ECLI:NL:RBNNE:2023:5482, Rechtbank Noord-Nederland, 22-12-2023, 22/935
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning (strijdig gebruik) voor een casino voor vijf jaren. Beroep daartegen ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/935 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Exploitatie Winkelpark Sontplein (SEWS), uit Haarlem, eiseres
    (gemachtigden: mr. P.H. Revermann en mr. L. de Groot),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college 
      (gemachtigden: mr. J.P. Ketelaar en R. van Houdt).
    
    
  
  
    Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: 
    
    
      
        Holland Casino N.V. uit Hoofddorp, vergunninghouder (gemachtigde: mr. M.W. Holtkamp) en
      
        Aprisco Retail Parks III B.V. uit Groningen, Aprisco (gemachtigde: mr. E.E. Grit). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het verlengen van de instandhoudingstermijn voor een periode van vijf jaar van de in 2018 aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en strijdig gebruik voor een tijdelijk casino aan de Roskildeweg 4 in Groningen.  
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het besluit van 16 juli 2021 de gevraagde verlenging van de termijn die is verbonden aan de tijdelijke vergunning verleend. Met het bestreden besluit van 19 januari 2022 op het bezwaar van eiseres is het college hierbij gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder, Aprisco en eiseres hebben schriftelijke reacties ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde L. de Groot van eiseres, vergezeld van G.H.M.M. Kwint, de gemachtigden van het college, de gemachtigde van vergunninghouder, vergezeld van J.H. Dekkers en J. Martens en de gemachtigde van Aprisco, vergezeld van B. Ziengs.  
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 5 juli 2018 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan Sontweggebied-Damsterdiep voor een tijdelijk casino op het perceel Roskildeweg 4. Het gaat om een tijdelijke omgevingsvergunning tot 6 juli 2021. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      2.1.
      Op 17 december 2018 heeft Holland Casino de tijdelijke vestiging aan de Roskildeweg betrokken. Aprisco is eigenaar van dit perceel. Eiseres is eigenaar van een aantal percelen op het Sontplein, waaronder van enkele naastgelegen percelen waar een keukenboulevard is gevestigd en een deel van de toegangsweg (Roskildeweg) die leidt naar de ingang van het parkeerterrein van het casino. 
      
    
    
      2.2.
      Op 10 juni 2021 heeft Holland Casino een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het verlengen van de termijn met vijf jaar van de reeds verleende omgevingsvergunning voor het voor een andere bestemming anders gebruiken van gronden.
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 16 juli 2021 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en strijdig gebruik tot 6 juli 2026 verleend. 
      
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is het college, onder aanvulling van de motivering en onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, gebleven bij de vergunningverlening.
      
      
        3. Hangende de bestuursrechtelijke procedure heeft een civiele kort gedingprocedure gespeeld tussen Aprisco, vergunninghouder en eiseres. Deze procedure betrof de afsluiting van de Roskildeweg door eiseres. De kort gedingrechter heeft op 13 mei 2022 vonnis gewezen (zaak- en rolnummer C/18/211387 KG ZA 22-17). De vordering van Aprisco is toegewezen en eiseres is verboden om de Roskildeweg af te sluiten tot in een kracht van gewijsde gegaan eindvonnis van een bodemrechter is komen vast te staan dat eiseres de bevoegdheid heeft om de Roskildeweg af te sluiten. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning voor het tijdelijk tot juli 2026 gebruiken van gronden ten behoeve van een casino. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      4.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Geschilpunten
        
      
      5. Tussen partijen is in geschil is of het vergunde project vanwege de omstandigheid dat eiseres eigenaresse is van een deel van de toegangsweg naar het perceel waar Holland Casino is gevestigd, uitvoerbaar is. Verder is in geschil of het college het project had moeten weigeren in verband met door eiseres gestelde strijd met het Masterplan Sontplein en of de gevolgen van het project voor de verkeersveiligheid aan vergunningverlening in de weg staat.
      
