ECLI:NL:RBGEL:2024:899, Rechtbank Gelderland, 22-02-2024, AWB - 22 _ 4878
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze zaak gaat over een vergunning voor het inrichten en exploiteren van een terras in het boulevardgebied langs de haven van Elburg. De vergunning is gevraagd door een restaurant. Het aangevraagde terras ligt aan de voorzijde van het restaurant. Tussen het restaurant en het terras ligt een weg. Het terras ligt op ongeveer 1,20 meter van het water van de gemeentelijke haven. 
      
      De burgemeester verleende de vergunning voor onbepaalde tijd aan het restaurant. Een omwonende is het niet eens met verleende vergunning omdat het terras het uitzicht vanuit zijn woning belemmert en de verkeersveiligheid in het gedrang komt. De omwonende heeft daarom beroep ingesteld.
      
      De rechtbank oordeelt dat geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht. Het terras is ook toegestaan in het geldende bestemmingsplan. Met het bestemmingsplan heeft de gemeenteraad al een afweging gemaakt over het wegnemen van uitzicht door een eventueel terras.  
      
      De rechtbank oordeelt verder dat het beroep gegrond is en dat het besluit niet in stand kan blijven. De burgemeester heeft namelijk niet duidelijk onderzocht of de looproute voor voetgangers bij het terras vlak langs de waterkant voldoende veilig is. Ook is geen onderzoek gedaan naar gevolgen voor de verkeersveiligheid van obers en bezoekers die van en naar het terras de weg moeten oversteken. Verder heeft de burgemeester de terrasvergunning verleend voor onbepaalde tijd. Dit terwijl in ambtelijke adviezen is geadviseerd het terras tijdelijk als proef te vergunnen. Het beroep is daarom gegrond. De burgemeester moet opnieuw op de bezwaren van de omwonende beslissen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/4878 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R.W. de Pater),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Elburg 
    (gemachtigde: mr. F.S. Helder).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde partij] uit [plaats] [derde partij] .
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan [derde partij] verleende vergunning voor het inrichten en exploiteren van een terras in het boulevardgebied langs de haven van [plaats] .
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 29 augustus 2022 op het bezwaar van eiser heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard en de verleende vergunning in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 29 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft eiser deelgenomen met zijn gemachtigde. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Helder en door [persoon A] . Namens [derde partij] zijn 
        
          [persoon B] en [persoon C] verschenen. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. [derde partij] is gevestigd op het adres [locatie 1] in [plaats] . Het perceel waarop het restaurant is gevestigd is gelegen binnen het bestemmingsplan “Beschermd Stadsgezicht”. Het restaurant beschikt al geruime tijd over een vergunning voor twee terrassen aan de voorzijde van het restaurant. Omdat [derde partij] graag een extra, derde terras wenst te exploiteren, heeft het op 18 januari 2022 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het inrichten en exploiteren van een derde terras tijdens het hoogseizoen 
      (1 april tot 1 november). Het aangevraagde derde terras ligt ook aan de voorzijde van het restaurant en heeft een langwerpige vorm. Het ligt in het zogenoemde boulevardgebied. Eén lange zijde van het terras ligt op ongeveer 1,20 meter van het water van de gemeentelijke haven. De andere lange zijde ligt tegen een keermuur. Die keermuur ligt langs de openbare weg de [locatie 2] . Tussen de keermuur en de weg bevindt zich een beloopbare strook van ongeveer één meter breed.
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 17 maart 2022 heeft de burgemeester de aangevraagde vergunning voor onbepaalde tijd verleend aan [derde partij] . Eiser heeft, samen met omwonenden, bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Vervolgens heeft de burgemeester met het besluit van 7 juni 2022 een aanvullende motivering gegeven voor het besluit van 17 maart 2022. In het besluit van 7 juni 2022 heeft de burgemeester toegelicht dat en waarom met de vergunning op twee punten wordt afgeweken van het Terrassenbeleid van de gemeente Elburg. Het derde terras grenst namelijk niet direct aan de voorgevel van het restaurant en het is gesitueerd in het boulevardgebied, dat volgens het terrassenbeleid exclusief als openbare ruimte moet worden gereserveerd. Naar het oordeel van de burgemeester rechtvaardigen bijzondere omstandigheden deze afwijking. 
      
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit heeft de burgemeester een deel van de omwonenden niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar. De bezwaren van de overige omwonenden, waaronder eiser, heeft de burgemeester ongegrond verklaard. De burgemeester heeft de verleende vergunning in stand gelaten. Eiser is het hier niet mee eens.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester een vergunning voor het derde terras heeft mogen verlenen aan [derde partij] . Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Wat is het beoordelingskader?
        
