ECLI:NL:RBROT:2024:261, Rechtbank Rotterdam, 19-01-2024, ROT 22/184 en 22/471
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boetes opgelegd aan schapenhouders omdat kadavers niet werden aangemeld en zo aan verdere overdracht en verwerking werden onttrokken. Overtreding terecht vastgesteld en boetes terecht opgelegd; wel matiging vanwege overschrijding redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 22/184 en ROT 22/471
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2024in de zaken tussen
    
    
      
        
          [eiser], h.o.d.n. [naam], te [plaats], eiser,
      
        
          [eiseres], h.o.d.n. [naam], te [plaats], eiseres, tezamen genoemd eisers,(gemachtigde: mr. J. Baar),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. A.F.D. Weken),
    
    
      en 
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen boetes voor een overtreding van de Wet dieren. Met de besluiten van 20 augustus 2021 heeft verweerder eiser en eiseres boetes opgelegd van respectievelijk € 5.000,- en € 2.500,-. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      1.1.
      
        Met de bestreden besluiten van 23 december 2021 heeft verweerder de bezwaren van eiser en eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en ieder van de boetes verlaagd naar € 1.250,-. Hiertegen zijn eisers in beroep gegaan. 
      
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nadien nog schriftelijk op het verweerschrift gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 30 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eisers, mr. C. Karlas (kantoorgenoot van de gemachtigde van eisers) en de gemachtigde van verweerder met mr. P. van Bennekom.  
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2.	Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 30 juni 2021 is opgemaakt door een toezichthouder (toezichthouder A) van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport schrijft toezichthouder A dat hij op 13 april 2021 om 12.30 uur telefonisch contact had met een andere toezichthouder (hierna: toezichthouder B) die aangaf dat zij bij een controle omstreeks 10.40 uur die dag meerdere kadavers van schapen had aangetroffen op de locatie behorende aan het woonadres [adres]. Toezichthouder B heeft foto’s gemaakt en een relaas van bevindingen opgemaakt dat bij het rapport is gevoegd. In het relaas van bevindingen staat onder meer dat zij op de percelen van de betreffende locatie een aangevreten kadaver van een schaaplam zag en in een sloot een kadaver van een volwassen schaap zag drijven, en dat die kadavers, gezien de staat van ontbinding, langer dan 2 dagen geleden moeten zijn ontstaan. Daarnaast trof toezichthouder B in een paardentrailer met kenteken [kenteken] kadavers van zes volwassen schapen aan en in een paardentrailer met kenteken [kenteken] zag zij minstens vijf kadavers van volwassen schapen liggen en een blauwe ton met daarin kadavermateriaal. Verder staat in het rapport van bevindingen dat toezichthouder A na raadpleging van het I&R systeem vaststelt dat op 13 april 2021 op de eenmanszaak van eiser 728 schapen stonden geregistreerd en op de eenmanszaak van eiseres 640 schapen. Ook heeft deze toezichthouder de codes op de nog aanwezige oormerken bij de aangetroffen kadavers nagetrokken in dit systeem en vastgesteld dat van de kadavers die in de trailer met kenteken [kenteken] waren aangetroffen er 3 schapen waren geregistreerd op de eenmanszaak van eiser en 3 andere schapen op de eenmanszaak van eiseres. Verder schrijft toezichthouder A dat uit de foto’s bij het rapport duidelijk kan worden afgeleid dat het merendeel van de kadavers meer dan een week geleden moeten zijn ontstaan. Volgens toezichthouder A waren de kadavers van schapen, die deels al in verre staat van ontbinding verkeerden, op een zodanige wijze opgeslagen dat de houder kennelijk niet de intentie of het voornemen heeft gehad om deze aan te melden bij het erkende verwerkingsbedrijf. Daarbij merkt de toezichthouder op dat uit navraag bij het erkende verwerkingsbedrijf Rendac bleek dat eiser op de dag van de controle (13 april 2021) op twee andere laadplaatsen wel meerdere kadavers van schapen ter verwerking had aangeboden en dat eiser later heeft verklaard dat hij op 11 en 12 april 2021 de betreffende kadavers in de beide paardentrailers zou hebben gedeponeerd. Toezichthouder A heeft eiser naar aanleiding van deze bevindingen verhoord en daarbij heeft eiser onder meer verklaard dat eiser en eiseres echtgenoten zijn, dat hij sinds zes jaar verantwoordelijk is voor de volledige verzorging van de schapen en de daarbij behorende administratieve taken van de beide eenmanszaken, en dat op de betreffende locatie (de locatie behorende aan het woonadres [adres]) schapen van eiser en eiseres door elkaar liepen. Ook heeft eiser volgens het rapport verklaard dat alle kadavers die waren aangetroffen op 13 april 2021 eigendom waren van de eenmanszaken van eiser en eiseres En dat ook de kadavers in het weiland en de sloot tot hun dieren behoorden. Ook heeft eiser verklaard dat de meeste kadavers in de paardentrailers zijn ontstaan eind februari / begin maart en op 11 en 12 april 2021 uit het water zijn gehaald en in de paardentrailers zijn beland en vervolgens bij Rendac zijn aangeboden. 
    
