ECLI:NL:RVS:2023:1658, Raad van State, 26-04-2023, 202105049/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam [wederpartij] per 22 maart 2019 uitgeschreven uit de Basisregistratie personen (hierna: Brp). Bij besluit van 10 januari 2020 heeft het college de aangifte van [wederpartij] om haar opnieuw in te schrijven geweigerd. Het college heeft bij besluit van 4 oktober 2019 [wederpartij] per 22 maart 2019 uitgeschreven uit de Brp en deze uitschrijving bij besluit van 2 maart 2020 in bezwaar gehandhaafd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het college verschillende onaangekondigde huisbezoeken aan het adres heeft afgelegd waarbij [wederpartij] niet is aangetroffen. Volgens het college heeft [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt dat zij op deze dagen aan het werk was.

202105049/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 juni 2021 in zaak nrs. 20/1956 en 20/4110 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Rotterdam,
    en
    het college. 
    Procesverloop
    Zaak nr. 1956
    Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft het college [wederpartij] per 22 maart 2019 uitgeschreven uit de Basisregistratie personen (hierna: Brp).
    Bij besluit van 2 maart 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Zaak nr. 4110
    Bij besluit van 10 januari 2020 heeft het college de aangifte van [wederpartij] om haar opnieuw in te schrijven geweigerd.
    Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Zaak nrs. 1956 en 4110
    Bij uitspraak van 23 juni 2021 heeft de rechtbank de door [wederpartij] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 2 maart 2020 en 14 juli 2020 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 4 oktober 2019 en 10 januari 2020 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Tevens heeft [wederpartij] incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 april 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.M. Badal en E.E. Roche, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.B. Ullah, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] stond tot 22 maart 2019 ingeschreven in de Brp op het adres [locatie] te Rotterdam. Het college is naar aanleiding van ontvangen informatie  een adresonderzoek gestart. Het college heeft bij brief van 22 maart 2019 [wederpartij] gevraagd om via het Formulier verklaring woonadres haar adresgegevens kenbaar te maken. In de brief staat verder dat als [wederpartij] hier geen gehoor aan geeft, het college voornemens is haar uit te schrijven uit de Brp. Op 3 april 2019 heeft [wederpartij] het Formulier verklaring woonadres aan het college gezonden waarop zij heeft ingevuld dat zij nog steeds op het adres woont.
    Besluitvorming college: uitschrijving
    2.       Het college heeft bij besluit van 4 oktober 2019 [wederpartij] per 22 maart 2019 uitgeschreven uit de Brp en deze uitschrijving bij besluit van 2 maart 2020 in bezwaar gehandhaafd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het college verschillende onaangekondigde huisbezoeken aan het adres heeft afgelegd waarbij [wederpartij] niet is aangetroffen. Volgens het college heeft [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt dat zij op deze dagen aan het werk was. De omstandigheid dat [wederpartij] op 19 september 2019 bij een huisbezoek op het woonadres is aangetroffen, betekent niet dat zij op dat adres woonde, aangezien het huisbezoek was aangekondigd. Het college heeft aan de besluitvorming ook ten grondslag gelegd dat uit de overzichten van het gas-, stroom- en waterverbruik blijkt dat het verbruik extreem laag is wat er op duidt dat [wederpartij] niet op het adres woonde. Omdat uit het adresonderzoek voldoende is gebleken dat [wederpartij] niet op het adres woonde, is voldaan aan de vereisten als vermeld in artikel 2.22 van de Wet Basisregistratie personen (hierna: Wet Brp) om haar uit te schrijven, aldus het college.
    Besluitvorming college: weigering herinschrijving
    3.       Het college heeft bij besluit van 10 januari 2020 geweigerd om [wederpartij] opnieuw in te schrijven op het adres [locatie] en deze weigering bij besluit van 14 juli 2020 in bezwaar gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [wederpartij] ten onrechte heeft uitgeschreven op het adres [locatie] en ten onrechte heeft geweigerd haar weer in te schrijven.
