ECLI:NL:RVS:2023:1537, Raad van State, 19-04-2023, 202102198/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit [wederpartij A] als houder van de visvergunning voor het [vissersvaartuig] drie punten toegekend wegens het niet naleven van verplichtingen ten aanzien van het juist registreren van de met de vangst verband houdende gegevens. Om duurzame exploitatie van visbestanden te waarborgen en illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, gelden er voorschriften voor de registratie in logboeken van de hoeveelheid vis die het vaartuig vangt. Bij ernstige inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid kan de minister punten toekennen aan de houder van een visvergunning en aan de kapitein van een vissersvaartuig. Een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft op 14 januari 2020 het digitaal dossier van het zogenaamde Elektronisch Registratie systeem geraadpleegd. Daarin worden de logboeken van visreizen opgeslagen, waaronder ook de logboeken van de [vissersvaartuig]. In die logboeken moet het gewicht van de vangst van de reis worden bijgehouden.

202102198/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 2 maart 2021 in zaak nr. 20/2957 in het geding tussen:
    [wederpartij A], gevestigd te [plaats], en [wederpartij B], woonachtig te [woonplaats],
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de minister [wederpartij A] als houder van de visvergunning voor het [vissersvaartuig] drie punten toegekend wegens het niet naleven van verplichtingen ten aanzien van het juist registreren van de met de vangst verband houdende gegevens.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de minister [wederpartij B] als kapitein van het [vissersvaartuig] drie punten toegekend wegens het niet naleven van verplichtingen ten aanzien van het juist registreren van de met de vangst verband houdende gegevens.
    Bij besluit van 9 juli 2020 is het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 maart 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 juli 2020 vernietigd en de opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 19 april 2021 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij A] en [wederpartij B].
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 19 april 2021.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2023, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, en [wederpartij A] en [wederpartij B], vertegenwoordigd door [wederpartij B], bijgestaan door mr. K. Boele, advocaat te Rotterdam en mr. D.R.J.M. van Luyken, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [wederpartij A] is houder van een visvergunning voor het [vissersvaartuig]. [wederpartij B] is kapitein van dit vissersvaartuig en enig aandeelhouder van [wederpartij A]. Om duurzame exploitatie van visbestanden te waarborgen en illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (hierna: IOO-visserij) te voorkomen, gelden er voorschriften voor de registratie in logboeken van de hoeveelheid vis die het vaartuig vangt. Bij ernstige inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: GVB) kan de minister punten toekennen aan de houder van een visvergunning en aan de kapitein van een vissersvaartuig. Een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft op 14 januari 2020 het digitaal dossier van het zogenaamde Elektronisch Registratie systeem geraadpleegd. Daarin worden de logboeken van visreizen opgeslagen, waaronder ook de logboeken van de [vissersvaartuig]. In die logboeken moet het gewicht van de vangst van de reis worden bijgehouden. Het geschatte gewicht van de vangst wordt genoteerd voordat het vissersvaartuig in de haven aanlandt. Vervolgens wordt de vangst na aanlanding in de haven gewogen en voor een tweede keer vastgelegd in de aangifte van aanlanding. Het gewicht op die twee weegmomenten mag niet te veel van elkaar afwijken.
    1.1.    De inspecteur heeft van zijn inspectie in het digitaal dossier op 27 februari 2020 een rapport van bevindingen vastgesteld. Daaruit volgt dat er een verschil bestaat tussen de logboekgegevens en de gegevens van aanlanding met betrekking tot de visreis van [wederpartij A] van 28 oktober 2019 tot 1 november 2019. Het verschil in gewicht tussen de geschatte hoeveelheid schol in de logboekgegevens en de daadwerkelijk aangelande schol is 359,5 kg. Dit is een afwijking van 15,94%.
