ECLI:NL:RBOBR:2024:480, Rechtbank Oost-Brabant, 14-02-2024, 23/131
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft eiseres beboet voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag (de Wml). Eiseres heeft volgens de minister geen loonstrookjes verstrekt aan de toezichthouder. Verweerder gaat er daarbij van uit dat de personen die voor eiseres arbeid hebben verricht dat niet hebben gedaan in de uitoefening van hun beroep. Met andere woorden, de minister beschouwt eiseres als werkgever van de personen die voor haar arbeid hebben verricht, die dus hebben te gelden als werknemers van eiseres. Eiseres bestrijdt dit en stelt dat op haar de Wml niet van toepassing is. De minister heeft haar dus ten onrechte beboet. De rechtbank is het eens met eiseres. Eiseres hoeft geen boete te betalen. De rechtbank vindt dat door de minister niet aannemelijk is gemaakt dat de personen die voor eiseres arbeid hebben verricht dit niet hebben gedaan in de uitoefening van hun beroep.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/131 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam] uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. G.R.A.G. Goorts en mr. L.N.M. Ewals),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,  (hierna: de minister)  
    (gemachtigde: mr. J.E. Tichelaar).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete van € 68.000,-.
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft deze boete opgelegd met een besluit van 8 augustus 2022. Met het bestreden besluit van 2 december 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [naam] en [naam] (bestuurders van eiseres) en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres is een coöperatie die in 2019 bij de notaris is opgericht. Haar werkzaamheden bestaan volgens artikel 2 van de Oprichtingsakte uit het regelen van inwonende verzorgers aan cliënten en hun familieleden, dan wel aan zorginstellingen, die behoefte hebben aan (thuis)verzorging en mantelzorg, dementerende ouderenzorg, terminale zorg, zorg bij chronische ziekten of aandoeningen, of kinderen met een zorgvraag. Verder heeft eiseres toegelicht dat zij werkt met leden en niet-leden. De leden delen mee in de winst en hebben zeggenschap. Niet-leden hebben dezelfde voorwaarden als leden, maar hebben geen zeggenschap. Zowel leden als niet-leden zijn zorgverleners die zorg verlenen aan mensen met een zorgbehoefte en die thuis willen blijven wonen. Deze mensen betalen de zorg vanuit het aan hen toegekende persoonsgebonden budget (pgb). Eiseres verricht bemiddelende en administratieve werkzaamheden voor de zorgverleners om ze te ontzorgen en zij biedt een platform om over en weer kennis te delen. Ook kunnen zorgverleners, zo heeft eiseres toegelicht, door naamsbekendheid en marketing vanuit de coöperatie gemakkelijker opdrachten begeleiden. Eiseres stelt met zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) te werken.
    
    
    
      2.1.
      Een aantal arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW (inmiddels de Nederlandse Arbeidsinspectie; hierna verder aangeduid als de arbeidsinspectie) is in september 2020 een onderzoek naar eiseres gestart in het kader van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (de Wml). De arbeidsinspectie heeft een administratief onderzoek verricht en getuigen gehoord. De bevindingen uit dat onderzoek zijn neergelegd in het ‘Boeterapport Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag’ van 12 mei 2021 (het Boeterapport). 
      
    
    
      2.2.
      De bevindingen uit het Boeterapport zijn voor de minister reden geweest om aan eiseres een boete op te leggen. In het boetebesluit van 8 augustus 2022 staat dat tien personen naar redelijk vermoeden arbeid hebben verricht, die bestaat uit het verlenen van verzorging en hulp in de huishouding. Eiseres kon geen schriftelijke opgave overleggen, als bedoeld in artikel 7:626 van het Burgerlijk Wetboek (BW). In deze bepaling staat dat de werkgever onder andere verplicht is om bij elke voldoening van het in geld vastgestelde loon de werknemer een schriftelijke of elektronische opgave te verstrekken van onder meer het loonbedrag, van de gespecificeerde bedragen waaruit dit loon is samengesteld en van het uurloon. Kort gezegd, schrijft dit artikel voor dat de werkgever een loonstrookje aan de werknemer moet verstrekken. Omdat eiseres voor de tien personen geen loonstrookjes kon overleggen, heeft zij volgens de minister artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml overtreden. De minister heeft vervolgens per werknemer een boetebedrag vastgesteld op basis van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018. In totaal komt de boete uit op € 68.000,-. De minister heeft geen reden gezien om van de boete af te zien of deze lager vast te stellen. 
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft tegen het boetebesluit bezwaar gemaakt. Zij heeft onder andere gesteld dat de Wml niet van toepassing is. De tien personen waarvoor de minister een boete heeft opgelegd, zijn volgens eiseres geen werknemers, maar zzp’ers. 
      
