ECLI:NL:RVS:2023:1453, Raad van State, 12-04-2023, 202106493/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft het college aan [partij] en [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning bouwen van een paddock en afrastering van paardenweides en het zonder omgevingsvergunning gebruiken van die paddock en paardenweides op het perceel [locatie 1] te Lisse. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het perceel voor het houden van pony’s en paarden in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Volgens hem is het hobbymatig houden van paarden voor een ieder toegestaan. [appellant] wijst op de rechtspraak met betrekking tot het houden van dieren in of bij een woning binnen een woonbestemming, onder andere de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:550, en 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2923.

202106493/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Lisse,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 3 september 2021 in zaak nr. 21/4755 en 21/4756 in het geding tussen:
    [appellant] en [partij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lisse.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft het college aan [partij] en [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning bouwen van een paddock en afrastering van paardenweides en het zonder omgevingsvergunning gebruiken van die paddock en paardenweides op het perceel [locatie 1] te Lisse (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 9 juni 2021 heeft het college het door [partij] en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 9 oktober 2020 aangevuld en dit besluit gewijzigd wat de last en de hoogte van de dwangsom betreft.
    Bij uitspraak van 3 september 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [partij] en [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en [partij], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Hansen, ing. H.J.C.M. van der Ark en ing. K. el Haddad, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij het besluit op bezwaar van 9 juni 2021 heeft het college het besluit van 9 oktober 2020 gewijzigd wat de last en de hoogte van de dwangsom betreft.
    Het college heeft [partij] en [appellant] gelast om binnen 6 weken na dagtekening van het besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 3.1 en 3.2 van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2012", op het deel van het perceel dat op de bijgevoegde luchtfoto als een zwart vlak is aangeduid, te beëindigen en nadien beëindigd te houden. Hieraan heeft het college een dwangsom verbonden van € 3.000,00 per constatering, met een submaximum van € 3.000,00 per week en een maximum van € 12.000,00. Het college heeft te kennen gegeven dat deze overtreding kan worden beëindigd door:
    - de paddock en schuilstallen inclusief alle afrastering ten dienste van het houden van pony’s en paarden op het zwarte vlak te verwijderen en verwijderd te houden en
    - het gebruik van het perceel voor het houden van pony’s en paarden op het zwarte vlak te staken en nadien gestaakt te houden en de grond enkel te gebruiken in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1".
    Het college heeft verder gelast om binnen 6 weken na dagtekening van het besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wabo, in samenhang met artikel 3.1 en 3.2 van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2012", op het deel van het perceel dat op de bijgevoegde luchtfoto als rood en blauw vlak is aangeduid, te beëindigen en nadien beëindigd te houden. Hieraan heeft het een dwangsom verbonden van € 2.000,00 per constatering, met een submaximum van € 2.000,00 per week en een maximum van € 8.000,00. Het college heeft te kennen gegeven dat deze overtreding kan worden beëindigd door:
    - het gebruik van het perceel voor het houden van pony’s en paarden op het rode en blauwe vlak te staken en gestaakt te houden en
    - de afrastering in en om het rode en blauwe vlak die niet kan worden aangemerkt als vergunningvrij op grond van artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, verwijderd te houden.
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van de gronden als verblijfsplaats voor paarden en pony’s, gelet op de artikelen 3.1, 3.2 en 3.4 van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2012" niet is toegelaten. Van een gebruik dat door overgangsrecht wordt beschermd, is volgens de rechtbank geen sprake. Door het perceel voor paarden en pony’s te gebruiken handelen [partij] en [appellant] volgens haar in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat verweerder niet bereid is tot legalisatie en dat er geen sprake is van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is te achten in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien. Gelet daarop is volgens de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan dient te worden afgezien van handhaving.
    Overtreding?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het perceel voor het houden van pony’s en paarden in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Volgens hem is het hobbymatig houden van paarden voor een ieder toegestaan. [appellant] wijst op de rechtspraak met betrekking tot het houden van dieren in of bij een woning binnen een woonbestemming, onder andere de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:550, en 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2923.
