ECLI:NL:RBLIM:2024:101, Rechtbank Limburg, 10-01-2024, ROE 21/2076
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen ongegrondverklaring van bezwaar tegen omgevingsvergunning voor een koffieterras en fietscafé. Eiser stelt dat verweerder niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor (de kruimelgevallenregeling) van het bestemmingsplan heeft kunnen afwijken, omdat het betreffende perceel buiten de bebouwde kom is gelegen. 
      
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het antwoord op de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen van feitelijke aard is. Niet bepalend is de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving en waar de bebouwing nagenoeg feitelijk ophoudt. Van belang is of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
      
      Hoewel er enige concentratie van gebouwen is, is naar het oordeel van de rechtbank de omvang daarvan te gering om te kunnen spreken van een aaneengesloten bebouwing die het gebied een overwegende woon- en verblijffunctie geeft. Verweerder was daarom niet bevoegd om met toepassing van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning te verlenen. 
      
      Gegrondverklaring van het beroep. Vernietiging en herroeping besluit op aanvraag. Bepaling dat uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Veroordeling verweerder in vergoeding griffierecht en proceskosten.

RECHTBANK LIMBURG 
    Zittingsplaats Roermond
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      Zaaknummer:  ROE  21 / 2076 
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2024 in de zaak tussen 
    
    
      [eiser] , wonend te [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 juni 2020 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder aan [vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de horecacategorie van de horecagelegenheid gelegen aan de [adres] te [vestigingsplaats] . 
    
    
    
      Bij besluit van 23 maart 2021 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van laatstgenoemd besluit.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als (opvolgend) gemachtigde heeft zich gesteld mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Vergunninghouder heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. 
    
    
    
      Eiser heeft nadere stukken ingezonden; vergunninghouder heeft hierop een reactie gegeven. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2022, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, verweerder, vertegenwoordigd door mr. S.M.Y. Huijnen, werkzaam bij de gemeente, en vergunninghouder, vergezeld van [naam] , zijn verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Voorgeschiedenis van het bestreden besluit 
      
    
    
    
      1.	Vergunninghouder exploiteert aan de [adres] te [vestigingsplaats] de horecagelegenheid ‘ [naam horecagelegenheid] . Hij heeft op 2 juni 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ ingediend om uitbreiding van de horecacategorie van ‘ [naam horecagelegenheid] mogelijk te (kunnen) maken, in die zin dat het mogelijk wordt kleine etenswaren (zoals vlaai, tosti’s en bitterballen) en warme en koude (ook alcoholische) dranken te serveren. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft de aanvraag opgevat als een verzoek om uitbreiding van de horecacategorie van ‘ [naam horecagelegenheid] van categorie 1 naar categorie 2 omdat wat met de aanvraag beoogd wordt aansluit bij de definitie van ‘horeca, categorie 2’ van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Heel – Panheel’ (hierna: het bestemmingsplan). Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Hij heeft daartoe overwogen dat het voorliggende plan een bijdrage levert aan de instandhouding van de toeristisch-recreatieve infrastructuur van de gemeente Maasgouw en het daarom niet bezwaarlijk is om medewerking aan dit plan te verlenen. 
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit op aanvraag. In het kader van de bezwaarprocedure heeft op 26 november 2020 een hoorzitting van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) plaatsgevonden. De commissie heeft op 18 februari 2021 advies uitgebracht.
      
      
        
          Inhoud van het bestreden besluit
        
      
      
      2. Overeenkomstig – en onder verwijzing naar – het advies van de commissie heeft verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft erkend dat bij het besluit op aanvraag de gevolgen van de uitbreiding van de horecaactiviteiten met betrekking tot de onderdelen verkeer en geluid onvoldoende zijn gemotiveerd en heeft in het bestreden besluit de motivering op deze punten aangevuld. Ook heeft verweerder in dit besluit verduidelijkt dat met het besluit op aanvraag een omgevingsvergunning is verleend voor een koffieterras en een fietscafé. De gewenste uitbreiding is passend binnen horeca in de categorie 2, maar er is niet specifiek bedoeld horeca in die categorie te vergunnen, waardoor bijvoorbeeld ook een restaurant mogelijk zou zijn. Dit laatste acht verweerder niet wenselijk, temeer omdat een restaurant, in tegenstelling tot een koffieterras en een fietscafé in de avonduren wordt geëxploiteerd en er voor een restaurant een hogere parkeernorm geldt. De term ‘horeca, categorie 2’ is daarom geschrapt.  
      
      
        
          Beoordeling van het bestreden besluit
        
      
      
      3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld. Op wat hij in dat kader heeft aangevoerd, zal de rechtbank, voor zover nodig, hieronder ingaan. 
      
