en ‘aanleg van een koelkelder’. Deze aanvraag is door het college op 18 juli 2022 afgewezen. Eisers hebben op 7 november 2023 opnieuw een aanvraag ingediend. Ditmaal hebben eisers een aanvraag ingediend voor de activiteit: ‘gebruik van agrarisch bestemde gronden ten behoeve van struiken en bomen voor voedsel’. 
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is van de Afdeling is dat voor concreet zicht op legalisatie van planologisch strijdig gebruik tenminste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure.
      
    
    
      12.3.
      De rechtbank oordeelt dat op het moment van de oplegging van beide lasten onder dwangsom geen concreet zicht op legalisatie bestond. Zo zag de aanvraag van 25 april 2022 niet op de legalisatie van de overtredingen waarvoor eisers tweemaal een last onder dwangsom hebben ontvangen en is deze aanvraag overigens al op 18 juli 2022 afgewezen. De aanvraag van 7 november 2023 is gedateerd na de beslissing op bezwaar van 23 augustus 2022 en het besluit van 1 november 2022. Daarbij komt dat deze aanvraag ziet op het gebruik van het perceel voor een voedselbos en niet op de opslag van materialen en de bouw van een wc-unit. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Kunnen eisers een geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel?
        
        13.	Eisers voeren aan dat zij een geslaagd beroep kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel en dat daarom het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hiertoe voeren zij aan dat het college in 2020 aan de toenmalige eigenaar van het perceel medewerking heeft verleend om een biologische tuin te realiseren, waarbij onder voorwaarden en op tijdelijke basis ook medewerking is verleend aan kleinschalige bebouwing. Daarnaast stellen eisers dat op een perceel aan de [locatie 2] een tuinhuisje bij een boomkwekerij is geplaatst en er ook verschillende materialen zijn opgeslagen voor deze boomkwekerij, waartegen het college niet handhavend optreedt. 
      
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van rechtens vergelijkbare zaken, die het college ongelijk heeft behandeld. Uit de door eisers bedoelde brief van 2020 en de beroepsgrond blijkt echter niet om welke gebouwen het gaat. Het had op de weg van eisers gelegen om aannemelijk te maken welke gebouwen het college in 2020 wilde vergunnen en waarom een biologische tuin vergelijkbaar is met een voedselbos. De enkele stelling dat dit voor wat betreft de ruimtelijke uitstraling vergelijkbare activiteiten zijn, is hiervoor onvoldoende. Naar aanleiding van hetgeen eisers hebben aangevoerd over het perceel aan de [locatie 2] heeft het college ter zitting toegelicht dat het nog gaat onderzoeken of er op die locatie overtredingen plaatsvinden. Wanneer dit het geval is, zal het college daar handhavend tegen optreden. Er is daarom geen aanleiding om te oordelen dat het college in andere vergelijkbare gevallen niet handhavend optreedt. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
        14.	Eisers voeren aan dat handhavend optreden onevenredig is. Eisers betogen dat zij een ideële organisatie exploiteren en het met handhaving gediende algemene maatschappelijke belang in dit geval niet opweegt tegen het belang van eisers. 
      
      
    
    
      14.1.
      De rechtbank oordeelt dat het college heeft kunnen besluiten dat handhavend optreden tegen eisers niet onevenredig is. Gelet op de onder overweging 10 beschreven beginselplicht tot handhaving moet het college in beginsel optreden tegen een overtreding. Het college heeft in het besluit van 2 mei 2022 kenbaar afgewogen dat eisers een financieel belang hebben bij het niet ongedaan maken van de overtreding en heeft het belang van het handhaven van de wetgeving zwaarder laten wegen. De genoemde omstandigheid door eisers dat het in deze zaak gaat om een ideële organisatie, brengt niet met zich mee dat daarmee handhavend optreden onevenredig is, omdat ook een ideële organisatie zich aan de geldende wet- en regelgeving moet houden. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft het college in strijd gehandeld met het verbod van reformatio in peius?
        
