ECLI:NL:RVS:2023:1177, Raad van State, 29-03-2023, 202006210/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerk op het perceel aan de [perceel] te Montfort te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] woonde ten tijde van het besluit van 24 juni 2019 aan de [perceel] te Montfort. [appellant] huurde deze woning van Wonen Limburg, en maakte naast de woning ook gebruik van een aansluitende strook grond die eigendom is van de gemeente. Inmiddels is [appellant] verhuisd.

202006210/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Montfort, gemeente Roerdalen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 oktober 2020 in zaak nr. 20/148 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2019 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerk op het perceel aan de [perceel] te Montfort te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 6 januari 2020 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen van in totaal € 5.000,00.
    Bij uitspraak van 23 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar en het
    besluit van 6 januari 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 10 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Schoonbrood, advocaat te Sittard, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woonde ten tijde van het besluit van 24 juni 2019 aan de [perceel] te Montfort. [appellant] huurde deze woning van Wonen Limburg, en maakte naast de woning ook gebruik van een aansluitende strook grond die eigendom is van de gemeente. Inmiddels is [appellant] verhuisd.
    2.       Het college heeft [appellant] bij besluit van 24 juni 2019 onder oplegging van een dwangsom gelast om de loods op de strook grond naast zijn woning te verwijderen en verwijderd te houden, omdat sprake is van het zonder omgevingsvergunning plaatsen van een bouwwerk. Dit is volgens het college een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn dat afgezien dient te worden van handhavend optreden. Zo was er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft zijn bevoegdheid om handhavend op te treden niet misbruikt om de herontwikkeling van de Bosweg door Wonen Limburg mogelijk te maken. Daarnaast is niet gebleken van willekeur van de zijde van het college. Er is namelijk geen sprake van soortgelijke gevallen bij andere bewoners van de Bosweg, omdat de bouwwerken bij hun gronden vergunningvrij zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn financiële draagkracht evident niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen te betalen en heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
    Bevoegdheid tot handhaving
    4.       Vast staat en ook niet in geschil is dat de loods, die omstreeks 2012/2013 is gebouwd, in strijd is met het bestemmingsplan en dat [appellant] niet over een omgevingsvergunning voor de loods beschikte, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Belangenafweging
    5.       [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren waardoor het college in het kader van de belangenafweging had moeten afzien van handhavend optreden. Het college had niet alleen moeten afzien van het opleggen van een dwangsom vanwege de geringe financiële draagkracht van [appellant], maar diende ook af te zien van handhavend optreden, omdat het college maar een beperkt belang hierbij had. Ten tijde van het besluit op bezwaar liep al een procedure tussen Wonen Limburg en [appellant], waarin Wonen Limburg de ontbinding van de huurovereenkomst en de ontruiming van de woning vorderde. Het college had niet vooruit mogen lopen op de uitspraak van de kantonrechter in deze procedure, maar had moeten wachten met handhavend optreden totdat duidelijkheid bestond over de vraag of de huurovereenkomst met Wonen Limburg in stand zou blijven. [appellant] zou namelijk de loods verwijderen als de huurovereenkomst door de kantonrechter zou worden ontbonden. Het handhavend optreden is des te meer onevenredig, omdat de gronden niet direct nodig waren voor de geplande herontwikkeling van de Bosweg, zodat [appellant] meer tijd had kunnen hebben om de loods te verwijderen. Daarnaast maakt dit dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er concreet zicht op legalisatie was.
    De rechtbank heeft in dit verband ook miskend dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid. Het college ging immers alleen over tot handhavend optreden om ervoor te zorgen dat [appellant] de woning zou verlaten en de loods zou afbreken zodat Wonen Limburg de gronden zou kunnen ontwikkelen. Dit was ook het doel van de procedure tussen Wonen Limburg en [appellant] bij de kantonrechter. De rechtbank heeft bovendien ten onrechte zijn verzoek afgewezen om ontbrekende e-mails van Wonen Limburg aan medewerkers van het college op te vragen die dit standpunt volgens hem onderbouwen.
