ECLI:NL:RBOVE:2024:692, Rechtbank Overijssel, 09-02-2024, AK_23_1910
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd omdat in het pand (een woning) drie woningen (appartementen zijn gerealiseerd, elk afzonderlijk bewoond door één huishouden;, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend; 
        college heeft zich terecht bevoegd geacht een last onder dwangsom op te leggen; last dient wel zo geredigeerd te worden dat zelfstandige bewoning door meerdere huishoudens (drie appartementen) niet meer mogelijk is maar kamerbewoning (drie kamers) wel.; in zoverre beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 23/1910 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers,
    (gemachtigde: mr. A. Kwint),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de (in bezwaar gehandhaafde) aan eiser [eiser 1] (hierna: [eiser 1]) opgelegde last onder dwangsom, betreffende het pand op het perceel Van [adres] (hierna: [adres]).
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 7 juli 2022, gewijzigd bij besluit van 16 januari 2023 (tezamen het primaire besluit), heeft het college aan [eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd omdat in het pand (een woning) op [adres] drie woningen (te weten: drie appartementen) zijn gerealiseerd, elk afzonderlijk bewoond door één huishouden, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. De last ziet op het ongedaan maken van deze woningsplitsing en strekt ertoe het gebruik van het pand terug te brengen tot een gebruik door één huishouden. 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 7 augustus 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft in zijn uitspraak van 30 november 2023, zaaknummer ZWO 23/2179, het bestreden besluit geschorst tot zes weken na de uitspraak op het door eisers ingestelde beroep. Dit omdat de begunstigingstermijn op 3 januari 2024 afloopt en vanaf dat moment dwangsommen worden verbeurd.
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben een nader stuk ingebracht. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 februari 2024 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2].
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Gebruikte termen in deze uitspraak
      
    
    
    2. In deze zaak worden de termen ‘onzelfstandige bewoning’ en ‘zelfstandige bewoning’ veelvuldig door partijen gehanteerd. Om mogelijke verwarring te voorkomen zal de rechtbank voor de term ‘onzelfstandige bewoning’ vaak de termen ‘kamers’ of ‘kamerbewoning’ gebruiken. Voor de term ‘zelfstandige bewoning’ zal de rechtbank dikwijls de term ‘appartementen’ gebruiken. 
    
    
      
        Feiten / voorgeschiedenis
      
    
    
    3. Op 29 november 2004 heeft het college voor het pand op [adres] een onttrekkingsvergunning in de zin van de Huisvestingsverordening verleend. Op grond van deze vergunning is het toegestaan dit pand te gebruiken voor drie onzelfstandige wooneenheden (kamers). Eisers hebben [adres] gekocht en zijn sinds oktober/november 2019 eigenaar van dit perceel.
    
    4. Volgens eisers wordt het pand op [adres] al sinds 1993 in afwijking van de onttrekkingsvergunning gebruikt voor drie zelfstandige wooneenheden (appartementen). Eisers hebben in juni 2019 een conceptaanvraag ter legalisatie van dit bestaande gebruik bij het college ingediend. Deze conceptaanvraag is op ambtelijk niveau behandeld en partijen hebben hierover met elkaar gesproken en gemaild. Op dit ambtelijk niveau is aan eisers meegedeeld dat de conceptaanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, dat artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht de mogelijkheid biedt om af te wijken van het bestemmingsplan, maar dat het gebruiken van deze afwijkingsbevoegdheid in dit geval niet aan de orde is omdat de aanvraag niet voldoet aan de Beleidsregel zelfstandige woonruimte (hierna: de Beleidsregel). In deze Beleidsregel is voorgeschreven dat bij een zelfstandige woonruimte (appartement) een berging voor het stallen van fietsen en afvalcontainers aanwezig moet zijn.
    
    5. Op 27 januari 2020 hebben eisers een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van drie zelfstandige wooneenheden (appartementen) op [adres] bij het college ingediend. Deze aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag heeft niet betrekking op het realiseren van bergingen.
    
    
      Er heeft overleg plaatsgevonden over ontbrekende stukken/gegevens. Dit betreft met name gegevens over de vereiste bergingen. Uiteindelijk heeft dit overleg geresulteerd in het ambtelijk standpunt, opgenomen in een e-mail van 4 mei 2020, dat legalisatie van de drie zelfstandige wooneenheden (appartementen) op grond van de Beleidsregel niet mogelijk is vanwege de beperkte oppervlaktes van de woonruimten en de onmogelijkheid om bergingen te realiseren.
    
