ECLI:NL:ORBAACM:2024:6, Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 14-02-2024, CUR2023H00249 en CUR2023H00250
Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beëindiging toelage zonder afbouwregeling blijft niet in stand. Aan de toelagen ligt artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 ten grondslag. De regering was bevoegd het toekennings- en intrekkingsbesluit ten aanzien van de toelagen te nemen. Omdat de minister van GMN medeondertekenaar is van het intrekkingsbesluit, bestaat geen aanleiding het intrekkingsbesluit reeds op die grond te vernietigen. Verder gaat de Raad ervan uit dat de gemachtigde van de regering in die hoedanigheid tevens de minister van GMN vertegenwoordigt. Appellant is ruim tien jaar onafgebroken werkzaam geweest als Medisch Manager bij FKA naast zijn functie bij Jeugdgezondheidszorg. Verder is de toelage, ondanks het daarover in de Circulaire opgenomen voorschrift, niet voor één jaar toegekend. De toelage is in dit geval dus toegekend zonder beperking in de tijd en de toelage is daarmee gedurende bijna tien jaar deel gaan uitmaken van de bezoldiging van [appellant]. Bovendien is de reden voor de beëindiging van [appellant]s aanstelling bij FKA en de intrekking van de toelage onbegrijpelijk. Gelet op deze bijzondere omstandigheden van het geval mocht de minister niet tot intrekking van de toelage op korte termijn overgaan, zonder in strijd te komen met het rechtszekerheidsbeginsel. De minister moet een nieuw besluit nemen waarbij de Raad de in de uitspraak opgenomen afbouwregeling in overeenstemming acht met het rechtszekerheidsbeginsel.

RAAD VAN BEROEP
    
      
        IN AMBTENARENZAKEN
      
      
        VAN CURAÇAO
      
    
    
    
    
    Uitspraak 
    
    
      op het hoger beroep van:
    
    
    
    
    [Appellant],
    
      wonende te Curaçao,
      appellant (hierna: [appellant]),
      gemachtigde: mr. B.L. Lie Atjam, advocaat,
    
    
    
      tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van 26 juli 2023, CUR202204843 en CUR202301439 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: 
    
    
    
      [Appellant]
    
    
    
      en
    
    
    de Regering van Curaçao,
    
      
        de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur,
      
      geïntimeerden (hierna: de regering en de minister),
      gemachtigde: mr. S.M. Concincion-Quirindongo. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      [Appellant] heeft hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      De regering heeft een contramemorie ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op de zitting van 24 januari 2024. [Appellant] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De regering en de minister hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1. [
      [Appellant] is sinds februari 1990 als arts werkzaam bij de overheid. In verband met de vorming van het Land Curaçao is [appellant] per 10 oktober 2010 in vaste dienst benoemd in de functie van Arts-A bij het ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur (GMN), afdeling Jeugdgezondheidszorg. 
    
    
      1.2.
      Bij landsbesluit van 27 september 2018 (toekenningsbesluit) heeft de regering [appellant] met ingang van 1 januari 2013 belast met de functie van Medisch Manager bij de Fundashon Kuido pa Ambulans (FKA). In verband hiermee heeft de regering hem, gelet op de zwaarte en extra belasting van de functie van Medisch Manager van meer dan tien uur per week naast zijn reguliere werkzaamheden bij GMN, een maandelijkse toelage van 25% van zijn bezoldiging (toelage) en een maandelijkse autovergoeding van NAf 250,- (autovergoeding) toegekend. Daarbij heeft de regering zich gebaseerd op artikel 25, tweede lid, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA), artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en, voor zover hier van belang, de Circulaire bekendmaking regeling toelagen voor werkzaamheden met een bijzonder karakter van 7 juni 2013 (Circulaire).
    
