ECLI:NL:RBROT:2023:10639, Rechtbank Rotterdam, 24-07-2023, ROT 22/271
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren. 
        Bestuurlijke boete opgelegd omdat er condens viel op onafgedekt kippenvlees voor humane consumptie. 
      
      
      
        - Condens dat op vlees voor humane consumptie terecht komt is een introductie van een gevaar op verontreiniging waardoor vlees ongeschikt kan worden voor humane consumptie.
        - Door de kratten met onafgedekt vlees niet eerst te verplaatsen of af te dekken voordat condens werd verwijderd heeft eiseres er niet voor gezorgd dat levensmiddelen in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging.
        - De verhoging van het boetebedrag wegens recidive is niet onredelijk of onevenredig. De stelling van eiseres dat haar uitsnijderij op de zelfde locatie is gevestigd als haar slachterij waar permanent toezicht wordt gehouden, doet aan dat oordeel niet af.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/271 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2023 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres 
    (gemachtigde: mr. E. Dans),
    
    
      en
    
    
    
      [verweerder] , verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Kool).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 15.000,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 13 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2023. Namens eiseres is verschenen [persoon A] , bijgestaan door mr. R. Bassie, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [persoon B] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. In het rapport van bevindingen van 6 juli 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA gerapporteerd dat hij/zij zich naar aanleiding van regulier toezicht op 8 februari 2021 bevond in de delenhal van het bedrijf van eiseres, ter hoogte van de opvoerband. In dat rapport is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:
    
    
      
        “Ik controleerde daar de vleeskratten met vlees, zijnde kipfilets voor humane consumptie, op verontreiniging.
      
      
        Tijdens mijn controle werden deze kipfilets door medewerkers van het bedrijf handmatig behandeld en voorbereid voor de markt.
      
    
    
    
      
        Tijdens mijn inspectie zag ik veel condensvorming op delen van het plafond van de delenhal. Ik heb foto's gemaakt van de ruimte waarin en van het plafond waaraan condensvorming was te zien (zie fotobijlage, foto 1 en 2). Onder de condensvorming zag ik oranje kratten met onafgedekt vlees, zijnde kipfilets bestemd voor humane consumptie, staan. Ik weet dat het bedrijf oranje kratten gebruikt voor vlees bestemd voor humane consumptie. Condens vanaf een oppervlak kan verontreiniging van karkassen dus van vlees geven. Condens kan potentieel listeria of andere ziekteverwekkende bacteriën bevatten.
      
    
    
    
      
        Na het maken van de foto's heb ik de kwaliteitsdienstmedewerker en de teamleider van de delenhal van [eiseres] geïnformeerd over de condensvorming en opdracht gegeven om de condens te verwijderen.
      
    
    
    
      
        Vervolgens, omstreeks 15:26 uur, werd er actie genomen om de condens te verwijderen. Ik zag dat de kratten met onafgedekt vlees, bestemd voor humane consumptie, niet weggehaald werden tijdens het verwijderen van de condens. Ik zag condens vallen op het onafgedekte vlees, zijnde kipfilets bestemd voor humane consumptie (zie fotobijlage, foto 3).
      
      
        Ik heb de inhoud van de bovenste 3 vleeskratten laten afwaarderen naar categorie 2 materiaal.
      
    
    
    
      
        Ik zag dat er condens op vlees viel.
      
    
    
    
      
        […]
      
    
    
    
      
        Ik bracht de heer [persoon C] , bij mij bekend als productiemanager van [eiseres]
      
      
         , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde een rapport van bevindingen aan.
      
    
    
    
      
        […]
      
    
    
    
      
        Ik bracht de gehoorde van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij
      
      
        mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:
      
      "Geen verklaring"”
    
    
    2. Op basis van dit rapport van bevindingen heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 15.000,- voor het volgende beboetbare feit: levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie,
    schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) 852/2004. De opgelegde boete is een verhoogde boete, omdat eiseres op 3 april 2020 (boetezaaknummer [nummer] ) is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
      
      
        3.	Eiseres heeft aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding. De condens bevat geen verontreiniging, omdat de oppervlakken waar condensvorming ontstaat steeds schoon worden gehouden. Daarnaast produceert eiseres geen kant-en-klare levensmiddelen, die een voedingsbodem voor listeria vormen. Van een overtreding is evenmin sprake omdat condens pas in aanraking is gekomen met het vlees, nadat de toezichthouder de medewerkers van eiseres heeft opgedragen om de condens te verwijderen. Eiseres is niet in de gelegenheid gesteld om zelf het vlees af te waarderen. Dat eiseres het vlees niet zelf zou hebben afgewaardeerd, is niet gebleken, aldus eiseres.
      
