ECLI:NL:RBNNE:2024:760, Rechtbank Noord-Nederland, 05-03-2024, 22/4513
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering van een tijdelijke omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in een (voormalig) recreatiecentrum.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/4513 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      Holtri Vastgoed B.V., uit Ruinen, eiseres
    (gemachtigde: R.G. Zuidema),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Wolden 
    (gemachtigden: mr. S.J. de Haan en J.J. Bakker).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Staatsbosbeheer uit Amersfoort (eigenaar perceel)
      (gemachtigden: mr. H.C. Beekhuis en O. Wibier).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van de tijdelijke omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in een voormalig recreatiecentrum op het adres Ruinerweg 18 te Echten. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 15 november 2021 geweigerd. Met het bestreden besluit van 7 november 2022 op het bezwaar van eiseres heeft het college de weigering in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam] namens eiseres met de gemachtigde van eiseres en mr. W. Hogekamp, de gemachtigden van het college en de gemachtigden van derde-partij.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres heeft op 22 september 2021 een aanvraag bij het college ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor een periode van vijf jaar voor de huisvesting van maximaal 100 arbeidsmigranten in de recreatiebungalows en groepsverblijven behorende bij recreatiecentrum Van Harte op het adres Ruinerweg 18 te Echten. De aanvraag ziet op het handelen in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres huurt de gebouwen van Van Harte Recreatiecentrum B.V (hierna: Van Harte). Tussen Van Harte en Staatsbosbeheer is op 27 augustus 1993 een erfpachtovereenkomst gesloten.
      
    
    
      2.2.
      Ter plaatse gold op grond van de ten tijde van het bestreden besluit geldende beheersverordening ‘Buitengebied’ de enkelbestemming ‘Recreatie -2’, de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’ en de aanduidingen ‘groepsaccommodatie’, ‘voorzieningengebouwen’ en ‘milieuzone – hydrologische beïnvloeding’. 
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 15 november 2021 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.5.
      Eiseres heeft haar bezwaren kunnen toelichten tijdens een hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente de Wolden (hierna: de commissie) op 24 maart 2022. 
      
    
    
      2.6.
      De commissie heeft het college met het advies van 10 mei 2022 geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en de weigering van de omgevingsvergunning te herroepen. 
      
    
    
      2.7.
      Het college heeft, onder een aanvullende motivering en in afwijking van het advies van de commissie, de weigering van de omgevingsvergunning met het bestreden besluit van 7 november 2022 in stand gelaten. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de weigering van de tijdelijke omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten. 
    
    4. Het beroep is gegrond, maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Overgangsrecht Omgevingswet
        
      
      5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag voor de omgevingsvergunning is ingediend op 22 september 2021.  Dat betekent dat in deze procedure het oude recht (waaronder de Wabo) nog van toepassing is.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      6. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of eiseres nog procesbelang heeft bij de beroepsprocedure. 
      
    
    
      6.1.
      Het college heeft naar voren gebracht dat de erfpacht op grond van de erfpachtovereenkomst per 1 januari 2024 is beëindigd. Van Harte beschikt daarom niet langer over de gebouwen waarin eiseres de arbeidsmigranten wil huisvesten. Eiseres kan, als huurder van de gebouwen van Van Harte, ter plaatse daarom ook geen arbeidsmigranten meer huisvesten.
      
    
    
      6.2.
      Eiseres stelt dat de beëindiging van de erfpachtovereenkomst door Van Harte wordt bestreden. Daarnaast zal Van Harte zich beroepen op het retentierecht op grond van artikel 5:100 BW. Ten slotte kunnen eiseres en de ter plaatse reeds gevestigde arbeidsmigranten zich beroepen op huurderbescherming. Het is daarom niet juist dat Van Harte per 1 januari 2024 niet meer over de gebouwen kan beschikken.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat bij een vernietiging van het bestreden besluit de vraag voor zou komen te liggen of, gelet op de nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot de erfpacht, eiseres nog belanghebbende is bij de aanvraag. Daartoe moet worden beoordeeld of aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt. In dat geval kan eiseres niet als belanghebbende worden aangemerkt, zodat eiseres met de beroepsprocedure niet kan bereiken wat zij graag zou willen; met andere woorden: procesbelang zou dan ontbreken.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank is van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt. Over de beëindiging van de erfpachtovereenkomst en de vervolgstappen hierna, zoals het bepalen van de waarde van de opstallen en de positie van eiseres als huurder van de panden, kunnen nog civiele procedures volgen. De uitkomst van die civiele procedures is niet dusdanig evident dat de bestuursrechter daarop vooruit kan lopen. Bij haar overweging betrekt de rechtbank verder dat een aanvraag is gedaan voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor een periode van (slechts) vijf jaar.
      