    
    
      2.4.
      De minister is niet meegegaan met het standpunt van eiseres en hij heeft het boetebesluit bij het bestreden besluit gehandhaafd. De minister heeft eiseres in het besluit van 10 november 2022 een betalingsregeling aangeboden, die inhoudt dat eiseres de gelegenheid krijgt om de boete in 11 termijnen van € 5.667,- en een laatste termijn van € 5.663,- te betalen. Ook dat besluit heeft de minister bij het bestreden besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht aan eiseres een boete van € 68.000,- heeft opgelegd, omdat zij artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml heeft overtreden. De rechtbank komt tot het oordeel dat dit niet geval is. 
    
    
    
      3.1.
      Hierna legt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Eiseres voert gronden aan over de goede procesorde, de zorgvuldigheid van het onderzoek door de arbeidsinspectie, strijd met het lex certa-beginsel en de toepasselijkheid van de Wml, de evenredigheid van de boete en over de betalingsregeling. De rechtbank zal de gronden van eiseres in deze volgorde hieronder bespreken. 
      
      
        
          De goede procesorde
        
      
      
      
        4. Eiseres betoogt dat de minister pas op 19 oktober 2023 een verweerschrift heeft ingediend. Dat is na de in artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde termijn. Hoewel het verweerschrift de elfde dag voor de zitting is ingediend, bestaat in deze zaak volgens eiseres toch reden om het verweerschrift gelet op de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Het aanvullende beroepschrift dateert al van 6 februari 2023 en de minister had ruimschoots de gelegenheid om het verweerschrift in te dienen.  
      
      
    
    
      4.1.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat de termijn voor het indienen van een verweerschrift, als genoemd in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb een termijn van orde is en dat de wet geen gevolgen verbindt aan het niet of niet tijdig indienen van een verweerschrift. Dat het verweerschrift van de minister niet binnen de in artikel 8:42, eerste lid, neergelegde termijn is binnengekomen, is niet alleen al daarom in strijd met de goede procesorde. Het verweerschrift van de minister is, zoals ook eiseres stelt, vóór het ingaan van de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb genoemde termijn van tien dagen bij de rechtbank binnengekomen. Het verweerschrift is bovendien niet zo uitvoerig dat eiseres daarop ter zitting van de rechtbank geen adequate reactie heeft kunnen geven. De goede procesorde verzet zich er dan ook niet tegen dat de rechtbank het verweerschrift van de minister bij haar beoordeling betrekt. Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          De zorgvuldigheid van het onderzoek door de arbeidsinspectie
        
      
      
      
        5. Eiseres betoogt verder dat het onderzoek dat aan het boetebesluit ten grondslag ligt niet zorgvuldig is geweest en dat de minister het daarom ten onrechte bij zijn besluitvorming heeft betrokken. De periode waarover de arbeidsinspectie onderzoek heeft gedaan, was volgens eiseres te kort en zij stelt ook dat de selectie van de te onderzoeken zorgverleners niet inzichtelijk is geweest. Bovendien verwijt eiseres de arbeidsinspectie een tunnelvisie. De vraagstelling in de gesprekken met de zorgverleners was suggestief en de wijze van onderzoek was voor hen erg ingrijpend. Eiseres heeft, ter ondersteuning van haar standpunt, drie verklaringen van zorgverleners bij het beroepschrift gevoegd. 
      