      
    
    
      3.1.
      In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening (EG) 852/2004 is “verontreiniging” gedefinieerd als de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. In artikel 3, veertiende lid, van Verordening (EG) 178/2002 in verbinding met artikel 2, tweede lid van Verordening (EG) 852/2004 wordt onder “gevaar” verstaan: biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat condens geen verontreiniging is. Verweerder heeft in het bestreden besluit (pagina 5) genoegzaam toegelicht waarom condens dat op vlees voor humane consumptie terecht komt een introductie van een gevaar op verontreiniging is waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie. Condenswater kan met schimmels of bacteriën in aanraking zijn geweest. Aan de stelling van eiseres dat zij ervoor zorgt dat haar bedrijf goed schoon wordt gehouden, kan geen betekenis worden gehecht. Zoals verweerder heeft toegelicht is een ruimte waar vlees wordt verwerkt niet steriel en kunnen aanwezige omgevingsbacteriën zich vermeerderen in druppels condens. Dat eiseres geen kant-en-klare levensmiddelen produceert doet daar niet aan af.
      
    
    
      3.3.
      Ten aanzien van de stelling van eiseres dat condens op het vlees is gekomen nadat de toezichthouder opdracht heeft gegeven om de condens te verwijderen en zij niet in de gelegenheid is gesteld om zelf het vlees af te waarderen, overweegt de rechtbank dat eiseres de kratten met onafgedekt vlees voor humane consumptie eerst had moeten verplaatsen of afdekken alvorens de condens te verwijderen, ook al gebeurde het verwijderen in opdracht van de toezichthouder. Door dat na te laten heeft eiseres er niet voor gezorgd dat levensmiddelen in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie. Op dat moment was er al sprake van een overtreding, zodat de stelling van eiseres dat zij het vlees niet zelf heeft kunnen afwaarderen geen doel treft.
      
    
    
      3.4.
      Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) 852/2004 heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
      
      
        4.	Eiseres heeft aangevoerd dat de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren had moeten worden gehalveerd, omdat er geen sprake is van gevaar en evenmin van een risico voor de volksgezondheid. 
      
      
    
    
      4.1.
      In artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald dat het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, wordt gehalveerd indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken.
      
    
    
      4.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit genoegzaam heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van slechts een zeer gering risico of gevolg voor de
        volksgezondheid en voedselveiligheid. Zoals hiervoor onder 3.2. is geoordeeld is de aanwezigheid van condens op vlees dat bestemd is voor menselijke consumptie een introductie van gevaar op verontreiniging en daarom is sprake van een gevaar of risico voor de volksgezondheid. Het feit dat het vlees is afgewaardeerd, is een aanwijzing dat er risico’s of gevolgen zijn voor de volksgezondheid.
      
      
    
    
      4.3.
      Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat er geen sprake is van risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid die gering zijn of ontbreken, zodat verweerder terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren.
      
      5. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de boete ten onrechte met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren heeft verhoogd tot € 15.000,- en dit standpunt als volgt toegelicht. 
      a. a) De eerder opgelegde boete van 3 april 2020 (boetezaaknummer [nummer] ) is opgelegd vanwege een verontreiniging met baansmeer en kan niet aan de verhoging wegens recidive ten grondslag worden gelegd. De boete van 3 april 2020 betreft een ander feitencomplex dan in onderhavige zaak aan de orde is, omdat baansmeer losstaat van de activiteiten in de delenhal. 
      b) Hoewel de boete van 3 april 2020 onherroepelijk is, is het onevenredig om deze boete aan de verhoging wegens recidive ten grondslag te leggen. Gelet op de uitspraken van de rechtbank van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646 en ECLI:NL:RBROT:2021:5647) waarin de rechtbank tot het oordeel kwam dat de opgelegde boetes voor verontreiniging met baansmeer niet hadden mogen worden opgelegd. Dit betekent dat de boete van 3 april 2020 ook niet had mogen worden opgelegd, zodat die boete niet als grondslag voor de verhoging wegens recidive kan dienen. Daarbij heeft eiseres gewezen op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) en 28 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:908) en gesteld dat weigering van een bestuursorgaan om terug te komen op een opgelegde, onherroepelijk vaststaande boete evident onredelijk is.
      c) Toepassing van de recidiveregeling leidt tot onevenredige gevolgen. De slachterij van eiseres staat onder permanent toezicht en nu ook de uitsnijderij op dezelfde locatie is ondergebracht, is de kans op het constateren van een overtreding groter dan bij andere bedrijven waar incidenteel wordt gecontroleerd en waar de uitsnijderij niet op dezelfde locatie als de slachterij is ondergebracht. De zaak van eiseres wijkt daarom af van de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 2 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:136) waarnaar verweerder heeft verwezen.
      d) De ‘proeftijd’ van vijf jaar om het slachtproces foutloos uit te voeren voordat een verhoging wegens recidive niet meer mogelijk is, is onevenredig lang.
      e) Een verzesvoudiging van het standaardboetebedrag staat niet in verhouding tot de overtreding en de gevolgen ervan. Verweerder heeft geen redelijkheidscorrectie toegepast, terwijl intern bij de NVWA wordt gesproken over de redelijkheid van de onverkorte toepassing van de recidivebepaling bij bedrijven die onder permanent toezicht staan, aldus eiseres.
      
