ECLI:NL:RBROT:2020:11327, Rechtbank Rotterdam, 09-12-2020, ROT 19/863
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd omdat vlees in vrachtwagen op terrein van het slachthuis een te hoge temperatuur had. 
        Gelet op de overwegingen van het HvJ in het arrest van 2 mei 2019 (ECLI:EU:C:2019:355), die naar aard en inhoud ook relevant zijn voor de koeling van pluimveevlees, moet worden geconcludeerd dat koeling in een koelwagen niet is toegestaan omdat de koelwagen geen onderdeel uitmaakt van het slachthuis. Daaruit kan tevens worden afgeleid dat vlees dat zich in de koelwagen bevindt bestemd is voor vervoer; het vlees heeft immers het slachthuis verlaten en is verladen in een koelwagen. Ook het CBb heeft in de uitspraak van 20 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:69) geoordeeld dat met het verladen van het vlees in de koelwagen het vervoer is aangevangen. In de uitspraak van 12 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:333) heeft het CBb dat oordeel gehandhaafd na het hierboven genoemde arrest van het HvJ: koeling moet plaatsvinden in het slachthuis zélf. Dat het volgens eiseres niet de bedoeling was het vlees te vervoeren maar dat het tijdelijk in de koelwagen werd opgeslagen, wat daar ook van zij, kan daaraan niet afdoen.

Rechtbank Rotterdam			
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 19/863
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege overtredingen van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 15 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , directeur van eiseres. Beiden hebben de zitting bijgewoond via een Skype-beeldverbinding. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior  toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor twee beboetbare feiten. 
    
    
    
      1.1.
      Beboetbaar feit 1: De exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft er niet voor gezorgd dat vlees van pluimvee vóór het vervoer een temperatuur van niet meer dan 4 °C  heeft bereikt en tijdens het vervoer op die temperatuur wordt gehouden. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met  artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 3, eerste lid en Bijlage III, sectie II, Hoofdstuk V, punt 4, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
      
    
    
      1.2.
      
        Beboetbaar feit 2: De exploitant van het levensmiddelenbedrijf droeg geen zorg
        voor de uitvoering en de handhaving van een permanente procedure die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen; dit is in strijd met artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met  artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten.
      
      
    
    
      1.3.
      Omdat sprake is van samenhang tussen de twee beboetbare feiten heeft verweerder volstaan met de oplegging van één boete en wel het boetebedrag dat behoort bij het beboetbare feit 2, namelijk € 5.000. 
      
      2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen, over een constatering op 16 februari 2018, dat op 23 februari 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende: “Ik bevond mij omstreeks 11:15 uur op de expeditie afdeling van bovengenoemd slachthuis, waar op dat moment een vrachtwagen beladen werd met pallets. Bij inspectie van de pallets zag ik dat hierop kratten met vers vlees, zijnde borstkappen, stonden. Op de pallet briefjes zag ik dat dit vlees betrof van dezelfde slachtdatum (d,w.z. productiedatum was 16-02-2018). Ik zag dat de vrachtwagen bijna volgeladen was, en dat er in de vrachtwagen ook pallets stonden, wederom met borstkappen van productiedatum 16-02-2018. De vrachtwagen is geen deel van de inrichting van de slachterij: dit wil zeggen dat d.m.v. het beladen van deze vrachtwagen het verladen (eerste stadium van vervoer) van vlees is aangevangen. Bij navragen van de chauffeur van betreffende vrachtwagen was deze lading bestemd voor Hoogeveen. Dit heb ik geverifieerd bij [naam] , en hij bevestigde mij dat deze betreffende lading bestemd was voor Hoogeveen. Ik heb daartoe met een (door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit ter beschikking gestelde gekalibreerde) steekthermometer met serienummer 43503893 de kerntemperatuur van het vlees op 3, van de al in de vrachtwagen verladen, pallets gemeten. Hiermee stelde ik vast dat de kerntemperatuur van het vlees op deze 3 pallets 5.6 °C, 6.0 °C en 9.2 °C was. Zie de bijlage voor het kalibratierapport van de steekthermometer met serienummer 43503893. Deze waarden liggen boven het wettelijke vereiste dat vers pluimveevlees bij vervoer een temperatuur mag hebben van maximaal 4.0 °C. Ik zag, met behulp van een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit ter beschikking gestelde gekalibreerde thermometer, dat vlees boven de wettelijk vereiste temperatuur werd vervoerd. Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie II, hoofdstuk V, punt 4 van Verordening (EG) 853/2004, juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren. In het HACCP protocol van bovengenoemd bedrijf is de temperatuur van vlees bij verladen genoemd als CCP (zie CCP tabel in de bijlage). Bij afwijkingen in temperatuur dient een corrigerende maatregel genomen te worden als volgens het HACCP protocol vermeld wordt. Hiernaast staat in de werkinstructie van de medewerkers expeditie vermeld dat vers vlees bij verladen tussen de 0 °C en 4° C moet zijn (zie werkinstructie WI 600.01 palletiseren/ expeditie). Ik heb [naam] aangesproken en de cautie gegeven. Vervolgens heb ik hem gevraagd wat in dit geval de procedures zijn, ter bevestiging van hetgeen in het protocol wordt vermeld. Hij vertelde dat de procedure m.b.t. dit CCP is, dat het vlees voor verladen tussen -1 °C en 4 °C mag zijn. Is dit niet het geval, dan moet er een corrigerende maatregel worden genomen, zoals het verder doorkoelen van het product tot het de benodigde temperatuur heeft bereikt. 
      