    De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het door het college uitgevoerde adresonderzoek niet voldoet aan de daaraan gestelde vereisten. Volgens de rechtbank kan aan het feit dat [wederpartij] bij verschillende onaangekondigde huisbezoeken niet op het woonadres is aangetroffen niet de waarde worden gehecht die het college daaraan hecht. Dat [wederpartij] bij huisbezoeken in de middag en het begin van de avond niet op het woonadres was, is onvoldoende om aan te nemen dat zij niet op het adres woont, nu niet kan worden uitgesloten dat zij met juistheid heeft verklaard dat zij veel werkte en doorgaans op haar werk of bij haar moeder at. Daar komt bij dat [wederpartij] bij het huisbezoek op 19 september 2019, dat volgens het verslag van dat huisbezoek onaangekondigd heeft plaatsgevonden, wel op het adres werd aangetroffen en dat er toen ook persoonlijke spullen en kleding van haar in de woning zijn aangetroffen. De omstandigheid dat het water- en energieverbruik op het woonadres extreem laag was, mocht bij het college weliswaar gerede twijfel oproepen of [wederpartij] op het adres woonde, maar de omstandigheden van deze zaak geven onvoldoende reden om haar op basis daarvan uit te schrijven. [wederpartij] heeft namelijk verklaard dat zij veel op haar werk was en bij haar moeder verbleef. Zij was vaak slechts thuis om te slapen. Ook heeft zij verklaard dat haar woning snel warm wordt door de zon en dat zij extreem zuinig leefde om te sparen voor haar bruiloft. Hoewel deze verklaring volgens de rechtbank het zeer lage verbruik vermoedelijk niet geheel kan verklaren, moet worden meegewogen dat op 19 september 2019 [wederpartij] op het woonadres is aangetroffen en kleding en persoonlijke spullen aanwezig waren. Verder moet volgens de rechtbank in aanmerking worden genomen dat uit het dossier niet blijkt dat het college nog op andere wijze heeft getracht onderzoek te doen, zoals het opvragen van informatie bij meerdere buren en de verhuurder. Evenmin blijkt op grond van welk gegeven bij het college het vermoeden is ontstaan dat [wederpartij] niet op het adres zou wonen. Verder moet worden vastgesteld dat het tijdens het onderzoek bij het college ontstane vermoeden dat [wederpartij] op het adres van haar ouders zou verblijven bij enkele huisbezoeken aan dat adres niet kon worden bevestigd. De rechtbank acht bij het voorgaande van belang dat het college [wederpartij] na een nieuw verzoek om hervestiging per 25 september 2020 weer op het adres heeft ingeschreven. De toelichting van het college op de zitting dat daarbij van belang was dat de echtgenoot van [wederpartij] toen ook op het adres stond ingeschreven en dat [wederpartij] het voordeel van de twijfel is gegeven, wijst niet op veranderde omstandigheden ten aanzien van [wederpartij] zelf, zodat niet valt in te zien dat voor de periode van 22 maart 2019 tot 25 september 2020 zou zijn aangetoond dat [wederpartij] niet op het adres woonde, aldus de rechtbank.
    5.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar vernietigd, de primaire besluiten herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Dit betekent dat de inschrijving van [wederpartij] in de brp vanaf 22 maart 2019 moet worden hersteld, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    - omvang van het geding
    6.       Op de zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat het hoger beroep alleen betrekking heeft op het oordeel van de rechtbank over het besluit tot uitschrijving en niet op het besluit tot weigering om [wederpartij] opnieuw in te schrijven. De gemachtigde van het college heeft toegelicht dat het college erkent dat dit laatste besluit onzorgvuldig is voorbereid. De gemachtigde van [wederpartij] heeft op de zitting laten weten dat het incidenteel hoger beroep niet wordt gehandhaafd. De Afdeling zal in deze zaak dus alleen een oordeel geven over het hoger beroep van het college tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit tot uitschrijving.
    - gronden college
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het adresonderzoek niet voldoet aan de daaraan gestelde vereisten. Het college voert aan dat het niet lichtvaardig is overgegaan tot uitschrijving van [wederpartij]. Het college wijst erop dat ambtshalve een onderzoek is verricht naar het woonadres van [wederpartij] naar aanleiding van informatie dat haar zus op hetzelfde adres stond ingeschreven. Volgens het college heeft het voldoende informatie verzameld op basis waarvan moet worden geoordeeld dat [wederpartij] niet op haar woonadres woonde. Zo hebben inspecteurs op verschillende data en tijdstippen huisbezoeken afgelegd, waarbij [wederpartij] slechts eenmaal is aangetroffen. Ook is er gekeken naar het energie- en waterverbruik op het woonadres. Daaruit blijkt dat het verbruik extreem laag was, wat bevestigt dat [wederpartij] niet op dat adres woonde. Verder is [wederpartij] in de gelegenheid gesteld om nadere informatie te verstrekken over haar werktijden maar daar heeft zij geen gebruik van gemaakt. De rechtbank had daarom er niet van mogen uitgaan dat [wederpartij] veel werkte en daardoor niet vaak op haar woonadres was, aldus het college.