    
    
      3.1.
      
        Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat zowel eiser als eiseres het volgende beboetbare feit hebben gepleegd: “De houder van aangewezen dierlijke bijproducten, zijnde kadavers van schapen, gaf dit materiaal niet aan bij, hield het niet ter beschikking van en stond het niet af aan de ondernemer binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. Kadavers (categorie 1 en 2 materiaal) werden bewust aan de voorgeschreven aangifte en overdracht, met het oog op verwerking, onttrokken.”
        Volgens verweerder hebben eisers daarmee een overtreding begaan van artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren. 
      
      
    
    
      3.2.
      Verweerder heeft eiser in het primaire besluit voor deze overtreding een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit betrof een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive. Verweerder heeft eiseres voor deze overtreding in het primaire besluit een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat voor deze overtreding geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren. 
      
    
    
      3.3.
      In de bestreden besluiten heeft verweerder zijn standpunt dat eisers de overtreding hebben begaan, gehandhaafd. Verweerder heeft wel aanleiding gezien de boetes te verlagen Volgens verweerder was de verhoging van de boete van eiser vanwege recidive onjuist en daarnaast ziet verweerder reden beide boetes te matigen met 50 % vanwege de financiële omstandigheden van eisers. In de bestreden besluiten stelt verweerder ieders boete dan ook vast op € 1.250,-. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eisers het beboetbare feit hebben gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boetes terecht heeft opgelegd, maar dat de beroepen gegrond zijn omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eisers voeren aan dat van een overtreding geen sprake is; zij hebben de kadavers op 12 april 2021 ontdekt en op 13 april 2021 aangemeld bij Rendac. Daarnaast legt verweerder ten onrechte aan zowel eiser als eiseres een boete op. Het is de NVWA al jaren bekend dat de dieren op naam van zowel eiser als eiseres staan maar dat ze als één kudde worden verzorgd door eiser vanwege de gezondheidssituatie van eiseres. Eisers vinden de boetes niet in verhouding staan tot boetes die anderen krijgen, zoals een boete van € 500,- voor het met een bot mes slachten van drie schapen, een boete van € 750,- voor het illegaal slachten van 18 schapen en een boete van € 1.500,- voor het levend koken van varkens. Daarnaast zien eisers niet in waarom de boete nu hoger is dan de boete die zij eerder hebben gekregen voor een overtreding waarbij het ook ging om het niet tijdig melden van kadavers bij Rendac. Voorts voeren eisers aan dat de boetes van in totaal € 2.500,- te hoog zijn gelet op de financiële omstandigheden van eisers die nog eens is verslechterd door de geringe inkomsten tijdens de coronapandemie. Ten slotte verzoeken eisers om matiging van de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn. 
