ECLI:NL:RBLIM:2024:141, Rechtbank Limburg, 12-01-2024, ROE 22/1187 en ROE 22/738
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom wegens het huisvesten van arbeidsmigranten in recreatiewoningen. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van overtredingen, omdat de vier bungalows in strijd met het bestemmingsplan niet werden gebruikt voor recreatief gebruik. Verweerder heeft eiseres terecht aangemerkt als overtreder, omdat uit de kadastrale gegevens blijkt dat eiseres een recht van erfpacht en opstal had over de bungalows. Eiseres kon eiseres beschikken over de wijze van gebruik van de bungalows. Uit de vestigingsakte blijkt namelijk dat eiseres op kan treden tegen het gebruiken van de bungalows in strijd met het bestemmingsplan. Vervolgens heeft eiseres het handelen van de ondererfpachter, namelijk verhuur voor ander gebruik dan recreatie, van de bungalows aanvaard, aangezien eiseres wist of kon weten dat de bungalows in strijd met het bestemmingsplan werden gebruikt en onvoldoende zorg heeft betracht om dat handelen te voorkomen. Er is geen sprake van een onevenredig korte begunstigingstermijn.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 22/1187 en ROE 22/738
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2024 in de zaken tussen
  
    
      Bungalowpark "De Stille Wille" Meijel B.V., uit Meijel, eiseres, (ROE 22/1187)
    
      
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats] , eiser, (ROE 22/738)
      gezamenlijk aan te duiden als eisers,
      (gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder 
      (gemachtigden: J.H.C. Derks en mr. S.C.W. Meurs).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de beslissingen op bezwaar gericht tegen de primaire besluiten van 2 augustus 2021 waarbij aan eiseres en eiser vijf, respectievelijk zeven lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens het gebruik van vijf, respectievelijk zeven, chalets op bungalowpark “De Stille Wille Meijel” aan de [adres] in Meijel voor het huisvesten van arbeidsmigranten.    
    
    
    
      1.1.
      Met de bestreden besluiten van 14 februari 2022 (eiser) en 5 april 2022 (eiseres) op de bezwaren van eisers is verweerder deels bij de primaire besluiten gebleven en zijn de lasten onder dwangsom deels ingetrokken.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. Eiseres heeft op 6 november 2023 een nadere brief toegestuurd.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 17 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    (Totstandkoming van de) besluiten
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende, niet betwiste, feiten en omstandigheden. Eiser is bloot eigenaar van de percelen met daarop, voor zover van belang, de bungalows (ook wel chalets genoemd) B16, B30, B98 en B104, gelegen op bungalowpark “De Stille Wille Meijel” (hierna: het bungalowpark). De eigendom van - in ieder geval - de gronden van de bungalows B98 en B104 is belast met een recht van erfpacht en opstal. Eiseres heeft een recht van erfpacht en opstal over de recreatiewoningen B98 en B104. Dat recht van erfpacht en opstal is eveneens belast met een recht van (onder)erfpacht en opstal. Eiser heeft het recht van (onder)erfpacht en opstal ter zake bungalows B98 en B104. Op het bungalowpark staan ongeveer 160 recreatiewoningen. Verweerder heeft sinds eind 2019 controles op het bungalowpark uitgevoerd, met name op het huisvesten van buitenlandse werknemers. Het bungalowpark heeft op grond van het bestemmingsplan “2e Reparatieherziening bestemmingsplan buitengebied: Stille Wille en Beringerzand” (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ met  functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie 4’ en dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 5’.
    