    
    
      5.1.
      In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de boete voor een overtreding als hier aan de orde is, vastgesteld op € 2.500,-. 
      
    
    
      5.2.
      In artikel 2.5 van het Besluit handhaving is bepaald dat indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de bestuurlijke boete gelijk is aan de som van de op grond van artikel 2.2 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. Op grond van deze bepaling heeft verweerder de boete voor eiseres vastgesteld op € 15.000,-. Dit is het bedrag van € 2.500,- voor onderhavige overtreding vermeerderd met een boete van € 12.500,- die bij besluit van 3 april 2020 aan eiseres was opgelegd wegens een eerdere overtreding van hetzelfde voorschrift.
      
    
    
      5.3.
      Onderhavige boete is opgelegd wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) 852/2004. Hetzelfde geldt voor de boete van 3 april 2020 die aan de verhoging wegens recidive ten grondslag ligt. Dat die boete is opgelegd wegens verontreiniging met baansmeer doet er niet aan af dat het gaat om hetzelfde voorschrift uit Verordening (EG) 852/2004 dat is overtreden.
      
    
    
      5.4.
      De boete van 3 april 2020 die aan de verhoging wegens recidive ten grondslag ligt, is onherroepelijk. Eiseres heeft onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) gesteld dat het in uitzonderlijke gevallen mogelijk is om argumenten tegen de eerdere boetebesluiten op een later moment naar voren te brengen, waar dat ook al eerder had gekund. Daarbij heeft eiseres gewezen op recente jurisprudentie van de rechtbank waaruit blijkt dat de eerdere boetes die zijn opgelegd wegens baansmeer, niet opgelegd hadden kunnen worden. Niet is gebleken dat eiseres verweerder heeft verzocht om terug te komen op de onherroepelijk geworden boete. Uit artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren volgt dat de bestuurlijke boete voor een overtreding wordt verhoogd met de boete die voor de eerdere overtreding is opgelegd. In geval van recidive kan verweerder daarom niet anders dan de boete verhogen. 
      
    
    
      5.5.
      Ten aanzien van de stelling van eiseres dat een verzesvoudiging van het standaardboetebedrag niet in verhouding staat tot de overtreding en de gevolgen ervan en dat verweerder geen redelijkheidscorrectie heeft toegepast, overweegt de rechtbank dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. In dit geval is aan eiseres eerder een boete opgelegd voor overtreding van dezelfde norm (boete van 3 april 2020). Die boete heeft er niet toe geleid dat herhaling is voorkomen. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook niet onredelijk of onevenredig. De rechtbank verwijst daarbij naar haar uitspraak van 13 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949) waarin is geoordeeld dat een verhoging van zeven maal het standaard boetebedrag nog evenredig is. In dit geval heeft de verhoging tot gevolg dat de boete zes keer het standaardbedrag bedraagt.
      
    
    
      5.6.
      Aan dit oordeel doet niet af de stelling van eiseres dat haar uitsnijderij op dezelfde locatie is gevestigd als haar slachterij waar permanent toezicht wordt gehouden en waardoor er een grotere kans is dat bij haar overtredingen worden vastgesteld. De omstandigheid dat de slachterij van eiseres onder permanent toezicht staat is op zichzelf geen reden om de boete die is opgelegd voor een overtreding in haar uitsnijderij onevenredig te achten. Gesteld noch gebleken is dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere bedrijven met vergelijkbare bedrijfsactiviteiten. Alle slachthuizen, ongeacht hun grootte, hebben immers met intensief toezicht te maken. Dat eiseres de slachterij en de uitsnijderij op één locatie heeft gehuisvest is een eigen keuze van eiseres, zodat zij kan weten dat zij, vanwege het permanent toezicht in de slachterij, ook meer controles in haar uitsnijderij krijgt. Eiseres verschilt hierin niet van andere slachterijen waarvan de uitsnijderij op dezelfde locatie is gevestigd. In het beleid voor bedrijven met permanent toezicht (het Specifiek Interventiebeleid Vlees en het algemeen Interventiebeleid, pagina 10) is reeds rekening gehouden met de vergrote kans op het aantreffen van een overtreding. Dit geldt ook voor uitsnijderijen die op dezelfde locatie zijn gevestigd als slachterijen, anders dan bij losse uitsnijderijen waar geen sprake is van permanent toezicht. 
      
    
    
      5.7.
      Ten aanzien van de stelling van eiseres dat een ‘proeftijd’ van vijf jaar onevenredig lang is, overweegt de rechtbank dat deze termijn volgt uit artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren.
      
    
    
      5.8.
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die moeten leiden tot een lagere boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Dielemans-Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              
              griffier
            
            
              
                De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
              
              
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.