    
    
      Eisers is op ambtelijk niveau geadviseerd de aanvraag voor een omgevingsvergunning in te trekken, en hen is meegedeeld dat, als de aanvraag niet wordt ingetrokken, de gevraagde vergunning zal worden geweigerd. Eisers hebben de aanvraag op 9 juni 2020 per e-mail en op 12 juni 2020 via het Omgevingsloket ingetrokken.
      
        Voorliggende besluitvorming
      
    
    
    6. Met het primaire besluit van 7 juli 2022 heeft het college aan [eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last ziet op de navolgende overtredingen:
    - Het gebruiken van het pand op [adres] voor drie appartementen, waarin zelfstandige bewoning door drie huishoudens/personen plaatsvindt, is in strijd met de bestemming “Wonen” die in het bestemmingsplan “Assendorp” (hierna: het bestemmingsplan) aan dit perceel is toegekend. Het bestemmingsplan staat ter plaatse slechts één woning (zelfstandige bewoning door één huishouden/persoon) toe; het gebruiken van het pand voor meer dan één woning (zelfstandige bewoning door meerdere huishoudens/personen) is niet toegestaan. Dit staat in artikel 21.5 sub a van de planregels. Voor het gebruiken van het pand voor drie appartementen is bovendien geen omgevingsvergunning verleend. Hierdoor is sprake van een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo; 
    - De vorige eigenaar heeft het pand verbouwd tot appartementen zonder te beschikken over een omgevingsvergunning. Eisers hebben het pand in 2019 gekocht en beschikken evenmin over een omgevingsvergunning. Hierdoor wordt het zonder omgevingsvergunning verbouwde in stand gelaten. Dit is een overtreding van het bepaalde in artikel 2.3a van de Wabo.
    
    
      Van [eiser 1] wordt gelast dat hij voor 5 juli 2023 deze overtredingen beëindigt en beëindigd houdt. Dit kan hij doen door:
    
    
      
        de badkamer op de begane grond (appartement 1) te (laten) verwijderen en verwijderd te houden;
      
      
        de niet vergunde woonvoorzieningen (keuken, badkamer en toilet) op de tweede verdieping (appartement 3) te (laten) verwijderen en verwijderd te houden; en
      
      
        het gebruik van het gehele pand blijvend terug te brengen tot een gebruik door één huishouden. 
      
    
    
    
      Als [eiser 1] aan deze last niet (volledig) of niet tijdig voldoet, verbeurt hij van rechtswege een dwangsom van € 5.000,- per kalendermaand met een maximum van € 50.000,-. 
    
    
    7. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Eisers hebben zich primair op het standpunt gesteld dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden omdat de aangevraagde omgevingsvergunning voor het gebruiken van het pand op [adres] als drie zelfstandige wooneenheden (appartementen) op 21 mei 2020 van rechtswege is verleend. Het moment van de verlening van de vergunning van rechtswege dateert van voor de intrekking van de vergunningaanvraag, zodat aan deze intrekking geen betekenis toekomt, aldus eisers.
    
    
      In het (aanvullende) bezwaarschrift hebben eisers het college verzocht de van rechtswege verleende omgevingsvergunning binnen twee weken bekend te maken, conform het bepaalde in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat het college dit niet deed, hebben eisers het college in gebreke gesteld en hebben zij op 12 januari 2023 bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de,  volgens hen, van rechtswege verleende omgevingsvergunning. 
    
    
    8. De besluitvorming op het bezwaar van eisers is door het college aangehouden totdat de rechtbank een uitspraak heeft gedaan op het op 12 januari 2023 ingestelde beroep. De begunstigingstermijn van de primaire last is verlengd tot 3 januari 2024.
    
    9. Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 11 mei 2023, zaaknummer ZWO 23/140, geoordeeld dat de op 27 januari 2020 aangevraagde omgevingsvergunning niet van rechtswege is verleend. Het op 12 januari 2023 ingestelde beroep is niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
      Op het hiertegen ingestelde hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is nog niet beslist. 
    
    
    10. Met het bestreden besluit van 7 augustus 2023 heeft het college de primaire last gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. 
    
    
      
        Beoordeling van het beroep
      
    
    
    
      
        Toepasselijk wettelijk kader
      
    
    
    11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2022 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo zoals deze wet gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    
      
        Duiding van de beroepsgronden / opbouw van deze uitspraak
      
    
    
    12. De last ziet op het ongedaan maken van de gerealiseerde drie appartementen en het terugbrengen van het pand tot één woning, geschikt om te worden bewoond door één huishouden. 
    
