ECLI:NL:RVS:2024:839, Raad van State, 28-02-2024, 202002042/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] in Nijmegen in vier onzelfstandige woonruimten, te bewonen door vier personen. [wederpartij] is eigenaar van de zelfstandige woning aan [locatie] in Nijmegen. Zij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning om deze zelfstandige woning om te zetten in vier onzelfstandige wooneenheden. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omzettingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen, omdat de aanvraag niet voldoet aan het overgangsrecht van artikel 9 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B).

202002042/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/787 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] in Nijmegen in vier onzelfstandige woonruimten, te bewonen door vier personen.
    Bij besluit van 24 december 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 maart 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 december 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere grondslag in stand gelaten.
    Bij besluit van 25 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] heroverwogen. Het college heeft onder voorwaarden een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] in Nijmegen in maximaal vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vier personen.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] is eigenaar van de zelfstandige woning aan [locatie] in Nijmegen. Zij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning om deze zelfstandige woning om te zetten in vier onzelfstandige wooneenheden. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: de Hvv 2017), die gold van 7 november 2017 tot en met 6 februari 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omzettingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen, omdat de aanvraag niet voldoet aan het overgangsrecht van artikel 9 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B). De aanvraag voldoet ook niet aan de fysieke toets die is neergelegd in artikel 3 van de Beleidsregels 2018B.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 24 december 2018 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019) onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.
    De rechtbank heeft vastgesteld dat de tekst van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017, waarop het besluit van 24 december 2018 is gebaseerd, identiek is aan die van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college verklaard dat ook aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag ligt. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 ook onverbindend is. Dit heeft tot gevolg dat het college die bepaling niet aan het besluit van 24 december 2018 ten grondslag mocht leggen, aldus de rechtbank.
    3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 26 mei 2020 de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
    Hoger beroep
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van Hvv 2017 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2017 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    4.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De Afdeling is van oordeel dat dit ook geldt voor artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging ontvalt de grondslag voor het besluit van 26 mei 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    Het besluit van 25 november 2021
    5.       Bij besluit van 25 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming heroverwogen en de aangevraagde omzettingsvergunning alsnog onder voorwaarden verleend. [wederpartij] is niet opgekomen tegen de voorwaarden. Nu het college de vergunning alsnog heeft verleend, is tegen het besluit van 25 november 2021 geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [wederpartij] daarbij onvoldoende belang heeft.
    Het besluit van 24 december 2018
    6.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 24 december 2018. Omdat met het besluit van 25 november 2021 tegemoet is gekomen aan de bezwaren van [wederpartij], ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of zij daar belang bij heeft.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 24 december 2018. Dat betekent dat [wederpartij] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen dit besluit. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 24 december 2018 inhoudelijk beoordelen.
    Beroepsgronden en beoordeling
    7.       [wederpartij] heeft betoogd dat het college haar geen vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van haar woning. Volgens haar geldt de vergunningplicht niet voor woningen die al waren omgezet op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De woning van [wederpartij] is al voor de invoering van de vergunningplicht, namelijk omstreeks 2012, omgezet.
    7.1.    In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of door het college voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen tot € 290.000,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De Afdeling stelt vast dat het rapport ook ziet op de periode waarin de Hvv 2017 gold. Dit betekent dat het bovenstaande ook geldt voor de onderbouwing van artikel 12 van de Hvv 2017.
    7.2.    De WOZ-waarde van het pand aan [locatie] in Nijmegen bedroeg € 176.000,00 (peiljaar: 2018). De waarde van de woning van [wederpartij] lag dus onder de grens van € 290.000,00. Dit betekent dat de woning van [wederpartij] onder de vergunningplicht van de Hvv 2017 viel en dat de vergunningplicht voor de woning van [wederpartij] voldoende is onderbouwd.
    7.3.    Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 juni 2021 onderzocht of het college de vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van woningen die al omgezet waren op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De Afdeling heeft opgemerkt dat omdat het verbod op omgezet houden zonder vergunning is bedoeld om tegen illegale omzettingen op te kunnen treden, het relevant is om te weten of op het moment van de omzetting van de woning een omzettingsvergunningplicht gold.
    7.4.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het pand van [wederpartij] omstreeks 2012 vergunningvrij is omgezet in onzelfstandige wooneenheden.
