ECLI:NL:RBNNE:2023:5540, Rechtbank Noord-Nederland, 21-12-2023, 22/3319
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor het vestigen van een discountsupermarkt en outletwinkel. Dienstenrichtlijn. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de beperking in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen gerechtvaardigd is

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/3319 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: W. Eilering),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Assen 
    (gemachtigde: E.M. Venema).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen weigering van de omgevingsvergunning voor een discountsupermarkt op het adres [adres] te [plaats].
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 20 december 2021 geweigerd. Met het bestreden besluit van 2 september 2022 op het bezwaar van eiseres heeft het college dit besluit in stand gelaten, met een aanvulling van de motivering.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres heeft op 9 november 2021 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het vestigen van een discountsupermarkt en outletwinkel op het adres [adres] te [plaats].
    
    
    
      2.1.
      Op dit perceel geldt krachtens het bestemmingsplan ‘Stadsbedrijvenpark’ de bestemming ‘ Bedrijventerrein’. Daarnaast geldt de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijventerrein - detailhandel in outletproducten’. Overige vormen van detailhandel zijn volgens het bestemmingsplan ter plaatse niet toegestaan. Het college acht de vestiging van een discountsupermarkt daarom in strijd met het bestemmingsplan. De vestiging van een outletwinkel is ter plaatse bij recht toegestaan.
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft de aanvraag met het besluit van 20 december 2021 geweigerd.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
      
    
    
      2.4.
      Op 23 augustus 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Algemene Commissie Bezwaarschriften (hierna: de commissie). De commissie heeft op 31 augustus 2022 advies uitgebracht aan het college.
      
    
    
      2.5.
      Het college heeft met het bestreden besluit van 2 september 2022, onder overname van het adviesrapport, de weigering van de omgevingsvergunning met een aanvullende motivering in stand gelaten.
      
    
    
      2.6.
      Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning voor de vestiging van de discountsupermarkt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      In de bijlage zijn de relevante artikelen van het Bestemmingsplan Veendam Centrum (bestemmingsplan) en van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) opgenomen.
      
      
        
          Evidente strijd met de Dienstenrichtlijn
        
      
      5. In het bestemmingsplan staan de volgende bepalingen opgenomen:
      
      
        
          “5.1.  Bestemmingsomschrijving
        
        
          De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        
        
          (…)
        
      
      
        s. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - detailhandel in outletproducten' tevens detailhandel in de vorm van een outletwinkel;
      
      
        (…)”
      
      
      
        
          “5.5 Specifieke gebruiksregels
        
        
          Tot een gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval begrepen een gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van:
        
        
          (…)
        
      
      
        b. de uitoefening van detailhandel, met uitzondering van detailhandel die op grond van lid 5.1 is toegestaan;
      
      
        (…)”
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseres voert aan dat bovengenoemde bepalingen evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Er is sprake van een eis die een beperking oplevert en deze eis is niet in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRvS) van 26 februari 2020. De commissie heeft volgens eiseres erkend dat sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Het college heeft volgens eiseres niet onderbouwd dat het beperken van een vestigingsmogelijkheid voor een discountsupermarkt noodzakelijk is en een evenredigheidstoetsing ontbreekt. Het doel dat het college nastreeft is de terugkeer van andere vormen van bedrijvigheid dan detailhandel in dit deel van het Stadsbedrijvenpark. Het college heeft niet specifiek onderbouwd waarom een discountsupermarkt niet past binnen de ontwikkeling die het college voor ogen heeft. De vestiging van een discountsupermarkt kan volgens eiseres juist bijdragen aan de beschikbaarheid van kwalitatief goed winkelaanbod op korte afstand van de woonomgeving. Door het college is ook niet onderbouwd dat een beperking van de branchering noodzakelijk is wegens een geschat overschot aan vierkante meters aan supermarkten. Gelet op het voorgaande moeten de onder 5 genoemde bestemmingsplanregels onverbindend worden verklaard.
      
    
    
      5.2.
      Het college voert aan dat geen sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Dit is ook niet door de commissie erkend, zoals eiseres stelt.  Het college heeft aan het bestreden besluit de ‘Ontwikkelvisie detailhandel en horeca’ uit 2009 (hierna: de detailhandelsvisie uit 2009) en de ‘Visie op de detailhandelsstructuur Gemeente Assen’ uit 2021 (hierna: de detailhandelsvisie uit 2021) ten grondslag gelegd. Op grond van de uitgangspunten in die documenten is het college tot het oordeel gekomen dat de vestiging van een discountsupermarkt op deze locatie ruimtelijk onwenselijk is, omdat dit niet past in de gewenste detailhandelsstructuur. Ook blijkt uit een berekening van de marktruimte dat in Assen wat supermarktaanbod betreft voor de situatie in 2025 en 2030 meer aanbod dan vraag aanwezig is. 
      
