ECLI:NL:RVS:2023:1687, Raad van State, 03-05-2023, 202105766/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen veehouderij [appellante sub 2], gevestigd aan de [locatie A] in [plaats], afgewezen. [appellante sub 2] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie A] in [plaats]. Aan het bedrijf is op 13 februari 2017 een natuurvergunning verleend voor het houden van vee in stallen. Deze vergunning is door de rechtbank op 7 augustus 2019 vernietigd. Het bedrijf beschikte ten tijde van de besluiten van 29 april 2021 en 23 september 2021 niet over een vergunning krachtens de Wet natuurbescherming. MOB en Leefmilieu hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij, omdat op de bedrijfsgronden die bij de veehouderij horen vee wordt beweid en/of mest wordt uitgereden zonder natuurvergunning.

202105766/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 juli 2021 in zaken nrs. 19/1185 en 20/186 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) en vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen veehouderij [appellante sub 2], gevestigd aan de [locatie A] in [plaats], afgewezen.
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het door MOB en Leefmilieu daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college het besluit van 27 mei 2019 vervangen, het bezwaar van MOB en Leefmilieu alsnog gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 27 mei 2019 ingestelde beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 17 juli 2019 kennelijk gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank van 14 november 2019 heeft de veehouderij verzet gedaan.
    Bij besluit van 23 december 2019 heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 19 maart 2020 heeft de rechtbank het verzet van de veehouderij gegrond verklaard, waardoor de uitspraak van 14 november 2019 is vervallen.
    Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college het besluit van 23 december 2019 vervangen, het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu ingestelde beroep tegen het besluit van 23 december 2019 en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 29 april 2021 gegrond verklaard, de besluiten van 27 mei 2019, 17 juli 2019, 23 december 2019 en 29 april 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en de veehouderij hoger beroep ingesteld.
    MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    MOB en Leefmilieu hebben gronden ingediend tegen het besluit van 23 september 2021.
    Het college, de veehouderij en MOB en Leefmilieu hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met de zaken nrs. 202203771/1/R2, 202203773/1/R2, 202203776/1/R2, 202203778/1/R2, 202203780/1/R2, 202203782/1/R2, 202203783/1/R2 en 202203784/1/R2 op de zitting van 24 januari 2023 behandeld, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, het college, vertegenwoordigd door J.G.M. van ’t Erve en mr. G. Knuttel, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante sub 2] (hierna: de veehouderij) exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie A] in [plaats]. Aan het bedrijf is op 13 februari 2017 een natuurvergunning verleend voor het houden van vee in stallen. Deze vergunning is door de rechtbank op 7 augustus 2019 vernietigd. Het bedrijf beschikte ten tijde van de besluiten van 29 april 2021 en 23 september 2021 niet over een vergunning krachtens de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning).
    2.       MOB en Leefmilieu hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij, omdat op de bedrijfsgronden die bij de veehouderij horen vee wordt beweid en/of mest wordt uitgereden zonder natuurvergunning.
    2.1.    Het college heeft het verzoek op 5 november 2018 afgewezen omdat het weiden van vee en het bemesten van gronden op dat moment op grond van artikel 7.2.1. van de Omgevingsverordening Overijssel waren vrijgesteld van de vergunningplicht.
    2.2.    Het college heeft het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen dat besluit op 27 mei 2019 ongegrond verklaard, maar heeft dit besluit herzien op 17 juli 2019, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (hierna: de PAS-uitspraak) waarin de Afdeling oordeelde dat een soortgelijke vrijstelling van de vergunningplicht onverbindend is.
    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 14 november 2019, heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen op 23 december 2019. Dit besluit is herzien bij besluit van 29 april 2021. In dat besluit staat dat de toezichthouder van de provincie heeft vastgesteld dat de veehouderij vee beweidt en mest uitrijdt. In dat besluit staat verder dat volgens het college geen vergunningplicht geldt en daardoor geen sprake is van een overtreding. Het college heeft voor het beweiden en bemesten overwogen dat significante effecten zijn uitgesloten, omdat het beweiden en bemesten plaatsvindt op percelen die vanaf de referentiedatum onafgebroken agrarisch bestemd zijn geweest en de mesttoepassing niet meer is dan de maximale mestuitgifte.