      6. De beroepsgronden richten zich in het bijzonder tegen de (verlengde termijn van de) tijdelijke afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat de wetgever het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 van de Wabo een bevoegdheid met beleidsruimte heeft toegekend bij de beslissing om af te wijken van het bestemmingsplan. Dat is in deze zaak niet anders. Bij de beslissing om toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, moet het college de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of een aanvraag om een omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot het verlenen van de vergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
      
        
          Uitvoerbaarheid: evidente belemmering?
        
      
      7. Eiseres voert aan dat het college niet heeft onderkend dat het vergunde project niet uitvoerbaar is. Eiseres heeft in 2018 een persoonlijk recht verleend aan Aprisco om van de Roskildeweg gebruik te maken als toegangsweg naar (het parkeerterrein van) het casino. Dat gebruiksrecht is echter verlopen en niet verlengd en gold daarmee niet meer ten tijde van het bestreden besluit. Eiseres stelt dat zij daarom als eigenaar gerechtigd is om de weg af te sluiten. Dit zorgt er volgens eiseres voor dat het terrein van Holland Casino na winkelsluiting (18:00 uur) niet meer bereikbaar zal zijn. Daarbij wijst eiseres erop dat de Roskildeweg volgens haar geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet. 
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het plan uitvoerbaar is en dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De bezoekers van het casino maken al sinds 2018 gebruik van de weg en dat was ten tijde van het bestreden besluit feitelijk nog steeds het geval. Het casino is feitelijk niet onbereikbaar en daarmee is er feitelijk ook geen belemmering. Verder wijst het college erop dat er over het gebruik van de Roskildeweg een civielrechtelijk geschil speelt tussen eiseres en Aprisco. Het is daarom niet evident dat eiseres de Roskildeweg mag afsluiten. Om deze redenen is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Het college is bovendien van mening dat de Roskildeweg een openbare weg is in de zin van de Wegenwet. 
      
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) slechts aanleiding is voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan in de weg staat, indien deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan vergunningverlening in de weg staat. In wezen beroept eiseres zich erop dat zij niet langer (privaatrechtelijk) toestemming wenst te verlenen voor het gebruik van het deel van de Roskildeweg waarvan zij eigenaar is ten behoeve van de ontsluiting van (het parkeerterrein) het casino. Dat zou ertoe leiden dat het casino (in ieder geval na 18.00 uur) niet meer bereikbaar is wat aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. Uit de hiervoor genoemde rechtspraak blijkt dat een privaatrechtelijke belemmering pas evident is indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de realisering van het project de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven. Die situatie doet zich in dit geval niet voor. Aprisco en vergunninghouder betwisten dat eiseres mag verbieden dat de Roskildeweg wordt gebruikt voor de ontsluiting van het casino. Zij beroepen zich erop dat deze weg een openbare weg in de zin van de Wegenwet is en, voor zover dat niet zo is, dat er sprake is van bestaande erfdienstbaarheden en/of dat zij zich in een civiele procedure kunnen beroepen op misbruik van recht door eiseres en/of dat zij beroep kunnen doen op het recht om een noodweg te hebben voor ontsluiting van het casino. Voor wat betreft het standpunt van eiseres dat de Roskildeweg geen openbare weg is, is dat een vraag die niet primair voorligt in een procedure over een omgevingsvergunning op grond van de Wabo. De rechtbank stelt vast dat partijen over de openbaarheid van de weg en het recht van eiseres om deze weg af te sluiten fundamenteel van mening verschillen. De rechtbank acht het op grond wat partijen in deze procedure hebben aangevoerd niet zonder meer evident dat de Roskildeweg geen openbare weg is en dat eiseres gerechtigd is deze weg af te sluiten. Mocht er al sprake zijn van een private weg (niet openbaar) dan kan de rechtbank in deze procedure ook niet zonder nader onderzoek vaststellen dat voor het gebruik van de weg de toestemming van eiseres is vereist en zo ja, of eiseres deze toestemming rechtmatig kan weigeren. Uit het hiervoor onder 3. genoemde vonnis van de kort gedingrechter blijkt dat ook niet. Gelet op dit alles, komt de rechtbank tot het oordeel dat van een evidente privaatrechtelijke belemmering geen sprake is.
      