      
    
    
      5.1.
      Ter zitting van de rechtbank heeft de minister over de periode van onderzoek verklaard dat de arbeidsinspectie als interne vaste gedragslijn een referteperiode van zes maanden hanteert. Deze periode geeft een goed beeld van de werkwijze van eiseres. Bovendien hebben de onderzochte zorgverleners in die periode langere tijd gewerkt. Wat de selectie van de te onderzoeken zorgverleners betreft, heeft de minister toegelicht dat zich in de onderzoeksperiode ongeveer dertig personen hadden aangemeld als dienstverrichter voor eiseres. De arbeidsinspectie heeft uit die doelgroep tien (willekeurige) personen geselecteerd. Deze keuze is ingegeven door beleid op grond waarvan de arbeidsinspectie uit de doelgroep 25% controleert met een minimum van tien en een maximum van dertig personen. De rechtbank ziet, gelet op deze toelichting van de minister, geen reden voor het oordeel dat het onderzoek op deze punten onzorgvuldig is geweest. De enkele stelling van eiseres dat de periode te kort is en dat de selectie niet inzichtelijk is geweest, is daarvoor niet genoeg.
      
      
        5.1.1.
        De rechtbank ziet verder geen reden voor het oordeel dat de arbeidsinspectie een tunnelvisie had en dat de onderzochte zorgverleners de getuigenverklaringen onder ongeoorloofde druk hebben afgelegd. De arbeidsinspectie heeft de tien personen, allemaal zorgverleners uit Hongarije, telefonisch als getuigen gehoord met behulp van een tolk. Van elk gesprek is een proces-verbaal op ambtsbelofte en/of ambtseed opgemaakt. In elk proces-verbaal is verder zowel de vraag van de arbeidsinspecteurs als het antwoord van de getuige opgenomen. Hieruit blijkt niet van een suggestieve vraagstelling. Uit de processenverbaal volgt ook dat de verklaringen in het Hongaars zijn teruggelezen aan de getuigen en dat aan hen is gevraagd of ze alles goed hebben begrepen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de getuigenverklaringen niet bij zijn besluitvorming heeft mogen betrekken. De drie verklaringen die eiseres bij haar beroepschrift heeft overgelegd, leiden niet tot een ander oordeel. Uit deze verklaringen valt weliswaar af te leiden dat de zorgverleners de gesprekken spannend hebben gevonden, maar niet dat de verklaringen onder ongeoorloofde druk zijn afgelegd. Bovendien komen deze drie in beroep overgelegde verklaringen overeen met de verklaringen die in de processenverbaal zijn opgetekend. De drie zorgverleners zijn dus niet teruggekomen op hun verklaringen.
        
      
      
        5.1.2.
        De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de minister zich voor zijn besluitvorming mocht baseren op het onderzoek van de arbeidsinspectie, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het Boeterapport. Het betoog van eiseres slaagt niet.
        
      
    
    
      5.2.
      Hieronder zal de rechtbank de vraag beantwoorden of de minister gelet op die bevindingen terecht heeft geconcludeerd dat de Wml in dit geval van toepassing is en dat eiseres artikel 18b, tweede lid, onder a, van de Wml heeft overtreden. 
      
      
        
          Strijd met het lex certa-beginsel en de toepasselijkheid van de Wml 
        
      
      
      
        6. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte heeft aangenomen dat de Wml op haar van toepassing is. Anders dan de minister stelt, zijn de zorgverleners uit Hongarije geen werknemers, maar zzp’ers. Zij hebben de werkzaamheden verricht in de zelfstandige uitoefening van hun beroep. De minister heeft voor zijn beoordeling of de zorgverleners al of niet zzp’ers zijn, aangesloten bij de criteria die de Belastingdienst gebruikt voor het zijn van zelfstandige. Deze criteria zijn niet limitatief, zoals de minister veronderstelt, maar moeten in onderlinge samenhang worden bezien in het licht van alle feiten en omstandigheden. Gelet op haar werkwijze, waarbij zij er onder andere op heeft gewezen dat de zorgverleners ervoor kozen om als zzp’er aan de slag te gaan, dat zij een overeenkomst van opdracht hebben gesloten met eiseres, dat zij wel degelijk een ondernemersrisico hadden, dat zij in de afspraken over de zorgbehoefte van de cliënt volledig vrij waren en dat het inherent is aan het verlenen van zorg dat er weinig investeringen worden gedaan, is de conclusie van de minister dat de Wml in haar situatie van toepassing is, volgens eiseres onjuist. Zij betoogt ook dat de relevante bepaling uit de Wml niet duidelijk is en daarom in strijd met het lex certa-beginsel. Voor de beoordeling van deze gronden zal de rechtbank eerst ingaan op het relevante juridische kader.    
      