    Ook verwijst het college voor het beweiden en bemesten naar de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan), in samenhang bezien met het Tussentijds Advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 19 december 2019 (hierna: tussenadvies Remkes).
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft voorop gesteld dat, wanneer voor de voortzetting van een bestaand project een beroep op de uitzondering van de vergunningplicht vanwege bestaand gebruik wordt gedaan, moet worden nagegaan of voor het project een toestemming is verleend voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het van belang zijnde Natura 2000-gebied.
    De rechtbank heeft overwogen dat bij gebrek aan een vergunningplicht voor het bemesten, de toestemming voor bemesten kan worden ontleend aan algemene regels, in dit geval een bestemmingsplan dat agrarisch gebruik toestaat.
    De vervolgvraag is volgens de rechtbank of het bemesten van de gronden, voor de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, kan worden geduid als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen, mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming. Volgens de rechtbank moet die vraag ontkennend worden beantwoord. Dit betekent dat het college, met haar stelling dat de 28 percelen sinds de referentiedatum onafgebroken agrarisch zijn bestemd, niet heeft aangetoond dat sprake is van onafgebroken bestaand gebruik en heeft ten onrechte iedere wijziging van de activiteit onttrokken aan een voorafgaande beoordeling van de gevolgen.
    Voor het beweiden geldt volgens de rechtbank dat een referentiesituatie kan worden ontleend aan een planologisch regime, mits het beweiden voor de referentiedatum plaatsvond én sindsdien is voortgezet. In dit geval is niet gebleken dat de activiteit vanaf de referentiedatum en sindsdien steeds is voortgezet. Integendeel, het beweiden vindt pas plaats sinds 2020. Dat betekent dat de activiteit niet op grond van de destijds vigerende planologische regeling tot stand is gebracht. Daarom is ook voor het beweiden geen sprake van bestaand gebruik dat is uitgezonderd van de vergunningplicht.
    Na het voorgaande stelt de rechtbank vast dat het college niet concreet heeft beoordeeld welke gevolgen het bemesten en de bedrijfsactiviteiten van de veehouder inclusief het beweiden hebben op omliggende Natura 2000-gebieden. Daarom is niet uitgesloten dat deze activiteiten significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden en dat daarvoor geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Het college dient volgens de rechtbank alsnog te beoordelen of de huidige bedrijfsactiviteiten leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor één of meer Natura 2000-gebieden ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor de betrokken Natura 2000-gebieden toestemming bestond.
    Hoger beroep college en veehouderij
    4.       De hoger beroepen van het college en de veehouderij zijn gericht tegen de vernietiging van het besluit op bezwaar van 29 april 2021 en niet gericht tegen de vernietiging van de besluiten op bezwaar van 23 december 2019, 17 juli 2019 en 27 mei 2019.
    Eén-en-hetzelfde-project
    5.       Het college en de veehouderij stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de vraag of sprake is van één-en-hetzelfde-project onderwerp van geschil is. Niet ter discussie staat dat geen sprake is van één-en-hetzelfde-project. Volgens het college is sprake van een wijziging van de betreffende projecten, maar zijn significante effecten op voorhand uitgesloten waardoor er geen vergunningplicht is. De rechtbank is ten onrechte niet op deze onderbouwing ingegaan.
    Daarnaast stellen het college en de veehouderij dat de rechtbank heeft miskend dat, ook als geen sprake is van één-en-hetzelfde-project, niet altijd een vergunningplicht geldt. Hierbij verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71). Daaruit volgt dat wanneer de wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen), op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Een vergunning is dan niet nodig. Het standpunt van het college over de referentiesituatie in relatie tot het weiden en bemesten dat de veehouderij doet, heeft de rechtbank volgens het college en de veehouderij ten onrechte niet in die context bezien. Volgens het college en de veehouder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college niet heeft onderbouwd dat significante gevolgen door het weiden en bemesten zijn uitgesloten.
