ECLI:NL:RVS:2024:622, Raad van State, 14-02-2024, 202107649/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft de raad van de gemeente Het Hogeland het bestemmingsplan "Agro-logistieke weg nabij Warffum" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de aanleg van een agro-logistieke weg ten zuidoosten van Warffum, langs het spoor en het Delthepad tussen de Kloosterweg en Westerhornseweg. Aanleiding voor de aanleg van de weg is de wens om het (zwaar) verkeer te verminderen dat nu door het historische dorp Warffum, over de Oosterstraat, gaat. Met de aanleg van de agro-logistieke weg verliezen [appellante] en anderen een deel van hun gronden ten zuiden van de spoorweg die voor het telen van pootaardappelen worden gebruikt. [appellante] en anderen kunnen zich niet met de aanleg van de agro-logistieke weg verenigen vanwege de financiële gevolgen voor het bedrijf. Zij vinden dat de noodzaak voor de aanleg van de agro-logistieke weg niet is aangetoond en dat er, als die al nodig is, goede alternatieve locaties voor de weg zijn.

202107649/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] en anderen, gevestigd te Warffum, gemeente Het Hogeland,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Het Hogeland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Agro-logistieke weg nabij Warffum" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 28 november 2023, waar [appellante] en anderen, bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen en de raad, vertegenwoordigd door A.L. Hazenberg-Folkersma, C. Groenewolt en B. Moes zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 13 mei 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan voorziet in de aanleg van een agro-logistieke weg ten zuidoosten van Warffum, langs het spoor en het Delthepad tussen de Kloosterweg en Westerhornseweg. Aanleiding voor de aanleg van de weg is de wens om het (zwaar) verkeer te verminderen dat nu door het historische dorp Warffum, over de Oosterstraat, gaat. Met de aanleg van de agro-logistieke weg verliezen [appellante] en anderen een deel van hun gronden ten zuiden van de spoorweg die voor het telen van pootaardappelen worden gebruikt. [appellante] en anderen kunnen zich niet met de aanleg van de agro-logistieke weg verenigen vanwege de financiële gevolgen voor het bedrijf. Zij vinden dat de noodzaak voor de aanleg van de agro-logistieke weg niet is aangetoond en dat er, als die al nodig is, goede alternatieve locaties voor de weg zijn.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Nut en noodzaak
    4.       [appellante] en anderen betogen dat het nut en de noodzaak van de agro-logistieke weg niet vast staan, althans dat dit onvoldoende is gemotiveerd en dat er ten onrechte geen verkeerskundig onderzoek is uitgevoerd.
    Hiertoe voeren zij aan dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat het zware agrarische verkeer dat gebruik maakt van de Oosterstraat problemen oplevert. [appellante] en anderen, als dagelijks gebruikers van de Oosterstraat, zijn met klachten van omwonenden over overlast op de Oosterstraat niet bekend. Daarnaast voeren zij aan dat maar een klein deel van het verkeer dat gebruik maakt van de Oosterstraat zwaar verkeer is in verhouding tot het overige doorgaand verkeer, en dat een nog beperkter deel van het zware verkeer landbouwvoertuigen zijn. Dit wordt bevestigd door de "Memo verkeersproblematiek Oosterstraat Warffum" van Grontmij van 3 februari 2016 (hierna: de memo). De situatie dat twee landbouwvoertuigen elkaar passeren in de Oosterstraat komt volgens [appellante] en anderen slechts incidenteel voor. [appellante] en anderen voeren verder aan dat de knelpunten van de Oosterstraat door de herinrichting daarvan al op een andere, voor [appellante] en anderen minder ingrijpende wijze, worden verholpen. Zo wordt het trottoir verschoven, zodat parkeerplaatsen worden ingericht buiten de rijbaan en wordt er meer ruimte gecreëerd, waardoor landbouwvoertuigen elkaar gemakkelijker kunnen passeren.
    Bovendien zal ook na de aanleg van de agro-logistieke weg zwaar agrarisch bestemmingsverkeer de Oosterstraat blijven gebruiken. [appellante] en anderen zelf zullen door het verlies van een deel van hun landbouwgronden na aanleg van de agro-logistieke weg genoodzaakt zijn juist meer gebruik te maken van de Oosterstraat, om andere noordelijker gelegen agrarische percelen te bereiken. Daarnaast zal het niet-agrarisch zware verkeer, zoals vrachtwagens, voertuigen voor de bezorging van pakketpost, hoogwerkers, verhuiswagens, en afvalwagens, de Oosterstraat blijven gebruiken.
