ECLI:NL:RVS:2023:1721, Raad van State, 03-05-2023, 202107321/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venlo een verzoek van [appellante] om haar persoonsgegevens in de basisregistratie personen te wijzigen, afgewezen. [appellante] staat in de brp ingeschreven als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1985 in [plaats], China. Deze gegevens zijn ontleend aan een door haar op 27 augustus 2001 afgelegde verklaring onder ede. [appellante] heeft het college verzocht haar gegevens te wijzigen in [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1983 in [plaats], China.

202107321/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Venlo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 oktober 2021 in zaak nr. 20/2945 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college een verzoek van [appellante] om haar persoonsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: brp) te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. K.L. Sett, advocaat te Vleuten, en T. Wang, tolk, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wet- en regelgeving
    1.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] staat in de brp ingeschreven als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1985 in [plaats], China. Deze gegevens zijn ontleend aan een door haar op 27 augustus 2001 afgelegde verklaring onder ede. [appellante] heeft het college verzocht haar gegevens te wijzigen in [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1983 in [plaats], China. Zij heeft daartoe de volgende documenten overgelegd:
    - een echt bevonden verlopen Chinees paspoort met nr. [A], afgegeven op 3 maart 1999 op naam van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1983 in [plaats];
    - een echt bevonden geldig Chinees paspoort met nr. [B], afgegeven op 23 april 2019 op naam van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1983 in [plaats], ter vervanging van het paspoort met nr. [A];
    - een kopie van een verklaring van het Public Security Bureau van 13 mei 2019 (hierna: PSB-verklaring), over [naam 3] ([…] legitimatiebewijs nr. [C] […]), zijn vrouw [naam 4] ([…] legitimatiebewijs nr. [D] […]) en zijn dochter [naam 2] ([…] geboren op [geboortedatum] 1983, legitimatiebewijs nr. [E], geregistreerde woonplaats: […] [plaats] stad, [provincie]);
    - een kopie van een notarieel certificaat van 15 mei 2019 met [nummer], waarin staat dat de originele PSB-verklaring van 13 mei 2019 overeenkomt met de kopie, en dat het origineel echt is;
    - een notariële akte van 31 oktober 2018 met [nummer], waarin staat dat [naam 2] (vroeger legitimatiebewijs nr. [F]) is geboren op [geboortedatum] 1983 in [plaats], [provincie]. Haar vader is [naam 3] (legitimatiebewijs nr. [C]) en haar moeder is [naam 4] (legitimatiebewijs nr. [D]);
    - een deskundigenrapportage verwantschapsonderzoek (hierna: DNA-onderzoek).
    In hoger beroep heeft [appellante] een rapport van een gezichtsvergelijkend onderzoek overgelegd, een registratieformulier van ingezeten bevolking van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1983 in [plaats] stad, [provincie], en een registratieformulier van wijziging en correctie van aangetekende zendingen.
