ECLI:NL:RBMNE:2023:6967, Rechtbank Midden-Nederland, 05-12-2023, UTR 23/5107
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester heeft een gedragsaanwijzing opgelegd wegens door omwonenden ervaren overlast van de duiven van verzoekers. De gedragsaanwijzing is naar het oordeel van de voorzieningenrechter gebaseerd op een onvoldoende feitelijke grondslag. Het bezwaar heeft dan ook een redelijke kans van slagen. Het verzoek wordt daarom toegewezen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/5107
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoeker] en [verzoekster] , uit [woonplaats] , verzoekers
    (gemachtigde: mr. F. Visser),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente [plaats] , 
    (gemachtigden: mr. A. Maris en M. Pot).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [A] en [B], [C], [D] en [E] (gemachtigde: mr. A.A. Bouman) en [F], allen uit [plaats] (de buren).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de aan hen gegeven gedragsaanwijzing(en) met last onder dwangsom.
      
        Met het bestreden besluit van 4 oktober 2023 heeft de burgemeester deze aanwijzing(en) gegeven. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 21 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers, de gemachtigden van de burgemeester, buren en de gemachtigde van de [D] en [E] . 
    
    
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Bij de gemeente [plaats] en de politie komen al jaren meldingen binnen van  woonoverlast, bestaande uit overlast van duiven, intimidatie, belediging, bedreiging en vernieling van de eigendommen van buren. Verzoekers houden duiven in hun achtertuin, waarmee zij trainen en aan wedstrijden deelnemen. De buren ondervinden hiervan veel overlast. Sinds 2018 zijn er veel pogingen gedaan om door middel van het maken van afspraken de overlast te stoppen, maar dit heeft niet tot het gewenste resultaat geleid. Daarom heeft de burgemeester er nu voor gekozen om een gedragsaanwijzing op te leggen. Aan de buren zijn ook gedragsaanwijzingen opgelegd, maar daarover gaat deze procedure niet.
      
      
        De aan verzoekers opgelegde gedragsaanwijzing houdt het volgende in:“1. Er dient alleen strikt noodzakelijk contact en communicatie te zijn tussen u als bewoners van [adres 1] en de betrokken omwonenden van [adres 2] tot en met 11. U mag zich (dus) niet ongeoorloofd ophouden op of rondom de percelen van de omwonenden van [adres 2] tot en met 11.2. Het onnodig/onwettig gebruik van camera’s buiten het eigen erf is niet toegestaan. De eigen camera’s mogen niet naar andere huizen/erven worden gericht.3. U als bewoner(s) van [adres 1] maakt alleen gebruik van 1 (geluids)geïsoleerd duivenhok, waarvan de deur en de volières zo veel als mogelijk gesloten blijven (alleen open per compartiment bij uitvlieg/binnenkomst). Het verrijdbaar duivenhok mag niet gebruikt worden voor permanente of tijdelijke huisvesting van de duiven, met uitzondering van uitzonderlijke omstandigheden zoals het moeten schoonmaken van de hokken.4. U als bewoner(s) van [adres 1] zorgt er voor dat u de duiven zelf begeleidt/traint waarbij de volgende concrete(re) spelregels worden aangehouden:a. Het maximum aantal te houden duiven is 30.b. Elke vlucht wordt beperkt tot maximaal 20 duiven.c. De duur van elk vliegmoment is maximaal 1 uur.d. Er wordt tot maximaal 11.00 uur gevlogen.e. Er wordt in de weekenden niet gevlogen met uitzondering van officiële wedstrijden waarvoor een inschrijving kan worden getoond. Voornoemde tijden gelden niet in het weekend als er wedstrijden zijn.5. U zorgt ervoor dat de duiven de vrije mogelijkheid krijgen om in korte tijd te landen en hun hok in uw tuin/erf binnen te gaan. Het gebruik van overlastgevende of hinderlijke materialen is niet toegestaan. Voorwaarde is dat de duiven binnen de afgesproken tijd binnen zijn.6. Er mogen geen fluitjes of andere hoge tonen worden gebruikt om de duiven te sturen. Kortom, er mag geen sprake zijn van gefluit of luid geroep samenhangend met de duiven.7. Het afval dient u op een nette manier volgens de gemeentelijke spelregels af te voeren De kliko slaat aan de voorzijde om stankoverlast te voorkomen. Verder mag er geen (duiven)afval de openbare weg worden “opgespoten”.8. U dient op elk moment van de dag medewerking te verlenen aan de aangekondigde en/of onaangekondigde controle van de dienstdoende toezichthouder.”Wettelijk kader
      
