ECLI:NL:RVS:2024:598, Raad van State, 14-02-2024, 202302400/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2023 heeft de raad van de gemeente Staphorst het bestemmingsplan "De Streek, partiële herziening [locatie 1]-[locatie 2] Rouveen" vastgesteld. Het plangebied ligt in het gebied De Streek en bestaat uit een woonerf met daarop de woning aan de [locatie 1]. Het plan voorziet in splitsing van de woning aan de [locatie 1] tot twee woningen. De gronden die in het vorige bestemmingsplan "De Streek, Veegplan" van 9 juli 2109 waren bestemd als "Agrarisch met waarden" en die zijn gelegen achter [locatie 1] en [locatie 2] liggen ook in het plangebied. Hier worden vier nieuwe woningen mogelijk gemaakt. In totaal maakt het plan dus vijf nieuwe woningen mogelijk. [verzoekers] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het plan. Zij wonen aan de [locatie 3] respectievelijk [locatie 4]. Hun percelen grenzen aan de gronden waarop het plan ziet. Zij zijn van mening dat het plan leidt tot een aantasting van hun woongenot. Ook voeren zij aan dat het plan op enkele punten in strijd is met provinciaal en gemeentelijk beleid. [verzoekers] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare gevolgen te voorkomen.

202302400/2/R3.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoekers] en anderen, wonend te Rouveen, gemeente Staphorst,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Staphorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "De Streek, partiële herziening [locatie 1]-[locatie 2] Rouveen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoekers] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoekers] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [partij B] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 30 januari 2024, waar [verzoekers] en anderen, bijgestaan door [verzoeker A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.F. Miltenburg en mr. V.A. Textor, beiden advocaat te Arnhem, en W. Dijkstra, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B] en anderen als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 20 juli 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       Het plangebied ligt in het gebied De Streek en bestaat uit een woonerf met daarop de woning aan de [locatie 1]. Het plan voorziet in splitsing van de woning aan de [locatie 1] tot twee woningen. De gronden die in het vorige bestemmingsplan "De Streek, Veegplan" van 9 juli 2109 waren bestemd als "Agrarisch met waarden" en die zijn gelegen achter [locatie 1] en [locatie 2] liggen ook in het plangebied. Hier worden vier nieuwe woningen mogelijk gemaakt. In totaal maakt het plan dus vijf nieuwe woningen mogelijk.
    4.       [verzoekers] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het plan. Zij wonen aan de [locatie 3] respectievelijk [locatie 4]. Hun percelen grenzen aan de gronden waarop het plan ziet. Zij zijn van mening dat het plan leidt tot een aantasting van hun woongenot. Ook voeren zij aan dat het plan op enkele punten in strijd is met provinciaal en gemeentelijk beleid. [verzoekers] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare gevolgen te voorkomen.
    5.       Vaststaat dat op 8 november 2023 een omgevingsvergunning voor de bouw van een twee-onder-een-kap woning op de percelen Oude Rijksweg [locatie 5] en [locatie 6] is verleend, waartegen [verzoekers] en anderen bezwaar hebben gemaakt. Op het bezwaar moet nog door het college van burgemeester en wethouders worden beslist. Gelet hierop is een spoedeisend belang aanwezig.
    Strijd met de provinciale Omgevingsvisie?
    6.       [verzoekers] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het uitgangspunt in de provinciale Omgevingsvisie dat inbreiding voor uitbreiding gaat. Zij doelen op paragraaf 10.1.1 van de Omgevingsvisie waarin staat dat de bouw van nieuwe woningen in principe plaats moet vinden in en eventueel aansluitend aan bebouwd gebied.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat niet wordt gebouwd in strijd met het uitgangspunt in de provinciale Omgevingsvisie dat inbreiding voor uitbreiding gaat.