    3.       Het college heeft het verzoek van [appellante] afgewezen omdat de notariële akte met [nummer] niet voorzien is van een foto en daarin een nummer van een vroeger legitimatiebewijs wordt genoemd, terwijl [appellante] dit vroegere legitimatiebewijs niet heeft overgelegd. Het nummer komt ook niet overeen met het nummer van het legitimatiebewijs dat wordt vermeld in de PSB-verklaring of met het op dat moment geldende paspoort. Ook de PSB-verklaring vermeldt een nummer van een vroeger legitimatiebewijs dat niet door [appellante] is overgelegd. Verder is niet duidelijk op welke documenten de notariële akte met [nummer] is gebaseerd. De PSB-verklaring is namelijk van een latere datum dan die notariële akte en [appellante] heeft ook geen hukou overgelegd. Volgens het college komt om al deze redenen aan de notariële akte met [nummer], de PSB-verklaring en het notariële certificaat met [nummer] geen waarde toe. Daardoor kan volgens het college ook niet uitgegaan worden van de juistheid van de gegevens in de paspoorten. Bovendien volgt uit het Algemeen ambtsbericht China 2020 dat het nog steeds mogelijk is om door middel van omkoping een echt paspoort met een valse identiteit te verkrijgen. Tot slot kan het DNA-onderzoek alleen als aanvullend bewijs dienen en is het geen bewijs op zichzelf.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] met de paspoorten en brondocumenten niet onomstotelijk heeft aangetoond dat de gegevens in de brp onjuist zijn. De notariële akte met [nummer] en de PSB-verklaring kunnen namelijk niet als brondocumenten van de paspoorten dienen, omdat in die akte en verklaring een ander legitimatiebewijs wordt vermeld. [appellante] heeft weliswaar verklaard dat het nummer in de notariële akte en de PSB-verklaring van haar vroegere Chinese identiteitsbewijs is en niet van één van haar paspoorten, maar die stelling heeft zij voor het eerst op de zitting ingenomen en niet gemotiveerd. De PSB-verklaring is bovendien van recentere datum dan de paspoorten en zonder nadere onderbouwing valt niet in te zien waarom de PSB-verklaring geen melding zou maken van het geldende paspoort. Dat geldt vooral omdat het notariële certificaat met [nummer] over de PSB-verklaring wel het nummer van het geldende paspoort noemt. Daarnaast heeft [appellante] niet aangetoond op welke brondocumenten de notariële akte met [nummer] is gebaseerd. Ook zijn zowel de notariële akte als de PSB-verklaring afgegeven nadat [appellante] naar Nederland is gekomen. Tot slot ondersteunt het DNA-onderzoek de overgelegde brondocumenten niet, omdat aan die brondocumenten zelf onvoldoende bewijskracht toekomt en DNA-onderzoek alleen als aanvullend bewijs kan dienen. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] daarom ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    5.       [appellante] voert aan dat de authenticiteit van de overgelegde paspoorten vaststaat, omdat Bureau Documenten heeft verklaard dat de paspoorten echt zijn. Bovendien volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat in beginsel van de juistheid van een door de Chinese autoriteiten afgegeven paspoort moet worden uitgegaan. De gegevens die vermeld worden in de paspoorten komen ook terug in de PSB-verklaring en de notariële akte met [nummer]. De notariële akte met [nummer] is volgens [appellante] een gelegaliseerde notariële geboorteakte waarvan Bureau Documenten schriftelijk heeft verklaard dat deze echt is. Dat in die akte en de PSB-verklaring een nummer van een identiteitsbewijs staat dat niet overeenkomt met de paspoorten doet niet af aan de juistheid van de gegevens. In China kunnen een notaris en een PSB namelijk zelf bepalen welk identificerend document in een verklaring wordt opgenomen. Dat hoeft dus geen paspoort te zijn. Ook volgt uit de Chinese wetgeving niet dat in de verklaring moet staan op welke brondocumenten die verklaring gebaseerd is. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte van belang gevonden dat de notariële akte en de PSB-verklaring zijn afgegeven na de komst van [appellante] naar Nederland.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Nuancering toetsingsmaatstaf
    6.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. De Afdeling heeft in die uitspraak de toetsingsmaatstaf genuanceerd in die zin, dat beoordeeld moet worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden, worden de betreffende gegevens in de brp gewijzigd.
    Dit betekent dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp eerst de vraag beantwoord moet worden, of de verzoeker brondocumenten heeft overgelegd, die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag, of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf zoals hiervoor omschreven is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
    Zijn de door [appellante] overgelegde paspoorten brondocumenten?
    7.       Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 mei 2022, onder 8.5, heeft overwogen, kan een paspoort een brondocument zijn als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. In dit geval heeft [appellante] een geldig en een verlopen paspoort overgelegd waarin de naam en de geboortedatum worden vermeld waarover het verzoek tot wijziging gaat. De paspoorten zijn echt bevonden door Bureau Documenten. Het college twijfelt ook niet aan de echtheid van de paspoorten. De paspoorten moeten in dit geval daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp.
    Welke bewijswaarde komt toe aan de door [appellante] overgelegde paspoorten?