      
        5.2.1.
        Het college heeft in beroep een nadere beoordeling van DTNP overgelegd met betrekking tot de wenselijkheid van een supermarkt op de locatie [adres] te [plaats]. Ook hieruit volgt de conclusie dat een supermarkt op deze plek ruimtelijk onwenselijk is. Hierbij wordt onder andere gewezen op de autogerichte locatie zonder woningen in de directe nabijheid, de beperkte marktruimte voor supermarkten in Assen, het mogelijke gevolg dat supermarkten op gewenste locaties onder druk worden gezet en wegvallen en het bevorderen van een goed investeringsklimaat in winkelgebieden waar supermarkten gevestigd zijn. 
        
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        5.3.1.
        De AbRvS heeft zich in verschillende uitspraken, waaronder die van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:595, uitgesproken over de rechterlijke toetsing van een beroep op de Dienstenrichtlijn. In een zaak als nu voorligt zal degene die zich beroept op de Dienstenrichtlijn dienen te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Vervolgens dient het bestuursorgaan te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, waarbij het in de eerste plaats gaat om een onderbouwing waarom de beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Hierbij kan verwezen worden naar een toelichting bij het bestemmingsplan of, bij ontbreken daarvan, met een nadere onderbouwing van de beperking. De bestemmingsplanregel dient slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten bij evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Dit is alleen het geval als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat deze strijd zich voordoet, bijvoorbeeld als iedere motivering ontbreekt. Ontbreekt die motivering, dan kan alsnog een onderbouwing worden gegeven maar deze hoeft niet zo ver te gaan als een analyse met specifieke gegevens.
        
      
      
        5.3.2.
        Tussen partijen is niet in geschil dat het enkel toestaan van detailhandel in de vorm van een outletwinkel in het bestemmingsplan een eis is die een beperking oplevert in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. In geschil is of de beperking voldoet aan de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid (zoals opgenomen in artikel 15, derde lid, aanhef, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn). 
        
      
      
        5.3.3.
        De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de beperking in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen gerechtvaardigd is. Alhoewel de detailhandelsvisie uit 2021 ten tijde van het bestreden besluit nog niet was vastgesteld, blijkt uit de detailhandelsvisie uit 2009 reeds voldoende dat de vestiging van een supermarkt op deze locatie ruimtelijk onwenselijk is. Dit standpunt wordt verder ondersteund door het in beroep overgelegde rapport van DTNP. De rechtbank overweegt dat hierbij niet, zoals eiseres ter zitting heeft aangevoerd, van belang is of de woorden ‘Dienstenrichtlijn’, ‘noodzakelijkheid’ en ‘evenredigheid’ letterlijk worden genoemd in de tekst van de visie. Van belang is of uit de tekst en onderbouwing in de visie voldoende blijkt dat aan de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid is voldaan. Het college heeft in het bestreden besluit niet concreet onderbouwd wat ruimtelijk gezien het verschil is tussen de vestiging van een outletwinkel en de vestiging van een supermarkt. Echter, uit de onderbouwing van het college blijkt dat een supermarkt niet wenselijk wordt geacht wegens het mogelijke effect hiervan op andere supermarkten en het investeringsklimaat in de winkelgebieden waar deze supermarkten gevestigd zijn. De vestiging van een outletwinkel is in deze context niet vergelijkbaar met de vestiging van een supermarkt. 
        
      
      
        5.3.4.
        Ook volgt de rechtbank eiseres niet in het standpunt dat de commissie zou hebben erkend dat sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. De commissie heeft het college geadviseerd in het bestreden besluit een nadere onderbouwing te geven met betrekking tot de Dienstenrichtlijn. Die nadere onderbouwing heeft het college in het bestreden besluit gegeven door onder andere te verwijzen naar de detailhandelsvisie van 2009. 
        
      
      
        5.3.5.
        Het voorgaande betekent dat er geen sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Er is daarom geen grond om de bestemmingsplanregel onverbindend te achten of buiten toepassing te laten.
        
        
          
            Begripsbepaling outletproducten
          
          6. Eiseres stelt dat de begripsbepaling voor ‘outletproducten’ in strijd is met de Dienstenrichtlijn omdat daarin economische vereisten zijn vervat. De rechtbank vat dit op als een beroep op artikel 14, vijfde lid van de Dienstenrichtlijn
        
        
      
    
    
      6.1.
      Volgens artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn mag het college de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk stellen van “de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.”
      
    
    
      6.2.
      In artikel 1.66 is de begripsbepaling voor outletproducten opgenomen. Deze definitie luidt als volgt:
      
      
        
          
            outletproducten: producten die afwijken van de standaardkwaliteit en/of:
          
        
        
          
            niet, of niet meer onder de gangbare voorwaarden via de reguliere detailhandel kunnen worden afgezet en/of;
          
        
        
          
            In de afgelopen periode van drie maanden niet meer aan de reguliere detailhandel zijn aangeboden en/of;
          
        
        
          
            niet meer door de reguliere detailhandel direct zijn afgenomen en waarvan de prijzen minimaal 30% onder de gangbare verkoopadviesprijzen zullen liggen;”
          
        
      
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat de definitie onder het laatste punt een prijsstelling bevat, zoals eiseres stelt. Echter, blijkens de definitie kan een outletproduct verschillende kenmerken hebben en hoeft niet per se aan de genoemde prijsstelling te worden voldaan. Bovendien betreft dit een begripsbepaling die op zichzelf geen beperking vormt voor de tot de toegang of uitoefening van een dienstenactiviteit ter plaatse. In zoverre is geen sprake van economische vereisten die de toegang of uitoefening van een dienstenactiviteit beperken. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Strijdigheid met het bestemmingsplan
        
        7.	Eiseres voert aan dat de vestiging van een discountsupermarkt niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het begrip ‘outletwinkel’ niet is gedefinieerd en daar geen beperkingen uit kunnen voortvloeien.
      
