ECLI:NL:RVS:2024:477, Raad van State, 07-02-2024, 202204667/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2022 hebben provinciale staten van Noord-Holland - voor zover hier van belang - op grond van artikel 8.43 van de Wet Luchtvaart een luchthavenbesluit voor de luchthaven Hilversum vastgesteld. Als onderdeel daarvan is op grond van artikel 8.43 van de Wlv afdeling 4.10 over regionale luchthavens opgenomen. Dit is het luchthavenbesluit. Dit luchthavenbesluit is nog niet in werking getreden en treedt op grond van artikel 13.6 van de Omgevingsverordening in werking met ingang van de dag na de datum van bekendmaking van verklaring zoals bedoeld in artikel 8.49, eerste lid, van de Wlv. De "Verordening luchthavenbesluit Hilversum" die nu nog geldt zal dan worden ingetrokken. Het luchthavenbesluit heeft betrekking op het luchthavenluchtverkeer, het opstijgen en landen van luchtvaartuigen met inbegrip van de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond, en de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven Hilversum.

202204667/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
    appellanten,
    en
    provinciale staten van Noord-Holland,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2022 hebben provinciale staten - voor zover hier van belang - op grond van artikel 8.43 van de Wet Luchtvaart (hierna: Wlv) een luchthavenbesluit voor de luchthaven Hilversum (hierna: luchthavenbesluit) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot A] en [vennoot B], en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. drs. J.L. Damen en R. Hermans, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht om nadere inlichtingen in te winnen. Provinciale staten hebben schriftelijke inlichtingen gegeven. Ook [appellante] heeft gereageerd.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord.
    De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 23 mei 2022 is de "Omgevingsverordening Noord-Holland 2022" vastgesteld. Als onderdeel daarvan is op grond van artikel 8.43 van de Wlv afdeling 4.10 over regionale luchthavens opgenomen. Dit is het luchthavenbesluit. Dit luchthavenbesluit is nog niet in werking getreden en treedt op grond van artikel 13.6 van de Omgevingsverordening in werking met ingang van de dag na de datum van bekendmaking van verklaring zoals bedoeld in artikel 8.49, eerste lid, van de Wlv. De "Verordening luchthavenbesluit Hilversum" die nu nog geldt zal dan worden ingetrokken.
    2.       Het luchthavenbesluit heeft - voor zover hier van belang - betrekking op het luchthavenluchtverkeer, het opstijgen en landen van luchtvaartuigen met inbegrip van de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond, en de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven Hilversum. In het luchthavenbesluit zijn onder andere, uitgaande van de 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren, de geluidcontouren van 56 dB(A) Lden en 48 dB(A) Lden, de contouren ter aanduiding van de veiligheidsgebieden, een beperkingengebied en een gebied met hoogtebeperkingen vastgesteld. Met het luchthavenbesluit is alleen de 47 BKL-contour rond Hilversum vervallen, omdat deze contour ruim buiten de 48 Lden valt en binnen deze geluidcontour vanuit de Wlv geen beperkingen gelden. Het gebruik van het luchtruim wordt niet met het luchthavenbesluit gereguleerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3867, onder 2.3).
    3.       [appellante] exploiteert een kwekerij en camping aan de [locatie] in Loosdrecht, waar [vennoot A] en [vennoot B] ook wonen. [appellante] kan zich niet met het luchthavenbesluit verenigen en voert daarvoor gronden aan tegen de wijze waarop de geluidcontouren en het hoogtebeperkingengebied zijn vastgesteld. Ter zitting heeft zij verduidelijkt dat zij met deze procedure niet zozeer beoogt dat de geluidcontour en het hoogtebeperkingengebied worden verlegd over haar gronden, maar dat zij het oogmerk heeft duidelijk te maken dat het gebruik van de voorheen geldende baan 31, thans baan 30 (hierna: baan 30), van het vliegveld Hilversum voor het opstijgen van vliegtuigen gestaakt moet worden. Verder heeft zij ter zitting aangegeven dat zij zich zorgen maakt om de risico’s vanwege vliegtuigen, maar dat niet is beoogd beroepsgronden aan te voeren tegen de wijze waarop de risicocontouren zijn vastgesteld.