    
    
      6.5.
      De beëindiging van de erfpachtovereenkomst leidt er gelet op het vorenstaande niet toe dat het procesbelang van eiseres is komen te ontvallen. 
      
      
        
          Vooringenomenheid
        
        7. Eiseres voert aan dat het college vooringenomen heeft gehandeld. Het primaire besluit was gebaseerd op een beleidsstuk dat niet meer van toepassing bleek te zijn. In het bestreden besluit is verwezen naar een ander beleidsstuk om de weigering in stand te houden. Daaruit blijkt dat het college zoekt naar een onderbouwing om de rechtmatigheid van een weigering te motiveren.
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het college vooringenomen heeft gehandeld. In bezwaar vindt op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een volledige heroverweging plaats. Dit betekent dat het college ook de mogelijkheid heeft de motivering aan te passen en naar ander beleid te verwijzen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Advies commissie en verklaring Staatsbosbeheer
        
        8. Eiseres stelt dat het college niet zonder nadere motivering van het advies van de commissie mocht afwijken. Eiseres verwijst daarbij met name naar het ontbreken van een nadere motivering met betrekking tot de evidente privaatrechtelijke belemmering. De commissie heeft gesteld dat de verklaring van Staatsbosbeheer van 4 april 2022 onvoldoende is voor het aannemen van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Het college heeft deze verklaring desondanks wederom bij het bestreden besluit gevoegd.
      
      
    
    
      8.1.
      Het college voert aan dat bij het bestreden besluit ten onrechte wederom de verklaring van Staatsbosbeheer van 4 april 2022 is gevoegd. Bij het bestreden besluit had een nadere uitgebreidere verklaring van Staatsbosbeheer van 14 juni 2022 gevoegd moeten worden. In de tekst van het bestreden besluit wordt ook naar een verklaring met die datum verwezen. Het college heeft de verklaring van 14 juni 2022 alsnog met het verweerschrift overgelegd.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt dat het college op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb indien het afwijkt van het advies van de commissie daarvoor de reden in het bestreden besluit dient te geven. In het bestreden besluit is een nadere motivering opgenomen met betrekking tot de ruimtelijke onderbouwing en de evidente privaatrechtelijke belemmering. Het college heeft dus gemotiveerd afgeweken van het advies van de commissie. Eiseres merkt echter terecht op dat het college de verkeerde verklaring van Staatsbosbeheer heeft gevoegd. Hoewel dit onzorgvuldig is, heeft het college in beroep alsnog de juiste verklaring van Staatsbosbeheer overgelegd en heeft eiseres voldoende gelegenheid gehad om hierop te kunnen reageren. Voor zover in dit kader sprake is van een gebrek, passeert de rechtbank dit gebrek daarom op grond van artikel 6:22 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Beleid vitale recreatieparken
        
        9. Eiseres voert aan dat het college ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing niet kan volstaan met een verwijzing naar de ‘Kadernotitie vitale recreatieparken’ van 2017 (hierna: de Kadernotitie). Dit beleid is gebaseerd op een onderzoek dat is aangevangen in 2016 en waarvan in maart 2017 de rapportage is opgeleverd. Na 2016 is niet meer gekeken naar de vitaliteit van recreatiepark Van Harte. Eiseres vraag zich af of het recreatiepark op dit moment nog als vitaal is aan te merken.  Ter zitting heeft eiseres nog verwezen naar het Vitaliteitsonderzoek van recreatiepark Van Harte van december 2016, behorend bij de Kadernotitie. Daarin wordt geadviseerd tijdelijk arbeidsmigranten in het vakantiepark te huisvesten, omdat het park op dat moment recreatief gezien niet levensvatbaar was.
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt dat de Kadernotitie vitale recreatieparken van toepassing is en er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college hier op grond van artikel 4:84 van de Awb zou moeten afwijken. Dat het beleid volgens eiseres verouderd zou zijn is daarvoor onvoldoende. Bovendien blijkt uit een kadernotitie uit 2022 dat recreatiepark van Harte ook op dat moment nog is aangewezen als een vitaal vakantiepark dat niet getransformeerd moet worden.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt dat het college in het bestreden besluit met name belang heeft gehecht aan het feit dat het recreatiepark op grond van de Kadernotitie zou zijn aangewezen als vitaal vakantiepark. Echter, uit de Kadernotitie en het Vitaliteitsonderzoek volgt juist dat het gebruik van het vakantiepark voor de huisvesting van arbeidsmigranten een geschikte tijdelijke oplossing is in het kader van de revitalisering van het park. Het college heeft dat in het bestreden besluit niet onderkend en heeft niet gemotiveerd waarom de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten voor een periode van vijf jaar in dit geval toch niet wenselijk is. In zoverre kent het bestreden besluit een motiveringsgebrek en komt het besluit voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank moet nu beoordelen of zij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kan laten. Daartoe moet de rechtbank beoordelen of de nadere motivering die het college in het verweerschrift en tijdens de zitting naar voren heeft gebracht voldoende is om het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
      
