ECLI:NL:RBGEL:2024:225, Rechtbank Gelderland, 19-01-2024, AWB-21_5172
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: WOB; zoekslag; beoordelingskader BUK; persoonlijke levenssfeer; persoonlijke beleidsopvattingen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/5172 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    in de zaak tussen
  
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] ,
    
      
        
          
            [eiser]
          , uit [woonplaats] ,
        
          
            [eiser]
          , uit [woonplaats] ,
        
          
            [eiser]
          , uit [woonplaats] ,
        
          
            [eiser]
          , uit [woonplaats] , 
        (gemachtigde: [gemachtigde] ), eisers 1
        
          
            [eiser 2]
          , eiser 2,samen eisers
      
      
      
        en
      
      
    
  
  
    de raad van bestuur van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) 
    (gemachtigden: mr. S.E.A. Groeneveld en E.J.M. van der Ploeg).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing van het CIZ op het verzoek van eiser 2 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
    
    
    
      1.1.
      Het CIZ heeft dit verzoek met het besluit van 26 mei 2021 toegewezen en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 30 september 2021 op het bezwaar van eisers heeft het CIZ het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2021 herroepen en een nieuw besluit op het Wob-verzoek genomen.
      
    
    
      1.2.
      Het CIZ heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      Eiser 2 heeft de rechtbank toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verleend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser 2, de gemachtigden van het CIZ en [naam] en [naam] namens het CIZ.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank eerst de ontvankelijkheid van het beroep voor zover de gemachtigde stelt dat dit is ingediend namens eisers 1. Dat beroep is in zoverre niet-ontvankelijk (zie onder 4). Vervolgens stelt de rechtbank vast dat het besluit onbevoegd is genomen door de bestuurssecretaris van het CIZ. De rechtbank gaat aan dit gebrek voorbij omdat het CIZ dat besluit alsnog voor zijn rekening heeft genomen (zie onder 6). 
    
    
      2.1.
      Vervolgens beoordeelt de rechtbank de openbaarmakingsbeslissing van het CIZ op het verzoek van eiser 2 (hierna ook aangeduid als eiser). Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
      3. De rechtbank komt daarbij tot het oordeel dat het beroep van eiser gegrond is. De zoekslag die door het CIZ is verricht is voldoende zodat geloofwaardig is dat er niet meer documenten zijn (zie onder 8). De weigering van openbaarmaking van informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob kan in stand blijven, met uitzondering van de naam van de opdrachtgever (zie onder 9). Dit geldt ook voor de weigering op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, maar ook hier geldt een uitzondering, te weten voor de bijlage bij het document ‘Impactanalyse TOG’ (zie 10). Het CIZ kan zich voor het niet openbaar maken van de naam van de opdrachtgever ook niet beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob. Het CIZ heeft daarnaast onvoldoende gemotiveerd waarom sprake zou kunnen zijn van onevenredige benadeling van het CIZ bij openbaarmaking van het document ‘Bijlage 2: aantallen’. Voor het overige beoordeelt de rechtbank deze grond niet, omdat voor de stukken die vallen onder deze weigeringsgrond, andere weigeringsgronden van toepassing zijn waarop het CIZ zich kon beroepen (zie onder 11). 
      
      
        
          Is het beroep van eisers 1 ontvankelijk?
        
      
      4. Eiser 2 vermeldt in zijn beroepschrift dat hij ook namens eisers 1 beroep instelt. Daarbij heeft hij geen machtiging of andere stukken overgelegd waaruit de gestelde vertegenwoordiging blijkt.
      
    
    
      4.1.
      De griffier van de rechtbank heeft bij brief van 19 november 2021 aan eiser 2 meegedeeld dat zijn beroepschrift geen gronden bevat en dat geen verklaring is toegezonden, waaruit blijkt dat hij gemachtigd is het beroepschrift in te dienen. Hij is verzocht uiterlijk binnen vier weken na 19 november 2021 aan de voormelde formaliteiten te voldoen. In die brief heeft de griffier hem er op gewezen, dat als hij niet voldoet aan dit verzoek en ook niet binnen de gestelde termijn een verzoek om uitstel indient, de rechtbank het beroep dan niet-ontvankelijk kan verklaren.
      