      
        7.4.1.
        Gelet op voorgaande hoeft het standpunt van het college dat ook als het (parkeerterrein van het) casino na 18.00 uur niet via de Roskildeweg te bereiken zou zijn, het casino langs andere weg bereikbaar kan worden gemaakt en dat elders alternatieve parkeermogelijkheden zijn, geen bespreking, 
        
        
          
            Masterplan Sontplein; parkeren
          
          8. Eiseres betoogt dat met het vergunde project voor wat betreft parkeren niet langer kan worden voldaan aan het Masterplan Sontplein. In het Masterplan Sontplein is vermeld dat voor het gehele Sontpleingebied gebiedsgericht parkeren geldt. Dit houdt in dat bezoekers over en weer op parkeerterreinen van diverse aanbieders van parkeerterreinen op het Sontpleinterrein kunnen parkeren. Dat is volgens eiseres echter niet mogelijk, omdat het parkeerterrein van Holland Casino na 18.00 uur niet meer bereikbaar is. Zij wijst erop dat het college aan haar een omgevingsvergunning voor een slagboom heeft verleend waarmee zij de toegangsweg naar het parkeerterrein van Holland Casino kan afsluiten. Dit staat eraan in de weg dat bij het casino op eigen terrein kan worden geparkeerd.
        
        
      
    
    
      8.1.
      Het college voert aan dat het door eiseres genoemde gebiedsgerichte parkeren nooit tot stand is gekomen, omdat eiseres en Aprisco na de parkmanagementovereenkomst geen overeenstemming hebben bereikt over hoe de ontwikkelingen op het gebied van parkeren op het Sontplein verder moeten worden gerealiseerd. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval de gemeentelijke parkeernormen uit het bestemmingsplan Facetherziening Parkeren en de Nota Beleidsregels parkeernormen 2012 van toepassing zijn. Hieraan voldoet het vergunde project, aldus het college.
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank licht dat hierna verder toe.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank volgt het college dat de vraag of het project ten tijde van het bestreden besluit voldoet aan de geldende parkeernormen moet worden beantwoord aan de hand van het bestemmingsplan Facetherziening Parkeren en de Nota Beleidsregels parkeernormen 2012. Het college heeft toegelicht dat direct naast het casino voldoende parkeerplaatsen zijn gerealiseerd en dat daarmee wordt voldaan aan de parkeerbehoefte voor bezoekers en personeel van het casino. Eiseres heeft niet gemotiveerd bestreden dat het aantal parkeerplaatsen dat is gerealiseerd in overeenstemming is met het bestemmingsplan Facetherziening Parkeren en de Nota Beleidsregels parkeernormen. 
      
      
        8.3.1.
        Voor zover eiseres aanvoert dat het college het project voor wat betreft het parkeren (ook) aan het Masterplan Sontplein had moeten toetsen, volgt de rechtbank dat niet. Het Masterplan Sontplein bevat een visie voor het Sontplein. In het Masterplan Sontplein wordt de mogelijkheid van gebiedsgericht parkeren genoemd. Indien wordt voldaan aan een aantal voorwaarden, kan worden afgeweken van de gemeentelijke beleidsregels over parkeren. Het gaat onder meer om een goede onderbouwing van een gebiedsparkeernorm en het maken van afspraken dat de parkeerplaatsen in het gebied flexibel gebruikt kunnen en mogen worden. Als voorwaarde geldt dat er een parkmanagementovereenkomst is waarin afspraken zijn vastgelegd over het flexibel parkeren en het beheer en onderhoud van de publieke ruimte. Het college heeft toegelicht dat niet is voldaan aan deze voorwaarden. De rechtbank kan dat volgen en deelt het standpunt dat het college bij de beoordeling van de vergunningverlening de mogelijkheid van het gebiedsgericht parkeren niet hoefde te betrekken. Van strijd met het voor parkeren relevante beleid is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
        
      
      