      
        Op grond van artikel 2:49a van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente [plaats] (APV) dient degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, er zorg voor te dragen dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt. Als de burgemeester een last onder dwangsom of onder bestuursdwang oplegt naar aanleiding van een schending van deze zorgplicht kan hij daarbij aanwijzingen geven over wat de overtreder dient te doen of na te laten om verdere schending te voorkomen. De burgemeester stelt beleidsregels vast over het gebruik van deze bevoegdheid.
      
      
        De bevoegdheid die in deze APV-bepaling aan de burgemeester is toegekend, vindt zijn grondslag in artikel 151d, eerste lid, van de Gemeentewet. 
      
      
        De burgemeester voert ten aanzien van de aanpak van woonoverlast beleid. In dat beleid wordt invulling gegeven aan het in de Gemeentewet en de APV opgenomen begrip ernstige en herhaaldelijke hinder (ernstige woonoverlast). Het moet gaan om ernstige woonoverlast waaronder wordt verstaan overlast waarvan door aard of frequentie een zodanige belasting uitgaat dat het welzijn, de gezondheid, de veiligheid en/of de leefbaarheid van omwonenden ernstig wordt aangetast. Onder hinder vallen niet alleen gedragingen die de openbare orde verstoren, maar ook relatief kleine vergrijpen.
      