      
    
    
      7.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vestiging van een discountsupermarkt in strijd is met het bestemmingsplan. Het begrip ‘outletwinkel’ wordt in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Bij het ontbreken van een definitie in het bestemmingsplan moet worden aangesloten bij normaal spraakgebruik. De Dikke Van Dale definieert een ‘outlet store’ als een ‘winkel waar een fabrikant bep. goederen, bv. restpartijen, rechtstreeks aan de consument verkoopt’. De rechtbank leidt uit die definitie af dat voor het bepalen of sprake is van een outletwinkel, van belang is hoe de bevoorrading van de winkel is vormgegeven. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de discountsupermarkt producten met een scherpe prijs aanbiedt. Dit doet de supermarkt onder andere door producten aan te bieden die vergelijkbaar zijn met producten van zogenaamde A-merken, maar om bepaalde redenen, bijvoorbeeld omdat zij een ander formaat hebben, goedkoper kunnen worden aangeboden. Deze producten zijn mogelijk afwijkend van de producten die bij andere supermarkten worden aangeboden, maar het betreft producten die standaard door de supermarkt worden ingekocht en geen producten die bijvoorbeeld als restpartij worden aangeboden en om die reden goedkoper zijn. De discountsupermarkt kan daarom volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als een ‘outletwinkel in levensmiddelen’, zoals eiseres stelt. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
        
          
          Overige gronden
        
        8.	Eiseres voert aan dat de locatie niet ongeschikt is voor een supermarkt en het college dat onvoldoende in zijn overweging heeft betrokken.
      
      
    
    
      8.1.
      
        De rechtbank overweegt dat door het college niet wordt betwist dat de locatie, gelet op bijvoorbeeld oppervlakte en parkeerruimte, niet ongeschikt is voor een supermarkt. De vestiging van een supermarkt is echter op grond van een ruimtelijke afweging niet wenselijk op deze locatie. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
        
          9. 	Eiseres stelt dat het met de weigering beoogde doel niet coherent en systematisch wordt nagestreefd. Eiseres doelt daarmee op de twee tijdelijke omgevingsvergunningen voor supermarkten op deze locatie die het college eerder heeft verleend.
      
      
    
    
      9.1.
      Dat het college eerder tijdelijke omgevingsvergunningen heeft verleend voor supermarkten op deze locatie, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat het met de weigering beoogde doel niet coherent en systematisch wordt nagestreefd. De tijdelijke omgevingsvergunningen zijn namelijk verleend in verband met verbouwingen van de betreffende supermarkten op de vaste locaties. Het is de rechtbank niet gebleken dat het college buiten de gewenste detailhandelsstructuur vaste locaties voor nieuwe supermarkten toestaat. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2023.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd deze
      
      
        uitspraak mede te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
      
    
    
    
      Artikel 14
      De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
      (…)
      5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang;
      (…)
    
    
    
      Artikel 15
    
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    (…)
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Stadsbedrijvenpark’
      
      Artikel 1.66 outletproducten
    
    
      
        outletproducten: producten die afwijken van de standaardkwaliteit en/of:
      
      
        niet, of niet meer onder de gangbare voorwaarden via de reguliere detailhandel kunnen worden afgezet en/of;
      
      
        In de afgelopen periode van drie maanden niet meer aan de reguliere detailhandel zijn aangeboden en/of;
      
      
        niet meer door de reguliere detailhandel direct zijn afgenomen en waarvan de prijzen minimaal 30% onder de gangbare verkoopadviesprijzen zullen liggen;
      
    
    
    
      Artikel 1.84 supermarkt:
      een detailhandelbedrijf in de vorm van een zelfbedieningswinkel waar levensmiddelen, voedingsmiddelen - inclusief versartikelen zoals groente, brood, vlees en zuivel - en huishoudelijke artikelen worden verkocht, met een winkelvloeroppervlak van ten minste 600 m².
    
    
    
      Artikel 5.1.  Bestemmingsomschrijving
      De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      (…)
    
    s. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - detailhandel in outletproducten' tevens detailhandel in de vorm van een outletwinkel;
    (…)”
    
    
      Artikel 5.5 Specifieke gebruiksregels
      Tot een gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval begrepen een gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van:
      (…)
    
    b. de uitoefening van detailhandel, met uitzondering van detailhandel die op grond van lid 5.1 is toegestaan;
    (…)”
    
  
  
     AbRvS 26 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2020:616.