    Wettelijk kader
    8.       Artikel 1.1 van de Wet Brp luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    het woonadres:
    1°het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
    2°het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten;
    […]"
    Artikel 2.22, eerste lid, luidt: "Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland."
    Artikel 2.38, eerste lid, luidt: "Degene die naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste twee derde van de tijd in Nederland verblijf zal houden, meldt zich uiterlijk op de vijfde dag na de aanvang van zijn verblijf in persoon bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn woonadres heeft om daarbij schriftelijk aangifte van verblijf en adres te doen. Indien hij geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres en meldt hij zich binnen de gestelde termijn bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn briefadres heeft om de bedoelde aangifte te doen."
    Beoordeling Afdeling
    9.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 16 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:764 (r.o. 5), is het doel van de brp dat de daarin vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en dat de gebruikers van de gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Met het oog daarop moeten in de brp gegevens over de feitelijke verblijfplaats van de betrokkene worden geregistreerd. In artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp is bepaald wanneer het college iemand ambtshalve moet uitschrijven als ingezetene uit de brp.
    9.1.    Er zijn drie voorwaarden: i) de ingezetene kan niet worden bereikt, ii) van hem is geen aangifte van wijziging van adres of van vertrek ontvangen en iii) na gedegen onderzoek kunnen geen gegevens over hem worden achterhaald over het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland en het volgende verblijf buiten Nederland.
    9.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2564, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.22 van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42 en 133) dat een college in de brp kan opnemen dat een voormalig ingezetene is vertrokken naar onbekend, als die persoon het adres waarop hij in de brp stond ingeschreven heeft verlaten en spoorloos is. Het cruciale punt is dat de werkelijke situatie in de gevallen waarin artikel 2.22 van de Wet brp toepassing vindt, niet bekend is. Er mag niet lichtvaardig tot ambtshalve toepassing van artikel 2.22 van de Wet brp worden overgegaan. De gevolgen daarvan zijn immers aanzienlijk. Voor de ingeschrevene betekent het dat de verschillende overheidsorganen (en derden) er in beginsel vanuit gaan dat hij niet meer in Nederland verblijft. Zij zullen bijvoorbeeld uitkeringen en andere vormen van dienstverlening ten behoeve van betrokkene in beginsel stopzetten.
    9.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college [wederpartij] ten onrechte op het adres [locatie] heeft uitgeschreven. Het adresonderzoek van het college is in dit geval weliswaar niet onvolledig geweest, want het college heeft niet alleen huisbezoeken aan het woonadres afgelegd, maar ook onder meer het energie- en waterverbruik onderzocht. Toch heeft het college uit dat onderzoek ten onrechte geconcludeerd dat [wederpartij] in de periode van 22 maart 2019 tot 4 oktober 2019 niet op dat adres woonde. Aan de voorwaarden voor ambtshalve uitschrijving, zoals weergegeven onder 9.1., is dan ook niet voldaan. Met de rechtbank acht de Afdeling hiertoe van belang dat [wederpartij] bij het onaangekondigde huisbezoek op 19 september 2019 op het adres is aangetroffen en daarbij ook persoonlijke spullen en kleding van [wederpartij] in de woning zijn aangetroffen. Ook acht de Afdeling van belang dat het stroom- en waterverbruik in de onderzochte periode weliswaar zeer laag was, maar uit dit lage verbruik kan niet zonder meer worden afgeleid dat [wederpartij] niet op het adres woonde.
    De verklaring die [wederpartij] voor het lage verbruik heeft gegeven, te weten dat zij buiten werktijden vaak bij haar ouders verbleef, en zeer zuinig leefde, sluit een dergelijk laag verbruik namelijk niet geheel uit. Dat gasverbruik in de betrokken periode niet is geconstateerd, roept vragen op, maar biedt op zichzelf onvoldoende aanknopingspunt om te concluderen dat [wederpartij] niet op het betrokken adres woonde. Verder is van belang dat het college ook niet heeft kunnen vaststellen dat, zoals het vermoedde, [wederpartij] bij haar ouders woonde. Het door het college verrichte onderzoek bij het woonadres van haar ouders heeft dit vermoeden namelijk niet kunnen bevestigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    818