ECLI:NL:RBROT:2024:144, Rechtbank Rotterdam, 16-01-2024, ROT 22/2815
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachthuis voor bezoelde varkenskarkassen. Het Handhavingsprotocol is in dit geval niet van toepassing; geen sprake van een steekproef op basis van het Handhavingsprotocol maar van een heterdaadbevinding bij regulier toezicht. Of na de controle plek nog opknapmogelijkheden zijn is dus niet relevant. Het specifiek interventiebeleid Vlees is van toepassing. Boete terecht opgelegd, wel matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/2815
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 januari 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 19 november 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 10 mei 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 18 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] , bestuurder van eiseres, [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 19 juli 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 16 juli 2021 omstreeks 13.30 uur.
      
        Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam], functie: Bedrijfsleider [eiseres] . 
      
        Tijdens regulier toezicht zag ik op het PM-keurbordes dat 3 varkenskarkassen bezoedeld waren met uitwerpselen (zie foto 1 t/m 6). Dit betreft een heterdaadbevinding. De bezoedeling was bij het uithalen van het maagdarmpakket ontstaan in het bekken (zie foto 1 en 2). Vervolgens zijn de ingewanden, hart en longen uit de karkassen verwijderd en zijn de karkassen machinaal gekliefd. Bij het klieven is bij een van de karkassen door de kliefmachine de fecale bezoedeling verspreid over de gehele wervelkolom (zie foto 2, 3 en 4). Na het ontstaan van de bezoedeling zijn slachthandelingen uitgevoerd vooraleer de bezoedeling weggesneden is.
      
        Bij de PM-keuring, waar deze bevindingen zijn gedaan, zijn opknapopdrachten gegeven met betrekking tot deze bezoedelingen waarop het slachthuis de bezoedelingen heeft verwijderd.
      
        Ik zag dat bij het uithalen van het maagdarmpakket verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen.
      
        Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 van Verordening (EG) nr. 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “Het uitslachten gebeurde niet op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7, van Verordening 853/2004.
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres voert aan dat in de situatie waarin het Handhavingsprotocol van toepassing is, zij nog de gelegenheid heeft om een geconstateerde bezoedeling weg te snijden tot de allerlaatste mogelijkheid die het bedrijf daarvoor heeft. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). In dit geval had eiseres ook nog die mogelijkheid na het controlemoment van de toezichthouder; na die positie gaan de karkassen namelijk nog langs het opknapbordes, met een uitraillijn, en langs de stempelaar en de weger die beiden over een mes beschikken om eventuele bezoedelingen weg te snijden. Volgens verweerder is het Handhavingsprotocol in dit geval niet van toepassing omdat sprake is van een heterdaadbevinding, maar daar kan eiseres zich niet in vinden. De bezoedeling is vastgesteld op het PM-keurbordes waar ook de steekproeven op grond van het Handhavingsprotocol worden uitgevoerd. In feite zou de toezichthouder die daar bezoedelde karkassen in aantocht ziet kunnen besluiten de steekproef nog niet op te starten en een heterdaadbevinding kunnen doen waarvoor het Handhavingsprotocol niet zou gelden. Dat is volstrekte willekeur. Er is ook geen enkel beleid waaruit het door verweerder gemaakte onderscheid blijkt. De doelstelling van het Handhavingsprotocol geeft aan dat de NVWA regelmatig steekproeven neemt maar dat neemt niet weg dat al hetgeen buiten die steekproeven wordt gezien ook onder de doelstelling van het Handhavingsprotocol valt en daarop dit protocol dus ook van toepassing is. Voor zover niet het Handhavingsprotocol maar het Specifiek interventiebeleid Vlees van toepassing is, stelt eiseres dat de boete ook dan niet kan standhouden omdat de waarschuwing voor een bezoedeling die eerder die dag was geconstateerd eiseres pas op 2 september 2021 had bereikt en dus nog geen effect had bij de constatering waarvoor nu de boete is opgelegd. Ten slotte doet eiseres een beroep op overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
      6.1.
      Uit het voorschrift van punt 7, Hoofdstuk IV, sectie I, Bijlage III, van Verordening 853/2004 volgt dat het uitslachten zodanig moet plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Punt 7 ziet op de uitslachtfase en, zoals het CBb heeft geoordeeld betekent dit dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 7 moet zijn voldaan. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat de toezichthouder bij het PM-keurbordes drie karkassen met fecale bezoedeling heeft aangetroffen. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres het voorschrift van punt 7 heeft overtreden. 
      
