ECLI:NL:CBB:2024:154, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-03-2024, 21/747
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB, minder subsidiabel landbouwareaal vastgesteld dan aangevraagd (verruiging, bomenrij). Minister erkent een verkeerd vastgestelde perceelgrens, beroep daarom gegrond. Overige beroepsgronden slagen niet. Ingebracht ecologisch veldonderzoek uit 2024 is geen bewijs voor situatie van begroeiing in 2020.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/747
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats]
     (gemachtigde: J. Pot), 
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. L. Anvelink).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 19 maart 2021 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de betaling jonge landbouwers van de maatschap voor het aanvraagjaar 2020 vastgesteld. 
    
    
    
      Met het besluit van 21 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door de maatschap gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 19 maart 2021 herroepen en het bedrag van de uitbetaling gewijzigd.    
    
    
    
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Met het besluit van 20 oktober 2021 (het vervangingsbesluit) heeft de minister het bestreden besluit vervangen, het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 19 maart 2021 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het aanvraagjaar 2020 gewijzigd vastgesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De maatschap heeft aanvullende gronden ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 31 januari 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.  
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
      1.1
      De maatschap heeft een landbouwbedrijf met vee in [plaats] , [provincie] . Met de gecombineerde opgave van 13 mei 2020 heeft zij voor het jaar 2020 uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en extra betaling jonge landbouwers aangevraagd. Daarbij heeft zij in totaal een oppervlakte van 562,85 ha opgegeven, verdeeld over 244 percelen. 
      
    
    
      1.2
      
        Met het besluit van 19 maart 2021 is de minister uitgegaan van een subsidiabele oppervlakte van 530,30 ha. 
        2	Met het vervangingsbesluit heeft de minister het bedrag van de uitbetaling opnieuw gewijzigd vastgesteld. Daarbij is hij uitgegaan van een totale oppervlakte van 558,12 ha. 
        
          Omvang van het geschil
        
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit ook betrekking op het vervangingsbesluit. Gesteld noch gebleken is dat de maatschap belang heeft bij een beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit. In zoverre zal het College haar beroep niet-ontvankelijk verklaren.  
      
    
    
      3.2
      De maatschap heeft ter zitting de beroepsgronden over de percelen 481 en 486 en over de betalingsrechten ingetrokken, zodat het beroep zich beperkt tot de percelen 94, 97, 116, 309 en 488. 
      
      
        
          Percelen algemeen
        
      
      
        4.1.1
        Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland en blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). 
        
      
      
        4.1.2
        Onder blijvend grasland en blijvend weiland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014).
        
      
    
    
      4.2
      De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54).
      
      
      
        
          Perceel 94
        
        5	De minister heeft perceel 94 kleiner vastgesteld (0,26 ha) dan opgegeven (0,30 ha). Op de zitting heeft de minister erkend dat hij de grens tussen het verruigde gedeelte en de subsidiabele landbouwgrond niet goed heeft vastgesteld en dat 0,01 tot 0,02 ha te veel is afgekeurd. Dit betekent dat de beroepsgrond over dit perceel slaagt. 
      
      
      
        
          Perceel 97
        
      
    
    
      6.1
      De minister heeft perceel 97 kleiner vastgesteld (0,32 ha) dan opgegeven (0,34 ha). Hij heeft de punt van het perceel afgekeurd, omdat de maatschap dat gedeelte feitelijk niet voor landbouwdoeleinden in gebruik had. Dat blijkt uit de luchtfoto’s en cyclomediabeelden, die een duidelijk verschil tonen in kleur en structuur met de rest van het perceel. De minister heeft daarom de perceelgrens getrokken op de gewasgrens. 
      
    
    
      6.2
      De maatschap voert aan dat uit de provinciale beheertypekaart blijkt dat de punt bij het perceel hoort en wordt aangeduid als vochtig hooiland.   
      
    
    
      6.3
      
        Het College stelt met de minister op basis van de luchtfoto’s en cyclomediabeelden vast dat de gewasgrens tussen blijvend grasland zichtbaar is en dat de ernaast gelegen punt duidelijk niet is bewerkt en ook wat kleur en structuur betreft verschilt van het grasland. Deze beroepsgrond faalt.
        
          Perceel 116
        
      
    
    
      7.1
      De minister heeft perceel 116 kleiner vastgesteld (3,75 ha) dan opgegeven (4,34 ha). Volgens de minister wijkt het afgekeurde middengedeelte van dit perceel af van de rest van het perceel. Het oogt bruinachtig en nat. Op alle luchtfoto’s en cyclomediabeelden is ruigte te zien. Op dit gedeelte zijn geen gewassen of kruidachtige voedergewassen waarneembaar. 
      
    
    
      7.2
      De maatschap betoogt dat het afgekeurde deel weliswaar lager is gelegen en bij veel regen water vasthoudt, maar dat dit landbouwactiviteiten niet (volledig) onmogelijk maakt. De maatschap erkent dat een klein deel waar altijd water staat geen subsidiabel landbouwareaal is. Maar het overige afgekeurde deel wordt gebruikt voor beweiding en hierop zijn ook maaisporen te zien op de luchtfoto’s. 
    