    4.1.    Met betrekking tot het betoog van [appellante] en anderen dat zij niet bekend zijn met klachten met betrekking tot overlast in de Oosterstraat heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat, anders dan [appellante] en anderen stellen, de (verkeers)problematiek in de Oosterstraat al jaren onderwerp van gesprek is. Zo is er meerdere keren met Dorpsbelangen van Warffum, inwoners en omwonenden van de Oosterstraat gesproken. Daarnaast heeft de voormalige gemeente Eemsmond informatieavonden gehouden over de hinder die men ondervindt door de verkeers- en parkeersituatie in de Oosterstraat en zijn er informatieavonden gehouden waarbij expliciet is gesproken over de verkeerssituatie door (zwaar) landbouwverkeer en mogelijke alternatieve routes daarvoor. Dit blijkt ook uit de verslagen van de informatiebijeenkomsten van 24 januari 2017 en 4 juli 2017. Ook is het landbouwverkeer expliciet onderwerp van gesprek bij het proces rondom de herinrichting van de Oosterstraat en omgeving. Over die herinrichting is een rapportage opgesteld: "Procesbegeleiding draagvlak herinrichting Oosterstraat e.o." (hierna: de rapportage) van 26 oktober 2021. Hierin wordt onderstreept dat het zeer wenselijk is dat er een alternatieve route komt voor doorgaand landbouw- en vrachtverkeer. Ook ten behoeve van dit project zijn knelpunten van inwoners betreffende het huidig gebruik van de Oosterstraat naar voren gekomen. Naar het oordeel van de Afdeling is de raad er terecht vanuit gegaan dat er klachten zijn.
    4.1.1. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellante] en anderen dat maar een klein deel van het verkeer dat gebruik maakt van de Oosterstraat zwaar verkeer is in verhouding tot het overige doorgaand verkeer en dat er daarom geen noodzaak is voor het aanleggen van een nieuwe weg, waarbij zij in aanmerking neemt dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat de aanleiding voor het aanleggen van de agro-logistieke weg niet zozeer is gelegen in de verkeersintensiteit van het landbouw- en overige zwaar verkeer, maar in de klachten die bij de raad bekend zijn, de inrichting en het wegprofiel van de Oosterstraat en de grootte van de landbouwvoertuigen. De relatief smalle Oosterstraat met bebouwing dicht op de weg is niet berekend op de omvang van het doorgaande grote landbouwverkeer en overig zwaar verkeer. Dit heeft onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid, voor de aanwonenden doordat schade aan woningen ontstaat en voor het leefmilieu in de Oosterstraat. De raad heeft weliswaar een verkeerskundig onderzoek overgelegd in de vorm van een verkeerstelling van verkeerskundig onderzoeksbureau Meetal in de periode september - oktober 2020 waarin wordt ingegaan op de verkeersintensiteit, maar op de zitting heeft de raad toegelicht dat die rapportage niet ten grondslag heeft gelegen aan de vaststelling van het plan. Volgens de raad gaat het niet om het aantal landbouwvoertuigen, maar is ieder landbouwvoertuig in de Oosterstraat er één te veel. De raad stelt dat hij geen onderzoek nodig had om te concluderen dat de inrichting en het wegprofiel van de Oosterstraat niet geschikt zijn voor zwaar landbouwverkeer, nu dit al genoegzaam blijkt uit de praktijk en de klachten die er zijn. Met betrekking tot de door [appellante] en anderen aangehaalde memo, stelt de raad dat de rapportage van Meetal dezelfde memo aanhaalt. De raad stelt zich op het standpunt dat de memo geen volledig beeld geeft van de verkeersproblematiek in de Oosterstraat, omdat omwonenden aanvullende locaties aan hebben gegeven waar knelpunten worden ervaren. In wat [appellante] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het zware landbouwverkeer tot knelpunten leidt in de Oosterstraat die de raad wil wegnemen met een nieuwe agro-logistieke weg. De Afdeling is van oordeel dat de raad voldoende heeft gemotiveerd waarom hij de knelpunten op het gebied van verkeersveiligheid, schade aan gebouwen en aantasting van het leefmilieu wil oplossen door het weren van zwaar landbouwverkeer uit de Oosterstraat.