    
    
      6.2.
      Eiseres heeft verwezen naar een uitspraak van het CBb waarin hetzelfde is overwogen ten aanzien van punt 10 uit hetzelfde onderdeel van Bijlage III van Verordening 853/2004, namelijk dat vóór de postmortemkeuring aan punt 10 (dat eveneens op de uitslachtfase ziet) moet zijn voldaan. Het CBb concludeert in die uitspraak dat overtreding van Verordening 853/2004 terecht was vastgesteld, aangezien er zichtbare fecale bezoedelingen na de postmortemkeuring op karkassen waren aangetroffen, maar dat de slachterij mocht afgaan op het beleid van verweerder neergelegd in het Handhavingsprotocol waaruit volgt dat een controle door de toezichthouder ook nog op een later moment kan plaatsvinden dan het moment waarop volgens Verordening 853/2004 geen verontreiniging meer mag worden aangetroffen. In het Handhavingsprotocol staat namelijk dat de steekproefcontrole na de PM-keuring plaatsvindt op een plek in het slachthuis waar alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring zijn uitgevoerd. Eiseres wijst er in dit kader op dat er in haar slachtproces na de plek van de controle bij de PM-keuring nog controle- en opknapplekken zijn en dat de toezichthouder dus te vroeg heeft gecontroleerd. Allereerst merkt de rechtbank op dat het in deze zaak louter gaat om een overtreding van punt 7 dat ziet op het voorkomen van verontreinigingen; of er nadien nog mogelijkheden zijn om ontstane verontreinigingen te verwijderen staat daar op zichzelf los van. Verweerder verwijt eiseres immers niet dat zij ook punt 10 heeft overtreden waarin staat dat verontreinigingen onmiddellijk moeten worden verwijderd. Maar wat daar ook van zij, het betoog van eiseres dat zij na de controleplek nog opknapplekken heeft slaagt reeds niet omdat dit alleen relevant is als het Handhavingsprotocol van toepassing is en dat is hier niet het geval. Uit het rapport van bevindingen blijkt immers duidelijk dat sprake was van een heterdaadbevinding in het kader van regulier toezicht en niet van een bevinding bij een steekproef op grond van het Handhavingsprotocol. 
      
    
    
      6.3.
      Het onderscheid tussen een controle in het kader van het Handhavingsprotocol of regulier toezicht is niet willekeurig. Zoals in het Handhavingsprotocol is beschreven gaat het daarbij om controle van de beheersing van hygiënisch slachten door het uitvoeren van dagelijkse steekproeven waarbij een voorgeschreven aantal karkassen wordt gecontroleerd op bezoedeling (en slachtfouten). Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat het gaat om een extra controle-instrument dat wordt ingezet naast het reguliere toezicht en dat tot doel heeft dat slachthuizen een hogere hygiënestandaard bereiken. Bij de steekproefcontroles op grond van het Handhavingsprotocol geldt een bepaalde marge waarbinnen een slachthuis moet blijven en wordt er bij de eerste twee overtredingen binnen tien slachtshifts gewaarschuwd en volgt pas bij een derde overtreding een boete. Dit interventiebeleid is soepeler dan bij regulier toezicht en dat is navolgbaar, nu de controles op grond van het Handhavingsprotocol intensiever zijn en de kans dat daarbij bezoedeling wordt geconstateerd aanzienlijk groter is dan bij een reguliere controle. Regulier toezicht vindt permanent bij eiseres plaats en omvat het gehele slachtproces en slachthuis. Ook daarbij kan een toezichthouder een bezoedeling op een karkas constateren en dan geldt het gewone interventiebeleid. Dat volstrekt willekeurig is in welk kader (regulier toezicht of op basis van het Handhavingsprotocol) de toezichthouder de bevinding doet, volgt de rechtbank evenmin. De toezichthouder heeft ter zitting toegelicht dat hij op het keurbordes aanwezig was voor een heel ander doel dan de steekproefcontrole, namelijk een kwaliteitscontrole van de KDS-medewerker en dat hij bij die controle de bezoedelde karkassen heeft geconstateerd. De rechtbank ziet geen reden daaraan te twijfelen. Bovendien blijkt uit de door eiseres overgelegde schriftelijke waarschuwing van 2 september 2021 dat de steekproefcontrole op grond van het Handhavingsprotocol die dag al eerder had plaatsgevonden, zoals de toezichthouder ter zitting ook heeft beschreven. 
      