    1.2.    De minister heeft de afwijking aangemerkt als een ernstige inbreuk op de regels van het GVB van de Europese Unie. In de Beleidsregel ernstige inbreuken GVB 2020 (hierna: de Beleidsregel) heeft de minister vastgesteld op grond van welke criteria en feiten bepaald wordt of in een concreet geval sprake is van een ernstige inbreuk op het gemeenschappelijk visserijbeleid en tot welke categorie ernstige inbreuken de desbetreffende inbreuk moet worden gerekend. Volgens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel beschouwt de minister een overtreding van de voorschriften die gelden voor het registreren van de vangsthoeveelheid als een ernstige inbreuk voor zover de in de elektronische aangifte van aanlanding vermelde vangsthoeveelheid per soort en per visreis meer dan 15%, met een minimum van 200 kg, afwijkt van de geschatte hoeveelheid die vermeld is in het elektronische logboek. Voor deze inbreuk heeft de minister aan [wederpartij A] als houder van de visvergunning en aan [wederpartij B] als kapitein drie punten toegekend.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat in dit geval sprake is van een ernstige inbreuk op het GVB, waarvoor drie punten aan de vergunninghouder en aan de kapitein zijn toegekend. Uit artikel 3, tweede lid, van de ‘Verordening 1005/2008 van de Raad van 29 september 2008, houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen’ (hierna: de Verordening 1005/2008), volgt volgens de rechtbank dat de ernst van de inbreuk moet worden beoordeeld op grond van de in dat artikellid genoemde criteria, te weten aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling. De minister kon daarom niet volstaan met de enkele verwijzing naar artikel 8 van de Beleidsregel. Daarbij acht de rechtbank van belang dat sprake is van een geringe overschrijding van de in de Beleidsregel vastgestelde 'drempelwaarde' van 15% en dat ook niet uit de toelichting op de Beleidsregel volgt waarom voor de drempelwaarde van 15% is gekozen om de inbreuk als ernstig aan te merken en de afwijking als substantieel. De minister had de criteria genoemd in artikel 3, tweede lid, van de Verordening 1005/2008 kenbaar in zijn beoordeling moeten betrekken. Dit geldt ook voor de criteria genoemd in artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregel, welke grotendeels overeenkomen. Ook had de minister de omstandigheden die [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben aangevoerd over deze criteria kenbaar in zijn beoordeling moeten betrekken. Vervolgens had de minister, afhankelijk van de uitkomst van deze beoordeling, moeten nagaan of er reden was om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) alsnog van de Beleidsregel af te wijken. Dit heeft de minister niet gedaan. De rechtbank heeft daarom het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] gegrond verklaard, het besluit van 9 juli 2020 vernietigd en de opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak.
    Artikel 6:19 Awb-besluit
    3.       Bij het besluit van 19 april 2021 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij A] en [wederpartij B] besloten. De minister heeft in dat besluit opnieuw geconcludeerd dat hij met inachtneming van de Europese regelgeving en op grond van de vereiste criteria, de ernst van de inbreuk op de juiste manier heeft beoordeeld en heeft vastgelegd in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel. Hoewel in de ‘Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen’ (hierna: de Controleverordening) een percentage van 10% al als ernstige inbreuk wordt gekwalificeerd, is de minister in zijn beleid uitgegaan van een marge van 15% met een minimum van 200 kilogram. In deze marge heeft de minister, zoals in artikel 3, tweede lid, van de Verordening 1005/2008 staat voorgeschreven, criteria als aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling meegenomen.
    De minister heeft hierna beoordeeld of sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat toepassing van de Beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dat [wederpartij B] ontregeld was door de komst van de Duitse inspectie kan niet als een dergelijke omstandigheid worden aangemerkt. [wederpartij B] is immers beroepsmatig werkzaam in de visserij en controles (op het water) op het naleven van de wet- en regelgeving door de bevoegde controlerende autoriteit zijn daaraan inherent. Het vergeten van de verplichte vangstregistratie als gevolg van de inspectie is dan ook niet te kwalificeren als kennelijke vergissing of overmachtssituatie, als bedoeld in de toelichting op de Beleidsregel. De minister heeft geconcludeerd dat [wederpartij A] en [wederpartij B] geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd die meebrengen dat hij niet in redelijkheid de Beleidsregel heeft kunnen volgen. De belangen die het beleid beoogt te beschermen, wegen zwaarder dan de persoonlijke belangen van [wederpartij A] en [wederpartij B]. De afwijking van 15,94% kon worden aangemerkt als een ernstige inbreuk, aldus de minister.