    4.1.2. Met betrekking tot het betoog van [appellante] en anderen dat de knelpunten in de Oosterstraat door de herinrichting daarvan al op een andere, minder ingrijpende wijze, worden opgelost, stelt de raad dat de Oosterstraat ook na de herinrichting een relatief smalle straat blijft. De raad heeft op de zitting toegelicht dat de herinrichting (deels) heeft plaatsgevonden. Verbreding van de straat is bij de herinrichting niet mogelijk. Het betoog van [appellante] en anderen over het verschuiven van het trottoir en het verplaatsen van de parkeerplaatsen is niet geheel juist. De parkeerplaatsen worden verplaatst naast de rijbaan ten behoeve van de verkeersveiligheid. Daar waar nu soms meer dan 10 auto’s achter elkaar staan geparkeerd en er weinig overzicht is, wordt harder gereden om snel langs de geparkeerde auto’s te rijden. Met het parkeren naast de rijbaan wordt meer overzicht gecreëerd. De weg wordt op die locatie gemiddeld ook 1,5 m smaller gemaakt om de snelheid te beperken. Hierdoor is er geen ruimte voor landbouwverkeer om elkaar te passeren. Het belang van de agro-logistieke weg blijft kortom ook na de herinrichting bestaan. Gelet op de hiervoor vermelde redenen ziet de Afdeling in wat [appellante] en anderen hebben betoogd geen aanleiding om aan die noodzaak te twijfelen.
    4.2.    Voor zover [appellante] en anderen betogen dat nut en noodzaak voor de aanleg van de agro-logistieke weg ontbreekt omdat zwaar  bestemmingsverkeer de Oosterstraat zal blijven gebruiken, volgt de Afdeling dit betoog niet. Door de raad is toegelicht dat ander zwaar verkeer, zoals vrachtwagens, pakketbezorgers en hoogwerkers, minder belastend is omdat dit verkeer veelal niet zo breed is als landbouwvoertuigen. Daarbij mag dit verkeer ook gebruik maken van de agro-logistieke weg. Met betrekking tot de toename van bestemmingsverkeer, met name door de [appellante] en anderen, door het verlies van de percelen, stelt de raad dat dit slechts om bestemmingsverkeer over enkele meters van de Oosterstraat, gerekend vanaf de spoorwegovergang zal gaan. Om op de percelen te komen die in eigendom zijn van [appellante] en anderen is het namelijk niet noodzakelijk om de gehele Oosterstraat te doorkruisen. Daarnaast wordt er in het kader van de aanleg van de agro-logistieke weg een nieuwe toegangsweg aangelegd. Op de zitting is verder door de raad toegelicht dat [appellante] en anderen, om hun noordelijker gelegen percelen te bereiken, ook gebruik moeten maken van de nieuwe weg, omdat landbouwverkeer middels verkeersborden geweerd zal worden uit de Oosterstraat. Hierdoor mogen [appellante] en anderen geen gebruik meer maken van de Oosterstraat met landbouwverkeer. De Afdeling heeft geen reden om eraan te twijfelen dat zwaar agrarisch bestemmingsverkeer geen gebruik meer mag maken van de Oosterstraat, nu de raad heeft toegelicht dat dit wordt verboden.
    4.3.    Gelet op voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van de agro-logistieke weg noodzakelijk is met het oog op het oplossen van verkeersveiligheidsknelpunten in de Oosterstraat.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieven
    5.       [appellante] en anderen betogen dat alternatieven onvoldoende zijn onderzocht. Weliswaar zijn er drie alternatieven onderzocht, maar volgens [appellante] en anderen zijn meer alternatieve oplossingen voorhanden die minder ingrijpend zijn. Een alternatief is bijvoorbeeld de herinrichting van de Oosterstraat. Zij wijzen op een alternatieve routekeuze in de Zuiderhorn, bijvoorbeeld door de Kloosterdwarsweg via de vuilstort te verbinden met de Westerhornseweg. Ook heeft de raad volgens [appellante] en anderen onvoldoende onderzocht of het spreiden van het verkeer naar de Zuiderhorn, niet alleen via de Oosterstraat, maar ook langs de Westervalge en de Onderdendamsterweg uitkomst kan bieden.
    5.1.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging  maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting is beschreven welke alternatieven bij de voorbereiding van het plan zijn onderzocht. Daar staat het volgende:
    "Alternatieven
    Aansluitend op de stationsweg
    Een optie die de gemeente heeft bekeken is de weg aan de noordzijde van de spoorlijn te situeren. Op deze manier kan er worden aangesloten op de stationsweg richting de Westerhornseweg. Het probleem van deze optie is dat de verkeersveiligheid nabij het station in het geding komt door het zware verkeer. Daarnaast wordt het landbouwverkeer nog steeds (hetzij veel geringer) het dorp ingeleid wat voor hinder bij omwonenden aan de Stationsstraat gaat leiden.