    Schriftelijke uiteenzetting MOB en Leefmilieu
    5.1.    MOB en Leefmilieu lezen in de uitspraak van de rechtbank niet hetgeen naar voren wordt gebracht door het college. Volgens MOB en Leefmilieu is de dragende overweging van de rechtbank dat onvoldoende is onderzocht of significante gevolgen op Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. Dit lezen MOB en Leefmilieu in overweging 20 en 21.
    Oordeel van de Afdeling
    5.2.    De rechtbank heeft in overweging 11 terecht overwogen dat het bemesten zoals dat nu plaatsvindt bij de veehouderij niet één-en-hetzelfde project is als voordat de Habitatrichtlijn van toepassing werd. Dit was echter ook niet in geschil. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het college in het bestreden besluit heeft beoordeeld of het weiden van vee en/of het bemesten van gronden ten opzichte van de referentiesituatie kan leiden tot significante gevolgen.
    Het betoog slaagt, maar het hoger beroep is ongegrond omdat het dictum van de uitspraak van de rechtbank -zoals hierna zal blijken- wel juist is.
    5.3.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hierna het beroep van MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 29 april 2021 beoordelen.
    6.       MOB en Leefmilieu stellen dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat uitgesloten is dat het weiden van vee en bemesten van gronden door de veehouderij significante gevolgen heeft. Dat zoals het college stelt de emissies door beweiden in de plaats treden van emissies door bemesten én dat beweiden altijd minder emissie veroorzaakt dan wanneer het betrokken perceel zou worden bemest, baseert het college volgens MOB en Leefmilieu op de onjuiste veronderstelling dat interne saldering kan plaatsvinden tussen bemestings- en beweidingsemissies. Dat kan volgens MOB en Leefmilieu niet, want het weiden van vee en het houden van vee in stallen is een ander project dan het bemesten van gronden. Het salderen met emissie door bemesten is extern salderen. Dat is in ieder geval zo als het bemesten niet door de veehouderij zelf plaatsvindt.
    Ook betogen MOB en Leefmilieu dat in het besluit van 29 april 2021 staat dat het weiden van vee onderdeel is van de bedrijfsvoering, terwijl in het controlerapport uit 2018 staat dat niet wordt beweid. Het controlerapport lijkt onbetrouwbaar, want het is ongebruikelijk dat het ene jaar wel en het andere jaar niet wordt beweid.
    Ook is het aantal gehouden dieren toegenomen van 98 stuks in 2014 tot 120 stuks in 2017. Dit leidt ook tot meer beweidingsemissies.
    MOB en Leefmilieu betogen ook dat het college ten onrechte geen emissieberekening heeft overgelegd van de bedrijfssituatie van de veehouderij. Zonder die berekening is hetgeen het college stelt over de beweidingsemissies een veronderstelling.
    Wat betreft het bemesten betogen MOB en Leefmilieu dat het college ten onrechte niet heeft bezien of de percelen op de referentiedatum ook feitelijk werden bemest (door dezelfde ondernemer).
    Daarnaast betogen MOB en Leefmilieu dat de veehouderij meer vee houdt dan in 2014, waardoor er ook meer mestproductie is. Onduidelijk is wat er met die extra mest is gedaan.
    6.1.    In de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 is uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee kunnen worden beoordeeld (r.o. 13-23.1). Die uitspraak is ook van belang voor de beoordeling van de gevolgen van het bemesten. In die uitspraak is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit die uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan èn (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum als hiervoor bedoeld is in beginsel 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
    Verder volgt uit die uitspraak dat voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland is toegestaan, de referentiesituatie van bemesten gelijk is aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
    De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen heeft als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3889), daaraan toegevoegd dat significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
    6.2.    Voor zover MOB en Leefmilieu aanvoeren dat het gewijzigde veebestand leidt tot meer mestproductie en daardoor tot meer emissies ten gevolge van het weiden en bemesten, overweegt de Afdeling dat voor de omvang van de referentiesituatie van het bemesten, de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas in bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet van toepassing is. Deze norm is niet gerelateerd aan het aantal dieren dat wordt gehouden, maar wordt begrensd per gewas en grondsoort. Hierdoor is het wijzigen van het veebestand niet van invloed op de maximaal toegestane mestaanwendingsnorm en daardoor ook niet van invloed op de omvang van de referentiesituatie. Dat het aantal gehouden dieren wijzigt, betekent dus niet dat er hogere stikstofgebruiksnormen zijn toegestaan.
