ECLI:NL:CBB:2024:138, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-03-2024, 22/1488
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen intrekking betalingsrechten en herberekening GLB-inkomenssteun ongegrond. Zandopslag was geen subsidiabel landbouwareaal. De betalingsrechten konden niet worden toegekend aan overige percelen omdat deze natuurbeheer als hoofdfunctie hadden. Termijn terugvordering nog niet verjaard.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1488 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2024 in de zaak tussen
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] (de maatschap)
    (gemachtigden: [naam 2] en [naam 3] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    (gemachtigden: mrs. M. van den Brink en E.H.U.S. Pütz)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 31 maart 2022 heeft de minister een gedeelte van de eerder aan de maatschap toegekende betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers voor het aanvraagjaar 2018 ingetrokken (intrekkingsbesluit). 
    
    
    
      Met het besluit van 8 april 2022 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en de extra betaling voor jonge landbouwers voor het aanvraagjaar 2018 herberekend en opnieuw vastgesteld (herberekeningsbesluit).
    
    
    
      Met het besluit van 8 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren tegen het intrekkingsbesluit en het herberekeningsbesluit ongegrond verklaard.  
    
    
    
      De maatschap heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 17 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en de gemachtigden van de minister.  
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      1.1
      De minister heeft per 25 maart 2022 2,32 betalingsrechten ingetrokken en de toegekende basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2018 verlaagd. Uit een nacontrole is gebleken dat 2,32 hectare van het opgegeven perceel 17 een zandopslag betrof en daarom ten onrechte is aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal.
      
    
    
      1.2
      De maatschap erkent dat het gedeelte met de zandopslag geen subsidiabel landbouwareaal is, maar voert aan dat de 2,32 ingetrokken betalingsrechten aan andere, door haar gebruikte percelen hadden kunnen worden toegekend. Volgens haar had de nacontrole ook eerder gekund. 
      
    
    
      1.3
      Het College oordeelt dat die gronden niet slagen. De andere percelen waaraan de maatschap de ingetrokken betalingsrechten had willen laten toekennen, hadden natuurbeheer als hoofdfunctie. Hierop vinden geen landbouwactiviteiten plaats en deze percelen komen dan ook niet voor subsidiabel landbouwareaal in aanmerking. Verder is de termijn voor herberekening en terugvordering nog niet verjaard.
      
      
        
          Besluitvorming
        
      
      
    
    
      2.1
      De maatschap exploiteert een landbouwbedrijf met runderen en varkens in [plaats] . Met de Gecombineerde opgave van 13 mei 2018 (de verzamelaanvraag) heeft de maatschap voor het jaar 2018 gevraagd om toekenning van betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers, de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers. 
      
    
    
      2.2
      Met het besluit van 1 februari 2019 heeft de minister 28,61 betalingsrechten voor het jaar 2018 aan de maatschap toegekend uit de Nationale reserve jonge landbouwers. In dit besluit zijn voor de percelen 13, 15, 16 en 19 geen betalingsrechten toegekend. Deze percelen zijn opgegeven met gewascode 332 (Natuurlijk grasland, hoofdfunctie natuur). De toegekende betalingsrechten zijn gelijk aan het aantal opgegeven geconstateerde hectares subsidiabele landbouwgrond. Met het besluit van 2 februari 2019 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers aan de maatschap vastgesteld op € 11.928,28. Tegen deze besluiten zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.  
      
    
    
      2.3
      Met het intrekkingsbesluit heeft de minister per 25 maart 2022 2,32 van de 28,61 toegekende betalingsrechten ingetrokken. Met het herberekeningsbesluit heeft de minister de betalingen aan de maatschap voor het jaar 2018 verlaagd tot € 10.419,94 en een bedrag van € 1.508,34 teruggevorderd. 
      
    
    
      2.4
      Met het bestreden besluit heeft de minister het intrekkingsbesluit en herberekeningsbesluit in stand gelaten. Uit een nacontrole is gebleken dat op 2,32 hectare van perceel 17 zandbulten aanwezig zijn. Dit gedeelte is daarom ten onrechte aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Dit heeft tot gevolg dat de minister 2,32 betalingsrechten heeft ingetrokken, omdat perceel 17 een kleinere subsidiabele oppervlakte heeft. Vanwege deze gewijzigde perceelgegevens heeft er ook een herberekening van de uitbetalingen over het jaar 2018 plaatsgevonden. De nacontrole maakt volgens de minister deel uit van de administratieve controles die lidstaten moeten uitvoeren op GLB-steunaanvragen. Door continue kwaliteitsverbeteringen van de controlesystemen en registers komen situaties aan het licht waarbij achteraf moet worden vastgesteld dat in voorgaande jaren ten onrechte betalingsrechten zijn toegekend en uitbetaald. Op grond van Europese regelgeving zijn de lidstaten in die gevallen verplicht om corrigerende maatregelen te nemen, aldus de minister. 
      