    3. Bij primaire besluiten van 2 augustus 2021 heeft verweerder aan eiseres vijf en aan eiser zeven lasten onder dwangsom opgelegd wegens het huisvesten van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen B40, B95, B98, B99 en B104 (eiseres) en B16, B30, B43, B73, B98, B99 en B104 (eiser) in strijd met het bestemmingsplan. Eisers moeten per 1 september 2021 het huisvesten van arbeidsmigranten in genoemde recreatiewoningen beëindigen en beëindigd houden. Indien eisers niet aan deze lasten voldoen verbeuren zij per last een dwangsom van € 1.800,00 per geconstateerde overtreding dat er huisvesting van arbeidsmigranten in de recreatiewoning plaatsvindt met een maximum van € 7.200,00 per last. Hiertegen hebben eisers bezwaren gemaakt. Het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres hangende de bezwaarprocedure heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 21 oktober 2021, ECLI:NL:RBLIM:2021:7918, toegewezen, omdat onzeker is of eiseres het in haar macht heeft om de overtredingen te beëindigen. Het verzoek om voorlopige voorziening van eiser is bij dezelfde uitspraak afgewezen, omdat sprake was van een overtreding en eiser het vanwege zijn recht van opstal in zijn macht heeft de overtredingen te beëindigen.   
    
    
      3.1.
      Bij het bestreden besluit van 14 februari 2021 heeft verweerder de lasten onder dwangsom van 2 augustus 2021 ten aanzien van eiser voor de recreatiewoningen B43, B73 en B99 ingetrokken, omdat permanente bewoning van chalet B99 is toegestaan en gebleken is dat eiser ten aanzien van de percelen van de chalets B43 en B73 enkel een recht van erfpacht bezit. De last onder dwangsom ten aanzien van de chalets B16, B30, B98 en B104 heeft verweerder ongewijzigd in stand gelaten, omdat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom sprake was van een overtreding vanwege bewoning van arbeidsmigranten in deze bungalows en eiser als overtreder kan worden aangemerkt aangezien aan hem voor wat betreft deze recreatiewoningen een recht van erfpacht en opstal is toegekend.
      
    
    
      3.2.
      Bij het bestreden besluit van 5 april 2022 heeft verweerder de lasten onder dwangsom van 2 augustus 2021 ten aanzien van eiseres voor de recreatiewoningen B40, B95 en B99 ingetrokken, omdat permanente bewoning van chalet B99 is toegestaan en gebleken is dat de chalets B40 en B95 reeds voor het opleggen van de last onder dwangsom leeg stonden. De last onder dwangsom ten aanzien van de chalets B98 en B104 heeft verweerder ongewijzigd in stand gelaten, omdat eiseres als ondererfverpachter en onderopstalgever als overtreder kan worden aangemerkt, nu de overtreding aan haar kan worden toegerekend en zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Hiertoe verwijst verweerder naar de uitspraak van deze rechtbank van 25 februari 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:1482.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de aan eisers opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De rechtbank merkt hierbij op dat gelet op de bestreden besluiten enkel (nog) de lasten onder dwangsom ten aanzien van de bungalows B16, B30, B98 en B104 (eiser) en B98 en B104 (eiseres) ter beoordeling voorliggen. 
    
    5. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Juridisch kader 
      
    
    
    6. De rechtbank heeft het juridisch kader opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Het beroep van eiser
      
    
    
    
      
        Is sprake van een overtreding?
      
    
    
    7. Eiser stelt zich op het standpunt dat van een overtreding van het bestemmingsplan niet is gebleken, omdat in artikel 4.4.1, onder g, van de planregels niet valt te lezen dat arbeidsmigranten niet zouden zijn toegestaan. Dat sprake is van permanente of tijdelijke bewoning blijkt niet uit de controleverslagen. De stelling dat een bungalow een bewoonde indruk maakt, alsmede de stelling dat als er niemand aanwezig is de mensen wel aan het werk zullen zijn, is geen bewijs voor de conclusie dat de bungalow voor tijdelijke of permanente bewoning wordt gebruikt. Voorts blijkt uit de controlerapporten niet dat de aangetroffen personen niet elders over een hoofdverblijf beschikken. Een inschrijving in de basisregistratie personen (hierna: BRP) zegt niets over een hoofdverblijf of de daadwerkelijke verblijfsduur. Het geeft enkel aan dat de persoon verwacht langer dan vier maanden in Nederland te zullen verblijven, waarbij het adres in die periode kan wisselen. De controleverslagen zijn zeer summier, niet ondertekend en bevatten geen dagtekening. Bovendien kunnen de in de controleverslagen genoemde feiten en omstandigheden niet worden geverifieerd door eiser, omdat de schriftelijke stukken waarnaar wordt verwezen in de controleverslagen, zoals huurcontracten, kopieën van ID-kaarten, uittreksels Rijksdienst voor het Wegverkeer, BRP en/of foto’s, ontbreken. 
    
