ECLI:NL:RVS:2023:498, Raad van State, 08-02-2023, 202201435/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Opmeer besloten tot invordering van de volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 100.000,00.  [appellant] is eigenaar van enkele recreatieverblijven in recreatiepark West-Friesland aan de Dreef 3 in Opmeer. Op meerdere momenten tussen 2017 en 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Opmeer controles uitgevoerd bij het recreatiepark, waarvan ondertekende controlerapporten zijn opgesteld. Naar aanleiding van die controles heeft het college vastgesteld dat de vijf recreatieverblijven [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] worden gebruikt voor niet-recreatieve bewoning.

202201435/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 27 januari 2022 in zaak nr. 21/1368 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Opmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college besloten tot invordering van de volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 100.000,00.
    Bij besluit van 8 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van enkele recreatieverblijven in recreatiepark West-Friesland aan de Dreef 3 in Opmeer.
    Op grond van artikel 3.1, onder a, in samenhang gelezen met artikel 3.4.1, aanhef en onder a, van de ter plaatse geldende beheersverordening "Recreatieparken Opmeer" (hierna: de beheersverordening) is het niet toegestaan om recreatieverblijven anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning. Ingevolge artikel 5, onder c, van de beheersverordening is ook het laten gebruiken van recreatieverblijven anders dan voor recreatieve bewoning in strijd met de beheersverordening.
    Op meerdere momenten tussen 2017 en 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Opmeer controles uitgevoerd bij het recreatiepark, waarvan ondertekende controlerapporten zijn opgesteld. Naar aanleiding van die controles heeft het college vastgesteld dat de vijf recreatieverblijven [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] worden gebruikt voor niet-recreatieve bewoning.
    2.       Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft het college [appellant] op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 5, onder c, van de beheersverordening gelast om binnen zes maanden na verzending van het besluit - dat is uiterlijk op 4 april 2019 - het (laten) gebruiken van de vijf recreatieverblijven [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] voor niet-recreatieve bewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Daarop staat een dwangsom van € 25.000,00 ineens per recreatieverblijf. Het beëindigen dan wel het beëindigd houden van de niet-recreatieve bewoning wil volgens het college zeggen dat [appellant] deze recreatieverblijven niet meer permanent mag bewonen, verhuren of op andere wijze in gebruik geven - rechtstreeks of via een derde partij - aan arbeidsmigranten of permanente bewoners. De last onder dwangsom is onherroepelijk.
    3.       Bij besluit van 22 september 2020, in stand gelaten bij besluit van 8 februari 2021, heeft het college een bedrag van € 100.000,00 aan volgens hem verbeurde dwangsommen ingevorderd. Het college heeft tijdens controles in 2020 onder meer geconstateerd dat na verloop van de begunstigingstermijn niet aan de opgelegde last is voldaan, omdat de recreatiewoningen in strijd met de beheersverordening werden gebruikt voor niet-recreatieve bewoning door arbeidsmigranten.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Bevoegdheid tot invordering
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om tot invordering over te gaan, omdat binnen de begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom is voldaan en het college geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd waaruit blijkt dat hij dat niet heeft gedaan. [appellant] voert kort weergegeven aan dat de controlerapporten geen inzicht bieden in de aard van het verblijf van de bewoners van de recreatieverblijven. Anders dan het college veronderstelt is het volgens [appellant] niet uitgesloten dat sprake is van recreatief verblijf en dat de bewoning gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd is om tot invordering over te gaan. Tijdens meerdere controles in 2020 zijn controlerapporten opgesteld door toezichthouders van de gemeente Opmeer.
    Uit deze controlerapporten volgt dat [bewoonster A] op 20 augustus 2020 tegenover een toezichthouder heeft verklaard dat zij, samen met nog twee anderen, sinds enkele maanden in het recreatieverblijf [locatie 1] woont en dat zij werkt bij Amigoplant in Heerhugowaard. Op 3 september 2020 heeft de toezichthouder [bewoonster A] nogmaals waargenomen bij het recreatieverblijf.
