ECLI:NL:RBAMS:2023:8235, Rechtbank Amsterdam, 04-12-2023, 22/3256
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete, Huisvestingswet, geen vergunning voor woningomzetting
        : bestuurlijke boete wegens omzetting naar onzelfstandige woonruimten. Bijzondere omstandigheden geven aanleiding om de opgelegde boete met 50% te matigen. Direct na het voornemen tot boeteoplegging is één bewoner heeft uitgeschreven en daarnaast een vergunningaanvraag ingediend. Binnen een half jaar nadat de overtreding is geconstateerd is een vergunning gekregen voor de omzetting naar drie onzelfstandige woonruimten. Niet gebleken dat de leefbaarheid in het geding is geweest. De omvorming tot drie woningen heeft ook geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad veroorzaakt.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/3256 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Berkhout, eiseres
    (gemachtigde: mr. M.H.J. van Riessen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
    (gemachtigde: mr. T.J. Cheung).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 12.570,- vanwege het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 30 mei 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 november 2023 op zitting behandeld. Hierbij zijn de gemachtigde van eiseres en de echtgenoot van eiseres, de heer [naam] , verschenen.  Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiseres is eigenaar van de woning op het adres [adres] (hierna: de woning). In de Basisregistratie personen staan drie personen ingeschreven op het adres van de woning. De woning bestaat formeel uit drie bouwlagen, vijf kamers en heeft een oppervlakte van 202 vierkante meter.
    
    3. Het adres [adres] is eerder door de politie onderzocht, waarbij een grote hoeveelheid drugs is aangetroffen. De burgemeester heeft de woning toen tijdelijk gesloten. Daarna is het adres geselecteerd voor een zogeheten spookburger actie. Bij een spookburger actie bezoekt de gemeente het adres samen met de politie om te onderzoeken hoe de woning feitelijk wordt gebruikt. Er heeft een administratief- en een buitendienstonderzoek plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat de woning kamergewijs aan meerdere personen is verhuurd. Voor het omzetten van een zelfstandige woning naar meerdere onzelfstandige woningen is een omzettingsvergunning nodig. Deze was op het moment van de controle niet verleend voor de woning van eiseres.
    
    4. Naar aanleiding van bovengenoemde bevindingen heeft verweerder aan eiseres op
    14 januari 2022 een zogeheten legalisatiebrief gestuurd met daarin de mededeling dat is geconstateerd dat eiseres zonder vergunning de zelfstandige woning heeft omgezet naar meerdere onzelfstandige woonruimten. De onzelfstandige woonruimten zijn aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (HVV). Eiseres wordt in de brief de gelegenheid geboden om een omzettingsvergunning aan te vragen.
    
    5. In een brief van eveneens 14 januari 2022 heeft het college het voornemen bekend gemaakt om in verband met de geconstateerde overtreding een boete op te leggen van 
    € 12.570,-. Met het primaire besluit heeft het college de boete heeft opgelegd en ingevorderd. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
      
        Standpunt eiseres
      
    
    
    6. Eiseres stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat er aanleiding is om de boete te matigen. Zij voert aan dat ze geen professioneel verhuurder is en te goeder trouw heeft gehandeld. Ze wist niet dat de verhuur aan drie volwassen personen niet was toegestaan, temeer omdat de woning zeer groot is en geschikt voor bewoning door meer dan twee volwassenen. Naar aanleiding van de sluiting van de woning vanwege een overtreding van de Opiumwet door een ex-huurder, was eiseres in de veronderstelling dat ze het nu goed geregeld had door de woning aan meer betrouwbare huurders te verhuren. Eiseres vindt dat er met de verhuur aan deze drie huurders nooit sprake is geweest van aantasting van de leefbaarheid in de buurt. Dit blijkt volgens haar ook uit het feit dat er op 20 mei 2022 een vergunning is verleend voor de woningomzetting. Eiseres verwijst naar een vergelijkbare situatie in een uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van Raad van State, waarin een matiging van 50% van de boete gerechtvaardigd is geacht.  Nu het gaat om een administratieve fout, past het niet om meteen een maximale boete op te leggen, aldus eiseres. Ter zitting is gebleken dat verweerder aan eiseres een matiging van de boete van 50% heeft toegezegd. Eiseres vindt dat de boete nog meer gematigd moet worden, gelet op de toelichting bij de Beleidsregels matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening Amsterdam. Daarin staat dat relevante omstandigheden bij de matiging kunnen zijn de legaliseerbaarheid van de overtreding, de duur van de overtreding en hoe snel de overtreding na constatering ongedaan is gemaakt. Volgens eiseres spelen deze omstandigheden ook in deze zaak en moet verweerder daar rekening mee houden. 
    
    
      
        Standpunt verweerder
      
    
    