    
      7.1.
      Over bungalow 16 stelt eiser dat onduidelijk is wie daadwerkelijk de bungalow gebruikt, omdat geen fysieke aanwezigheidscontrole heeft plaatsgevonden zodat permanente bewoning door eenzelfde gebruiker/familie niet aannemelijk is gemaakt. Gelet op de omloopsnelheid van de verhuur is geen sprake van tijdelijke of permanente bewoning en duidt de korte verblijfsduur op recreatief gebruik en niet op permanente bewoning. 
      
    
    
      7.2.
      Ook bij bungalow 30 is sprake van wisselende gebruikers, waarbij onduidelijk is of de laatste gebruikers niet elders hun hoofdverblijf hebben en hier enkel in de zomermaanden hebben vertoefd. 
      
    
    
      7.3.
      Bij bungalow 98 is eveneens sprake van wisselende gebruikers en is niet geverifieerd of de verschillende personen daadwerkelijk woonachtig waren op dit adres dan wel elders hun hoofdverblijf hadden, waarmee permanente bewoning middels de controleverslagen niet is aangetoond. 
      
    
    
      7.4.
      De huurovereenkomst van de dame met het kind die in bungalow 104 op 1 juni 2021 zijn aangetroffen eindigde op 1 september 2021. Het aantreffen van een kind in de bungalow is een aanwijzing dat het gezin de bungalow voor de zomermaanden recreatief heeft gebruikt.    
      
      8. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van overtredingen. De rechtbank overweegt daartoe dat verweerder controles heeft uitgevoerd. De eerste controles dateren van eind 2019, daarna zijn er in juni, augustus en september 2021 nieuwe controles uitgevoerd. Al deze controles zijn vastgelegd in controlerapporten. Dat de controlerapporten niet aan de eisen voldoen volgt de rechtbank niet, omdat ze onder ambtseed zijn opgesteld door een aangewezen toezichthouder en de bevindingen overeenkomen met objectief verifieerbare BRP-inschrijvingen. Voorts zijn de ‘verslagen controlebezoeken’ van alle vier de bungalows waarin alle data van de bezoeken worden genoemd en omschreven, opgesteld en ondertekend door de toezichthouder die de controles heeft uitgevoerd. Dat de schriftelijke stukken waarnaar in de controleverslagen wordt verwezen ontbreken, maakt niet dat verweerder niet mocht afgaan op de juistheid van de bevindingen van de op ambtseed opgemaakte controlerapporten. Immers, de in de rapporten opgenomen bevindingen worden door eiser niet betwist. 
      
      9. De rechtbank stelt verder vast dat niet betwist is dat de bungalows B16, B30, B98 en B104 bestemd zijn voor recreatie. De rechtbank volgt eiser in zijn stelling dat in artikel 4.4.1, onder g, van de planregels niet (letterlijk) staat dat arbeidsmigranten niet zouden zijn toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank verblijven arbeidsmigranten echter niet in de bungalows ter recreatie. Recreatie gaat immers om activiteiten en mogelijkheden voor ontspanning c.q. vrijetijdsbesteding en daarbinnen past niet verblijf vanwege (tijdelijk) werk in de buurt. Dit is door eiser ook niet betwist. Uit artikel 4.4.1, onder g, van de planregels volgt dat het verboden is de bungalows te gebruiken voor permanente of tijdelijke bewoning. Over het algemeen zal het huisvesten van arbeidsmigranten permanente of tijdelijke bewoning inhouden, omdat zij voor langere tijd werkzaam zijn bij een bedrijf. De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2188) met betrekking tot hetzelfde recreatie-/bungalowpark (Stille Wille), waarin is overwogen dat het voor bewoning gebruiken van de recreatiebungalows in strijd is met het bestemmingsplan. Ten aanzien van eisers stelling dat uit de controleverslagen niet blijkt dat sprake is van permanente of tijdelijke bewoning, overweegt de rechtbank (per bungalow) als volgt.  
      
