ECLI:NL:RBMNE:2023:7134, Rechtbank Midden-Nederland, 12-12-2023, 22/5922
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep. Tussenuitspraak. Wabo. Weigering omgevingsvergunning voor transformatie van kantoorpand naar woning.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/5922 
    
      
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser sub 1] , uit [plaats 1]
    
      
        
          [eiser sub 2] , uit [plaats 2] en
      
        
          [eiser sub 3] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , 
      tezamen eisers
      (gemachtigde: mr. T.A. Phijffer),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. K. van Welzen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. [eiser sub 1] is eigenaar van het monumentale pand aan de [adres] in [plaats 2] (het pand). Het pand is in gebruik is als kantoor. [eiser sub 1] wil het pand intern verbouwen naar een woonhuis met kantoorruimte. [eiser sub 3] B.V. (beheerder van het pand) heeft daartoe op 16 september 2021 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend.
    
    2. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning met het besluit van 27 oktober 2021 geweigerd op grond van de afspraken die in het Coalitieakkoord 2018-2022 zijn gemaakt over de transformatie van informele werklocaties (zoals kantoorvilla’s) op locaties met economisch toekomstperspectief. Met het bestreden besluit van 21 november 2022 heeft het college het bezwaar van [eiser sub 2] niet-ontvankelijk verklaard, de overige bezwaren ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd.
    
    3. Eisers hebben beroep ingesteld. Op 5 september 2023 hebben zij de Monitor Werklocaties Noord-Holland 2021-2022 van de provincie Noord-Holland overgelegd. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    4. De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, bijgestaan door mr. R. Dobbelsteijn Bisschops, de gemachtigde van eisers, en de gemachtigde van het college.
    
    
    
    
  
  
    De beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Heeft het college [eiser sub 2] terecht niet ontvankelijk verklaard?
      
    
    
    5. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende bij dat besluit is. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen.
    
    6. De rechtbank stelt vast dat [eiser sub 2] bestuurder/enig aandeelhouder is van [bedrijf] B.V., welke B.V. bestuurder/enig aandeelhouder is van [eiser sub 3] B.V. [eiser sub 2] kan niet vereenzelvigd worden met [eiser sub 3] B.V. Deze B.V. vormt een zelfstandige juridische entiteit waarmee [eiser sub 2] niet op één lijn kan worden gesteld. Ook is [eiser sub 2] niet de aanvrager van de omgevingsvergunning noch is hij eigenaar van het pand. Dat [eiser sub 2] een mondelinge koopovereenkomst heeft gesloten met de eigenaar van het pand [eiser sub 1] , is onvoldoende om hem als belanghebbende aan te merken. [eiser sub 2] heeft los van deze contractuele relatie niet een zelfstandig belang bij het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een situatie waarin [eiser sub 2] wordt geraakt in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend zelfstandig belang.
    
    7. De rechtbank concludeert dat het college het bezwaar van [eiser sub 2] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    
      
        Heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning kunnen weigeren?
      
    
    
    8. Op het perceel is bestemmingsplan Noordwestelijke Villagebied (het bestemmingsplan) van toepassing, waarin aan het perceel de bestemming kantoordoeleinden is toegekend. 
    
    9. Het college heeft de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van een bestemmingsplan. Uit artikel 2.12 van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    10. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om wel of geen toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Bij die beslissing moet het college ook de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    11. Niet in geschil is dat het beoogde gebruik van het pand voor wonen in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Eisers willen gebruikmaken van de kruimelgevallenregeling zoals bedoeld in artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor om het kantoorpand te transformeren naar een woning, met kantoorfunctie voor eigen gebruik.
    
    12. Het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingplan wegens strijd met de uitgangspunten van het Coalitieakkoord 2018-2022. Daarin is opgenomen dat er voldoende werklocaties moeten blijven, in combinatie met het aantrekken van de kantorenmarkt in aantrekkelijke stedelijke gebieden met veel voorzieningen en een goede OV-ontsluiting. Het college verleent in beginsel geen medewerking meer aan transformaties van informele werklocaties (zoals kantoorvilla’s) naar andere functies. Het college wijst er daarbij op dat de kantorenleegstand in Hilversum met 10% onder het leegstandspercentage van 11,7% in de Metropoolregio Amsterdam blijft. Het college heeft in het verweerschrift uit de bezwaarfase verder nog gewezen op het Economisch toekomstperspectief dat volgens het college is vastgesteld door de gemeenteraad als bouwsteen voor de Omgevingsvisie, op de Monitor Economie 2021 en op de business marktanalyse van Brainbay.
    