      
        
          Beoordeling van het geschil in beroep
        
      
      
    
    
      3.1
      
        Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
        Het College stelt vast dat de maatschap niet betwist dat 2,32 hectare op perceel 17 zandopslag is en daarom niet als landbouwareaal kan worden aangemerkt. Het geschil beperkt zich tot de vragen of de ingetrokken betalingsrechten aan andere percelen van de maatschap hadden kunnen worden toegekend en of de minister nog in zo’n laat stadium deze besluiten had kunnen nemen. 
      
      
    
    
      3.2
      Samengevat voert de maatschap het volgende aan. De maatschap had bij de aanvraag om betalingsrechten de beschikking over meer percelen (15 hectare meer) dan aan haar uiteindelijk is toegekend. De 2,32 betalingsrechten die zijn ingetrokken, hadden kunnen worden toegekend aan die andere percelen. De gewascode daarvan - 332, hoofdfunctie natuur - stond al ingevuld in de verzamelaanvraag. De maatschap heeft kennelijk een beginnersfout gemaakt door deze gewascode niet te veranderen in een gewascode die wel voor uitbetaling kon worden opgegeven. Dit is de maatschap pas zes jaar later, met het ontvangen van het verweerschrift, duidelijk gemaakt. De maatschap ervaart een ongelijk spel: haar beginnersfout is onherstelbaar terwijl de minister jaren later nog fouten kan corrigeren en op beslissingen kan terugkomen. De maatschap is een biogecertificeerd, natuurinclusief landbouwbedrijf dat afhankelijk is van inkomenssteun. Dat nog zo lang na dato op beslissingen kan worden teruggekomen, maakt haar bedrijfsvoering onzeker. 
      
    
    
      3.3
      Samengevat stelt de minister stelt zich op het volgende standpunt. Een lidstaat moet administratieve controles uitvoeren op steunaanvragen in het kader van de  basisbetalingsregeling, waaronder de verificatie van de subsidiabele oppervlakte (artikelen 24, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013). Ook dient de lidstaat de kwaliteit van het systeem voor de administratieve controle jaarlijks te beoordelen (artikel 6 van de Verordening (EU) nr. 640/2014). Als blijkt dat het systeem tekortkomingen kent, moet de lidstaat corrigerende maatregelen nemen en de eerder vastgestelde subsidiabele oppervlakte opnieuw verifiëren. Dat kan binnen een periode van vier jaar. Als blijkt dat teveel betalingsrechten zijn toegekend, is de minister gehouden deze in te trekken (artikel 23, eerste lid van Verordening (EU) nr. 809/2014) en de uitbetalingen opnieuw te berekenen. De minister was op grond van de Europese regels eveneens gehouden een administratieve sanctie op te leggen (artikel 19bis van Verordening (EU) nr. 640/2014). De ingetrokken betalingsrechten konden niet worden toegekend aan de percelen met gewascode 332, omdat dit geen subsidiabel landbouwareaal betreft.
      
    
    
      3.4
      Het College is het met de minister eens. Uit de door de minister aangehaalde Europese regelgeving blijkt dat hij gehouden was om administratieve controles uit te voeren en daarbij fouten uit het verleden te corrigeren. De minister moest daarom de teveel verleende betalingsrechten intrekken en de teveel uitbetaalde steun terugvorderen. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, is de gewascode 332 bedoeld voor percelen waarop geen landbouwactiviteiten plaatsvinden. Deze percelen voldoen niet aan de vereisten voor subsidiabel landbouwareaal (artikel 32, tweede lid, onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013). De maatschap heeft de percelen waarvan zij meent dat er toekenning van betalingsrechten op had kunnen plaatsvinden (percelen 13, 15, 16 en 19) in 2018 ook niet voor uitbetaling opgegeven. Als zij deze percelen wel landbouwmatig gebruikte, had zij de gewascode in de verzamelaanvraag kunnen aanpassen. Dit is niet gebeurd. De minister kan alleen betalingsrechten toekennen aan percelen die in de verzamelaanvraag voor uitbetaling zijn opgegeven en waarop dus landbouwactiviteiten plaatsvinden.  
      