    6.2.    Over het betoog van [verzoekers] en anderen dat het plan is vastgesteld in strijd met het uitgangspunt in de provinciale Omgevingsvisie dat inbreiding voor uitbreiding gaat, overweegt de voorzieningenrechter dat de raad bij de vaststelling van een plan niet gebonden is aan provinciaal beleid. Hij moet daar wel rekening mee houden. Uit de zienswijzennota en het verweerschrift blijkt hoe de raad rekening heeft gehouden met dit beleid. De raad stelt dat de nieuwe woningen aan alle zijden, met uitzondering van de zuidoostzijde, worden omringd door bestaande bebouwing. Dit betekent volgens de raad dat in dit geval sprake is van inbreiding, zoals bedoeld in de provinciale Omgevingsvisie. In een reactie op de kennisgeving van het ontwerp van het bestemmingsplan is namens de provincie Overijssel medegedeeld dat het ontwerpplan past in het ruimtelijk beleid van de provincie en dat er geen aanleiding bestaat voor het indienen van een zienswijze. Gelet op het voorgaande verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling in de bodemzaak zal oordelen dat de raad voldoende rekening heeft gehouden met het provinciaal beleid.
    7.       [verzoekers] en anderen bestrijden de behoefte aan de woningen die het plan mogelijk maakt. Uit onder meer paragraaf 10.1.1.3 van de Omgevingsvisie volgt dat alleen mag worden gebouwd voor de lokale woningbehoefte die moet worden onderbouwd en regionaal moet worden afgestemd. Volgens [verzoekers] en anderen is van een deugdelijke onderbouwing geen sprake.
    7.1.    Zoals de raad heeft toegelicht in de reactie op de zienswijze volgt uit de de cijfermatige herijking van de Woonvisie 2020-2024 van de gemeente Staphorst van 17 december 2021, zoals vastgesteld door de raad op 6 september 2022 dat de gemeente tot 2040 plannen nodig heeft voor 660 woningen. Hoewel de indicatieve behoefte voor de kern Rouveen op de langere termijn (2021-2040) lager is dan wat er aan plannen bekend is, kan binnen de gemeente Staphorst als geheel met de huidige plancapaciteit niet in de geraamde behoefte worden voorzien, zo staat in het verweerschrift. De plannen in Rouveen bieden hiervoor volgens de raad een goed alternatief. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad ook in zoverre voldoende rekening gehouden met het provinciaal beleid.
    Strijd met artikel 2.1.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening?
    8.       Volgens [verzoekers] en anderen is het in strijd met artikel 2.1.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening om in de Groene Omgeving te bouwen.
    8.1.    Artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt: "1. Het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan pleegt daarbij overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. Artikel 3:6 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.
    2. Gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze Minister kunnen bepalen dat onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gevallen geen overleg is vereist met de diensten van provincie onderscheidenlijk Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening."
    8.2.    Artikel 2.1.1, van de Omgevingsverordening luidt: "In deze verordening wordt verstaan onder:
    […];
    h. bestaand bebouwd gebied: de gronden binnen steden en dorpen die benut kunnen worden voor stedelijke functies op grond van geldende bestemmingsplannen en op grond van voorontwerp-bestemmingsplannen voor zover de provinciale diensten daarover schriftelijk een positief advies hebben uitgebracht in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 Bro;
    […];
    j. Groene Omgeving: de gronden die niet vallen onder bestaand bebouwd gebied;
    […]."
    Artikel 2.1.3, tweede lid, luidt: "Bestemmingsplannen voor de Groene Omgeving voorzien uitsluitend in ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen anders dan de uitleg van steden en dorpen wanneer aannemelijk is gemaakt:
    - dat (her)benutting van bestaande erven en/of bebouwing in de Groene Omgeving in redelijkheid niet mogelijk is;
    - dat mogelijkheden voor combinatie van functies op bestaande erven optimaal zijn benut."
    8.3.    In paragraaf 5.4.2 van de plantoelichting staat dat in het kader van dit plan geen vooroverleg heeft plaatsgevonden als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro, omdat het provinciebestuur dit niet nodig vindt vanwege de kleinschalige ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Uit de plantoelichting blijkt dat met het provinciebestuur schriftelijke afspraken zijn gemaakt die erop neerkomen dat de vooroverlegverplichting niet geldt voor plannen die voorzien in minder dan 7 woningen met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen.