    Het besluit van de minister van 19 april 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Wettelijk kader
    4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Hoger beroep
    5.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij aan de hand van de criteria van artikel 3, tweede lid, van de Verordening 1005/2008 had moeten motiveren waarom in dit concrete geval de overtreding in redelijkheid als ernstige inbreuk kan worden aangemerkt. De minister is van mening dat hij in overeenstemming met de toepasselijke Europese regelgeving de ernst van de inbreuk al heeft beoordeeld. Daartoe voert de minister het volgende aan. De kapitein van een vaartuig is verantwoordelijk voor het bijhouden van een logboek met daarin onder meer de geschatte hoeveelheden gevangen vis van iedere soort. Ingevolge artikel 14, 15 en 24 van de Controleverordening dient tijdens de vaart het geschatte gewicht van elke gevangen en aan boord gehouden soort in het logboek te worden geregistreerd en na de vaart dient in de aangifte van aanlanding het gewicht hiervan te worden geregistreerd. Daarbij geldt op grond van artikel 14, derde lid van de Controleverordening voor de in het visserijlogboek vermelde hoeveelheden aan boord gehouden vis een tolerantiemarge van 10% voor alle soorten. [wederpartij A] en [wederpartij B] waren ingevolge artikel 14, negende lid, en artikel 23, vierde lid, van de Controleverordening, verantwoordelijk voor de juistheid van de geregistreerde gegevens van het gewicht. Op het moment dat deze verplichtingen niet worden nageleefd, wordt in strijd gehandeld met artikel 3, eerste lid, onder b, van de Verordening 1005/2008. Uit artikel 3, tweede lid, en artikel 42 van diezelfde Verordening volgt dat in dat geval sprake is van een ernstige inbreuk.
    De minister betoogt dat kan worden volstaan met een toets aan de norm van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel, omdat de beoordeling van de ernst van de inbreuk al heeft plaatsgevonden door toepassing van de beoordelingscriteria van artikel 3, tweede lid, van de Verordening 1005/2008 bij de totstandkoming van de Beleidsregel. Dat heeft geleid tot het in de Beleidsregel vastgelegde uitgangspunt dat bij een afwijking van meer dan 15% met een minimum van 200 kilogram sprake is van een ernstige inbreuk.
    Volgens de minister beoogt het visserijbeleid een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen te garanderen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. Bij een onjuiste vangstregistratie, in dit geval een afwijking van meer dan 15% van de aan boord gewogen vis in vergelijking met de bij de aanlanding gewogen vis, komt dat doel in gevaar. Daarom is er sprake van een ernstige inbreuk. De minister betoogt tot slot dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die reden geven om van het beleid af te wijken. De omstandigheden die [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben aangevoerd, zijn niet aan te merken als bijzondere omstandigheden, aldus de minister.
    Beoordeling hoger beroep
    6.       Niet in geschil is dat [wederpartij B] over de visreis van 28 oktober 2019 tot 1 november 2019 logboeken heeft ingevuld waarin de geschatte vangstgegevens afwijken van de gevangen hoeveelheden die in de aangifte van aanlanding zijn ingevuld. Daarbij is het verschil groter dan de tolerantiemarge van 10% die staat vermeld in artikel 14, derde lid, van de Controleverordening. Gelet op artikel 42, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 1005/2008 kan sprake zijn van een ernstige inbreuk bij het niet vervullen van de verplichtingen inzake het registreren van vangstgegevens. Gezien artikel 42, tweede lid, en artikel 3, tweede lid, van Verordening 1005/2008, wordt het niet vervullen van deze verplichting beschouwd als ernstige inbreuk naargelang van de ernst van de betrokken inbreuk, die de minister beoordeelt op grond van criteria als de aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling.
    Volgens artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregel beoordeelt de minister de ernst van de inbreuk op basis van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van inbreuk, de daaruit voortvloeiende schade, de waarde van de schade aan de visbestanden en het mariene milieu in kwestie, en de omvang van de inbreuk. Volgens artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel, voor zover van belang, wordt de inbreuk zoals die wordt omschreven in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d aangemerkt als ernstige inbreuk, tenzij zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate van ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk. Volgens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel, gelezen in verbinding met artikel 105, eerste lid en 141 van de Uitvoeringsregeling Zeevisserij, beschouwt de minister het niet naleven van artikel 15, eerste lid, van de Controleverordening als een ernstige inbreuk voor zover de in de elektronische aangifte van aanlanding vermelde vangsthoeveelheid per soort en per visreis meer dan 15%, met een minimum van 200 kg, afwijkt van de geschatte hoeveelheid die vermeld is in het elektronische logboek.