    8.       Dat een geschrift een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp betekent nog niet zonder meer dat de daarin vermelde feiten moeten worden verwerkt in de brp. Zoals de Afdeling in overweging 8.6 van de hiervoor genoemde uitspraak van 4 mei 2022 heeft overwogen, volgt uit artikel 2.10, tweede en derde lid, van de Wet brp dat aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, geen gegevens worden ontleend als aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn of als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Dat geldt ook als het overgelegde brondocument een paspoort is. Wel geldt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan.
    9.       Het college heeft gemotiveerd betwist dat in dit geval moet worden uitgegaan van het uitgangspunt, dat de gegevens in de paspoorten juist zijn. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat zij het geldende paspoort heeft verkregen door het oude paspoort en de notariële akte met [nummer] over te leggen. Die verklaring komt niet overeen met informatie uit het Algemeen ambtsbericht China 2020, waarin staat dat voor het vervangen van een standaardpaspoort onder meer een verklaring omtrent burgerschap moet worden overgelegd. Een notariële akte van geboorte wordt daarin niet genoemd.
    Als [appellante] het geldende paspoort heeft verkregen door de notariële akte met [nummer] over te leggen, geldt dat het college terecht heeft aangevoerd dat die notariële akte geen pasfoto bevat en in die akte wordt verwezen naar een eerder legitimatiebewijs dat [appellante] niet heeft overgelegd.
    Ook heeft [appellante] wisselende verklaringen afgelegd over dit eerdere legitimatiebewijs. Op de zitting bij de rechtbank heeft zij verklaard het legitimatiebewijs te zijn kwijtgeraakt, terwijl zij op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard dat het legitimatiebewijs bij haar komst naar Nederland is ingenomen door de persoon die haar hielp om naar Nederland te gaan. Het legitimatiebewijs zou zij al sinds 2000 niet meer in haar bezit hebben. Dat de notariële akte met [nummer], die achttien jaar na het verlies van het legitimatiebewijs is uitgegeven, verwijst naar dit legitimatiebewijs, geeft daarom aanleiding te twijfelen over de juistheid van de gegevens in de notariële akte.
    Hoewel [appellante] op de zitting bij de Afdeling heeft gesteld dat de woorden "vroeger legitimatiebewijs nummer" in de notariële akte een onjuiste vertaling zijn, en de juiste vertaling "oorspronkelijk persoonsnummer" is, heeft zij die stelling niet met objectieve stukken toegelicht en gestaafd.
    Tot slot heeft Bureau Documenten de echtheid noch de opmaak en afgifte van de notariële akte beoordeeld. In de verklaring van Bureau Documenten staat alleen dat de akte niet voorzien is van een pasfoto en dat de akte mogelijk gebaseerd is op een identiteitskaart of een paspoort. Als die identiteitskaart of dat paspoort beschikbaar zijn, heeft Bureau Documenten verzocht deze aan te bieden ten behoeve van het onderzoek. Het college heeft [appellante] daarom verzocht om de onderliggende identiteitskaart en eventueel een hukou over te leggen, maar [appellante] heeft niet op dat verzoek gereageerd. De notariële akte is weliswaar gelegaliseerd, maar die legalisering heeft alleen betrekking op de handtekening. De echtheid van de notariële akte is niet met objectieve stukken gestaafd.
    10.     Verder geldt voor het oude paspoort dat dit vóór 2012 is afgegeven. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van 4 mei 2022, onder 11.2, kan voor Chinese paspoorten die zijn afgegeven vóór 2012 niet ook als uitgangspunt worden genomen, dat het aan de afgifte voorafgaande onderzoek behoorlijk en volgens de plaatselijke voorschriften is uitgevoerd.
    11.     De gegevens uit het oude paspoort kunnen dus niet worden verwerkt in de brp. Omdat het nieuwe paspoort gebaseerd zou zijn op het oude paspoort, terwijl dat is afgegeven vóór 2012, en de notariële akte met [nummer], over welke akte te veel twijfel bestaat, kunnen de gegevens uit het geldende paspoort niet worden verwerkt in de brp.
