ECLI:NL:RVS:2024:273, Raad van State, 24-01-2024, 202200259/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog de door [appellant] aangevraagde vergunning verleend voor het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning van het perceel [locatie 1] te Schiermonnikoog. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Schiermonnikoog en de hierop gelegen woning. Op 5 januari 2018 heeft [appellant] een onttrekkingsvergunning aangevraagd voor het perceel [locatie 1] te Schiermonnikoog om woonruimte deels te onttrekken voor recreatief gebruik. Hierbij is rekening gehouden met een nog te realiseren uitbouw, waarvoor hij op dat moment een omgevingsvergunning had aangevraagd. Volgens de aanvraag om een onttrekkingsvergunning is de vloeroppervlakte voor recreatief gebruik 188 m² en de overblijvende vloeroppervlakte voor permanente bewoning 237 m². [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 4] en de daarop gelegen woning. [partij] is het er niet mee eens dat het college aan [appellant] een onttrekkingsvergunning heeft verleend en hij heeft daarom bezwaar gemaakt tegen het verleningsbesluit. Het college heeft dit bezwaar bij besluit van 11 oktober 2018 ongegrond verklaard.

202200259/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Schiermonnikoog,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 1 december 2021 in zaak nr. 18/3661 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Schiermonnikoog,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 maart 2018 heeft het college de door [appellant] aangevraagde vergunning verleend voor het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning van het perceel [locatie 1] te Schiermonnikoog.
    Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 december 2021 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van wat zij in haar uitspraak heeft overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 25 april 2023 heeft het college een nieuw besluit genomen ter uitvoering van de door de rechtbank gegeven opdracht.
    Zowel [appellant] als [partij] heeft naar aanleiding van dit nadere besluit een zienswijze ingebracht.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Quakernaat, rechtsbijstandverlener te Leusden, en vergezeld door zijn [echtgenote], het college, vertegenwoordigd door mr. S.E. Reichardt, bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwaarden, en [partij], bijgestaan door mr. E. Erkamp, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Schiermonnikoog en de hierop gelegen woning. Op 5 januari 2018 heeft [appellant] een onttrekkingsvergunning aangevraagd voor het perceel [locatie 1] te Schiermonnikoog om woonruimte deels te onttrekken voor recreatief gebruik. Hierbij is rekening gehouden met een nog te realiseren uitbouw, waarvoor hij op dat moment een omgevingsvergunning had aangevraagd. Volgens de aanvraag om een onttrekkingsvergunning is de vloeroppervlakte voor recreatief gebruik 188 m² en de overblijvende vloeroppervlakte voor permanente bewoning 237 m².
    2.       Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [appellant] voor het veranderen en vergroten van de woning op het perceel [locatie 1]. Omdat de uitbreiding van de woning wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden en dat in strijd is met het bestemmingsplan "Schiermonnikoog-dorp", heeft de omgevingsvergunning mede betrekking op het handelen in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Deze omgevingsvergunning was het onderwerp van een andere hogerberoepsprocedure, waarin op 15 november 2023 uitspraak is gedaan (ECLI:NL:RVS:2023:4264). [appellant] heeft te kennen gegeven dat de uitbouw conform deze aan hem verleende omgevingsvergunning is gerealiseerd. Aan de uitbouw is het huisnummer [locatie 3] toegekend.
    3.       Het college heeft de gevraagde onttrekkingsvergunning bij besluit van 9 maart 2018 verleend, omdat [appellant] volgens hem voldoet aan de voorwaarden die zijn neergelegd in de Beleidsregel voor het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning (hierna: de Beleidsregel) en de onttrekking niet leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu.
