ECLI:NL:RBNNE:2024:212, Rechtbank Noord-Nederland, 12-01-2024, 22/4494
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor twee slagbomen. Geweigerd vanwege strijd met welstand. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/4494 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Exploitatie Winkelpark Sontplein (SEWS), uit Haarlem, eiseres
    (gemachtigden: mr. P.H. Revermann en mr. L. de Groot),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college 
      (gemachtigden: mr. drs. I. Simonides en J.K. van Houdt).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Aprisco Retail Parks III B.V. uit Groningen, (derde-partij) 
      (gemachtigde: mr. E.E. Grit).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van de door haar aangevraagde omgevingsvergunning voor twee slagbomen.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 1 oktober 2021 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor 18 slagbomen. Met het bestreden besluit van 1 december 2022 op het bezwaar van derde-partij heeft het college de omgevingsvergunning voor twee slagbomen alsnog geweigerd. De weigering betreft twee slagbomen die zijn aangevraagd als slagbomen 17 en 18. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij en eiseres hebben nog een schriftelijke reactie ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde L. de Groot van eiseres, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van derde-partij, vergezeld van B. Ziengs. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 23 juni 2021 heeft eiseres omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit bouwen van 18 slagbomen om en nabij het Sontplein in Groningen.
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 1 oktober 2021 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van deze slagbomen.
      
    
    
      2.2.
      Derde-partij heeft op 9 november 2021 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 oktober 2021. Het bezwaar is alleen gericht tegen de slagbomen 17 en 18. 
      
    
    
      2.3.
      In de bezwaarprocedure heeft het college een nader welstandsadvies gevraagd. Dit advies is uitgebracht op 24 december 2021. Eiseres heeft daarop een second opinion van Maat Architecten BNA van 25 maart 2022 in de bezwaarprocedure ingebracht. Hierop heeft de stadsbouwmeester een schriftelijke reactie gegeven.  
      
    
    
      2.4.
      Op 22 november 2022 heeft de adviescommissie bezwaarschriften advies uitgebracht aan het college. Met het bestreden besluit heeft het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor de slagbomen 17 en 18 alsnog geweigerd.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wabo) van toepassing is, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow. 
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    4. Het college heeft aan het bestreden besluit, in navolging van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, enkel ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het college heeft daarmee de weigeringsgrond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan de weigering ten grondslag gelegd. Het college heeft het bezwaar van derde-partij dat het bouwplan, in ieder geval voor slagboom 17, ook in strijd met het ter plaatse bestemmingsplan “Sontweggebied-Damsterdiep” met het bestreden besluit niet (definitief) beoordeeld. In deze zaak gaat het daarom om de welstandsbeoordeling van het bouwplan. 
    
    
      4.1.
      Voordat de rechtbank ingaat op de inhoudelijke beroepsgronden, beoordeelt zij het standpunt van derde-partij dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is. De rechtbank beoordeelt daarna de beroepsgrond van eiseres dat het Beeldkwaliteitsplan Sontplein (Beeldkwaliteitsplan) wegens een totstandkomingsgebrek buiten toepassing dient te blijven. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of het college een deugdelijk welstandsoordeel aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ontvankelijk en gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Procesbelang 
        
        5. Derde-partij voert aan dat eiseres geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Eiseres wil volgens derde-partij bewerkstelligen dat de Roskildeweg kan worden afgesloten om vandalisme en vervuiling tegen te gaan. Dat kan eiseres volgens derde-partij doen door de slagboom dichter bij haar eigen terrein te plaatsen en niet direct voor de ingang van het parkeerterrein van derde-partij waar het Holland Casino is gevestigd. Derde-partij wijst erop dat de kort gedingrechter eiseres heeft verboden de Roskildeweg af te sluiten. Zij verwijst daarvoor naar een vonnis van 13 mei 2022 met zaak- en rolnummer C/18/211387 KG ZA 22-17. Gelet hierop heeft eiseres volgende derde-partij geen belang meer bij de aangevraagde vergunning. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank volgt derde-partij hierin niet. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. Eiseres heeft een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor 18 slagbomen ingediend, die het college, nadat derde-partij bezwaar heeft ingediend, ten aanzien van slagboom 17 en 18 alsnog heeft geweigerd. Eiseres komt daar in dit beroep tegen op omdat hij alsnog deze slagbomen vergund wil zien. Eiseres wil die slagbomen feitelijk plaatsen en ook behouden. De door eiseres gevraagde vergunning ziet ook alleen op het bouwen van de slagbomen. Met de door eiseres gewenste omgevingsvergunning is niet gegeven dat zij ook de Roskildeweg mag afsluiten. Daarop ziet de omgevingsvergunning voor bouwen niet. Dat derde-partij de slagbomen liever op een andere locatie gerealiseerd wenst te zien, maakt niet dat eiseres geen procesbelang heeft. Het vonnis waar eiseres naar verwijst maakt dat niet anders. De rechtbank zal daarom het beroepschrift van eiseres inhoudelijk beoordelen.
      