    
    
      6.4.
      In deze zaak geldt dus niet het Handhavingsprotocol maar het gewone interventiebeleid bij regulier toezicht in het slachthuis, namelijk het Specifiek interventiebeleid Vlees. In de Bijlage hiervan is (in regel D8) deze overtreding aangemerkt als een klasse C-overtreding, wat betekent dat er bij een overtreding eerst wordt gewaarschuwd en pas bij een tweede of derde herhaalde overtreding een boete wordt opgelegd. Uit het Algemeen interventiebeleid volgt dat het bij een herhaalde overtreding gaat om een overtreding van wetgeving binnen hetzelfde toezichtdomein (in dit geval Vleesketen en voedselveiligheid) waarvoor in de afgelopen drie jaar een interventie is toegepast. Er hoeft dus geen sprake te zijn van een overtreding van hetzelfde voorschrift. Verweerder heeft verwezen naar een schriftelijke waarschuwing van 28 juni 2019 en een besluit van 18 juli 2019 waarin aan eiseres voor een bezoedeld karkas een verhoogde boete is opgelegd vanwege recidive. Reeds gelet op dit boetebesluit is het stadium waarin eiseres nog wordt gewaarschuwd al gepasseerd en mocht verweerder eiseres voor de onderhavige overtreding een boete opleggen. De waarschuwing waarnaar eiseres verwezen heeft zag op bezoedelingen die dezelfde dag zijn geconstateerd bij een steekproefcontrole en die waarschuwing is gegeven op grond van het interventiebeleid van het Handhavingsprotocol. Die waarschuwing doet niet af aan de keten van reeds eerder door verweerder gegeven waarschuwingen en boetes op basis waarvan verweerder thans, op grond van het Specifiek interventiebeleid Vlees, een boete mocht opleggen. 
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 853/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Verweerder heeft eiseres een boete opgelegd van € 2.500,-, het standaardboetebedrag dat voor dit soort overtreding geldt. De rechtbank vindt dit bedrag evenredig. Eiseres heeft ook geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan verweerder het boetebedrag had moeten matigen.  
      
    
    
      6.6.
      
        Wel stelt eiseres terecht dat in deze zaak de redelijke termijn is overschreden. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. Ook in deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen, dat was op 28 oktober 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 2.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
    
    8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
    
    9. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 365,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
    
    10. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,5). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 10 mei 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 2.375,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 437,50 aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 
    houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong
  
  
     Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht
  
  
     ECLI:NL:CBB:2017:426
  
  
     Bijv. in ECLI:CBB:2021:1029
  
  
     ECLI:NL:CBB:2017:426
  
  
     IB01-SPEC25
  
  
     Als sprake is van permanent toezicht wordt de eerste twee keer gewaarschuwd
  
  
     bijv. ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32
  
  
     zie ECLI:NL:CBB:2017:32