ECLI:NL:RBNNE:2024:899, Rechtbank Noord-Nederland, 15-03-2024, 23/3190 en 24/491
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo + bodem, kortsluiting. Vergunning voor kleinschalige camperplaats.  vergunning had niet kunnen worden verleend met kruimelregeling omdat de sanitaire units en de ontvangstunit geen bijbehorend bouwwerk bij woning zijn. Ook de binnenplanse afwijking is ten onrechte vergund omdat niet voldaan wordt aan de voorwaarde van mx 6 nieuwe kleinschalige terreinen en niet gemotiveerd is ingegaan op de voorwaarde om voorzieningen te doen in aanwezige agrarische bebouwing.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 23/3190 en LEE 24/491 
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 maart 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [eisers]
      , uit [plaats], eisers
    (gemachtigde: mr. W. Visser),
  
  
    en
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weststellingwerf 
    (gemachtigde: J.T. van Bergen).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [vergunninghouder] uit [plaats] (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. R.J. Grasmeijer).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om schorsing van de werking van de omgevingsvergunning voor het realiseren van 25 camperplaatsen en de aanleg van een weg aan de [adres 1] in [plaats].
      Omdat de voorzieningenrechter tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eisers daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk. Partijen hebben op de zitting ingestemd met kortsluiting.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omgevingsvergunning voor de camperplaatsen en de aanleg van de weg op 11 augustus 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 16 juni 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij de verlening van de vergunning gebleven. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld en een voorlopige voorziening gevraagd.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers met [naam], de gemachtigde van het college en de gemachtigde van vergunninghouder met K.P. de Boer. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. De voorzieningenrechter beoordeelt de omgevingsvergunning die is verleend voor het realiseren van 25 camperplaatsen en de aanleg van een weg aan de [adres 1] in [plaats]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    4. Het college heeft op 28 januari 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van 25 camperplaatsen aan de [adres 1] in [plaats]. Het betreft een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het strijdig gebruik van gronden.
    
    
      4.1.
      Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      4.2.
      Vergunninghouder heeft op 17 juni 2022 een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van 25 camperplaatsen en de aanleg van een weg aan de [adres 1] in [plaats].
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft op 11 augustus 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van 25 camperplaatsen en de aanleg van een weg aan de [adres 1] in [plaats]. Het betreft een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het strijdig gebruik van gronden. Voor het strijdig gebruik van de gronden is een binnenplanse afwijking verleend (toestaan kleinschalig kampeerterrein) en een kruimelafwijking (ontvangstunit en sanitaire units).
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft op 5 september 2022 de vergunning van 28 januari 2022 ingetrokken.
      
    
    
      4.5.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2022. Zij hebben in bezwaar aangevoerd dat de agrarische bedrijfsvoering wordt gehinderd door de aanwezigheid van campers, dat het besluit niet met de reguliere procedure kon worden voorbereid en dat de effecten van het aanleggen van een weg op de nabij gelegen natuurgebieden onvoldoende zijn onderzocht. 
      
    
    
      4.6.
      Het college heeft het bezwaar van eisers op 16 juni 2023 ontvankelijk verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten met een aanvullende motivering. Uit uitgevoerd onderzoek blijkt dat voor de aanlegfase en de gebruiksfase geen sprake is van een stikstofdepositie met een significant negatief effect op Natura 2000-gebieden.
      
    
    
      4.7.
      Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 23/3190. Zij hebben ook de voorzieningenrechter gevraagd het bestreden besluit te schorsen hangende de behandeling van de bodemprocedure omdat voorbereidende werkzaamheden worden getroffen om de verharding ten behoeve van de camperplaatsen aan te leggen. Dat is het verzoek met zaaknummer LEE 24/491.
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      
      
        5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
      
    
    
      5.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
      6. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaarschrift. Tussen partijen staat niet ter discussie dat er sprake is van spoedeisend belang. De voorzieningenrechter gaat uit van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening omdat vergunninghouder een aanvang heeft gemaakt met de uitvoering van de vergunde werkzaamheden.
      
      
        
          Bestreden besluit en toetsingskader
        
      
      
      7. De rechtbank stelt vast dat de percelen waarop de weg en de camperplaatsen worden aangelegd, in het bestemmingsplan Buitengebied 2014 liggen, en daarin de bestemming ‘Agrarisch’ met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – heideontginningen’ hebben. Het plaatsen van bouwwerken en het gebruik van gronden als standplaats voor kampeermiddelen - met uitzondering van de bestaande terreinen voor kleinschalig kamperen - is bij recht niet toegestaan.
      