    
    6. De burgemeester heeft in zijn beleid ten aanzien van de uitoefening van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een gedragsaanwijzing een stappenplan opgenomen. Signalen of meldingen van ernstige woonoverlast kunnen de gemeente via diverse wegen bereiken (stap 1). Deze meldingen worden geverifieerd bij buurtbemiddeling en andere bij de aanpak van woonoverlast betrokken partijen (stap 2). Na dossieropbouw (door de gemeente) zal worden bekeken welke interventies of maatregelen kunnen worden ingezet om de geconstateerde woonoverlast te de-escaleren, normaliseren en te beëindigen. Hierbij rekening houdend met de vereisten van proportionaliteit/subsidiariteit en met de specifieke kenmerken van de casus (maatwerk) (stap 3). 
    7. De burgemeester heeft ten aanzien van de inzet van de bevoegdheid tot het opleggen van een gedragsaanwijzing een aantal criteria in het beleid opgenomen.Beoordeling door de voorzieningenrechter
    8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    9. Om een voorlopige voorziening te treffen, moet de voorzieningenrechter eerst beoordelen of het bezwaar van verzoekers een redelijke kans van slagen heeft en daarna moet zij nog een belangenafweging maken. De voorzieningenrechter doet dit aan de hand van de bezwaargronden. Berust de gedragsaanwijzing op een voldoende feitelijke grondslag?
    10. Het besluit om op grond van artikel 2:49a van de APV een gedragsaanwijzing op te leggen is een ingrijpende bevoegdheid, die onder meer raakt aan het recht op respect voor het privéleven. Dit brengt mee dat de burgemeester zorgvuldig onderzoek moet doen en moet zorgdragen voor een gedegen motivering. De burgemeester moet daarbij handelen overeenkomstig zijn beleid, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
      11. De burgemeester heeft de last onder dwangsom in de vorm van een gedragsaanwijzing gebaseerd op bestuurlijke rapportages deel I en deel II die in een 2e rapportage zijn aangevuld, en een bestuurlijke rapportage van 2 mei 2023 die qua inhoud voor een groot deel overeenstemt met de bestuurlijke rapportage deel II. De bestuurlijke rapportage deel I bevat een opsomming van plaatsgevonden gesprekken, gemaakte afspraken en gemelde incidenten. De bestuurlijke rapportage deel II bevat meldingen van overlast door verzoekers en door omwonenden. De voorzieningenrechter stelt op basis van deze rapportages vast dat door omwonenden jarenlang overlast wordt ervaren van duiven (mede) als gevolg waarvan de verhoudingen tussen verzoekers en omwonenden dusdanig zijn verslechterd dat bij de gemeente en politie naast meldingen over de overlast van de duiven ook veel meldingen worden gedaan over elkaars gedrag. Uit deze meldingen kan worden opgemaakt dat de overlast door omwonenden wordt ervaren als ernstig en herhaaldelijk. Aan deze meldingen kan de burgemeester echter niet de betekenis toekennen die hij daaraan heeft toegekend, omdat de meldingen informatie bevat die niet is bevestigd door objectieve waarnemingen en bevindingen van toezichthouders, politie en/of andere partijen die een objectief beeld kunnen schetsen van de situatie. Deze waarnemingen en bevindingen ontbreken in het dossier. Daarmee is het onderzoek van de burgemeester onvolledig geweest en ook niet in overeenstemming met stap 2 van zijn beleid. Het besluit tot het opleggen van gedragsaanwijzing is gelet hierop gebaseerd op een onvoldoende feitelijke grondslag en dient nader te worden onderbouwd met objectieve gegevens. 
      11. Gelet op het voorgaande heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen. Omdat het gaat om een last in de vorm van een gedragsaanwijzing waaraan een dwangsom is gekoppeld die nog nadere onderbouwing behoeft en dus niet kan worden geëffectueerd, zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toewijzen en het besluit waarin de gedragsaanwijzing is neergelegd schorsen.Hoe nu verder? 
      11. De voorzieningenrechter is uit de stukken gebleken en heeft ook op de zitting geconstateerd dat de spanningen en emoties tussen verzoekers en omwonenden enorm zijn opgelopen en dit speelt al jaren. Duidelijk is ook dat er van de kant van de burgemeester interventies zijn geweest in de vorm van gesprekken en buurtbemiddeling en dat getracht is tot afspraken te komen. De bestuurlijke rapportage deel I bevat een samengevatte weergave en opsomming van de vele door de burgemeester ondernomen acties om tot een oplossing van de overlast te komen. In het dossier bevinden zich verder geen gespreksverslagen, correspondentie (anders dan die door verzoekers vlak voor de zitting is overgelegd) of voorstellen tot het maken van afspraken, waardoor het niet duidelijk is hoe de burgemeester tot afspraken is gekomen en in hoeverre daarbij alle partijen voldoende zijn betrokken. Het is om die reden dat de voorzieningenrechter op de zitting heeft geprobeerd om alle partijen aan de tafel te krijgen om tot gezamenlijke afspraken te komen. Dit is helaas niet gelukt. Het kan zijn dat de burgemeester de gedragsaanwijzing nog nader gaat onderbouwen met objectieve gegevens en daarom merkt de voorzieningenrechter over de inhoud van de opgelegde gedragsaanwijzing(en) nog het volgende op. 
      11. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last en in dit geval dus de gedragsaanwijzing zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    
    
