ECLI:NL:RBNHO:2024:1904, Rechtbank Noord-Holland, 19-02-2024, HAA 22/4340
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Geen omgevingsvergunning vereist voor het bouwkundig splitsen van het pand in een zelfstandige beneden- en bovenwoning. In 1914 is een bouwvergunning verleend voor een zelfstandige beneden- en bovenwoning en niet is aangetoond dat deze twee woningen, voor zover dat in de periode vanaf 1943 tot 1983 al vergunningvrij kon, daadwerkelijk zijn samengevoegd tot één zelfstandige woning. Er is daarom nog steeds sprake van een vergunde situatie met twee zelfstandige woningen (een beneden- en een bovenwoning).

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/4340 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam 1] en [naam 2] , eisers 1, en
    
      
        
          
            [naam 3] en [naam 4] , eisers 2,
        allen uit [plaats 1] , hierna ook: eisers
        (gemachtigde: mr. drs. L.T. van Eijck van Heslinga),
      
      
      
        en
      
      
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder 
    (gemachtigde: B. Schellingerhout).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 5] uit [plaats 2] , derde-partij.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan derde-partij verleende omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning en de vergunning voor woningvorming, die in eerste instantie aan derde-partij was verleend maar in tweede instantie is ingetrokken.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft de omgevingsvergunning aan derde-partij verleend met het besluit van 4 oktober 2021. Verweerder heeft de vergunning woningvorming aan derde-partij verleend met het besluit van 8 november 2021. Met het bestreden besluit van 19 juli 2022 op het bezwaar van eisers heeft verweerder (1) de aan derde-partij verleende omgevingsvergunning met aanvullende motivering gewijzigd in stand gelaten en vergund conform tekening en (2) de aan derde-partij verleende vergunning voor woningvorming ingetrokken en het bezwaarschrift van eisers tegen de vergunning voor woningvorming niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 5 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, namens verweerder M. Molenaar en de gemachtigde van verweerder, derde-partij en namens derde-partij L. Pater, huisvestings-/vastgoedadviseur.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om schriftelijk te reageren op een door eisers ter zitting ingenomen standpunt. Verweerder heeft dat gedaan in een brief van 18 december 2023. De rechtbank heeft vervolgens eisers en derde-partij de gelegenheid gegeven om hierop te reageren. Derde-partij heeft bij brief van 30 december 2023 gereageerd en eisers hebben bij brief van 2 januari 2024 gereageerd. Omdat partijen hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan een nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek op 10 januari 2024 gesloten zonder nadere zitting. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Eisers 1 wonen in het pand [adres 1] in [plaats 3] en eisers 2 wonen in het pand [adres 2] in [plaats 3] . Derde-partij is sinds 2020 eigenaar van het pand [adres 3] in Alkmaar (hierna: het pand). Het pand is gebouwd in 1914, heeft drie woonlagen en twee aparte voordeuren naast elkaar: één leidt naar de begane grond en de ander leidt naar de trap naar de bovenverdiepingen. Op het pand is het bestemmingsplan “Alkmaar Zuid-West” van toepassing en rust de bestemming ‘Wonen’.
      
      
        
          Omgevingsvergunning
        
      
    
    
      2.2.
      Derde-partij heeft op 15 april 2021, aangevuld op 30 september 2021, een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwkundig splitsen van het pand, zodat het kan worden gebruikt als twee zelfstandige woningen (een beneden- en een bovenwoning). Het pand moet daarvoor bouwkundig worden gewijzigd (dichtzetten van een verbindingsdeur) en er worden twee dakramen geplaatst. Verweerder heeft deze omgevingsvergunning aan derde-partij verleend met het besluit van 4 oktober 2021. Met het bestreden besluit van 19 juli 2022 op het bezwaar van eisers heeft verweerder de aan derde-partij verleende omgevingsvergunning met aanvullende motivering gewijzigd in stand gelaten.
      
      
        
          Vergunning voor woningvorming
        
      
    
    
      2.3.
      Derde-partij wilde daarnaast de bovenwoning, die bestaat uit twee verdiepingen, in gebruik nemen als twee zelfstandige woningen. Hiervoor heeft derde-partij op 25 april 2021 een vergunning aangevraagd voor woningvorming van één woning naar twee woningen. Met het besluit van 8 november 2021 heeft verweerder de vergunning voor woningvorming aan derde-partij verleend. In de bezwaarfase heeft derde-partij toegezegd dat de bovenwoning in gebruik blijft als één zelfstandige woning. Hierop heeft verweerder met het bestreden besluit van 19 juli 2022 de aan derde-partij verleende vergunning voor woningvorming ingetrokken.
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      3. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
      
      
        