    
    
      7.1.
      Het college heeft gebruik gemaakt van de bevoegdheid in artikel 3.5.1 van het bestemmingsplan om binnenplans af te wijken en heeft het gebruik van de gronden voor een kleinschalig kampeerterrein toegestaan. Daarnaast heeft het college een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan verleend voor de sanitair units en de ontvangstunit met behulp van de kruimelregeling uit artikel 4, eerste lid van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
      
    
    
      7.2.
      Het college komt bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan beleidsruimte toe, en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen die door de bestuursrechter terughoudend dient te worden getoetst.
      
      
        
          Is de omgevingsvergunning voor de bouwwerken terecht verleend? 
        
      
      
      
        8. Eisers voeren in beroep aan dat het college de omgevingsvergunning voor de bouwwerken niet met behulp van de kruimelregeling heeft kunnen verlenen omdat er geen sprake is van bijbehorende bouwwerken. Op het perceel ontbreekt een bouwblok en er is geen hoofdgebouw aanwezig. Voor zover de op het naastgelegen perceel bevindende woning als hoofdgebouw kan worden aangemerkt, is geen sprake van een functionele verbondenheid tussen het hoofdgebouw en de bijbehorende bouwwerken.  
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt dat in artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor was bepaald dat een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan kan worden verleend voor de realisatie van een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, deze niet hoger is dan 5 meter, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf en de oppervlakte niet meer dan 150 m2 is.Op grond van artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor werd onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.Onder hoofdgebouw werd verstaan: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.Uit de nota van toelichting en vaste rechtspraak volgt dat met functionele verbondenheid, als bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk, wordt bedoeld dat sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorende bouwwerk dat in planologisch opzicht is gerelateerd aan het gebruik van het zich op hetzelfde perceel bevindende hoofdgebouw.
      
    
    
      8.2.
      De sanitaire units en de ontvangstunit zijn zelfstandige bouwwerken en zijn geen uitbreiding van een hoofdgebouw. Zij kunnen alleen bijbehorende bouwwerken in de zin van het Bor zijn, als zij functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden zijn. 
    
    
      8.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van bouwwerken die functioneel verbonden zijn met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw. Daarbij is doorslaggevend dat onvoldoende is onderbouwd dat sprake is van een functionele verbinding tussen de bestaande woning en de sanitaire units en de ontvangstunit. Het enige hoofdgebouw op de betrokken percelen is een woning. De ontvangstunit ligt op hetzelfde kadastrale perceel als de woning, perceel 376. Dat perceel heeft deels een agrarische bestemming en deels een woon-bestemming. De ontvangstunit is voorzien in de agrarische bestemming. De sanitaire units liggen op kadastraal perceel 1183. Op dat kadastrale perceel is geen bebouwing aanwezig. Uitde door vergunninghouder ingediende aanvraag volgt niet dat er sprake is van een functionele verbinding of een planologische relatie tussen de units en de woning. Dat, zoals het college op de zitting heeft gesteld, de eigenaar en bewoner van de woning ook de beheerder van de camping is, maakt niet dat de units functioneel verbonden zijn met de woning. De units staan immers niet ten dienste aan het woongenot van de beheerder, maar worden gebruikt voor het beheer van de camping. Het feit dat de beheerder van de camping in de woning woont is wellicht handig voor de bedrijfsvoering, maar dat maakt niet dat een bouwwerk ten behoeve van een camperplaats, functioneel verbonden is aan een woning. Verder is van belang dat de camperplaatsen en de daarbij behorende bouwwerken zelfstandig, ongeacht de aanwezigheid van de woning, kunnen worden gebruikt.
    
    
      8.4.
      
        Gelet op het voorgaande was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning voor de sanitair units en de ontvangstunit op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II van het Bor, te verlenen. 
        Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Is de binnenplanse omgevingsvergunning terecht verleend?
        