    6.3.    MOB en Leefmilieu hebben, met de enkele constatering dat in het controlerapport staat dat de veehouderij het vee niet beweidt in 2018 terwijl in het bestreden besluit staat dat in 2020 het vee wel werd beweid, niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking zou moeten komen. Zij hebben verzocht om handhaving voor het weiden van vee en het bemesten van de gronden en in het bestreden besluit is ingegaan op de vraag of al dan niet sprake is van een overtreding van de Wnb voor de bovenstaande activiteiten.
    6.4.    De argumenten die MOB en Leefmilieu verder tegen het besluit van 29 april 2021 aanvoeren, en die in de kern inhouden dat (1) niet intern gesaldeerd kan worden met emissies van bemesten, (2) aan een planologisch regime geen referentiesituatie kan worden ontleend en (3) voor het bepalen van de referentiesituatie betekenis toekomt aan het feitelijke gebruik van de percelen, zijn reeds besproken in de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. Gelet op hetgeen in die uitspraak is geoordeeld, stellen MOB en Leefmilieu zich wel terecht op het standpunt dat de feitelijke situatie ten tijde van de referentiedatum ook van belang is voor het ontlenen van een referentiesituatie aan een planologisch regime. Het college heeft ten onrechte in het besluit van 29 april 2021 niet bezien of op de gronden waarop wordt bemest en/of beweid voor de referentiedatum feitelijk werd bemest en/of beweid.
    Ook hebben MOB en Leefmilieu zich terecht op het standpunt gesteld dat het houden van vee in stallen en het beweiden van vee één project is en, bij gebrek aan een natuurvergunning, het college had moeten bezien of de stal- en weide-emissies geen significante effecten kunnen hebben.
    6.5.    Gelet op de overweging 6.4 is het beroep van MOB en Leefmilieu gegrond. De rechtbank is ook tot deze conclusie gekomen, zij het op andere gronden. De hoger beroepen van het college en de veehouderij zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen en met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. Dit betekent dat de Afdeling toekomt aan het nadere besluit van 23 september 2021.
    Besluit van 23 september 2021
    7.       Het college heeft ter uitvoering van de rechtbankuitspraak op 23 september 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Hierin heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu opnieuw ongegrond verklaard.
    Volgens het college is het bemesten niet vergunningplichtig, omdat bemesten vanaf de referentiedatum planologisch is toegestaan. Daarbij is ook gekeken naar het feitelijk grondgebruik sinds 1994. Hieruit volgt dat het grondgebruik niet structureel is gewijzigd. Op 8 november 2022, heeft het college nadere stukken overgelegd die zijn opgevraagd bij de veehouderij. In die nadere stukken is het type grond en grondgebruik in 1994 en 2020 inzichtelijk gemaakt. Ook staat aangegeven of de gronden worden beweid en/of bemest. Op 13 januari 2022 heeft het college in een nader stuk aangegeven dat ook onderzoek is gedaan naar het grondgebruik middels de Landelijke Grondgebruikskartering Nederland 2 (hierna: LGN2). Het LGN2 is gebaseerd op satellietbeelden uit 1990, 1992 en 1994, het Basisbestand Ruimtelijke Structuren van de Rijks Planologische Dienst en diverse overige bronnen. Volgens het college volgt hieruit dat de gronden als landbouwgrond in gebruik waren ten tijde van de referentiedatum.
    Wat betreft beweiden heeft het college een Aerius-berekening uitgevoerd. Daarin is de referentiesituatie, bestaande uit de melding Activiteitenbesluit milieubeheer van 28 februari 2014, vergeleken met de situatie waarin ook wordt beweid. Uit de berekening volgt dat geen sprake is van een significant effect.
