ECLI:NL:CBB:2024:147, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-03-2024, 21/917
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om handhaving niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Handhavingsverzoek biedt voldoende aanknopingspunten voor nader onderzoek naar de vaststelling of sprake is van een overtreding van artikel 2.5 Bhd en artikel 2.1 WD.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/917
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2024 in de zaak tussen
    Stichting Animal Rights, te Den Haag (Animal Rights)
    (gemachtigde: mr. M. van Duijn)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de Minister)
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 24 maart 2021 heeft de minister het verzoek van Animal Rights om handhavend op te treden tegen een de houder van 900 gestikte varkens in een stal in [plaats] , afgewezen.
    
    
    
      Animal Rights heeft bezwaar gemaakt tegen deze afwijzing.
    
    
    
      Op 20 juli 2021 heeft Animal Rights beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, tegen het niet tijdig beslissen door de minister op het bezwaarschrift.
    
    
    
      Met het besluit van 3 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van Animal Rights ongegrond verklaard.
    
    
    
      Animal Rights heeft de rechtbank vervolgens op 11 augustus 2021 verzocht het beroepschrift ter behandeling door te zenden aan het College.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 10 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van Animal Rights, bijgestaan door [naam] en de gemachtigde van de minister.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    1. Animal Rights is een stichting die blijkens haar statuten onder meer ten doel heeft om de rechten van dieren te verdedigen, waarbij de prioriteit ligt bij het tegengaan en voorkomen van door mensen veroorzaakt leed.
    
    2 Animal Rights heeft de minister op 4 november 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen een varkenshouderij waar 900 varkens op 20 juni 2019 zijn gestikt in een stal in [plaats] . Animal Rights deed het verzoek omdat haar in het kader van een Wob-verzoek was gebleken dat de minister voornemens was om af te zien van handhavend optreden tegen de varkenshouderij. Eerder had de minister in dagblad […] te kennen gegeven dat de varkenshouderij een boete zou krijgen voor verwijtbaar handelen, wegens het niet adequaat reageren op alarmmeldingen die aangaven dat het ventilatiesysteem in de stal was uitgevallen.
    
    3 De varkenshouderij heeft de stal na het incident opnieuw in gebruik genomen voor het houden van varkens.
    
    
      
        Standpunt van Animal Rights
      
    
    
    
      4.1
      Animal Rights vindt dat de minister zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat alleen artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 1.7, aanhef en onder g, van het Besluit houders van dieren (Bhd) is overtreden door de varkenshouderij. Uit het rapport van bevindingen van de toezichthouder volgt namelijk dat  sprake was van meer overtredingen. Volgens Animal Rights gaat het om overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.7, aanhef en onder g, en artikel 2.5, vijfde, zesde en achtste lid, van het Bhd. De minister is er ten onrechte aan voorbijgegaan dat de overtreder grove nalatigheid kan worden verweten omdat hij een gebrekkig functionerend mechanisch hoofdsysteem, niet op tijd heeft gerepareerd en tot driemaal toe een alarmsignaal heeft genegeerd. Ook is de minister eraan voorbijgegaan dat er geen passend noodsysteem in de stallen aanwezig was, waarmee voldoende verse lucht kon worden aangevoerd toen het hoofdsysteem uitviel. Hierdoor is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet toereikend gemotiveerd. De stelling dat de varkenshouderij financieel en emotioneel voldoende is gestraft, is niet onderbouwd en kan volgens Animal Rights niet dienen als onderbouwing van de afwijzing van het handhavingsverzoek. Handhaving wordt een wassen neus als een niet gekwantificeerd financieel en economisch nadeel, een reden is om af te zien van handhavend optreden, terwijl dergelijk nadeel zich altijd voordoet bij dit soort incidenten.
      
    
    
      4.2
      Ter zitting heeft Animal Rights hieraan toegevoegd dat de minister de varkenshouderij op zijn minst had moeten verplichten om binnen een bepaalde termijn een passend noodsysteem aan te leggen. Het “Specifiek interventiebeleid NVWA dierenwelzijn” (Interventiebeleid) noopt er namelijk toe om zowel een bestraffende als een (corrigerende) herstelsanctie te overwegen. Volgens Animal Rights is het onbegrijpelijk en onrechtmatig dat de minister noch een herstelsanctie, noch een bestraffende sanctie opportuun acht.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister betoogt dat hij en Animal Rights van mening verschillen over de vraag of hij in dit geval conform het Interventiebeleid moet handhaven of dat hij van dit beleid mag afwijken. De minister blijft bij het standpunt zoals uiteengezet in de beslissing op bezwaar, dat het opleggen van een bestuurlijke boete overeenkomstig het Interventiebeleid in dit geval niet opportuun is omdat het stikken van 900 varkens wegens een uitval van het ventilatiesysteem, een bijzonder geval is dat niet in de beleidsregels is voorzien. De gevolgen van het opleggen van een boete zijn onevenredig in verhouding tot het doel dat met de beleidsregels wordt gediend. Het doel van de boete is om leed toe te brengen aan een overtreder en om herhaling van een overtreding in de toekomst te voorkomen. In dit geval is de overtreder financieel en economisch al voldoende leed toegebracht. Ook heeft de varkenshouder zelf alle dode dieren uit de stal moeten verplaatsen, hetgeen een emotionele impact op hem heeft gehad. Daarnaast ligt het niet voor de hand dat de overtreder de overtreding nogmaals begaat en voegt een boete dus niets toe aan het verbeteren van naleefgedrag in de toekomst.
      