    13. Eisers stellen zich allereerst op het standpunt dat het college het bestreden besluit gebrekkig heeft gemotiveerd en niet inzichtelijk heeft gemaakt op basis van welke criteria de aanvraag omgevingsvergunning is beoordeeld. Verder hebben eisers een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen op 13 voormalige kantoorvilla’s die inmiddels wel een woonfunctie hebben gekregen. 
    
    14. De rechtbank is het met eisers eens dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd. Zij legt dat hierna uit. 
    
    15. Het college stelt dat het bestemmingsplan en het stuk Economisch toekomstperspectief het uitgangspunt is voor de beoordeling van de aanvraag. Volgens  het college (zie het verweerschrift in de bezwaarfase pagina 5) is dit stuk vastgesteld door de gemeenteraad. Het college heeft dit raadsbesluit niet overgelegd en de rechtbank heeft niet kunnen vaststellen dat dit stuk openbaar is gemaakt op bijvoorbeeld ruimtelijkeplannen.nl. De rechtbank kan daarom niet vaststellen of het college een juist uitgangspunt heeft genomen bij de beoordeling van de aanvraag. Met andere woorden: het college heeft daarom niet onderbouwd dat behoud van kantoorlocaties als uitgangspunt moet worden gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunning voor een functiewijziging zoals hier aan de orde is. De rechtbank merkt hierbij op dat in het Coalitieakkoord 2018-2022 alleen staat dat voor het college een belangrijk aandachtspunt is dat er voldoende werklocaties blijven en dat het college kritisch is op het omzetten van bestaande werklocaties naar andere functies. Nog daargelaten wat de status is van een coalitieakkoord bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning als de onderhavige, blijkt ook daaruit niet welke uitgangspunten het college moet hanteren.  
    
    16. Het college maakt in het bestreden besluit onderscheid tussen formele en informele werklocaties. Formele werklocaties bevinden zich op een door de provincie aangewezen kantorenterrein. Informele werklocaties (waaronder een kantoorlocatie) bevinden zich niet op de formele werklocatie, maar bijvoorbeeld in het centrum, de woonwijken en het buitengebied. Volgens het college is de vraag naar informele kantoorlocaties, zoals kantoorvilla’s, de laatste jaren toegenomen en wijst daarbij op de leegstandspercentages van de kantoren 10% (in heel Hilversum) en 11,7% (in de Metropoolregio Amsterdam). Voor zo ver de rechtbank kan zien heeft dit percentage betrekking op de gehele kantorenmarkt in Hilversum en niet alleen op de zogeheten informele kantoorlocaties waar de onderhavige locatie onder valt. Niet duidelijk is geworden welk percentage geldt voor informele kantoorlocaties. Daarmee is niet duidelijk geworden waar de gestelde toename in behoefte aan informele kantoorlocaties uit blijkt en wat de leegstandspercentages betekenen voor de leegstand van kantoorvilla’s in het noordwestelijke villagebied waar het pand ligt en hoe hoog de leegstand van kantoorvilla’s in dit gebied en elders in Hilversum is. 
    
    17. Het college baseert zich verder op de Monitor Economie 2021 van 13 april 2022. Ook hiervan is niet duidelijk geworden wat de status is van dit stuk en hoe dit stuk past in het kader van deze aanvraag. 
    
    
      
        belangenafweging
      
    
    18. Eisers hebben verder aangevoerd dat het college geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt en dat aan hun belangen onvoldoende gewicht is toegekend.
    
