ECLI:NL:RBGEL:2024:366, Rechtbank Gelderland, 26-01-2024, AWB 23_2118
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De opgelegde waarschuwing is niet op een wettelijk voorschrift gebaseerd en daarom geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dit geval moet de waarschuwing om redenen van rechtsbescherming wel gelijkgesteld worden met een besluit in de zin van de Awb. Het is namelijk een waarschuwing met een onbepaalde tijdsduur. Voor eisers ontstaat een verslechterde bewijspositie om na zoveel jaar de rechtmatigheid van de waarschuwing nog effectief te kunnen bestrijden. Zij kunnen onevenredig worden benadeeld omdat zij de feiten en omstandigheden van de waarschuwing al die jaren niet kunnen bestrijden in een bezwaar- en/of beroepsprocedure. De korpschef heeft niet aannemelijk gemaakt dat eisers geen bewijsproblemen kunnen ondervinden als zij jaren later de rechtmatigheid van de waarschuwing alsnog willen bestrijden.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/2118 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser 1] uit [woonplaats], en [eiser 2] uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: [gemachtigde]),
    
    
      en
    
    
  
  
    de korpschef van politie 
    (gemachtigden: mr. M.J.R.M. Pompen en mr. S. Schiphorst).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak op het beroep van eisers beoordeelt de rechtbank de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eisers gericht tegen de brief van 28 november 2022. Met het bestreden besluit van 1 maart 2023 heeft de korpschef dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      1.1.
      De korpschef heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van de korpschef. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De korpschef heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar gericht is tegen een waarschuwing en deze waarschuwing volgens de korpschef geen appellabel besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of de korpschef het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben op zitting meegedeeld dat de beroepsgrond gericht tegen de ‘kennelijkheid’ van het bezwaar en het daarom niet horen door de korpschef niet hoeft te worden beoordeeld. De korpschef heeft op zitting toegelicht dat de opmerking in het bestreden besluit over het ontbreken van een machtiging van [eiser 2] in bezwaar geen reden is voor de niet-ontvankelijkverklaring. Er is bewust geen herstelmogelijkheid gegeven omdat volgens de korpschef de waarschuwing waartegen bezwaar is gemaakt geen besluit is en het bezwaar daarom niet-ontvankelijk is.
      
      3. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de korpschef het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De brief van 28 november 2022 waar aan [eiser 1] een waarschuwing is gegeven is weliswaar geen besluit in de zin van de Awb, maar dient in dit geval vanwege rechtsbescherming gelijkgesteld te worden met een besluit waardoor er wel bezwaar en beroep mogelijk is tegen de waarschuwing. Eisers krijgen dan ook gelijk en het beroep van eisers is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Totstandkoming van de waarschuwing
        
      
      4. [eiser 1] is een schietsportvereniging. Aan haar is een verenigingsverlof (beheerdersverlof) verleend, geldig van 1 december 2021 tot en met 30 november 2022. Een verenigingsverlof is maximaal één jaar geldig en kan worden verlengd. Met het verenigingsverlof mag [eiser 1] (vuur)wapens en munitie bezitten voor gebruik door de leden van de schiet(sport)vereniging en deze (vuur)wapens en munitie vervoeren. Een verenigingsverlof kent een verlofhouder (de schiet(sport)vereniging, in dit geval [eiser 1]) en een beheerder (in dit geval [eiser 2]). Als er meerdere beheerders zijn dan krijgt elke beheerder afzonderlijk een verenigingsverlof. Een beheerder kan daarnaast een eigen wapenverlof hebben.
      
    
    
      4.1.
      De politie heeft op 21 september 2022 een controle uitgevoerd bij [eiser 1] op naleving van de Wet wapens en munitie. Daarbij is geconstateerd dat een groep personen aanwezig was die recreatief kleiduiven kwam schieten. Deze personen zijn door [eiser 2] onterecht ingeschreven als introducees, want zij zijn recreanten. Verder is geconstateerd dat de beheerder van de erkenning [naam] ziek en niet aanwezig was. Als gevolg van de afwezigheid van deze erkenninghouder mochten er geen wapens en munitie worden afgegeven aan recreanten. Gebleken is dat [eiser 2] aan de groep recreanten wel wapens en munitie heeft afgegeven zonder dat [eiser 1] hiervoor een erkenning heeft. Naar aanleiding hiervan heeft de korpschef op 17 oktober 2022 het voornemen aan [eiser 1] verzonden om het verenigingsverlof in te trekken. Op 15 november 2022 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden waarna de korpschef op 28 november 2022 een waarschuwing aan [eiser 1] heeft gegeven.
      
      
        
          Moet de waarschuwing worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van de Awb?
        
        5. Eisers stellen dat de waarschuwing gelijkgesteld moet worden met een besluit. Zij leggen dit betoog uit in hun gronden van beroep.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. De waarschuwing is geen besluit, maar moet daar wel mee worden gelijkgesteld. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
      
    
    
      5.2.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat een (bestuurlijke) waarschuwing in beginsel geen besluit is in de zin van de Awb. Dit is slechts anders wanneer de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift én de waarschuwing een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. In dit geval is de waarschuwing gebaseerd op de Circulaire wapens en munitie (Cwm). De Cwm is geen wettelijke regeling. De waarschuwing is dus niet op de wet gebaseerd. Omdat de waarschuwing niet op een wettelijk voorschrift is gebaseerd is deze daarmee geen besluit in de zin van de Awb.
    
