ECLI:NL:RVS:2024:1156, Raad van State, 20-03-2024, 202302031/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2023 heeft de raad van de gemeente Ommen het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening [locatie] Ommen" gewijzigd vastgesteld. Het plan maakt de uitbreiding van Camping Anna’s Hoeve, eigendom van [partij], met groepstenten en een recreatieterrein mogelijk. De voornaamste wijziging in het plan is dat het kadastrale perceel 7048 de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" krijgt toegekend. Dit perceel had onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Ommen" nog de bestemming "Agrarische Doeleinden". Op dit perceel zal het mogelijk worden om tussen 9.00 en 22.00 uur te voorzien in sport en spel voor groepen. Aan de overige gronden van de camping is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Het plan maakt ook het gebruik van alle gronden en bouwwerken binnen het plangebied voor evenementen mogelijk. Dit mogen maximaal 5 evenementen per jaar zijn met een duur van ten hoogste 15 dagen per evenement. Deze evenementen hebben een uiterlijke sluitingstijd van 22.00 uur.

202302031/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Camping de Koeksebelt B.V., [appellante A]. en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: de Koeksebelt), alle gevestigd te Ommen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Ommen,
    verweerder.
     
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening [locatie] Ommen" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de Koeksebelt beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 21 februari 2024, waar De Koeksebelt, vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door M. Proper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. J.H. Meijer, advocaat te Arnhem, [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 15 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt de uitbreiding van Camping Anna’s Hoeve, eigendom van [partij], met groepstenten en een recreatieterrein mogelijk. De voornaamste wijziging in het plan is dat het kadastrale perceel Ambt-Ommen sectie H, nummer 7048 (hierna: het perceel 7048), de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" krijgt toegekend. Dit perceel had onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Ommen" nog de bestemming "Agrarische Doeleinden". Op dit perceel zal het mogelijk worden om tussen 9.00 en 22.00 uur te voorzien in sport en spel voor groepen. Aan de overige gronden van de camping is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Het plan maakt ook het gebruik van alle gronden en bouwwerken binnen het plangebied voor evenementen mogelijk. Dit mogen maximaal 5 evenementen per jaar zijn met een duur van ten hoogste 15 dagen per evenement. Deze evenementen hebben een uiterlijke sluitingstijd van 22.00 uur. Een voorwaarde voor dit gebruik is dat, voor zover noodzakelijk, een vergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Ommen 2021 (hierna: de APV) is verleend. [partij] is initiatiefneemster van de ruimtelijke ontwikkelingen.
    3.       De Koeksebelt is een camping gevestigd aan de Zwolseweg 13 in Ommen, direct naast het plangebied. De Koeksebelt verzet zich voornamelijk tegen het toekennen van de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" aan het perceel 7048, dat vlakbij de gronden van de Koeksebelt is gelegen. De Koeksebelt vreest voor (geluids)overlast voor haar gasten door de evenementen die op het perceel 7048 mogelijk worden gemaakt met het plan. Ook stelt zij dat het akoestische onderzoek onzorgvuldig is en er geen bewijs is voor het positieve advies van het waterschap.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan
    5.       De Koeksebelt betoogt dat de raad ten onrechte geen deugdelijke planregelingen heeft opgenomen over de door initiatiefneemster beoogde activiteiten. Het beoogde gebruik bestaat volgens de Koeksebelt onder meer uit evenementen dan wel feesten, bedrijfsuitjes, festivals en bruiloften met barbecues en borrels voor grote groepen. Volgens de Koeksebelt zijn deze activiteiten allemaal onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering van initiatiefneemster.
    De Koeksebelt voert aan dat de raad een afweging moet maken over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van gronden als evenemententerrein als het organiseren van evenementen onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. Zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:945, onder 3.2. In dit verband voert de Koeksebelt aan dat de raad niet slechts kan volstaan met het verwijzen naar de APV voor de regels over evenementen. De raad had planregels moeten opnemen met daarin maximum aantallen bezoekers en toegestane evenementen omdat dit vanuit het oogpunt van de ruimtelijke aanvaardbaarheid op de locatie van belang is. Zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2886, onder 8.4.