    19. De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat het college het belang van eisers in aanmerking hebben genomen. Bij de aanvraag is – naast een ruimtelijke onderbouwing- ook verwezen naar de (rijke) historie van het pand. Voorheen had het pand een woonfunctie. Op welke wijze heeft dat een rol gespeeld? Uit het bestreden besluit blijkt verder niet hoe is meegewogen dat een deel van het pand al langere tijd niet is verhuurd en dat het aantal m² kantoorruimte van het pand zeer gering is ten opzichte van het aantal m² van de totale kantoorruimte in Hilversum. Dat leegstand de verantwoordelijkheid is van de eigenaar van het pand vindt de rechtbank op zichzelf niet voldoende. Het college heeft weliswaar onderscheid gemaakt tussen formele en informele werklocaties, maar in de belangenafweging had naar het oordeel van de rechtbank moeten worden betrokken welk gewicht wordt toegekend aan de verhouding tussen het aantal m² kantoorruimte van het pand, dat bij transformatie verloren gaat, en de totale leegstand van kantoorvilla’s. 
    
    
      
        gelijkheidsbeginsel
      
    
    20. Eisers hebben aangevoerd dat de afgelopen jaren van meerdere panden in de wijk de kantoorfunctie is gewijzigd naar een woonfunctie. Ter onderbouwing hebben eisers in de bezwaarfase een lijst overgelegd met 13 locaties die van kantoor naar woning zijn getransformeerd.
    
    21. De rechtbank overweegt dat het college in het bestreden besluit niet is ingegaan op de in de lijst genoemde (voormalige) kantoorlocaties. Het college heeft in het kader van een WOO-procedure wel informatie over deze locaties aan eisers verstrekt, maar een motivering waarom de op de lijst genoemde panden niet vergelijkbaar zijn met het onderhavige pand ontbreekt. Dat betekent dat ook op dit punt sprake is van een motiveringsgebrek.
    
    
    
    
  
  
    Conclusie
    
    22. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat sprake is van verschillende motiveringsgebreken in het bestreden besluit. De rechtbank wijst op de overwegingen onder 15, 16, 17, 19 en 21. 
    
    
      
        Hoe nu verder?
      
    
    23. De geconstateerde gebreken in het bestreden besluit kunnen  worden hersteld. De rechtbank zal het college daartoe in de gelegenheid stellen. Het herstellen kan met een schriftelijke reactie of met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het bestreden besluit.
    
    24. Om de gebreken te kunnen herstellen zal het college met inachtneming van de
    hierboven opgenomen overwegingen een nadere motivering moeten geven:
    
      I. 
      
        
          waaruit volgt dat behoud van kantoorlocaties als uitgangspunt wordt gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunning voor een functiewijziging zoals hier aan de orde is;
        
        
          waaruit blijkt dat de laatste jaren sprake is van een toename van de vraag naar informele kantoorlocaties, zoals kantoorvilla’s in Hilversum en welke leegstandspercentages gelden voor informele kantoorvilla’s in Hilversum. Het college wordt verzocht daarbij ook te betrekken het door eisers in beroep overgelegde stuk Monitor werklocaties Noord-Holland 2021-2022 waaruit zou blijken dat er voldoende kantoorlocaties beschikbaar zijn; 
        
        
          wat de aangehaalde leegstandspercentages betekenen voor de leegstand van kantoorvilla’s in het gebied waar het pand ligt.
        
      
      
    
    
      II.	Verder moet het college de belangen van enerzijds de aanvrager en anderzijds het behoud van de kantoorvilla in kaart brengen en daarna uitleggen waarom het belang van behoud van de kantoorvilla zwaarder moet wegen. Daarbij wordt het college verzocht ook in te gaan op het, op de zitting aangevoerde, argument van eisers dat het pand, dat een gemeentelijk monument is, niet rendabel gemaakt kan worden om als kantoorlocatie te blijven functioneren, omdat niet wordt voldaan aan de actuele (arbo)eisen.
      
    
    
      III. 	Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel moet het college van de genoemde 13 kantoorlocaties per kantoorlocatie toelichten wat de situatie is en waarom die situatie al dan niet gelijk is aan de onderhavige situatie.
      
      25. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
        Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, aan
        de rechtbank meedelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
      
      26. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
      27. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
  
  
     Afkomstig uit de Plabeka monitor 2021 en opgenomen in de Monitor Economie 2021 van het college.