        15.	Eisers voeren aan dat het college in het besluit van 2 mei 2022 ten onrechte de dwangsommen heeft verhoogd en ook voor andere gedragingen heeft opgelegd ten opzichte van het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom van 14 oktober 2021. Hiermee heeft het college bewerkstelligd dat eisers in een slechtere positie zijn gekomen en dat is niet toegestaan. 
      
      
    
    
      15.1.
      Eisers doen een beroep op het verbod van reformatio in peius. Dit verbod houdt in dat iemand die bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld, door de beslissing op het bezwaar of de uitspraak op het beroep in beginsel niet in een slechtere positie mag komen dan waarin hij zou hebben verkeerd als wanneer hij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend.
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank stelt vast dat het college op 14 oktober 2021 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft gestuurd aan eisers. In dit voornemen heeft het college het voornemen geuit om de volgende dwangsommen te verbinden aan twee lasten: € 5.000,- ineens voor het voedselbos en € 2.500,- ineens voor de tent, wc-unit en caravan. 
      
      
        Op 2 mei 2022 heeft het college besloten om een last onder dwangsom op te leggen met de volgende dwangsommen: € 2.500,- ineens voor de wc-unit, € 2.500 ineens voor de caravan en € 2.500,- ineens voor de opslag van materialen. 
      
      
    
    
      15.3.
      De rechtbank overweegt dat niet is gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius. In dit geval is de hoogte van de dwangsommen niet verhoogd na het instellen van bezwaar, maar na het voornemen tot het opleggen van de lasten. Het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom is geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Dit voornemen is verstuurd in het kader van het horen van eisers. Zij konden daarop zienswijzen indienen. Daarbij merkt de rechtbank op dat het college in de beslissing op bezwaar verder heeft toegelicht waarom het de hoogte van de dwangsommen in het besluit van 2 mei 2022 heeft aangepast ten opzichte van het voornemen van 14 oktober 2021. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Zijn de dwangsommen te hoog?
        
        16.	Eisers voeren aan dat de bedragen van de opgelegde dwangsommen te hoog zijn. Eisers betogen dat het in totaliteit opleggen van een bedrag van € 15.000,- voor een toiletvoorziening en opslag van materiaal dat nog geen waarde van € 150,- vertegenwoordigd, onevenwichtig is. 
      
    
    
      16.1.
      
        In het besluit van 1 november 2022 heeft het college wat betreft de hoogte van de dwangsommen het volgende opgenomen: ‘Omdat voor de bouwwerken en opslag een dwangsom ineens was opgelegd is deze dwangsom voor wat betreft de wc-unit en de opslag van de materialen ‘uitgewerkt’. Daarom leggen wij u hiervoor een nieuwe, hogere last onder dwangsom op.
        
          Het dwangsombedrag is verdubbeld, omdat de eerdere dwangsom niet voldoende financiële prikkel heeft gegeven om de overtredingen (volledig) ongedaan te maken.’
        
      
      
    
    
      16.2.
      Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb luidt: ‘De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.’
      
    
    
      16.3.
      De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is van de Afdeling dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
      
    
    
      16.4.
      De rechtbank oordeelt dat de dwangsommen niet zodanig hoog zijn dat er geen sprake meer is van een redelijke verhouding tussen de dwangsommen en de zwaarte van de geschonden belangen. Daarbij neemt de rechtbank in acht dat het in deze zaak gaat om verschillende overtredingen waarvoor verschillende dwangsommen zijn opgelegd en daarmee verschillende belangen in het geding zijn. Daarbij komt dat de aanvankelijk opgelegde last niet heeft geleid tot beëindiging van al de overtredingen, zodat het college aanleiding mocht zien om een tweede, hogere dwangsom op te leggen. De rechtbank merkt op dat de waarde van de materialen geen rol speelt, het gaat namelijk om de zwaarte van het geschonden belang. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is het besluit in strijd met het verbod van willekeur?
        