    4.       Stichting Vliegveld Hilversum is de luchthavenexploitant.
    Beoordelingskader
    5.       De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Geluidcontouren
    6.       [appellante] betoogt dat de geluidcontouren die in het luchthavenbesluit zijn opgenomen niet overeenkomen met de locatie van de feitelijke geluidbelasting. Hiertoe voert zij aan dat de meeste vliegtuigen de voorgeschreven scherpe bocht op baan 30 niet kunnen maken en daardoor buiten de route en het circuit, boven haar perceel en dus buiten de geluidcontouren vliegen. Met deze afwijkende vliegroutes is in de berekening van de risicocontouren volgens haar geen rekening gehouden.
    6.1.    In het Besluit van 30 september 2009, houdende regels voor burgerluchthavens (Besluit burgerluchthavens), is het volgende opgenomen:  "Artikel 8.44, derde lid, van de Wlv bepaalt dat voor een burgerluchthaven van regionale betekenis in het Besluit burgerluchthavens (hierna: Bbl) nadere regels worden gesteld omtrent de in luchthavenbesluiten op te nemen grenswaarden en regels.
    […]
    De hoogte van de grenswaarden en de inhoud van de regels worden bepaald door provinciale staten. De grenswaarden worden berekend met gebruikmaking van door de sector geleverde invoergegevens, zoals aantal vliegtuigbewegingen, type vliegtuigen, baangebruik, aan- en uitvliegroutes.
    […]
    De handhavingspunten met een grenswaarde voor de geluidbelasting in het verlengde van de baan begrenzen de geluidsruimte op een luchthaven vanwege het luchthavenluchtverkeer. Ook wordt hiermee de verdeling van het verkeer over de baan en de omgeving van de luchthaven gereguleerd. Handhaving van de grenswaarden in de handhavingspunten aan beide zijden in het verlengde van de baan zorgt ervoor dat de feitelijke geluidbelasting binnen de geluidcontouren blijft die ten grondslag liggen aan het beperkingengebied (Stb. 2009, 412, blz. 16).
    […]
    Een luchthavenbesluit bevat naast de grenswaarden en regels voor het luchthavenluchtverkeer ook regels voor de ruimtelijke indeling van de omgeving van een luchthaven. Hiertoe moeten onder meer beperkingengebieden in een luchthavenbesluit worden vastgelegd.
    […]
    De omvang van het beperkingengebied houdt verband met […] de geluidbelasting […]. Daartoe moeten onder meer contouren voor de geluidbelasting […] worden berekend. De oppervlakte van deze contouren is afhankelijk van het toegestane gebruik van de luchthaven (Stb. 2009, 412, blz. 17).
    […]
    De omvang van de gebieden waar ruimtelijke beperkingen als gevolg van de geluidbelasting gelden, baseren provinciale staten op de ligging van verschillende geluidbelastingscontouren (Stb. 2009, 412, blz. 18).
    […]"  
    6.2.    Provinciale staten hebben toegelicht dat bij het bepalen van de geluidcontouren gebruik is gemaakt van de routestructuren voor circuitvluchten en baan 30, die ook als bijlage B bij het "Berekeningsrapport geluid en externe veiligheid Hilversum ten behoeve van het luchthavenbesluit" van 29 oktober 2013, opgesteld door Advanced Decision Systems Airinfra BV (hierna: berekeningsrapport), zijn opgenomen. In dit rapport is onder meer de maximaal toegestane geluidbelasting berekend. Volgens het berekeningsrapport wordt de geluidbelasting op de handhavingspunten berekend door enkel het verkeer op de desbetreffende baan door te rekenen. Voor de geluidbelasting op andere rekenpunten die nodig zijn voor het bepalen van de contouren, worden alle vliegbewegingen meegenomen in de berekening. Verder is in het berekeningsrapport de routeverdeling in tabel 11 weergegeven, waaruit blijkt hoeveel vliegtuigen op baan 30 na het opstijgen rechtdoor vliegen en hoeveel vliegtuigen de bocht naar links nemen. Sinds het berekeningsrapport hebben zich volgens provinciale staten geen wijzigingen voorgedaan daar waar het gaat om het gebruik van het vliegveld.