    
    
      9.1.
      
        bungalow B16: tijdens de controle van 1 juni 2021 is geconstateerd dat de bungalow bewoond was en er niemand aanwezig was in de bungalow. Echter de auto van een persoon met de Roemeense nationaliteit ( [naam] ), die ook op dit adres stond ingeschreven in de BRP, is wel bij de bungalow aangetroffen. Voorts stond op 1 juni ook het bedrijf van deze persoon op dit adres geregistreerd bij de Kamer van Koophandel. Ook waren er toen 3 andere Roemeense personen op dit adres in de BRP ingeschreven. Voorts is uit administratief onderzoek op 7 september 2021 komen vast te staan dat er op dit adres 6 personen met de Roemeense nationaliteit stonden ingeschreven. 
      
    
    
      9.2.
      
        
          bungalow B30: blijkens het inspectierapport zijn er op 18 november 2019 vier personen met de Poolse nationaliteit en één persoon met de Roemeense nationaliteit in de bungalow aangetroffen en werden desgevraagd arbeidscontracten getoond. Tijdens de controles op 1 en 9 juni 2021 zijn er geen personen aangetroffen, maar is wel vastgesteld dat de bungalow een bewoonde indruk maakte. Tijdens de controle op 26 augustus 2021 was bij de bungalow een persoon met de Roemeense nationaliteit aanwezig. Ook stonden er twee auto’s op de oprit met een Roemeens kenteken, waaronder een auto, die ook op 9 juni 2021 was aangetroffen. De aanwezige persoon heeft verklaard dat er in totaal vijf Roemenen in de bungalow wonen en heeft daarbij huurcontracten getoond. Tijdens de controles op 8 en 
        14 december 2021 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de bungalow nog steeds werd bewoond en heeft tijdens laatstgenoemde controle een man met de Roemeense nationaliteit verklaard dat er vijf personen met de Roemeense nationaliteit in bungalow 30 verblijven en dat zij werken voor een detacheringsbureau. 
      
      
    
    
      9.3.
      
        
          bungalow B98: blijkens de controlerapporten zijn er op 1 juni 2021 en 
        26 augustus 2021 geen bewoners aangetroffen in deze bungalow, maar is geconstateerd dat die nog steeds is bewoond. Tijdens de controle op 1 juni 2021 is de auto van één van de personen met de Poolse nationaliteit, die evenals een andere persoon met de Poolse nationaliteit in de BRP stond ingeschreven op dit adres, aangetroffen. Deze auto was ook nog aanwezig tijdens de controle op 26 augustus 2021. Voorts is in het ‘verslag controlebezoeken’ aangegeven dat op 6 september 2021) beide personen nog steeds in de BRP stonden ingeschreven. 
      
      
    
    
      9.4.
      
        
          bungalow B104: blijkens het controlerapport is er op 1 juni 2021 een Roemeense vrouw en een kind in de bungalow aangetroffen. Bij de controles op 26 augustus 2021, 
        23 november 2021 en 8 december 2021 is geconstateerd dat deze nog steeds wordt bewoond en dezelfde vier Roemeense personen (gezin) nog steeds ingeschreven staan in de BRP als tijdens de controles op 1 juni 2021 en 26 augustus 2021. 
      
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich op het standpunt mocht stellen dat sprake was van overtredingen, omdat de vier bungalows in strijd met het bestemmingsplan niet werden gebruikt voor recreatief gebruik. Eisers stelling dat sprake zou zijn van wisselende gebruikers, zodat permanente bewoning door eenzelfde gebruiker/familie niet aannemelijk is gemaakt, maakt niet dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat de bungalow niet wordt gebruikt voor recreatief gebruik. Dat maakt dus niet uit, zelfs al was dat het geval. 
      
