ECLI:NL:RBLIM:2024:1245, Rechtbank Limburg, 18-03-2024, ROE 24 / 261 en ROE 24 / 606
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom ten aanzien van verhardingen binnen een groenbestemming en bouwwerken buiten het bouwvlak van een detailhandelsbestemming. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. De last van volledige verwijdering van de verharding is te verstrekkend om de overtreding op te heffen. Omdat er voldoende twijfel is over de vraag of de nu nog resterende verhardingen in strijd is met het bestemmingsplan, is er aanleiding voor schorsing van de betreffende lasten, zodat verzoeksters tot aan de uitspraak in de hoofdzaak geen pad hoeven te verwijderen dat naar voorlopig oordeel niet in strijd is met het bestemmingsplan. Wat betreft de lasten ten aanzien van de bouwwerken zijn er zodanige vraagtekens te zetten bij de evenredigheid daarvan dat ook deze worden geschorst.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond  
    
    
    
      Bestuursrecht  
    
    
    
      zaaknummers: ROE 24 / 261 en ROE 24 / 606 
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 maart 2024 in de zaken tussen
    
      [verzoeksters] 
    
      
        
          [verzoeksters]
        , uit [vestigingsplaats] , verzoeksters
      (gemachtigden: mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, mr. N.A. Rijsterborgh en mr. Ph.W.A.M. van Roy) 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder  
      (gemachtigden: mr. D. Vrösch, J.F. Logtens en I. Brosselt). 
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij drie afzonderlijke besluiten van 11 juli 2023 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoeksters 27 lasten onder dwangsom opgelegd inhoudende dat verweerder verzoeksters gelast om binnen twaalf weken de geconstateerde overtredingen volledig en blijvend op te heffen op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 1.500,- voor elke kalenderweek dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 15.000,-.
    
    
    
      Verzoeksters hebben tegen de afzonderlijke primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 12 december 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeksters voor zover dat ziet op last 24 toegewezen. De voorzieningenrechter heeft de primaire besluiten voor zover deze zien op last 24 geschorst  totdat op het bezwaar van verzoeksters is beslist. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeksters tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Daarnaast heeft verweerder besloten om de begunstigingstermijnen van een aantal lasten onder dwangsom te wijzigen. 
    
    
    
      Verzoeksters hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben tevens ten aanzien van de lasten 10 en 24 (ROE 24 / 261) en ten aanzien van de lasten 2, 3 en 23 
      (ROE 24 / 606) de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      Verweerder heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift. 
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 4 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: vertegenwoordigers van verzoeksters ( [namen] ) de gemachtigden van verzoeksters en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
    1. De besloten vennootschap [naam] exploiteert sinds de jaren negentig van de vorige eeuw een tuincentrum aan de [adres] in [plaats] . De besloten vennootschap [naam] is de bestuurder van deze onderneming. De besloten vennootschap [naam] is de eigenaar van de percelen. 
    
    2. Op 3 november 2022 en 7 november 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Heerlen en de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Zuid-Limburg een groot aantal overtredingen van wet- en regelgeving geconstateerd ter plaatse van het tuincentrum met bijbehorende percelen. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in verschillende rapporten. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder verzoeksters bericht voornemens te zijn lasten onder dwangsom op te leggen, indien de geconstateerde overtredingen niet worden beëindigd. 
    
    3. Verzoeksters hebben tegen deze voornemens een zienswijze ingediend. 
    
    4. Op 29 juni 2023 heeft een hercontrole plaatsgevonden door toezichthouders van de gemeente Heerlen en de RUD Zuid-Limburg. Naar aanleiding van de bevindingen tijdens de hercontrole is verweerder overgegaan tot het nemen van de drie primaire besluiten. Daarin gelast verweerder verzoeksters binnen twaalf weken de geconstateerde overtredingen volledig en blijvend op te heffen op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 1.500,- voor elke kalenderweek dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 15.000,-. Het betreft, voor zover in het kader van deze verzoeken om voorlopige voorziening relevant, de volgende overtredingen: 
    
    2. (receptie / kantoor) Het ontvangstgebouw en kantoor is nog steeds op de locatie aanwezig, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo in verbinding met artikel 6.2.1 van het bestemmingsplan “Heerlerheide Zuid”; 
    
    3. (tuinhuis / opslag) Het tuinhuis met opslag is nog steeds op de locatie aanwezig, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo in verbinding met artikel 6.2.1 van het bestemmingsplan “Heerlerheide Zuid”; 
    