        Deze lading vlees is met te hoge temperatuur in het transportmiddel geladen (en daarmee de inrichting verlaten). Dit wil zeggen dat er geen corrigerende maatregel is genomen op een afwijking in dit CCP, voordat het vlees verladen werd. Na overleg met de exploitant van het slachthuis bleek mij dat hij/zij niet of onvoldoende had zorggedragen voor uitvoering van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen. Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, eerste lid van Verordening (EG) 852/2004, hetgeen verboden is in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
      
      
      3. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Er is namelijk geen vervoershandeling verricht en het is toegestaan het vlees in de koelwagen te koelen mits het vlees niet verladen of vervoerd wordt met een temperatuur boven 4 °C. Een koelwagen mag dienen om bij tijdelijk gebrek aan ruimte in de koelcel toch te voldoen aan de verplichting in Verordening 853/2004 om geslachte dieren zo spoedig mogelijk te koelen naar een temperatuur van ten hoogste 4 °C. Het vlees gaat na de tijdelijke opslag altijd terug naar de vriescel en wordt van daaruit verladen en getransporteerd. In het boeterapport is feitelijk ook niet vastgesteld dat vervoer van het vlees heeft plaatsgehad of dat het vlees voor vervoer was vrijgegeven, wat ook niet het geval was. Daaraan doet ook niet af dat de chauffeur en de heer [naam] zouden hebben verklaard dat de lading bestemd was voor Hoogeveen. Dat bewijst immers niet de intentie om het vlees onvoldoende gekoeld te verladen of te vervoeren. Overigens is de verklaring van de heer [naam] door de toezichthouder onjuist weergegeven in het rapport en is verificatie bij de chauffeur niet mogelijk vanwege het niet opnemen van diens personalia in het rapport. Voorts voert eiseres aan dat Protocol WI 600.01 niet voorschrijft dat een temperatuur is bereikt van 0 tot 4 °C voordat er verladen kan worden. Daarnaast geldt dat indien wordt geoordeeld dat koeling van het vlees in de koelwagen mag plaatsvinden eiseres niet via de omweg van het HACCP-protocol kan worden beboet want er is dan geen reden om koeling in een koelwagen uit te sluiten in de werkinstructies, aldus eiseres. 
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder in het verweerschrift het standpunt heeft ingenomen dat onvoldoende bewezen kan worden dat eiseres het beboetbare feit 2 heeft begaan. De rechtbank zal daarom hierna alleen beoordelen of verweerder overtreding van het beboetbare feit 1 terecht heeft vastgesteld. Vervolgens zal de rechtbank bezien wat de gevolgen zijn van het vervallen van het beboetbare feit 2 voor de hoogte van de boete. 
      
    
    
      3.2.
      Niet in geschil is dat vlees dat zich in een koelwagen op het terrein van eiseres bevond, een temperatuur had van meer dan 4 ⁰C. Wel is in geschil of eiseres daarmee het beboetbare feit 1 heeft begaan. Volgens eiseres was geen sprake van vervoer maar van opslag en koeling in een koelwagen op het slachthuisterrein en hoefde het vlees op dat moment nog niet een temperatuur van maximaal 4 °C te hebben. Volgens verweerder maakt een koelwagen echter geen onderdeel uit van het slachthuis en vangt vanaf het verladen van het vlees in de koelwagen het vervoer aan en moet het vlees dan wel de juiste temperatuur hebben.
      
