ECLI:NL:RBROT:2023:12294, Rechtbank Rotterdam, 28-12-2023, ROT 22/6099
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Huisvestingsverordening; geen duurzame gemeenschappelijke huishouding, dus wel vergunning nodig.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/6099
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres,
    (gemachtigde: mr. A.M. Roepel),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college,
    (gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1], 
    (gemachtigde: mr. E.H.P. Dingenouts). 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 10 mei 2022 (het primaire besluit) heeft het college wegens een overtreding van artikel 3.2.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (hierna: de Huisvestingsverordening 2021) en artikel 21 van de Huisvestingwet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) een last tot ongedaan maken van de illegale situatie in het pand aan [adres] (hierna: de woning) opgelegd op straffe van een dwangsom ter hoogte van € 16.800,- indien niet binnen twee maanden aan de last wordt voldaan.
      
    
    
      1.3.
      Met het bestreden besluit van 10 november 2022 heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 oktober 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam 2], directeur van eiseres, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Ook is de gemachtigde van het college verschenen.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      De derde-belanghebbende is eigenaar van de woning. De woning is verhuurd aan eiseres om deze als beheerder van de woning te laten optreden. Eiseres heeft de woning verhuurd aan het bedrijf [naam bedrijf] en dit bedrijf heeft de woning beschikbaar gesteld aan werknemers. 
      
    
    
      2.2.
      Op 13 juli 2021 heeft er een inspectie plaatsgevonden in de woning. Deze inspectie heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een melding van geluidsoverlast. Tijdens het huisbezoek zijn vier personen (twee stellen) aangetroffen. In de periode van augustus – oktober 2021 hebben meerdere huisbezoeken plaatsgevonden waarbij steeds verschillende personen zijn aangetroffen. Tijdens de laatste controle in deze periode zijn wederom twee stellen aangetroffen. Gelet hierop is op 30 november 2021 een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd. Eiseres heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. Op 9 februari 2022 heeft een huisbezoek plaatsgevonden waarbij is geconstateerd dat de woning leegstond. Uit een controle van 23 maart 2022 is gebleken dat er wederom vier personen in de woning woonachtig waren. Op 12 april 2022 heeft het college het voornemen uitgebracht om eiseres opnieuw een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze uitgebracht. Op 3 mei 2022 heeft er opnieuw een huisbezoek plaatsgevonden. Tijdens dit huisbezoek zijn dezelfde huurders aangetroffen als tijdens het huisbezoek op 23 maart 2022. Vervolgens heeft het college het primaire besluit genomen. 
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 20 september 2022 overgenomen en het bezwaar van eiseres, voor zover gericht tegen het primaire besluit, ongegrond verklaard. Eiseres heeft volgens het college onvoldoende aangetoond dat er sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding. De woning is dus, zonder vergunning, in gebruik gegeven aan meer dan twee personen die niet samen één huishouden vormen. Dat is op grond van artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 verboden. Nu ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom op 10 mei 2022 sprake was van een overtreding, was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden. Nu eiseres geen aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning heeft ingediend, is er geen concreet zicht op legalisatie waardoor terecht gebruik is gemaakt van de bevoegdheid tot handhaving. Verder is eiseres terecht als overtreder aangemerkt, omdat zij de woning heeft verhuurd aan het bedrijf [naam bedrijf] en eiseres had moeten en kunnen weten dat de woning bestemd zou zijn voor het huisvesten van werknemers. Nu tijdens het huisbezoek van 21 juli 2022 is geconstateerd dat er nog maar één echtpaar in de woning woonachtig is, is op die datum aan de last voldaan. De last is daarom per 21 juli 2022 uitgewerkt, maar het primaire besluit hoeft vanwege de effectiviteit van de handhaving niet te worden herroepen.    
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Gebleken is dat de situatie van de woning is gewijzigd in de zin dat de twee echtparen niet langer in de woning woonachtig zijn en eiseres niet langer de beheerder van de woning is. Het is daarom de vraag of eiseres nog procesbelang heeft bij de onderhavige procedure. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij schade heeft geleden door de ontbinding van de huurovereenkomst, die erop was gebaseerd dat eiseres de Huisvestingsverordening 2021 zou hebben overtreden, waarmee eiseres het niet eens is. Gelet op deze toelichting ziet de rechtbank aanleiding om procesbelang aan te nemen.  
    