    10. (opslagterrein / parkeerplaats) Het perceel is nog steeds verhard en ingericht ten behoeve van opslag en parkeren, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in verbinding met artikel 9.1.1 en 9.1.2 van het bestemmingsplan “Heerlerheide Zuid”; 
    
    
    23. (kantine / kantoor) Het tuinhuis, ingericht als kantine en kantoor, is nog steeds op de locatie aanwezig, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in verbinding met artikel 6.2.1 van het bestemmingsplan “Heerlerheide Zuid”; 
    
    24. (verharde weg) Het perceel is nog steeds verhard ten behoeve van een weg, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in verbinding met artikel 9.1.1 en 9.1.2 van het bestemmingsplan “Heerlerheide Zuid”. 
    
    
      Per overtreding heeft verweerder aangegeven hoe deze beëindigd kan worden. Bij de lasten ten aanzien van de bouwwerken noemt verweerder als mogelijkheid het verwijderen (lasten 2, 3 en 23), het verplaatsen naar het in het bestemmingsplan opgenomen bouwvlak (lasten 3 en 23) of het vergunningvrij maken van het bouwwerk door het terugbrengen van de totale oppervlakte aan bouwwerken (lasten 2 en 23). Bij de lasten ten aanzien van de verhardingen noemt verweerder als mogelijkheid het volledig verwijderen van de verharding (lasten 10 en 24) en van de opslag (last 10) en het gebruiken van deze delen van het perceel enkel ten behoeve van groenvoorzieningen (lasten 10 en 24).
    
    
    5. Verzoeksters zijn het niet eens met het bestreden besluit, waarbij hun bezwaren tegen de lasten onder dwangsom ongegrond zijn verklaard. Op hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd in het kader van de verzoeken om voorlopige voorziening zal de voorzieningenrechter hierna ingaan. 
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    6. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    7. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de begunstigingstermijnen van de lasten 10 en 24 zijn verlengd tot 12 april 2024. Verweerder heeft daarnaast per e-mail van 
    8 februari 2024 aan de voorzieningenrechter kenbaar gemaakt dat de begunstigingstermijnen van de lasten 2, 3 en 23 zijn verlengd tot de dag na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    8. De voorzieningenrechter acht het spoedeisend belang aanwezig, gelet op de hiervoor genoemde begunstigingstermijnen die op korte termijn zullen verstrijken (dan wel die gekoppeld zijn aan onderhavige uitspraak). Verzoeksters hebben voldoende toegelicht dat het voldoen aan (een deel van) de lasten een ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering vergt – dat geldt met name voor last 2 – dan wel dat dit het onderhoud van het groengebied ernstig bemoeilijkt – dat geldt voor last 10 (deels) en last 24. Over het spoedeisend belang ten aanzien van last 10 brengt de voorzieningenrechter onder 15.1 nog een nuancering aan.
    
    
      
        De beoordeling door de voorzieningenrechter 
      
    
    
    9. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank niet bij de beoordeling van het beroep. 
    
    10. Op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Dit wordt ook wel ‘kortsluiten’ genoemd. De voorzieningenrechter zal in deze zaak niet overgaan tot kortsluiten en overweegt daartoe als volgt. Verzoeksters hebben hun verzoeken om voorlopige voorziening gedaan hangende hun beroep tegen het bestreden besluit. Aan die voorwaarde uit artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is dus voldaan. Verzoeksters hebben echter hun verzoeken enkel gericht tegen vijf van de 27 lasten terwijl hun beroep ook op andere lasten ziet en zij hadden op het moment dat de zitting werd gehouden nog niet alle gronden in het kader van het beroep ingediend. Voor de beoordeling van het beroep is dus nog nader onderzoek nodig. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter dan ook niet ook onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Deze uitspraak gaat dus alleen over de vraag of de lasten 2, 3, 10, 23 en 24 geschorst moeten worden in de periode tot de uitspraak op het beroep over het bestreden besluit.
    
    
      
        Inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
    11. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden. De lasten onder dwangsom waar het in deze zaak om gaat, zijn bestuurlijke sancties die op 11 juli 2023, dus voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn opgelegd en betreffen overtredingen die daarvóór zijn aangevangen. Dat betekent dat in deze zaak, ook al is de beslissing op bezwaar genomen na 1 januari 2024, nog het oude recht van toepassing is, meer in het bijzonder de Wabo met bijbehorende regelgeving.
    