    7.5.    In de uitspraak van 23 juni 2021 heeft de Afdeling overwogen dat het invoeren van een vergunningplicht in sommige gevallen betekent dat een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, ongedaan wordt gemaakt. Het is op zichzelf niet uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht. In zulke gevallen zal het bestuursorgaan zich er evenwel zorgvuldig rekenschap van moeten geven welke gevolgen dit voor bestaande legale situaties heeft en zullen de belangen die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht voor het omgezet houden zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen de belangen die hiermee worden geschaad. Niet is gebleken dat de gemeenteraad bij het invoeren van de vergunningplicht voor het omgezet houden van woningen in de Hvv 2017 rekening heeft gehouden met bestaande rechten in gevallen waarin de woning rechtmatig is omgezet en een dergelijke afweging heeft gemaakt. Het college heeft zich geen rekenschap gegeven van de gevolgen voor [wederpartij] en heeft haar belangen en die van de kamerbewoners niet afgewogen. Het besluit van 24 december 2018 is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
    7.6.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 24 december 2018 is gegrond en dit besluit moet, met toepassing van artikel 6:19, zesde lid, van de Awb, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb worden vernietigd.
    Verzoek om schadevergoeding
    8.       [wederpartij] heeft het college bij brief van 23 april 2020 verzocht om vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. Doordat het college heeft geweigerd aan [wederpartij] een omzettingsvergunning te verlenen, heeft [wederpartij] de huurovereenkomsten moeten beëindigen. De huurders weigerden de huuropzegging te accepteren, daarom heeft [wederpartij] aan de huurders een huurkorting toegekend over de periode december 2018 tot en met juli 2019. [wederpartij] stelt de schade voor gederfde huurinkomsten over die periode op € 2.500,00.
    Behandeling van het verzoek
    9.       In het bestuursrecht wordt voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593, onder 11 en 12).
    9.1.    Het causaal verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige situatie achterwege was gebleven. Gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW komt slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.
    9.2.    Bij brief van 22 december 2020 heeft het college het oorzakelijk verband tussen het besluit van 24 december 2018 en de gestelde schade betwist. Het college heeft in dit verband aangevoerd dat het pand op grond van het bestemmingsplan ‘Nijmegen West’ niet kamergewijs mocht worden verhuurd. Voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan moet een omgevingsvergunning worden aangevraagd. Zolang de omgevingsvergunning niet is verleend, mag [wederpartij] de woning niet kamergewijs verhuren. In het besluit van 25 november 2021 heeft het college herhaald dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    9.3.    [wederpartij] vordert schade in de vorm van gemiste huurinkomsten, die zij stelt te hebben geleden ten gevolge van de onrechtmatige weigering van de omzettingsvergunning. De bewijslast hiervan rust op haar. Die schade komt niet voor vergoeding in aanmerking. [wederpartij] heeft namelijk niet weersproken dat zij voor de verhuur van de kamers niet alleen een omzettingsvergunning nodig had, maar ook diende te beschikken over toestemming van het college om dat te doen in afwijking van het bestemmingsplan ‘Nijmegen West’. Niet in geschil is dat dat zij die toestemming niet had. Het was haar dus los van de omzettingsvergunning niet toegestaan de kamers te verhuren. Bij die stand van zaken kunnen de gederfde huurinkomsten vanwege het moeten beëindigen van de verhuur niet aan het besluit van 24 december 2018 worden toegerekend.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit van 26 mei 2020 moeten worden vernietigd.
    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 24 december 2018 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd.
    De besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] is met het besluit van 25 november 2021 afgerond.
    11.     Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/787;
    III.      vernietigt het besluit op het bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 26 mei 2020, kenmerk JZ20/Z20.023757/D200489765;
    IV.     verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 24 december 2018, kenmerk JZ20/Z18.034732/D181083860, gegrond;
    V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 24 december 2018, kenmerk JZ20/Z18.034732/D181083860;
    VI.     wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:88
    1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]
    Burgerlijk Wetboek
    Artikel 6:98
    Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.
    Artikel 6:162
    1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
    2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
    3. Een onrechtmatige daad kan aan de dader worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt.
    Huisvestingswet 2014 (zoals die gold van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    [..]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (zoals die gold van 7 november 2017 tot en met 6 februari 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing bij onttrekking van woonruimte ten behoeve van kantoor- of praktijkruimte of uitoefening van een vrij beroep indien de te onttrekken woonruimte niet groter is dan een derde deel van de gebruiksoppervlakte van de woonruimte met een maximum van 45 m2 en degene die de ruimte gebruikt zelf als hoofdbewoner in de woonruimte woont.