ECLI:NL:RBAMS:2023:8489, Rechtbank Amsterdam, 12-12-2023, 23/2506
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunning voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening elektrisch laden op de verzorgingsplaats. Was sprake van een lopende aanvraag? Is de overgangsregeling in de Kennisgeving 2017 in strijd met artikel 3 van de Wbr? En had de minister moeten afwijken van de overgangsregeling op grond van artikel 4:84 van de Awb? Zie ook AMS 23/1181.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/2506 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell), te Rotterdam, eiseres
      (gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder 
    (gemachtigden: mr. M.R. Botman en mr. A.D. Röell).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Fastned B.V. (Fastned) te Amsterdam, vergunninghouder
      (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Shell tegen de aan Fastned verleende vergunning op verzorgingsplaats [naam 4] . 
    
    
    
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Fastned heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      Ook Fastned heeft beroep ingesteld tegen deze Wbr-vergunning. Het beroep van Fastned is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/1181 en richt zich uitsluitend tegen de looptijd van de vergunning. 
    
    
    
      De rechtbank heeft beide beroepen op 14 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van Shell , vergezeld door [naam 1] , mr. M.J.G. Goossens en mr. L. Yuen, de gemachtigden van de minister, bijgestaan door mr. M.D. van Gils, mr. K.E. Masmeijer-Haan, vergezeld door [naam 2] en mr. I. Kabbouti en de gemachtigden van Fastned , vergezeld door mr. C.S. Schekkerman.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek in de zaak AMS 23/1181 op zitting gesloten en op 21 juli 2023 uitspraak gedaan.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek in deze zaak op de zitting geschorst, omdat de minister heeft aangekondigd een gewijzigd besluit te nemen voor zover het ziet op de verkeersveiligheid. 
    
    
    
      De minister heeft vervolgens op 11 juli 2023 een gewijzigd besluit genomen. Partijen hebben hierop gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft partijen gevraagd om binnen twee weken aan te geven of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Na afloop van deze termijn heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Fastned heeft op 23 december 2011 een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 4] naast de rijksweg A2 in de gemeente [naam 3] . Op onder meer 19 april 2021 heeft Fastned deze aanvraag aangevuld. 
      
      
        Op verzorgingsplaats [naam 4] is met vergunning een basisvoorziening van Mister Green Fast Charging Network B.V. (Fast Charging Network) gerealiseerd alsook een, met vergunning, aanvullende voorziening van Shell voor elektrisch snelladen. Ook heeft Fastned een vergunning voor een (nog niet gerealiseerde) aanvullende voorziening voor elektrisch snelladen. Deze is voorzien naast de basisvoorziening van Fast Charging Network . 
      
    
    
    3. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De ontwerpvergunning voor een energielaadpunt met zestien laadplekken heeft van 16 juni 2022 tot en met 27 juli 2022 ter inzage gelegen. Shell heeft tegen de ontwerpvergunning een zienswijze ingediend. 
    
    4. Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend. Ten opzichte van de ontwerpvergunning heeft de minister een wijziging aangebracht. In plaats van een looptijd van 15 jaar is aan de vergunning een looptijd van 5,5 jaar verbonden.
    
  
  
    Toepassing van artikel 6:19 van de Awb
    
    
      5. Met het besluit van 11 juli 2023 heeft de minister een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb genomen. De rechtbank betrekt dit besluit dan ook bij het beroep. De rechtbank zal de besluiten van 14 februari 2023 en 11 juli 2023 in onderlinge samenhang beoordelen. 
    
    
  
  
    Juridisch kader
    
    6. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid. 
    
    7. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. 
    
    8. In de Kennisgeving 2017 zijn nadere regels gesteld, onder meer over energielaadpunten als basisvoorziening. Aan het beleid is toegevoegd dat slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt per verzorgingsplaats zal worden toegestaan. Op verzorgingsplaatsen die vóór de inwerkingtreding van deze wijziging al waren opengesteld en waar reeds een vergunninghouder van een elektrisch laadpunt als basisvoorziening aanwezig is, wordt geen vergunning verleend voor een nieuwe basisvoorziening van een elektrisch laadpunt. Lopende aanvragen worden evenwel beoordeeld naar de situatie zoals deze gold vóór de inwerkingtreding van deze wijziging (hierna: de overgangsregeling). 
    
    9. Verder is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    10. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan Fastned te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Shell .
    
    11. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Was sprake van een lopende aanvraag als bedoeld in de Kennisgeving 2017?
      
    
    
    12. Shell voert aan dat het meenemen van de onvolledige Wbr-aanvraag niet strookt met het eind 2011 geïntroduceerde verdeelsysteem van een onderlinge gelijktijdige beoordeling en rangschikking van alle ingediende Wbr-aanvragen voor de realisatie van basisvoorzieningen energielaadpunten. Volgens Shell had Fastned direct een volledige aanvraag moeten indienen vóór de uiterste indieningsdatum van 16 januari 2012. De onvolledige aanvraag van Fastned kan daarom niet worden gekwalificeerd als een lopende aanvraag. De overgangsregeling is dus ten onrechte toegepast, aldus Shell . 
    