    Op 13 juli 2020 heeft [bewoner B] tegenover de toezichthouder onder meer verklaard dat hij samen met zijn vriendin in het recreatieverblijf [locatie 2] woont, dat zij hier langer blijven wonen, dat zij allebei werkzaam zijn bij een bedrijf in de lelieteelt en dat zij via de eigenaar van dat bedrijf in het recreatieverblijf wonen. Uit rapporten van 21 juli 2020 en 27 augustus 2020 blijkt dat de toezichthouder [bewoner B] nogmaals heeft waargenomen bij het recreatieverblijf.
    Uit een ander controlerapport van 13 juli 2020 volgt dat ook [bewoonster C] een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouder waarin zij stelt dat zij in het recreatieverblijf [locatie 3] woont en in de tomatenteelt werkt. Ook heeft de toezichthouder op die dag geconstateerd dat de personenauto van [bewoonster C] bij het recreatieverblijf stond geparkeerd. Tijdens de controles van in ieder geval 21 juli 2020, 27 augustus 2020 en 3 september 2020 heeft de toezichthouder nogmaals geconstateerd dat de personenauto van [bewoonster C] bij het recreatieverblijf stond geparkeerd.
    Op 20 augustus 2020 heeft de toezichthouder geconstateerd dat bewoners [bewoner D] en [bewoner E] in recreatieverblijf [locatie 4] aanwezig waren. [bewoner D] heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat hij sinds een maand met zijn ouders in het recreatieverblijf verblijft, dat zijn vader werkzaam is bij een tomatenkwekerij via een uitzendbureau en een contract heeft tot en met maart 2021. Hij heeft bovendien verklaard ook zelf in Nederland werkzaam te zijn in de bloementeelt.
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft mogen afgaan op de juistheid van de controleverslagen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit de controles kan worden opgemaakt dat de vier recreatieverblijven [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] werden gebruikt voor niet-recreatieve bewoning door arbeidsmigranten. Uit de controlerapporten blijkt dat de bewoners van recreatieverblijven [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] een buitenlandse nationaliteit hebben en voor langere tijd in de recreatieverblijven verblijven. Deze bewoners hebben verklaard dat zij tegelijkertijd werken bij bedrijven in de omgeving. Deze verklaringen zijn in hoger beroep niet betwist. Anders dan [appellant] betoogt, kan hieruit worden geconcludeerd dat de bewoning van genoemde recreatieverblijven niet gericht is op enkel ontspanning en vrijetijdsbesteding, en dus geen sprake is van recreatieve bewoning. Dit betekent dat de recreatieverblijven ook na afloop van de in de last onder dwangsom opgenomen begunstigingstermijn in strijd met de beheersverordening niet-recreatief werden bewoond en dat dus de last is overtreden. Daarbij overweegt de Afdeling dat, anders dan [appellant] stelt, zowel de last als de in het besluit van 4 oktober 2018 opgenomen herstelmaatregelen zien op het beëindigen van niet-recreatieve bewoning, zodat duidelijk was hoe verbeurte van de dwangsommen kon worden voorkomen. Het college was dan ook bevoegd om tot invordering van de van rechtswege verbeurde dwangsommen over te gaan.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Ten eerste voert hij aan dat hem niet kan worden verweten dat hij niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, omdat de overtreding niet aan hem kan worden toegerekend. Hij stelt dat hij in zijn huurovereenkomsten voor de verhuur van recreatieverblijven heeft opgenomen dat de woningen uitsluitend voor recreatief verblijf mogen worden gebruikt, en niet mogen worden gebruikt als inschrijfadres in het kader van de Basisregistratie Personen (BRP). Hij stelt verder dat hij huurovereenkomsten heeft gesloten voor een korte en bepaalde duur, zodat recreatief verblijf meer wordt gewaarborgd. Ten tweede betoogt [appellant] dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of het belang dat met invordering is gemoeid ook kon worden gediend met een gedeeltelijke invordering van de verbeurde dwangsommen. Hij wijst erop dat sprake is van een cumulatie van verbeurde dwangsommen. Ten derde voert [appellant] aan dat het college zich niet heeft gehouden aan de minimale eisen voor controle en bewijs die volgen uit de beleidsnota "Plan van aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013" van 14 maart 2013 (hierna: de beleidsnota). Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de beleidsnota niet van toepassing is.