      
        
          Mocht verweerder handhavend optreden?
        
      
      
      10. Eiser heeft niet betwist dat hij overtreder is, noch heeft hij aangevoerd dat sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder diende af te zijn van handhavend optreden. De conclusie is dan ook dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden jegens eiser. 
      
      
        
          Het beroep van eiseres
        
      
      
      
        
          Is eiseres overtreder?
        
      
      
      11. Eiseres voert aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2188) volgt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zij het niet in haar macht heeft de overtredingen te beëindigen. De Afdeling heeft namelijk in die uitspraak geoordeeld dat eiseres geen (bloot) eigenaar is van en ook geen recht van opstal heeft op de in de uitspraak van de Afdeling genoemde percelen. Ook in dit geval heeft eiseres ten aanzien van de bungalows B98 en B104 geen zeggenschap, omdat zij geen (bloot) eigenaar is van de gronden van deze bungalows en het recht van opstal bij anderen rust. 
      
      12. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres niet verweerders standpunt heeft betwist dat sprake is van overtredingen ten aanzien van de bungalows B98 en B104. De rechtbank gaat hier derhalve vanuit. 
      
    
    
      12.1.
      Over de vraag of eiseres gezien kan worden als overtreder van de overtredingen overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraken van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458 en 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4233, dat de enkele omstandigheid dat eiseres de percelen niet zelf in strijd met het bestemmingsplan gebruikt, niet betekent dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. De Afdeling wijst er in dit verband op dat, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede moet worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). 
      
    
    
      12.2.
      Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954). Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
      
      
        
          het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
        
        
          de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
        
        
          de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
        
        
          e rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. 
        
      
      
      
        Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
      
      
    
    
      12.3.
      De rechtbank stelt vast dat uit de kadastrale gegevens blijkt dat eiseres, in ieder geval ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom, een recht van erfpacht en opstal (belast met een recht van ondererfpacht en -opstal) had over de bungalows B98 en B104, hetgeen niet is betwist. Evenmin is betwist dat in dit geval de omstandigheden a) tot en met c) zich niet voordoen. De vraag is derhalve of de onder d) genoemde omstandigheid zich in het geval van eiseres voordoet. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
      
    
    
      12.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank kon eiseres beschikken over de wijze van gebruik van de bungalows, ook al heeft eiseres deze niet zelf verhuurd en is zij geen eigenaar van de bungalows. Uit de algemene bepalingen voor de vestiging van de zakelijke rechten van erfpacht en opstal en de exploitatie door bungalowpark De stille wille Meijel B.V. als opgenomen in de ‘vestiging van het recht van ondererfpacht en recht van opstal’ (hierna: vestigingsakte) van 20 juni 1997 blijkt namelijk dat eiseres op kan treden tegen het gebruiken van de bungalows in strijd met het bestemmingsplan. In artikel 3a onder ‘Bestemming en gebruik’ van de vestigingsakte is namelijk de verplichting voor de erfpachter opgenomen om het perceel en de zich daarop bevindende opstal te gebruiken overeenkomstig de bestemming recreatiedoeleinden en overeenkomstig de richtlijnen en aanwijzingen gegeven of nog te geven door eiseres. Verder is in artikel 4a bepaald dat zonder schriftelijke toestemming van eiseres de erfpachter-opstalhouder niet bevoegd is het terrein en/of de gebouwen geheel of gedeeltelijk aan derden te verhuren of onder andere titel in gebruik af te staan, of te gedogen dat anderen dan hijzelf de exploitatie van het erfpachtsterrein en/of de daarop te stichten gebouwen uitoefenen. Ook is het de erfpachter op grond van artikel 9a zonder toestemming van eiseres niet toegestaan het perceel en/of de zich daarop bevindende opstallen aan derden in gebruik te geven op titel van huur of anderszins. 
      
