ECLI:NL:RBZWB:2023:8879, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 19-12-2023, AWB- 23_10857 VV
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Opleggen last onder dwangsom en bouwstop

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/10857 VV
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam verzoekster], uit [woonplaats verzoekster], verzoekster
    (gemachtigde: [naam gemachtigde]),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen, het college.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het bestreden besluit van 8 november 2023, inzake de opgelegde bouwstop en last onder dwangsom wegens het bouwen in strijd met de verleende omgevingsvergunning. 
      
    
    
      1.2
      Verzoekster heeft op 13 november 2023 hiertegen bezwaar gemaakt en tevens verzocht om een voorlopige voorziening. 
      
    
    
      1.3
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de echtgenoot van verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en namens het college [namen vertegenwoordigers]  
      
    
    
      1.5
      Verzoekster heeft op 13 december 2023 de rechtbank verzocht op het onderzoek te heropenen. De voorzieningenrechter wijst dit verzoek af.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2.1
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of  een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn  om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster of het college in redelijkheid een bouwstop en een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen en deze naar verwachting bij de beslissing op bezwaar in stand kan blijven. 
      
      
        
          Feiten en omstandigheden 
        
      
      
    
    
      3.1
      Het college heeft op 1 december 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en vergroten van het bestaande woon- en winkelpand op het perceel gelegen aan [adres perceel] te [woonplaats verzoekster]. 
      
    
    
      3.2
      Op 23 oktober 2023 heeft het college een waarschuwing aan verzoekster gezonden. Een aantal van de bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. 
      
    
    
      3.3
      Op 7 november 2023 heeft een toezichthouder een bezoek gebracht aan het perceel. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de bouwwerkzaamheden worden uitgevoerd in afwijking van de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      3.4
      Het college heeft met het bestreden besluit van 8 november 2023 een bouwstop opgelegd aan verzoekster. Het college heeft tevens een last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat de bouwwerkzaamheden opnieuw worden aangevangen. Verzoekster dient de strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden. De termijn waarbinnen verzoekster aan de lastgeving moet voldoen is per direct, dus per 8 november 2023. De hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 25.000,- ineens.  
      
      
        
          Juridisch kader 
        
      
      
    
    
      4.1
      De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. 
      
      
        
          Spoedeisend belang 
        
      
      
    
    
      5.1
      Dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening staat voor de voorzieningenrechter vast. Verzoekster kan momenteel niet verder met de verbouwing van haar pand. 
      
      
        
          Bevoegdheid college 
        
      
      
    
    
      6.1
      Op 7 oktober 2023 heeft er een controle plaatsgevonden. Er is geconstateerd dat het pand 1,30 meter langer wordt gebouwd dan conform de aanvraag. De totale diepte van het pand bedraagt nu 16,30 meter, terwijl het pand volgens de volgens de tekeningen bij de aanvraag 15 meter diep zou worden. Daarvoor is geen vergunning verleend en de extra diepte valt bovendien buiten het bouwvlak. Daarnaast zou volgens de tekeningen bij de aanvraag de staalconstructie worden opgelegd aan de bestaande wand. De constructie wordt momenteel gebouwd op individuele poeren en stalen kolommen. 
      
    
    
      6.2
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de uitgevoerde werkzaamheden in strijd zijn met de verleende omgevingsvergunning. Daarnaast is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo verleend. Doordat het pand buiten het bouwvlak wordt gebouwd, is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan vereist. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
    
    
      7.1
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
    
    
      7.2
      In dit geval wordt er gebouwd in afwijking van  de verleende omgevingsvergunning. Voor de geconstateerde afwijkingen is daarom geen vergunning verleend, die wel is vereist. Het college kan, gelet op de beginselplicht tot handhaving, in de regel overgaan tot handhaving. Dat gebeurt bij het bouwen in strijd met een verleende omgevingsvergunning door het direct opleggen van een bouwstop en een last onder dwangsom. 
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie 
        
      
      
    
    
      8.1
      Verzoekster is van mening dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Zij heeft een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft verklaard dat indien verzoekster de aanvullende stukken voor de aanvraag zou indienen, het college zo spoedig mogelijk een beslissing op de aanvraag zou nemen. Hiermee zou het concreet zicht op legalisatie kunnen worden vastgesteld. Het college heeft echter, tegen haar verklaringen in, geoordeeld dat de aanvraag niet compleet was en geen beslissing genomen. De aanvraag is naar het oordeel van verzoekster wel compleet ingediend. Het college heeft daarbij verklaard dat aanhouding van de handhaving bespreekbaar zou zijn na indiening van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Het college handelt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
      
    
    
      8.2
      De overtreding kan, voor wat betreft de overschrijding van de grenzen van het bouwblok, worden weggenomen als  het college een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik verleent. Om te kunnen spreken van concreet zicht op legalisatie is vereist dat er een aanvraag is ingediend en het college bereid is zo’n omgevingsvergunning te verlenen. Verzoekster heeft op 10 november 2023 een vernieuwde aanvraag voor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik ingediend. Dit is na het bestreden besluit. Ten tijde van het bestreden besluit was naar nog geen sprake van een concreet zicht op legalisatie maar de voorzieningenrechter beoordeelt of daarvan thans in bezwaar wel sprake is. 
      