    13. De rechtbank overweegt dat niet is betwist dat de aanvraag van Fastned op 23 december 2011 is ontvangen en dat de leges zijn betaald. Deze aanvraag is niet ingetrokken en evenmin geweigerd. Dat de aanvraag niet volledig was, maakt niet dat geen sprake is van een aanvraag die is ingediend. Verder geldt dat in de Kennisgeving 2017 niet is bepaald dat onder ‘lopende aanvragen’ slechts aanvragen worden begrepen die van meet af aan volledig waren. Als dat anders was geweest, dan zou dat de in artikel 4:5 van de Awb neergelegde mogelijkheid om een onvolledige aanvraag aan te vullen illusoir maken. Bepalend is of de aanvraag tijdig was ingediend, namelijk uiterlijk op 16 januari 2012. Gelet op het voorgaande heeft de minister de aanvraag van Fastned terecht aangemerkt als een lopende aanvraag als bedoeld in de Kennisgeving 2017. Omdat de aanvraag was gedaan voor de inwerkingtreding van de Kennisgeving 2017 viel die aanvraag dus onder de overgangsregeling. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Moet de overgangsregeling in de Kennisgeving 2017 buiten toepassing worden gelaten?
      
    
    
    
      14. Shell voert – samengevat – aan dat de overgangsregeling in de Kennisgeving 2017 in strijd is met artikel 3 van de Wbr en het motiverings-, zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel. Shell wijst op de toelichting bij de wijziging, waarin staat dat “voortschrijdend inzicht tot de vaststelling leidt dat een doelmatige inrichting van de schaarse grond op een verzorgingsplaats zich niet verdraagt met de aanwezigheid van een tweede exploitant. Daarbij is eveneens overwogen dat een verkeersveilige inrichting van de verzorgingsplaats die recht doet aan de doorstroming van het verkeer niet is gediend met meer dan één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt.” Volgens Shell behelst artikel 3, eerste lid, van de Wbr een eng en absoluut geformuleerde vergunningsgrondslag, namelijk dat het doelmatig en veilig gebruik op een verzorgingsplaats altijd verzekerd moet zijn, ongeacht de datum waarop Wbr-aanvragen zijn ingediend. Onderscheid naar aanvraagdatum, zoals besloten in de overgangsregeling, is niet toegestaan en in strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wbr. De minister heeft niet gemotiveerd waarom een eerder aangevraagde tweede basisvoorziening doelmatig en veilig is. Ook heeft de minister zonder kenbare belangenafweging het individuele belang van Fastned zwaarder laten wegen dan het algemeen belang van doelmatigheid en veiligheid. Volgens Shell had de minister de overgangsregeling dan ook buiten toepassing moeten laten. 
      14. De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van een beleidsregel toetsen aan hogere regelgeving of aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur (exceptieve toetsing). Indien de beleidsregel in strijd is met hogere regelgeving of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan de bestuursrechter de beleidsregel onverbindend verklaren of buiten toepassing laten.
    
    
    16. De rechtbank ziet geen aanleiding de overgangsregeling buiten toepassing te laten wegens strijd met hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In de toelichting op de wijziging van de Kennisgeving 2017 wordt tot uitdrukking gebracht dat met het oog op een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats, een tweede basisvoorziening laden niet langer wenselijk wordt geacht. Er wordt evenwel een zwaarder belang gehecht aan ‘verkregen rechten’ die samenhangen met aanvragen voor een tweede basisvoorziening die voorafgaand aan de wijziging zijn ingediend. De minister heeft op zitting toegelicht dat hierbij moet worden betrokken dat de keuze om voortaan slechts één basisvoorziening laden toe te staan, niet betekent dat een tweede basisvoorziening laden altijd onveilig en ondoelmatig is. Een vergunning voor een tweede basisvoorziening op grond van de overgangsregeling uit de Kennisgeving 2017 wordt nooit zonder nadere toetsing verleend. Ook de vóór de gewijzigde Kennisgeving ingediende aanvragen worden getoetst aan veiligheid en doelmatigheid zoals bedoeld in artikel 3 van de Wbr. De feitelijke situatie op een verzorgingsplaats is hierbij van belang. Gelet op het voorgaande is de overgangsregeling naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met artikel 3 van de Wbr of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er is dan ook geen reden de overgangsregeling buiten toepassing te laten. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Moest de minister in dit geval afwijken van de overgangsregeling op grond van artikel 4:84 van de Awb?
      