    
    
      4.2.
      Op 16 december 2021 heeft eiser 2 de gronden van het beroep ingediend en vijf machtigingen overgelegd. Deze vijf machtigingen zien echter niet op deze procedure maar op een andere procedure. De rechtbank heeft eiser 2 als gesteld gemachtigde in de gelegenheid gesteld op de zitting alsnog machtigingen over te leggen waaruit de gestelde vertegenwoordiging voor deze procedure blijkt. Hij heeft desgevraagd gezegd dat deze procedure onderdeel is van de andere procedures en dat hij een machtiging voor de hele zaak heeft. Hij wil zijn cliënten zo min mogelijk belasten. Verder heeft hij op de zitting een machtiging van [naam] , die niet een van de eisers 1 is, overgelegd. Dat betekent dat eiser 2 voor dit beroep geen schriftelijke machtigingen heeft overgelegd waaruit de gestelde vertegenwoordiging namens eisers 1 blijkt. Het beroep voor zover ingediend namens eisers 1 is daarom niet-ontvankelijk.
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit
        
        5. Eiser 2 heeft op 17 maart 2021 een Wob-verzoek bij het CIZ ingediend. In het verzoek vraagt hij om alle informatie, documenten, notities en e-mails te verstrekken inzake het interne beoordelingskader (Buk) dat door het CIZ wordt gehanteerd bij de medische beoordeling ten behoeve van een aanvraag voor dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg inclusief de communicatie die hierover heeft plaatsgevonden met het ministerie van CWZ en de Sociale Verzekeringsbank (SVB).
      
      
    
    
      5.1.
      Op 23 februari (lees: maart) 2021 heeft het CIZ aan eiser 2 gevraagd om zijn verzoek nader te specificeren. Het CIZ heeft hem gevraagd of hij bijvoorbeeld op zoek is naar informatie omtrent de totstandkoming van het interne beoordelingskader, of bijvoorbeeld een bepaalde wijziging in het beoordelingskader BUK. Het CIZ heeft daarbij vermeld er bovendien vanuit te gaan dat hij in zijn verzoek doelt op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en niet het ministerie van CWZ. Op 26 maart 2021 heeft eiser 2 meegedeeld dat het verzoek om informatie zowel de totstandkoming als de wijzigingen van het interne beoordelingskader betreft evenals alle verdere stukken en communicatie die hierover heeft plaatsgevonden, zowel intern als extern met (bijvoorbeeld n.a.v. bezwaren tegen het gebruik en/of de inhoud). Hij heeft bevestigd dat hij het ministerie van SZW bedoelt.
      
    
    
      5.2.
      Op 13 april 2021 heeft het CIZ aan eiser 2 meegedeeld dat het verzoek nog steeds te breed is geformuleerd. Daarom is volgens het CIZ op 13 april 2021 telefonisch met hem afgestemd dat het verzoek ziet op documentatie over i) hoe het intern beoordelingskader destijds tot stand is gekomen, ii) wie betrokken is geweest bij de totstandkoming, iii) welke expertise betrokken is geweest bij totstandkoming, iv) hoe de keuzes zijn gemaakt met betrekking tot de gehanteerde maatstaven en v) communicatie tussen CIZ - SVB en CIZ - SZW.
      
    
    
      5.3.
      
        Een bedrijfsjurist van het CIZ heeft het Wob-verzoek op 26 mei 2021 toegewezen en deels geanonimiseerd het beoordelingskader BUK 2015, 2015_3.0, 2015_3.1 en 2015_3.2, bijlage 1 bij impactscan – Eerste stappen afwegingskader TOG (04-09-2014) en impactanalyse TOG van het CIZ, versie 0.16/1.1, 14 oktober 2014 openbaar gemaakt. 
        Het bijgevoegde rapport ‘Verkennend onderzoek TOG beoordelingskader’, rapportnr. 1215, van Ape Onderzoek & Advies, juni 2014, is al openbaar en daarom is de Wob hierop niet van toepassing, aldus de bedrijfsjurist.
      