    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft aangetoond dat het perceel aan de [locatie 1] eerste klas bollengrond betreft.
    Tot slot betoogt hij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik op grond van overgangsrecht is toegestaan, omdat de bestemming die aan het perceel was toegekend in het bestemmingsplan van 2002 het houden van pony’s mogelijk maakte.
    3.1.    Aan het perceel is in het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2012" de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1" toegekend.
    De van belang zijnde planregels zijn opgenomen in een bijlage die aan de uitspraak is gehecht en daarvan deel uitmaakt.
    3.2.    In de door [appellant] genoemde uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2017 en van 5 september 2018 ging het om de vraag of het houden van dieren in strijd was met de ter plaatse geldende woonbestemming. In die uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat dit moet worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, intensiteit en omvang heeft. Dit betekent dat het houden van dieren bij een woonbestemming niet bij voorbaat niet is toegestaan. In dit geval gaat het evenwel niet om een woonbestemming maar om de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1". De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat die bestemming het houden van paarden en pony’s niet toelaat. De door [appellant] genoemde uitspraken maken dat niet anders, omdat die uitspraken niet over de bestemming gaan die hier aan de orde is.
    Het betoog slaagt niet.
    3.3.    De vraag of op het perceel van [appellant] sprake is van eerste klas bollengrond als bedoeld in de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport, is voor de beantwoording van de vraag of in dit geval artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is overtreden, niet van belang. In de regels van het plan "Landelijk gebied 2012" komt dit begrip namelijk niet voor. In dit geval is van belang dat op grond van dit plan op het perceel de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1" van toepassing is en dat het gebruik dat [appellant] van het perceel maakt op grond van die bestemming niet is toegelaten.
    3.4.    Vóór het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2012" gold voor het perceel het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2002". In dit plan had het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden bollenteelt (Ab)".
    Artikel 2.1 van de voorschriften van dit plan luidt:
    "De gronden op de kaart aangewezen voor Agrarische doeleinden bollenteelt (Ab) zijn bestemd voor bollenteelt (…)."
    Artikel 2.2 luidt:
    "De in lid 1 bedoelde gronden zijn tevens bestemd voor de doeleinden die in hoofdstuk III voor het betrokken deelgebied - bij wijze van medebestemming - zijn aangegeven. Daarbij is per deelgebied ook aangegeven welke doeleinden en bouwmogelijkheden na vrijstelling of planwijziging toelaatbaar zijn."
    Uit tabel 5.1 bij de voorschriften volgt dat de nevenfunctie "hobbyboeren" is toegelaten op de bouwvlakken met de bestemming "Agrarische doeleinden bollenteelt" die gelegen zijn in de zones I en II, maar dat de nevenfunctie "paardenstalling" daar niet is toegelaten. Het perceel lag in dit plan in zone I. In de begripsbepalingen van het plan "Landelijk gebied 2002" wordt onder "paardenstalling" verstaan: "het houden van paarden en pony’s ten behoeve van verhuur en eigen gebruik, alsmede het bieden van gelegenheid aan derden om hun paarden en pony’s in pension te stallen en te weiden."
    3.5.    Voor zover [appellant] een beroep heeft gedaan op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2012", overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het gebruik van het perceel voor het houden van paarden en pony’s niet wordt beschermd door het overgangsrecht. Onder het voorheen geldende plan, het plan "Landelijk gebied 2002", was dit gebruik namelijk ook niet toegelaten. De gronden mochten alleen gebruikt worden voor bollenteelt en enkele nevenfuncties, waaronder "hobbyboeren". Het college heeft uit de omstandigheid dat de nevenfunctie "paardenstalling" op het perceel niet was toegelaten, terecht afgeleid dat met het toelaten van de nevenfunctie "hobbyboeren" niet is bedoeld om het houden van paarden en pony’s alsnog mogelijk te maken. Dit betekent dat dit gebruik ook onder het plan "Landelijk gebied 2002" niet was toegelaten. Dit heeft tot gevolg dat dit gebruik, gelet op artikel 51.2, aanhef en onder d, van de regels van het plan "Landelijk gebied 2012", niet door het overgangsrecht van dat laatste plan wordt beschermd.