      
        
          Toepassing kruimelgeval
        
      
      
      4. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
      
      
        Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, voor zover hier van belang, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
      
      
      
        Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
      
      
      
        Op grond van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor, voor zover hier van belang, komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
      
      
      5. Eiser stelt dat verweerder niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan heeft kunnen afwijken omdat het perceel van ‘ [naam horecagelegenheid] buiten de bebouwde kom is gelegen. Het gebied rondom ‘ [naam horecagelegenheid] wordt gekenmerkt door beperkte bebouwing en door ruime aanwezigheid van groen en natuur. Dat de locatie buiten de bebouwde kom is gelegen, wordt ondersteund doordat verweerder zelf ook aangeeft dat ‘ [naam horecagelegenheid] is gelegen in het buitengebied van een niet-stedelijke zone. Ook het feit dat de bebording aangeeft dat de locatie buiten de bebouwde kom is gelegen, ondersteunt dit standpunt, aldus eiser. 
      
    
    
      5.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dezen de ruimtelijke structuur bepalend is. Ook (lint)bebouwing gelegen buiten het bebouwde-kom-bord kan onderdeel uitmaken van de bebouwde kom. Vanuit ruimtelijk oogpunt is de zone langs de Heerbaan/ [straatnaam] te [vestigingsplaats] te beschouwen als een onderdeel van de bebouwde kom van [vestigingsplaats] . De Heerbaan loopt vanaf het dorp en gaat over in de [straatnaam] . De [straatnaam] ontsluit samen met de Heerbaan, de Panheelderweg en de Dorpsstraat een gebied waarin samenhangende bebouwing aanwezig is. Het is duidelijk geen buitengebied. Het is een gemengd gebied met wonen en (recreatieve) bedrijvigheid. Ook op grond van de aanduiding van de locatie als “Overig bebouwd gebied” in het Provinciaal Omgevingsplan 2014 kan worden geconcludeerd dat het perceel [adres] te [vestigingsplaats] van ruimtelijk oogpunt onderdeel uitmaakt van de bebouwde kom. 
      
      6. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het antwoord op de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen van feitelijke aard. Niet bepalend is de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving en waar de bebouwing nagenoeg feitelijk ophoudt. Van belang is of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
      
      7. De rechtbank stelt op grond van de in het dossier aanwezige stukken, kaarten en foto’s en op grond van Google Maps en Google Street View de volgende feitelijke situatie vast. Vanuit [vestigingsplaats] lopen twee wegen, de Heerbaan en de Panheelderweg, naar een rotonde waaraan verder de Schutteheide en de [straatnaam] zijn gelegen. Zowel aan de Heerbaan als aan de Panheelderweg ligt de laatste bebouwing voor de rotonde op ongeveer 100 meter. Dat geldt ook voor de Schutteheide. Aan het begin van de [straatnaam] (gezien vanaf de rotonde) bevinden zich twee tegenover elkaar gelegen woningen (waaronder die van eiser). Aan de linkerkant van deze weg is vervolgens tot aan Panheel geen bebouwing meer gelegen; aan de rechterkant van de weg ligt nog de bebouwing van ‘ [naam horecagelegenheid] . Over een afstand van meer dan 250 meter ligt er aan die kant verder geen bebouwing meer tot aan Panheel. 
      
      8. Hoewel er dus aan het begin van de [straatnaam] (gezien vanaf de rotonde) enige concentratie van gebouwen is, is naar het oordeel van de rechtbank de omvang daarvan te gering om te kunnen spreken van een aaneengesloten bebouwing die het gebied een overwegende woon- en verblijffunctie geeft. Er is geen aansluiting met de op de Heerbaan of de Panheelderweg aanwezige bebouwing waardoor sprake zou kunnen zijn van verlenging van de bebouwde kom door bijvoorbeeld lintbebouwing. Verder kenmerkt de locatie van ‘ [naam horecagelegenheid] zich door open en onbebouwde ruimten. Dat deze ruimten worden gebruikt voor (recreatieve) bedrijvigheid, zoals verweerder stelt, laat onverlet dat er geen bebouwing aanwezig is waarin dit plaatsvindt, met uitzondering van ‘ [naam horecagelegenheid] zelf. 
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt derhalve.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      9. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunning te verlenen.
      
      10. Het beroep is reeds hierom gegrond. Omdat verweerder gehouden is de vergunningaanvraag opnieuw in behandeling te nemen en daarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te volgen, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en besluit op aanvraag te herroepen. De overige beroepsgronden behoeven geen beoordeling meer.
      
      11. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het griffierecht aan eiser te vergoeden.
      
      12. De rechtbank acht ten slotte termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De proceskosten wegens verleende rechtsbijstand worden ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.750,00 waarbij voor de in aanmerking te brengen proceshandelingen van de gemachtigde van eiser twee punten met een waarde van € 875,00 worden toegekend (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting). Er is niet gebleken van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - herroept het besluit op aanvraag;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht (ad € 181,00) aan eiser te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, begroot op € 1.750,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiser.
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van J.W.J.M. van Rijt, griffier.
      De uitspraak is openbaar gemaakt op 10 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier 						de rechter is verhinderd
      								     te ondertekenen
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 10 januari 2024
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel 
    
    
      Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak. 
    
    
  
  
     Ook wel ‘kruimelgevallenregeling’ genoemd. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:552, en 6 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:982.