    5.1.    Uit de stukken in het dossier blijkt het volgende. Het college heeft [appellant] bij brief van 9 oktober 2018 verzocht de loods uiterlijk 31 december 2018 te verwijderen onder meer in verband met het project voor de herontwikkeling van de Bosweg. In deze brief heeft het college verwezen naar zijn brief van 2 september 2010 waarin staat dat het gebruik van de grond door [appellant] werd gedoogd totdat de gemeente nader zou hebben bepaald hoe met de situatie wordt omgegaan. Ook staat in de brief uit 2018 dat inmiddels was gebleken dat een loods was gebouwd zonder toestemming van de gemeente en zonder omgevingsvergunning. Toen [appellant] de loods niet verwijderde naar aanleiding van deze brief, heeft het college na een minnelijk traject op 24 juni 2019 de bestreden last onder dwangsom opgelegd. Tussen het moment waarop het college [appellant] verzocht de loods te verwijderen en het moment waarop het college de last onder dwangsom heeft opgelegd zat ruim acht maanden.
    5.2.    Over het betoog dat het opleggen van de last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onevenredig was, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, zal het college in de regel van diens bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat geen sprake was van bijzondere omstandigheden die maakten dat van handhavend optreden moest worden afgezien.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie bestond. De omstandigheid dat [appellant] stelt dat hij na een eventueel negatieve uitkomst van de procedure bij de kantonrechter de woning zou hebben verlaten en de loods zou afbreken, maakt dit niet anders. Het afbreken van de loods vormt immers geen legalisatie van de situatie, maar betekent dat in dat opzicht voldaan zou zijn aan de last.
    [appellant] stelt verder weliswaar terecht dat het college had aangegeven tegen het gebruik van de grond voorlopig niet handhavend zou optreden, maar dit betekent niet dat het college in de toekomst niet meer handhavend zou optreden, of dit niet zou mogen. Evenmin geldt dit voor de omstandigheid dat de gronden nog niet zijn herontwikkeld, omdat dit los staat van de handhavingsprocedure.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien
    Het betoog slaagt niet.
    5.3.    Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt door handhavend op te treden, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat de loods in strijd was met het bestemmingsplan en dat [appellant] niet over een omgevingsvergunning voor de loods beschikte. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, was het college bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college deze bevoegdheid alleen heeft aangewend om [appellant] te gelasten de illegale loods te verwijderen en niet om ervoor te zorgen dat hij zijn woning zou verlaten. Het beoogde resultaat van het handhavend optreden was niet om [appellant] de woning te doen verlaten, maar om hem de overtreding te doen beëindigen.
    Dat het college en Wonen Limburg contact hebben gehad over het handhavingsverzoek en dat Wonen Limburg eventueel indirect profijt had bij het handhavend optreden maakt niet dat het college misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt. Zoals de rechtbank terecht overweegt is het college vanwege de beginselplicht tot handhaven immers gehouden om te reageren op een verzoek van een derde, in dit geval Wonen Limburg, die aankaart dat sprake is van een illegale situatie. De uitkomst van de rechtbankprocedure over de ontbinding van de huurovereenkomst tussen [appellant] en Wonen Limburg kan vanwege deze beginselplicht dan ook niet meewegen bij het te bepalen belang dat het college heeft bij handhavend optreden.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college geen misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt. Het betoog slaagt niet.
    5.4.    Voor zover [appellant] betoogt dat de e-mails van Wonen Limburg aan medewerkers van het college een andere conclusie over het misbruik van bevoegdheid onderbouwen en dat de rechtbank deze e-mails had moeten opvragen en aan het dossier had moeten toevoegen, overweegt de Afdeling als volgt. De bestuursrechter kan op grond van artikel 8:45, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) partijen verzoeken schriftelijke inlichtingen te geven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank geen gebruik hoeven maken van deze bevoegdheid om de ontbrekende e-mails op te vragen en schriftelijk in te brengen, omdat zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, de procedure van Wonen Limburg om [appellant] te bewegen de woning te verlaten namelijk in beginsel los staat van de handhavingsprocedure die in deze zaak aan de orde is.