      
      
        
          Het relevante juridische kader
        
      
      
    
    
      6.1.
      In artikel 2 van de Wml is voor de toepassing van de Wml de definitie opgenomen van een dienstbetrekking. Onder een dienstbetrekking wordt verstaan de dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. In het tweede lid, aanhef en onder a, van deze bepaling is bepaald dat onder een dienstbetrekking ook wordt verstaan de arbeidsverhouding van degene, die krachtens overeenkomst van opdracht met een ander tegen beloning arbeid verricht, tenzij deze overeenkomst is aangegaan in de uitoefening van bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van beroep. In artikel 4, eerste lid, van de Wml is vervolgens geregeld dat voor de toepassing de Wml onder werknemer wordt verstaan de natuurlijke persoon, die overeenkomstig artikel 2 in dienstbetrekking staat. De werkgever is op grond van artikel 5, tweede lid, van de Wml de persoon met wie de overeenkomst van opdracht is gesloten.
      
      
        6.1.1.
        In artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml staat dat als overtreding wordt aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van een opgave als bedoeld in artikel 7:626 van het BW, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken. De werkgever is dus verplicht loonstrookjes aan de toezichthouder te verstrekken. In artikel 18b, derde lid, van de Wml is vervolgens bepaald dat voor de toepassing van het tweede lid als werkgever wordt aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald, geldt behoudens tegenbewijs. 
        
      
      
        6.1.2.
        De rechtbank stelt vast dat de tien onderzochte werknemers naar redelijk vermoeden arbeid hebben verricht en dat eiseres daarmee voor de toepassing van het tweede lid, van artikel 18b, als werkgever zou kunnen worden aangemerkt. Maar daarmee is naar het oordeel van de rechtbank nog niet gezegd dat de minister alleen al om die reden bevoegd is om een boete op te leggen. Daarvoor moet de Wml ook van toepassing zijn in de situatie van eiseres. Op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wml zijn personen die een overeenkomst van opdracht zijn aangegaan in de zelfstandige uitoefening van beroep geen werknemer in de zin van artikel 4 van de Wml. Dat betekent dat deze personen niet onder de werkingssfeer van de Wml vallen. Dat volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Wml. Daarin staat dat met deze bepaling wordt beoogd alleen personen die werkzaam zijn in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van beroep van de reikwijdte van de Wml uit te zonderen.
      
    
    
      6.2.
      De kernvraag die de rechtbank in deze zaak dus moet beantwoorden, is of de minister aannemelijk heeft gemaakt dat de tien onderzochte zorgverleners hun werkzaamheden niet in de zelfstandige uitoefening van hun beroep hebben verricht, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wml en dat zij daarom onder de werkingssfeer van de Wml vallen. Omdat het om een boetebesluit gaat, rust de bewijslast op de minister. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op het standpunt van eiseres dat deze bepaling niet duidelijk is en daarom in strijd met het lex certa-beginsel. Daarna gaat de rechtbank in op de toepasselijkheid van de Wml in de situatie van eiseres.
      
      
        
          Strijd met het lex certa-beginsel 
        
      
      
    
    
      6.3.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 5:4 van de Awb en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever verlangt dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt.
      
      
        6.3.1.
        Uit deze rechtspraak volgt dat het lex certa-beginsel ziet op de omschrijving van verboden gedragingen. In deze zaak is dat artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml dat, kort gezegd, inhoudt dat de werkgever verplicht is loonstrookjes te verstrekken. De omschrijving van deze gedraging is duidelijk. Omdat het opleggen van een boete in verband met een overtreding van deze bepaling onlosmakelijk samenhangt met de vraag of de onderzochte personen onder de werkingssfeer van de Wml vallen, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of ook artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wml in overeenstemming is met het lex certa-beginsel. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Het enkele feit dat het begrip ‘in de zelfstandige uitoefening van beroep’, dat beslissend is voor de toepasselijkheid van de Wml, aan de hand van de feiten en omstandigheden uitleg vergt, betekent gelet op de vaste rechtspraak niet dat de bepaling alleen al daarom in strijd is met het lex certa-beginsel. Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling volgt verder dat de wetgever aansluiting heeft gezocht bij het ondernemersbegrip in de fiscale wetgeving. De criteria en rechtspraak die in dat kader zijn ontwikkeld, geven handen en voeten aan de uitleg van het begrip ‘in de zelfstandige uitoefening van beroep.’ Het betoog van eiseres slaagt dus niet. 
        