    
      1.3.
      Bij landsbesluit van 22 november 2022 (intrekkingsbesluit) heeft de regering de aanstelling van [appellant] als Medisch Manager bij FKA per 31 december 2022 beëindigd en zijn toelage en autovergoeding per die datum ingetrokken. Aan het intrekkingsbesluit heeft de regering ten grondslag gelegd dat de afdeling Jeugdgezondheidszorg van GMN al langere tijd kampt met een onderbezetting van gekwalificeerd personeel, zodat aanleiding bestaat om de aanstelling van [appellant] bij FKA te beëindigen. 
    
    
      1.4. [
      [Appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het intrekkingsbesluit. Daarnaast heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen de feitelijke beëindiging van de toelage bij de salarisbetaling van maart 2023. 
      
      
        2.	Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft het Gerecht, voor zover van belang, overwogen dat voor de door [appellant] bepleite afbouwperiode van de toelage de wet noch de rechtspraak een grondslag biedt. 
      
    
    
      3.1.	[
      Appellant] heeft in hoger beroep aangevoerd dat de zorgvuldigheid meebrengt dat een afbouwregeling voor zijn toelage in acht wordt genomen. 
    
    
      3.2.
      
        De regering heeft het standpunt ingenomen dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor een afbouwregeling.
        4.	De Raad komt tot het volgende oordeel.
        
          Grondslag toekennings- en intrekkingsbesluit
        
      
      
        4.1.1.
        Het aan het toekenningsbesluit ten grondslag gelegde artikel 25, tweede lid, van de LMA voorziet in de aanspraak op een toelage als de ambtenaar tijdelijk een zwaardere functie waarneemt in plaats van de uitoefening van zijn eigenlijke functie. De toelage wordt dan toegekend voor de duur van de waarneming en bedraagt het verschil tussen de bezoldiging in de waargenomen functie en de eigen functie. 
      
      
        4.1.2.
        In dit geval is de toelage echter bepaald op 25% van de bezoldiging van [appellant]. Bovendien is van waarneming van de functie van Medisch Manager in plaats van de uitoefening van de eigen functie bij Jeugdgezondheidszorg, geen sprake. De Raad gaat er daarom vanuit dat aan het toekenningsbesluit artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 ten grondslag is gelegd en niet artikel 25, tweede lid, van de LMA. Dit betekent overigens dat niet de regering bevoegd was het toekennings- en intrekkingsbesluit te nemen, maar de betrokken minister, in dit geval de minister van GMN. Omdat de minister van GMN medeondertekenaar is van het intrekkingsbesluit, bestaat geen aanleiding het intrekkingsbesluit reeds op die grond te vernietigen. Verder gaat de Raad ervan uit dat de gemachtigde van de regering in die hoedanigheid tevens de minister van GMN vertegenwoordigt.    
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 kan de betrokken minister een ambtenaar aan wie zodanige eisen worden gesteld dat zijn positie of taak een bijzonder karakter draagt, een persoonlijke toelage vaststellen van ten hoogste 25% van diens bezoldiging.
    
    
      4.3.
      In de Circulaire zijn onder meer criteria opgenomen voor het vaststellen van het bijzondere karakter van de taken of positie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van het Bezoldigingslandsbesluit 1998. Verder is bepaald dat de toelage telkens voor maximaal één jaar mag worden toegekend en dat bij eventuele verlenging van de toelage voor de toekenning weer wordt getoetst aan de criteria. 
    
    
      4.4.
      
        De Raad stelt vast dat de in artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 neergelegde bevoegdheid van de betrokken minister discretionair van aard is. Verder stelt de Raad vast dat, anders dan bij de waarnemingstoelage op grond van artikel 25, tweede lid, van de LMA, waarop wettelijk aanspraak bestaat, in artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 niet is geregeld dat de persoonlijke toelage wordt toegekend voor de duur van de omstandigheid in verband waarmee de toelage wordt toegekend. Wel is in de Circulaire opgenomen dat de persoonlijke toelage telkens voor één jaar wordt toegekend.
        