    
      Eisers stellen primair dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de drie gerealiseerde appartementen. 
    
    
    
      Mocht het college hiertoe echter wel bevoegd zijn, dan stellen eisers subsidiair dat de opgelegde last te verstrekkend en/of in strijd met de rechtszekerheid is. Het gebruiken van het pand voor kamerbewoning (drie kamers, te bewonen door drie personen) is volgens eisers toegestaan, zodat de last had moeten luiden dat de situatie in het pand teruggebracht moet worden tot de situatie van kamerbewoning (drie kamers). Er kan niet, zoals het college heeft gedaan, van eisers worden geëist dat het pand wordt teruggebracht tot één woning.
    
    
    
      De rechtbank zal eerst het primaire standpunt van eisers bespreken. Indien het primaire standpunt niet slaagt, zal de rechtbank het subsidiaire standpunt bespreken bij de beoordeling of het gebruik maken van de handhavingsbevoegdheid (on)evenredig is.  
    
    
    
      
        De bevoegdheid
      
    
    
    13. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb.
    
    
      Het college heeft zijn bevoegdheid om aan [eiser 1] een last onder dwangsom op te leggen, gebaseerd op het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en artikel 2.3a van de Wabo. 
    
    
    14. Eisers bestrijden de handhavingsbevoegdheid van het college. Volgens eisers waren de drie appartementen al in 1993 gerealiseerd en zijn deze drie appartementen vervolgens onafgebroken verhuurd. Verder blijkt uit de correspondentie tussen de vorige eigenaar en het college, die eisers als bijlage 20 bij hun beroepschrift hebben gevoegd, dat in 2003/2004 sprake was van zelfstandige wooneenheden (appartementen). De feitelijke indeling en het feitelijke gebruik zijn sindsdien ongewijzigd gebleven. Eisers doen een beroep op het bouw- en gebruiksovergangsrecht.
    
    15. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
    
    
      15.1.
      In het bestreden besluit heeft het college verwezen naar zijn reactie op de bezwaargronden (gedateerd 11 juli 2023) met de daarbij behorende bijlagen, en aangegeven dat deze stukken integraal onderdeel uitmaken van dit besluit. Deze reactie heeft het college als gedingstuk 27 ingebracht. In deze reactie is op pagina’s 3 (onderaan) tot en met 6 (1e alinea) uitvoerig ingegaan op het bouw- en gebruiksovergangsrecht. Hierbij heeft het college ook de door eisers overgelegde huurovereenkomsten en de bewoningsgeschiedenis zoals opgenomen in de basisregistratie personen, betrokken. 
      
      
        Uit dit onderzoek van het college is naar voren gekomen dat de huurovereenkomsten niet verder teruggaan dan tot het jaar 2000. Op 19 juli 2013 werd het pand bewoond door twee personen. Op 13 februari 2001 werd het pand bewoond door vier personen. Het college vermoedt dat er op dat moment (13 februari 2001) sprake was van bewoning door drie huishoudens en dat er destijds drie appartementen in het pand waren gerealiseerd. 
      
      
      
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van het pand voor drie appartementen niet valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht. Dit omdat dit gebruik in strijd is met het (huidige) bestemmingsplan, eveneens in strijd was met voorgaande bestemmingsplannen en in de bestemmingsplannen in de planregels over het gebruiksovergangsrecht een uitsluitingsclausule met betrekking tot strijdig gebruik is opgenomen. Wat betreft het bouwovergangsrecht heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor het realiseren van de drie appartementen geen bouwvergunning is verleend noch aangevraagd, en dat het bouwovergangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft.
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank onderschrijft deze standpunten van het college en de daarvoor gebruikte motivering. De onderhavige beroepsgrond slaagt niet. 
      
      16. De rechtbank oordeelt dat het verbouwen van de woning in het pand op [adres] tot drie appartementen destijds niet vergunningsvrij was, deze bouwvergunning niet is aangevraagd en verleend, deze verbouw nog steeds vergunningplichtig is en [eiser 1] deze niet vergunde bouwwerkzaamheden in stand laat zonder te beschikken over een omgevingsvergunning. Hiermee overtreedt [eiser 1] het verbod neergelegd in artikel 2.3a van de Wabo. Verder is het gebruiken van het pand voor meervoudige bewoning (drie appartementen) in strijd met artikel 21.5 sub a van de planregels. Hiermee overtreedt [eiser 1] het verbod neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.  
      