    Willekeur
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van willekeur omdat het college bij gelijke gevallen niet handhavend heeft opgetreden. In tegenstelling tot [appellant] hebben bewoners en huurders van andere woningen aan de Bosweg geen aanzegging gekregen dat zij vanwege de herontwikkeling van de Bosweg niet langer gebruik mochten maken van de gemeentegrond.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de grondslag van het handhavingsbesluit is dat de loods is gerealiseerd zonder de benodigde omgevingsvergunning. De Afdeling stelt ook vast dat de bouwwerken van andere bewoners en huurders aan de Bosweg die gebruik maakten van gemeentegrond waren gesitueerd op achtererfgebied. Dit was niet het geval voor de loods van [appellant]. Bouwwerken die op achtererfgebied zijn gesitueerd vallen, anders dan de plaats waar zijn loods stond, onder een ander beoordelingsregime, namelijk van vergunningvrije bouwwerken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze bouwwerken net als de loods niet vergunningvrij zijn, maar dat het college toch niet handhavend heeft opgetreden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld door [appellant] een last onder dwangsom op te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbeschikking
    7.       [appellant] betoogt dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft voor het betalen van de verbeurde dwangsommen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. [appellant] heeft een Wajong-uitkering en geen vermogen. De rechtbank heeft ten onrechte niet overwogen dat het college onderzoek had moeten doen naar de financiële draagkracht van [appellant] en van invordering had moeten afzien.
    7.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen procesbelang heeft bij het hoger beroep tegen de invorderingsbeschikking. De invorderingsbevoegdheid van de verbeurde dwangsommen is verjaard. De aanmaning van 28 januari 2021 is niet verstuurd naar het juiste adres waar [appellant] sinds 1 juli 2020 woonachtig is volgens de Basisregistratie Personen. Hierdoor heeft het college geen handeling verricht waardoor de verjaring van de dwangsommen is gestuit. Omdat de dwangsommen zijn verjaard en het college niet meer kan overgaan tot inning van de dwangsommen, heeft [appellant] geen procesbelang bij de beoordeling van het hoger beroep.
    7.2.    Artikel 5:35 van de Awb luidde ten tijde van belang:
    "In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
    Artikel 4:106 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel."
    Artikel 4:110, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Door stuiting van de verjaring begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen met de aanvang van de volgende dag."
    7.3.    Volgens artikel 5:35 van de Awb, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, verjaart de bevoegdheid tot invordering van een dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Het verbeuren van de dwangsommen is aangevangen op 22 juli 2019. Dat betekent dat de bevoegdheid van het college tot invordering van de verbeurde dwangsommen op 22 juli 2020 zou zijn verjaard. De Afdeling stelt vast dat het college op 5 februari 2020 een aanmaning heeft verstuurd. Omdat deze aanmaning in overeenstemming met artikel 4:106 Awb als stuitingshandeling kan worden aangemerkt, werd de verjaringstermijn voor een jaar gestuit. De Afdeling stelt ook vast dat het college de tweede aanmaning van 28 januari 2021 niet heeft verstuurd naar het juiste adres waar [appellant] sinds 1 juli 2020 volgens de Basisregistratie Personen woonde. Hierdoor heeft het college geen handeling verricht waardoor de verjaring van de dwangsommen voor een tweede maal werd gestuit. Als gevolg hiervan is de bevoegdheid van het college tot invordering van de verbeurde dwangsommen op 5 februari 2021 verjaard. De door [appellant] verbeurde dwangsommen kunnen door de verjaring van de bevoegdheid daartoe niet meer worden ingevorderd.
    Omdat de bevoegdheid van het college tot invordering van de verbeurde dwangsommen is verjaard behoeven de gronden gericht tegen de invorderingsbeschikking geen bespreking meer.
    Verwijzing naar overige gronden
    8.       [appellant] verwijst in het hoger beroepschrift voor het overige naar de eerder in bezwaar en beroep aangevoerde gronden en verzoekt deze als herhaald en ingelast te beschouwen. Op deze gronden is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in het hoger beroepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. In hetgeen [appellant] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    723-1010