        4. Uit artikel 2:28, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Elburg (APV) volgt dat het verboden is een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Uit artikel 2:28, tweede lid, van de APV volgt dat de burgemeester de vergunning slechts weigert als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. Verder kan, in afwijking van artikel 1:8 van de APV, de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk worden geweigerd als naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.   
        Uit artikel 2:27, eerste en tweede lid, van de APV volgt dat onder openbare inrichting mede wordt verstaan een terras van een restaurant.
      
      
    
    
      4.1.
      
        De burgemeester heeft bij toepassing van de bevoegdheid om de exploitatievergunning te verlenen beleidsruimte. Voor de beoordeling of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, heeft de burgemeester blijkens de bewoordingen van de bepaling ook beoordelingsruimte. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
        
          
          Heeft de burgemeester de terrasvergunning mogen verlenen?
        
      
      5. Eiser stelt dat de burgemeester geen vergunning voor het derde terras heeft mogen verlenen aan [derde partij] . De woon- en leefsituatie in de omgeving van het terras of de openbare orde wordt namelijk op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed. Hiervoor heeft eiser meerdere redenen naar voren gebracht die hierna apart worden besproken.
      
      
        
          Het vrije uitzicht
        
      
      6.  Eiser stelt dat het zicht vanuit zijn woning op de haven en de klassieke botters  volledig wordt ontnomen door de aanleg van het derde terras, zeker als de parasols geopend zijn. Daar komt bij dat het derde terras vele malen breder is dan de breedte van het restaurant zelf, waardoor het terras recht voor de woning van eiser ligt. Hierdoor wordt de woon- en leefsituatie in de omgeving van het terras op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed.
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De burgemeester stelt zich terecht op het standpunt dat uit vaste rechtspraak blijkt dat er geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat. Deze omstandigheid mocht de burgemeester dan ook meewegen in de door hem gemaakte belangenafweging. Daar komt bij dat het geldende bestemmingsplan ook een terras toestaat op de grond waarop het terras nu is gesitueerd. Voor zover het uitzicht van eiser wordt beperkt door het terras, is dat dus toegestaan in het geldende bestemmingsplan. Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan heeft de raad al een afweging gemaakt over het wegnemen van uitzicht door een eventueel terras.  
      
      
        
          De verkeersveiligheid
        
        7. Eiser stelt dat door het derde terras een onveilige verkeerssituatie ontstaat. De [locatie 2] in [plaats] is een populaire route om te fietsen, maar ook automobilisten maken veelvuldig gebruik van deze route. Er is daarom relatief veel verkeer dat over de [locatie 2] rijdt. Als de vergunning voor het derde terras wordt verleend, moet dit verkeer tussen de terrassen van [derde partij] rijden. De obers moeten vanuit het restaurant naar buiten lopen om via een trappetje de kade op te lopen waar al een tweede terras van [derde partij] is gesitueerd. Vervolgens moeten de obers de weg oversteken om bij het derde terras te komen. Dit zal tot gevaarlijk situaties leiden. Verder verdwijnt de ruimte voor voetgangers vrijwel volledig door de aanleg van het derde terras. Hierdoor zal het voor mensen die goed ter been zijn lastig worden om de doorgaande weg te bewandelen. Ook is de resterende vrije ruimte tussen de openbare weg en een keermuur onvoldoende voor mensen met een rolstoel of rollator. Het derde terras blokkeert de doorgang op de boulevard volledig waardoor het wandelend publiek over de weg moet lopen en automobilisten minder zicht hebben op wat er in de bocht gebeurt.
      
      
    
