ECLI:NL:RVS:2023:1340, Raad van State, 05-04-2023, 202200734/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan RailInsight voor het plaatsen van een extra slaaprijtuig voor hotel Train Lodge aan de Changiweg 121 in Amsterdam. RailInsight heeft voor onbepaalde tijd een recht van erfpacht op de gronden van de locatie. Overeenkomstig het geldende bestemmingsplan "Sloterdijk" rust op de gronden van de locatie de enkelbestemming "Groen" met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van horeca - hoteltrein’. Op de locatie exploiteert RailInsight het hotel Train Lodge, bestaande uit vier slaaprijtuigen en één bistrorijtuig, die een aaneengesloten geheel vormen. Deze voormalige treinrijtuigen zijn omgebouwd tot hotel. Voor de plaatsing van deze rijtuigen heeft het college op 17 maart 2015 een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de periode 1 juli 2015 tot en met 31 mei 2030. RailInsight heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen en het gebruiken van een extra slaaprijtuig ter uitbreiding van het hotel.

202200734/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    RailInsight B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2021 in zaak nr. 21/2142 in het geding tussen:
    RailInsight B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan RailInsight voor het plaatsen van een extra slaaprijtuig voor hotel Train Lodge aan de Changiweg 121 in Amsterdam (hierna: de locatie).
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college het door RailInsight daartegen gemaakte bezwaar onder aanpassing van de motivering ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2021 heeft de rechtbank het door RailInsight  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft RailInsight hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    RailInsight heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 januari 2023, waar RailInsight, vertegenwoordigd door [grmachtigde], bijgestaan door mr. E.H.M. Schaakxs, rechtsbijstandverlener te Soest, en J. Willard, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Brinkman en mr. L. Bouzahra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       RailInsight heeft voor onbepaalde tijd een recht van erfpacht op de gronden van de locatie. Overeenkomstig het geldende bestemmingsplan "Sloterdijk" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de gronden van de locatie de enkelbestemming "Groen" met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van horeca - hoteltrein’.
    Op de locatie exploiteert RailInsight het hotel Train Lodge, bestaande uit vier slaaprijtuigen en één bistrorijtuig, die een aaneengesloten geheel vormen. Deze voormalige treinrijtuigen zijn omgebouwd tot hotel. Voor de plaatsing van deze rijtuigen heeft het college op 17 maart 2015 een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de periode 1 juli 2015 tot en met 31 mei 2030. RailInsight heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen en het gebruiken van een extra slaaprijtuig ter uitbreiding van het hotel.
    2.       Het college heeft bij het besluit op bezwaar van 2 maart 2021 de weigering een omgevingsvergunning te verlenen, in stand gelaten. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de aanvraag in strijd is met artikel 9.2 van de planregels. Dat artikel bepaalt dat op de voor "Groen" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde mogen worden gebouwd, met een maximale bouwhoogte van 10 meter. Het college is niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De plaatsing van het extra rijtuig is volgens het college namelijk stedenbouwkundig ongewenst en doorbreekt en verdringt de groene bufferzone tussen de openbare ruimte en de hoteltrein. Ook maakt het extra rijtuig volgens het college het telecommunicatietracé van Verizon onbereikbaar.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       Vast staat en niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met artikel 9.2 van de planregels. Zoals hiervoor onder 2 overwogen heeft het college geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat het van mening is dat de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    4.       Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of een aanvraag om een omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot het verlenen dan wel weigeren van de vergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Is er strijd met een goede ruimtelijke ordening?
    5.       RailInsight betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het nieuwe slaaprijtuig afbreuk doet aan de stedenbouwkundige opzet. Zij voert aan dat het standpunt van het college dat de plaatsing van het extra slaaprijtuig stedenbouwkundig ongewenst is omdat het slaaprijtuig los staat van de slaaptrein, onjuist is. Nergens is volgens RailInsight vastgelegd dat het moet gaan om rijtuigen die achter elkaar moeten worden geplaatst. Dat de eerste rijtuigen achtereen zijn geplaatst hield verband met de benutting van de gronden die zij in erfpacht heeft, maar niet met de intentie om er daadwerkelijk een trein van te maken. Verder voert zij aan dat na het verlenen van de omgevingsvergunning van 17 maart 2015 zich geen significante wijzigingen hebben voorgedaan, zodat niet valt in te zien waarom tegen de parallelle plaatsing van het extra slaaprijtuig nu wel stedenbouwkundige bezwaren bestaan.
    Ook heeft de rechtbank volgens RailInsight ten onrechte bij haar oordeel betrokken dat de groene bufferzone wordt doorbroken. Deze groenstrook heeft geen beschermde status in het bestemmingsplan, zo stelt zij. Bovendien is het haar door middel van een exploitatievergunning toegestaan om daar een terras te maken. Op de zitting heeft RailInsight verder naar voren gebracht dat het college heeft voorgesteld om een deel van deze strook in te richten als parkeerplaats. Hieruit volgt dat een andere invulling dan groen al aan de orde is. RailInsight wijst erop dat door de functieaanduiding ‘specifieke vorm van horeca - hoteltrein’ binnen de bestemming "Groen" een onduidelijk ruimtelijk kader is geschapen voor RailInsight. Verder is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op haar stelling dat uit het in beroep ingebrachte schetsontwerp blijkt dat een uitbreiding op de plaats van het extra slaaprijtuig in de groenstrook al lang als mogelijk werd beschouwd.