    4.       [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 4] en de daarop gelegen woning. [partij] is het er niet mee eens dat het college aan [appellant] een onttrekkingsvergunning heeft verleend en hij heeft daarom bezwaar gemaakt tegen het verleningsbesluit. Het college heeft dit bezwaar bij besluit van 11 oktober 2018 ongegrond verklaard. Hierop heeft [partij] beroep ingesteld.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [partij] gegrond verklaard. Volgens de rechtbank blijkt uit de tekening die [appellant] heeft ingebracht bij zijn aanvraag om een omgevingsvergunning dat er feitelijk een nieuwe twee-onder-een-kapwoning wordt gerealiseerd. Dit betekent dat er twee hoofdgebouwen op het perceel komen te staan, waar dat er eerst één was. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de nieuw te realiseren woning een aparte ingang, een eigen woonkamer, slaapkamers, een keuken, een badkamer en een toilet krijgt. Verder wordt aan de woning een eigen huisnummer toebedeeld. De nieuwe woning wordt daarbij toegevoegd aan het woningenbestand van de gemeente Schiermonnikoog. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat op grond van artikel 14 van de Huisvestingsverordening Schiermonnikoog 2015 (hierna: Hvv 2015) een vergunning nodig is als een woonruimte voor een andere bestemming dan "wonen" wordt gebruikt. Uit het besluit van 11 oktober 2018 blijkt dat het college bij de verlening van de onttrekkingsvergunning heeft getoetst aan de Beleidsregel, onder 2. Het bepaalde onder 2 ziet op een gedeeltelijke onttrekking van de woonbestemming. Het college heeft hieraan getoetst omdat in dit geval 44% van het netto vloeroppervlak van de woning zou worden onttrokken. Omdat naar het oordeel van de rechtbank niet langer sprake is van één hoofdgebouw, maar van twee, is dit volgens haar niet juist. Er moet van worden uitgegaan dat het nieuwe hoofdgebouw volledig aan de bestemming wonen wordt onttrokken. Dit betekent dat het college had moeten toetsen aan de Beleidsregel, onder 3. Omdat het college dit niet heeft gedaan, is het besluit van 11 oktober 2018 niet voorzien van een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het college daarom de opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen op het door [partij] gemaakte bezwaar met inachtneming van haar uitspraak.
    Juridisch kader
    6.       Het juridisch kader in deze zaak wordt gevormd door de Huisvestingswet 2014, de Hvv 2015 en de Beleidsregel. De relevante onderdelen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daar deel van uitmaakt.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    7.       [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat aan hem op 12 juni 2018 een omgevingsvergunning is verleend om af te wijken van het destijds geldende bestemmingsplan en dat recreatief gebruik van een deel van de woonruimte op het perceel [locatie 1] vanaf dat moment was toegestaan. Hieruit volgt volgens [appellant] dat op het moment dat het college besliste op het door [partij] tegen de onttrekkingsvergunning gemaakte bezwaar, op 11 oktober 2018, geen onttrekkingsvergunning meer nodig was voor het deel van de woonruimte dat bestemd is voor recreatie. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    7.1.    Anders dan [appellant] aanvoert, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] wel een onttrekkingsvergunning nodig heeft op grond van artikel 14 van de Hvv 2015. De woonruimten gelegen in de gemeente Schiermonnikoog mogen immers niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken. Dat aan [appellant] op 12 juni 2018 een omgevingsvergunning is verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, doet aan deze eis niet af. Bovendien zijn doel en strekking van de Huisvestingsverordening en de Wabo verschillend en kennen beide een ander toetsingskader.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank de situatie op het perceel [locatie 1] verkeerd heeft beoordeeld. Volgens [appellant] is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat zich op het perceel [locatie 1] twee hoofdgebouwen bevinden. Hij wijst erop dat de Hvv 2015 de mogelijkheid biedt om een deel van de woning te onttrekken voor recreatief gebruik (verhuur) en dit deel te voorzien van eigen voorzieningen en een eigen ingang. In artikel 1, onder 37, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Schiermonnikoog - dorp" wordt "hoofdgebouw" omschreven als een gebouw dat, gelet op de bestemming, zowel ruimtelijk als functioneel als het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt. Onder "gebouw" moet vervolgens artikel 1, onder 32, elk bouwwerk worden verstaan dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. [appellant] stelt zich op het standpunt dat ook nadat de woning is verbouwd nog steeds één hoofdgebouw op het perceel staat. Hij wijst er in dit verband op dat zich op Schiermonnikoog meer woningen bevinden waarvoor een onttrekkingsvergunning is verleend en die gedeeltelijk worden verhuurd voor recreatie. De rechtbank had er dan ook, net als het college, van uit moeten gaan dat slechts 44% van de woning voor recreatieve doeleinden gebruikt zou worden, aldus [appellant].
