ECLI:NL:CBB:2024:67, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-02-2024, 23/1984
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzen verzoek om een voorlopige voorziening. Salmonella enteritidis bij legkippen. Verzoek om de minister op te dragen een verificatietest te laten uitvoeren. De door het pluimveebedrijf verkregen negatieve uitslagen van de op de besmetverklaring volgende testen, de vaccinatiestatus van de kippen en de hygiëne in de stal zijn geen uitzonderlijke omstandigheden die nopen tot het verrichten van een verificatieonderzoek.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1984
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 februari 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , het pluimveebedrijf
    (gemachtigde: mr. C.J. Tijman)
    
    
      en
    
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 26 september 2023 (besmetverklaring) heeft de minister het pluimveebedrijf besmet verklaard met zoönitische salmonella enteritidis.
    
    
    
      Het pluimveebedrijf heeft tegen de besmetverklaring bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De zitting was op 18 januari 2024. Namens het pluimveebedrijf hebben deelgenomen aan de zitting [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Namens het pluimveebedrijf hebben ook deelgenomen [naam 4] en [naam 5] . Namens de minister hebben deelgenomen zijn gemachtigde en [naam 6] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de besmetverklaring, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    
    
    
      2.1
      Het pluimveebedrijf exploiteert een biologisch legpluimveebedrijf ten behoeve van biologische eieren. Op 11 september 2023 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in het kader van een monitoring programma voor salmonella op het pluimveebedrijf monsters genomen. Op 26 september 2023 heeft de NVWA een positieve salmonella enteritidis uitslag ontvangen van het monstermateriaal. De minister heeft daarop het pluimveebedrijf besmet verklaard met salmonella enteritidis en haar diverse maatregelen opgelegd. De eieren uit deze stal mogen, onder bepaalde voorwaarden, alleen nog gebruikt worden voor de eierverwerkingsindustrie, waar de eieren een hittebehandeling ondergaan. De besmetstatus kan worden opgeheven nadat alle pluimvee uit de besmette stal is afgevoerd en dit is gemeld aan de NVWA.
      
    
    
      2.2
      In deze zaak heeft het pluimveebedrijf de voorzieningenrechter verzocht de besmetverklaring te schorsen en de minister op te dragen een verificatietest te laten uitvoeren vanwege de uitzonderlijke omstandigheden van dit geval. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
      3 Tussen partijen is niet in geschil dat het pluimveebedrijf, vanwege de afwaardering van de biologische eieren en de opgelegde voorwaarden aan het pluimveebedrijf, een spoedeisend belang heeft. De besmetstatus kan pas worden opgeheven nadat alle pluimvee is afgevoerd. Door de besmetverklaring kan het pluimveebedrijf de eieren niet als biologische eieren verkopen, maar alleen afzetten aan de ei-verwerkende industrie, hetgeen direct consequenties heeft voor de manier waarop het pluimveebedrijf haar bedrijfsvoering vormgeeft. De voorzieningenrechter ziet net als partijen een spoedeisend belang voor het pluimveebedrijf aanwezig.
      
      
        
          Standpunt van het pluimveebedrijf
        
      
      