    7.1.    Het besluit van 23 september 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Tegen dit besluit is van rechtswege een beroep ontstaan voor MOB en Leefmilieu. Dit beroep wordt hieronder besproken.
    7.2.    Ten eerste verwijzen MOB en Leefmilieu naar hun beroepsgronden tegen het besluit van 29 april 2021, zoals aangevoerd bij de rechtbank.         Daarnaast betogen MOB en Leefmilieu dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is beoordeeld of de percelen die de veehouderij nu bemest vanaf de referentiedatum bij de veehouderij in gebruik zijn geweest en op welke wijze deze percelen in gebruik zijn geweest.
    Ook had het college bij het bekijken van de gevolgen van de weide-emissies de stalemissies moeten betrekken, omdat er een vergunningplicht geldt voor de stalemissies terwijl het bedrijf niet beschikt over een natuurvergunning.
    In het nadere stuk van 13 januari 2023 en ter zitting hebben MOB en Leefmilieu naar voren gebracht dat de invulling van het projectbegrip door de Afdeling hen niet duidelijk is, ook niet na de uitspraken van 12 oktober 2022 en 21 december 2022. Ook voeren zij aan dat het voor hen onmogelijk is om te controleren of agrarische bedrijven zich houden aan de hoeveelheid toegestane mestuitgifte en kunnen zij niet op grond van de Meststoffenwet en -regelgeving om handhaving van de aanwendingsnormen verzoeken. Daarbij is de stikstofgebruiksnorm een aanwendingsnorm die niets zegt over de feitelijke hoeveelheid uitgereden mest en de daarmee gepaard gaande emissie en depositie. Ook kan de aanwendingsnorm worden overschreden. Hiertegen kan het college, het bevoegde gezag inzake de Wnb, niet handhavend optreden.
    7.3.    Voor zover MOB en Leefmilieu verwijzen naar de beroepsgronden zoals uiteengezet onder 6, overweegt de Afdeling dat zij daar al op ingegaan is in overwegingen 6.1 tot en met 6.4 in het kader van het besluit op bezwaar van 29 april 2021. De Afdeling ziet geen aanleiding om anders te oordelen in het kader van het besluit op bezwaar van 23 september 2021.
    Wat betreft het projectbegrip, verwijst de Afdeling in de eerste plaats naar hetgeen zij heeft overwogen over het projectbegrip in overwegingen 13 tot en met 13.3 van de uitspraak van 12 oktober 2022. Hieruit volgt het oordeel van de Afdeling over het projectbegrip in relatie tot het weiden van vee en het bemesten van gronden. Kortgezegd, is het weiden van vee en het houden van vee in stallen één project en is het bemesten van gronden een apart project. Dit neemt niet weg dat het project weiden van vee en stallen van vee twee aparte activiteiten omvat die elk tegen een eigen referentiesituatie moeten worden afgezet. Hierbij geldt dat voor de activiteit weiden van vee de referentiesituatie wordt bepaald zoals uiteengezet onder 6.1. Dit betekent echter niet, zoals verondersteld door MOB en Leefmilieu, dat elk perceel een apart project is. Verder wijst de Afdeling op hetgeen zij heeft overwogen onder 14.2 en 14.3 in de uitspraak van 12 oktober 2022, waarin is ingegaan op de betekenis van het projectbegrip in relatie tot intern salderen.
    Over de Meststoffenregelgeving, overweegt de Afdeling dat in overweging 8.3 van de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3886, uiteen is gezet dat een referentiesituatie wordt ontleend aan hetgeen is toegestaan en niet hetgeen feitelijk wordt benut. Hierbij past het gebruik van de stikstofgebruiksnorm in de mestregelgeving. Dat volgens MOB en Leefmilieu zij als derden geen handhavingsverzoek kunnen indienen op grond van de Meststoffenwet en -regelgeving, een mogelijke overtreding van de mestaanwendingsnormen en het feit dat het college niet het bevoegde gezag is voor de naleving van de Meststoffenwet, betekenen niet dat voor het bepalen van de referentiesituatie niet kan worden uitgegaan van hetgeen maximaal is toegestaan op grond van de mestregelgeving.