          Het geschil
        
      
      4. De rechtbank stelt vast dat het in dit beroep alleen nog gaat om de door derde-partij aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwkundig splitsen van het pand voor het gebruik van het pand als twee zelfstandige woningen met elk een eigen voordeur (een beneden- en een bovenwoning). Fysiek wordt er niet gebouwd er moet alleen een verbindingsdeur worden dichtgezet. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      5. Verweerder heeft in deze procedure verschillende standpunten ingenomen over het al dan niet noodzakelijk zijn van het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwkundig splitsen van het pand. In het bestreden besluit heeft verweerder zich uiteindelijk op het standpunt gesteld dat hiervoor geen omgevingsvergunning vereist is. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat het beoogde gebruik van de beneden- en de bovenwoning als twee zelfstandige woningen in overeenstemming is met de verleende bouwvergunning van 1914. Deze verleende bouwvergunning uit 1914 is volgens verweerder leidend, omdat er geen latere vergunning is verleend voor het samenvoegen van de woning en daarom is er nog steeds sprake van een vergunde situatie met twee zelfstandige woningen (een beneden- en een bovenwoning). Volgens verweerder is verder ook niet gebleken dat sprake was van een samengevoegde woning.
      
      
        
          Standpunt eisers
        
      
      6. Eisers hebben daartegen ingebracht dat de verleende bouwvergunning uit 1914 alleen leidend kan zijn als het samenvoegen van de woning daarna vergunningplichtig was. Volgens eisers is deze vergunningplicht echter pas ingevoerd in het huidige bestemmingsplan “Alkmaar Zuid-West” dat is vastgesteld op 16 mei 2013. Daarvoor was het mogelijk om zonder vergunning twee zelfstandige woningen samen te voegen tot één zelfstandige woning. Dat is feitelijk ook gebeurd. Dat betekent dat het samenvoegen legaal heeft plaatsgevonden en dat het nu weer terugbrengen van het pand naar twee zelfstandige woningen (een beneden- en een bovenwoning) op grond van de huidige regels vergunningplichtig is. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling van de rechtbank
    
    
      7.	Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat er geen omgevingsvergunning vereist is voor het bouwkundig splitsen van het pand in een zelfstandige beneden- en bovenwoning. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    
    
    
      7.1.
      Voor de beoordeling moet allereerst worden vastgesteld wat de vergunde situatie is met betrekking tot het pand. Daarbij is het uitgangspunt dat de juridische situatie beoordeeld moet worden aan de hand van objectieve maatstaven en dat de feitelijke situatie niet doorslaggevend is. Indien vast komt te staan dat op enig moment zonder vergunning tot samenvoeging kon worden overgegaan, komt het aan op de vraag of is aangetoond dat de beneden- en bovenwoning in die periode ook daadwerkelijk zijn samengevoegd.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank constateert – op basis van de archiefstukken die door verweerder zijn overgelegd – dat er op 1 juli 1914, gewijzigd op 15 juli 1914, een bouwvergunning is verleend voor het bouwen van acht woonhuizen in de Grensstraat in Alkmaar. Uit de bij de bouwvergunning horende bouwtekening van 17 juni 1914 no. 1647 blijkt dat de voorgevel van het pand twee voordeuren naast elkaar heeft. De ene voordeur leidt naar een zelfstandige woning op de begane grond met twee kamers en suite, een keuken en twee slaapkamers. De andere voordeur leidt naar een zelfstandige woning op de twee bovengelegen verdiepingen met op de eerste verdieping twee kamers en suite, een keuken en een slaapkamer en op de tweede verdieping een slaapkamer en een zolder. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat in 1914 voor het pand een bouwvergunning is verleend voor twee zelfstandige woningen (een beneden- en een bovenwoning). De rechtbank stelt verder vast dat uit het huidige bestemmingsplan “Alkmaar Zuid-West”, vastgesteld in 2013, volgt dat een vergunningplicht geldt voor het samenvoegen van twee zelfstandige woningen tot één zelfstandige woning.
      
    
    
      7.3.
      De vraag die voorligt is of ná 1914 en vóór 2013 een bouwvergunning vereist was voor het samenvoegen van twee zelfstandige woningen tot één zelfstandige woning. Of samenvoeging van de woning planologisch mogelijk was, is afhankelijk van het destijds geldende planologische regime. Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder na de zitting nader onderzocht welk planologisch regime er tussen 1914 en 2013 gold. Dit onderzoek van verweerder heeft uitgewezen dat er tot 1998 geen bestemmingsplan was voor de [buurt] (de buurt waartoe het pand behoort). In 1999 is het eerste bestemmingsplan in werking getreden. Tot die tijd was er alleen sprake van een bouwverordening. 
      
    
    
      7.4.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat al onder de bouwverordening een vergunningplicht was voor het samenvoegen van woningen. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de bebouwingsverordening art. 43 Woningwet Nassaulaan e.o. 19 december 1940; artikel 3 van de bouwverordening van 1943; en de door de gemeente Alkmaar gebruikte modelbouwverordeningen van 1983 (21e supplement van 5 december 1983) en 1986 (22e supplement van 18 december 1986). Eisers betwisten het standpunt van verweerder dat al onder de bouwverordening een vergunningplicht gold, omdat uit artikel 3 van de bouwverordening van 1943 niet blijkt dat een vergunning voor samenvoegen vereist is. 
    