      4 Het pluimveebedrijf dient zich te houden aan strikte hygiëne- en productie-eisen. Dat doen zij ook. In dat kader worden de stallen regelmatig onderzocht op besmetting met dierziekten en worden deze grondig en professioneel gereinigd. De stal is, voordat dit besmet verklaarde koppel in deze stal werd ondergebracht, uitgebreid schoongemaakt met zeep en behandeld met Thermokill. Het pluimveebedrijf heeft dit koppel volledig gevaccineerd ontvangen op 4 augustus 2023. De minister heeft bij de bemonstering op 11 september 2023 een onduidelijk monstertraject gevolgd, in die zin dat eerst twee weken later, op 26 september 2023 is vastgesteld dat het pluimvee besmet zou zijn met salmonella enteritidis. Het pluimveebedrijf heeft direct herbemonstering laten uitvoeren op 26 september 2023 en vervolgens ook nog op 25 oktober 2023 en 11 januari 2024. Hierbij is geen salmonella aangetoond. Zowel voorafgaand aan de monstername als daarna heeft er geen besmetting plaatsgevonden. Het is dan ook opmerkelijk dat de routinebemonstering kort na de plaatsing van een gevaccineerd koppel plots een besmetting aantoont. Om deze redenen heeft het pluimveebedrijf de minister gevraagd om een verificatietest te laten uitvoeren. De minister liet weten dat het uitvoeren van een verificatietest slechts bij gerede twijfel mogelijk is en dat daarvan hier geen sprake is. De minister neemt ten onrechte dit standpunt in. De Europese wetgeving staat het uitvoeren van een verificatietest bij legkoppels zonder dat sprake hoeft te zijn van een uitzonderlijk geval niet in de weg. Bovendien is hier sprake van een uitzonderingsgeval waarin de minister een verificatietest dient uit te voeren. Het koppel was bij aankomst op het bedrijf al volledig gevaccineerd. Daarbij was de stal voordat het koppel kwam grondig en professioneel gereinigd. Tegen deze achtergrond is het zeer onwaarschijnlijk dat er vervolgens een besmetting heeft plaatsgevonden. Ook de dierenarts van het pluimveebedrijf plaatst grote vraagtekens bij het positieve resultaat van het onderzoek. Vals-positieve testresultaten zijn bij dit type monsternemingen niet heel onwaarschijnlijk. Dit blijkt eveneens uit het rapport van Wageningen University & Research “Evaluatie monitoringsresultaten Salmonella bij pluimvee” van 23 februari 2020. Verder is de minister niet bereid geweest om duidelijkheid te verschaffen over de route die de monsternemer van de NVWA heeft afgelegd op de dag dat hij het pluimveebedrijf heeft bezocht. Niet valt uit te sluiten dat zich een kruisbesmetting of monsterverwisseling heeft voorgedaan. Het pluimveebedrijf verzoekt de voorzieningenrechter om de minister op te dragen om op korte termijn een verificatietest te laten uitvoeren.        
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5 De minister heeft het verzoek van het pluimveebedrijf om een verificatietest afgewezen. Op de besmetverklaring zijn Verordening 2160/2003 en Uitvoeringsverordening 517/2011 van toepassing. Tot januari 2020 deed de minister bij een positieve monsterafname altijd een hertest ter bevestiging. Hierna is deze werkwijze veranderd. Deze wijziging is doorgevoerd onder druk van de Europese Commissie. De hertest blijft vanaf dat moment achterwege en zal nog slechts in uitzonderlijke gevallen worden toegepast wanneer er gerede twijfel is aan de juistheid van de eerste testuitslag. In de uitspraak van 8 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:982) heeft het College overwogen dat uit de regelgeving geen aanknopingspunten volgen om te beoordelen wanneer sprake is van een uitzonderlijk geval. Dit moet dus worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij heeft ook het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) in het arrest van 19 oktober 2023 (ECLI:EU:C:2023:799) uitleg gegeven aan het begrip ‘uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat’. Het Hof van Justitie heeft in het arrest aangegeven dat op initiatief van de betrokken exploitant verkregen negatieve monsteruitslagen na het besluit tot besmetverklaring van de bevoegde autoriteit geen relevante omstandigheden vormen om een dergelijke situatie onder dat begrip te kunnen laten vallen, evenmin als de hoeveelheid besmette stallen of de hoeveelheid positieve monsters. De vaccinatiestatus van het koppel en de voorgeschiedenis van het bedrijf kunnen wél relevante omstandigheden zijn om rekening mee te houden. Die moeten ‘onberispelijk’ zijn. Die omstandigheden zijn op zichzelf echter niet voldoende om te stellen dat sprake is van een uitzonderingsgeval. Hiervoor is de inschatting van de bevoegde autoriteit doorslaggevend. Het is ter beoordeling van de bevoegde autoriteit om in een bepaald geval aanwijzingen te kwalificeren die de testresultaten in twijfel trekken. Een dergelijke beoordeling moet dus per situatie worden verricht, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van het specifieke geval. Als de minister daarnaar kijkt, is hij van mening dat in het onderhavige geval een vals positieve uitslag niet aannemelijk is. Er bestaat bij de minister geen gerede twijfel aan de uitslag van de eerste test. De omstandigheden die het pluimveebedrijf aanvoert, bezien op zichzelf en in onderlinge samenhang, geven daartoe onvoldoende aanleiding. Allereerst is het gegeven dat de kippen gevaccineerd zijn tegen salmonella niet uitzonderlijk. Daarnaast sluit vaccinatie de kans op besmetting niet uit, het verkleint de kans slechts. Daarbij is ook het hygiëneprotocol dat het pluimveebedrijf hanteert niet uitzonderlijk of van een dermate hoog niveau dat op basis hiervan getwijfeld moet worden aan de positieve uitslag. Tenslotte hebben zich geen gebeurtenissen of incidenten voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zouden zijn uitgevoerd. Ook is van een onberispelijke voorgeschiedenis in onderhavig geval geen sprake. Op het bedrijf is immers vaker salmonella enteritidis aangetoond. Wat betreft de route die de monsternemer heeft afgelegd op 11 september 2023 heeft de minister bij de monsternemer navraag gedaan over zijn route. De monsternemer heeft toegelicht dat hij, overeenkomstig de voorgeschreven werkwijze, die dag alleen het pluimveebedrijf heeft bezocht. Deze werkwijze beoogt het risico op kruisbesmettingen zo klein mogelijk te maken. De monsternemer heeft aangegeven dat hij in het weekend voorafgaand aan maandag 11 september 2023 ook geen andere pluimveebedrijven heeft bezocht. Op de zitting heeft de minister hieraan nog toegevoegd dat de uitslag van de afgenomen positieve monsters bij het pluimveebedrijf in 2022 en 2023 vrijwel identiek was, waardoor het vrijwel uitgesloten is dat deze salmonella door deze monsternemer de stal is binnengekomen. [naam 6] , dierenarts bij de NVWA, heeft toegelicht dat de stam die is aangetroffen bij het monster dat op 11 september 2023 is genomen, precies dezelfde (genetische) stam heeft als is aangetroffen bij de monsterneming in 2022 in dezelfde stal. Eenzelfde stam komt alleen binnen dezelfde stal voor. Volgens de dierenarts betekent dit dat deze salmonella bacterie uit de stal zelf moet komen en niet van een ander pluimveebedrijf afkomstig is.    
      