    
      5.3.
      Er zijn echter situaties waarin een waarschuwing die niet op een wettelijk voorschrift is gebaseerd (maar gebaseerd is op beleidsregels of wanneer sprake is van een informele waarschuwing) voor rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijk gesteld. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig zou zijn.
      
      
        5.3.1.
        In dit geval gaat het om een waarschuwing met een onbepaalde tijdsduur. Dat leidt ertoe dat de waarschuwing zodanig lang negatieve gevolgen kan hebben dat eisers de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kunnen bestrijden in de (rechterlijke) procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie. Om bewijsproblemen (bewijsnood) te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid is een waarschuwing voor onbepaalde tijd onwenselijk. 
        
      
      
        5.3.2.
        De gegeven waarschuwing kan – ondanks dat het voor de korpschef geen (noodzakelijk) voorwaarde is voor het overgaan tot een volgende sanctie dan wel het opleggen van een volgende sanctie – negatieve gevolgen hebben. De waarschuwing wordt namelijk bij iedere volgende overtreding – ongeacht aard, grootte of omvang – opnieuw meegewogen. Het effect van deze waarschuwing kan dus zijn dat de korpschef eerder tot een volgende sanctie, zoals de intrekking van (één of meer dan wel) alle verenigingsverloven, zal overgaan. Uit de waarschuwing blijkt immers dat de vrees voor misbruik alle verenigingsverloven raakt en niet alleen diegene met als beheerder [eiser 2]. Dat kan dus ook betekenen dat als een andere beheerder een overtreding begaat de korpschef sneller overgaat tot de intrekking van (één of meer dan wel) alle verenigingsverloven. 
        
      
      
        5.3.3.
        Omdat de korpschef aan deze waarschuwing geen termijn heeft verbonden, is het aan de korpschef om aannemelijk te maken dat deze waarschuwing niet tot bewijsproblemen kan leiden voor eisers. Op de zitting heeft de korpschef gezegd dat er geen termijn aan de (gevolgen van de) waarschuwing wordt verbonden en dat het zeker zo’n vier tot acht jaar kan worden meegewogen. Volgens de korpschef kunnen eisers de waarschuwing op het moment dat een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd nog steeds effectief bestrijden. Er is dan een mogelijkheid tot het aanwenden van een rechtsmiddel en dat acht de korpschef effectief. Zeker als eisers nu alvast de informatie en gegevens goed verzamelen en bewaren. 
        
      
      
        5.3.4.
        De korpschef heeft met dit betoog niet aannemelijk gemaakt dat eisers geen bewijsproblemen kunnen ondervinden als zij over vier tot acht jaar (of nog later) de rechtmatigheid van de waarschuwing willen bestrijden. Juist door deze lange – maar eigenlijk onbegrensde – termijn ontstaat een verslechterde bewijspositie voor eisers om na zoveel jaar de rechtmatigheid van deze waarschuwing nog effectief te kunnen bestrijden. Met andere woorden eisers kunnen onevenredig worden benadeeld omdat zij de feiten en omstandigheden van deze waarschuwing al die jaren niet kunnen bestrijden in een bezwaar- en/of beroepsprocedure.
        
      
    
    
      5.4.
      Gelet op het bovenstaande moet deze waarschuwing om redenen van rechtsbescherming gelijkgesteld worden met een besluit in de zin van de Awb. Eisers kunnen tegen deze waarschuwing dus wel bezwaar en beroep indienen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond. De korpschef heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard omdat de waarschuwing (in de brief van 28 november 2022) in dit geval wel gelijkgesteld moet worden met een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar gemaakt kan worden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van het bezwaar.
    
    
    
      6.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de korpschef een nieuw (inhoudelijk) besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de korpschef hiervoor zes weken.  
      
    
    
      6.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de korpschef het griffierecht aan eisers vergoeden. De rechtbank heeft vastgesteld dat de gemachtigde van eisers naast advocaat van eisers ook – in de hoedanigheid van vrijwilliger – de voorzitter is van [eiser 1]. Om die reden heeft de rechtbank zich afgevraagd of sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Uit vaste rechtspraak volgt dat bij dit begrip ‘derde’ het procederend lichaam en het ander lichaam dat rechtsbijstand verleend niet met elkaar kunnen worden vereenzelvigd, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen die aanzetten tot afwijking van dit uitgangspunt. Het enkele feit dat de gemachtigde van eisers ook de voorzitter is van [eiser 1] – waarbij het niet uitmaakt of dit op vrijwillig basis is of niet – vindt de rechtbank niet zo’n bijzondere omstandigheid. Daar komt bij dat de gemachtigde van eisers aan [eiser 1] de facturen voor zijn werkzaamheden in de hoedanigheid van advocaat toestuurt. De gemachtigde van eisers is dan ook een derde waardoor eisers ook een vergoeding van hun proceskosten krijgen. De korpschef moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 1 maart 2023;
      
      
        draagt de korpschef op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        bepaalt dat de korpschef het griffierecht van € 365 aan eisers moet vergoeden. 
      
      
        veroordeelt de korpschef tot betaling van € 1.750 aan proceskosten aan eisers.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr.K. Berends, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Vergelijk ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3946 en 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:323.
  
  
     Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249. 
  
  
     Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, rechtsoverweging 5.4.
  
  
     Dit vereiste volgt uit artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
  
  
     Vergelijk ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1975.
  
  
     De rechtbank vindt hiervoor steun in ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:344.