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de nieuwe woning die op het perceel [locatie 1] is gerealiseerd direct na toevoeging aan het woningenbestand volledig aan de bestemming "wonen" wordt onttrokken. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank hiermee voorbijgegaan aan het doel en de strekking van het in artikel 14 van de Hvv 2015 neergelegde vergunningsvereiste. De vergunningplicht ziet immers op het belang van behoud of samenstelling van de bestaande woningvoorraad. Aan die bestaande woningvoorraad - en daarmee de ruimte voor permanente bewoning - verandert in dit geval na de uitbreiding en verbouwing van de woning feitelijk nauwelijks iets, althans niet zoveel als de rechtbank kennelijk voor ogen had. De woning op het perceel [locatie 1], die door [appellant] wordt bewoond, blijft namelijk ook na de verbouwing beschikbaar voor permanente bewoning.
    8.2.    Omdat [appellant] de bedoeling heeft een deel van de bestaande woning samen met de uitbouw die met de omgevingsvergunning mogelijk is gemaakt te (laten) gebruiken als recreatiewoning, is een onttrekkingsvergunning nodig. De onttrekkingsvergunning die daarvoor nodig is, heeft het college ook verleend, op grond van de Beleidsregel, onder 2.
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat de gehele woning op het perceel [locatie 1] na de verbouwing een vloeroppervlakte van 425 m² heeft en dat hiervan 188 m² woonruimte, waaronder een deel van de bestaande woning, wordt onttrokken ten behoeve van recreatief gebruik. Dit is 44%, conform de aanvraag van [appellant] voor de onttrekkingsvergunning, en zoals [appellant] zelf heeft betoogd. Aangezien de Beleidsregel, onder 2 ziet op de situatie dat tussen de 25% en 45% wordt onttrokken, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling terecht dit beleidsonderdeel toegepast in zijn besluitvorming.
    8.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    9.       Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 11 oktober 2018 niet is voorzien van een deugdelijke motivering omdat niet aan de Beleidsregel, onder 3 is getoetst. De overige hogerberoepsgronden van [appellant] behoeven geen bespreking. Omdat de rechtbank niet is toegekomen aan de behandeling van de overige door [partij] in beroep voorgedragen gronden, zal de Afdeling deze gronden alsnog behandelen.
    Bespreking van de overige beroepsgronden
    10.     [partij] heeft in beroep betoogd dat het college de onttrekkingsvergunning niet aan [appellant] had mogen verlenen. Volgens [partij] leidt verlening van de onttrekkingsvergunning tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu. [partij] heeft hiertoe aangevoerd dat het perceel [locatie 1] is gelegen in een rustige woonwijk, waar weinig toerisme is. Als gevolg van de verlening van de onttrekkingsvergunning wordt de rust verstoord. [partij] vreest ook geluidsoverlast als gevolg van gebruik van de woning door recreanten die zich in en om de woning en in de achtertuin van [locatie 1] bevinden, tegen zijn erfgrens aan. Hij wijst daarbij op het verschil tussen gebruik van een pand als woning en gebruik van een pand als recreatiewoning door grote groepen recreanten (maximaal acht personen). Zo gedragen recreanten zich op vakantie vrijer en houden ze minder rekening met de omgeving, aldus [partij].