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat eisers op zichzelf niet betwisten dat de kadavers die de toezichthouder op de percelen en in de paardentrailers heeft aangetroffen al geruime tijd eerder zijn ontstaan en dat deze op naam van de eenmanszaken van eiser en eiseres stonden geregistreerd. Op grond van artikel 3.4 van de Wet dieren zijn eisers gehouden kadavers van hun schapen aan te geven bij de betreffende ondernemer, in dit geval Rendac, zodat Rendac de kadavers kan ophalen en verwerken of verwijderen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eisers zich niet aan dit voorschrift hebben gehouden. Gelet op de in de rapporten beschreven toestand van de kadavers, concludeert verweerder terecht dat de kadavers aan de voorgeschreven aangifte en verwerking werden onttrokken. Eisers hebben overigens ook erkend dat de kadavers tenminste een maand eerder moeten zijn ontstaan. Zij stellen echter dat zij de kadavers op 12 april 2021 hebben ontdekt en dat zij deze de volgende werkdag hebben aangemeld bij Rendac. Deze stelling kan eisers echter niet baten. Op grond van artikel 3.22 van de Regeling dierlijke producten moet de aangifte worden gedaan uiterlijk op de eerste werkdag na de dag waarop de kadavers zijn ontstaan, en dus niet na de dag waarop de kadavers zijn ontdekt. Overigens hebben eisers hun stelling dat zij de kadavers hebben aangemeld niet onderbouwd en is het de toezichthouder uit navraag bij Rendac ook niet gebleken dat eisers de kadavers hebben aangemeld. 
        Dat eisers de dieren al langere tijd kwijt waren, zoals eiser ter zitting heeft verklaard, en dat zij deze pas op 12 april 2021 hebben gevonden waardoor zij de kadavers niet eerder hebben kunnen aanmelden, komt voor rekening en risico van eisers en neemt niet weg dat eisers artikel 3.4 van de Wet dieren hebben overtreden. Eisers zijn als houders verantwoordelijk voor het welzijn van hun dieren en verwacht mag worden dat zij de dieren regelmatig (laten) controleren. In dit verband wijst verweerder terecht op artikel 2.4, tweede lid, van het Besluit houders van dieren waaruit volgt dat dieren ten minste eenmaal per dag worden gecontroleerd. Zodra een houder bij die controle bemerkt dat een dier ontbreekt, mag worden verwacht dat hij alles in het werk stelt om het dier (of kadaver) direct te vinden. 
      
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eisers de overtreding hebben begaan en was bevoegd daarvoor een boete op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bovendien zowel aan eiser als aan eiseres een boete mogen opleggen voor deze overtreding omdat het ging om schapen die stonden geregistreerd op de eenmanszaak van eiser en om schapen die stonden geregistreerd op de eenmanszaak van eiseres. Het overtreden voorschrift richt zich tot de houder van de dieren en dat zijn in dit geval dus zowel de eenmanszaak van eiser als de eenmanszaak van eiseres. Zowel eiser als eiseres zijn dus als verantwoordelijk voor hun eigen schapen en moeten ervoor zorgen dat de voorschriften worden nageleefd. Dat de schapen gezamenlijk op een perceel staan en (hoofdzakelijk) door één persoon worden verzorgd doet aan die verantwoordelijkheid niet af.   
      
    
    