    
    
      12.5.
      Uit voormelde bepalingen uit de vestigingsakte volgt - kort gezegd - dat de bungalows alleen gebruikt of verhuurd mogen worden voor recreatiedoeleinden door de erfpachter-opstalhouder. Zodra dat niet het geval is kan eiseres, zo overweegt de rechtbank, naleving van de vestigingsakte afdwingen bij de civiele rechter, al dan niet via een kort geding procedure. Ook is eiseres op grond van de vestigingsakte bevoegd om het recht van ondererfpacht en opstal op te zeggen indien de ondererfpachter in ernstige mate in gebreke is gebleven de verplichtingen uit de vestigingsakte na te komen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat eiseres kon beschikken over de wijze van gebruik van de bungalows, als bedoeld onder d). Eiseres beschikt over mogelijkheden om ervoor te zorgen dat de bungalows niet in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt/verhuurd.   
      
    
    
      12.6.
      De rechtbank dient vervolgens te bezien of eiseres het handelen van de ondererfpachter, namelijk verhuur voor ander gebruik dan recreatie, van de bungalows heeft aanvaard. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe dat eiseres wist of kon weten dat de bungalows in strijd met het bestemmingsplan werden gebruikt en onvoldoende zorg heeft betracht om dat handelen te voorkomen. De rechtbank vindt daartoe van belang dat eiseres, in tegenstelling tot wat zij aanvoert, via de bevoegdheden en controlebepalingen uit de vestigingsakte (met name artikel 4a), wel degelijk controle kan uitoefenen op de wijze van verhuur van de bungalows. Dat dit geen toezicht is als verweerder kan uitoefenen in publiekrechtelijke zin op de bungalows, doet daar niet aan af. Verder overweegt de rechtbank dat er wel, als gebleken uit informatie op zitting, met enige regelmaat personen in dienst van eiseres op het park aanwezig zijn voor het onderhoud van het terrein en verzorgen van de afvalverwerking. Hierdoor had eiseres redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van de bewoning van de bungalows door arbeidsmigranten. Deze personen kunnen namelijk aan de hand van de (kentekens) van auto’s en de wijze waarop de bungalows gebruikt worden, aan de buitenkant van de bungalows zien dat de recreatiewoningen niet gebruikt worden voor recreatie. Gesteld noch gebleken is dat dit is gebeurd, zodat eiseres geen beheer/controle op de bungalows heeft gehouden en derhalve niet is opgetreden tegen het strijdig gebruik van de bungalows. Hierbij acht de rechtbank mede van belang dat in verband met strijdig gebruik eerder al een last onder dwangsom is opgelegd en door verweerder zeer regelmatig is gecontroleerd, waarbij overtredingen zijn geconstateerd. Dit had voor eiseres temeer reden moeten zijn om zich ook zelf ervan te vergewissen dat de percelen en de bungalows niet in strijd met de bestemming werden gebruikt. In de gegeven omstandigheden heeft zij het wederrechtelijk gebruik van de bungalows naar het oordeel van de rechtbank aanvaard. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2188, volgt de rechtbank gelet op het voorgaande niet. Verder geldt nog dat op de in die uitspraak betreffende bungalows geen recht van opstal ruste bij eiseres, terwijl eiseres in deze zaak wel een recht van opstal heeft ten aanzien van bungalows B98 en B104. Dat eiseres geen (bloot) eigenaar is van de gronden en bungalows maakt dit niet anders. 
      
    
    
      12.7.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder eiseres terecht aangemerkt als overtreder. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet. 
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn te kort?
        
      
      
      13. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      14. Eiseres stelt dat de last niet kan worden uitgevoerd binnen een begunstigingstermijn van 4 weken, zodat de last ongeschikt en onevenredig is. Immers, de wettelijke opzegtermijn van het recht van erfpacht (en opstal) bedraagt tenminste één jaar indien de erfpachter in ernstige mate in gebreke is gebleven de verplichtingen uit de vestigingsakte na te komen en tenminste één maand indien de erfpachter in ernstige mate tekort schiet in de nakoming van andere verplichtingen. Tevens is het oordeel dat sprake is van ernstige tekortkomingen voorbehouden aan de civiele rechter en leent dit zich niet voor een civiel kort geding. Dat leidt sowieso tot jarenlange procedures. Ook dient een erfpachter eerst in de gelegenheid te worden gesteld de overtreding te beëindigen waarna pas kan worden opgezegd. 
      