    Niet in geschil is dat de omvang van de afwijking meer was dan 15%, zodat deze volgens de Beleidsregel in beginsel als ernstige inbreuk op het GVB moet worden aangemerkt en dat voor een dergelijke inbreuk drie punten worden toegekend. Verder is niet in geschil dat sprake is van het niet vervullen van verplichtingen ten aanzien van het registreren van vangstgegevens als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening 1005/2008.
    7.       De Afdeling is van oordeel dat de minister bij de vaststelling van de ernst van de inbreuk op het GVB in beginsel kan volstaan met een toets aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel en dus als uitgangspunt kon nemen dat bij het niet voldoen aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel voldoende is gemotiveerd dat sprake is van een ernstige inbreuk op het GVB. De Afdeling zal hieronder toelichten waarop dit oordeel is gebaseerd.
    Uit de toelichting bij de Beleidsregel volgt dat de minister op voorhand inzichtelijk heeft gemaakt op grond van welke criteria en feiten bepaald wordt of in een concreet geval sprake is van een ernstige inbreuk op het GVB. Uit de toelichting volgt ook dat de minister op voorhand factoren heeft afgewogen die (mede) bepalend zijn voor de ernst van de inbreuk, waaronder bijvoorbeeld de aard van de inbreuk, de aard van de schade, de waarde ervan en de omvang van de inbreuk. Toepassing van onder andere deze beoordelingscriteria heeft geleid tot vaststelling van een lijst van inbreuken waarvan - met name gelet op de aard van de inbreuk en de potentiële schadelijke gevolgen daarvan - in beginsel wordt aangenomen dat dit ernstige inbreuken op het GVB zijn. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat de factoren die worden genoemd in de Beleidsregel niet limitatief zijn. De factoren dienen als voorbeelden van factoren die relevant kunnen zijn bij het bepalen van de ernst van de inbreuk.
    7.1.    Ter zitting heeft de minister toegelicht dat voor dit type inbreuk de factoren aard, omvang en ernst van de inbreuk met name relevant zijn.
    Bij een afwijking van 15% leiden de omvang van de inbreuk en de potentiële schadelijke gevolgen er in beginsel toe dat sprake is van een ernstige inbreuk. Hierbij heeft de minister gewezen op het doel van de Verordening 1005/2008, te weten vaststelling van een maatregelenpakket om IOO-visserij te voorkomen, omdat dit wereldwijd een van de ernstigste bedreigingen voor de duurzame exploitatie van de visbestanden vormt. Het doel van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel is ook het voorkomen van IOO-visserij. De marge die de minister in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel aanhoudt is ruimer dan de marge die volgt uit de Controleverordening. De Afdeling acht de marge gelet op het doel van de Beleidsregel en het gevaar van leegvissing, niet onredelijk.
    De minister heeft zich in redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de aard van de inbreuk daarbij zwaar meeweegt, omdat een juiste vangstregistratie van groot belang is om de exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen te garanderen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. Bij een onjuiste vangstregistratie komt dat doel in gevaar. Omdat een afwijking van 15,94% is geconstateerd, mocht de minister deze afwijking gezien de omvang daarvan in beginsel aanmerken als ernstige inbreuk. De minister hoeft daarnaast geen aparte beoordeling te maken aan de hand van de criteria die zijn vermeld in artikel 3, tweede lid, van de Verordening 1005/2008. Bij het vaststellen van de ernst van de inbreuk zijn de daarvoor relevante criteria al door de minister afgewogen.
    7.2.    Bij de motivering van het besluit dat een ernstige inbreuk bestaat op het GVB kan echter niet worden volstaan met de toets aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d van de Beleidsregel. In artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel, voor zover van belang, is bepaald dat de inbreuk zoals die wordt omschreven in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel wordt aangemerkt als ernstige inbreuk, tenzij zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate van ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk. Niet in geschil is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister na moet gaan of sprake is van bijzondere omstandigheden zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De minister is in het besluit van 9 juli 2020 niet deugdelijk ingegaan op de aangevoerde feiten en omstandigheden.
    Conclusie
    Het voorgaande betekent dat het betoog dat in dit geval niet opnieuw gemotiveerd behoeft te worden aan de hand van de criteria van
    artikel 3, tweede lid van de Verordening 1005/2008 terecht is aangevoerd, maar toch niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leidt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister een nieuw besluit moest nemen. De Afdeling zal daarom het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 19 april 2021 hieronder beoordelen.