      
    
    
      5.4.
      In het besluit op bezwaar van 30 september 2021 heeft de bestuurssecretaris van het CIZ het bezwaar van eiser 2 deels gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2021 herroepen en een nieuw besluit op het Wob-verzoek genomen. Het document ‘Impactanalyse TOG van het CIZ, versie 0.16/1.1, 14 oktober 2014’ is opnieuw beoordeeld. Er is besloten om naast de weigeringsgrond buiten omvang van het verzoek verschillende passages te weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Het document is opgesteld om bestuursorganen te adviseren en is bestemd voor intern beraad. Het bevat bovendien persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast zou openbaarmaking van verschillende passages kunnen leiden tot onevenredig nadeel voor de personen die betrokken waren bij het opstellen van het document aangezien zij in het vervolg zich terughoudend zullen opstellen en niet meer vrijelijk kunnen adviseren, aldus het CIZ.
      
      
        
          Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
        
      
      6. Het bestreden besluit is genomen door de bestuurssecretaris van het CIZ. De rechtbank is van oordeel dat de bestuurssecretaris, gelet op artikel 6.2 van bijlage 5 van de Mandaatregeling CIZ, niet bevoegd was op het bezwaar van eiser 2 te beslissen en het bestreden besluit te nemen. In dit artikel staat namelijk slechts dat de bestuurssecretaris bevoegd is tot het behandelen van bezwaarschriften in de zin van de Wob evenals het afdoen van daaruit voortvloeiende brieven. Er staat niet dat de bestuurssecretaris bevoegd is tot het nemen van een beslissing op het bezwaar. Het bestreden besluit is dus onbevoegd genomen. De voorzitter van de Raad van Bestuur van het CIZ heeft bij ongedateerde brief, ingekomen bij de rechtbank op 23 oktober 2023, het bestreden besluit voor zijn rekening genomen. Hierin ziet de rechtbank aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat eiser 2 daardoor niet is benadeeld.
      
      
        
          Toepasselijkheid Wob
        
      
      7. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het bestreden besluit dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 30 september 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank zal daarom, anders dan eiser in zijn reactie op het verweerschrift heeft verzocht, het bestreden besluit niet mede toetsen aan de hand van de bepalingen in de Woo. 
      
      
        
          Is de zoekslag door het CIZ voldoende en zijn er meer documenten?
        
        8. Eiser betoogt dat uit de geopenbaarde documenten een kenbare motivering van de gedragslijn (dat wil zeggen het interne beoordelingskader) noch een motivering van de aan de gedragslijn ten grondslag liggende keuze zijn te extraheren. Dus is het gerechtvaardigd om het CIZ te verzoeken om een extra zoekslag uit te voeren teneinde deze noodzakelijke informatie te openbaren zodat aan vereisten om het interne beoordelingskader als een vaste gedragslijn toe te passen wordt voldaan, aldus eiser.
      
      
    
    
      8.1.
      Het is vaste rechtspraak dat als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Het onderzoek dat een bestuursorgaan naar documenten moet verrichten, dient zorgvuldig te zijn.
      
    
    
      8.2.
      De beroepsgrond van eiser slaagt niet. Dit omdat uit de toelichting van het CIZ in het verweerschrift blijkt dat het CIZ voldoende naar de gevraagde documenten heeft gezocht, zodat niet ongeloofwaardig is dat er niet meer documenten zijn dan al door het CIZ zijn verstrekt en omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het CIZ wel over de gevraagde documenten beschikt.
      