    6.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Verder kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    6.2.    De rechtbank heeft in wat [appellant] heeft aangevoerd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
    Van een uitzonderlijk geval als bedoeld in overweging 6.1, in die zin dat de in de last onder dwangsom van 4 oktober 2018 opgenomen overtreding [appellant] niet kan worden verweten, is geen sprake. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het in huurovereenkomsten opnemen van een verbod op niet-recreatief gebruik van de recreatieverblijven, onder meer door het opnemen van een verbod op inschrijving in de BRP en door het afsluiten van huurovereenkomsten van korte duur, op zichzelf onvoldoende is voor het oordeel dat het niet naleven van de last aan [appellant] niet kan worden verweten. Verder blijkt uit niets hoe hij heeft toegezien op nakoming van de last.
    Voor zover het betoog van [appellant] zich richt op de matiging van het invorderingsbedrag, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet heeft onderbouwd waarom het in te vorderen bedrag zou moeten worden gematigd. Dat sprake is van een cumulatie van verbeurde dwangsommen is op zichzelf geen reden om slechts tot gedeeltelijke invordering over te gaan. Alleen al daarom kan dat geen bijzondere omstandigheid opleveren.
    De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat de beleidsnota niet van toepassing is op de in geding zijnde situatie en daarom geen bijzondere omstandigheid oplevert om van invordering af te zien. Uit de beleidsnota volgt dat dit het beleids- en uitvoeringskader vormt voor de handhaving van permanente bewoning in Opmeer. Het enkele feit dat in de beleidsnota wordt verwezen naar de begripsomschrijving van recreatieve bewoning uit de beheersverordening, betekent niet dat de beleidsnota ook op andere vormen van niet-recreatieve bewoning dan permanente bewoning van toepassing is. Het college heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat permanente bewoning een andere situatie betreft dan tijdelijke bewoning door arbeidsmigranten, die niet ter plaatse hun hoofdverblijf hebben. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het betoog van [appellant] ook niet kan slagen voor zover dit ziet op de eisen voor controle en bewijs, zoals opgenomen in hoofdstuk 4 respectievelijk hoofdstuk 2 van de beleidsnota.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023
    374-996
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:37
    1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    […].
    Beheersverordening Recreatieparken Opmeer
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    1.11 hoofdverblijf:
    een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste woonplaats van de betrokkene, hetgeen kan blijken uit de gemeentelijke basisadministratie of andere bewijsmiddelen;
    […].
    1.15 permanente bewoning:
    bewoning als hoofdverblijf;
    […].
    1.16 recreatieve bewoning:
    de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben;
    […].
    1.17 recreatieverblijf:
    een gebouw of een complex van ruimten in een gebouw dat naar de aard en inrichting is bedoeld voor recreatieve bewoning, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben;
    […].
    Artikel 3 Gebruiks- en bouwregels
    3.1 Bestaand gebruik en bestaande bouwwerken
    a. de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik;
    […].
    3.4 Beperking op lid 3.1. ten aanzien van het GEBRUIK
    3.4.1 Bewoning van recreatieverblijven, stacaravans en bijbehorende bouwwerken
    Ter beperking van het bepaalde in lid 3.1 gelden ten aanzien van het bewonen van recreatieverblijven, kampeermiddelen en bijbehorende bouwwerken de volgende voorwaarden:
    a. het is niet toegestaan om recreatieverblijven en kampeermiddelen anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning;
    […].
    Artikel 5 Algemene gebruiksregels
    a. Onder met de beheersverordening strijdig gebruik wordt in ieder geval begrepen het gebruik van/of het laten gebruiken van:
    […]
    4. het gebruik van recreatiewoningen of stacaravans voor permanente bewoning.
    […]
    c. Onder gebruiken in strijd met de verordening, wordt tevens verstaan het laten gebruiken in strijd met de verordening.
    […].