    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich bij de vaststelling van de geluidcontouren niet op het berekeningsrapport hebben kunnen baseren. Daarbij betrekt de Afdeling dat provinciale staten erop hebben gewezen dat in 2019 onderzoek is gedaan op basis van het feitelijk gebruik van het vliegveld en dat er ruim onder de maximale toegestane geluidbelasting is gebleven. Voor zover het betoog van [appellante] zo moet worden begrepen dat zij betoogt dat de geluidcontouren in het kader van een goede ruimtelijke ordening moeten worden vastgesteld op grond de vliegroutes die vliegtuigen feitelijk volgen, overweegt de Afdeling als volgt. Provinciale staten hebben toegelicht dat de routes zoals opgenomen in bijlage B bij het berekeningsrapport weliswaar een modelmatige weergave zijn, maar dat ook rekening is gehouden met vliegtuigen die rechtdoor vliegen, zoals ook uit het berekeningsrapport volgt. Daarnaast is het aan de piloten om een afweging te maken of zij de bocht naar links kunnen nemen of rechtdoor vliegen. Vliegtuigen op vliegveld Hilversum vliegen volgens provinciale staten op zicht. Er is daarom sprake van een spreiding van vluchten ten opzichte van de circuitroutes. In de wettelijk voorgeschreven rekenmodellen wordt volgens provinciale staten ook rekening gehouden met een spreiding van vluchten ten opzichte van de circuitroutes. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat de geluidcontouren op een juiste wijze zijn vastgesteld.
    Het betoog faalt.
    Hoogtebeperkingengebied
    7.       [appellante] betoogt dat het hoogtebeperkingengebied aan haar zijde niet goed is vastgesteld, omdat dit de vorm van een curve moet hebben gelet op de voorgeschreven scherpe bocht op baan 30 en niet rechtdoor moet lopen. In dat verband wijst zij op artikel 4.1.29 van Annex 14 ICAO, zijnde een bijlage bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna: het Verdrag).
    7.1.    Het gebied met hoogtebeperkingen bevindt zich rond de luchthaven en in het verlengde van de start- en landingsbanen. Artikel 14, vierde lid, van het Bbl bepaalt dat bij ministeriële regeling wordt bepaald op welke wijze het gebied wordt vastgesteld. Hieraan wordt met artikel 8 van de Regeling burgerluchthavens (hierna: Rbl) uitvoering gegeven. Volgens artikel 8, eerste lid, onder a, van de Rbl wordt het gebied met hoogtebeperkingen als bedoeld in artikel 14 van het Bbl vastgesteld overeenkomstig de van toepassing verklaarde onderdelen van hoofdstuk 4 van Annex 14 ICAO en met dien verstande dat voor luchthavens met een zogenoemde approach runway met code number 1, 2, 3 of 4 als bedoeld in tabel 4-1 de outer horizontal surface en de conical surface worden vastgesteld overeenkomstig bijlage 5 van deze regeling. Volgens de begripsbepalingen in deze bijlage wordt onder de "hartlijn van de baan" verstaan een denkbeeldige lijn over de gehele lengte van een start- of landingsbaan en lopend over het midden van de breedte van de baan. Het artikel waar [appellante] een beroep op doet luidt: "In the case of a take-off flight path involving a turn, the take-off climb surface shall be a complex surface containing the horizontal normals to its centre line, and the slope of the centre line shall be the same as that for a straight take-off flight path."
    De Afdeling stelt vast dat vliegtuigen de baan waar het hier om gaat zowel gebruiken voor het stijgen als voor het landen. Niet in geschil is dat landende vliegtuigen op deze baan in een rechte lijn vliegen. Provinciale staten hebben toegelicht dat de hoogtebeperkingen voor landingen strikter zijn ten opzichte van de hoogtebeperkingen voor stijgende vliegtuigen, zoals ook volgt uit Figure 4-1 van Annex 14 ICAO. Landende vliegtuigen vliegen immers lager, waardoor de hoogtebeperkingen voor landingen maatgevend zijn. Provinciale staten hebben verder toegelicht dat gelet op artikel 8, eerste lid, onder a, van de Rbl in samenhang gelezen met bijlage 5 van deze regeling, het hoogtebeperkingengebied, voor zover het betreft de outer horizontal surface en de conical surface bij luchthavens met een approach runway met code number 1, 2, 3 of 4, uitgaat van een gebied met een denkbeeldige lijn over de gehele lengte van een start- of landingsbaan en lopend over het midden van de breedte van de baan. Het hoogtebeperkingengebied moet volgens provinciale staten daarom rechtdoor lopen. Wat [appellante] hebben aangevoerd, biedt onvoldoende concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat provinciale staten zich niet op dit standpunt hebben kunnen stellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de baan in kwestie ook wordt gebruikt voor landende vliegtuigen, de take-off climb volgens Figure 4-1 van Annex 14 ICAO deel uitmaakt van de outer horizontal surface en de conical surface, en de hartlijn van de baan over het midden van de breedte van de baan loopt. Voor het oordeel dat provinciale staten het hoogtebeperkingengebied niet goed hebben vastgesteld ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    8.       Zoals hiervoor onder 3 weergegeven, beoogt [appellante] met dit beroep te bereiken dat de vraag wordt beantwoord of het gebruik van baan 30 voor stijgende vliegtuigen moet worden gestaakt. Gelet op het voorliggende besluit van provinciale staten kan aan die vraag niet worden toegekomen.