    
    
      9.4.
      Het college heeft in het verweerschrift verwezen naar het programma ‘Vitale Vakantieparken de Wolden’ van november 2022. In dat stuk wordt revitalisering middels het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten niet langer als een oplossingsrichting genoemd. In dat stuk wordt ook benoemd dat de recreatiefunctie van de parken, door verblijf van verschillende typen gebruikers die er voor een aaneengesloten periode hun woon- en verblijfplaats kiezen, onder druk komt te staan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het tijdelijk gebruik van het recreatiepark voor het huisvesten van arbeidsmigranten niet langer als geschikte oplossing voor revitalisering wordt gezien. In het vitaliteitsonderzoek van Van Harte van december 2016, behorend bij de Kadernotitie, is weliswaar geadviseerd over te gaan tot tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten, maar dat ging over een tijdelijke oplossing voor een periode van zes jaar. Die periode is inmiddels voorbij. Toen ter plaatse met de huisvesting van arbeidsmigranten werd gestart was de bedoeling dat dit gebruik zou voortduren tot 2020, daarna diende het park weer te gaan fungeren als vakantiepark. Op dit moment acht het college de huisvesting van arbeidsmigranten ter plaatse daarom niet (langer) wenselijk.
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich op grond van bovenstaande motivering in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat huisvesting van arbeidsmigranten ter plaatse niet wenselijk is omdat voor het park een recreatieve invulling beoogd is. Het onder 9.2. geconstateerde gebrek is daarmee hersteld. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit daarom in stand. 
      
      
        10. Nu het college de omgevingsvergunning in redelijkheid kon weigeren op grond van de ruimtelijke onderbouwing, komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de beroepsgrond over de evidente privaatrechtelijke belemmering. Ook indien geen sprake was van een evidente privaatrechtelijke belemmering kon het college de omgevingsvergunning immers weigeren. Indien de beroepsgrond van eiseres zou slagen, zou dit daarom enkel kunnen leiden tot een proceskostenveroordeling. Nu het beroep gegrond is omdat het bestreden besluit een gebrek kende, dient eiseres echter reeds in de door haar gemaakte proceskosten te worden vergoed. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, zoals de rechtbank onder overweging 9.4 en 9.5 heeft overwogen. 
    
    
    
      11.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.998,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 7 november 2022;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
      Artikel 4.3.
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
      a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt.
      (…)
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    
    2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten.
    
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    
      Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      (…)
      2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      (…)
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
      Bijlage II, artikel 4, elfde lid
    
    
    
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      (…)
    
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
    
      
        Beheersverordening ‘Buitengebied’
      
      Artikel 19.1 Bestemmingsomschrijving
      De op voor 'Recreatie - 2 (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.1690.BV00328VP1-0401/r_NL.IMRO.1690.BV00328VP1-0401.html)' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        recreatieverblijven;
      
      
        voorzieningen ten dienste van de verblijfsrecreatie, waaronder:
      
    
    
      1. sanitaire voorzieningen;
      2. detailhandel;
      3. dienstverlening;
      4. sportvoorzieningen en recreatieve voorzieningen;
      5. horeca in de vorm van kantines en/of restaurants;
      6. wonen ten behoeve van het bedrijf;
      ter plaatse van de aanduiding 'voorzieningengebouwen';
    
    groepsaccommodaties, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'groepsaccommodatie';
    met dien verstande dat:
    een strook van 10 m vanaf de bestemmingsgrens uitsluitend is bestemd voor groenvoorzieningen (opgaande beplanting bestaande uit inheemse struiken, heesters, bomen, geen gras); 
    met daaraan ondergeschikt
    
       dagrecreatieve voorzieningen;
       parkeervoorzieningen;
    
    met de daarbij behorende:
    
       tuinen, erven en terreinen;
       groenvoorzieningen en bebossing;
       wegen en paden;
       water;
       gebouwen ten behoeve van de verblijfsrecreatie;
       bedrijfswoningen;
       aan- en uitbouwen en bijgebouwen bij de bedrijfswoning;
       bijgebouwen bij recreatieverblijven;
       bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    
    
      Artikel 19.5 Specifieke gebruiksregels
      Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in elk geval wordt begrepen:
    
    a. het gebruik van bouwwerken, uitgezonderd de bedrijfswoningen, voor permanente bewoning; 
    (…)
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2020:1369