        
        
        
        
          
            Heeft de minister aannemelijk gemaakt dat de Wml van toepassing is?
        
        
      
    
    
      6.4.
      Zoals uit de vorige overweging volgt, heeft de wetgever in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wml aansluiting gezocht bij het ondernemerschap in fiscale zin. In de wetsgeschiedenis staat hierover het volgende: “Als ondernemer in fiscale zin wordt beschouwd degene die een onderneming drijft, dat wil zeggen een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid gericht op het maken van winst. Voor het vaststellen of hiervan sprake is zijn alle feiten en omstandigheden van belang die per geval in onderlinge samenhang moeten worden gewogen. Het gaat daarbij -conform de jurisprudentie- bijvoorbeeld om zaken als de mate van zelfstandigheid bij het uitvoeren van de werkzaamheden, het werken voor eigen rekening en risico en een zekere omvang van de werkzaamheden.”  
      
      
        6.4.1.
        De minister heeft in het bestreden besluit aansluiting gezocht bij de criteria die de Belastingdienst hanteert bij de beoordeling van het fiscale ondernemerschap. Het gaat daarbij om de criteria winst, zelfstandigheid van de onderneming, de beschikking over kapitaal, de tijd die in de werkzaamheden wordt gestoken, de opdrachtgevers, bekendheid van de onderneming, ondernemersrisico en aansprakelijkheid voor schulden. Per criterium heeft de minister een toelichting gegeven. De minister is vervolgens in algemene zin tot de conclusie gekomen dat de zorgverleners hun werkzaamheden niet in beroep hebben uitgeoefend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister die conclusie in het bestreden besluit niet aannemelijk gemaakt. 
        
      
      
        6.4.2.
        De rechtbank acht voor dit oordeel doorslaggevend dat uit het bestreden besluit niet blijkt hoe de minister de verschillende criteria in het licht van alle specifieke feiten en omstandigheden van dit geval in onderlinge samenhang heeft gewogen, zoals volgt uit de hiervoor in overweging 6.3 weergegeven wetsgeschiedenis. Daarbij zijn ook de concrete werkwijze van eiseres en de aard van de werkzaamheden van belang. Zoals vermeld in overweging 2 is eiseres een coöperatie die zich bezighoudt met de bemiddeling tussen personen met een zorgbehoefte (de cliënt) en zorgverleners. De zorgverleners kwamen allemaal uit Hongarije, omdat het, zoals eiseres heeft gemotiveerd, voor deze zorgverleners vanwege de Hongaarse KATA-regeling gunstig was om als zzp’er aan de slag te gaan. Deze zorgverleners hadden zich ook allemaal ingeschreven in het Hongaarse handelsregister. In het Boeterapport staat een omschrijving van de specifieke werkwijze van eiseres en zijn de verschillende overeenkomsten en andere documenten per onderzochte zorgverlener als bijlage bij het Boeterapport gevoegd. Eiseres sloot met de cliënt een zorghulpovereenkomst en zij ging vervolgens op zoek naar een geschikte zorgverlener. Vervolgens sloot eiseres met de zorgverlener een raamovereenkomst en bracht zij de zorgverlener in contact met de desbetreffende cliënt. Als het klikte tussen de zorgverlener en de cliënt, sloten eiseres en de zorgverlener een overeenkomst van opdracht voor het leveren van de zorg aan de cliënt. Eiseres verzocht de zorgverlener een document ‘verzoek uitbrengen offerte voor klant’ in te vullen en op te sturen. Daarna ging de inwonend zorgverlener aan de slag bij de cliënt in Nederland. De zorgverlener verleende vijftien dagen inwonende zorg. Eiseres ontving maandelijks op basis van facturen een bedrag voor de zorgverlening van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) vanuit het pgb van de cliënt. De zorgverlener factureerde eiseres voor de verleende zorg. Eiseres heeft wat de vergoeding betreft, toegelicht dat deze eenduidig was, te weten een derde van het pgb voor de eerste zorgverlener, een derde voor de tweede zorgverlener en een derde voor eiseres. De reden voor deze eenduidige vergoeding is dat het pgb van de cliënten is vastgesteld op basis van eenduidige tarieven voortvloeiend uit de toepasselijke wetgeving. Ook nam zij daarbij in aanmerking dat de zorgverleners gedurende de opdrachten kost en inwoning hadden. Eiseres liet het aan de zorgverleners om hierover een eigen afweging te maken. Zij waren niet verplicht om een opdracht aan te nemen. De zorgverleners konden er, aldus eiseres, ook voor kiezen om als werknemer aan de slag te gaan. Verder heeft eiseres gemotiveerd dat de zorgverleners zelfstandig bij de cliënten werkten en in overleg met de cliënten een eigen invulling gaven aan de werkzaamheden. Dat de zorgverleners contact opnamen met eiseres als zij ziek waren, houdt verband met het feit dat eiseres in zo’n situatie kon bemiddelen naar een nieuwe zorgverlener. Voor zover de minister heeft gesteld dat eiseres degene was die met de cliënten een zorghulpovereenkomst sloot, heeft dat volgens eiseres te maken met de eis van de SVB dat de zzp’ers ingeschreven moesten staan bij de Nederlandse Kamer van Koophandel. Gelet op deze toelichting van eiseres en op de overige relevante feiten en omstandigheden heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de zorgverleners niet werkzaam waren in de uitoefening van hun beroep. Daar komt bij dat alle zorgverleners tijdens het onderzoek van de arbeidsinspectie hebben verklaard als zzp’er werkzaam te zijn en een opdracht voor eiseres te hebben uitgevoerd. 
        