    
    
      5.2
      Daarnaast ziet de minister geen reden om een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling op te leggen. Tussen de geconstateerde overtreding in juni 2019 en de beslissing op het verzoek om handhavend op te treden op 24 maart 2021 is ruim anderhalf jaar verstreken. Door dit tijdsverloop kan niet worden gesproken van omstandigheden die ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding, zodat er op dat moment geen bevoegdheid meer bestond om een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling op te leggen.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
        
          Bevoegdheid van het College
        
      
      
    
    
      6.2
      Het College ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of het bevoegd is om kennis te nemen van het door Animal Rights ingestelde beroep. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      6.3
      In artikel 8:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en hoofdstuk 2 van de als Bijlage 2 in deze wet opgenomen Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (Bevoegdheidsregeling) is geregeld of beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank of een andere bestuursrechter, zoals het College. Op grond van artikel 4 van de Bevoegdheidsregeling kan beroep worden ingesteld bij het College tegen een besluit dat is genomen op grond van de Wet dieren, met uitzondering van een op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren genomen besluit. In gevolge artikel 7 van de Bevoegdheidsregeling kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank Rotterdam tegen een besluit dat is genomen op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren.
      
    
    
      6.4
      Het bestreden besluit betreft een afwijzing van het verzoek van Animal Rights om handhavend op te treden tegen een varkenshouder. Animal Rights heeft in het handhavingsverzoek niet toegelicht welke handhavingsmaatregel(en) zij verzoekt. Uit het bestreden besluit volgt dat de minister het verzoek om handhaving als een verzoek om handhaving door middel van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 8.7 van de Wet dieren heeft opgevat.
      
    
    
      6.5
      Gelet op het gegeven dat Animal Rights het verzoek om handhaving ruim heeft geformuleerd en heeft bedoeld beroep in te stellen tegen de weigering van de minister om te onderzoeken of sprake is van de andere door haar genoemde overtredingen die aanleiding hadden moeten vormen om een reparatoire sanctie op te leggen, acht het College zich bevoegd om kennis te nemen van het beroep.
      
      
        
          Mocht de minister het handhavingsverzoek afwijzen?
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College moet vervolgens de vraag beantwoorden of de minister terecht heeft besloten om af te zien van handhavend optreden tegen de in het handhavingsverzoek genoemde varkenshouderij.
      
    
    
      7.2
      Het College stelt voorop dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit slechts kan worden toegepast indien is gebleken van een overtreding. Het is aan degene die om handhaving verzoekt om voldoende aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vaststelling dat sprake is van een overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:514). Het College is van oordeel dat Animal Rights in het handhavingsverzoek voldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor nader onderzoek naar de vaststelling of sprake is van overtreding van artikel 2.5, vijfde, zesde, achtste en negende lid, van het Bhd en artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. 
      
    
    
      7.3
      Verder leidt het College uit het door de minister ter zitting gestelde af dat hij bij het nemen van het bestreden besluit niet zeker wist of er inmiddels een werkend noodsysteem in de stal aanwezig was. Hij ging daar immers slechts van uit. Net zoals de minister er op zitting vanuit ging dat een dergelijk systeem inmiddels wel zou zijn geïnstalleerd. Verder is ter zitting gebleken dat niet deugdelijk is onderzocht, bijvoorbeeld door ter plekke te gaan kijken, of een of meer van de andere door Animal Rights aangevoerde overtredingen hebben plaatsgevonden. Aldus kon niet worden beoordeeld of het opleggen van een reparatoire sanctie, opportuun was. Dit betekent dat de minister het bestreden besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Dit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      8 Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Het College zal dit besluit vernietigen. Het College bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College geeft de minister hiervoor acht weken. 
      
      9 Het College zal de minister veroordelen in de door Animal Rights gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.374,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Verder zal het College de minister opdragen het betaalde griffierecht van € 360,- te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:  
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;  
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak; 
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan Animal Rights te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van Animal Rights tot een bedrag van
      
    
    € 2.374,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. H. van en Heuvel en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van I.E. van de Geest, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2024.
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević					w.g. I.E. van de Geest
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      De toepasselijke regelgeving luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
  
  
    Wet dieren
    
  
  
    Artikel 2.1 Dierenmishandeling
    
      1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 2.2 Houden van dieren
    
      (..)
      8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
      (…)
    
    
    
  
  
    Besluit houders van dieren
    
  
  
    Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
    
      Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
      (…)
      g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
    
    
    
  
  
    Artikel 2.5. Verlichting en ventilatie
    (…)
    5. Indien de gezondheid en het welzijn van een dier afhankelijk is van een kunstmatig ventilatiesysteem, is dat voorzien van een noodsysteem waarmee voldoende verse lucht kan worden aangevoerd om de gezondheid en het welzijn van het dier te waarborgen als het hoofdsysteem uitvalt.
    6. Indien het ventilatiesysteem, bedoeld in het vijfde lid, uitvalt, treedt een alarmsysteem in werking.
    (…)
    8. De in dit artikel bedoelde apparatuur die noodzakelijk is voor de gezondheid en het welzijn van een dier wordt ten minste eenmaal per dag gecontroleerd.
    9. Indien bij de controle, bedoeld in het achtste lid, of bij de krachtens het tiende lid voorgeschreven test, defecten worden geconstateerd, worden deze onmiddellijk hersteld of, indien herstel niet mogelijk is, worden de nodige maatregelen getroffen om de gezondheid en het welzijn van het dier veilig te stellen.
    (…)