    7. Het college heeft aangevoerd dat bij het opleggen van boetes vanwege overtreding van de Huisvestingswet 2014 is gekozen voor een gefixeerd boetestelsel. Dat houdt in dat bij een bepaalde overtreding een vast boetebedrag wordt opgelegd. De gemeenteraad heeft bij de totstandkoming van dit gefixeerde boetestelsel de evenredigheid al verdisconteerd. Er zijn volgens het college geen bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot een matiging van de boete. Het college ziet in het enkele feit dat eiseres de overtreding heeft beëindigd nádat zij is geconfronteerd met een boete, geen reden om de boete te matigen. De situatie van eiseres is volgens het college niet volledig vergelijkbaar met de uitspraak van de Afdeling waar eiseres naar verwijst, omdat daar meer factoren een rol speelden. Het college voert daarbij aan dat eiseres zich als professioneel verhuurder op de woningmarkt heeft begeven en eiseres voordelen heeft gehad bij de verhuur aan drie personen in plaats van aan een huishouden. Eiseres verhuurde namelijk haar woning aan drie personen voor een maandelijks bedrag van € 3.750,- en was daar zelf niet woonachtig. Zeker gelet op het doorgaans financiële voordeel van kamerverhuur in Amsterdam kan een relatief lage boete leiden tot calculerend gedrag van verhuurders en aantasting van de leefbaarheid, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat aan eiseres is toegezegd de boete, ondanks het voorgaande, te matigen met 50%. Er is geen aanleiding voor een matiging van meer dan 50%, omdat eiseres volgens verweerder, juist vanwege hetgeen zich in het verleden in de woning heeft afgespeeld, beter op de hoogte had moeten zijn van het overtreden van de wet- en regelgeving.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    8. De rechtbank moet beoordelen of het college een bestuurlijke boete van € 12.570,- mocht opleggen aan eiseres voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten, zonder omzettingsvergunning, op het adres van de woning.
    
    9. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. De rechtbank matigt de boete met 50% tot € 6.285,-. Op de zitting bleek dat het college deze matiging zelf al voorafgaand aan de zitting aan eiseres had aangeboden. Voor verdere matiging ziet de rechtbank geen aanleiding. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    10. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning is verhuurd aan meerdere personen. De Hvw bepaalt dat een woonruimte wordt bewoond door één huishouden. Bij een zelfstandige woonruimte gaat het om een woonruimte die door één huishouden wordt bewoond, zoals een alleenstaande, een samenwonend stel of een gezin. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders drie personen in de woning aangetroffen. Zij hebben verklaard dat zij in de woning wonen, ieder een eigen huurovereenkomst hebben gesloten en dat zij geen gemeenschappelijke huishouding vormen. Op grond van het voorgaande heeft het college terecht geconcludeerd dat de zelfstandige woonruimte is omgezet in meerdere onzelfstandige woonruimten. Hiervoor is een omzettingsvergunning verplicht op grond van de HVV en voor deze woning was die vergunning niet verleend.
    
    11. Net als in het strafrecht is uitgangspunt dat de bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd aan degene die de overtreding pleegt. De stelling van eiseres dat zij niet wist dat er sprake was van een overtreding slaagt niet. Het komt voor rekening en risico van eiseres dat zij heeft nagelaten om na te gaan of er een omzettingsvergunning was vereist voor de woning en of deze was verleend door het college. Om na te gaan of er een omzettingsvergunning was verleend had eiseres contact op kunnen nemen met het college of zij had dit zelf controleren op de website van overheid.nl. Het college heeft terecht vastgesteld dat eiseres kan worden aangemerkt als overtreder, omdat zij de woning in elk geval omgezet heeft gehouden.
    
    12. Zoals hiervoor is overwogen, kan de overtreding aan eiseres worden toegerekend. De boete is dan ook terecht aan eiseres opgelegd. De rechtbank overweegt dat, hoewel het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening volgens vaste rechtspraak met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, op grond van artikel 5:46, derde lid Awb het bestuursorgaan niettemin een lagere boete moet opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
    
    13. De rechtbank stelt vast dat eiseres vrijwel direct na het voornemen van verweerder tot boeteoplegging één bewoner heeft uitgeschreven en daarnaast een vergunningaanvraag heeft ingediend. Zij heeft binnen een half jaar nadat de overtreding is geconstateerd een vergunning gekregen voor de omzetting naar drie onzelfstandige woonruimten. Verder is niet gebleken dat de leefbaarheid in het geding is geweest. Er zijn bij de gemeente geen meldingen gedaan van aantastingen van het woon- en leefklimaat in de buurt. De omvorming tot drie woningen heeft ook geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad veroorzaakt. Dit zijn bijzondere omstandigheden die maken dat in dit geval een boete van € 12.570,- niet in redelijke verhouding staat tot het enkele feit dat eiseres niet eerder de benodigde vergunning heeft aangevraagd. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht alsnog aanleiding ziet de opgelegde boete met 50% te matigen.
    
    14. Voor een matiging van meer dan 50% van de boete ziet de rechtbank geen aanleiding. Eiseres beroept zich op uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) waarin een opgelegde boete werd gematigd. In die uitspraken hield de Afdeling bij de matiging rekening met het feit dat de overtreder zelf in het pand woonde waarin de overtreding had plaatsgevonden. Dat is in het geval van eiseres anders. Zij houdt een pand aan om dit te verhuren, en woont zelf niet in Amsterdam. 
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    15. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit tot oplegging van de boete voor zover deze boete is bepaald op € 12.570,-. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing, herroept het primaire besluit, stelt de boete vast op € 6.285,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dit besluit.
    
    16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard, moet het college € 184,- griffierecht aan eiseres vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder ook tot betaling aan eiseres van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,-. Dit bedrag komt neer op 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1. Het bedrag komt verder neer op 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit tot oplegging van de boete voor zover de boete is vastgesteld op € 12.570,-;
      
      
        herroept het primaire besluit voor zover de boete is vastgesteld op € 12.570,-;
      
      
        stelt de boete vast op € 6.285,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.868,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.G. Elfferich, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      4 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie artikel 3.1.1. derde lid sub c HVV.
  
  
     ABRvS 22 december 2021, kenmerk 202100546/1/A3.
  
  
     Artikel 5:1 tweede lid Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zoeken in officiële bekendmakingen | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020 r.o. 5, ECLI:NL:RVS:2020:1654.