    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Het beroep tegen het besluit van 19 april 2021
    8.       Gelet op overweging 7 en 7.1 heeft de minister overeenkomstig artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel als uitgangspunt kunnen nemen dat sprake is van een ernstige inbreuk. De vraag is of de minister terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb. Daarom zullen hierna alleen de beroepsgronden worden besproken die zijn gericht tegen de beoordeling van de minister op grond van artikel 4:84 van de Awb.
    9.       [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat het standpunt van de minister dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, onjuist is. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben aangegeven dat sprake was van een vergissing. Op 31 oktober 2019 kreeg de [vissersvaartuig] bezoek van de Duitse inspectie. [wederpartij B] was verplicht om de op dat moment aanwezige hoeveelheid vis door te geven. Dat gewicht is geregistreerd en na de inspectie heeft [wederpartij B] nog verder gevist. Aan het einde van de dag is [wederpartij B] vergeten het eerder genoteerde gewicht bij te stellen en een correctiebericht van de geschatte vangsthoeveelheid voor die dag op te sturen. Daardoor is het verschil in gewicht tussen de geschatte hoeveelheid schol uit de logboekgegevens en de daadwerkelijk aangelande schol ontstaan. [wederpartij B] heeft daarvoor ook een strafrechtelijke sanctie opgelegd gekregen. Hoewel strafrechtelijke sancties niet uitsluiten dat bestuurlijke sancties worden opgelegd, is dit wel een element dat de minister had moeten betrekken bij de belangenafweging. In dit specifieke geval is het feit dat naast de strafrechtelijke sanctie ook een bestuursrechtelijke sanctie wordt opgelegd voor een onschuldige overtreding, zonder dat de milieubestanden zijn geschaad, onevenredig in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen.
    Ook had de minister moeten meewegen dat de vangst ondanks de afwijking binnen de visquota is gebleven. In zoverre is de puntentoekenning onevenredig in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen. Anders dan de minister stelt is de invloed van de puntentoekenning op subsidiemogelijkheden wel van belang. Bij negen punten komen zij niet meer in aanmerking voor de Europese subsidieregeling voor vissers. De drempelwaarde van negen punten is snel behaald als voor vergissingen zoals deze door de minister punten worden toegekend. Tot slot is de daling van de (verkoop)waarde van het schip ten onrechte niet meegenomen. [wederpartij A] is van plan om het schip te verkopen, maar door de puntentoekenning is dit schip minder waard geworden. De kans dat iemand het schip wil kopen is daardoor ook kleiner geworden. Daarbij is van belang dat de visserij al hevig onder druk staat door onder andere Covid-19, de Brexit, de bouw van windmolenparken en het pulsverbod.
    9.1.    In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    9.2.    Uit de toelichting bij de Beleidsregel volgt dat een inbreuk niet als ernstig kan worden beschouwd, als sprake is van een kennelijke overmacht- of crisissituatie of een kennelijke verschrijving of vergissing. Met deze omstandigheid is bij de totstandkoming van de Beleidsregel dus rekening gehouden. Ter zitting heeft de minister aangegeven dat moet blijken dat bijzondere omstandigheden aanleiding vormden voor de vergissing. Daarvan was in dit geval geen sprake. [wederpartij B] is beroepsmatig werkzaam in de visserij en controles (op het water) op het naleven van de wet- en regelgeving door de bevoegde controlerende autoriteit zijn daaraan inherent. Van een kapitein mag worden verwacht dat hij, ook na onaangekondigde controles, zorg draagt voor een juiste vangstregistratie. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Het is duidelijk dat [wederpartij B] is vergeten om de vangstregistratie op een juiste manier bij te werken, maar dat is geen vergissing zoals bedoeld in de beleidsregel. Het vergeten zijn van de verplichte vangstregistratie als gevolg van de inspectie hoefde de minister daarom niet te kwalificeren als vergissing of overmachtssituatie.