    
      7.3
      Dit betoog slaagt niet. Het College is met de minister van oordeel dat het afgekeurde gedeelte van perceel 116 niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. De minister heeft aan de hand van de luchtfoto’s voldoende duidelijk gemaakt dat het afgekeurde deel ruigte en een waterplas betreft. Op de luchtfoto’s is duidelijk te zien dat het afgekeurde gedeelte wat kleur en structuur betreft afwijkt van het omliggende, door de minister wel als subsidiabele landbouwgrond aangemerkte gedeelte. Dat op sommige luchtfoto’s op het afgekeurde gedeelte maaisporen zijn te zien, betekent niet dat sprake is van landbouwgrond. Dat de provincie aan het gehele perceel het beheertype kruiden- en faunarijk grasland heeft toegekend, is in het kader van de beoordeling of het (gehele) perceel moet worden aangemerkt als landbouwareaal en in die zin subsidiabel is, niet bepalend. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Perceel 309
        
      
    
    
      8.1
      De minister heeft perceel 309 kleiner vastgesteld (4,15 ha) dan opgegeven (4,18 ha). Volgens de minister is een gedeelte van de bomenrij aan de oostzijde van het perceel ten onrechte ingetekend. De minister heeft de perceelsgrens vlak voor de bomenrijen gelegd.
      
    
    
      8.2
      De maatschap voert aan dat de minister de perceelgrens te ver voor de bomenrijen heeft gelegd; de grens ligt verder naar buiten, tot onder de bomen.
      
    
    
      8.3
      Dit betoog faalt. Het College stelt op basis van de luchtfoto’s vast dat de minister de perceelgrens terecht heeft vastgesteld op de gewasgrens tussen grasland en de aangrenzende bomenrij. Het College ziet geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de perceelsgrens dichter op de bomenrij dient te liggen. 
      
      
        
          Perceel 488  
        
      
    
    
      9.1
      De minister acht perceel 488 niet subsidiabel, omdat de grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet als overheersend kunnen worden beschouwd.
      
    
    
      9.2
      De maatschap voert aan dat de door de minister gebruikte luchtfoto’s niet altijd betrouwbaar zijn; door de natuurinclusieve landbouwpraktijken van de maatschap is landbouwareaal niet langer standaard egaal groen. Bruintinten ontstaan door bloeiende of juist uitgebloeide kruidenrijke gewassen. De bruintinten duiden niet op verruiging. Op verzoek van de maatschap heeft een extern deskundige, [naam 2] , op 4 januari 2024 ecologisch veldonderzoek verricht. Uit het onderzoeksrapport komt naar voren dat op een aanzienlijk deel van het perceel grassen en kruidachtige gewassen groeien. Verder wijst de maatschap erop dat de minister dit perceel vanaf 2021 wel als subsidiabel landbouwareaal aanmerkt. De maatschap heeft het perceel sinds 2020 in gebruik en heeft het jaarlijks gemaaid. 
      
    
    
      9.3
      Ook dit betoog slaagt niet. Het College stelt met de minister op basis van de luchtfoto’s van het perceel uit 2020 vast dat het perceel (toen) sterk was verruigd. Dat op dit perceel in 2020 grassen en andere kruidachtige voedergewassen meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen, heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het perceel van 2015 tot en met 2020 consequent voor uitbetaling is afgewezen, omdat het niet als subsidiabel landbouwareaal kon worden aangemerkt. Door bewerking is de verruiging nadien verminderd, waardoor het perceel in 2021 en 2022 wel een subsidiabel landbouwareaal vormt. Het veldonderzoek van 4 januari 2024 is alleen al om die reden geen bewijs dat grassen en andere kruidachtige voedergewassen in 2020 meer dan 50% van het subsidiabele areaal innamen. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      10.1
      Uit het voorgaande volgt dat het vervangingsbesluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is dus gegrond en het College zal dat besluit vernietigen. Het College heeft onvoldoende informatie om het geschil finaal te beslechten. Om die reden zal het College de minister opdragen met inachtneming van deze uitspraak binnen acht weken opnieuw op het bezwaar van de maatschap te beslissen, waarbij de minister voor perceel 94 moet uitgaan van een subsidiabele oppervlakte van 0,28 ha. 
      
    
    
      10.2
      
        Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten. Het College stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op het vervangingsbesluit met een waarde per punt van € 875,-). Voor het toekennen van een vergoeding voor het veldonderzoek van [naam 2] bestaat geen grond, reeds omdat de beroepsgrond over perceel 488, ter onderbouwing waarvan het verslag is uitgebracht, faalt. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College: 
      
      
      
        
          verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
        
        
          verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
        
        
          vernietigt het vervangingsbesluit;
        
        
          draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
        
        
          draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de maatschap te vergoeden;
        
        
          veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van 
        
      
      € 2.187,50. 
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024. 
      
      
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen                   w.g. M. Pier