ECLI:NL:RVS:2024:825, Raad van State, 28-02-2024, 202200264/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister van Buitenlandse Zaken  heeft bij besluit van 14 juli 2017 [appellant] aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling terrorisme 2007-II van toepassing is. Bij besluit van 1 december 2021 heeft de minister van Buitenlandse Zaken opnieuw het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Met het aanwijzingsbesluit van 14 juli 2017 zijn alle financiële middelen van [appellant]  bevroren. De minister heeft het besluit gebaseerd op een door de AIVD op 28 maart 2017 uitgebracht individueel ambtsbericht en de daaraan ten grondslag liggende geheime stukken. Op grond van artikel 8:29 van de Awb heeft alleen de Afdeling van deze stukken kennis kunnen nemen. In het ambtsbericht staat dat [appellant]  betrokken is bij de door de Europese Unie als terroristisch aangemerkte organisatie Devrimci Halk Kurtuluş Partisi-Cephesi. [appellant] werft volgens de minister fondsen voor die organisatie en ondersteunt daarmee de activiteiten van de organisatie. De Afdeling heeft in de uitspraak van 14 oktober 2020 geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2018 onvoldoende heeft gemotiveerd.

202200264/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken,
    verweerder.
    Procesverloop
    De minister heeft bij besluit van 14 juli 2017 [appellant] aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (hierna: de Sanctieregeling) van toepassing is.
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft de minister opnieuw het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft na toepassing van artikel 8:45, eerste lid en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de onderliggende stukken van een individueel ambtsbericht van de Algemene lnlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) van 28 maart 2017 overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
    De Afdeling heeft op 12 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4585, in andere samenstelling beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.T.C. Dölle, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C. Vijver-van de Pas en mr. J. de Klein en N. Yorks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Met het aanwijzingsbesluit van 14 juli 2017 zijn alle financiële middelen van [appellant] bevroren. De minister heeft het besluit gebaseerd op een door de AIVD op 28 maart 2017 uitgebracht individueel ambtsbericht en de daaraan ten grondslag liggende geheime stukken. Op grond van artikel 8:29 van de Awb heeft alleen de Afdeling van deze stukken kennis kunnen nemen. In het ambtsbericht staat dat [appellant]  betrokken is bij de door de Europese Unie als terroristisch aangemerkte organisatie Devrimci Halk Kurtuluş Partisi-Cephesi (hierna: DHKP/C of "de organisatie"). [appellant] werft volgens de minister fondsen voor die organisatie en ondersteunt daarmee de activiteiten van de organisatie. Bij besluit van 5 april 2018 heeft de minister het door [appellant] tegen het besluit van 14 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vervolgens het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft uitspraak gedaan op 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2420.
    De uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020
    2.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 14 oktober 2020 geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2018 onvoldoende heeft gemotiveerd. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe hij op grond van de geheime stukken heeft kunnen concluderen dat [appellant]  betrokken was bij fondsenwerving voor de DHKP/C. De Afdeling heeft het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd en het besluit van 5 april 2018 vernietigd. Daarnaast heeft de Afdeling de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en bepaald dat tegen het nieuwe besluit alleen beroep bij haar kon worden ingesteld.
    Het besluit van 1 december 2021
    3.       Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling heeft de AIVD de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken met een stuk aangevuld, ter onderbouwing van het tekstdeel in het ambtsbericht dat [appellant] fondsen werft voor de DHKP/C. De minister heeft het besluit van 1 december 2021 op dit aangevulde dossier gebaseerd. De minister stelt zich in het besluit van 1 december 2021 nog steeds op het standpunt dat [appellant]  betrokken is bij de terroristische organisatie DHKP/C. De minister handhaaft derhalve het besluit van 14 juli 2017 waarin [appellant] is aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling van toepassing is. Volgens de minister staat vast dat [appellant] fondsen werft voor de DHKP/C. Dit blijkt ook uit zijn contact met [naam leider], de leider van de DHKP/C.