    
      
        Last 10 en last 24: verhardingen (ROE 24 / 261) 
      
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding? 
      
    
    
    12. Ter plaatse van de percelen gold ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’, vastgesteld op 6 januari 2015 (hierna: het bestemmingsplan). 
    
    
      Ter plaatse van de verhardingen waarop last 10 en last 24 betrekking hebben, geldt de bestemming ‘Groen - Landschappelijk’. Op grond van artikel 9.1.1 (‘Doeleinden’) van de bestemmingsplanregels zijn de voor 'Groen - Landschappelijk' aangewezen gronden voor zover hier relevant bestemd voor “groenvoorzieningen”.
    
    
    
      Op grond van artikel 9.1.2 (‘Inrichting’) van de planregels zijn ten behoeve van deze bestemming, voor zover hier relevant, tevens toegelaten: “verhardingen, zoals in- en uitritten, fiets- en/of voetpaden”.
    
    
    
      In de planregels is niet gedefinieerd wat onder ‘groenvoorzieningen’ en ‘verhardingen’ wordt verstaan. 
    
    13. Verzoeksters stellen dat wat betreft de lasten 10 en 24 geen sprake is van een overtreding omdat de verhardingen op grond van het bestemmingsplan zijn toegestaan. Het betreffende pad dient volgens verzoeksters als in- en uitrit en staat ten dienste van de groenvoorzieningen en het onderhoud daarvan. Het staat dus ten dienste van de bestemming en is daarom niet in strijd met het bestemmingsplan.
    
    14. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de betreffende verhardingen in strijd zijn  met artikel 9.1.2 van de planregels nu de verharding niet dient ten behoeve van de bestemming ‘Groen - Landschappelijk’. Volgens verweerder kan in redelijkheid niet gesteld worden dat de weg enkel (nog) ten behoeve van de groenvoorziening dient. Verweerder stelt immers geconstateerd te hebben dat in de loop der tijd steeds meer groen heeft moeten plaatsmaken voor verharding. Gezien de verhouding tussen verharde gronden en groen kan volgens verweerder niet meer gezegd worden dat de weg een functie heeft die past binnen de bestemming. Dat de verhardingen niet ten behoeve van de bestemming ‘Groen-Landschappelijk’ gebruikt worden, blijkt volgens verweerder ook uit het feit dat verzoeksters hebben erkend dat het pad mede gebuikt wordt ten behoeve van de voormalige stookplaats. 
    
    15. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is het volledig verwijderen van de verharding, ook al is dit slechts als voorbeeld genoemd om aan de last te voldoen, te verstrekkend om de strijd met het bestemmingsplan op te heffen. Verweerder heeft in dit verband onvoldoende oog gehad voor de mogelijkheid dat het pad, zonder aanwezigheid van parkeerplaats en stookplaats, past of kan passen binnen de bestemming ‘Groen-Landschappelijk’. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe als volgt. 
    
    
      15.1.
      Ter zitting is vastgesteld dat aan last 10 (onder protest) deels uitvoering is gegeven: de opslag en verharding ter plaatse van / ten behoeve van de parkeerplaats zijn verwijderd en het gebruik als parkeerplaats is beëindigd. Wat resteert is een pad dat samen met de verharding van last 24 één pad vormt vanaf de zuidkant van het terrein van het tuincentrum tot uiteindelijk (samen met een deel van het pad, op gronden met een natuurbestemming, waarop het bestreden besluit niet ziet) de Rennemigerveldweg. Als bijlage 1 bij deze uitspraak zijn ter illustratie een uitsnede van het bestemmingsplan en een luchtfoto opgenomen. De voorzieningenrechter beperkt zich in deze uitspraak tot het resterende deel van de verharding, gelegen in de bestemming ‘Groen-Landschappelijk’ (hierna ook: de groenbestemming), omdat ten aanzien van het overige uitvoering is gegeven aan last 10 en in zoverre geen sprake meer is van een spoedeisend belang. 
      