    Daarnaast voert de Koeksebelt aan dat het beoogde gebruik van het perceel 7048 niet ruimtelijk aanvaardbaar is. Het ligt in het buitengebied, een rustige omgeving; de camping van de Koeksebelt ligt op minder dan 50 m afstand. Het toestaan van sport- en spelactiviteiten overdag is geen probleem, maar het toestaan van recreatieactiviteiten in de avondperiode is niet aanvaardbaar. Daarvoor had de raad in het plan moeten bepalen welke activiteiten zijn toegestaan en daarbij uitdrukkelijk moeten bepalen dat recreatieactiviteiten in de avondperiode, zoals bijvoorbeeld feesten, barbecues, serveren van alcoholische dranken en versterkte muziek niet zijn toegestaan. Ook moest er een beperkende planregeling worden vastgesteld dat deze activiteiten tot 19.00 uur mogen duren.
    Tot slot voert de Koeksebelt aan dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het rapport "Akoestisch onderzoek ruimtelijke procedure Camping Anna's Hoeve te Ommen" van Geluidmeesters van 17 augustus 2021 (hierna: het akoestische onderzoek) onzorgvuldig is uitgevoerd. Volgens de Koeksebelt is er bij het onderzoek ten onrechte vanuit gegaan dat activiteiten zoals bruiloften ‘incidentele bedrijfssituaties’ zijn. Het akoestische onderzoek kan daarom niet worden gebruikt ter onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan geen evenemententerrein mogelijk maakt. Anders dan de Koeksebelt aanvoert voorziet de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" daar niet in. Wel maakt artikel 11.2 van de planregels het mogelijk dat er beperkt evenementen worden gehouden in het plangebied. Ten opzichte van de mogelijkheden onder het bestemmingsplan "Buitengebied Ommen" is er zelfs een beperking opgenomen, te weten een uiterlijke sluitingstijd om 22.00 uur. Er wordt dus niet alleen maar naar de APV verwezen. Voor zover het betoog uitgaat van het structureel organiseren van evenementen en/of evenementen in de nachtperiode, is deze vrees dus ongegrond. Vragen over de ruimtelijke aanvaardbaarheid en verwijzingen naar jurisprudentie van de Afdeling zijn dan ook niet relevant. In dit verband heeft [partij] in haar nader stuk ook toegelicht dat het organiseren van evenementen geen onderdeel is van de reguliere bedrijfsvoering.
    Verder stelt de raad dat er geen aanleiding is om aanvullende planregels op te nemen over het gebruik van de gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie". Een sluitingstijd van 19.00 uur, zoals voorgesteld, vindt de raad niet passend bij een dagrecreatief bedrijf met bijbehorende horeca.
    Tot slot stelt de raad dat het plan wat betreft het aspect geluid in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de raad klopt het niet dat evenementen onderdeel zijn van de representatieve bedrijfssituatie, omdat de planregels zich daartegen verzetten. Voor het akoestische onderzoek is in de incidentele bedrijfssituatie geluid als gevolg van een "muziekband bij de grote tent" in de beoordeling toegevoegd en zijn de verkeersbewegingen verschoven naar een later tijdstip. De raad stelt dat uit het akoestische onderzoek blijkt dat er wordt voldaan aan de richtwaarden uit de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Het akoestische onderzoek ging hierbij nog uit van muziek en verkeer in de nachtperiode, maar met het opnemen van een uiterlijke sluitingstijd van 22.00 uur is daar geen sprake meer van. De geluidshinder van de incidentele bedrijfssituatie die is toegelaten op grond van het plan zal in werkelijkheid dus minder zijn dan waar in het akoestische onderzoek vanuit is gegaan.
    5.2.    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de bedrijfsmatige exploitatie van een kampeer- en caravanterrein;
    b. trekkershutten en tenthuisjes;
    c. een bedrijfswoning voor permanente bewoning ter plaatse van een bouwvlak;
    d. bijbehorende voorzieningen, zoals (ontsluitings-)wegen, nuts- en    sanitaire voorzieningen, sport- en speelvoorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water.
    alsmede voor:
    e. behoud en herstel van de ter plaatse aanwezige natuur- en landschapswaarden."