    10.1.  De Afdeling stelt vast dat het college een onttrekkingsvergunning op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvv 2015 kan weigeren als het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. In de uitspraak van 15 november 2023 is het volgende overwogen:
    "Op de zitting is, aan de hand van de vormgeving en inrichting van de woning, met partijen vastgesteld dat in de uitbreiding van de woning op het perceel een groep van maximaal 8 personen kan verblijven voor recreatieve doeleinden. Dit omvat volgens [belanghebbende] ook het gebruik van de op het perceel aanwezige tuin. De Afdeling stelt verder vast dat het perceel ligt ingeklemd tussen percelen waarop woonhuizen staan. Het perceel met de woning van [appellant sub II] grenst direct aan het perceel waarop het bouwplan ziet. Gelet op de ruimtelijke uitstraling van het beoogde recreatief gebruik, waaronder de redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting, de omvang van het recreatief gebruik en de locatie en situering waarop met het bouwplan het recreatief gebruik op het perceel is voorzien, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd waarom de gevraagde omgevingsvergunning in dit geval kon worden verleend."
    Deze overwegingen brengen mee dat ook de onttrekkingsvergunning onvoldoende is onderbouwd: het college zal nader moeten onderbouwen dat verlening van een onttrekkingsvergunning, eventueel onder daaraan te verbinden voorwaarden, niet zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het woon- en leefmilieu in de omgeving van [locatie 1].
    10.2.  Het betoog slaagt.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van wat zij in haar uitspraak heeft overwogen. Voor het overige dient de uitspraak te worden bevestigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daarvoor een termijn van zestien weken stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Bij het besluit van 25 april 2023 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [partij] gemaakte bezwaar. Omdat uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarin is bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van wat zij in haar uitspraak heeft overwogen, is de grondslag van dit besluit komen te vervallen. Het besluit van 25 april 2023 moet alleen al daarom worden vernietigd.
    13.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 december 2021 in zaak nr. 18/3661 voor zover daarin is bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van wat in die uitspraak is overwogen;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.      draagt het college op om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog van 25 april 2023, kenmerk 199292;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H. Benek en mr N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Borman
    Voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    735-1068
     
    BIJLAGE - juridisch kader
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    c. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    Huisvestingsverordening Schiermonnikoog 2015
    Artikel 14 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    Woonruimten gelegen in de gemeente Schiermonnikoog mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken.
    Artikel 18 Weigeringsgronden- intrekken en vervallen vergunning
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd als:
    a. Naar het oordeel van de burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking gediende belang;
    b. Het onder a genoemde belang niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;
    c. Het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.
    Beleidsregel voor het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning (behorende bij de Huisvestingsverordening Schiermonnikoog 2015)
    1. Voor onttrekkingen tot 25% van het netto vloeroppervlak (nvo) van het hoofdgebouw en eventuele aanbouwen waarvoor als zodanig een omgevingsvergunning is verleend, is geen vergunning nodig. Bij de berekening van het nvo wordt uitgegaan van NEN 2580, die is bijgevoegd (NEN staat voor Nederlandse Norm voor termen, definities en bepalingsmethoden). Deze NEN 2580 wordt in die zin gecorrigeerd dat ruimten die niet voldoen aan het Bouwbesluit en/of waarvan het gebruik afwijkt van de afgegeven omgevingsvergunning, niet worden meegeteld (zie hierna). De begrippen hoofdgebouw en aanbouw zijn omschreven in het vigerende bestemmingsplan.
    2. Voor onttrekkingen tussen 25 - 45% van het nvo is een vergunning nodig. Deze wordt afgegeven, zulks met inachtneming van het onder 1 gestelde.
    3. Onttrekkingen van 45% of meer van het nvo vallen uiteraard onder de vergunningplicht. Omdat de huisvestingsverordening uitdrukkelijk beoogt dat het grootste gedeelte van woningen voor permanente bewoning in gebruik blijft, zal alleen een vergunning worden afgegeven als naar ons oordeel het met de onttrekking gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Daarvan zal slechts in uitzonderingsgevallen sprake zijn. Waarbij tevens moet worden benadrukt dat het opvullen van leegstand met recreatief gebruik op Schiermonnikoog niet is toegestaan.