      
        Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht bevoegd geacht om tegen deze twee overtredingen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom aan [eiser 1]. 
      
      
      
        
          Het gebruiken van de bevoegdheid
        
      
      
      17. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      18. Eisers hebben niet gesteld dat er ten tijde van de besluitvorming sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Nu dit geen ambtshalve te toetsen aspect is, volstaat de rechtbank met deze constatering. 
      
      19. Eisers stellen dat handhavend optreden onevenredig is en dat met hun belangen onvoldoende rekening is gehouden. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond hebben eisers meerdere aspecten aangevoerd, die de rechtbank hierna zal bespreken.
      
      
        
          Heeft het college onzorgvuldig gehandeld in het voortraject?
        
      
      
      20. Eisers stellen dat zij zich op 13 juni 2019 bij het college hebben gemeld en dat het verzoek om vooroverleg op 22 augustus 2019 is ingediend. Op dat moment was bekend dat de Beleidsregel binnenkort zou worden gepubliceerd en in werking zou treden. De Beleidsregel staat in de weg aan het alsnog (en achteraf) vergunnen van de drie reeds gerealiseerde appartementen in het pand. Als de behandelend ambtenaar dit op handen zijnde beleid meteen aan eisers zou hebben meegedeeld, hadden eisers van de koop van het pand afgezien dan wel hadden zij onmiddellijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning ter legalisatie bij het college ingediend. Het college had de aanvraag dan niet kunnen/mogen toetsen aan de Beleidsregel.
      
      21. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      21.1.
      De rechtbank overweegt allereerst dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan slechts wordt verleend indien de gevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voor het beantwoorden van de vraag of aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening wordt voldaan, is geen daarop toegespitst beleid nodig. Dergelijk beleid ziet op het nader inkaderen wanneer het college van deze bevoegdheid gebruik wil maken. Alsdan kan bij de motivering of er wel of geen medewerking wordt verleend, worden volstaan met het verwijzen naar dit beleid. Als er geen specifiek beleid is vastgesteld, moet het college bij elk aanvraag motiveren waarom het al dan niet medewerking verleent.
      
      
        Het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voordat de Beleidsregel op 5 november 2019 in werking trad, betekent dan ook niet dat de gevraagde omgevingsvergunning zonder meer zou zijn verleend. Het college had zich op het standpunt kunnen stellen dat de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege de geringe oppervlakte van de appartementen en het ontbreken van bergruimte, oftewel op grond van dezelfde criteria die nadien in de Beleidsregel zijn neergelegd. Voor het innemen van dit standpunt is immers geen specifieke beleidsregel nodig.
      
      
    
    
      21.2.
      Eisers hebben het pand aangekocht in oktober 2019. Op dat moment was hen bekend dat het gebruiken van het pand voor appartementen in strijd is met het bestemmingsplan en dat het onduidelijk was of de vereiste omgevingsvergunning wel zou kunnen worden verleend. Dat het vooroverleg volgens eisers te lang duurde (10 maanden), zij geen 10 maanden konden wachten en daarom zijn overgegaan tot het kopen van het pand, laat onverlet dat eisers het pand kochten terwijl er onduidelijkheid was of het bestaande gebruik wel gelegaliseerd kon worden. Eisers hebben hiermee een risico genomen. Dat risico komt voor hun rekening.
      
    
    
      21.3.
      Gelet op vorenstaande heeft het college niet onzorgvuldig gehandeld door eisers er niet meteen (in augustus 2019) op te wijzen dat er specifiek beleid in de maak was. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet. 
      
      
        
          Heeft het college in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld?
        
      
      
      22. Eisers doen een beroep op het vertrouwensbeginsel. In dat kader voeren zij aan dat door de behandelend ambtenaar in de vooroverlegfase toezeggingen zijn gedaan. Eisers hebben hierbij verwezen naar de e-mailwisseling van 9 en 10 juni 2020. Volgens eisers heeft de ambtenaar hen voorgehouden dat de feitelijke situatie (drie appartementen) vergund zou kunnen worden. Daarop hebben zij hun aanvraag voor een omgevingsvergunning ter legalisatie achteraf, ingetrokken.
      
      23. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      23.1.
      De genoemde e-mails maken onderdeel uit van een uitbreide e-mailwisseling tussen eisers en de behandelend ambtenaar en zijn als bijlage 17 bij het beroepschrift gevoegd. 
      