      
      
      
        9. Verder voeren eisers aan dat aan het aanleggen van de camperplaatsen niet kan worden meegewerkt met een binnenplanse afwijkingsvergunning omdat er al 6 kleinschalige kampeerterreinen ten oosten van de Helomavaart zijn vergund. Ook is het college naar de mening van eisers er aan voorbij gegaan dat kleinschalige recreatiedoeleinden voor de eigen kampeergasten uitsluitend in de voormalige agrarische bebouwing mogen plaatsvinden. De permanente bouwwerken voor receptie en de individuele toiletgebouwen zijn daarom in afwijking van de voorschriften vergund zonder enige motivering waarom op dit punt van het vastgelegde beleid kan worden afgeweken.
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank overweegt dat met toepassing van artikel 3.5.1 onder a van het bestemmingsplan, binnenplans kan worden afgeweken van het bestemmingsplan en aan een  nieuw kleinschalig kampeerterrein kan worden meegewerkt, als aan de toepassingsvoorwaarden uit artikel 3.5.1 onder a wordt voldaan. Uit artikel 3.5.1 onder a volgt onder andere dat nieuwvestiging toelaatbaar is tot een aantal van maximaal 6 nieuwe terreinen voor kleinschalig kamperen voor het gebied ten oosten van de Van Helomavaart (toepassingsvoorwaarde 3) én als kleinschalige recreatiedoeleinden voor de eigen kampeergasten uitsluitend in de voormalige agrarische bebouwing plaatsvindt (toepassingsvoorwaarde 12).
    
    
      9.2.
      Met betrekking tot het maximale aantal van 6 nieuwe terreinen voor kleinschalig kamperen, staat niet ter discussie dat het terrein aan de [adres 1], het 7e nieuwe terrein voor kleinschalig kamperen is, na inwerkingtreding van deze binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het college is echter van mening dat een nieuw kampeerterrein aan de [adres 2] in [plaats], niet kan worden meegeteld voor toetsing aan toepassingsvoorwaarde 3, omdat dat kampeerterrein in [plaats] is opgericht binnen een andere bestemming (Maatschappelijk – Zorg). Uit de tekst van artikel 3.5.1 onder a van het bestemmingsplan volgt echter niet dat het maximum aantal van 6, zich beperkt tot nieuwe kampeerterreinen op gronden met de bestemming agrarisch. Uit de tekst van dit artikel volgt dat ook nieuwe kleinschalige kampeerterreinen op andere bestemmingen dan agrarisch, meetellen bij de beoordeling of aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan. Nu het kampeerterrein aan de [adres 1], het 7e nieuwe terrein voor kleinschalig kamperen is, wordt niet voldaan aan toepassingsvoorwaarde 3 en was het college niet bevoegd om binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      9.3.
      
        Daarnaast heeft het college in het bestreden besluit niet getoetst aan toepassingsvoorwaarde 12 waarin is bepaald dat kleinschalige recreatiedoeleinden voor de eigen kampeergasten uitsluitend in de voormalige agrarische bebouwing mogen plaatsvinden. In het bestemmingsplan ontbreekt een definitie van kleinschalige recreatiedoeleinden. De rechtbank volgt de uitleg van het college op de zitting dat het daarbij gaat om (slechtweer)voorzieningen en feestzalen met een aantrekkende werking van gasten van buiten, niet. Uit de tekst van de toepassingsvoorwaarde volgt juist dat het gaat om voorzieningen voor de eigen gasten. Gelet op het gangbare spraakgebruik is het aannemelijk dat de sanitaire units en de ontvangstruimte, ook onder kleinschalige recreatiedoeleinden voor eigen gasten vallen. Nu het college niet getoetst heeft aan deze toepassingsvoorwaarde, is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd. 
        Ook deze beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Had het college de proceskosten in bezwaar moeten vergoeden?
        
      
      
      
        10. Eisers voeren tenslotte aan dat het college het advies van de commissie bezwaarschriften over het toekennen van proceskostenvergoeding, ongemotiveerd niet heeft  overgenomen.
      
      
    
    
      10.1.
      Op grond van artikel 7:15 van de Awb, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
      
    
    
      10.2.
      In het bestreden besluit van 16 juni 2023 is het (primaire) besluit van 11 augustus 2022 niet herroepen. De bezwaarcommissie heeft in haar advies van 6 februari 2022 wel geadviseerd dat er aanleiding is om over te gaan tot vergoeding van de proceskosten, maar die overweging gaat over het bezwaar tegen de op 28 januari 2022 verleende omgevingsvergunning van een eerder door vergunninghouder ingediende aanvraag. Het bestreden besluit ziet niet op het herroepen van die eerdere vergunningverlening van 28 januari 2022.Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing op het bezwaarschrift te nemen. Ook draagt de voorzieningenrechter niet aan het college op om de gebreken te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Het college zal een nieuw besluit moeten nemen. Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter het bestreden besluit vernietigt, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      11.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt en de proceskosten voor die procedure.
        De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend en heeft aan de zitting van de voorzieningenrechter deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.625,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 16 juni 2023;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van totaal € 555,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Stb. 2010, 143, p. 132 en onder andere ABRvS, 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3381