ECLI:NL:RBNNE:2024:784, Rechtbank Noord-Nederland, 05-03-2024, 23/634
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de brief van 21 juni 2022 niet kwalificeert als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/634 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Koningshof, uit Beetsterzwaag, eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland 
    (gemachtigden: J. de Vries, H. Mellema en P. Stevens).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de brief van 21 juni 2022. In die brief heeft het college de samenwerking met eiseres voor herontwikkeling van de locatie ‘De Trime’ in Beetsterzwaag beëindigd. Daarnaast beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres inzake het niet-tijdig beslissen op bezwaar.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 14 maart 2023 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam], [naam], [naam] en [naam] namens eiseres en de gemachtigden van het college.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift en het beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiseres. 
    
    3. Het beroep niet-tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 14 maart 2023 is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      4. Eiseres heeft op 25 juni 2021 een principeverzoek ingediend bij het college. Het principeverzoek ziet op de herontwikkeling van locatie "De Trime" te Beetsterzwaag. Eiseres wenst op deze locatie 26 levensloopbestendige woningen te ontwikkelen. Deze ontwikkeling paste niet in het destijds geldende bestemmingsplan.
      
      5. Het college heeft zich in de reactie op het principeverzoek van 9 februari 2021 in principe op het standpunt gesteld medewerking te willen verlenen aan de ontwikkeling. In de brief van 9 februari 2021 is uiteengezet welke stappen er dienen te worden gezet, onder andere in het kader van het opstellen van een anterieure overeenkomst, de aankoop van de grond en de bestemmingsplanprocedure. Met betrekking tot de bestemmingsplanprocedure is in de brief onder andere opgenomen dat eiseres een stedenbouwkundige zal moeten inschakelen voor het opstellen van een voorontwerpbestemmingsplan. Eiseres dient volgens de brief vervolgens ook een ontwerpbestemmingsplan bij het college aan te leveren.
      
      6. Met de brief van 21 juni 2022 heeft het college de samenwerking met eiseres voor de herontwikkeling van ‘De Trime’ beëindigd en heeft het college aangekondigd een aanbestedingstraject te zullen gaan starten. 
      
      7. Eiseres heeft op 20 juli 2022 bezwaar gemaakt tegen deze brief. Op 23 augustus 2022 heeft eiseres het bezwaarschrift aangevuld.
      
      8. Eiseres heeft op 2 februari 2023 beroep bij de rechtbank ingediend tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift.
      
      9. Het college heeft het bezwaar van eiseres met het bestreden besluit van 14 maart 2023 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Het college stelt dat de brief van 21 juni 2022 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Er is volgens het college geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling. De brief ziet op de weigering om verder te onderhandelen over een anterieure overeenkomst inzake een voorgenomen bouwproject. Dit is een civielrechtelijke aangelegenheid. 
      
      10. Eiseres stelt dat de brief van 21 juni 2022 ten onrechte niet is aangemerkt als een besluit in de zin van 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Eiseres verwijst naar het gemeentelijk beleid om burgers uit te dagen om plannen aan te dragen, het zogenaamde ‘right to challenge’. Dit beleid komt terug in het coalitieakkoord 2018-2022 van de gemeente Opsterland en is vastgelegd in de gemeentelijke verordening ‘Voorwaarden right to challenge’ van december 2020. Op grond van dit beleid is aan eiseres mandaat verleend om plannen voor de Koningshof te ontwikkelen en is het besluit genomen om medewerking aan de plannen van eiseres te staken. 
      
      11. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 1:3 van de Awb onder een ‘besluit’ moet worden verstaan “een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. Tussen partijen is in geschil of sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRvS) volgt dat een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, in zeer bijzondere gevallen toch als een besluit in de zin van de Awb kan worden aangemerkt.
      
    
    
      11.1.
      Ten eerste ligt de vraag voor of de brief van 22 juni 2022 kwalificeert als een besluit indien de brief moet worden gezien als een intrekking van de eerdere toewijzing van het principeverzoek in de brief van 9 juli 2021. De rechtbank overweegt dat de brief van eiseres van 19 mei 2021 nadrukkelijk is ingediend als principeverzoek. In de brief is gevraagd of het college positief staat tegenover de stedenbouwkundige opzet, de verkavelingsstudie en de eerste aanzet voor het ontwerp. Verder is gevraagd wat de procedurele termijnen zijn voor de bestemmingsplanwijziging en wat de mogelijkheden hierin zijn. Er is nadrukkelijk geen aanvraag voor wijziging van het bestemmingsplan ingediend, maar gevraagd om het uitspreken van een beginselbereidheid tot medewerking aan de plannen en het uitleggen van procedures. De brief kwalificeert daarom niet als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid van de Awb, omdat niet wordt verzocht een besluit te nemen. De reactie op het principeverzoek kwalificeert daarom niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. Overigens was het college ook niet het bevoegd gezag inzake het verlenen van medewerking aan het wijzigen van het bestemmingsplan, die bevoegdheid lag bij de gemeenteraad.
      