      
        Hieruit blijkt dat de ambtenaar bij e-mail van 14 mei 2020 aan eisers heeft meegedeeld dat de feitelijke situatie waarop de aangevraagde omgevingsvergunning ziet (drie appartementen) niet vergunbaar is vanwege de beperkte oppervlaktes van de appartementen en het ontbreken van bergingen. Dat er niet direct handhavend wordt opgetreden en dat het pand wordt meegenomen in het projectplan met betrekking tot illegale woningensplitsingen, doet volgens de ambtenaar niets af aan het feit dat de bestaande situatie niet kan worden gelegaliseerd. Eisers is in overweging gegeven de aanvraag voor een omgevingsvergunning in te trekken. Eisers hebben hierop gereageerd met een uitvoerige e-mail van 2 juni 2020 waarin zij, samengevat weergegeven, hebben aangegeven dit standpunt onbegrijpelijk te vinden. Daarop is door de ambtenaar gereageerd met de e-mail van 3 juni 2020, waarin hij eisers heeft gevraagd hem te bellen. 
      
      
      
        In de e-mail van 9 juni 2020 hebben eisers hun weergave gegeven van de twee telefoongesprekken die tussen hen en de ambtenaar zijn gevoerd. Eisers stellen dat de ambtenaar heeft gezegd dat het in de lijn der verwachting ligt dat het gebruik van de drie appartementen vergund kan worden. Verder staat in deze e-mail dat eisers ermee akkoord gaan om de aanvraag voor een omgevingsvergunning in te trekken. 
      
      
      
        In de e-mail van 10 juni 2020 heeft de ambtenaar meegedeeld dat deze intrekking formeel zal worden bevestigd met een digitale brief.
      
      
    
    
      23.2.
      De rechtbank constateert dat de e-mail van 9 juni 2020 is opgesteld door eisers en hun weergave bevat van wat de ambtenaar aan hen telefonisch zou hebben meegedeeld. De rechtbank vindt deze weergave niet geloofwaardig. Dit zou immers betekenen dat het ambtelijke standpunt dat zeer duidelijk is verwoord in de e-mail van 14 mei 2020, niet alleen is losgelaten maar 180 graden is gedraaid. Dat de ambtenaar in zijn e-mail van 10 juni 2020 niet heeft aangegeven dat deze weergave van de telefoongesprekken niet juist is, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze weergave daarom juist zou zijn. De rechtbank vindt het begrijpelijk dat de ambtenaar niet opnieuw met eisers in discussie is gegaan over het duidelijke ambtelijke standpunt, om de eenvoudige reden dat dit een oeverloze discussie aan het worden was. Eisers weigerden zich neer te leggen bij het ambtelijke standpunt en bleven maar e-mails sturen. 
      
      
        Reeds omdat er geen sprake is van toezeggingen, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Voor de volledigheid voegt de rechtbank hieraan toe dat het gestelde gevolg van de vermeende toezegging is dat eisers hun aanvraag voor een omgevingsvergunning hebben ingetrokken. Deze intrekking staat in beginsel los van de thans voorliggende handhavingszaak. Als eisers hun aanvraag niet zouden hebben ingetrokken, zou het college de gevraagde omgevingsvergunning hebben geweigerd. Dit is aan eisers expliciet meegedeeld in de e-mail van 14 mei 2020. 
      
      
      
        
          Is handhavend optreden in overeenstemming met het gemeentelijk beleid?
        
      
      
      24. Eisers stellen dat een uitgangspunt van het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid neergelegd in de toelichting bij het bestemmingsplan, is dat bestaande eengezinswoningen in de wijk Assendorp niet worden gesplitst in meerdere zelfstandige woningen (appartementen). De reden hiervoor is dat het onwenselijk is om eengezinswoningen aan de woningvoorraad te onttrekken. Het pand op [adres] is echter nooit gebruikt als eengezinswoning, zodat door de woningsplitsing geen eengezinswoning aan de woningvoorraad is onttrokken. Er is door eisers dan ook niet in strijd met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid gehandeld.
      