    
    
      3.3.
      In een arrest van 2 mei 2019 (ECLI:EU:C:2019:355) heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) prejudiciële vragen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) beantwoord over het koelen van vlees van hoefdieren in een koelwagen op het terrein van een slachthuis. In dit arrest heeft het HvJ geoordeeld dat het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk VII, aanhef en punten 1 en 3, van Verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat na het slachten het vlees in het slachthuis zelf moet worden gekoeld tot overal in het vlees een temperatuur van ten hoogste 7 °C is bereikt, en dat dan pas naar een koelwagen mag worden verladen.
    
    
      3.4.
      
        In de voorschriften die in het arrest aan de orde zijn die zien op het vlees van hoefdieren (punt 1 en 3 van Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII van Verordening 853/2004) is onder meer opgenomen:
        	1a. Tenzij andere specifieke bepalingen in een andere regeling voorzien, moet de postmortemkeuring onmiddellijk worden gevolgd door koeling in het slachthuis om via een continue daling van de temperatuur overal in het vlees een temperatuur van niet meer dan 3 °C voor slachtafvallen en 7 °C voor ander vlees te verzekeren. (…)
        3. Vlees moet de in punt 1 bedoelde temperatuur hebben bereikt alvorens het kan worden vervoerd, en moet die temperatuur tijdens het vervoer behouden. 
        In de onderhavige zaak zijn de voorschriften voor het vlees van pluimvee van toepassing (punt 3 en 4 van Bijlage III, Sectie II, Hoofdstuk V, van Verordening 853/2004) en daarin staat:
        3. Zodra het vlees is uitgesneden en, waar nodig, verpakt, moet het worden gekoeld 	tot een temperatuur van niet meer dan 4 °C.
        	4. Het vlees moet vóór het vervoer een temperatuur van niet meer dan 4 °C bereiken 	en moet tijdens het vervoer op die temperatuur worden gehouden. 
      
      
    
    
      3.5.
      Deze voorschriften verschillen dus enigszins van de voorschriften waarover het HvJ in het arrest van 2 mei 2019 heeft geoordeeld. Dit neemt niet weg dat de rechtbank de overwegingen van het HvJ in het arrest ook relevant acht voor dit beroep waarin eveneens de vraag voorligt of vlees in een koelwagen op het slachthuisterrein verder mag worden gekoeld. Weliswaar is in de voorschriften voor pluimvee, anders dan die voor hoefdieren, niet expliciet opgenomen dat vlees wordt gekoeld in het slachthuis, maar voor beide categorieën geldt wel het voorschrift dat het vlees een bepaalde temperatuur moet hebben bereikt voordat het mag worden vervoerd. En voor de vraag of sprake was van vervoer is relevant of een koelwagen ook mag worden gebruikt voor een ander doel, namelijk het koelen van vlees.
      
    
    
      3.6.
      In de overwegingen 37 tot en met 46 heeft het HvJ gemotiveerd waarom het koelen van vlees in het slachthuis zelf moet plaatsvinden en niet in een koelwagen. Daarin wijst het HvJ onder meer op de definitie van slachthuis en op de aard en functie van een koelwagen. Ook benoemt het HvJ dat bij koeling in een slachthuis een hoog niveau van voedselveiligheid is gewaarborgd; slachthuizen worden na een inspectie door de autoriteiten erkend en moeten aan specifieke voorschriften voldoen, terwijl vervoermiddelen daarvan zijn vrijgesteld. Daarnaast overweegt het HvJ dat het koelen van vlees in een koelwagen niet in overeenstemming kan zijn met het hoofddoel van de regels inzake hygiëne, namelijk met betrekking tot voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen; die doelstelling heeft de Uniewetgever ertoe gebracht om, zoals in overweging 4 van Verordening nr. 853/2004 wordt vermeld, de exploitanten van levensmiddelenbedrijven verantwoordelijk te maken voor het waarborgen van de voedselveiligheid alsook de verplichting op te leggen om dieren te slachten in slachthuizen die voldoen aan de technische eisen op het gebied van bouw, indeling en uitrusting.
      
    
    
      3.7.
      