      
        
          Totstandkoming Beeldkwaliteitsplan
        
        6. Eiseres betoogt dat voorafgaand aan de vaststelling door de gemeenteraad van het Beeldkwaliteitsplan geen ontwerp daarvan ter inzage heeft gelegen. Het Beeldkwaliteitsplan voldoet daarmee volgens eiseres niet aan de procedurele eisen die voortvloeien uit artikel 12a, tweede lid en artikel 12, vierde lid, van de Woningwet. 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het Beeldkwaliteitsplan onderdeel is van de Welstandsnota van de gemeente. Het college geeft aan dat het Beeldkwaliteitsplan voorafgaand aan de vaststelling van de Welstandsnota uit 2018 vanaf 4 september 2017 voor een ieder ter inzage heeft gelegen. 
      
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college dient de vraag of het uiterlijk of de plaatsing van een bouwwerk niet in strijd is met redelijke eisen van welstand te beoordelen aan de hand van de geldende gemeentelijke beleidsregels over welstand. Dit volgt uit artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang met artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet. Tussen partijen is niet in geschil dat het Beeldkwaliteitsplan onderdeel uitmaakt van het geldende welstandsbeleid en dat het ook als zodanig is vastgesteld door de gemeenteraad en ook is gepubliceerd. Eiseres voert wel aan dat er volgens haar een totstandkomingsgebrek is. Zij bestrijdt op zichzelf niet de inhoudelijke welstandscriteria die zijn opgenomen in het welstandsbeleid, waaronder het Beeldkwaliteitsplan. Voor zover eiseres zou willen betogen dat het Beeldkwaliteitsplan bij de welstandstoets buiten beschouwing moet blijven, volgt de rechtbank dat niet. Het exceptief toetsen van het Beeldkwaliteitsplan gaat niet zo ver dat ook gebreken in de wijze van totstandkoming waar eiseres op doelt, ertoe leiden dat het Beeldkwaliteitsplan niet als toetsingskader zou mogen worden gehanteerd. De rechtbank ziet zich hierin gesteund door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5293. Eiseres heeft bovendien erkend dat zij een zienswijze heeft kunnen indienen voorafgaand aan de vaststelling van het Beeldkwaliteitsplan. De rechtbank stelt vast dat eiseres, zo er al een gebrek zou zijn bij de totstandkoming, daardoor niet in haar belangen is geschaad. Naar het oordeel van de rechtbank is er in het door eiseres gestelde totstandkomingsgebrek geen reden om het Beeldkwaliteitsplan buiten toepassing te laten.
      
      
        
          Is de weigering gebaseerd op deugdelijk welstandsoordeel? 
        
        7. Eiseres voert aan dat het college met het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de door haar in bezwaar gestelde strijdigheid van de welstandscriteria met het bestemmingsplan “Sontweggebied-Damsterdiep”. Volgens eiseres wordt als gevolg van de negatieve welstandsbeoordeling de bouw van de slagbomen 17 en 18 onmogelijk gemaakt, terwijl het bestemmingsplan die bouw wel mogelijk maakt. Daarmee belemmert het welstandsoordeel volgens eiseres de verwezenlijking van de bij het geldende bestemmingsplan gegeven bouwmogelijkheden. Dat is niet toegestaan, omdat het college bij de welstandstoets de voor de betreffende percelen geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dient te nemen. Eiseres verwijst daarbij naar artikel 12, derde lid, van de Woningwet. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college baseert het bestreden besluit op het standpunt dat de slagbomen 17 en 18 wat de situering betreft in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Plaatsing van de slagbomen langs de hoofdontsluitingsweg van het Sontplein doet volgens het college afbreuk aan de functie van die hoofdontsluitingsroute. Het college voert aan dat zij op grond van het Beeldkwaliteitsplan bij de welstandsbeoordeling acht moet slaan op het onderscheid tussen de hoofdontsluitingsroute en de overige weggedeelten in het Sontplein-gebied. Dit onderscheid wordt volgens het Beeldkwaliteitsplan zoveel mogelijk benadrukt door middel van hagen langs de hoofdontsluitingsroute (en niet door middel van andere objecten, laat staan door objecten die het gebruik van de hoofdontsluitingsroute belemmeren). De plaatsing van de slagbomen gaat volgens het college in tegen de ontwikkeling die is voorzien in het Beeldkwaliteitsplan en het Masterplan Sontplein. Het college heeft bij zijn welstandsoordeel bovendien (het ontbreken van) de noodzaak van de plaatsing van de beide slagbomen op de beoogde locatie betrokken, mede gelet op de te verwachten ontwikkeling van het Sontplein. 
      
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond van eiseres slaagt. De rechtbank licht dat hierna toe.
      