    
    
      15.2.
      De betreffende gronden zijn bestemd voor groenvoorzieningen, maar tevens zijn verhardingen toegelaten, zoals in- en uitritten en fiets- en/of voetpaden. Het pad is meer dan een in- en uitrit van de groenvoorziening: de verharding maakt onderdeel uit van een pad dat vanaf de openbare weg ( [adres] ) doorloopt tot aan het terrein van het tuincentrum. Het gedeelte vanaf die openbare weg loopt over de bestemming ‘Natuur’ (waar verhardingen, zoals wegen en paden, zijn toegestaan) en daarna over de bestemming ‘Groen – Landschappelijk tot aan de bestemming ‘Verkeer – Verblijfsgebied’ met aanduiding parkeerterrein op het zuidelijke deel van het terrein van het tuincentrum. De lasten – voor zover gelet op hetgeen onder 15.1 is overwogen hier aan de orde – zien op het deel van het pad binnen de groenbestemming. Gelet op het gebruik van het woord “zoals” in artikel 9.1.2 van de planregels zijn andere verhardingen dan fiets- en voetpaden en in- en uitritten niet uitgesloten. Het pad heeft de uiterlijke uitstraling en de kenmerken van een fiets- of voetpad en maakt toegang tot het geheel ten zuiden van dit pad gelegen groengebied mogelijk. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de inrichting van een relatief klein deel van het groengebied als pad in beginsel toegestaan op grond van artikel 9.1.2 van de planregels. Dat (half)verharding van het pad nodig is gelet op het hoogteverschil acht de voorzieningenrechter ook aannemelijk. Dat ten behoeve van de verhardingen groen is verwijderd, doet niet af aan het feit dat artikel 9.1.2 verharding toestaat. Een bestemmingsplan kent geen realisatieverplichting zodat het niet verplicht is om groenvoorzieningen te realiseren. Ook van een instandhoudingsverplichting is geen sprake. Bovendien staat de door verweerder genoemde verwijdering van groen voor een groot deel los van onderhavige (nu nog aanwezige) verharding waarop het verzoek om voorlopige voorziening ziet. Verzoekers hebben overigens op zitting aangegeven de gebieden waar groen is verwijderd, weer (op natuurlijke wijze) te willen laten vergroenen.
      
    
    
      15.3.
      Over de vraag of het pad ten dienste staat van de groenbestemming, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Ter zitting hebben verzoeksters toegelicht dat de door verweerder genoemde stookplaats inmiddels weg is en dat deze ook al weg was ten tijde van het bestreden besluit. Het pad wordt dus niet (meer) gebruikt om die stookplaats te kunnen bereiken. De voorzieningenrechter is onvoldoende gebleken dat het pad nu nog dient ten behoeve van het tuincentrum c.q. de detailhandelsbestemming van dat tuincentrum, zoals verweerder lijkt te stellen. De in- en uitgang van dat tuincentrum liggen aan de noordzijde van het detailhandelsterrein en bezoekers kunnen via het pad niet naar het tuincentrum. Niet gebleken is dat bedrijfsverkeer van het tuincentrum gebruik maakt van het pad om van en naar het tuincentrum te rijden, anders dan voor onderhoud van het groengebied. Verzoeksters hebben vooralsnog voldoende aannemelijk gemaakt dat het pad in ieder geval thans dient ten behoeve van de toegang van het groengebied voor onderhoud. Dat is een gebruik ten behoeve van de bestemming en dus, zonder onderzoek en motivering die op een ander gebruik duiden, toegestaan.
      
    
    
      15.4.
      In hoeverre een ex tunc toets van het bestreden besluit ertoe moet leiden dat het besluit op zich destijds terecht is genomen door verweerder, gelet op de toen aanwezige en inmiddels verwijderde verharding en het gebruik daarvan als parkeerplaats, laat de voorzieningenrechter ter beantwoording aan de rechtbank in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter volstaat met de conclusie dat gelet op het voorgaande de last van volledige verwijdering van de verharding te verstrekkend is om de overtreding op te heffen. Omdat de lasten 10 en 24 er ook toe strekken dat de thans resterende (half)verharding moet worden verwijderd, terwijl er voldoende twijfel is over de vraag of de huidige inrichting als (half)verhard pad en het gebruik van dat pad in strijd is met het bestemmingsplan, is er aanleiding die lasten in zoverre te schorsen, zodat verzoeksters voorlopig geen pad hoeven te verwijderen dat naar voorlopig oordeel en gelet op de huidige motivering niet in strijd is met het bestemmingsplan.
      