    
    
      8.3
      
        Ten tijde van de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de nieuwe aanvraag nog niet volledig is, doch dat er nog nadere stukken moesten worden ingediend. Verzoekster heeft enerzijds gesteld dat het college al wel beschikt over alle voor haar besluit relevante stukken maar heeft ook meegedeeld dat die middag voor vijf uur nog nadere stukken zouden worden ingediend en dat de aanvraag dan kon worden beoordeeld. 
        In verband daarmee heeft de voorzieningenrechter met partijen besproken dat zij de voorzieningenrechter uiterlijk één week na de zitting konden berichten dat de nieuwe aanvraag naar verwachting tot verlening van de vergunning zou leiden, dan wel dat daarvan geen sprake is. 
        Het college heeft op 12 december 2023 bericht dat de aanvraag niet compleet is en het niet mogelijk is om op basis van de ingediende stukken een beoordeling te geven over de mogelijkheid van legalisering van de uitgevoerde bouwwerkzaamheden. Verzoekster heeft hierop op haar beurt gereageerd en gesteld dat alle benodigde stukken voor het verlenen van de omgevingsvergunning zijn ingediend en sprake is van een volledige aanvraag en gevraagd om het onderzoek te heropenen. 
      
      
    
    
      8.4
      Gelet op het feit dat het college heeft gesteld dat zij op basis van de ingediende stukken geen beoordeling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning kunnen maken, kan niet worden vastgesteld dat het college bereid is de omgevingsvergunning te verlenen. Er is daarmee nog altijd geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. Dat verzoekster van mening is dat wel alle benodigde stukken voor een beoordeling van de aanvraag zijn ingediend, doet daar niet aan af. Hieruit kan geen bereidheid van het college tot het verlenen van de omgevingsvergunning worden afgeleid. 
      
      
        
          Evenredigheid 
        
      
      
    
    
      9.1
      Verzoekster heeeft voorts betoogd dat de handhaving haar onevenredig treft. De aard en de ernst van de afwijkingen zijn gering. Omwonenden zullen geen overlast ondervinden door de gewijzigde uitvoering van het bouwplan. 
      
    
    
      9.2
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het college heeft in redelijkheid het belang dat is gediend met handhaving zwaarder mogen laten wegen dat het belang van verzoekster bij het voortzetten van de bouwwerkzaamheden. Het college dient in beginsel gebruik te maken van haar handhavingsbevoegdheid. Verzoeksters stelling dat de bouwafwijkingen van de omgevingsvergunning maar gering zijn, wordt door de voorzieningenrechter niet gevolgd. Er is sprake van een behoorlijke vergroting de inhoud van de te bouwen eerste verdieping van het pand en van een op belangrijke onderdelen veranderde constructie. In ieder geval zijn de wijzigingen niet zo gering dat dat een reden kan zijn om te oordelen dat verweerder had moeten afzien handhaving. 
      
      
        
          Cumulatie van maatregelen
        
      
      
    
    
      10.1
      Verzoekster heeft betoogd dat het opleggen van een bouwstop én een last onder dwangsom in strijd is met artikel 5:6 van de Awb. Er worden twee punitieve sancties opgelegd naast elkaar. 
      
    
    
      10.2
      Op grond van artikel 5:6 van de Awb legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.    
      
    
    
      10.3
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van cumulatie van maatregelen. Met de bouwstop is door de stillegging van de bouw op een dat moment plaatsvindende overtreding met onmiddellijke ingang beëindigd. De last onder dwangsom is opgelegd om te voorkomen dat de overtreding opnieuw plaatsvindt. Van cumulatie van herstelsancties in de zin van artikel 5:6 van de Awb is dus geen sprake.
        Daarnaast staat vast dat de opgelegde maatregelen geen punitief karakter hebben. 
      
      
      
        
          Mogelijkheid indienen zienswijze
        
      
      
    
    
      11.1
      Verzoekster is van mening dat zij ten onrechte niet vooraf de mogelijkheid is geboden om haar zienswijze naar voren te brengen. Het college kon weten dat verzoekster bedenkingen zou hebben over de bouwstop en de last onder dwangsom en had haar daarom in de gelegenheid moeten stellen om haar zienswijze kenbaar te maken. 
      
    
    
      11.2
      Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt, voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 
      
    
    
      11.3
      Op grond van artikel 4:11, onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan bovenstaande achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet. 
      
    
    
      11.4
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake was van spoed, waardoor het college de mogelijkheid tot het indienen van zienswijze achterwege kon laten. Om te voorkomen dat de overtreding langer zou voortduren en zich zou vergroten, kon het college overgaan tot het direct opleggen van een bouwstop en een last onder dwangsom. Overigens wijst de voorzieningenrechter er nog op dat verzoekster, zoals hiervoor in overweging 3.2 al aangestipt, voor het opleggen van de bouwstop een waarschuwing heeft gekregen.  
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 19 december 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Gemeentewet 
      
    
    
    
      
        Artikel 125, eerste en tweede lid van de Gemeentewet
      
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. 
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3 derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. 
    
    
    
      
        Artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
      
      Het bevoegd gezag heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften. 
    
    
    
      
        Artikel 5.17 van de Wabo
      
      Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
    
    
  
  
     Een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld: ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5674, overweging 2.8.2.