    
    
      3.5
      Het College begrijpt dat het voor de bedrijfsvoering van de maatschap vervelend is om geconfronteerd te worden met terugvorderingen, maar deelt niet het standpunt dat de minister dat eerder had moeten doen. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1012) geldt voor de terugvordering een verjaringstermijn van vier jaar, die gaat lopen op de datum waarop het besluit tot uitbetaling van de betalingsrechten is genomen. De minister heeft de uitbetaling binnen deze termijn teruggevorderd. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        4	Hieruit volgt dat het beroep van de maatschap niet slaagt. Het College zal het beroep daarom ongegrond verklaren. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.  
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. M. Pier
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 
      
    
    
    
      Artikel 24, tweede lid
      Tenzij in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2018 gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren dat de betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a) van Verordening (EU) nr. 1306/2013 in zijn steunaanvraag aangeeft voor 2018 en waarover hij beschikt op een door de
      lidstaat vastgestelde datum. Die datum valt niet later dan de in de betrokken lidstaat vastgestelde datum voor de wijziging van zo'n steunaanvraag.
    
    
    
      Artikel 32, eerste en tweede lid
    
    1. De steun in het kader van de basisbetalingsregeling wordt aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, lid 1, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. Elk geactiveerd betalingsrecht geeft recht op de jaarlijkse betaling van het in het kader van dat betalingsrecht vastgestelde bedrag, zulks onverminderd de toepassing van de financiële discipline, de verlaging van betalingen overeenkomstig artikel 11 en van de lineaire verlagingen overeenkomstig artikel 7, artikel 51, lid 2,en artikel 65, lid 2, onder c), van deze verordening, alsmede de toepassing van artikel 63 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
    2. In deze titel wordt onder "subsidiabele hectare" verstaan:
    
      A ieder landbouwareaal van het bedrijf, met inbegrip van areaal dat op 30 juni 2003 niet in goede landbouwconditie verkeerde in de lidstaten die op 1 mei 2004 tot de Unie zijn toegetreden en bij die toetreding ervoor hebben gekozen de regeling inzake een enkele areaalbetaling toe te passen, dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet landbouwactiviteiten
      wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt; [..]
    
    
    
      Artikel 33, eerste lid
    
    1. Met het oog op de activering van de betalingsrechten als bedoeld in artikel 32, lid 1, geeft de landbouwer aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren. Deze aangegeven percelen staan ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, die echter niet valt na de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de
    steunaanvraag als bedoeld in de artikel 72, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. 
    
    
      
        Gedelegeerde verordening EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad 
      
    
    
    
      Artikel 2, aanhef en onder 22, 23 en 25
    
    1. In het kader van het in artikel 67, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde geïntegreerd systeem zijn de definities in artikel 4, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en in artikel 67, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van toepassing. Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
    
      (22) „gebruik": voor areaal: het gebruik van het areaal in termen van het type gewas als bedoeld in artikel 44, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1307/2013, het type blijvend grasland als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder h), van die verordening, blijvend weiland als bedoeld in artikel 45, lid 2, onder a), van die verordening of andere graslandarealen dan blijvend grasland of blijvend weiland,
      of bodembedekker of het ontbreken van een gewas;
      (23) „geconstateerd areaal": a) bij areaalgebonden steunregelingen: het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt, (... )
      (25) „referentieperceel": een geografisch begrensd areaal met een in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond als bedoeld in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 geregistreerde unieke identificatie;
    
    
    
      Artikel 6
    
    1. Met het oog op de toepassing van de basisbetalingsregeling en de regeling inzake een enkele areaalbetaling als bedoeld in titel III, hoofdstuk 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013, wordt de kwaliteit van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen jaarlijks door de lidstaten beoordeeld. Deze beoordeling behelst twee conformiteitsklassen.
    