    
    
      15.5.
      Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeksters voor zover dat ziet op last 10 en last 24 toewijzen. De voorzieningenrechter schorst de primaire besluiten en het bestreden besluit voor wat betreft de lasten 10 en 24 tot de uitspraak in de hoofdzaak. Wat betreft last 10 ziet deze schorsing alleen op de nu nog aanwezige verharding zoals omschreven onder 15.1.  
      
      
        
          Last 2, last 3 en last 23: bouwwerken (ROE 24 / 606) 
        
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding? 
        
      
      
      16. Op grond van het bestemmingsplan geldt ter plaatse van de bouwwerken de bestemming ‘Detailhandel’. Op grond van artikel 6.2.1 van het bestemmingsplan zijn gebouwen uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak. De bouwwerken waar de lasten op zien, zin gebouwen en liggen buiten het bouwvlak. Deze zijn dus niet toegestaan op grond van de bouwregels van de detailhandelsbestemming.
      
      17. Verzoeksters stellen dat er voor wat betreft de lasten 2, 3 en 23 geen sprake is van een overtreding. Daartoe stellen zij dat de bouwwerken waarop de lasten zien, zijn gelegaliseerd met een bouwvergunning verleend op 10 juni 2010. Het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 36 van het bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’, staat derhalve volgens verzoeksters aan handhaving in de weg. 
      
      18. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de betreffende bouwwerken niet zijn gelegaliseerd met de vergunning uit 2010, omdat die vergunning niet zag op de onderhavige bouwwerken. 
      
      19. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun stelling dat met de bouwvergunning uit 2010 de bouwwerken van de lasten 2, 3 en 23 zijn vergund en gelegaliseerd (en vervolgens als legale bouwwerken onder het overgangsrecht van het opvolgende bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’ zijn komen te vallen zodat geen sprake zou zijn van een overtreding). De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      19.1.
      De bouwvergunning is verleend op basis van een op 30 juni 2008 ingediende aanvraag. Op het aanvraagformulier staat als korte omschrijving van het bouwplan: “het geheel oprichten van een bedrijfsgebouw met kantoor”. Het huidige gebruik wijzigt volgens het aanvraagformulier van “handelsterrein” naar “handel met kantoor”. Bij de aanvraag zijn tekeningen gevoegd, die ook onderdeel uitmaken van de verleende vergunning. Op die tekeningen is een “hal met kantoor” getekend, op een plek waar ingevolge het bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’ later het bouwvlak is gelegd. Dit bouwwerk is, zo is ook ter zitting gebleken, nooit gerealiseerd. De bij de aanvraag behorende bouwtekeningen zien enkel op deze hal, op die tekeningen aangeduid als “nieuwbouw overdekte opslag met kantoor”.
      
    
    
      19.2.
      
        In het besluit tot verlening van de bouwvergunning (eerste fase) staat: “U heeft op 30 juni 2008 een aanvraag bouwvergunning ingediend voor het bouwen van een kantoor met een overdekte opslag alsmede de legalisatie van de detailhandelactiviteit op
        
          bijbehorend terrein, gelegen aan de [adres] te [plaats] . (…) De gronden zullen in afwijking worden gebruikt, namelijk ten behoeve van detailhandelactiviteiten, bijbehorende bouwwerken (kantoor/hal) en de toegangsweg.” Uit deze omschrijving blijkt niet dat de vergunning is verleend voor andere bouwwerken dan de (opslag)hal met kantoor. Dat elders in het besluit staat “In de huidige situatie zijn de gronden (…) omheind met een (…) afscheiding. Overige aanwezige bouwwerken betreffen een kantoorunit, een overdekte opslagruimte, een nevenkantoor annex verkoopruimte, een overkapping van zes zeecontainers, en een opslagruimte” en dat op een luchtfoto en tekening van de bestaande situatie deze bouwwerken staan, betekent niet dat de vergunning ook voor deze bouwwerken is verleend. De vergunning dient blijkens de tekst daarvan om het tuincentrum in aangepaste vorm op de huidige locatie te legaliseren. De toekomstige situatie wordt aanvaardbaar geacht onder meer omdat “bouwwerken worden beperkt tot één gebouw (kantoor/opslag/verkoop”.
      
      
    
    
      19.3.
      In de op 28 februari 2013 verleende bouwvergunning tweede fase staat: “U heeft op 01-06-2012 een aanvraag bouwvergunning 2de fase ingediend inzake het legaliseren van detailhandel en het bouwen van een bedrijfsgebouw (…) Op 01-07-2008 heeft u een aanvraag bouwvergunning 1ste fase ingediend betreffende het legaliseren van detailhandel en het bouwen van een bedrijfsgebouw. Deze aanvraag is verleend op 10-06-2010.”
      