      15. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de begunstigingstermijn van vier weken niet te kort is, omdat de overtredingen vaker hebben plaatsgevonden, eiseres wist dat verweerder handhavend aan het optreden was en verweerder bij een langere termijn weer bij de eerste bungalows kan beginnen met controleren en handhavend optreden indien ze klaar is met alle bungalows. Bovendien was bij een eerder handhavend optreden de financiële prikkel kennelijk niet voldoende, waardoor een hogere dwangsom en kortere begunstigingstermijn is vastgesteld. Tevens zat tussen het voornemen en de daadwerkelijke oplegging van de lasten onder dwangsom anderhalf jaar, zodat eiseres anderhalf jaar en vier weken de tijd had om de overtredingen ongedaan te maken. 
      
      16. Over de begunstigingstermijn van 4 weken overweegt de rechtbank dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder deze begunstigingstermijn niet in redelijkheid heeft kunnen stellen. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiseres er reeds geruime tijd van op de hoogte is dat huisvesting van arbeidsmigranten op het bungalowpark niet is toegestaan. Voorts heeft verweerder, na al eerder aangegeven te hebben de begunstigingstermijn te willen opschuiven in verband met de behandeling van de verzoeken om voorlopige voorziening, de begunstigingstermijn verlengd tot 2 weken na verzending van de uitspraak van de voorzieningenrechter. Dat betekent al met al dat eiseres meer dan drie maanden heeft gehad om de overtredingen te beëindigen. 
      
    
    
      16.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee terecht het standpunt ingenomen dat er geen sprake is van een onevenredig korte begunstigingstermijn. Weliswaar heeft eiseres gelijk dat zij de verhuur aan arbeidsmigranten niet zelf kan beëindigen omdat zij niet de verhuurder is, maar zoals aan de orde gekomen, kan eiseres dit wel civielrechtelijk afdwingen en tegenhouden. Dat de tijd daarvoor per definitie te kort zou zijn, zoals eiseres heeft betoogd, volgt de rechtbank niet. Uit het voorgaande volgt namelijk dat er via de civiele rechter ook acties mogelijk zijn via een kort geding procedure (nakoming van de bepalingen uit de vestigingsakte) en dat er niet gewacht hoeft te worden op een eventuele opzegging van de erfpacht. Verder overweegt de rechtbank dat eiseres ook niet inzichtelijk heeft gemaakt dat zij daadwerkelijk stappen heeft gezet om te voldoen aan de last binnen de begunstigingstermijn en dat dit onmogelijk is gebleken binnen de begunstigingstermijn.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      17.	De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      - verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.M. van den Brekel, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 12 januari 2024
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 12 januari 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    
      
        een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      
      
        de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
    
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Awb wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    
    
      Op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
    
      
        Het bestemmingsplan
      
    
    
    
      In artikel 1.94 van de planregels is bepaald dat onder recreatie wordt verstaan: activiteiten en mogelijkheden voor ontspanning c.q. vrijetijdsbesteding.
    
    
    
      In artikel 4.1, onder b, van de planregels is bepaald dat de voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor zomerhuisjesterreinen met de daarbij behorende voorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 4'; 
    
    
    
      Op grond van artikel 4.4.1 onder g van de planregels wordt onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met de bestemming in ieder geval verstaan het gebruiken van gronden en bouwwerken voor en/of als permanente of tijdelijke bewoning van gebouwen, recreatiewoningen, kampeermiddelen en bijbehorende bouwwerken, behoudens toegestaan krachtens artikel 4.1.
    
    
    
      Op grond van artikel 1.91 van het bestemmingsplan wordt onder permanente bewoning verstaan: bewoning van een ruimte als hoofdverblijf door eenzelfde persoon of eenzelfde groep personen die niet elders over een hoofdverblijf beschikken en waardoor die ruime als reguliere woning is aan te merken.