      
        8.2.1.
        In die toelichting is het volgende opgenomen. Het Wob-verzoek is uitgezet bij team adviseurs Analyse en Advies. Binnen deze afdeling is een aantal adviseurs aangewezen om het verzoek te coördineren. Deze adviseurs zijn hiervoor aangewezen omdat zij vanaf 2016 de dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg (DKIZ) als kerntaak in hun takenpakket hadden, bekend zijn met de historie en totstandkoming van de DKIZ en daarom de meest aangewezen personen zijn om de documenten over de totstandkoming van de regeling te kunnen vinden. Er is vervolgens gezocht naar documenten die betrekking hadden op de totstandkoming van het beoordelingskader Buk, wie daarbij betrokken is geweest met welke expertise en welke communicatie tussen het CIZ-SVB en het CIZ-SZW er daarover is geweest. Het Buk is de interne benaming van de regeling binnen het CIZ en DKIZ is de benaming zoals extern voor de regeling gebruikt wordt. De ontwikkeling van de DIKZ en het daarbij horende beoordelingskader is een traject dat in 2014 heeft gelopen, met een uitloop in 2015. Er is gezocht naar rapporten, documenten, verslagen e.d. die in die periode zijn opgesteld. Daarbij is gekeken in de door medewerkers opgeslagen bestanden van hun persoonlijke werkaccount en mailbox op de jaartallen ‘2014’ en ‘2015’ en is op internet gezocht naar gepubliceerde onderzoeksrapporten met de zoekterm ‘APE TOG’. Verder is gezocht in aanwezige documentatie over de DKIZ die nog als papieren archief was bewaard. Daarnaast is gezocht op het intranet van het CIZ en het Digitale Handboek van de organisatie op de zoektermen ‘Buk’ en ‘DKIZ’. Het CIZ heeft ook toegelicht dat de afbakening van het Wob-verzoek tot gevolg heeft dat de zoekslag is beperkt tot documenten over de totstandkoming van het interne beoordelingskader. Het interne beoordelingskader is tot stand gekomen in 2015. Dat brengt mee dat de gevraagde documenten zouden moeten dateren uit 2015 of eerder. Het logische gevolg daarvan is dat er nog weinig bestanden berusten onder het CIZ die vallen binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. Zouden er bijvoorbeeld destijds al door medewerkers van het CIZ documenten opgesteld zijn over de totstandkoming van het beoordelingskader - hetgeen nog maar de vraag is - dan is het niet redelijk om te verwachten dat die documenten al die jaren nog bewaard zijn gebleven. Het is alleszins begrijpelijk dat documenten van een informeel, niet-besluitvormend karakter over een periode van (ten tijde van het bestreden besluit) ruim 6 jaar niet meer beschikbaar zijn door verwijdering of door vertrek van medewerkers. Het CIZ is ook niet verplicht dergelijke bestanden zoals e-mails of andere interne correspondentie te bewaren waardoor dergelijke documenten ook niet meer behoren te berusten bij het CIZ. In de selectielijst die het CIZ uit hoofde van de Archiefwet 1995 heeft vastgesteld, blijkt dat correspondentie zonder besluitvormende informatie vernietigd dient te worden 5 jaar na afloop van het moment waarop de correspondentie plaatsvond. Dat onderschrijft dat de documenten waar eiser 2 op doelt ook niet behoren te berusten onder het CIZ. Daarbij komt dat het CIZ pas sinds 1 januari 2015 een zelfstandig bestuursorgaan is en daarom pas sinds 2015 onder de werking van de Archiefwet 1995 valt. Over de periode van 2005 tot 2015 zijn in de selectielijsten daarom alleen de documenten meegenomen die ontvangen of gecreëerd zijn vanuit de werkprocessen met betrekking tot de wettelijke taken. Dat betekent dat (voor zover deze stukken al bestaan zouden hebben) vergaderstukken, verslagen of andere interne communicatie over de totstandkoming van het beoordelingskader waaruit aan dat kader ten grondslag liggende keuzes of motivering zou kunnen volgen, niet zijn meegenomen in de selectielijst en daarom niet bewaard hoeven te blijven, aldus het CIZ. 
        
      
      
        8.2.2.
        De enkele stelling van eiser dat er meer informatie moet zijn, is onvoldoende. Daarmee heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat het CIZ wel over de gevraagde documenten beschikt.
        
        
          
            Heeft het CIZ openbaarmaking van informatie terecht geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob?
          