      
        
          Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de besmetverklaring
        
      
      
    
    
      6.1
      De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat de besmetverklaring naar verwachting in bezwaar stand zal houden en licht dit als volgt toe. 
      
    
    
      6.2
      Tussen partijen is niet in geschil dat het legkoppel van het pluimveebedrijf als positief voor salmonella moet worden beschouwd, in de zin van 4.1, aanhef en onder a, van de bijlage bij Uitvoeringsverordening 517/2011. Wel verschillen partijen van mening of sprake is van een uitzonderlijk geval waarin voormeld voorschrift niet van toepassing is. In Uitvoeringsverordening 517/2011 is bepaald dat het hiervoor genoemde voorschrift niet geldt in uitzonderlijke gevallen, zoals beschreven in bijlage II, deel D, punt 4, bij Verordening 2160/2003. In die laatstgenoemde bepaling is evenwel niet uitdrukkelijk bepaald welke uitzonderlijke gevallen er zijn (zie in vergelijkbare zin de uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:982, in 5.1). 
      
    
    
      6.3
      Het College heeft in zijn uitspraak van 6 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:592) het Hof van Justitie de prejudiciële vraag gesteld wanneer sprake is van een uitzonderingsgeval in de zin van punt 2.2.2.2, onder c, van de bijlage bij Verordening 200/2010. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 19 oktober 2023 (ECLI:EU:C:2023:799) voor recht verklaard:    
      
      
        “Punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie van 10 maart 2010 ter uitvoering van verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van serotypen salmonella bij volwassen vermeerderingskoppels van Gallus gallus, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/268 van de Commissie van 15 februari 2019,
        		moet aldus worden uitgelegd dat
      
      
      
        de situatie van een bedrijf dat vermeerderingskoppels van Gallus gallus exploiteert, waarbij in het kader van een routinebemonstering tests zijn uitgevoerd waarvan de resultaten duiden op de aanwezigheid van salmonella, kan worden geacht onder het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van die bepaling te vallen wanneer de bevoegde autoriteit vaststelt dat zich gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zijn uitgevoerd, of – gelet op de onberispelijke algemene toestand van het bedrijf en rekening houdend met de epidemiologische kenmerken van salmonella – meent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat zich dergelijke gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan.
      