    
    
      7.3.
      Het is vaste rechtspraak dat een bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand moet worden getoetst. Die welstandstoets dient zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Een welstandsoordeel mag volgens die rechtspraak niet leiden tot belemmering van de verwezenlijking van de bij het geldende bestemmingsplan gegeven bouwmogelijkheden. Dit betekent concreet ook dat een welstandsoordeel niet kan gaan over de vraag of een bouwwerk er mag komen, maar alleen over de vraag hoe dat bouwwerk er wat betreft materiaal, kleur en dergelijke eruit mag zien.
      
      
        7.3.1.
        De rechtbank komt tot het oordeel dat de welstandsbeoordeling door het college in het bestreden besluit niet voldoet aan de hiervoor in 7.3. genoemde eisen. Aan het negatieve welstandsoordeel ligt geen oordeel ten grondslag over hoe de aangevraagde slagbomen eruit mogen zien. Wat eiseres in het beroep heeft gesteld over de verschijningsvorm van de slagbomen laat de rechtbank daarom ook onbesproken. Aan het bestreden besluit ligt alleen ten grondslag dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand omdat met de plaatsing van de slagbomen 17 en 18 op de door eiseres gewenste locatie afbreuk zou worden gedaan aan de functie van de hoofdontsluiting van het Sontplein. Het college komt naar het oordeel van de rechtbank op deze wijze tot een ruimtelijk oordeel over de wenselijkheid van gekozen locatie van de slagbomen 17 en 18. Die beoordeling kan echter niet de grondslag kan zijn voor een negatief welstandsoordeel. De vraag of de slagbomen 17 en 18 afbreuk doen aan de functie van de hoofdontsluiting dient naar het oordeel van de rechtbank te worden beoordeeld aan de hand van de planregels bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Die beoordeling heeft het college echter, in ieder geval voor de slagboom 17, niet gemaakt. 
        
      
      
        7.3.2.
        Het college heeft in het verweerschrift nog aangevoerd dat naarmate een bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, het bevoegd gezag meer ruimte heeft om in het kader van de welstandsbeoordeling een bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten. Het college verwijst daarvoor naar de uitspraak van de AbRvS van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3023. Dit verweer kan niet leiden tot het oordeel dat het college het bouwplan enkel vanwege de situering in strijd met redelijke eisen van welstand heeft mogen achten. De door het college genoemde rechtspraak laat onverlet dat het college niet langs de weg van een welstandsbeoordeling op grond van ruimtelijke en functionele argumenten een omgevingsvergunning voor een bouwplan op de voor aanvrager gewenste locatie mag weigeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dat in dit geval met het bestreden besluit ten onrechte wel gedaan. Het college overweegt verder dat de vraag of de slagbomen 17 en 18 op de door eiser aangevraagde locatie is toegelaten gelet op de functie van de hoofdontsluiting dient te worden beoordeeld aan de hand van de planregels bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat het college die beoordeling, in ieder geval voor de slagboom 17, niet heeft gemaakt, ondanks dat derde-partij in bezwaar heeft aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. 
        
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op een deugdelijke welstandsbeoordeling. Op grond van deze beoordeling heeft het college het bouwplan niet mogen weigeren op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo. Het bestreden is besluit daarom in strijd met artikel 7:12 van de Awb genomen. Dit betekent dat het beroep slaagt. Wat eiseres verder nog heeft aangevoerd over de welstandsbeoordeling behoeft daarom geen verdere bespreking.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden niet is gebaseerd op een deugdelijke welstandsbeoordeling. Het college mocht op grond van dit welstandsoordeel de omgevingsvergunning niet op grond van artikel 2:10, eerste lid, onder d, van de Wabo weigeren. Aan het besluit kleeft daarom een motiveringsgebrek (artikel 7:12 Awb). Dit betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. 
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat het college alsnog een heroverweging moet maken naar aanleiding van het bezwaar waarbij ook de door derde-partij gestelde strijd met het bestemmingsplan moet worden beoordeeld. Het is aan het college om die heroverweging te maken. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Het college moet daarom opnieuw op de bezwaren van derde-partij te besluiten, met inachtneming van deze uitspraak.
      
      
        9. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      Bijlage: wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Wabo
      
      Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    d) het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005181&artikel=12a&g=2023-12-08&z=2023-12-08), tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    
    
      
        Woningwet
      
      Artikel 12
      (…)
    
    3. Voor zover de toepassing van de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/2023-07-01), leidt tot strijd met het bestemmingsplan, blijven die criteria buiten toepassing.
    4. De gemeenteraad betrekt de ingezetenen van de gemeente en belanghebbenden bij de voorbereiding van besluiten krachtens het tweede lid op de wijze voorzien in de krachtens artikel 150 van de Gemeentewet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005416&artikel=150&g=2023-09-26&z=2023-09-26) vastgestelde verordening.
    
    
      Artikel 12a
    
    1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:
    
      a) of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
      b) of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    2) Artikel 12, vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/2023-07-01), is van overeenkomstige toepassing op de vaststelling of wijziging van de welstandsnota.
    
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565
  
  
     Zie de uitspraak van de AbRvS van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2506.