    Artikel 4.1 luidt:
    "De voor ‘Recreatie - Dagrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. sport- en spelvoorzieningen;
    b. horecavoorzieningen behorend bij dagrecreatie;
    c. (tipi) tenten en andere geen permanente voorzieningen ten behoeve van dagrecreatie;
    d. een bedrijfswoning ter plaatse van het bouwvlak;
    e. bedrijfsgebouwen;
    f. bijbehorende voorzieningen, zoals (ontsluitings-)wegen, nuts- en sanitaire voorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water.
    alsmede voor:
    g. behoud en herstel van de ter plaatse aanwezige natuur- en landschapswaarden."
    Artikel 4.3.1 luidt:
    "Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels:
    a. het ontvangen van gasten tussen 22.00 uur en 9.00 uur is niet toegestaan;"
    Artikel 8.1 luidt:
    "Onder een strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1 , eerste lid onder c van de Wabo wordt in elk geval verstaan:
    […]
    c. een gebruik van gronden en opstallen ten behoeve van horeca, detailhandel, de opslag en verkoop van motorbrandstoffen, prostitutie en/of als seksinrichting, met uitzondering van een zodanig gebruik voor het normale op de bestemming gerichte gebruik van opstallen en gronden;
    […]"
    Artikel 11.2 luidt:
    "Dit bestemmingsplan verzet zich niet tegen het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van evenementen en andere meerdaagse of regelmatig terugkerende activiteiten met een maximum van vijf evenementen per jaar en een duur van ten hoogste 15 dagen per evenement, mits, voor zover noodzakelijk, een vergunning op basis van de APV is verleend, en met dien verstande dat indien evenementen in een bestemming uitdrukkelijk zijn bestemd, het eerder gestelde maximum in aantal en in duur van evenementen niet geldt. Voor kleinschalige-alsmede grootschalige evenementen geldt een uiterlijke sluitingstijd van 22:00 uur."
    Artikel 2:24 van de APV luidt:
    "In deze afdeling wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van: […]"
    5.3.    In geschil is wat het toegestane gebruik is van de gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie", of de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het toegestane gebruik heeft beoordeeld en of de raad beperkende planregels voor dat gebruik had moeten opnemen.
    Uit artikel 4.1 van de planregels volgt dat de gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" zijn aangewezen voor "sport- en spelvoorzieningen" en voor "horecavoorzieningen behorend bij dagrecreatie".
    In de plantoelichting heeft de raad toegelicht wat daaronder kan worden verstaan. Op pagina 8 van de plantoelichting staat: "Het gaat daarbij om het voorzien in sport, spel en entertainment voor groepen. Daarbij wordt ook de doelgroep van ouderen bediend. Middels de binnenruimtes (tipi- & grote tent en het receptiegebouw) wordt de vraag voor slechtweervoorzieningen ingevuld. Het buitenaanbod richt zich vooral op sport- en spelactiviteiten." Ook staat er op pagina 3: "De doelgroep daarbij vooral groepen (teamdagen, bedrijfsfeesten etc.)."
    5.4.    Voor zover de Koeksebelt betoogt dat het plan bruiloften en andere besloten feesten mogelijk maakt en dat de raad ten onrechte niet heeft beoordeeld of dit ruimtelijk aanvaardbaar is, overweegt de Afdeling als volgt. Bruiloften en andere besloten feesten kunnen niet worden aangemerkt als horeca behorend bij dagrecreatie. Gelet op artikel 4.1 van de planregels zijn alleen sport- en spelactiviteiten dagrecreatie. Het plan maakt dergelijke feesten daarom niet mogelijk. Het voorgaande brengt met zich dat de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van bruiloften en andere besloten feesten niet hoefde te beoordelen. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
    5.5.    Voor zover de Koeksebelt betoogt dat de raad onvoldoende heeft afgewogen of de activiteiten die mogelijk worden gemaakt op gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" ruimtelijk aanvaardbaar zijn en of er meer beperkende planregels over die activiteiten nodig zijn, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de paragrafen 4.5 en 4.7 van de plantoelichting blijkt dat dat de raad heeft afgewogen of de toegestane activiteiten ruimtelijk aanvaardbaar zijn. In beide paragrafen wordt verwezen naar het akoestische onderzoek. Dat is opgesteld omdat ten aanzien van de woning Steenoever 2 niet wordt voldaan aan de richtafstand voor geluid uit de VNG-brochure van 50 m in het geval van een kampeerterrein. De woning ligt binnen 50 m van het plangebied. In het akoestische onderzoek zijn blijkens paragraaf 3.3 van dat onderzoek de activiteiten die onder dagrecreatie verstaan kunnen worden meegenomen. Ook een barbecue na dagactiviteiten is meegenomen in het akoestische onderzoek; zie tabel 3.1 op pagina 9, stemgeluid tot 22.00 uur. Uit de uitkomsten van het akoestische onderzoek volgt dat er op de campingplaatsen van de Koeksebelt wordt voldaan aan de richtwaarden uit de VNG-brochure voor gemengd gebied (zie paragrafen 2.1 en 4.1 van het akoestische onderzoek). De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat deze activiteiten ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Ook oordeelt de Afdeling dat de raad zich daarom op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen verdere beperkende planregelingen voor de sport- en spelvoorzieningen en de horecavoorzieningen behorend bij dagrecreatie nodig zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    5.6.    