        Gelet op deze overwegingen van het HvJ, die naar aard en inhoud ook relevant zijn voor de koeling van pluimveevlees, moet worden geconcludeerd dat koeling in een koelwagen niet is toegestaan omdat de koelwagen geen onderdeel uitmaakt van het slachthuis. Daaruit kan tevens worden afgeleid dat vlees dat zich in de koelwagen bevindt bestemd is voor vervoer; het vlees heeft immers het slachthuis verlaten en is verladen in een koelwagen. Ook het CBb heeft in de uitspraak van 20 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:69) geoordeeld dat met het verladen van het vlees in de koelwagen het vervoer is aangevangen. In de uitspraak van 12 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:333) heeft het CBb dat oordeel gehandhaafd na het hierboven genoemde arrest van het HvJ: koeling moet plaatsvinden in het slachthuis zélf. 
        Dat het volgens eiseres niet de bedoeling was het vlees te vervoeren maar dat het tijdelijk in de koelwagen werd opgeslagen, wat daar ook van zij, kan daaraan niet afdoen. Het vlees bevindt zich op dat moment niet meer op het slachthuis maar in een koelwagen die bestemd is voor vervoer. Het voorschrift dat moet worden gekoeld tot 4 °C is in een koelwagen niet of nauwelijks meer te controleren
      
      
    
    
      3.8.
      Het kippenvlees bevond zich op 16 februari 2018 in een koelwagen op het terrein van eiseres en had een temperatuur van 5.6 °C, 6.0 °C en 9.2 °C. Geconcludeerd moet worden dat op dat moment het vervoer was aangevangen. Dat betekent dat eiseres zich niet gehouden heeft aan het voorschrift dat het vlees vóór het vervoer een temperatuur van niet meer dan 4 °C moet bereiken en tijdens het vervoer op die temperatuur moet worden gehouden. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit 1 heeft begaan en was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren geldt voor een overtreding van het beboetbare feit 1 een boete van € 2.500. 
      
      
        4.	Eiseres voert aan dat de boete te hoog is en moet worden gematigd omdat de risico’s of gevolgen van de overtreding gering waren voor de volksgezondheid. Of het product na de slacht gekoeld wordt in een koelcel of in een koelcabine van een vrachtwagen maakt geen verschil voor de volksgezondheid. Voorts dient de boete te worden gematigd vanwege de onevenredige en onredelijke handhavingspraktijk van verweerder waarbij iedere overtreding van eiseres resulteert in een boete zonder dat gekeken wordt naar de ernst of verwijtbaarheid, aldus eiseres.  
      
      
    
    
      4.1.
      
        Verweerder heeft eiseres een boete opgelegd van € 5.000 behorend bij het beboetbare feit 2. Nu verweerder dat feit niet langer tegenwerpt dient het boetebedrag te worden gewijzigd naar het bedrag dat geldt voor de wel terecht vastgestelde overtreding van het beboetbare feit 1, dus naar € 2.500. De rechtbank acht de hoogte van die boete als zodanig niet onredelijk. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 853/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. Dat door verweerder aan eiseres meerdere boetes zijn opgelegd voor allerlei overtredingen is geen reden om het gebruikelijke boetebedrag in deze zaak te verlagen; in iedere boetezaak afzonderlijk moet worden beoordeeld of  de hoogte van de opgelegde boete onevenredig is. Bovendien is gesteld noch gebleken dat eiseres door de opgelegde boetes in financiële problemen is gekomen. 
        Voorts heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu er wel degelijk sprake is van een risico voor de volksgezondheid. Uit het voorgaande volgt, anders dan eiseres stelt, dat sprake was van vervoer. Daarnaast wijst de rechtbank op de hiervoor genoemde overwegingen van het HvJ in het arrest van 2 mei 2019 en de uitspraak van het CBb van 12 mei 2020, waarin gewezen wordt op het belang van koeling in een slachthuis voor de voedselveiligheid en ter bescherming van de consument.
      
      
      5. Omdat het beboetbare feit 2 vervalt en de boete op een lager bedrag wordt vastgesteld, wordt het beroep van eiseres gegrond verklaard. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en op het beboetbare feit 2. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de boete voor het beboetbare feit 1 vaststellen op € 2.500,-.
      
      6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      7. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het beboetbare feit 2 en op het boetebedrag;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op het beboetbare feit 2 en op het boetebedrag;
      
      
        stelt het boetebedrag vast op € 2.500,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 345,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.575,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
      9 december 2020.
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat 				de rechter is verhinderd  
      
      
        deze uitspraak te tekenen 				deze uitspraak te tekenen
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.