      
        Verder stellen eisers dat in het gemeentelijk handhavingsbeleid prioriteiten zijn gesteld. Ambtshalve handhavend optreden is enkel aan de orde in bepaalde situaties, zoals bij potentieel gevaarlijke situaties of bij excessieve situaties. Uit de Beslisnota van 20 april 2021, waar het college naar heeft verwezen in het bestreden besluit, blijkt dat er handhavend wordt opgetreden tegen ongewenste illegale situaties, zoals gevallen die leiden tot aantasting van de leefbaarheid en waarin sprake is van ongezonde en/of gevaarlijke situaties. Het college heeft niet gemotiveerd waarom in deze zaak sprake is van een ongewenste illegale situatie. Volgens eisers is enkel het ontbreken van een bergruimte de reden dat het college niet wil legaliseren. Van een aantasting van de leefbaarheid en een ongezonde en/of gevaarlijke situatie is geen sprake. 
      
      
      25. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
      
        In het bestreden besluit wordt verwezen naar het Beleidsplan Wabo thuistaken 2021-2022, waarin aan ambtshalve handhavend optreden tegen illegale bewoning en illegaal gebruik van gronden hoge prioriteit wordt toegekend. Vanwege leefbaarheidsproblemen in verschillende gebieden (omgevingseffecten en de kwaliteit van wonen) is het projectplan ‘aanpak illegale woningsplitsingen’ in het leven geroepen en heeft het college op 20 april 2021 expliciet ingestemd met ambtshalve handhaving van illegale woningsplitsingen. Het college heeft verder in zijn besluitvorming aangevoerd dat sprake is van een doorlopende overtreding die niet van geringe aard en ernst is. Verder is in het bestreden besluit expliciet ingegaan op de situatie van [adres] en is gemotiveerd waarom het ontbreken van klachten over het gebruik van dit perceel niet betekent dat er van handhavend optreden zou moeten worden afgezien. Ook is verwezen naar foto’s van het pand waaruit blijkt dat de fietsen van de bewoners, vanwege het ontbreken van stallingsruimte/bergingen, voor het pand op het trottoir worden gestald. 
      
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is handhavend optreden in deze zaak in overeenstemming met het gemeentelijke beleid. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet. 
      
      
      
        
          Is de last te verstrekkend?
        
      
      
      26. Eisers stellen dat de last verder strekt dan nodig is om de overtreding te beëindigen. Volgens eiser is het gebruik van het pand voor kamerbewoning (drie kamers) legaal. Het college had daarom de last moeten beperken tot het terugbrengen van drie appartementen naar drie kamers. Ter onderbouwing van deze stelling hebben eisers drie punten aangevoerd, die de rechtbank hierna zal bespreken.
      
      27. Eisers hebben in dit kader als eerste aangevoerd dat [adres] ten onrechte niet is opgenomen op de lijst met adressen zoals genoemd in artikel 21.5, sub b, van de planregels, als perceel waar wooneenheden zijn toegestaan. Dit had wel gemoeten, wat ook is onderkend in het stedenbouwkundig advies van 14 februari 2020. Als deze fout niet zou zijn gemaakt, was onzelfstandige bewoning van het pand toegestaan op grond van de zojuist bedoelde lijst met adressen. Deze fout mag eisers niet worden tegengeworpen. 
      
      28. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      28.1.
      In artikel 21.5, aanhef en sub b, van het bestemmingsplan staat dat tot een gebruik strijdig met deze bestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo, in ieder geval wordt gerekend: het gebruik voor wooneenheden, geen woning zijnde, behalve ter plaatse van de adressen als genoemd in de Lijst van adressen met wooneenheden, geen woning zijnde, welke als een bijlage bij deze regels is opgenomen, met, voor zover van toepassing, maximaal twee eenheden per adres.
      
      
        In deze lijst met adressen is [adres] niet opgenomen. 
      
      
    
    
      28.2.
      Eisers stellen met deze beroepsgrond feitelijk dat de raad van de gemeente Zwolle een fout heeft gemaakt bij het opstellen en vaststellen van het bestemmingsplan. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eisers willen dat [adres] alsnog wordt ‘ingelezen’ op deze lijst.
      
      
        De rechtbank overweegt hierover dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. De vraag of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan een perceel de juiste bestemming is toegekend, kan in het kader van een exceptieve toetsing niet aan de orde komen. Het bestemmingsplan is onherroepelijk en van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1474, overweging 14.1. 
      
      
      
        Nu [adres] niet is opgenomen in voornoemde lijst met adressen, is het gebruik van het pand op dit perceel voor meerdere wooneenheden, niet zijnde woningen, in strijd met het bestemmingsplan, wat een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is.
      
      
      29. Eisers hebben in dit kader ten tweede aangevoerd dat kamerbewoning onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt.
      