          9. Eiser betoogt dat het CIZ zijn argumenten om namen en functies van de bij de ontwikkeling van het interne beoordelingskader betrokken CIZ-medewerkers niet te openbaren niet inhoudelijk heeft gemotiveerd. Iedereen die besluit om bij een overheidsorganisatie te gaan werken, is zich er immers van bewust dat zijn of haar werk het openbaar belang dient en dus altijd controleerbaar voor de burger dient te zijn. De vrees van overheidsorganisaties dat werknemers niet meer vrijuit zouden kunnen deelnemen aan het interne debat wordt zwaar overdreven en wordt ook niet met kwalitatieve of kwantitatieve gegevens onderbouwd, aldus eiser.
        
        
      
    
    
      9.1.
      Het verstrekken van informatie blijft achterwege als het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat staat in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
      
      
        9.1.1.
        Uit vaste rechtspraak volgt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van persoonsgegevens van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.
        
      
    
    
      9.2.
      Het CIZ heeft op grond van deze bepaling de namen van CIZ-medewerkers in het document ‘Impactanalyse TOG’ en de met de hand op de documenten ‘Beoordelingskader BUK 2015_3.0’ en ‘Beoordelingskader BUK 2015_3.1’ geschreven namen niet openbaar gemaakt. Volgens het CIZ mogen deze, alleen indien de informatie persoonsgegevens van bestuurders betreft, niet worden weggelakt. In dit geval is dat echter niet het geval. Het CIZ heeft in het verweerschrift toegelicht dat de namen van medewerkers van CIZ die in dit geval gelakt zijn, medewerkers betreffen die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden. Zij komen daarom bescherming van hun persoonlijke levenssfeer toe. Daar tegenover staat dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking van de namen van de CIZ-medewerkers noodzakelijk is om de rechtmatigheid en geldigheid van het interne beoordelingskader te beoordelen, laat staan dat het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de medewerkers. De rechtmatigheid en geldigheid van het beoordelingskader is immers niet afhankelijk van de kenbaarheid van de betrokkenheid van individuele ambtenaren. Sterker nog, het is zeer onwenselijk dat individuele ambtenaren aan de tand gevoeld zullen worden over de rechtmatigheid van een bepaald beoordelingskader omdat dit mogelijk tot gevolg zal hebben dat ambtenaren meer terughoudend zullen worden om zich uit te spreken over vast te stellen stukken, aldus het CIZ.
      
    
    
      9.3.
      Deze beroepsgrond slaagt gedeeltelijk. De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte documenten. Het CIZ heeft in het document ‘Impactanalyse TOG’ de namen van de opdrachtgever, de projectleider en de trekker weggelakt. De opdrachtgever is een bestuurder van de Raad van Bestuur van het CIZ. Deze treedt uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid. Het CIZ heeft de naam van de opdrachtgever niet mogen weglakken. Het CIZ heeft dit op de zitting erkend. De namen van de projectleider en de trekker, die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, heeft het CIZ mogen weglakken. De met de hand op de documenten ‘Beoordelingskader BUK 2015_3.0’ en ‘Beoordelingskader BUK 2015_3.1’ geschreven namen heeft het CIZ mogen weglakken. Op de zitting heeft het CIZ toegelicht dat die personen niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het belang van openbaarheid van de namen van de personen die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer.
      
      
        
          Heeft het CIZ openbaarmaking van informatie terecht geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob?
        
        10. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Dat staat in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op artikel 11 van de Wob worden geweigerd.
      
      
    