    4. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    5. Eiseres heeft ter zitting de beroepsgrond dat het college zich niet mag baseren op de Huisvestingsverordening 2021, niet langer gehandhaafd.  
    
      Eiseres handhaaft wel haar betoog dat de regels in de Huisvestingsverordening 2021 over een vergunning voor kamerbewoning niet van toepassing zijn omdat in dit geval sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding. De woning werd bewoond door twee echtparen, die ook nog eens familie van elkaar zijn (broer en zus met echtgenoten). Deze twee echtparen hebben in het verleden in Roemenië en Gouda ook al samengewoond. Er zijn in de woning geen individueel afsluitbare ruimtes, zoals bij kamerverhuur, en de keuken is voor gemeenschappelijk gebruik. 
      Op grond van het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel rusten de bewijslast en het bewijsrisico op het college, aldus eiseres. 
    
    
    
      5.1.
      In de artikelsgewijze toelichting op artikel 1.1 van de Huisvestingsverordening 2021 staat dat de bewijslast om ‘ten genoegen van het college’ aan te tonen dat sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding nadrukkelijk bij de eigenaar/verhuurder en/of de huurders/bewoners ligt. De gemeente beoordeelt of de aangevoerde bewijzen voldoende zijn om af te zien van het eisen van een huisvestingsvergunning en/of een vergunning voor kamerbewoning bij het gaan wonen op een reeds door anderen bewoond adres. In de toelichting staat ook een - niet-limitatieve - lijst van indicaties voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding. Als contra-indicatie voor het aannemen van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding geldt bijvoorbeeld de omstandigheid dat het initiatief voor de samenwoning is uitgegaan van de verhuurder en niet van de bewoners zelf.
      
    
    
      5.2.
      
        Het college draagt weliswaar de bewijslast ten aanzien van de vraag of sprake is van een overtreding op grond waarvan een last onder dwangsom kan worden opgelegd, maar dit neemt niet weg, ook gelet op de hiervoor weergeven toelichting, dat het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat sprake was van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding. 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat eiseres hierin niet is geslaagd. Het college mocht van eiseres en de bewoners een bepaalde onderbouwing van de gestelde duurzaam gemeenschappelijke huishouding verwachten, maar die onderbouwing is achterwege gebleven. De stelling dat de bewoners al eerder een huishouden vormden in land van herkomst (Roemenië) en in Gouda is niet met bewijsstukken onderbouwd. Voorts is er geen gezamenlijk huurcontract overgelegd waaruit blijkt dat de bewoners de woning gezamenlijk huurden en is niet gebleken dat zij op het adres [adres] stonden ingeschreven in de BRP. Daarnaast heeft het college als contra-indicatie kunnen meewegen dat de bewoners door hun werkgever (Vleesverwerking van der Pijl B.V) samen in de woning zijn geplaatst. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat de bewoners in de woning zijn gaan wonen met de intentie om langdurig in gezinsverband samen te wonen. Dat betekent dat de woning in gebruik is gegeven aan meer dan twee personen die niet samen één huishouden vormden, wat in strijd is met artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021. Het college was daarom bevoegd een last onder dwangsom aan eiseres op te leggen. 
      
      
    
    
      5.3.
      Er is geen grond voor het oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld. Het college heeft voldoende onderzoek verricht door het afleggen van meerdere huisbezoeken om de situatie in de woning te kunnen beoordelen. Voorts hebben eiseres en de bewoners voldoende gelegenheid gehad om bewijsstukken ter onderbouwing van de gestelde woonsituatie over te leggen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2023. 
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:31d	  
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    
      
        een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      
      
        de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
    
      Artikel 5:32	
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.
    
    
      Artikel 5:32a	  
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
      Artikel 5:32b	  
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
      Artikel 2	
    
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
    
      
        de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
      
      
        de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
      
    
    ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
      Artikel 21	 
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
      
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
      
      
        van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
      
      
        tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
      
    
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    
      
        Huisvestingsverordening 2021
      
      Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning
      Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied
      Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
    
    
    
      Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning
      Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
    
    
      
        drie of meer kamerbewoners;
      
      
        één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of
      
      
        meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.