    8.4.    De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 3.1.1, tweede lid, van het Bro de mogelijkheid biedt om een regeling te treffen voor gevallen waarin de vooroverlegverplichting niet geldt. Uit de plantoelichting blijkt dat het provinciebestuur hier gebruik van heeft gemaakt en een zogenoemde uitzonderingenlijst vooroverleg heeft opgesteld. In deze lijst - zoals deze van toepassing was ten tijde van de vaststelling van het plan - is opgenomen dat geen vooroverlegverplichting geldt ten aanzien van plannen voor woningbouw met minder dan 7 woningen met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen in lijn met de provincie gemaakte woonafspraken, zo volgt uit de plantoelichting.
    De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de raad als bijlagen bij het verweerschrift stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat het provinciebestuur schriftelijk - zij het niet in het kader van de vooroverlegverplichting -  uitdrukkelijk heeft ingestemd met het (ontwerp)plan, omdat het van mening is dat het (ontwerp)plan in overeenstemming is met de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening.
    Onder deze omstandigheden verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling artikel 2.1.1, aanhef en onder h, van de Omgevingsverordening zodanig zal uitleggen dat de gronden die in dit plan voor het eerst een woonbestemming hebben gekregen kunnen worden gekwalificeerd als bestaand bebouwd gebied en daarmee dus niet als Groene Omgeving zoals gedefinieerd in artikel 2.1.1, aanhef en onder j van de Omgevingsverordening. Dit zou betekenen dat artikel 2.1.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening niet aan de vaststelling van het plan in de weg staat.
    Strijd met gemeentelijk beleid?
    9.       [verzoekers] en anderen betogen dat het plan op enkele punten in strijd is met de Omgevingsvisie "Staphorst voor elkaar", zoals vastgesteld door de raad op 9 januari 2018. Zij brengen naar voren dat uit een passage in deze Omgevingsvisie blijkt dat het lint al te vol is en er behoefte is aan meer lucht tussen de bebouwing. Woningbouw in het plangebied is hiermee volgens [verzoekers] en anderen niet verenigbaar. Verder valt het plangebied volgens hen niet onder de drie in de Omgevingsvisie genoemde zoekgebieden voor mogelijke nieuwbouwplannen en is het plangebied geen gesaneerde locatie.
    9.1.    De raad heeft toegelicht dat de "Beleidsnotitie Open plekken Staphorst, 5e wijziging" (hierna: het Openplekkenbeleid) als uitgangspunt is gehanteerd bij de vaststelling van het plan. In dit beleid zijn een aantal voorwaarden opgenomen die het behoud en de ontwikkeling van de karakteristieke bebouwingsstructuur in De Streek als doel hebben en die in acht genomen moeten worden bij nieuwbouw op open plekken in De Streek. De raad heeft verklaard dat het Openplekkenbeleid voor het gebied De Streek van kracht blijft tot 2030. Wat in de Omgevingsvisie staat wordt volgens de raad pas relevant op het moment dat het Openplekkenbeleid wordt stopgezet. De voorzieningenrechter kan deze redenering van de raad volgen. Uit de Omgevingsvisie volgt niet dat het Openplekkenbeleid op het moment van de vaststelling van het plan niet meer mocht worden gevolgd. Strijd met de Omgevingsvisie doet zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor.
    De voorzieningenrechter verwacht dat dit betoog ook niet zal slagen in de bodemprocedure.
    Strijd met het Openplekkenbeleid?
    10.     [verzoekers] en anderen betogen dat het plan om meerdere redenen niet in overeenstemming is met het Openplekkenbeleid. Er wordt volgens hen niet voldaan aan het vereiste dat bebouwing schuin achter elkaar moet worden geplaatst en het vereiste dat geen nieuwe steeg mag worden gecreëerd ten behoeve van het invullen van een nieuwe plek.
    10.1.  In het Openplekkenbeleid staat dat nieuwbouw op een dusdanige manier moet worden gepositioneerd dat zichtlijnen naar achterliggende monumentale boerderijen en het landelijk gebied gehandhaafd blijven.
    Verder staat in het Openplekkenbeleid dat bebouwing schuin achter elkaar moet worden geplaatst om de zichtbaarheid van de verschillende rijen te waarborgen.