    Beoordeling beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de minister in het besluit van 1 december 2021 onvoldoende motiveert dat hij betrokken is bij de DHKP/C. Hij voert hiertoe aan dat het onduidelijk is hoe hij fondsen zou hebben geworven. De minister kan, ook zonder de bronnen of werkwijze van de AIVD bloot te geven, inzicht geven in de feiten waarop hij zijn besluit heeft gebaseerd. Door dit niet te doen kan hij zich niet effectief verweren en zijn zijn verdedigingsrechten geschonden, aldus [appellant] .
    4.1.    De minister heeft het besluit van 1 december 2021 gebaseerd op het individueel ambtsbericht en de daaraan ten grondslag liggende geheime stukken. In het individueel ambtsbericht van 28 maart 2017 staat het volgende: "In het kader van de uitvoering van zijn wettelijke taak beschikt de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) over de volgende betrouwbare informatie met betrekking tot [voornaam] [appellant] ([geboortedatum] in [plaats]). [appellant] is een leidinggevend lid van de DHKP/C (Devrimci Halk Kurtuluş Partisi/Cephesi) en stond in contact met DHKP/C-leider [naam leider] ([geboortedatum]). De DHKP/C (Devrimci Halk Kurtuluş Partisi/Cephesi) is geplaatst op de internationale lijst van terroristische organisaties (zie besluit 2013/395/GBVB van de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2013). [appellant] werft fondsen voor de DHKP/C en verspreidt het blad Yürüyüs waarin aanslagen en aanslagplegers van de DHKP/C worden verheerlijkt. Door zijn activiteiten ondersteunt [appellant] de terroristische activiteiten van de DHKP/C." In het besluit van 1 december 2021 wordt de fondsenwerving voor DHKP/C als het dragende element in de motivering aangewezen.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen mag de minister in beginsel van de juistheid van een individueel ambtsbericht uitgaan, als uit het ambtsbericht op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie in dat ambtsbericht ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie - zonder nadere toelichting - niet onbegrijpelijk is, tenzij de betrokkene concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht naar voren heeft gebracht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1938, onder 9.2). Naarmate de bevindingen in het individueel ambtsbericht echter minder scherp omlijnd zijn, mogen ook de aangevoerde concrete aanknopingspunten minder scherp omlijnd zijn. Het zou immers niet in evenwicht zijn als de ingenomen stelling in het individueel ambtsbericht een zekere mate van abstractie of algemeenheid vertoont, terwijl daarna de daarop uitgeoefende kritiek zou worden afgewezen omdat die onvoldoende concreet is. Bovendien staat het geschetste toetsingskader er niet aan in de weg dat de bestuursrechter vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het waarborgen van het recht op een eerlijk proces inzage in de onderliggende stukken vraagt.
    4.3.    In het ambtsbericht van 28 maart 2017 wordt wat betreft de fondsenwerving volstaan met de stelling dat [appellant] fondsen werft voor de DHKP/C en daarmee de terroristische activiteiten van deze organisatie ondersteunt. Een nadere toelichting in het ambtsbericht of het besluit van 1 december 2021 over de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende feiten en bronnen is met een beroep op artikel 8:29 van de Awb achterwege gebleven, vanwege de noodzakelijke vertrouwelijkheid ervan. Daardoor verkeert [appellant] echter in een lastige bewijspositie, omdat het ambtsbericht en het besluit van 1 december 2021 nauwelijks houvast bieden om er zijn verweer in de vorm van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht op te baseren.
    4.4.    Deze moeilijke bewijspositie is het logische gevolg van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb: onderliggende stukken mogen voor de betrokkene geheim blijven als voor die geheimhouding gewichtige redenen zijn. De Afdeling mag, onder de voorwaarde dat daartoe door betrokkene toestemming is geven, haar oordeel mede baseren op die geheime stukken. De Afdeling is van oordeel dat de toepassing van artikel 8:29 van de Awb met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces, dat onder meer is neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367). Wel vraagt toepassing van deze regeling dat de Afdeling, gezien [appellant]s moeilijke bewijspositie, extra zorgvuldig kennis neemt van de geheime stukken waarop het individueel ambtsbericht is gebaseerd en dat zij erop toeziet, dat de in het individueel ambtsbericht weergegeven informatie wordt gedragen door die stukken en die weergave een representatief beeld geeft van het geheel van de in die onderliggende stukken besloten liggende informatie. Vergelijk de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023.