    Aansluiting op afvalbeheer Noord-Groningen
    Een ander alternatieve route die de gemeente heeft onderzocht is aansluitend op afvalbeheer Noord-Groningen aan de Westerhornseweg 22, zodat de weg zuidelijker komt te liggen. Een nadeel van deze route is dat de weg als een nieuw element in het landschap komt te liggen en landschappelijk minder goed inpasbaar is dan een route waarbij aansluiting wordt gezocht bij bestaande infrastructuur. Dat is bij de route langs de spoorlijn Sauwerd-Eemshaven en het daarnaast liggende fietspad (Het Delthepad) wel het geval. Bij een nieuwe verbindingsweg ter hoogte van de vuilstort is het niet de verwachting dat verkeer veel gebruik gaat maken van deze verbinding (behalve bestemmingsverkeer van en naar afvalbeheer). Dit is namelijk een onlogische route in het netwerk en daardoor onaantrekkelijk voor het doorgaande verkeer om gebruik van te maken.
    Verbreding Oosterstraat
    Tot slot heeft de gemeente ook gekeken of de Oosterstraat verbreed kan worden. Gelet op het historische karakter van de Oosterstraat en het feit dat met name het noordelijke deel van de Oosterstraat en het deel tussen de Schoolstraat de woningen dicht op de straat staan is hier onvoldoende ruimte voor. Tevens zou een verbreding voor een verkeersonveiligere situatie zorgen."
    Op de zitting is door de raad nader toegelicht dat bij het alternatief "Aansluiting op afvalbeheer Noord-Groningen" een weg moet worden aangelegd op onbebouwde gronden, terwijl bij het voorliggende plan aan kan worden gesloten bij het bestaande spoor, waardoor het landschap minder zal worden aangetast. Met betrekking tot de route langs de camping Zuiderhorn, langs de Onderdendamserweg en Westervalge heeft de raad naar voren gebracht dat dit een bestaande route betreft die minder wenselijk is omdat deze langs zowel een basisschool als een middelbare school loopt, waardoor de raad, gezien de verkeersveiligheid, geen toename van (zwaar) verkeer langs deze route wil.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad de door [appellante] en anderen voorgestelde alternatieven afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor die alternatieven is gekozen. Ook voor het laatstgenoemde alternatief, het spreiden van verkeer naar de Zuiderhorn, een bestaande route, heeft de raad toegelicht waarom het niet gewenst is dat zwaar landbouwverkeer daar meer gebruik van gaat maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Onevenredigheid
    6.       [appellante] en anderen betogen dat het bestreden besluit onevenredige gevolgen voor hen heeft in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen door de schade die ontstaat vanwege het verlies van agrarisch areaal en daarbij behorende inkomsten. Zo gaat door de realisatie van de agro-logistieke weg een aanzienlijk en onmisbaar deel van de inkomsten van de maatschap verloren. Om de rentabiliteit van het bedrijf op peil te houden, zullen [appellante] en anderen elders gronden moeten verwerven ter compensatie van het verlies dat zij zullen lijden. Nabij de huiskavel van [appellante] en anderen zijn geen gelijkwaardige percelen beschikbaar, waardoor volledige compensatie niet mogelijk is en de kosten zullen stijgen.
    6.1.    Op de zitting is aan de hand van kaartmateriaal vastgesteld dat de bestemming "Verkeer" is toegekend aan een deel van het perceel, plaatselijk bekend als Warffum E 618, dat ten zuiden van de spoorweg als agrarische grond in gebruik is bij de [appellante] en anderen. Dat perceel heeft een totale oppervlakte van 13,3 ha en op de zitting is komen vast te staan dat een strook met een oppervlakte van 0,8 ha de bestemming "Verkeer" heeft gekregen ten behoeve van het realiseren van de agro-logistieke weg. In totaal hebben de [appellante] en anderen 85 ha agrarische gronden in gebruik.
    6.2.    De Afdeling begrijpt dat door de aanleg van de agro-logistieke weg een deel van de gronden van [appellante] en anderen niet meer beschikbaar zal zijn voor hun bedrijf en dat dit invloed heeft op de bedrijfsvoering. Het gaat echter, zoals de raad heeft voorgerekend, om minder dan 1% van het totale agrarische areaal van de [appellante] en anderen. Van de kavel waar de weg is voorzien blijft 12,5 ha van de 13,3 ha over voor agrarisch gebruik. In totaal behoudt het bedrijf 84,2 ha van de 85 ha aan agrarische gronden. In wat [appellante] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan tot onevenredige schade zal leiden. Niet aannemelijk is gemaakt dat de bestaanszekerheid van het bedrijf in het geding komt. De raad heeft zich daarom naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het verlies van de gronden geen zodanig negatieve gevolgen zal hebben voor het bedrijf dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    780-1037