      
      
        Het feit dat later op initiatief van de betrokken exploitant verkregen monsters meerdere negatieve resultaten hebben opgeleverd voor het aangetroffen salmonellatype, welke resultaten aan de bevoegde autoriteit zijn meegedeeld nadat zij al een besluit had genomen, alsmede dat slechts bepaalde stallen positief zijn getest en slechts een van de twee per stal genomen monsters positief was, vormen geen relevante omstandigheden om een dergelijke situatie onder dat begrip te kunnen laten vallen. De vaccinatiestatus van het koppel en de voorgeschiedenis van het bedrijf op het gebied van de prevalentie van het aangetroffen type salmonella vormen – wanneer zij onberispelijk zijn – omstandigheden waarmee in dit verband rekening moet worden gehouden, maar zijn op zich niet voldoende om te stellen dat de betrokken situatie onder voornoemd begrip valt.”
      
      
    
    
      6.4
      De voorzieningenrechter is zich ervan bewust dat het College in de zaak waarin de prejudiciële vraag is gesteld, nog geen (eind)uitspraak heeft gedaan. Om deze reden zal de voorzieningenrechter met een zekere terughoudendheid rekening houden met de antwoorden van het Hof van Justitie. De voorzieningenrechter ziet verder vooralsnog geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het arrest van het Hof van Justitie, dat betrekking heeft op Verordening 200/2010 (over pluimveevermeerderingsbedrijven) geen relevantie zou hebben voor de uitleg van ‘uitzonderlijke gevallen’, als bedoeld in punt 4.1 van de bijlage bij Uitvoeringsverordening 517/2011 (over legkippen). 
      
    
    
      6.5
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de door het pluimveebedrijf verkregen negatieve uitslagen van de op de besmetverklaring volgende testen, de vaccinatiestatus van de kippen en de hygiëne in de stal, in het licht van het antwoord van het Hof van Justitie geen uitzonderlijke omstandigheden zijn die nopen tot het verrichten van een verificatieonderzoek. Van de situatie waarin de voorgeschiedenis van het bedrijf op het gebied van de prevalentie van het aangetroffen type salmonella onberispelijk is, is hier geen sprake, vanwege de eerdere salmonellabesmetting in 2022. Wat betreft de stelling van het pluimveebedrijf dat de route van de monsternemer onduidelijk is, heeft de minister voldoende uiteengezet dat de monsternemer op de dag van de bemonstering alleen het pluimveebedrijf heeft bezocht. Ook heeft hij de twee dagen daaraan voorafgaand geen (ander) pluimveebedrijf bezocht. Er is dus geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van kruisbesmetting veroorzaakt door de monsternemer. Dit wordt gesteund door de omstandigheid dat de uitslag van de monsters van het eerdere onderzoek in 2022 en de uitslag van het huidige onderzoek vrijwel identiek zijn, wat volgens de dierenarts van de NVWA erop duidt dat de aangetroffen bacterie niet van buiten de stal afkomstig is, maar uit dezelfde stal.  
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        7 		Op grond van het voorgaande oordeelt de voorzieningenrechter dat de besmetverklaring naar verwachting in bezwaar stand zal houden. Er is dan ook geen reden om de minister opdracht te geven een verificatietest te laten uitvoeren. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. C.D.V. Efstratiades
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bestrijding van salmonella en andere specifieke door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers.
  
  
     Verordening (EU) nr. 517/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van bepaalde serotypes van salmonella bij legkippen van Gallus gallus en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2160/2003 en Verordening (EG) nr. 200/2010 van de Commissie.
  
  
     Verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie van 10 maart 2010 ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van serotypen Salmonella bij volwassen vermeerderingskoppels van Gallus gallus.