    
    
      19.4.
      De voorzieningenrechter kan uit het voorgaande geen andere conclusie trekken dan dat de bouwvergunning met vrijstelling enkel is verleend voor de nieuwbouw van één bedrijfsgebouw en voor het gebruik van de gronden voor detailhandelsdoeleinden. Hiermee zijn niet de bouwwerken waarop de lasten 2, 3 en 23 betrekking hebben vergund. De tekst van de ruimtelijke onderbouwing, waarop verzoeksters zich beroepen, doet hier niet aan af, nog daargelaten dat ook daaruit niet kan worden afgeleid dat de bouwwerken ten aanzien waarvan nu handhavend wordt opgetreden destijds zijn aangevraagd en vergund. 
      
    
    
      19.5.
      Voor wat betreft de lasten 2, 3 en 23 is de voorzieningenrechter, gezien het voorgaande, dan ook van oordeel dat sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving  
        
      
      
      20. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
        Evenredigheidsbeginsel 
      
      
      21. Verzoeksters stellen dat verweerder niet heeft onderkend dat het evenredigheidsbeginsel aan handhaving in de weg staat.
      
      22. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      22.1.
      Bij de toetsing of een besluit evenredig is, kan gekeken worden naar de vraag of het besluit geschikt is om het beoogde doel te bereiken, of het besluit noodzakelijk is om dat doel te bereiken (waarbij ook beoordeeld wordt of met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan) en of het besluit in het concrete geval evenwichtig is, dus of het besluit als dat op zichzelf geschikt en noodzakelijk is, in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende. De voorzieningenrechter concentreert zich hierna op de tweede en derde vraag: of het handhavingsbesluit in dit geval noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken en of de maatregel in dit concrete geval evenwichtig is.
      
    
    
      22.2.
      Zoals ter zitting is besproken is het (achterliggende) doel van verweerder met het handhavend optreden ten aanzien van de bouwwerken dat de regels uit het bestemmingsplan worden nageleefd. Verweerder beroept zich in dat verband op het algemene belang dat iedereen de regels moet naleven (ook gelet op het gelijkheidsbeginsel) en dat precedentwerking moet worden voorkomen. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd niet aangegeven dat er specifieke (locatiegebonden) redenen zijn voor de handhaving, anders dan zorgen voor naleving van het in 2015 vastgestelde bestemmingsplan: dit zijn de regels en daaraan moet worden voldaan. Beleidsmatig zijn er kennelijk geen (zwaarwegende) redenen geweest voor het handhavingstraject ten aanzien van de bouwwerken binnen de detailhandelsbestemming. , Ter zitting is verder gebleken dat verweerder geen klachten of meldingen heeft ontvangen van omwonenden. Zowel verzoeksters als verweerder hebben bevestigd dat er vanuit de omgeving geen problemen bekend zijn met het tuincentrum in de huidige omvang en verschijningsvorm.
      
    
    
      22.3.
      Wat betreft het bestemmingsplan constateert de voorzieningenrechter het volgende. Het terrein van het tuicentrum is positief bestemd voor detailhandel en het zuidelijke deel voor een parkeerterrein. Behalve de bouwvergunning uit 2010, zijn er kennelijk geen achterliggende redenen geweest om het bouwvlak binnen de detailhandelsbestemming op de betreffende locatie in het bestemmingsplan te situeren en deze omvang en vorm te geven. Verzoeksters hebben, al voordat de procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’ van start ging, aangegeven dat de bouwvergunning uit 2010 achterhaald was. Zij hebben tegen het ontwerpbestemmingsplan daarom een zienswijze ingediend, maar deze later ook weer ingetrokken. Het bestemmingsplan is dus onherroepelijk. Dat betekent dat van het betreffende bouwvlak moet worden uitgegaan, maar het voorgaande betekent ook dat, voor zover de voorzieningenrechter heeft kunnen nagaan, het bouwvlak eigenlijk ook anders gesitueerd had kunnen zijn (of zelfs groter had kunnen zijn) zonder dat daartegen ruimtelijk-planologische bezwaren bestaan.
      
