ECLI:NL:RVS:2024:1168, Raad van State, 20-03-2024, 202301085/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan van de gemeente Westerkwartier "Partiële herziening bestemmingsplan Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" vastgesteld.  Met het plan wordt het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" van 16 maart 2016 op de locatie van het zogenoemde Groot Winkelplein op het bedrijventerrein Leek herzien. Met deze herziening is de grens van de aanduiding "supermarkt" gewijzigd. [appellante] is eigenaar van een aantal percelen in het plangebied waarop de herziening betrekking heeft. Deze percelen liggen in de onmiddellijke nabijheid van de gronden waaraan de aanduiding "supermarkt" is toegekend. Volgens het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" rust op haar percelen de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduiding "detailhandel volumineus". Hier is geen supermarkt toegestaan. [appellante] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover daarin niet ook aan haar percelen een aanduiding "supermarkt" is toegekend. In het bijzonder gaat het haar om de locaties Rodenburg 1 en Industriepark 45, 47 en 49 in Leek (hierna: de percelen van [appellante]).

202301085/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Westerkwartier,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 februari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door drs. W.M.A. Kroesen, en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. Pijlman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 17 februari 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het plan wordt het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" van 16 maart 2016 op de locatie van het zogenoemde Groot Winkelplein op het bedrijventerrein Leek herzien. Met deze herziening is de grens van de aanduiding "supermarkt" gewijzigd. Als gevolg hiervan zijn de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" zonder de aanduidingen "detailhandel grootschalig" en "supermarkt", waarop een uitbreiding van de supermarkt heeft plaatsgevonden, alsnog voorzien van de aanduiding "supermarkt". Daarnaast is aan artikel 5.5, aanhef en onder g, van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" het volgende toegevoegd:
    "8. 'supermarkt', in welk geval maximaal 2 supermarkten met een gezamenlijke bruto vloeroppervlakte van ten hoogste 4.900 m² zijn toegestaan, waarvan een maximale winkelvloeroppervlakte van 3.820 m2."
    Daarmee komt artikel 5.5 van de regels van dat plan, over de bestemming "Bedrijventerrein", als volgt te luiden:
    "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    (…)
    g. het gebruik van gronden en bouwwerken voor detailhandel, tenzij het de gronden betreft ter plaatse van de aanduiding:
    (…)
    8. 'supermarkt', in welk geval maximaal 2 supermarkten met een gezamenlijke bruto vloeroppervlakte van ten hoogste 4.900 m² zijn toegestaan, waarvan een maximale winkelvloeroppervlakte van 3.820 m2.
    (…)"
    In de plantoelichting staat over de herziening dat hiermee wordt aangesloten bij de feitelijke situatie.
    3.       [appellante] is eigenaar van een aantal percelen in het plangebied waarop de herziening betrekking heeft. Deze percelen liggen in de onmiddellijke nabijheid van de gronden waaraan de aanduiding "supermarkt" is toegekend. Volgens het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" rust op haar percelen de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduiding "detailhandel volumineus". Hier is geen supermarkt toegestaan.
    [appellante] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover daarin niet ook aan haar percelen een aanduiding "supermarkt" is toegekend. In het bijzonder gaat het haar om de locaties Rodenburg 1 en Industriepark 45, 47 en 49 in Leek (hierna: de percelen van [appellante]).
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    5.       De relevante bepalingen uit de Dienstenrichtlijn zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Beroepsgronden
    Ontvankelijkheid
    6.       De raad stelt zich primair op het standpunt dat het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk is. Weliswaar kan [appellante] alleen al vanwege het arrest Varkens in Nood in haar beroep worden ontvangen, zoals op de zitting door de raad bevestigd, maar volgens de raad ontbreekt procesbelang. Volgens de raad is de keuze om de aanduiding "supermarkt" alleen toe te kennen aan het Groot Winkelplein waarop de bestaande supermarkten zijn gevestigd, al eerder gemaakt. Daarbij kan een eventuele vernietiging van het besluit volgens de raad niet leiden tot een uitkomst die voor [appellante] gunstiger is. Ook in het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" zoals dat gold voor de herziening, is een supermarkt op de percelen van [appellante] namelijk niet toegestaan.
    6.1.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    6.2.    De Afdeling volgt de raad niet in het standpunt dat [appellante] geen procesbelang heeft. Daarover overweegt de Afdeling dat [appellante] eigenaar is van gronden in het plangebied waarop de herziening betrekking heeft. Omdat met de herziening de grens van aanduiding "supermarkt" in het plan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" is gewijzigd en [appellante] de wens heeft voor een supermarkt op haar percelen in dat plangebied, heeft zij belang bij een oordeel over de afweging van de raad om niet ook aan haar percelen de aanduiding "supermarkt" toe te kennen.