    
      10.1.
      Eiser betoogt dat in het bestreden besluit de motivering van de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob ontbreekt door bij de gelakte passages enkel naar dit artikel te verwijzen. Of een document uitsluitend is opgesteld ten behoeve van intern beraad, is niet eenvoudig vast te stellen en kan ook worden misbruikt. Ook de vraag of er eigenlijk wel sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen dient onderzocht te worden. Medewerkers zijn immers in dienst van de CIZ-organisatie en om die reden is lastig vast te stellen of er sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting dan wel een binnen de organisatie breder gedragen beleidsopvatting. Het is ook maar de vraag of de stelling van het CIZ juist is dat er sprake zou zijn van onevenredig nadeel en dat personen zich in de toekomst terughoudend zullen opstellen en niet meer vrijelijk kunnen adviseren. Uit niets blijkt dat dit het geval is. Eiser vraagt zich af wat er mis mee is dat persoonlijke beleidsopvattingen in de openbaarheid komen. Dat verbetert vooral de transparantie naar de burger toe. Ook geldt dat als je voor een semi-overheidsorganisatie zoals het CIZ werkt, de medewerker weet dat die in de openbaarheid werkt. Er lijkt vooral sprake van drogredenen en angstzaaierij door het CIZ om het lakken te onderbouwen. Hij vraagt zich af waarom de informatie met betrekking tot een impactanalyse voor het publiek verborgen moet blijven. Hij vraagt zich ook af van welk risico en/of evenredige benadeling van het CIZ sprake is als de feiten bekend worden en waarom dat allemaal geheim moet blijven. Hij vraagt zich ook af dat als er onterechte conclusies zouden worden getrokken waarom dat dan niet in de openheid kan worden besproken. Openheid en transparantie geven het publiek meer vertrouwen dan alles in het verborgene laten. Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob zijn er mogelijkheden om de informatie toch te openbaren, al of niet met toestemming van de betrokken personen. Uit het verweerschrift blijkt niet dat deze mogelijkheid door het CIZ is onderzocht. De sanctie daarop zou moeten zijn dat het CIZ door de rechtbank wordt verplicht om de gehele gelakte tekst te openbaren, aldus eiser.  
      
    
    
      10.2.
      Het CIZ heeft in het verweerschrift toegelicht dat per zelfstandig onderdeel van de documenten (per alinea) is beoordeeld of één van de weigeringsgronden van toepassing is en heeft daarbij per alinea de weigeringsgrond genoemd. Dit is een toegestane wijze van lakken. Een meer gedetailleerde wijze van lakken door een beoordeling te maken op zinsniveau is volgens bestaande rechtspraak niet vereist. De alinea’s in document ‘Impactanalyse TOG’ zijn terecht in zijn geheel gelakt met een beroep op artikel 11 van de Wob. Het document betreft een analyse van de impact van de implementatie van de advisering aan de SVB inzake de TOG-regeling die opgesteld is ten behoeve van intern beraad. Deze analyse is gemaakt door een aantal medewerkers van het CIZ die tezamen een projectgroep gevormd hebben. Het document is daarom doorspekt van inschattingen en opvattingen van deze projectgroep over de impact van de TOG-regeling, wat opgevat moet worden als persoonlijke beleidsopvattingen. De feitelijke gegevens in de desbetreffende alinea’s zijn zozeer verweven met de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen dat de feitelijke informatie daarvan niet onderscheiden kan worden en de gehele alinea gelakt kan worden met een beroep op de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob. Zo wordt in het document (op pagina’s 2, 4-6 en 9) besproken wat de gevolgen voor de implementatie op het bestaande systeem van het CIZ zullen zijn, welke mogelijke problemen zouden kunnen spelen en welke oplossingen waarvoor (al dan niet) bestaan. De feitelijke informatie over het bestaande systeem is zo nauw verweven met de opvattingen van de projectgroep over de problemen en benodigde en/of wenselijke aanpassingen dat de gehele alinea onder de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob valt. Ook gelakt met een beroep op artikel 11 van de Wob zijn de alinea’s over de inschattingen van de kosten, welke inschattingen onlosmakelijk verweven zijn met informatie over het aantal aanvragen en de bijbehorende kosten. Dit is een toelaatbare wijze van lakken, aldus het CIZ.
      