      
      
        6.4.3.
        De conclusie is dan ook dat de minister de Wml ten onrechte in de situatie van eiseres van toepassing heeft geacht. Dat betekent ook dat de minister ten onrechte heeft aangenomen dat eiseres artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml heeft overtreden en daarvoor een boete heeft opgelegd.
        
        
          
            De evenredigheid en de betalingsregeling
          
        
        
        
          7. De in de vorige overweging opgenomen conclusie dat de minister geen boete aan eiseres mocht opleggen, betekent dat de rechtbank niet meer hoeft in te gaan op de grond van eiseres dat de boete onevenredig is. Verder betekent deze conclusie ook dat er geen grondslag bestond voor een betalingsregeling. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit van 8 augustus 2022 herroepen. Zij zal ook het besluit van 10 november 2022 over de betalingsregeling herroepen. Verder zal de rechtbank bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit oordeel betekent voor eiseres dat de boete van tafel is en dat zij deze dus niet hoeft te betalen. 
    
    
    
      8.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank de minister veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van het bezwaar en beroep. De rechtbank stelt deze kosten met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage vast op € 2.998,- voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,-; 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en een punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde per punt van € 875,- waarbij een wegingsfactor 1 is toegepast). De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- terugbetalen. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit van 2 december 2022;
        
        
          herroept de besluiten van 8 augustus 2022 en van 10 november 2022;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
        
        
          veroordeelt de minister tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres;
        
        
          bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. M.M.L. Wijnen en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de uitspraak van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:989.
  
  
     Vergelijk ook de overwegingen 3 - 3.2 van de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3313.
  
  
     Vgl. ook overweging 3.1 van de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:391.
  
  
     Kamerstukken II, 2016/17, 34 766, nr. 3, p. 41. Datzelfde volgt uit Kamerstukken II, 2012/13, 33 623, nr. 3, p. 2, waarop ook de minister in zijn verweerschrift heeft gewezen.
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld overweging 3.1 van de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3188.
  
  
     Vgl. ook overweging 20 van de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1235, waarin het ook ging om de reikwijdte van de Wml.
  
  
     Kamerstukken II, 2012/13, 33 623, nr. 3, p. 2 en 3; Kamerstukken II, 2012/13, 33 623, nr. 6, p. 13.