        17.	Eisers voeren aan dat het besluit van 1 november 2022 in strijd is met het verbod van willekeur. Eisers betogen dat het college niet bereid is tot overleg en andere locaties waar ontwikkelingen plaatsvinden, wel gevrijwaard zijn van handhaving. 
      
      
    
    
      17.1.
      De rechtbank overweegt dat het voor de rechtbank niet duidelijk is op welke locaties eisers doelen. Het had op de weg van eisers gelegen om uiteen te zetten om welke locaties het ging en waarom die vergelijkbaar zijn met de situatie van eisers. Wat betreft het overleg, maakt de rechtbank uit het procesdossier op dat er met regelmaat gesprekken plaatsvinden tussen het college en eisers. Zo heeft het college op 17 november 2020 eisers in de gelegenheid gesteld om een principeverzoek in te dienen voor het realiseren van een nieuw bedrijf op het perceel en is op 22 maart 2021 aan eisers door het college meegedeeld dat het college onder voorwaarden bereid is mee te werken aan de realisatie van het voedselbos. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Hadden eisers vooraf aan het invorderingsbesluit gehoord moeten worden?
        
        18.	Eisers voeren aan dat het college ten onrechte eisers niet heeft gehoord voordat het besloot tot invordering van de verbeurde dwangsommen. 
      
      
    
    
      18.1.
      De rechtbank stelt vast dat het college op 11 oktober 2022 een voornemen heeft gestuurd aan eisers waarin het stelt dat het voornemens is om twee dwangsommen te gaan invorderen. In dit voornemen hebben eisers de mogelijkheid gekregen om te reageren middels zienswijzen vóór 26 oktober 2022. In het besluit van 31 oktober 2022 is opgenomen dat eisers geen gebruik hebben gemaakt van deze mogelijkheid. De rechtbank volgt eisers daarom niet in hun standpunt dat zij ten onrechte niet zijn gehoord voorafgaand aan het besluit tot invordering. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Was het college bevoegd om de dwangsommen in te vorderen?
        
        19.	Eisers voeren aan dat het college niet kon overgaan tot invordering van de dwangsommen. Zo is het niet duidelijk om welke materialen en hoeveel materialen er nog aanwezig waren. 
      
      
    
    
      19.1.
      In het voornemen van 14 oktober 2021 ter oplegging van de eerste last onder dwangsom heeft het college het volgende opgenomen: ‘De toezichthouder heeft gezien dat u heeft gebouwd, dan wel laten bouwen, zonder vergunning en dat u het perceel (laat) gebruiken in strijd met het geldende bestemmingsplan, namelijk: 1. Er is een start gemaakt met de aanleg van een voedselbos. Op het perceel staan ook diverse materialen, bestaande uit houten pallets, plastic fruitkratten et cetera, opgeslagen ten behoeve van de aanleg en het gebruik van het voedselbos.’
      
    
    
      19.2.
      In het besluit van 2 mei 2022 heeft het college het volgende opgenomen: ‘ (…) 3. Op het perceel liggen verschillende materialen opgeslagen, zoals pallets, bakken, kratten, slangen, hout en tafels. Een groot deel van het perceel ligt onder plastic zeil.’
      
      
        In het besluit tot invordering van de dwangsommen van 31 oktober 2022 heeft het college het volgende opgenomen: ‘Wat hebben wij nu gezien? Wij hebben op 5 oktober 2022 de locatie bezocht. Daar zagen wij dat de wc-unit en de opslag van materialen niet waren verwijderd. De caravan was wel verwijderd. (…)’.
      