    3.6.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het gebruik van het perceel voor het houden van pony’s en paarden zonder omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat het college daarom bevoegd was om handhavend op te treden.
    De betogen slagen niet.
    Afzien van handhavend optreden
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen grond was om van handhaving af te zien. De rechtbank heeft niet onderkend dat de wethouder in een raadsvergadering van 7 oktober 2021 aan de raad te kennen heeft gegeven dat legalisatie niet is uitgesloten. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college hem de mogelijkheid had moeten bieden de bollengrond tegen betaling te compenseren, zodat het huidige gebruik gelegaliseerd kan worden. Hij wijst op de beleidsregels hiervoor.
    Volgens [appellant] kan op het perceel geen rendabele bollenteelt plaatsvinden, ook omdat het te klein is. [appellant] wijst in dit verband op een uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 22 maart 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:2547.
    Ook voert [appellant] aan dat er een vergunning is verleend voor het oprichten van een paardenstal, maar dat door het handhavingsbesluit de paarden alleen in de stal mogen staan en niet buiten op het perceel. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college ook om die reden had moeten afzien van handhavend optreden.
    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank bij haar overwegingen over het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet heeft onderkend dat [appellant] het perceel heeft gekocht toen daarop nog niet de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1" rustte.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    In dit geval zou het niet toegestane gebruik gelegaliseerd kunnen worden door herziening van het bestemmingsplan of door verlening van een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Voor concreet zicht op legalisatie is in die gevallen vereist dat er een ontwerpbesluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd of een ontvankelijke vergunningaanvraag is ingediend. Ten tijde van het besluit van 9 juni 2021 was van geen van beide sprake. De enkele mededeling van een wethouder op 7 oktober 2021 dat legalisatie niet is uitgesloten, betekent dan ook niet dat er ten tijde van het besluit van 9 juni 2021 concreet zicht op legalisatie was. Hetzelfde geldt voor het bestaan van beleidsregels op grond waarvan er wellicht met gebruikmaking van een compensatieregeling een mogelijkheid is om de bestemming van het perceel te herzien.
    4.3.    Over het betoog dat het perceel te klein is om voor de bollenteelt te gebruiken, heeft de rechtbank onder meer overwogen dat [partij] en [appellant] niet aannemelijk hebben gemaakt dat het perceel niet rendabel kan worden beteeld en dat zij zelf, zoals door het college aangegeven, het perceel [locatie 2] in de loop der jaren steeds verder hebben opgesplitst in kleinere percelen ([locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6]), waarna zij uiteindelijk alleen eigenaar zijn gebleven van kadastraal perceel [locatie 3]. De Afdeling overweegt dat niet alleen dit laatstgenoemde perceel de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1" heeft, maar ook alle omliggende percelen. Voor zover [appellant] op zijn overgebleven perceel geen zelfstandig bollenteeltbedrijf zou kunnen uitoefenen, zou het perceel gebruikt kunnen worden om deel uit te maken van een bedrijf dat wordt uitgeoefend op de omliggende percelen. Verder heeft de rechtbank bij haar oordeel dat het college niet hoefde af te zien van handhavend optreden, mogen betrekken dat [appellant] er zelf voor heeft gekozen het oorspronkelijke perceel steeds verder op te splitsen in kleinere percelen. In de door [appellant] genoemde uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 22 maart 2022 ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel, reeds omdat uit die uitspraak niet blijkt dat ook in dat geval het betreffende perceel wordt omgeven door percelen met dezelfde bestemming en omdat daaruit niet blijkt dat degene aan wie een last is opgelegd zelf heeft bijgedragen aan het kleiner worden van zijn perceel.