    10.2.  De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van de raad op een zodanige manier dat schuin achter elkaar bouwen in dit geval geen doel dient, omdat er geen achterliggende monumentale boerderijen zijn waarop zicht behouden moet blijven. De voorwaarde over het schuin achter elkaar plaatsen van bebouwing is volgens de raad niet bedoeld voor een geval zoals hier aan de orde is. Daarentegen is er wel zicht vanaf de Oude Rijksweg op het landelijk gebied dat behouden moet blijven. In de plantoelichting staat dat het zicht vanaf de Oude Rijksweg op het landschap in dit geval juist gebaat is bij het bouwen van de nieuwbouwwoningen in het verlengde van [locatie 1] en [locatie 2], wat ook volgt uit een positief advies van de Omgevingskamer.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad toereikend gemotiveerd dat het plan voldoet aan de voorwaarde in het Openplekkenbeleid dat bebouwing zodanig wordt gesitueerd dat zichtlijnen op het landelijk gebied gehandhaafd blijven en dat de voorwaarde over het schuin achter elkaar plaatsen van bebouwing niet is bedoeld voor een geval zoals hier aan de orde is. Strijd met het gemeentelijk beleid doet zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor.
    10.3.  Verder heeft de raad op de zitting verklaard dat met het vereiste in het Openplekkenbeleid dat geen nieuwe steeg mag worden gecreëerd wordt bedoeld dat planologisch geen nieuwe steeg mag worden gecreëerd. In dit geval zal de bestaande uitrit behorend bij het perceel [locatie 1] worden gebruikt als ontsluiting van de nieuwe woningen in het plangebied. Deze uitrit is in het plan niet bestemd als steeg. Dit betekent dat strijd met het Openplekkenbeleid zich in zoverre niet voordoet.
    [verzoekers] en anderen hebben op de zitting diverse adressen in de gemeente Staphorst genoemd waar volgens hen in vergelijkbare situaties wel de bestemming "Waarde - Steeg" is toegekend. Volgens hen is hier in dit geval niet voor gekozen met als enige reden om te voorkomen dat zich strijd met het Openplekkenbeleid voordoet. De raad kon op de zitting niet direct een reactie geven over de redenen waarom op de door [verzoekers] en anderen genoemde adressen wel de bestemming "Waarde - Steeg" is toegekend, omdat dit nadere bestudering vergt. De raad heeft verklaard dat er in dit geval echter een goede reden is geweest om de bestemming "Waarde - Steeg" niet toe te kennen. De  hier aan de orde zijnde ontsluiting heeft volgens de raad namelijk geen karakteristieke waarde. [verzoekers] en anderen hebben dit niet bestreden.
    10.4.  De voorzieningenrechter verwacht dat de betogen over strijd met het Openplekkenbeleid niet zullen slagen in de bodemprocedure.
    Uitrit
    11.     De voorzieningenrechter deelt verder de twijfel van [verzoekers] en anderen of een passende planologische regeling is getroffen voor de ontsluiting van de voorziene woningen. De gronden waarop de ontsluiting is beoogd zijn voor een klein deel bestemd als "Agrarisch met waarden" in het bestemmingsplan "De Streek, Veegplan" en daarop zijn alleen wegen toegestaan met een functie voor intern verkeer. In de bodemzaak zal door de Afdeling moeten worden uitgemaakt of de ontsluiting zoals door de raad is beoogd uitvoerbaar is of dat in zoverre een gebrek aan het plan kleeft. De voorzieningenrechter ziet hierin echter - mede gelet op de belangen die zijn gemoeid met de bouw van de woningen - geen aanleiding om het plan te schorsen, omdat zij verwacht dat dit een mogelijk gebrek is dat kan worden hersteld.
    Woon- en leefklimaat
    12.     In wat [verzoekers] en anderen over een aantasting van hun woon- en leefklimaat naar voren hebben gebracht ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding om te oordelen dat het plan voor het overige geen stand kan houden. Hoewel realisering van de woningen in het plangebied, gelegen op een afstand van 7 m of meer van de woningen van [verzoekers] en anderen, gevolgen zal hebben voor het uitzicht en de privacy van [verzoekers] en anderen, is de Afdeling van oordeel dat de raad daaraan in de belangenafweging geen zwaarder gewicht heeft hoeven toekennen dan aan het belang bij realisering van de woningen. Daarbij is van belang dat geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht (vergelijk de uitspraak van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2512, overweging 10.1).
    Conclusie
    13.     De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
    Proceskosten
    14.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzieningenrechter
    w.g. Priem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    646