          Afbouwregeling
        
      
    
    
      4.5.
      Het geschil tussen partijen is beperkt tot het antwoord op de vraag of de minister bij de uitoefening van zijn bevoegdheid mocht besluiten de toelage per 31 december 2022 in te trekken zonder daarbij een afbouwregeling in acht te nemen. De Raad is van oordeel dat dit niet het geval is. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    
      4.6.	[
      Appellant] heeft ter zitting toegelicht dat hij destijds is gevraagd om de functie van Medisch Manager bij FKA uit te oefenen. Er was een groot tekort aan artsen en iedereen die bij GMN werkte was overal inzetbaar. Het zou voor tien uur per week zijn, maar eigenlijk was het voltijds omdat een ambulance niet mag rijden zonder dat een arts beschikbaar is. Hij is vanaf medio 2012 onafgebroken bij FKA gaan werken naast zijn functie bij Jeugdgezondheidszorg. Feitelijk was hij in beide functies werkzaam. Hij kon dat doen omdat zijn werk bij de Jeugdgezondheidszorg geen avonddienst kent, terwijl het zwaartepunt van zijn werk bij FKA ’s avonds en ’s nachts lag. Deze toelichting van [appellant] is niet betwist door de minister. 
    
    
      4.7.
      
        Gelet op 4.6 stelt de Raad vast dat [appellant] vanaf medio 2012 tot 1 januari 2023, dus ruim tien jaar onafgebroken werkzaam is geweest als Medisch Manager bij FKA naast zijn functie bij Jeugdgezondheidszorg. Verder is de toelage, ondanks het daarover in de Circulaire opgenomen voorschrift, niet voor één jaar toegekend noch is uit de gedingstukken gebleken dat de minister na de toekenning van de toelage deze alsnog voor telkens één jaar heeft toegekend. De toelage is in dit geval dus toegekend zonder beperking in de tijd en de toelage is daarmee gedurende bijna tien jaar deel gaan uitmaken van de bezoldiging van [appellant]. Bovendien is als reden voor de beëindiging van [appellant]s aanstelling bij FKA en de intrekking van de toelage gegeven dat Jeugdgezondheidszorg kampte met onderbezetting, waardoor het kennelijk nodig was dat [appellant] terugkeerde in zijn eigen functie. Gebleken is echter dat [appellant] zijn functie bij FKA steeds heeft weten te combineren met zijn eigen functie bij Jeugdgezondheidszorg, zodat van terugkeer in die functie geen sprake was. Gelet op deze bijzondere omstandigheden van het geval mocht de minister niet tot intrekking van de toelage op korte termijn overgaan, zonder in strijd te komen met het rechtszekerheidsbeginsel. 
        
          Slotsom
        
      
    
    
      4.8.
      De slotsom is dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het bezwaar gegrond verklaren, het intrekkingsbesluit vernietigen en de minister opdragen een nieuw besluit te nemen.   
    
    
      4.9.
      Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil overweegt de Raad dat in dit bijzondere geval een afbouwregeling als hierna vermeld de toets aan het rechtszekerheidsbeginsel kan doorstaan:
      - 1 juli 2023: 		verlaging naar 20%- 1 januari 2024: 	verlaging naar 15%- 1 juli 2024: 		verlaging naar 10%- 1 januari 2025: 	verlaging naar 5%- 1 juli 2025: 		verlaging naar 0% 
      5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van [appellant] tot een bedrag van NAf 2.800,- (2 punten voor het bezwaar- en hoger beroepschrift, 2 punten voor de zitting bij het Gerecht en de Raad, NAf 700,- per punt).
    
  
  
    Beslissing
    
      De Raad van Beroep:
      - vernietigt de aangevallen uitspraak;
      - verklaart het bezwaar gegrond;
      - vernietigt het besluit van 22 november 2022;
      - draagt de minister op binnen twee maanden na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
      - veroordeelt de minister in de kosten van [appellant] tot een bedrag van Naf 2.800,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J. Sybesma en mr. M.A. Evertsz, leden, uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024 in tegenwoordigheid van de griffier.