    Daarnaast is de rechtbank volgens RailInsight er aan voorbij gegaan dat uit de uitgiftetekening van de in erfpacht uitgegeven gronden blijkt dat er geen ruimte is om binnen de grenzen van deze gronden een extra rijtuig voor of achter de bestaande hoteltrein te plaatsen. Het is ondenkbaar dat de gemeente Amsterdam bereid is om hiervoor extra grond in erfpacht uit te geven.     
    Ten slotte vormt de aanwezigheid van het extra rijtuig geen beletsel voor het onderhoud aan de aanwezige kabels en leidingen, omdat deze bereikbaar zijn door het optillen van de metalen deksels van de betonbak waarin deze kabels en leidingen liggen, zo stelt RailInsight. Bovendien heeft zij op grond van de Algemene Bepalingen voor eeuwigdurende erfpacht 2000 Amsterdam (hierna: AB 2000), die van toepassing zijn op haar erfpachtrecht, de verplichting om de aanwezigheid van en het onderhoud aan kabels en leidingen in de grond van de locatie te gedogen. Deze gedoogverplichting geeft volgens RailInsight voldoende waarborg om dit belang veilig te stellen.
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zijn standpunt dat de plaatsing van het nieuwe slaaprijtuig in strijd met een goede ruimtelijke ordening is, deugdelijk heeft gemotiveerd.
    Het college heeft aan dit standpunt ten grondslag mogen leggen dat door de plaatsing van het extra slaaprijtuig de stedenbouwkundige eenheid van de hoteltrein, zoals die vergund was, teniet wordt gedaan. Het college heeft gemotiveerd toegelicht dat de samenhang met de bestaande hoteltrein ontbreekt, omdat het extra slaaprijtuig apart van de bestaande hoteltrein op de locatie wordt geplaatst en ook in een andere hoek staat. Dat het bestemmingsplan geen definitie bevat van een hoteltrein en daarin niet de eis is opgenomen dat de rijtuigen achter elkaar moeten worden geplaatst, maakt dit niet anders. Een belangrijk kenmerk van een trein is immers, zoals het college op de zitting nader heeft toegelicht, de reeks aan elkaar verbonden elementen, waaruit een trein bestaat. De Afdeling ziet in wat RailInsight heeft aangevoerd, geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen. Bovendien staat het bestemmingsplan slechts één hoteltrein toe. Als het losstaande slaaprijtuig op zichzelf ook als een hoteltrein zou kunnen worden aangemerkt, dan houdt dat in dat op de locatie twee hoteltreinen staan.
    Het college heeft bij zijn besluitvorming verder mogen betrekken dat het losstaande rijtuig het zicht op de bestaande hoteltrein vanaf de naastgelegen weg verstoort. Daarbij heeft het college van belang mogen achten dat het rijtuig zich slechts op een afstand van 0,5 tot 1 meter van het trottoir bevindt, waardoor dat rijtuig vanaf het trottoir dominant in het oog springt ten opzichte van de bestaande hoteltrein en in die zin massief oogt. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat RailInsight op de zitting heeft aangegeven dat het losstaande slaaprijtuig 25 meter lang is en 3,5 meter hoog is. Deze omvang van dat rijtuig is dusdanig groot dat plaatsing ervan, anders dan RailInsight stelt, een significante wijziging tot gevolg heeft ten opzichte van de vijf rijtuigen die zijn vergund met de omgevingsvergunning van 17 maart 2015.