    Dienstenrichtlijn
    7.       [appellante] betoogt dat het plan territoriale beperkingen bevat als bedoeld in de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Op de zitting heeft [appellante] het geschil beperkt tot de grens van de aanduiding "supermarkt". Zij heeft hierover toegelicht dat voor haar het probleem niet is dat het aantal supermarkten ten hoogste twee bedraagt en het gezamenlijk bruto vloeroppervlak is gemaximeerd. Waar het haar om gaat is dat de grens van de aanduiding "supermarkt" niet ook op haar percelen is gelegd, waardoor de bestaande supermarkten op het Groot Winkelplein niet naar haar percelen kunnen verplaatsen. Volgens haar gaat de beperking daarmee verder dan nodig is. Voor het doel dat de raad stelt na te streven, namelijk de bescherming van het kernwinkelgebied van Leek, maakt het immers niet uit waar in het plangebied de twee supermarkten zijn gevestigd, aldus [appellante].
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan voldoet aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst de raad naar het onderzoeksrapport "Onderzoek Rho Dienstenrichtlijn - bedrijventerreinen Leek en Oldebert" van Rho adviseurs voor leefruimte van 13 januari 2022 (hierna: het Rho-rapport), dat is opgenomen in bijlage 1 bij de plantoelichting.
    7.2.    In de plantoelichting staat dat het beleid en de bestemmingsplannen zijn gericht op het behouden van de functie, de kracht en de vitaliteit van het kernwinkelgebied van Leek. Tevens wordt ingezet op het voorkomen van leegstand. In het Rho-rapport wordt op basis van de analyses van koopstromen, aanbod, uitbreidingsruimte en leegstand geconcludeerd dat de detailhandelsstructuur van Leek onder druk staat. Volgens het Rho-rapport heeft Leek een regionale verzorgingsfunctie, maar zit in deze functie nauwelijks meer groei. Het winkelaanbod in Leek is bovengemiddeld en er is geen uitbreidingsruimte voor zowel dagelijkse als niet-dagelijkse detailhandel.
    In het Rho-rapport staat verder over het belang van het behoud van supermarkten in het centrumgebied, dat supermarkten belangrijke publiekstrekkers zijn. Het combinatiebezoek wordt positief beïnvloed als de supermarkt direct naast de andere winkels is gelegen, zo staat in het Rho-rapport. Volgens het rapport blijkt onder andere uit het provinciale koopstromenonderzoek dat deze situatie zich ook voordoet in Leek. Rondom de supermarkten is het winkelaanbod stabieler en kent een lager risicoprofiel dan op andere locaties in het centrum, aldus het Rho-rapport.
    7.3.    De Afdeling overweegt dat de raad hiermee weliswaar heeft onderbouwd waarom het beperken van het aantal supermarkten en de omvang daarvan op het Groot Winkelplein noodzakelijk en geschikt is. Maar de raad heeft daarmee naar het oordeel van de Afdeling nog niet onderbouwd dat de geografische vestigingsbeperking van deze supermarkten tot het Groot Winkelplein niet verder gaat dan nodig is om het doel, kort gezegd de bescherming van het kernwinkelgebied van Leek, te bereiken. Daarvoor is van belang dat het toekennen van de aanduiding "supermarkt" aan andere gronden in het plangebied dan het Groot Winkelplein, waaronder de percelen van [appellante], niet kan leiden tot een uitbreiding van het aantal supermarktmeters. Met de herziening is immers ook het maximaal toegestane aantal supermarkten en de maximale oppervlakte daarvan op de gronden binnen de aanduiding "supermarkt" vastgelegd.
    De raad heeft op de zitting toegelicht dat hij niet wil voorzien in een mogelijkheid voor een supermarkt buiten het Groot Winkelplein, omdat er veel energie is gestoken in het goed laten functioneren van dat plein. Een mogelijkheid voor verplaatsing van de supermarkten brengt dat in gevaar, aldus de raad. Hierover overweegt de Afdeling dat onder meer de bescherming van het stedelijk milieu in algemene zin een dwingende reden van algemeen belang kan opleveren als bedoeld in artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. Met deze toelichting van de raad is naar het oordeel van de Afdeling echter nog niet onderbouwd dat die bescherming voor het Groot Winkelplein noodzakelijk is, als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. Daarmee kan ook niet worden beoordeeld of de maatregel evenredig is, als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Gelet hierop heeft de raad het plan, voor zover het betreft de grens van de aanduiding "supermarkt", in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het beroep is gegrond.
    Proceskosten
    9.       De raad moet de proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westerkwartier van 14 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Bedrijventerreinen Leek en Oldebert", voor zover het betreft de grens van de aanduiding "supermarkt" op de gronden tegenover de percelen Rodenburg 1 en Industriepark 45, 47 en 49 in Leek;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Westerkwartier tot vergoeding van bij [appellante] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Westerkwartier aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedragen van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    896
     
    BIJLAGE
     
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 4, punt 7
    „eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten […].
    Artikel 4, punt 8
    „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid.
    Artikel 15
    Aan evaluatie onderworpen eisen
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […].