ECLI:NL:RBMNE:2024:818, Rechtbank Midden-Nederland, 19-02-2024, UTR 23/4513
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om handhaving. Het bijbehorende bouwwerk op het dakterras is in strijd met het bestemmingsplan. Het college moest daar in beginsel dus handhavend tegen optreden. Omdat niet is gebleken van concreet zicht op legalisering van het bouwwerk (eiser heeft geen afwijkingvergunning aangevraagd) en handhavend optreden ook niet onevenredig is gebleken, heeft het college eiser in redelijkheid een last onder dwangsom kunnen opleggen. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/4513
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: ing. mr. J.D.A. Smits) 
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. H.K.C. van Nijnanten).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiser woont samen met zijn vrouw aan de [adres] in [woonplaats] . De woning die hij  huurt is een hoekappartement op de eerste verdieping in een appartementencomplex. Bij het hoekappartement hoort een dakterras op het noordwesten dat boven de gezamenlijke parkeergarage is gebouwd. Op 13 december 2022 heeft een bouwinspecteur van het college geconstateerd dat eiser op 1/3e deel van het dakterras een bijbehorend bouwwerk heeft gebouwd, bestaande uit een afdak, schuifwanden en een zonnescherm. Hiervoor is geen omgevingsvergunning verleend.
    
    2. Volgens het college is het bijbehorende bouwwerk niet vergunningvrij, onder meer omdat het niet grondgebonden is: het is op een verdieping (dakterras) gebouwd. Verder is het bouwwerk volgens het college in strijd met het geldende bestemmingsplan. Het college is niet bereid om eiser een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwwerk volgens het college niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Omdat het college handhavend optreden in dit geval ook niet onevenredig vindt, heeft het college eiser op 10 januari 2023 laten weten voornemens te zijn om handhavend op te treden.
    
    3. Eiser heeft een zienswijze ingediend. Met het besluit van 7 maart 2023 heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser heeft bezwaar gemaakt. Op 16 mei 2023 (het primaire besluit) heeft het college een nieuw besluit genomen, dat in de plaats treedt van het besluit van 7 maart 2023. In het primaire besluit heeft het college eiser gelast om uiterlijk op 25 juli 2023 de gehele overkapping, waarmee wordt bedoeld het dak de schuifwanden en het rolscherm, te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 2.500,-- per geconstateerde overtreding, met een maximum van één constatering per week, tot een maximum van € 20.000,--.
    
    4. Hierop heeft eiser zijn bezwaar gehandhaafd en aangevuld. Met het besluit van 4 juli 2023 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na verzending van het besluit op het bezwaar. Op 31 juli 2023 heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie van de gemeente Veenendaal advies uitgebracht over het bezwaar van eiser. Met het besluit van 3 augustus 2023 (het bestreden besluit) heeft het college, conform dit advies, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
    
    5. Eiser heeft beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Met het besluit van 15 september 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verder opgeschort tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. De zaak is op 5 februari 2024 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. [A] , handhavingsjurist.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het beoordelingskader
      
    
    
    6. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom vóór deze datum aan eiser is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    7. Op grond van artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    8. Op grond van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    9. Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo geeft een opsomming van de situaties waarin een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in afwijking van een bestemmingsplan. In sub a, onder 2, van dit artikel staat onder meer dat zo’n omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    10. Op het dakterras rust op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ de bestemming ‘Verkeer’. In artikel 4.1, aanhef en onder b en onder i, van de planregels is bepaald dat de voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden bestemd zijn voor balkons, dakterrassen en/of noodtrappenhuizen ten behoeve van het voor ‘Wonen’ bestemde hoofdgebouw, en voor additionele voorzieningen. Wat additionele voorzieningen in de zin van het bestemmingsplan zijn staat in artikel 1.7 van de planregels. Dit zijn voorzieningen die een onderdeel vormen van - en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie.
    
    11. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in geval van de overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik móeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Ook kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    
      
        Is het college bevoegd tot handhaving?
      
    
    
    12. Eiser voert aan dat er geen sprake is van een overtreding, zodat het college niet bevoegd is om te handhaven. Volgens eiser is het bouwwerk in overeenstemming met het bestemmingsplan, omdat het is aan te merken als additionele voorziening. Het bouwwerk staat weliswaar op gronden met de bestemming ‘Verkeer’, maar omdat artikel 1.7 van de planregels spreekt over een bestemming is het bouwwerk (als additionele voorziening) ook toegestaan als onderdeel van de bestemming ‘Wonen’. Volgens eiser is het bouwwerk ook ondergeschikt aan de bestemming ‘Wonen’, omdat het conform de bouwregels die gelden voor gronden met de bestemming ‘Verkeer’ is gebouwd. Artikel 4.2.2 van de planregels bepaalt namelijk dat gebouwen op gronden met de bestemming ‘Verkeer’ uitsluitend binnen het aangegeven bouwvlak en met inachtneming van de ter plaatse aangegeven aanduidingen, mogen worden gebouwd. Het bouwwerk is binnen het bouwvlak gebouwd en voldoet ook aan de maximaal toegestane bouwhoogte van 7 meter, nu het slechts 6,5 meter hoog is.
    
    13. De rechtbank volgt eiser hierin niet. In artikel 1.7 van de planregels is bepaald wat er onder het begrip ‘additionele voorzieningen’ in het bestemmingsplan wordt verstaan. Dat in die definitie voor een bestemming is gekozen, betekent niet dat additionele voorzieningen zouden zijn toegestaan als onderdeel van - en ondergeschikt aan - alle mogelijke bestemmingen. Het moet uiteraard wel gaan om de ter plaatse geldende bestemming. Omdat additionele voorzieningen op grond van het bestemmingsplan echter niet alleen op gronden met de bestemming ‘Verkeer’, maar ook op gronden met de bestemming ‘Wonen’ en de bestemming ‘Groen’ zijn toegestaan, is gekozen voor een bestemming. De rechtbank vindt artikel 1.7 van de planregels op dit punt niet onduidelijk. Het bouwwerk is gebouwd ter plaatse van de bestemming ‘Verkeer’. Dat het bouwwerk geen additionele voorziening is als onderdeel van - en ondergeschikt aan - de bestemming ‘Verkeer’ is tussen partijen niet in geschil. Naar het oordeel van de rechtbank is het college dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het bouwwerk in strijd is met artikel 4.1 van de planregels. Er is geen omgevingsvergunning verleend om hiervan af te wijken. Dat betekent dat er sprake is van de overtreding van een wettelijk voorschrift, waar het college in de regel handhavend tegen móet optreden. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Had het college moeten afzien van handhaving?
      
    
    
    14. Eiser voert verder aan dat het college in zijn geval van handhaving had moeten afzien, omdat het bouwwerk gelegaliseerd kan worden met een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo (afwijken van het bestemmingsplan). Volgens eiser is onvoldoende onderbouwd dat het bouwwerk niet in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens eiser is het bouwwerk juist een verrijking voor het sobere appartementencomplex. Een beoordeling van de stedenbouwkundige van het college is eiser niet bekend. Bovendien geldt er volgens eiser geen beeldkwaliteitsplan voor zijn perceel, waardoor een stedenbouwkundig toetsingskader ontbreekt. Tot slot kan ook geen sprake zijn van precedentwerking, omdat het appartement van eiser het enige is dat op het noordwesten ligt en de twee naastgelegen appartementencomplexen zijn gebouwd onder vigeur van een ander bestemmingsplan.
    
    15. Eiser voert ook aan dat het college van handhaving had moeten afzien, omdat handhaving in zijn geval onevenredig is. Zonder het bouwwerk kunnen eiser en zijn vrouw met windkracht 3 immers al geen gebruik meer maken van hun dakterras, omdat dit vanwege de ligging voelt als windkracht 7. Als de zon schijnt wordt het aangenamer, maar zonder afscherming wordt het dan weer te warm. Een zonnescherm is geen optie, omdat dat door de wind te hard gaat klapperen. Eiser en zijn vrouw willen in ieder geval gebruik kunnen blijven maken van het bouwwerk zolang zij daar nog wonen. Zij hebben kosten gemaakt om een deugdelijk bouwwerk te plaatsen. Eiser was daarom graag tot een minnelijke regeling gekomen met het college die inhoudt dat het bouwwerk mag blijven. Volgens eiser meet het college echter met twee maten nu het college de regels in zijn geval strak handhaaft, maar daar in andere gevallen soepeler mee om lijkt te gaan. Het college treedt bijvoorbeeld niet handhavend op tegen de bouwer/ontwikkelaar van het appartementencomplex wegens het ontbreken van een geluidsscherm terwijl dat scherm, gelet op het geluidsniveau van 58Db ter hoogte van eisers dakterras, wel is vereist.
    
    16. De rechtbank volgt eiser hierin evenmin en stelt daarbij voorop dat het college slechts onder bijzondere omstandigheden van zijn beginselplicht tot handhaving kan afzien. Deze omstandigheden doen zich alleen voor als concreet zicht bestaat op legalisering, of als handhavend optreden in dit concrete geval zodanig onevenredig is dat daarvan af moet worden gezien (zie overweging 11). Om het bouwwerk te legaliseren is een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo nodig (afwijken van het bestemmingsplan). Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor het bestaan van concreet zicht op legalisering in dat geval ten minste is vereist dat daarvoor een aanvraag is ingediend. Eiser heeft geen omgevingsvergunning aangevraagd, zodat al om die reden geen concreet zicht op legalisering bestaat. Dat betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een beoordeling van eisers beroepsgronden die gaan over afwijken van het bestemmingsplan.
    
    17. Voorts is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden in geval van eiser zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college van handhaving had moeten afgezien. De rechtbank is van oordeel dat het college, de stedenbouwkundige belangen en het voorkomen van precedentwerking in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dat het belang van eiser bij behoud van het bouwwerk. Daarbij komt dat additionele voorzieningen die een onderdeel vormen van - en ondergeschikt zijn aan het dakterras (als onderdeel van de bestemming ‘Verkeer’) wél zijn toegestaan. Dat betekent dat een wind- en/of zonnescherm mogelijk is, zolang dat qua omvang en uitstraling ondergeschikt is aan het dakterras. De rechtbank wijst erop dat het partijen nog steeds vrij staat om in gesprek te gaan met elkaar, over wat voor eiser en zijn vrouw wél mogelijk is binnen de bestemmingsplanregels.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    18. Gelet op het voorgaande was college naar het oordeel van de rechtbank niet alleen bevoegd, maar ook verplicht om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige bouwwerk van eiser. Omdat hier bij de rechtbank geen vragen of onduidelijkheden over bestaan, en de harde wind op eisers dakterras de beoordeling van de rechtbank niet anders maakt, ziet de rechtbank geen aanleiding om tegemoet te komen aan het verzoek van eiser om een descente. De rechtbank wijst dat verzoek dan ook af.
    
    19. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dat betekent dat de aan eiser opgelegde last onder dwangsom in stand blijft, en dat de rechtbank eisers verzoek om aan hem een persoonlijke gedoogbeschikking toe te kennen dus niet honoreert.
    
    20. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer  de Bruin, griffier. De beslissing is op 19 februari 2024 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden hoger beroep instellen bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3287.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2580.