    
    
    17. Shell voert aan dat de minister had moeten afzien van toepassing van de overgangsregeling op grond van artikel 4:84 van de Awb. De minister had artikel 3, derde lid, van de Tijdelijke beleidsregel moeten toepassen, omdat daarmee de overgangsregeling uit de Kennisgeving 2017 in feite weer is afgeschaft. Het stond bij vergunningverlening op 14 februari 2023 al meerdere jaren vast dat de minister een tweede basisvoorziening laden als zodanig niet vindt stroken met een doelmatig en veilig gebruik van een verzorgingsplaats. Fastned was hiervan op de hoogte sinds medio 2017, maar heeft stil gezeten en de Wbr-aanvraag niet aangevuld met het risico dat beleid in de tussentijd - in haar nadeel - zou wijzigen. Shell heeft bovendien een zwaarwegend belang bij een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, wat bij de aanleg van een tweede basisvoorziening juist niet verzekerd is. Vanwege voorgaande samenloop van omstandigheden is een dusdanig bijzondere situatie ontstaan dat de vergunningverlening op 14 februari 2023 aan Fastned onevenredig is jegens Shell . 
    
    18. In de Tijdelijke beleidsregel is (onder meer) opgenomen dat geen vergunning wordt verleend voor een elektrisch laadpunt als basisvoorziening als de aanvraag, naar aanleiding van de openstelling in 2012, uiterlijk 16 januari 2012 is ingediend, indien op het tijdstip, onmiddellijk voorafgaand aan de bekendmaking van deze beleidsregel geen nadere op concrete omstandigheden van de verzorgingsplaats betrekking hebbende gegevens en bescheiden als bedoeld in artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, zijn verschaft, die ten minste een beschrijving bevatten van de te realiseren werken, de inpassing van die werken en de te realiseren ligging op de verzorgingsplaats. 
    
    19. De minister heeft de aanvraag beoordeeld overeenkomstig de ten tijde van het bestreden besluit geldende Kennisgeving. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de minister op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van die Kennisgeving, meer specifiek de daarin opgenomen overgangsregeling. Dat de overgangsregeling in het nieuwe beleid later is herzien, maakt op zichzelf niet dat toepassing van het eerdere beleid tot onevenredige gevolgen leidt voor Shell . Verder is de rechtbank niet gebleken dat de belangen van Shell , namelijk een doelmatige en veilige verzorgingsplaats, door de toepassing van de overgangsregeling in dit concrete geval onevenredig worden geschaad of aangetast. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 16. al heeft geoordeeld, maakt de keuze om voortaan slechts één basisvoorziening laden toe te staan op een verzorgingsplaats, een verzorgingsplaats met twee basisvoorzieningen laden niet per definitie onveilig of ondoelmatig. Sterker nog, de verkeersveiligheid en doelmatigheid is op grond van artikel 3 van de Wbr juist expliciet beoordeeld in het licht van de vergunningaanvraag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
      
    
    
    20. In het wijzigingsbesluit van 11 juli 2023 heeft de minister de verkeersveiligheidssituatie herbeoordeeld en geconcludeerd dat het ontwerp gewijzigd moet worden zodat een verkeersveilige en voorspelbare situatie ontstaat. Kort gezegd komt het erop neer dat de in- en uitrit van de basisvoorziening energielaadpunt is omgedraaid, waardoor er geen ‘loopingroute’ meer is.  De rechtbank zal de gronden die zijn gericht tegen de ‘loopingroute’ daarom verder buiten beschouwing laten. 
    
    
      21. Shell heeft tegen het wijzigingsbesluit geen nieuwe gronden aangevoerd.
      21. Voor zover Shell aanvoert dat het toestaan van een tweede basisvoorziening laden altijd in strijd is met het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervoor heeft geoordeeld onder 16. en 19. Verder is in de verkeerskundige beoordeling van 3 juli 2023 geconcludeerd dat de basisvoorziening geen reëel verkeersveiligheidsrisico met zich brengt. Shell heeft dit rapport verder niet betwist, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de verkeerskundige beoordeling. 
    
    
    23. Omdat de minister een gewijzigd besluit heeft genomen mede naar aanleiding van dit beroep van Shell zal de rechtbank de minister opdragen het griffierecht aan Shell te vergoeden. Ook zal de minister veroordeeld worden in de proceskosten van Shell .
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24. De minister heeft aan Fastned in redelijkheid een Wbr-vergunning kunnen verlenen. 
      24. Het beroep is ongegrond. De rechtbank zal bepalen dat de minister aan Shell het griffierecht vergoedt alsook de proceskosten ter hoogte van € 1.674,-, omdat de gemachtigde van Shell een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan Shell moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan Shell .
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. A.M. van der Linden-Kaajan in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2023:4789.
  
  
     Besluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat van 16 december 2022, tot vaststelling van een tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen, Stcrt, 23 december 2022, nr. 32554. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld ook ECLI:NL:RVS:2020:73, ECLI:NL:RBZWB:2022:7502 en ECLI:NL:RBROT:2023:5858.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:452, ECLI:NL:CRVB:2022:1859 en ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zo ook de rechtbank Zeeland-West Brabant, ECLI:NL:RBZWB:2023:3143, r.o. 8.2.