        8.3.2.
        De rechtbank volgt eiseres niet dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door eiseres gestelde beperkte bereikbaarheid van het parkeerterrein van het casino. Dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit beschikte over een omgevingsvergunning voor de bouw van slagbomen aan de Roskildeweg maakt dat niet anders. Deze omgevingsvergunning voor bouwen maakt niet dat het evident is dat eiseres (ook privaatrechtelijk) gerechtigd is om de toegangsweg naar het parkeerterrein van het casino af te sluiten. De slagbomen waren ten tijde van het bestreden besluit ook nog niet geplaatst. Hiervoor is onder 7.4 overwogen dat de bereikbaarheid van het casino, en daarmee ook het parkeerterrein bij het casino, over de weg van eiseres niet op voorhand als onuitvoerbaar moet worden aangemerkt. Er is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Dat betekent dat het college heeft mogen aannemen dat het parkeerterrein bereikbaar was en dat de daar gerealiseerde parkeerplaatsen mogen meetellen bij de beoordeling van de vraag of er voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein aanwezig was. 
        
      
      
        8.3.3.
        Gelet op voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat Holland Casino niet kan voorzien in voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein. Tussen partijen is niet in geschil dat, op het moment dat het parkeerterrein van Holland Casino voldoende bereikbaar is, er op het terrein in voldoende parkeerplaatsen kan worden voorzien. De door eiseres gestelde omstandigheid dat het college een omgevingsvergunning had verleend voor de bouw van een slagboom, maakt het voorgaande niet anders. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, maakt die enkele omstandigheid het parkeerterrein niet evident onbereikbaar en daarmee ook het vergunde project niet onuitvoerbaar. 
        
      
    
    
      8.4.
      Nu deze beroepsgrond niet slaagt, laat de rechtbank het beroep van Aprisco op artikel 8:69a van de Awb (het relativiteitsvereiste) buiten beschouwing.
      
      
        
          Verkeersveiligheid
        
        9. Eiseres betoogt dat er door de verleende omgevingsvergunning een verkeersonveilige situatie is ontstaan bij de keukenboulevard aan het Sontplein. Eiseres stelt dat de weg langs de keukenboulevard niet is ingericht als doorgaande weg maar wel zo wordt gebruikt. Volgens het Masterplan Sontplein was een andere ontsluitingsroute van het Sontplein beoogd, namelijk over het terrein dat nu in gebruik is van het Holland Casino. De ontsluitingsroute loopt nu langs de keukenboulevard. Dit leidt volgens eiseres tot verkeersonveilige situaties. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het college betwist dat sprake is van een verkeersonveilige situatie en voert aan dat eiseres dat ook niet heeft onderbouwd.
      
    
    
      9.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De weg langs de keukenboulevard valt buiten het gebied waarop de verleende omgevingsvergunning betrekking heeft. Met wat eiseres heeft aangevoerd, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het bestreden besluit op die weg een verkeersonveilige situatie ontstaat die aan het nemen van het bestreden besluit in de weg zou kunnen staan. Dat had wel op haar weg gelegen. De foto’s die eiseres daarover in het geding heeft gebracht en de verwijzing naar het Masterplan Sontplein zijn daarvoor niet voldoende. De stelling van eiseres dat de ontsluitingsroute van het Sontplein in het Masterplan Sontplein was voorzien over het huidige parkeerterrein van het casino, leidt evenmin tot een ander oordeel.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. In wat eiseres heeft aangevoerd over de gestelde belemmering, het Masterplan Sontplein (parkeren) en de verkeersveiligheid, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om af te zien van het nemen van het bestreden besluit. Ook anderszins is met wat eiseres heeft aangevoerd niet gebleken dat de door het college gemaakte afweging van belangen tot voor eiseres onevenredig nadelige gevolgen leidt. Dat heeft als gevolg dat de aan vergunninghouder verleende vergunning met de verlengde (instandhoudings)termijn in stand blijft. 
    
    
    
      10.1.
      Dit betekent bovendien dat eiseres het door hem betaalde griffierecht niet terug krijgt. Ook ontvangt eiseres geen vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de AbRvS van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3319
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:851, r.o. 13 en de uitspraak van de AbRvS van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3342, r.o. 5.2.