      In het kader van de eerste conformiteitsklasse wordt de kwaliteit van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen getoetst aan de hand van de volgende elementen:
      In het kader van de tweede conformiteitsklasse worden eventuele tekortkomingen in het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen aan het licht gebracht aan de hand van de volgende elementen:
    
    a. a) de categorisatie van referentiepercelen hetzij met een subsidiabel maximumareaal waarin niet-subsidiabele arealen zijn meegerekend of waarin geen landbouwareaal is meegerekend, hetzij met ernstige onvolkomenheden;
    b) de verhouding tussen het aangegeven areaal en het subsidiabele maximumareaal binnen de referentiepercelen;
    c) het percentage referentiepercelen die in de loop der jaren zijn gewijzigd. Indien de resultaten van de kwaliteitsbeoordeling tekortkomingen in het systeem aan het licht brengen, nemen de betrokken lidstaten adequate corrigerende maatregelen.
    2. De lidstaten verrichten de in lid 1 bedoelde beoordeling op basis van een door de Commissie te trekken en aan te leveren steekproef uit de referentiepercelen. Zij maken gebruik van gegevens aan de hand waarvan een beoordeling van de feitelijke situatie mogelijk wordt.
    3. Uiterlijk op 31 januari na het kalenderjaar in kwestie wordt aan de Commissie een beoordelingsverslag toegezonden met, in voorkomend geval, vermelding van de corrigerende maatregelen en het tijdschema voor de tenuitvoerlegging van deze maatregelen.
    
    
      Artikel 18, zesde lid
    
    6. Onverminderd administratieve sancties overeenkomstig artikel 19 geldt voor steunaanvragen en/of betalingsaanvragen in het kader van areaalgebonden steunregelingen en/of bijstandsmaatregelen dat, indien het aangegeven areaal groter is dan het voor een in artikel 17, lid 1, bedoelde gewasgroep
    geconstateerde areaal, de steun wordt berekend op basis van het voor die gewasgroep geconstateerde areaal. Onverminderd artikel 60 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 geldt echter dat, indien het verschil tussen het totale geconstateerde areaal en het totale areaal dat in het kader van de bij de titels III, IV en V van Verordening (EU) nr. 1307/2013 ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steun ter betaling is aangegeven, of het totale areaal dat in het kader van een areaalgebonden bijstandsmaatregel ter betaling is aangegeven, niet meer dan 0,1 ha bedraagt, het geconstateerde areaal wordt gelijkgesteld aan het aangegeven areaal. In deze berekening wordt alleen uitgegaan van te hoge aangiften van arealen op het niveau van een in artikel 17, lid 1, bedoelde gewasgroep. Het bepaalde in de tweede alinea geldt niet wanneer het bedoelde verschil meer dan 20 % van het totale ter betaling aangegeven areaal uitmaakt.
    
    
      Artikel 19bis, tweede en derde lid
    
    2. Als in het kader van lid 1 nog geen administratieve sanctie wegens een te hoge areaalaangifte voor de betrokken steunregeling of bijstandsmaatregel is opgelegd aan de begunstigde, wordt de in dat lid bedoelde administratieve sanctie met 50 % verminderd indien het verschil tussen het aangegeven areaal en het geconstateerde areaal niet groter is dan 10 % van het geconstateerde areaal.
    3. Begunstigden wier administratieve sanctie overeenkomstig lid 2 is verminderd en aan wie voor de betrokken steunregeling of bijstandsmaatregel een andere, in het onderhavige artikel of in artikel 21 bedoelde administratieve sanctie moet worden opgelegd voor het volgende aanvraagjaar, betalen de volledige administratieve sanctie voor dat volgende aanvraagjaar en betalen het bedrag waarmee de overeenkomstig lid 1 berekende administratieve sanctie is verlaagd overeenkomstig lid 2.
    Verordening (EU) nr. 809/2014
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europese Parlement en de Raad  
      
    
    
    
      Artikel 23, eerste lid
    
    1. Indien na de toewijzing van betalingsrechten aan de begunstigden overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1307/2013 blijkt dat het aantal toegewezen betalingsrechten te hoog was, vervalt het aantal te veel toegewezen betalingsrechten aan de in artikel 30 van Verordening (EU) nr. 1307/2013
    
      bedoelde nationale reserve of regionale reserves. Wanneer de in de eerste alinea bedoelde fout door de bevoegde autoriteit of door een andere autoriteit is gemaakt en de fout niet redelijkerwijs door de
      begunstigde had kunnen worden ontdekt, wordt de waarde van de resterende betalingsrechten welke aan die begunstigde zijn toegewezen, dienovereenkomstig aangepast.
      Wanneer de begunstigde aan wie te veel betalingsrechten zijn toegekend inmiddels betalingsrechten aan andere begunstigden heeft overgedragen, geldt de in de eerste alinea bedoelde verplichting ook voor overnemers naar evenredigheid van het aantal betalingsrechten dat aan hen is overgedragen, indien de begunstigde aan wie de betalingsrechten aanvankelijk waren toegewezen niet over voldoende betalingsrechten beschikt om het aantal onterecht toegewezen betalingsrechten te compenseren.