    4.5.    De Afdeling heeft zich bij de inzage in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht rekenschap gegeven van het hierboven geschetste kader en is van oordeel dat de stelling in het individueel ambtsbericht dat [appellant] fondsen werft voor de DHKP/C niet door die stukken wordt gedragen. De minister heeft het besluit van 1 december 2021 derhalve onvoldoende gemotiveerd. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
    4.6.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 14 oktober 2020 geoordeeld dat de destijds aan het ambtsbericht ten grondslag gelegde stukken, waarvan de Afdeling vertrouwelijk kennis had genomen, niet de conclusie rechtvaardigden dat [appellant] fondsen werft ten behoeve van de DHKP/C. Naar aanleiding van die uitspraak heeft de AIVD een korte passage uit een ander stuk toegevoegd aan de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken. Met deze inhoudelijk beperkte toevoeging is nog steeds niet inzichtelijk gemaakt hoe op grond van de onderliggende stukken de conclusie gerechtvaardigd is dat [appellant] fondsen werft ten behoeve van de DHKP/C. Op de zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat de AIVD gewoonlijk niet het volledige onderzoeksdossier ter beschikking stelt aan de minister en de bestuursrechter, maar slechts enkele stukken uit dat dossier. Volgens de gemachtigde is deze terughoudendheid van de AIVD noodzakelijk om zijn werkwijze, bronnen en actueel kennisniveau te beschermen.
    4.7.    De Afdeling stelt voorop dat bestuursorganen die geen partij zijn verplicht zijn om wanneer dat wordt verzocht onder hen berustende stukken aan de bestuursrechter te zenden. Zij kunnen daarbij een beroep doen op artikel 8:29 van de Awb (artikel 8:45, tweede lid, van de Awb, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, onder 9). De Afdeling heeft de AIVD verzocht om toezending van de onderliggende stukken van het ambtsbericht. De AIVD heeft stukken ingediend. De Afdeling onderkent dat de AIVD gewichtige redenen heeft om zijn werkwijze, bronnen en actueel kennisniveau te beschermen en de gevraagde stukken daarom met een verzoek tot geheimhouding kan indienen. Dat neemt niet weg dat de door de Afdeling aan de AIVD gevraagde stukken de conclusies uit het ambtsbericht moeten kunnen dragen. Dat is, zoals hiervoor werd vastgesteld, in deze zaak niet het geval.
    4.8.    Op de zitting van de Afdeling is geen vertegenwoordiger van de AIVD verschenen, terwijl die mogelijkheid wel is geboden. De AIVD heeft daarom niet toe kunnen lichten waarom slechts een zo beperkte aanvulling op het ter inzage aangeboden dossier is gegeven. Op de zitting kwam ook naar voren dat de gemachtigde van de minister het onwaarschijnlijk acht dat de AIVD bereid zal zijn de onderliggende stukken wederom aan te vullen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek aan het besluit van 1 december 2021 te herstellen.
    4.9.    Het betoog slaagt. Omdat het beroep om deze reden al gegrond is, behoeven de overige gronden geen bespreking.
    Slotsom
    5.       Het beroep is gegrond. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 1 december 2021 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het besluit van de minister van 14 juli 2017 zal worden herroepen. Dit heeft als gevolg dat de financiële middelen van [appellant] niet langer zijn bevroren. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    6.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 1 december 2021, kenmerk DVB-TN-84/2021;
    III.      herroept het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 14 juli 2017, nr. MinBuZa-2017.882452;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.      veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    818-1013