    
      7.1.
      De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd. Een door [derde partij] ingeschakelde adviseur, [adviseur] , en de beleidsmedewerker verkeer en vervoer van de gemeente Elburg (de beleidsmedewerker), hebben geadviseerd om aan de voor- en achterzijde van het terras een loopruimte van ongeveer 1,20 meter breed te creëren. Dit is ook een voorwaarde die is opgenomen in de verleende vergunning. Ook de hulpdiensten hebben positief geadviseerd over het vergunde terras omdat een vrije doorgang gegarandeerd is. De burgemeester mocht op het verkeerskundig onderzoek van [adviseur] en van de beleidsmedewerker afgaan omdat het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Eiser heeft ook geen deskundig tegenrapport ingebracht of concrete aanknopingspunten aangevoerd die bij de burgemeester voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van [adviseur] en/of het advies van de beleidsmedewerker hebben gezorgd. Verder zijn tot op heden bij de gemeente ook geen meldingen of aanwijzingen binnengekomen dat de vergunde situatie tot gevaarlijke situaties heeft geleid.
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
        7.2.1.
        In het verkeerskundig advies van [adviseur] van 5 februari 2021, dat in opdracht van [derde partij] is uitgebracht, staat, verkort weergegeven, dat tussen de keermuur bij het derde terras en de weg een loopstrook beschikbaar is die niet de op grond van een CROW-richtlijn aanbevolen breedte heeft van 1,8 meter. Dat is aan de smalle kant en kan volgens het rapport leiden tot verkeersonveilige situaties. Eén van de mogelijke oplossingen is volgens [adviseur] het versmallen van het terras, gezien vanaf de keermuur, met 0,9 meter. Op deze manier kan met een voldoende breedte van minimaal 1,8 meter eenrichtingsverkeer rond de keermuur worden ingesteld waar aan beide zijden van de keermuur 0,9 meter voor nodig is. 
        
      
      
        7.2.2.
         In de aanvraag heeft [derde partij] ervoor gekozen om het terras niet te versmallen aan de zijde van de keermuur, maar om één van de looproutes niet langs die keermuur maar langs de waterkant te leggen. De Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland heeft geadviseerd dat er een afscheiding zou moeten komen langs de waterkant zodat mensen niet te water kunnen raken. Verder hebben de beleidsmedewerker en een handhaver van de gemeente hun bedenkingen bij de ingestelde looproutes en de route langs de waterkant geuit. Uiteindelijk heeft de beleidsmedewerker ingestemd met het plan bij wijze van proef. Hij houdt er echter sterk rekening mee dat negatieve ervaringen met de ingestelde looproutes voldoende aanleiding geeft om de proef niet te verlengen of niet om te zetten in een definitieve situatie. 
        
      
      
        7.2.3.
        In de voorwaarden van de vergunning is weliswaar bepaald dat na afloop van het terrasseizoen de vergunning zal worden geëvalueerd, maar de burgemeester heeft de terrasvergunning zonder verdere nadere motivering, verleend voor onbepaalde tijd. Het besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet op een deugdelijke, toereikende motivering.  7.2.4.	Verder is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Niet is gebleken dat onderzoek is gedaan naar gevolgen voor de verkeersveiligheid van obers en bezoekers die van en naar het derde terras de [locatie 2] oversteken. Namens de burgemeester is weliswaar op de zitting gesteld dat deze omstandigheden zijn meegenomen in de besluitvorming, maar dit volgt niet expliciet uit het bestreden besluit of de daaraan ten grondslag liggende adviezen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de bezwaren van eiser. Dit omdat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Dat wat verder door eiser is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien door een beslissing op het bezwaar te nemen. Het is aan de burgemeester om, zo nodig na nader onderzoek, te beoordelen of een terrasvergunning voor onbepaalde tijd kon worden verleend voor een terras van de huidige omvang, met inachtneming van de daaraan te stellen veiligheidseisen. Daar komt bij dat de burgemeester een door de rechter in acht te nemen beleidsruimte heeft bij het beslissen op dit soort aanvragen.
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de burgemeester het griffierecht van € 184 aan eiser betalen. Eiser heeft ook recht op een vergoeding van zijn proceskosten. De proceskostenvergoeding bedraagt € 1.750 (1 punt voor het indienen van beroepsgronden en 1 punt voor het bijwonen van de zitting tegen een waarde per punt van € 875). De burgemeester moet deze kosten vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de bezwaren van eiser ongegrond zijn verklaard;
      
      
        draagt het college op binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184 aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van mr.L. Janssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ABRvS 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3019.
  
  
     De burgemeester wijst op ABRvS 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:503, r.o. 4.1.
  
  
     De burgemeester wijst op ABRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:140, r.o. 8.
  
  
     de CROW-richtlijn Aanbevelingen voor Verkeersvoorzieningen Binnen de Bebouwde kom.
  
  
     E-mail [naam 1] , adviseur en coördinator Risicobeheersing Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, team Veluwe 18 juni 2021 inzake advisering voor het aangevraagde terras.
  
  
     E-mails [naam 2] , beleidsmedewerker Verkeer en Vervoer, en [naam 3] , BOA/handhaver van de gemeente Elburg 4 februari 2022 inzake de notitie van [adviseur] .   
  
  
     Voorschrift 25 bij de vergunning van 7 juni 2022.