    9.       Het beroep is ongegrond
    10.     Provinciale staten hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. van Helvoort, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024
    877
     
    BIJLAGE
     
    Besluit burgerluchthavens
    Artikel 3
    […]
    4 Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent:
    […]
    b. het berekenen en bepalen van de Lden-contouren en de contouren voor het plaatsgebonden risico;
    […]
    Artikel 9
    1 Het luchthavenbesluit bevat in ieder geval:
    […]
    b. een geluidcontour van 48 dB(A) Lden;
    c. een geluidcontour van 56 dB(A) Lden;
    d. een geluidcontour van 70 dB(A) Lden;
    […]
    f. een gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid;
    […]
    Artikel 14
    1 In het gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid is geen obstakel toegestaan dat hoger is dan de bij ministeriële regeling vastgestelde waarden.
    […]
    4 Bij ministeriële regeling wordt bepaald op welke wijze het gebied wordt vastgesteld.
    Regeling burgerluchthavens
    Artikel 4
    1 De Lden-contouren, de Lden-grenswaarden in handhavingspunten en de geluidbelasting in handhavingspunten worden berekend en bepaald overeenkomstig het in bijlage 1 van deze regeling opgenomen voorschrift.
    […]
    Artikel 8
    Het gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid als bedoeld in artikel 14 van het besluit wordt vastgesteld overeenkomstig de voorschriften en aanbevelingen van hoofdstuk 4 van deel I (Aerodrome Design and Operations) van bijlage 14 van het verdrag, met uitzondering van de onderdelen 4.1.11, 4.1.12, 4.1.17 tot en met 4.1.24, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5, 4.2.10 tot en met 4.2.12, 4.2.14, 4.2.15, 4.2.18 tot en met 4.2.21, 4.2.25, 4.2.27, 4.3.1, 4.3.2, 4.4.1, 4.4.2, figuur 4-2 en de in tabel 4-1 opgenomen inner approach surface, inner transitional surface en balked landing surface en de daarbij behorende dimensies, en met dien verstande dat:
    a. voor luchthavens met een approach runway met code number 1, 2, 3 of 4 als bedoeld in tabel 4-1 de outer horizontal surface en de conical surface worden vastgesteld overeenkomstig bijlage 5 van deze regeling;
    […]
    Bijlage 1. als bedoeld in artikel 4 van de Regeling burgerluchthavens
    Deel II. Voorbereiding van de berekening
    3.2 Invoergegevens
    Voor het uitvoeren van een geluidbelastingberekening zijn invoergegevens nodig, die het verloop van het startende en landende luchthavenluchtverkeer rondom een luchthaven specificeren. De benodigde gegevens zijn hieronder kort samengevat en worden in de volgende hoofdstukken verder toegelicht.
    […]
    Gegevens luchthavenluchtverkeer
    De verkeersgegevens specificeren het gebruik van de luchthaven. Deze gegevens betreffen het aantal vliegtuig- en helikopterbewegingen per categorie van een luchtvaartuig, per start-/landingsbaan, per route, per procedure en per periode van de dag.
    […]"
    Bijlage 5. als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a
    Berekeningsvoorschrift outer horizontal surface en conical surface voor approach runways met code number 1, 2, 3, en 4
    Begripsbepalingen
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    Hartlijn van de baan: een denkbeeldige lijn over de gehele lengte van een start- of landingsbaan en lopend over het midden van de breedte van de baan.
    Annex 14 ICAO
    Artikel 4.1.29
    In the case of a take-off flight path involving a turn, the take-off climb surface shall be a complex surface containing the horizontal normals to its centre line, and the slope of the centre line shall be the same as that for a straight take-off flight path.