    
    
      22.4.
      De voorzieningenrechter stelt verder vast dat het bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’, voor wat betreft de bestemming ‘Detailhandel’, een summiere regeling bevat. Zo zijn er geen specifieke gebruiksregels opgenomen. Er is niets geregeld over opslag (zoals de locatie en aard en omvang hiervan). Dit betekent dus dat in beginsel ongelimiteerd opslag en uitstalling ten verkoop (van bijvoorbeeld blokhutten, tuinhuizen, schuttingen, hout en stenen) is toegestaan ten behoeve van het tuincentrum. Verweerder stelt overigens dat showmodellen (bijvoorbeeld van tuinhuisjes en blokhutten) niet zijn toegestaan, maar dat deze wel expliciet gedoogd worden vanuit doelmatigheidsoogpunt. Hoewel het de vraag is of dat standpunt juist is – het is de vraag of showmodellen zijn aan te merken als bouwwerken bedoeld om ter plaatse te functioneren of als uitstalling ten verkoop of opslag ten behoeve van het tuincentrum – komt ook die stellingname erop neer dat op het terrein ook buiten het bouwvlak tuinhuisjes en blokhutten mogen staan, althans dat daartegen niet handhavend wordt opgetreden. Het bestemmingsplan staat bovendien in artikel 6.2.2 bouwwerken, geen gebouwen zijnde toe met als enige limiet een bouwhoogte van maximaal 3,00 meter. Aan de situering en oppervlakte hiervan worden geen eisen gesteld. Dit betekent (in theorie) dat het gehele bestemmingsvlak overdekt kan worden ten behoeve van het tuincentrum, zolang een dergelijke overkapping maar maximaal één wand heeft. Kortom: ondanks de regeling van concentratie van gebouwen binnen het bouwvlak, stelt de bestemmingsregeling heel weinig beperkingen aan de ruimtelijke uitstraling van het tuincentrum naar de omgeving toe. Daarmee komt in het licht van het evenredigheidsbeginsel de vraag op naar nut en noodzaak van handhavend optreden tegen bouwwerken in de vorm van tuinhuizen (lasten 3 en 23) als vergelijkbare tuinhuizen langs andere weg (als opslag, als uitstalling ten verkoop of door een gedoogconstructie) wel zijn toegestaan. Ook gelet op de toegestane overkappingen, die afhankelijk van de oppervlakte daarvan een even grote of grotere ruimtelijke uitstraling kunnen hebben dan de bouwwerken waartegen nu handhavend wordt opgetreden, en gelet op de toegestane opslag die, afhankelijk van de omvang daarvan, ook een grote ruimtelijke uitstraling kan hebben, is het de vraag welk ruimtelijk-planologisch doel met het handhavend optreden wordt bereikt. 
      
    
    
      22.5.
      Hoewel de voorzieningenrechter zeker begrip heeft voor het standpunt van verweerder dat de regeling uit het bestemmingsplan nageleefd moet worden – dat bestemmingsplan is onherroepelijk en daar moeten verzoeksters zich dus aan houden – zijn er gelet op het voorgaande wel vraagtekens te zetten bij de evenredigheid van handhavend optreden. Dit is met name gelegen in het doel van het handhavend optreden en daarmee de noodzaak daarvan. Nu er vanuit de omgeving geen verzoek om handhaving is gedaan en er vanuit de omgeving geen problemen bekend zijn met het tuincentrum in de huidige omvang en verschijningsvorm, komt het (naast het algemene belang van handhaving van vastgestelde regels) aan op het algemeen belang dat moet vorderen dat bebouwing in de vorm van gebouwen buiten het bouwvlak ongewenst is. Dit is weliswaar in beginsel voldoende gemotiveerd met de bestemmingsplanregeling, maar tegelijkertijd wordt dat belang ondergraven door dezelfde bestemmingsplanregeling die zeer ruim is ten aanzien van andere bouwwerken en zeer summier is ten aanzien van het toegestane gebruik in de vorm van opslag en uitstalling ten verkoop. Sterker nog, een dergelijke gebruiksregeling ontbreekt in het bestemmingsplan geheel. De locatie, de omvang en de vorm van het bouwvlak lijken bovendien vooral te zijn ingegeven door de bouwvergunning uit 2010, waarvan verzoeksters stellen dat die al lang achterhaald is. 
      