      6.3.
      Over de hoogte van de boetes overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig is. De met de relevante regelgeving gediende doelen, bescherming van het dierenwelzijn en de dier- en volksgezondheid en het milieu, staan voorop. Voor een overtreding van artikel 3.4 van de Wet dieren is een standaard boete vastgesteld van € 2.500,-. De rechtbank vindt dit bedrag als zodanig niet onredelijk. Eisers hebben erop gewezen dat zij in een eerder geval na het aantreffen van kadavers een lagere boete kregen, namelijk een boete van € 1.500,-. Verweerder heeft naar aanleiding hiervan evenwel verklaard dat die boete zag op overtreding van artikel 3.22 van de Regeling dierlijke producten (eisers deden niet binnen een werkdag melding van het ontstaan van een kadaver) en dat daarvoor een ander standaard boetebedrag geldt. De overtreding in onderhavige zaak ziet op overtreding van artikel 3.4. van de Wet dieren (eisers onttrokken een kadaver aan verwerking) waarvoor een hoger standaard boete bedrag geldt. Van gelijke gevallen is daarom geen sprake. Eisers hebben ook nog voorbeelden genoemd van zaken waarin voor andere (door de ogen van eisers: veel zwaardere) overtredingen lagere boetes zouden zijn opgelegd. Eisers hebben deze voorbeelden niet met stukken onderbouwd. Daardoor kan niet worden vastgesteld welke overtredingen in die voorbeelden zijn begaan, door wie en op welke wijzen de betreffende boetes zijn vastgesteld. Dat sprake is van gelijke gevallen is dan ook niet gebleken. Over de onderhavige overtredingen stelt verweerder terecht dat het ernstige overtredingen zijn. Er zijn ten minste dertien kadavers van schapen aangetroffen, deels in vergaande staat van ontbinding. Het onttrekken van de kadavers aan afvoer en verwerking levert een groot risico voor de diergezondheid, volksgezondheid en het milieu op; onder meer vanwege de mogelijke verspreiding van besmettelijke dierziektes. Verder heeft verweerder de aan eiser en eiseres opgelegde boetes al met 50 % gematigd vanwege de financiële omstandigheden van eiser en eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eisers aangevoerde persoonlijke omstandigheden geen reden hoeven zien om de boetes nog verder te matigen. Daarbij heeft verweerder ook bij zijn beoordeling kunnen betrekken dat eisers, gelet op het aantal schapen dat ieder van hen in bezit had (eiser 728 en eiseres 640 schapen) professionele partijen zijn waarvan een professionele bedrijfsvoering mag worden verwacht, en waarvoor een boete voldoende moet afschrikken ter voorkoming van herhaling in de toekomst. Gelet op het voorgaande vindt de rechtbank de aan eiser en eiseres opgelegde boete van elk € 1.250,- evenredig. 
      
    
    
      6.4.
      Wel stellen eisers terecht dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eisers de verwachting konden ontlenen dat het bestuursorgaan hen een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens op 20 juli 2021. Dat een eerder geplande zitting (op 28 juni 2023) op verzoek van eisers is uitgesteld is geen bijzondere omstandigheid die noopt tot verlenging van de standaard geldende termijn van twee jaar. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn dus met bijna zes maanden overschreden. De rechtbank ziet in de overschrijding aanleiding om de boetes van € 1.250,- te matigen met 5 % tot een bedrag van elk € 1.187,50. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat de boetebedragen worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank de boetebedragen verlaagt, worden de bestreden besluiten in zoverre vernietigd en de primaire besluiten in zoverre herroepen. De beroepen zijn dus gegrond. 
    
    8. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eisers betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eisers wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
    
    9. Het door eiser betaalde griffierecht bedraagt € 184,-. Eiseres was geen griffierecht verschuldigd. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiser te vergoeden.
    
    10. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eisers gemaakte proceskosten voor de behandeling van hun verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,5). Naar het oordeel van de rechtbank zijn beide beroepen samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb; de beroepen zijn gelijktijdig behandeld en dezelfde gemachtigde heeft voor eisers nagenoeg identieke werkzaamheden verricht. De proceskosten komen dus maar één keer voor vergoeding in aanmerking. Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de besluiten van 23 december 2021, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
      
      
        herroept de primaire besluiten, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde delen van de besluiten;
      
      
        stelt de boetes vast op elk € 1.187,50;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 437,50 aan proceskosten van eisers.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2024.
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat
      
      
        deze uitspraak te tekenen 
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Gelet op artikel 8.7 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 8.6, eerste lid, van de Wet dieren
  
  
     Gelet op de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
  
  
     Bijv. ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32
  
  
     Zie ECLI:NL:HR:2014:1461, r.o. 2.5.2 en ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.6.2.
  
  
     Daartoe verwijst de rechtbank naar ECLI:NL:CBB:2017:32