      30. De rechtbank overweegt hierover dat voor een succesvol beroep op het gebruiksovergangsrecht in ieder geval (maar niet alleen) is vereist dat een bepaald gebruik plaatsvond op de gebruikspeildatum en nadien ononderbroken is voortgezet. 
      
      
        Eisers hebben telkenmale gesteld dat het pand geruime tijd wordt gebruikt voor zelfstandige bewoning (appartementen), in ieder geval al sinds medio jaren 90. Het college vermoedt dat het gebruik voor drie appartementen op 13 februari 2001 en nadien aan de orde was. Zie de vaker genoemde reactie op het bezwaarschrift, gedingstuk 27. Dit betekent dat kamerbewoning ten tijde van de gebruikspeildatum van het huidige bestemmingsplan (19 juli 2013) niet plaatsvond, zodat reeds hierom dit gebruik niet onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt.
      
      
      31. Eisers hebben in dit kader ten derde aangevoerd dat er ambtelijk aan hen is meegedeeld dat kamerbewoning van het pand is toegestaan. Dit betreft zowel twee stedenbouwkundig adviezen als de mededeling van de ambtenaar die betrokken was bij het voortraject.
      32. De rechtbank volstaat met de constatering dat dit ambtelijke standpunten betreft die het college niet onderschrijft. Zie het bestreden besluit, pagina 2, laatste alinea. 
      
      33. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat het gebruiken van het pand voor drie onzelfstandige wooneenheden (kamers) geen legaal gebruik is. De last is daarom niet te verstrekkend. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
      
      
        
          Is de last in strijd met de rechtszekerheid?
        
      
      
      34. Eisers stellen dat het college de situatie in 2003 heeft geduid als onzelfstandige bewoning (kamerbewoning) en dit heeft toegestaan door het verlenen van een onttrekkingsvergunning voor kamerbewoning. Op dat moment waren er drie keukens, drie badkamers en drie toiletten in het pand aanwezig. Eisers hebben hierbij verwezen naar het inspectierapport van 31 juli 2003, dat aan bijlage 20 bij hun beroepsgronden is gehecht. Hiermee heeft het college volgens eisers een (impliciet) besluit genomen, inhoudende dat deze woonvoorzieningen legaal zijn. Door nu te eisen dat er meerdere woonvoorzieningen moeten worden verwijderd, handelt het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus eisers. 
      
      35. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      35.1.
      Voor het gebruiken van het pand voor kamerbewoning (drie kamers) is in 2004 een onttrekkingsvergunning verleend. Het college was destijds dus van mening dat het pand geschikt is voor kamerbewoning. Bovendien was dit gebruik - zoals ook in de onttrekkingsvergunning werd aangegeven - niet in strijd met het toen geldende bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat het in strijd is met de rechtszekerheid om dit destijds toegestane ‘mindere’ gebruik (dan een gebruik voor zelfstandige bewoning) thans niet meer toe te staan. De rechtbank laat hierbij meewegen dat niet in geschil is dat het pand al sinds medio jaren 90 werd gebruikt voor het bewonen door meerdere personen/huishoudens. Dat de situatie ondertussen is gewijzigd, in de zin dat kamerbewoning onder het huidige bestemmingsplan niet meer is toegestaan en de leefbaarheid van de wijk Assendorp onder druk staat door illegale woningsplitsingen (waardoor er erg veel huishoudens in een klein gebied wonen), neemt niet weg dat eisers mochten afgaan op de rechten die ontleend kunnen worden aan de onttrekkingsvergunning. Eisers mochten erop vertrouwen dat zelfstandige bewoning (appartementen) weliswaar niet was toegestaan (omdat dit nimmer is vergund), maar dat kamerbewoning (drie kamers) in ieder geval wel was toegestaan. 
      
      
        Dit betekent dat de last voor zover daarbij van eisers wordt geëist dat zij het pand terugbrengen naar één woning (zodat het pand uitsluitend geschikt is voor zelfstandige bewoning door één huishouden), in strijd is met de rechtszekerheid. In zoverre slaagt de onderhavige beroepsgrond.
      
      
    
    
      35.2.
      Dat de te respecteren rechtszekerheid zich uitstrekt tot drie keukens, drie badkamers en drie toiletten, onderschrijft de rechtbank niet. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 
      
      
        35.2.1.
        
          In het inspectierapport van 31 juli 2003 staat het volgende: 
          
            “Het pand [adres] bestaat uit drie bouwlagen. De eerste bouwlaag bestaat uit de hoofdingang, 2 (slaap)kamers, toilet, natte cel en trapopgang.
          