    Dat de vangst binnen de vastgestelde visquota viel, staat los van de vraag of is voldaan aan de registratieverplichting en is dus geen relevante omstandigheid (zie overweging 3.2 van de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3841). Overschrijding van een visquotum is, gelet op artikel 126, eerste lid, van ‘de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 van de Commissie van 8 april 2011, houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen’ (hierna: de Uitvoeringsverordening), gelezen in verbinding met bijlage XXX, nr. 8, van de Uitvoeringsverordening, een afzonderlijk feit waarvoor punten toegekend kunnen worden. Dat de puntentoekenning gevolgen kan hebben voor de mogelijkheid om subsidie te krijgen is geen bijzondere omstandigheid omdat dit een gevolg is dat voor iedereen geldt die werkzaam is in de visserij en inherent is aan het systeem van de puntentoekenning. Daarbij geldt dat dit pas aan de orde is bij het bereiken van negen punten. Hetzelfde geldt voor de omstandigheden dat de waarde van een schip kan dalen als punten worden toegekend en dat de visserij onder druk staat. Tot slot heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het feit dat een strafrechtelijke sanctie aan [wederpartij B] is opgelegd, geen bijzondere omstandigheid is. Het toekennen van punten naast de geldboete van €509,00 die aan [wederpartij B] is opgelegd leidt niet tot onevenredige gevolgen. Overigens is op de zitting gebleken dat de puntentoekenning in dit geval geen directe gevolgen heeft gehad omdat de punten na drie jaar vanaf de datum van de laatste ernstige inbreuk vervallen als er geen nieuwe inbreuken zijn gepleegd.
    Conclusie over het besluit van 19 april 2021
    9.3.    Het betoog slaagt niet. Het beroep tegen het besluit van 19 april 2021 is ongegrond.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 19 april 2021 ongegrond;
    III.      veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van dat bedrag aan een van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.      bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. W. den Ouden, en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
    176-973
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EG) nr. 1005/2008 van de Raad van 29 september 2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (PB 2008, L 286)
    Artikel 2 Definities
    Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
    1. „illegale, ongemelde of ongereglementeerde visserij" of „IOO-visserij": visserijactiviteiten die illegaal, ongemeld of ongereglementeerd zijn;
    […]
    Artikel 3 Vissersvaartuigen die IOO-visserij bedrijven
    1. Van een vissersvaartuig wordt aangenomen dat het IOO-visserij heeft bedreven indien wordt aangetoond dat het, in strijd met de instandhoudings- en beheersmaatregelen die gelden in het gebied waar het die activiteiten heeft verricht:
    […]
    b) zijn verplichtingen inzake het registreren en melden van vangstgegevens of met de vangst verband houdende gegevens, waaronder gegevens die middels systeem van de controle op vissersvaartuigen via satelliet moeten worden verzonden of voorafgaande kennisgevingen overeenkomstig artikel 6, niet heeft vervuld, of
    […]
    2.   De in lid 1 vermelde activiteiten worden beschouwd als ernstige inbreuken overeenkomstig artikel 42, naargelang van de ernst van de betrokken inbreuk, welke wordt beoordeeld door de bevoegde autoriteit van de lidstaat, op grond van criteria als aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling.
    Artikel 42 Ernstige inbreuken
    1. Voor de doeleinden van deze verordening wordt onder „ernstige inbreuk" verstaan:
    a) de activiteiten die op grond van de in artikel 3 bepaalde criteria worden beschouwd als IOO-visserij;
    […]
    2. De ernst van de inbreuk wordt beoordeeld door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, op grond van de criteria omschreven in artikel 3, lid 2.
    Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2009, L 343)
    Artikel 14 Invullen en overleggen van het visserijlogboek
    1. Onverminderd bijzondere bepalingen in de meerjarenplannen, houden kapiteins van communautaire vissersvaartuigen met een lengte over alles van 10 m of meer een visserijlogboek van hun activiteiten bij, waarin zij met name alle hoeveelheden van elke gevangen en aan boord gehouden soort vermelden boven de 50 kg equivalent levend gewicht.
    2. Het in lid 1 bedoelde visserijlogboek bevat met name de volgende informatie:
    […]
    f) de geschatte hoeveelheden van iedere soort in kilogrammen levend gewicht of, indien mogelijk, het aantal vissen;
    […]
    3. Voor de in het visserijlogboek vermelde ramingen van de in kilogram uitgedrukte hoeveelheden aan boord gehouden vis geldt een tolerantiemarge van 10 % voor alle soorten.
    […]
    9. De kapitein is verantwoordelijk voor de juistheid van de in het visserijlogboek vermelde gegevens.
    […]
    Artikel 15 Elektronisch invullen en verzenden van visserijlogboekgegevens
    1. De kapiteins van communautaire vissersvaartuigen met een lengte van 12 m over alles of meer registreert de in artikel 14 bedoelde informatie elektronisch en stuurt die informatie minstens eenmaal per dag elektronisch door naar de bevoegde autoriteit van de vlaggenlidstaat.