    
    
      22.6.
      Het voorgaande biedt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aanknopingspunten voor een onderling overleg tussen verweerder en verzoeksters om te kijken hoe het bedrijf van verzoeksters op een zodanige manier kan worden vormgegeven dat dit beleidsmatig, en dus niet alleen kijkend naar het in het verleden vastgestelde bestemmingsplan, passend is. De voorzieningenrechter is zich ervan bewust dat er al een zeer lang traject is geweest van overleg en onderzoek naar legalisatiemogelijkheden, dat in 2015 is uitgemond in de vaststelling van het bestemmingsplan met positieve bestemming. Maar zoals onder 22.5 gezegd biedt juist die bestemmingsregeling aanknopingspunten om de bebouwings- en gebruiksregeling op het perceel opnieuw te bezien, waarbij wellicht over en weer voordeel behaald kan worden.
      
    
    
      22.7.
      Nu er geen spoedeisende belangen zijn, anders dan het algemene belang van handhaving van een ruimtelijk-planologisch regeling die ooit op deze wijze is vastgesteld, die zich verzetten tegen het nog een tijd laten voortbestaan van de huidige situatie waar de lasten 2, 3 en 23 op zien, ziet de voorzieningenrechter in het voorgaande aanleiding om de primaire besluiten en het bestreden besluit wat betreft deze lasten te schorsen tot de uitspraak in de hoofdzaak. Partijen kunnen de tussenliggende periode desgewenst benutten om in onderling overleg met elkaar te treden. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel 
        
      
      
      23. Verzoeksters hebben een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. Zij stellen dat sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen op gewekte verwachtingen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter niet meer toe aan bespreking van het beroep op het vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      24. Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter de beide verzoeken om voorlopige voorziening toewijzen. De voorzieningenrechter schorst het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de lasten 10, zoals onder 15.1 en 15.5 omschreven, en 24 en de lasten 2, 3 en 23, tot de uitspraak in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter schorst tevens de primaire besluiten in zoverre, omdat enkel schorsing van het bestreden besluit er niet toe leidt dat de lasten onder dwangsom zoals bij de primaire besluiten opgelegd zijn geschorst.
      
    
    
      24.1.
      Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
    
    
      24.2.
      Omdat de verzoeken worden toegewezen, krijgen verzoeksters een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (2 punten voor het indienen van de verzoekschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 875,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.625-.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      ­ wijst de verzoeken om voorlopige voorziening toe;
      ­ schorst de primaire besluiten en het bestreden besluit voor zover die zien op de lasten 10, uitsluitend wat betreft het thans nog resterende pad, en 24 en de lasten 2, 3 en 23 tot de uitspraak in de hoofdzaak;
      ­ draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 742,- aan verzoeksters te vergoeden; 
      ­ veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 2.625-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Genders, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2024. 		.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 maart 2024. 
    
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
  
  
    Bijlage 1: uitsnede van het bestemmingsplan Heerlerheide Zuid en een luchtfoto
    (bron: Regels op de kaart)
    
    
    
      
        
      
    
    
      Rechtsboven de detailhandelsbestemming en daaronder de verkeersbestemming. Onderin de groenbestemming.
    
    
    
    
      
        
      
    
    
      Het pad loopt onder de verkeersbestemming, bovenin de groenbestemming.
    
  
  
    Bijlage 2: Planregels bestemming Detailhandel
    
    
    
      
        
      
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2023:7468. 
  
  
     De vraag op welk deel van het pad last 24 precies ziet – partijen verschillen daarover van mening – laat de voorzieningenrechter in het midden nu dat voor onderhavige voorlopige beoordeling niet van belang is.
  
  
     Op grond van artikel 40 van de Woningwet (oud), met verlening van vrijstelling van het destijds geldende bestemmingsplan op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud).
  
  
     Direct daarachter staat: “Wel kunnen er meerdere gebouwtjes aanwezig zijn in de vorm van demonstratiemodellen”. Daar gaat de rechtbank onder 22.4 nader op in.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2022, ECLI:NL:2022:2457.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Uit de dossierstukken blijkt wel van beleidsmatige bezwaren tegen uitbreiding, maar dit ziet op uitbreiding buiten de detailhandelsbestemming.
  
  
     Die zijn er bijvoorbeeld wel voor de verhardingen binnen de groenbestemming: het voorkomen van aantasting van het groene karakter van het gebied.
  
  
     Het gehele artikel is als bijlage 2 bij deze uitspraak gevoegd.