          
            De tweede bouwlaag bestaat uit een gang, 2 (slaap)kamers, toilet, natte cel en trapopgang. 
          
          
            De derde bouwlaag bestaat uit 1 (slaap)kamer, 1 badkamer en 1 toilet.”
          
        
        
        
          De rechtbank stelt vast dat geen melding is gemaakt van keukens/keukenblokken.
        
        
        
          De stelling van eisers dat uit het inspectierapport blijkt dat op alle verdiepingen alle woonvoorzieningen aanwezig waren, is dan ook niet juist. Het is mogelijk dat er wel keukenblokken in de kamers waren, maar dit volgt niet uit het inspectierapport. 
        
        
      
      
        35.2.2.
        Verder overweegt de rechtbank dat door het plaatsen/realiseren van alle essentiële woonvoorzieningen (keuken en badkamer/toilet) het pand geschikt is gemaakt voor zelfstandige bewoning door meerdere huishoudens. Deze meervoudige bewoning was destijds vergunningplichtig. Het verlenen van een impliciete (bouw)vergunning was en is niet mogelijk en heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet plaatsgevonden. De stelling van eisers dat dit wel zo is, is dan ook niet juist.
        
        36. Omdat het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt voor zover dat beginsel ziet op het gebruik van het pand voor kamerbewoning, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eisers. Hierbij dient het navolgende door het college in acht te worden genomen.
        
        
          De last dient zo geredigeerd te worden dat zelfstandige bewoning door meerdere huishoudens (drie appartementen) niet meer mogelijk is maar kamerbewoning (drie kamers) wel. Het verschil tussen een appartement en een kamer is dat een appartement de beschikking heeft over alle vereiste woonvoorzieningen (keuken en badkamer/toilet) en een kamer niet. Dit betekent niet dat een kamer waarin wordt gewoond, helemaal niet de beschikking zou mogen hebben over eigen woonvoorzieningen. Het is denkbaar dat een kamer de beschikking heeft over een eigen keuken, of over een eigen badkamer/toilet, maar niet over beide voorzieningen. Dan is er immers geen sprake van kamerbewoning maar van een appartement. Het college dient dan ook te onderzoeken welke woonvoorzieningen uit het pand verwijderd moeten worden en welke voorzieningen kunnen worden gehandhaafd. Hierbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4798, overweging 10.1. Daaruit volgt dat de last zich niet mag uitstrekken tot woonvoorzieningen waarvoor een bouwvergunning is verleend. 
        
        
        37. De beroepsgrond met betrekking tot de lengte van de begunstigingstermijn behoeft geen bespreking meer. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    38. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat het college zich terecht bevoegd heeft geacht om aan [eiser 1] een last onder dwangsom op te leggen om de woningsplitsing van het pand op [adres], waardoor drie appartementen zijn gerealiseerd, ongedaan te maken.  De last is gericht op het terugbrengen van het pand naar één woning, voor de huisvesting van één huishouden. Hierdoor is onzelfstandige bewoning (drie kamers) ook niet meer mogelijk, en dat is in strijd met de rechtszekerheid. De primaire last, gehandhaafd in het bestreden besluit, kan dan ook in zoverre niet in stand blijven. 
    39. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de aan [eiser 1] opgelegde last onder dwangsom niet ongewijzigd in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij de primaire last, wat betreft het moeten terugbrengen van het pand naar één woning, is gehandhaafd.
    
    40. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuwe beslissing moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft hiervoor zes weken. 
    
    41. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    42. Ter afsluiting overweegt de rechtbank nog het volgende.
    
    
      42.1
      De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 30 november 2023, zaaknummer ZWO 23/2179, het bestreden besluit geschorst tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van eisers. De rechtbank constateert dat dit dictum zich niet verhoudt met het bepaalde in artikel 8:85, tweede lid, onder c, van de Awb, waarin is bepaald dat een getroffen voorlopige voorziening (van rechtswege) vervalt zodra de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan. 
      
    
    
      42.2.
      De rechtbank zal op grond van artikel 8:75, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen, inhoudende dat de primaire last onder dwangsom wordt geschorst tot zes weken na de nog te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 7 augustus 2023 voor zover daarin is beslist dat het pand
    		op [adres] teruggebracht moet worden naar één woning;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze 
    
      	uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze 
                     uitspraak;
    
    - treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit van 7 juli 2022 wordt 
    	geschorst tot zes weken na de nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. van Montfort, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	                                 de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.