    
      7.5.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de verwijzing naar het 21e supplement van de modelbouwverordening van 1983 aannemelijk heeft gemaakt dat in ieder geval sinds 1983 een vrijstelling nodig was voor het samenvoegen van woningen. Naar het oordeel van de rechtbank is echter uit artikel 3 van de bouwverordening van 1943 zonder nadere toelichting niet zondermeer af te leiden dat voor het samenvoegen van woningen een vrijstelling/vergunning vereist was. De rechtbank acht nader onderzoek en een nadere toelichting door verweerder op dit punt echter niet noodzakelijk in verband met het volgende.
      
    
    
      7.6
      Voor zover de bouwverordening van 1943 zo zou moeten worden gelezen dat voor het samenvoegen geen vrijstelling/vergunning is vereist, komt het aan op de vraag of eisers bewijsstukken hebben aangeleverd die aantonen dat de beneden- en de bovenwoning in de periode vanaf 1943 tot 1983 ook daadwerkelijk zijn samengevoegd tot één zelfstandige woning. De rechtbank concludeert dat dat niet het geval is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in 1965 een bouwvergunning is verleend voor de bouw van een douchecel op de bovenwoning van het pand. Uit de bij deze bouwvergunning horende bouwtekening van 3 december 1964 blijkt dat op de toen bestaande eerste verdieping twee kamers en suite, een keuken, een slaapkamer en een wc aanwezig waren. Met deze bouwvergunning wordt alleen een douche toegevoegd aan de wc-ruimte. Bij de tekening staat vermeld dat het om een woningverbetering gaat. De rechtbank leidt hieruit af dat in 1965 in ieder geval nog sprake was van een zelfstandige bovenwoning, naast de zelfstandige benedenwoning. Eisers hebben niet aangetoond dat nadien geen sprake meer was van twee zelfstandige woningen. Dat er een verbindingsdeur op de begane grond aanwezig is, is anders dan eisers stellen ook volgens de Afdeling op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat de woningen zijn samengevoegd. Het gaat erom of de woningen niet meer zelfstandig worden bewoond. Dat is door eisers niet aangetoond. Op zitting heeft één van de eisers nog verklaard dat zij in 1983/1984 in het pand heeft gewoond en dat er op de begane grond toen sprake was van een werkplaats, die via een verbindingsdeur bereikbaar was vanuit de bovenwoning. Deze verklaring bevindt zich niet in de stukken uit het dossier en is ook verder niet onderbouwd. Voor zover deze verklaring desondanks al kan worden meegenomen, is deze onvoldoende om te oordelen dat de beneden- en bovenwoning zijn samengevoegd, omdat daaruit blijkt dat ook toen nog steeds sprake was van een zelfstandige bovenwoning en dat de benedenwoning ook een zelfstandige functie had. Ook is van belang dat de voor de verbindingsdeur noodzakelijke bouwvergunning door eisers niet is overgelegd en ook niet door verweerder is gevonden in het archief. De door eisers overgelegde koopovereenkomst uit 1979 leidt niet tot een ander oordeel, omdat daaruit niet kan worden afgeleid dat de beneden- en bovenwoning daadwerkelijk zijn samengevoegd. Daartegenover staat dat uit de door derde-partij bij zijn zienswijze van 30 mei 2022 gevoegde bewijsstukken en verklaringen van (ex-)huurders volgt dat de beneden- en de bovenwoning in ieder geval in de periode tussen 2005 en 2021 afzonderlijk bewoond werden door de heer [naam 6] , voormalig eigenaar, en de heer [naam 7] (en tot 2019 zijn vriendin). Dit volgt ook uit het uittreksel basisregistratie personen van 23 mei 2022 van de heer [naam 7] en uit de verschillende straatbeelden van Streetsmart vanaf 2007. 
      
    
    
      7.7.
      De conclusie is dat in 1914 een bouwvergunning is verleend voor een zelfstandige beneden- en bovenwoning en dat niet is aangetoond dat deze twee woningen, voor zover dat in de periode vanaf 1943 tot 1983 al vergunningvrij kon, daadwerkelijk zijn samengevoegd tot één zelfstandige woning. Er is daarom nog steeds sprake van een vergunde situatie met twee zelfstandige woningen (een beneden- en een bovenwoning).
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1.
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten in beroep. 
      
    
    
      8.2.
      Naar aanleiding van de toezegging van verweerder ter zitting krijgen eisers wel een vergoeding van hun proceskosten in bezwaar. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. De gemachtigde van eisers heeft een bezwaarschrift ingediend en de hoorzitting bijgewoond. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.248,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; en
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.248,- aan proceskosten in bezwaar aan eisers.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Putten, rechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080.
  
  
     Artikel 3 van de bouwverordening van 1943 luidt als volgt: “Elk huis mag niet meer dan één woning bevatten en elke woning mag door niet meer dan één gezin bewoond worden. Burgemeester en Wethouders kunnen voor bijzondere gevallen van deze bepaling ontheffing verlenen”.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4682.