    4.4.    De grond die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over het niet kunnen weiden van de pony’s en paarden op het perceel zijn een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    4.5.    Over het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank onder 7.5 het volgende overwogen:
    " Eisers doen een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In hun reactie van 20 augustus 2021 hebben zij gewezen op de door verweerder op 21 april 2021 verleende omgevingsvergunning voor onder meer een paardenstal en een paardenbak op het adres [locatie 7]. Door verweerder is ter zitting desgevraagd verklaard dat op dat perceel reeds in 1996 paarden werden gehouden, zodat ten aanzien van dat perceel in tegenstelling tot het geval van eisers sprake is van overgangsrecht. Voorts heeft verweerder toegelicht dat het gaat om gronden met de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt -Bollenzone 3". Door eisers is hier niets tegenin gebracht. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om aan de toelichting van verweerder te twijfelen. Dat betekent dat de genoemde omgevingsvergunning niet aangemerkt kan worden als gelijk geval. De grond slaagt niet."
    De rechtbank heeft haar oordeel dat het niet gaat om gelijke gevallen gebaseerd op twee verschillen tussen dit geval en de situatie op het adres [locatie 7], te weten de toepasselijkheid van overgangsrecht en de geldende bestemming. Dat toen [appellant] zijn perceel kocht hiervoor een ander bestemmingsplan en daarmee een andere bestemming dan de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1" gold, doet niet ter zake, omdat voor de vergelijking van belang is welke bestemming gold voor het perceel [locatie 7] op het moment dat de genoemde omgevingsvergunning werd verleend en welke bestemming gold voor het perceel van [appellant] ten tijde van het besluit van 9 juni 2021. De rechtbank heeft mede daarom terecht overwogen dat geen sprake is van gelijke gevallen.
    4.6.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan dient te worden afgezien van handhaving. De betogen slagen niet.
    Toepassing 8:86, eerste lid, van de Awb
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de beslissing van de rechtbank juist was. [appellant] betoogt dus alleen al  hierom tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak heeft gedaan in de hoofdzaak. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023
    288
     
    Bijlage
     
    Regels van het plan "Landelijk gebied 2012"
    Artikel 1.10, aanhef en onder b
    "agrarisch bedrijf: een bedrijf gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, nader te onderscheiden in:
    (…)
    b. bollenteelt:
    1. de teelt van bloembollen, bolbloemen en knolgewassen;
    2. de teelt van snijbloemen en van vergelijkbare laag blijvende eenjarige en vastbloeiende tuinplanten;
    3. de teelt van vollegronds tuinbouwproducten als eenjarige wisselteelt; niet zijnde sierteelt, boomkwekerij/-teelt, fruitteelt en bosbouw;
    1. broeierijen als onderdeel van een grondgebonden
    bollenteeltbedrijf;
    (…)"
    Artikel 3.1
    "De voor 'Agrarisch - Bollenteelt - Bollenzone 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de uitoefening van een bollenteeltbedrijf zoals genoemd in artikel 1 lid 1.10 onder b;
    b. behoud en versterking en herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, in de vorm van:
    1. bollenvelden;
    2. grootschalige openheid;
    3. kenmerkende landschapsstructuur;
    4. natuur- en landschapselementen in de vorm van houtwallen en  -singels, geriefhoutbosjes en overige groenvoorzieningen;
    c. de bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals groen, water, waterhuishoudkundige en waterstaatkundige voorzieningen, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen en toegangswegen;
    met daaraan ondergeschikt:
    d. aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
    e. de in tabel 3.1 genoemde toegestane nevenfuncties met bijbehorend maximaal aantal m² aan bebouwing en gronden, die in gebruik mogen worden genomen ten dienste van de nevenfunctie."
    Artikel 3.4
    "Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels:
    (…)
    e. paardenbakken zijn niet toegestaan;
    (…)"
    Artikel 51.2
    "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    (…)
    d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.