    Is de door [appellante] overgelegde notariële akte met [nummer] een brondocument?
    12.     Een buiten Nederland opgemaakte akte is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat.
    13.     De Afdeling stelt vast dat het college zich gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat niet vastgesteld kan worden of de notariële akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit wel het geval is. De Afdeling volgt dit standpunt en verwijst naar wat zij hiervoor, onder 9, heeft overwogen. De notariële akte met [nummer] is daarom in dit geval geen brondocument in de zin van artikel 2.8 van de Wet brp.
    De bewijswaarde van de overige documenten
    14.     Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 mei 2022, onder 8.7, heeft overwogen, zijn kopieën niet uitgesloten als bewijsmiddel, maar als regel zal van de aanvrager mogen worden verlangd dat hij brondocumenten en andere documenten in origineel overlegt.
    15.     Uit de verklaring van Bureau Documenten volgt dat de PSB-verklaring en het notariële certificaat met [nummer] kopieën zijn. Bureau Documenten heeft geen oordeel gegeven over de echtheid of de opmaak en afgifte van de documenten. In beginsel mag van [appellante] verlangd worden dat zij de PSB-verklaring en het notariële certificaat in origineel overlegt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het in dit geval niet mogelijk is om de originele documenten over te leggen, bijvoorbeeld omdat deze onder de registerhouder of de burgerlijke stand moeten blijven en alleen een kopie kan worden verkregen. Aan de PSB-verklaring en het notariële certificaat met [nummer] kan daarom niet de waarde worden toegekend, die [appellante] daaraan toegekend wenst te zien.
    16.     [appellante] heeft voor het eerst in hoger beroep een registratieformulier van ingezeten bevolking en een registratieformulier van wijziging en correctie van aangetekende zendingen overgelegd. De documenten zijn kopieën en zijn niet onderzocht door Bureau Documenten. [appellante] heeft geen deskundigenverklaring over de echtheidskenmerken van de documenten overgelegd. Ook aan deze formulieren kan daarom niet de waarde worden toegekend die [appellante] daaraan toegekend wenst te zien.
    17.     [appellante] heeft met de overgelegde stukken geen brondocumenten overgelegd waarvan de gegevens zonder meer verwerkt kunnen worden in de brp. De Afdeling komt niet toe aan de beoordeling van wat [appellante] naar voren heeft gebracht over het DNA-onderzoek en het gezichtsvergelijkende onderzoek. De uitkomsten van die onderzoeken hebben namelijk een ten opzichte van de gegevens uit brondocumenten aanvullend karakter en kunnen deze daarom niet geheel vervangen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de gegevens van [appellante] in de brp niet hoefde te wijzigen.
    18.     Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    19.     Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. Gezien wat hiervoor onder 6 is overwogen wordt de uitspraak van de rechtbank bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    20.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    280-1000
     
    BIJLAGE
     
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 2.7
    1        In de basisregistratie worden over de ingeschrevene uitsluitend de
    volgende gegevens opgenomen:
    a.       algemene gegevens:
    1°      gegevens over de burgerlijke staat waar het betreft de naam, de geboorte, het geslacht, de ouders, het huwelijk, dan wel geregistreerd partnerschap en eerdere huwelijken of eerder geregistreerde partnerschappen, de echtgenoot dan wel geregistreerd partner en eerdere echtgenoten of geregistreerde partners, de kinderen en het overlijden;
    [...]
    Artikel 2.8
    […]
    2        De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
    […]
    c.       een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
    d.       een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
    […]
    Artikel 2.10
    […]
    2        Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, d of e, alsmede artikel 2.8, derde lid, worden geen gegevens ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de in deze geschriften vermelde feiten.
    3        Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, worden geen gegevens ontleend, indien aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn.
    […]
    Artikel 2.58
    1        Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening, of op wissing van gegevens, bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de verordening, bevat de aan te brengen wijzigingen.
    2        Het college van burgemeester en wethouders geeft aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling [artikelen 2.1-2.61].
    […]