      
    
    
      19.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de last is overtreden en daarmee was het college bevoegd tot invordering van de dwangsommen. Zo heeft het college zowel in het voornemen, als in het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom uiteengezet welke materialen op het perceel zijn aangetroffen en vervolgens in de beslissing tot invordering opgenomen dat deze materialen niet waren verwijderd. Hierbij merkt de rechtbank op dat eisers ook ter zitting hebben verklaard dat het perceel grotendeels is bedekt met plastic om de ontwikkeling van kweekgras te voorkomen, dat er kratten verspreid liggen over het perceel met daarin aardbeienplantjes en dat er verschillende zakken stenen aanwezig zijn die zijn bedoeld om in de toekomst een uitrit mee te bestraten. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is het besluit tot invordering van de dwangsommen onevenredig?
        
        20.	Eisers voeren aan dat het college niet heeft kunnen overgaan tot invordering van de dwangsommen, omdat het met handhaving gediende algemene belang niet opweegt tegen het belang van eisers. Zij merken op dat wanneer zij hun schaarse financiële middelen moeten aanspreken en dat het een geruime tijd gaat duren voordat een voedselbos gerealiseerd kan worden. 
      
      
    
    
      20.1.
      De rechtbank overweegt dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
      
    
    
      20.2.
      De rechtbank merkt daarnaast op dat in een procedure tegen de invorderingsbeschikking de belanghebbende in beginsel niet met succes gronden naar brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
      
    
    
      20.3.
      De rechtbank oordeelt dat de omstandigheden die eisers hebben aangevoerd geen aanleiding geven om te oordelen dat het college had moeten afzien van de invordering van de verbeurde dwangsommen. Zoals onder 20.1 beschreven moet aan het belang van de invordering van verbeurde dwangsommen veel gewicht worden toegekend. Dat eisers een ideële organisatie voeren, vormt geen belang dat een zwaarder gewicht heeft dan het belang van het invorderen van de verbeurde dwangsommen. De stelling van eisers dat de organisatie draait op vrijwilligers en eisers weinig financiële middelen hebben leidt niet tot een ander oordeel. Eisers hebben namelijk niet aannemelijk gemaakt dat zij financieel niet in staat zijn om de dwangsommen te betalen. Hierdoor is het niet evident dat eisers geen financiële draagkracht hebben om de dwangsommen te betalen en daarom is de rechter die belast is met de beslechting van een mogelijk geschil in de executiefase de aangewezen rechter om hierover te oordelen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de besluiten in stand blijven. 
    
    22. Vanwege het onder 5.3 gepasseerde gebrek bestaat er aanleiding het college in de proceskosten van eisers te veroordelen. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
    
    23. De rechtbank bepaalt dat het college het door eisers betaalde griffierecht aan hen vergoedt. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 374,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
  
  
    Artikel 6:22 
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. 
    
  
  
    Artikel 7:1a
    1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1. 
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    b. (…);
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
    
  
  
    Artikel 2.3a
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht - Bijlage II
      
    
    
  
  
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: 
    1. (…);
    11. Ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 voor een termijn van ten hoogste tien jaar. 
    
    
      
        Bestemmingsplan – Buitengebied 2013
      
    
    
  
  
    Artikel 1.7 agrarisch bedrijf
    een veehouderij, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf - niet zijnde een boomkwekerij, een productieboomgaard, een glastuinbouwbedrijf, een champignonkwekerijbedrijf of een gebruiksgerichte paardenhouderij;
    
    
  
  
     Kadastraal bekend als ‘gemeente Scherpenzeel, sectie A, nummer 1023’.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.2.1, van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.2.1, van de planregels.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.1, van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.2.1, van de planregels en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.1, van de planregels. 
  
  
     Artikel 1.7 van de planregels. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2020, r.o. 8.2 en de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401, r.o.8.4  
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, r.o. 5.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, r.o. 5.1 & Uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3140, r.o. 8.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3041, r.o. 6.1.
  
  
     Zie de artikelen 4:8 en 4:9 van de Awb. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3860, r.o. 9.2 & uitspraak van de Afdeling van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4041, r.o. 7.2.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3627, r.o. 4.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3627, r.o. 4 en uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.