Daarnaast bepaalt artikel 11.2 van de planregels dat de gronden ook gebruikt mogen worden voor "evenementen". Het plan bevat echter geen definitie van het begrip "evenement". Gelet op de verwijzing in artikel 11.2 van de planregels naar het vergunningstelsel van de APV over evenementen, moet voor de uitleg van het begrip "evenement" aansluiting worden gezocht bij de definitie van "evenement" uit de APV. Artikel 2.24 van de APV stelt dat onder evenement wordt verstaan "elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak". Artikel 11.2 van de planregels bepaalt dus hoeveel "voor publiek toegankelijke verrichtingen van vermaak" er op de gronden gehouden mogen worden.
    5.7.    De Afdeling stelt vast dat artikel 11.2 van de planregels vijf evenementen met een duur van maximaal 15 dagen per evenement mogelijk maakt. In totaal maakt het plan dus 75 dagen aan evenementen mogelijk. De sluitingstijd is bepaald op 22.00 uur. De Afdeling overweegt dat artikel 11.2 van de planregels evenementen mogelijk maakt naast het gebruik dat op grond van de toegekende bestemming is toegestaan. De Afdeling heeft - anders dan de raad heeft betoogd - niet kunnen vaststellen dat een vergelijkbare planregel in het vorige bestemmingsplan was opgenomen.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8858, ligt het op de weg van de raad om te beoordelen of een bestemming die evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt acceptabel is. Ook dient de raad over het toegestane aantal evenementen per jaar, de soorten evenementen en de maximale bezoekersaantallen regels te stellen voor zover die uit het oogpunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid op een locatie van belang zijn. Het gaat hier om de beoordeling en de afweging of een bestemming die gedurende de planperiode evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt is aangewezen.
    De Afdeling komt tot het oordeel dat de raad ten onrechte geen beoordeling heeft gemaakt van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van de gronden voor evenementen. De Afdeling overweegt dat, daargelaten of er in het vorige plan een vergelijkbare planregeling over evenementen was opgenomen, de raad deze planregeling niet heeft mogen opnemen zonder nader onderzoek te doen naar de ruimtelijke gevolgen van evenementen. In de plantoelichting is niet ingegaan op 75 dagen evenementen en ook in het akoestische onderzoek is daar geen onderzoek naar gedaan. Het besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Advies waterschap
    6.       De Koeksebelt voert aan dat er geen stukken bij het bestemmingsplan gevoegd zijn waaruit het positieve advies van het waterschap blijkt. Het plan is daarom ondeugdelijk gemotiveerd vastgesteld.
    6.1.    Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder b en c, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) gaat de plantoelichting vergezeld van een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding en de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 van het Bro bedoelde overleg. Uit de plantoelichting blijkt dat dit vooroverleg heeft plaatsgevonden, dat dit betrokken is bij de voorbereiding van het besluit en dat het waterschap akkoord is met het plan. Daarmee is voldaan aan artikel 3.1.1, eerste lid, en artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder b en c, van het Bro. Er is geen verplichting tot het voegen van het advies bij het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat de Koeksebelt heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat gaat over de vaststelling van artikel 11.2 van de planregels, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
    8.       De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Ommen van 2 februari 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening [locatie] Ommen", voor zover dat betrekking heeft op artikel 11.2 van de planregels;
    III.      draagt de raad van de gemeente Ommen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II, wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Ommen tot vergoeding van bij Camping de Koeksebelt B.V., [appellante A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Ommen aan Camping de Koeksebelt B.V., [appellante A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    288-1076