    Over de groene strook stelt de Afdeling op grond van de overgelegde foto’s en tekeningen vast dat deze ongeveer 9 meter brede strook door het aldaar geplaatste extra slaaprijtuig wordt doorbroken en op de plaats van het rijtuig helemaal is verdwenen. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat de plaatsing van dat slaaprijtuig in de groene strook tussen de bestaande hoteltrein en de openbare ruimte, daargelaten de vraag of deze groene strook bescherming heeft gevonden in het bestemmingsplan, in strijd is met de vergroeningsambitie van Sloterdijk-Centrum. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het doorbreken van de groenstrook niet in lijn is met de stedenbouwkundige ambities voor de openbare ruimte die door de raad van de gemeente zijn vastgesteld in de "Visie Sloterdijk-Centrum 2040" en het beeldkwaliteitsplan "Sloterdijk-Centrum". In het beeldkwaliteitsplan zijn de relevante ontwikkelrichtingen op het gebied van stedenbouw en openbare ruimte uit de "Visie Sloterdijk-Centrum 2040" overgenomen. Uit het beeldkwaliteitsplan volgt de ambitie het stenig karakter van Sloterdijk-Centrum te vergroenen. Ook volgt daaruit dat het college onder meer in het gebied Stationsbuurt Oost, waar, anders dan wat RailInsight op de zitting heeft gesteld, de locatie deel van uitmaakt, door middel van groen de overgang van privé naar openbaar terrein wil vormgeven. Op de zitting heeft het college verder toegelicht dat de groene strook in dit geval van belang is voor het behoud van de openheid van de locatie, omdat de strook fungeert als ruimtelijke buffer tussen de openbare ruimte en de hoteltrein. Ook heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een terras het open karakter van de groene strook niet onaanvaardbaar aantast, maar het losstaande rijtuig, mede gelet op de omvang ervan, dicht bij het trottoir wel. Dat RailInsight een terras mag hebben op de strook maakt naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet dat het college alleen daarom ook de plaatsing van het extra slaaprijtuig moet toestaan. Daarnaast leidt de stelling van RailInsight dat het college parkeerplaatsen zal aanleggen op een deel van de strook niet tot een ander oordeel. Uit de door RailInsight ingebrachte tekening blijkt immers dat de grond waar de aanleg van die parkeerplaatsen aan de orde is, buiten de locatie valt.
    Verder ziet de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat uit het door RailInsight aangehaalde schetsontwerp en de uitgiftetekening volgt dat het college de plaatsing van een extra slaaprijtuig heeft voorzien op de plaats waar dit zich nu bevindt. In de uitgiftetekening is de plaats van de hoteltrein in het geheel niet aangegeven. In het schetsontwerp is weliswaar een plek voor mogelijke uitbreiding ingetekend, maar dit gaat om een andere plaats op de locatie. Ook blijkt uit dit schetsontwerp niet waar een mogelijke uitbreiding uit kan bestaan. Bovendien maakt het door RailInsight aangehaalde schetsontwerp geen onderdeel uit van de aanvraag die tot de tijdelijke omgevingsvergunning van 17 maart 2015 heeft geleid, en daarmee ook niet van die tijdelijke omgevingsvergunning, zodat RailInsight daar in dat opzicht geen rechten aan kan ontlenen.
    De rechtbank heeft ten slotte terecht overwogen dat het college bij de beoordeling of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening, rekening heeft mogen houden met het belang van de bereikbaarheid van de ondergrondse infrastructuur in het kader van onderhoud en reparaties. Op de zitting heeft het college aan de hand van een tekening inzichtelijk gemaakt dat het slaaprijtuig zich over de volle lengte van 25 meter bevindt boven een kabeltracé van netwerkbedrijf Verizon. Dit tracé zal, in het bijzonder in geval van spoed, bereikbaar moeten zijn voor de netwerkbeheerder. De door RailInsight naar voren gebrachte gedoogverplichting laat onverlet dat het college dit aspect heeft mogen betrekken bij zijn beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening.      
    Onder deze omstandigheden heeft het college naar het oordeel van de Afdeling mogen besluiten dat het plaatsen van het extra slaaprijtuig in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog faalt.
    Kan RailInsight een beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
    6.       RailInsight betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of RailInsight een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, is uitgegaan van een verkeerde lezing van de brief van het college van 19 februari 2018. Zij voert daartoe aan dat in deze brief is aangegeven dat het college geen medewerking zal verlenen aan een uitbreiding van het kadastrale perceel. Er staat volgens RailInsight wel in de brief dat het college bereid is met haar mee te denken over uitbreiding met functies anders dan een hotel of "extended stay", mits dit binnen de huidige perceelgrenzen valt. Aangezien de aangevraagde uitbreiding valt binnen de grenzen van het perceel, heeft de rechtbank deze brief onjuist gekwalificeerd en is duidelijk dat het college vindt dat een uitbreiding binnen het kavel tot de mogelijkheden behoort, zo stelt RailInsight.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat RailInsight geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, gelet op de inhoud van de brief van 19 februari 2018.
    Uit het onderwerp en de eerste alinea van deze brief volgt dat de brief betrekking heeft op de uitbreiding van het hotel Train Lodge. In deze brief wordt uiteengezet dat het college geen medewerking aan de hoteluitbreiding wil verlenen, omdat het bestemmingsplan daar geen ruimte voor biedt, het Team Overnachtingenbeleid hierover negatief heeft geadviseerd en de uitbreiding ten koste gaat van de waardevolle groenstrook in de openbare ruimte. Het college sluit de brief af met de bereidheid met RailInsight mee te denken over andere functies dan een hotel of "extended stay", mits dat binnen de huidige perceelsgrenzen valt. In de brief staat expliciet dat het college geen medewerking aan de hoteluitbreiding wil verlenen. Met deze brief heeft RailInsight dan ook niet aannemelijk gemaakt dat er toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan, waaruit RailInsight mocht afleiden dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor de plaatsing van het extra slaaprijtuig.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    374-1026