    7.4.    Over de beoordeling van het bemesten overweegt de Afdeling het volgende.
    Zoals volgt uit overweging 14.3 van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, is niet relevant of de veehouderij die de gronden nu in gebruik heeft al in gebruik zijn bij dezelfde veehouderij sinds de referentiedatum, maar is van belang of het bemesten op die gronden was toegestaan.
    In het besluit van 23 september 2021 is uiteengezet dat de veehouderij 28 percelen in gebruik heeft. Deze worden allemaal bemest. Voor alle percelen geldt dat deze vanaf 10 juni 1994 onafgebroken agrarisch bestemd zijn geweest. Hierdoor wordt voldaan aan de voorwaarde dat vanaf 1994 een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten was toegestaan. Zoals uit 6.1 volgt kan aan dat planologisch regime een referentiesituatie worden ontleend als de gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. Het college heeft in het nadere stuk van 13 januari 2023, met behulp van gegevens over het grondgebruik van de veehouderij en LGN2 beelden, aannemelijk gemaakt dat de gronden waarop wordt bemest, voor de referentiedatum feitelijk in gebruik waren als landbouwgrond. Hierdoor kan aan het planologisch regime een referentiesituatie worden ontleend voor het bemesten.
    Het college heeft in het nadere stuk van 13 januari 2023 ook uiteengezet dat het planologisch regime vanaf 2006 het gebruik als grasland toestaat. Hierdoor is de omvang van de referentiesituatie voor bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht. Het bovenstaande betekent, gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1, dat is uitgesloten dat het bemesten van gronden kan leiden tot significante effecten op Natura 2000-gebieden en daardoor geen natuurvergunning nodig is voor het project bemesten. Hierdoor is geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college heeft bij het besluit van 23 september 2021 dan ook terecht de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het bemesten van gronden door de veehouderij gehandhaafd.
    Het betoog van MOB en Leefmilieu over het bemesten, slaagt niet.
    beweiden
    7.5.    In overweging 11.5 van de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3667) is overwogen dat een veehouderij die het vee beweidt en die voor het houden van vee in stallen èn het beweiden geen natuurvergunning heeft, handelt in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb als (1) uit de beoordeling van de gevolgen van het houden van dieren in stallen volgt dat significante gevolgen niet zijn uitgesloten en/of (2) uit de beoordeling van de gevolgen van het weiden van het vee volgt dat significante gevolgen niet zijn uitgesloten. De veehouderij heeft in dat geval een natuurvergunning nodig voor het gehele project, dat bestaat uit het houden van dieren in stallen en het weiden van vee.
    Nu de veehouderij niet beschikt over een natuurvergunning voor het houden van vee in stallen, had het college moeten beoordelen of de huidige bedrijfsactiviteiten, bestaande uit de activiteit stallen van vee en beweiden van vee, leiden tot significante gevolgen. Het college heeft ten onrechte de effecten van de stallen buiten beschouwing gelaten.
    Gelet op het voorgaande is niet op basis van objectieve gegevens uitgesloten dat het weiden van vee en het stallen van vee kan leiden tot significante effecten. Het college heeft ten onrechte zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor deze activiteiten.
    Het betoog van MOB en Leefmilieu, dat het college de stalemissies had moeten betrekken in het besluit, slaagt.
    Conclusie besluit 23 september 2021
    8.       Het beroep van rechtswege van MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 23 september 2021 is gegrond. Het besluit wordt vernietigd, voor zover dat strekt tot het opnieuw afwijzen van het verzoek om handhavend op te treden tegen het weiden van vee door de veehouderij. Deze handhavingsprocedure, voor zover dat ziet op het bemesten, is ten einde gekomen.
    De Afdeling zal het college opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten en griffierecht
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    10.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu tegen het besluit van 23 september 2021 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 23 september 2021, voor zover dat strekt tot het opnieuw afwijzen van het verzoek om handhavend op te treden tegen het weiden van vee door de veehouderij;
    IV.     draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00 geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Overijssel een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    932