      15. In zijn beleid heeft de burgemeester neergelegd dat de opgelegde maatregelen of gedragsaanwijzingen zijn toegesneden op de kenmerken van het individuele geval, en  qua aard en intensiteit zo goed mogelijk aansluiten bij de aard en de ernst van de overtreding van de zorgplicht. Dit betekent dat (objectief) vastgesteld moet worden waar de hinder/overlast uit bestaat en met welke concrete gedragsaanwijzing deze nader geduide hinder/overlast wordt weggenomen en/of verminderd, waarbij wordt uitgelegd waarom deze gedragsaanwijzing passend (aansluit bij de overtreding) en effectief is. Daarnaast moet het in het vermogen liggen van verzoekers om de hinderlijke gedragingen te beëindigen en aan de last (gedragsaanwijzing) te voldoen. Zie in dit verband ook de hiervoor  vermelde jurisprudentie van de Afdeling. 
      15. De door de burgemeester opgelegde gedragsaanwijzingen voldoen niet aan (alle) hiervoor genoemde voorwaarden. De voorzieningenrechter zal hieronder aan de hand van voorbeelden uitleggen waarom zij tot dit oordeel komt, waarbij moet worden opgemerkt dat indien een gedragsaanwijzingen niet als voorbeeld is genoemd dit niet betekent dat deze aanwijzing wel voldoet aan de voorwaarden. De burgemeester zal alle gedragsaanwijzingen nog moeten toetsen aan vorengenoemde voorwaarden met de vraag of deze hieraan voldoen. De gedragsaanwijzingen zijn qua hinder grofweg onder te verdelen in overlast van duiven en gedrag. 
      15. De gedragsaanwijzingen genoemd onder één en twee hebben betrekking op gedrag. Anders dan verzoekers menen acht de voorzieningenrechter de onder één genoemde gedragsaanwijzing op zich zelf wel voldoende concreet, maar onvoldoende is gemotiveerd welke hinder de burgemeester hiermee wenst weg te nemen. Indien de concreet beschreven hinder bij de gedragsaanwijzing wordt vermeld, zal waarschijnlijk meteen duidelijk worden wat de burgemeester verstaat onder ongeoorloofd ophouden. 
      15. De gedragsaanwijzingen onder drie tot en met zeven houden verband met de hinder van duiven. Niet voor alle gedragsaanwijzingen geldt dat duidelijk is waarom het hier gaat om een passende en effectieve gedragsaanwijzing en dat het hier gaat om hinder die door verzoekers is veroorzaakt. Bij wijze van voorbeeld wijst de voorzieningenrechter op de aanwijzing tot het opleggen van een maximum aantal duiven per vlucht en duur van een vluchtmoment. Uitgaande van de veronderstelling dat duiven bij een vlucht weg zijn van huis is het niet duidelijk welke specifieke hinder de burgemeester met deze gedragsaanwijzing wil wegnemen. De bestuurlijke rapportages geven voorts geen blijk van hinder die de burgemeester met gedragsaanwijzing zes en zeven (hoge tonen en afval) wenst weg te nemen. Uit de rapportages blijkt niet dat deze hinder die de burgemeester beoogt weg te nemen zich van de kant van verzoekers heeft voorgedaan. Ook betwisten verzoekers dat het in hun vermogen ligt om onder alle omstandigheden de duiven om 11.00 uur binnen te hebben. De burgemeester heeft bij deze gedragsaanwijzing een resultaat beschreven, waarbij de vraag kan worden gesteld of het in de macht ligt van verzoekers om onder alle omstandigheden aan dit resultaat te voldoen. Dit is van belang omdat verzoekers indien zij niet aan dit resultaat (de duiven om 11.00 binnen) voldoen een dwangsom van € 1000,- verbeuren. Bij gedragsaanwijzingen als deze dient de aanwijzing te gaan om het gedrag van de overlastgever waarop hij/zij invloed heeft en waardoor geen of minder overlast wordt veroorzaakt. 
      15. De voorzieningenrechter beoogt met vorenstaande overwegingen duidelijk te maken waarom de opgelegde gedragsaanwijzingen niet voldoen aan de daaraan te stellen voorwaarden. Indien de burgemeester in het besluit op bezwaar vasthoudt aan het opleggen van een gedragsaanwijzing dan zou de voorzieningenrechter de burgemeester in overweging willen geven om een onafhankelijke deskundige in te schakelen op het gebied van duivensport om hem te helpen om tot een meer objectief afgewogen oordeel te komen over het effect en de haalbaarheid van de aanwijzingen die betrekking hebben op de overlast van duiven, waarbij de in het bezwaarschrift ingenomen standpunten van verzoekers kunnen worden meegenomen. Conclusie
      15. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot een voorlopige voorziening toe. 
      15. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      15. De voorzieningenrechter veroordeelt de burgemeester in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
      De voorzieningenrechter:
    - schorst het bestreden besluit van 4 oktober 2023 tot twee weken na het bekendmaken van het besluit op bezwaar;
    - bepaalt dat de burgemeester het betaalde griffierecht van € 184,- aan verzoekers vergoedt;- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.674,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Beleidsregels aanpak woonoverlast.
  
  
     Artikel 4:84 van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316 en 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859.