    
    
      10.3.
      De beroepsgrond van eiser slaagt gedeeltelijk. De rechtbank heeft kennisgenomen van document ‘Impactanalyse TOG’ inclusief bijlagen 2 en 3. Het document ‘Impactanalyse TOG’ zonder de bijlagen is bestemd voor intern beraad en de weggelakte passages zijn vrijwel allemaal persoonlijke beleidsopvattingen. In de niet openbaar gemaakte alinea’s staan geen feitelijke gegevens die van de persoonlijke beleidsopvattingen gescheiden kunnen worden. Het CIZ heeft dit stuk niet volledig openbaar hoeven maken. De weggelakte gegevens in bijlage 3 ‘Berekening formatie en kosten’ bestaan uitsluitend uit cijfers en bedragen. Dat zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen. Het CIZ heeft daarom de openbaarmaking van bijlage 3 zonder nadere motivering niet kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
      
      
        
          Heeft het CIZ openbaarmaking van informatie terecht geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob?
        
        11. Het verstrekken van informatie blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokkenen. Dat staat in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
      
      
    
    
      11.1.
      Het CIZ heeft in het verweerschrift toegelicht dat de weggelakte alinea’s in het document ‘Impactanalyse TOG’ informatie bevatten waarvan geldt dat als deze informatie openbaar zou worden voor eenieder dat tot een onevenredige benadeling van het CIZ zou kunnen leiden. Het betreft onder meer informatie over intern geconstateerde risico’s waarvan het voor het CIZ nadelig zou kunnen zijn als deze worden geopenbaard. Deze benadeling weegt zwaarder dan het belang van openbaarmaking. Ook is informatie over het aantal TOG-gevallen gelakt. Openbaarmaking van deze informatie zou het CIZ onevenredig kunnen benadelen omdat mogelijk onterechte conclusies verbonden worden aan het al dan niet op- of aflopen van het aantal gevallen. Het belang gemoeid met openbaarmaking dat daar tegenover staat is zodanig klein dat dit niet opweegt tegen deze mogelijke nadelige gevolgen voor het CIZ.
      
    
    
      11.2.
      De beroepsgrond van eiser die erop neer komt dat gelakt is in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob slaagt gedeeltelijk. De naam van de opdrachtgever heeft het CIZ niet mogen weglakken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Ook heeft CIZ onvoldoende gemotiveerd waarom sprake zou kunnen zijn van onevenredige benadeling van het CIZ bij openbaarmaking van het document ‘Bijlage 2: aantallen’.  De enkele stelling dat mogelijk onterechte conclusies worden verbonden aan het al dan niet op- of aflopen van het aantal gevallen, is daarvoor naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend. 
      
      
        11.2.1.
        Maar de tekst onder de kopjes ‘Risico’s CIZ’, ‘6.2 Overige systemen’, ‘9. Processen, werkinstructies, systemen en interfaces’ en ’10. Kosten’ heeft het CIZ al mogen weglakken met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De vraag of het CIZ deze tekst ook heeft mogen weglakken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob behoeft dus geen beantwoording meer. Dit geldt ook voor het weglakken van de namen van de projectleider en de trekker. Het CIZ heeft deze namen al niet openbaar hoeven maken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. 
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep van eisers 1 is niet-ontvankelijk. Het beroep van eiser 2 is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover het CIZ heeft geweigerd de naam van de opdrachtgever in het document ‘Impactanalyse TOG’, ‘Bijlage 2: aantallen’ en ‘bijlage 3 Berekening formatie en kosten’ openbaar te maken. De rechtbank draagt het CIZ op om met inachtneming van deze uitspraak en op basis van de inmiddels in werking getreden Woo voor dit deel een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Voor het nemen van een nieuw besluit geeft de rechtbank een termijn.
    
    
    
      12.1.
      Omdat het beroep van eiser 2 gegrond is moet het CIZ het griffierecht aan hem vergoeden. Hij heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ingediend namens [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] en [eiser] niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep van [eiser 2] gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover het CIZ heeft geweigerd de naam van de opdrachtgever in het document ‘Impactanalyse TOG’, ‘Bijlage 2: aantallen’ en ‘bijlage 3 Berekening formatie en kosten’ openbaar te maken;
      
      
        draagt het CIZ op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het CIZ het griffierecht van € 181 aan [eiser 2] moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     vgl. bijvoorbeeld overweging 13.1 van ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675 en overweging 5.1 van ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3027.
  
  
     Vergelijk ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, onder 3.2, en ABRvS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3788, onder 11 en 11.1.