      
        11.1.1.
        Ten tweede ligt de vraag voor of aan eiseres publiekrechtelijke taken of bevoegdheden van het college zijn overgedragen en of, zo ja, voor die overdracht een publiekrechtelijke grondslag bestaat. Eiseres stelt ten eerste dat zij van het college het mandaat heeft gekregen om een bestemmingsplan voor te bereiden. Op grond van artikel 10:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder mandaat verstaan “de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen”. Eiseres heeft met de brief van 9 februari 2021 in ieder geval niet de bevoegdheid gekregen om besluiten te nemen in naam van het college, er wordt hoogstens gesproken over het treffen van voorbereidende handelingen. Van mandaat kan daarom geen sprake zijn. 
        
      
      
        11.1.2.
        Voor zover eiseres stelt dat het college aan haar de bevoegdheid heeft overgedragen om voorbereidende handelingen voor het bestemmingsplan te treffen, overweegt de rechtbank als volgt. Het college heeft ter zitting toegelicht dat partijen op het moment van verzending van de brieven van 9 juli 2021 en 22 juni 2022 nog niet in het formele publiekrechtelijke traject van de voorbereiding van het bestemmingsplan zaten. Er was nog geen sprake van een formele aanvraag tot wijziging van het bestemmingsplan en er werd nog onderhandeld over financiële afspraken. Op dat punt in het traject zijn de onderhandelingen beëindigd, het publiekrechtelijke traject was op dat moment nog niet opgestart. Mede gelet op die uitleg overweegt de rechtbank dat er in deze fase geen sprake was van publiekrechtelijke taken van het college, zoals voorbereidingstaken als bedoeld in artikel 160 van de Gemeentewet, die aan eiseres zouden kunnen worden overgedragen. Op grond van dat artikel bereidt het college beslissingen van de gemeenteraad voor, maar nu nog geen sprake was van een aanvraag voor een bestemmingsplanwijziging, lag er ook nog niets voor waarover de gemeenteraad een beslissing moest nemen. 
        
      
      
        11.1.3.
        Bovendien ziet de rechtbank voor een overdracht van dergelijke bevoegdheden, als daar wel sprake van zou kunnen zijn, geen publiekrechtelijke grondslag. Voor zover eiseres daarvoor verwijst naar de ‘Voorwaarden rights to challenge’ en het coalitieakkoord van 2018-2022, overweegt de rechtbank dat daarnaar in het principeverzoek en daaropvolgende correspondentie nooit naar is verwezen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het ‘right to challenge’ is bedoeld voor het overdragen van bijvoorbeeld onderhoudstaken van het college zoals het onderhouden van openbaar groen. Nu eiseres geen aanvraag heeft gedaan op grond van de ‘right to challenge’ en de ‘right to challenge’ ook niet direct bedoeld lijkt te zijn voor bestemmingsplanwijzigingen, kan dit naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak geen grondslag vormen voor het overdragen van bevoegdheden van het college om voorbereidende handelingen te treffen in het kader van een bestemmingsplanprocedure.
        
      
      
        11.1.4.
        Voor zover eiseres verwijst naar de uitspraak van de AbRvS van 11 mei 1998 (AB/1998/298), overweegt de rechtbank dat dit niet gaat om een vergelijkbare situatie. In die situatie was er wel een publiekrechtelijke bevoegdheid waar de gemeenteraad gebruik van kon maken en om die reden was volgens de AbRvS sprake van een besluit. In deze zaak had het college gelet op het voorgaande geen publiekrechtelijke bevoegdheid om medewerking te verlenen aan wijziging van het bestemmingsplan of publiekrechtelijke taken over te dragen aan eiseres.
        
      
      
        11.1.5.
        Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat de brief van 22 juni 2022 een publiekrechtelijke grondslag kent. Kwesties rondom bijvoorbeeld de overdracht van de grond zijn privaatrechtelijk van aard. 
        
      
      
        11.1.6.
        Gelet op het bovenstaande heeft het college het bezwaar van eiseres terecht niet ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 21 juni 2022 niet kwalificeert als besluit in de zin van 1:3 van de Awb. 
        
        
          12. Nu sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar, is het college gelet op artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c van de Awb geen dwangsom aan eiseres verschuldigd voor het niet tijdig beslissen op bezwaar. Nu het college alsnog een besluit op bezwaar heeft genomen en eiseres ook geen aanspraak maakt op een dwangsom, heeft eiseres geen procesbelang meer bij het beroep niet-tijdig beslissen. Het beroep niet-tijdig beslissen is daarom niet-ontvankelijk. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. Het beroep niet-tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 14 maart 2023 is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart:
    
    
    
      
        het beroep niet tijdig niet-ontvankelijk
      
      
        het beroep tegen het besluit van 14 maart 2023 ongegrond. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1:3
    
    
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    (…)
    
    
      Artikel 4:17
    
    
    6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    
      	(…)
      c.de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 160
    
    
    1. Het college is in ieder geval bevoegd:
    
    
      (…)
    
    b. beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast;
    (…)
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3998.
  
  
     Op grond van het destijds, voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024, geldende artikel 3.1. van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).