    2. De kapiteins van communautaire vissersvaartuigen met een lengte van 12 m over alles of meer zenden de in artikel 14 bedoelde informatie toe op verzoek van de bevoegde autoriteit van de vlaggenlidstaat en verstrekt de relevante gegevens uit het visserijlogboek in elk geval na beëindiging van de laatste visserijactiviteit en voor het binnenlopen in de haven.
    […]
    Artikel 23 Invullen en overleggen van de aangifte van aanlanding
    1. Onverminderd bijzondere bepalingen in de meerjarenplannen, vult de kapitein van een communautair vissersvaartuig met een lengte over alles van 10 m of meer, of zijn vertegenwoordiger een aangifte van aanlanding in, waarin zij met name alle hoeveelheden van elke aangelande soort vermelden.
    2. De in lid 1 bedoelde aangifte van aanlanding bevat ten minste de volgende gegevens:
    […]
    c) de hoeveelheden van iedere soort in kilogrammen productgewicht, gespecificeerd naar aanbiedingsvorm van het product of, indien van toepassing, het aantal vissen;
    […]
    4. De kapitein is verantwoordelijk voor de juistheid van de in de aangifte van aanlanding vermelde gegevens.
    […]
    Artikel 24 Elektronisch invullen van gegevens van de aangifte van aanlanding
    1. De kapitein van een communautaire vissersvaartuig met een lengte over alles van 12 m, of zijn vertegenwoordiger registreert de in artikel 23 bedoelde informatie elektronisch en stuurt die informatie, binnen 24 uur nadat de aanlanding is voltooid, elektronisch door naar de bevoegde autoriteit van de vlaggenlidstaat.
    […]
    Uitvoeringsregeling zeevisserij
    Artikel 105. Elektronisch invullen/verzenden visserijlogboekgegevens
    1. Het is verboden in strijd te handelen met artikel 15, eerste en tweede lid, van de controleverordening […].
    […]
    Artikel 130. Puntensysteem voor ernstige inbreuken
    1. De bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 125 van de uitvoeringsverordening controleverordening, is de minister.
    […]
    Artikel 141. Bijhouden gegevens
    Degene die ingevolge deze regeling en de in artikel 1, tweede lid, genoemde verordeningen gegevens moet vermelden of anderszins moet bijhouden of moet verstrekken, doet dit volledig, naar waarheid en binnen de gestelde termijnen.
    Beleidsregel ernstige inbreuken GVB 2019
    Artikel 2. Beoordeling ernst inbreuk
    1. Voor de toepassing van artikel 90, eerste lid, van de controleverordening, en artikel 42 van verordening nr. 1005/2008 wordt de ernst van een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid beoordeeld overeenkomstig deze beleidsregel.
    2. De Minister beoordeelt de ernst van de inbreuk, bedoeld in het eerste lid, op basis van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van inbreuk, de daaruit voortvloeiende schade, de waarde van de schade aan de visbestanden en het mariene milieu in kwestie, en de omvang van
    de inbreuk.
    3. De inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals die worden omschreven in de artikelen 4 tot en met 20 van deze beleidsregel, worden aangemerkt als ernstige inbreuken,
    tenzij zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate van ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de desbetreffende inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk.
    Artikel 8. Schending verplichtingen inzake het registreren en melden vangstgegevens of met de vangst verband houdende gegevens
    1. Als een ernstige inbreuk, bedoeld in artikel 42, onderdeel a, in samenhang met artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van verordening nr. 1005/2008, wordt aangemerkt:
    […]
    d. overtreding van artikel 105, eerste lid, en artikel 141 van de Uitvoeringsregeling zeevisserij in samenhang met artikel 15, eerste lid, van de controleverordening, voor zover de in de elektronische aangifte van aanlanding vermelde vangsthoeveelheid, als bedoeld in artikel 24,
    eerste lid, in samenhang met artikel 23, tweede lid, onderdeel c, van de controleverordening, althans de vangsthoeveelheid zoals die met toepassing van artikel 60, vijfde lid, van de controleverordening in de elektronische aangifte van aanlanding vermeld had moeten worden, per soort en per visreis meer dan 15%, met een minimum van 200 kilogram, afwijkt ten
    opzichte van de geschatte hoeveelheid die vermeld is in het elektronische visserijlogboek, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de controleverordening;
    […]