ECLI:NL:RBOBR:2023:5018, Rechtbank Oost-Brabant, 19-10-2023, 22/1532
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Het college van Gedeputeerde Staten heeft besloten om aan eiser teveel betaalde subsidievoorschotten terug te vorderen. Het bestuursprocesrecht voorziet niet in een verklaring voor recht of Gedeputeerde Staten nog bevoegd is om tot invordering over te gaan. Het beroep is gegrond, omdat Gedeputeerde Staten bij de vaststelling van de subsidie is uitgegaan van rapporten van Monumentenwacht, maar zich daarbij niet (voldoende) heeft vergewist van de zorgvuldigheid waarmee die rapporten tot stand zijn gekomen. Het bestreden besluit is daarmee onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/1532 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. A.M.T.A. Verhagen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, Gedeputeerde Staten 
    (gemachtigden: mr. J. van Beers en mr. M.P. Peters).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de terugvordering van Gedeputeerde Staten van aan hem uitgekeerde subsidievoorschotten.  Het teruggevorderde bedrag bestaat uit € 217.047,– aan subsidievoorschotten vermeerderd met €  25.689,– aan wettelijke rente en bedraagt in totaal € 242.736,–.
    
    2. Gedeputeerde Staten hebben de subsidievoorschotten met het besluit van 30 maart 2021 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 31 mei 2022 op het bezwaar van eiser is Gedeputeerde Staten bij dat besluit gebleven.
    
    3. Gedeputeerde Staten heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    4. Eiser heeft daarna aanvullende producties bij het beroepschrift ingediend.
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 7 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, bijgestaan door [naam] (restauratiearchitect, hierna: [naam] ) en de gemachtigden van Gedeputeerde Staten, bijgestaan door mr. A.A.B. Nauta-Van den Boom en M.A. Vugts (medewerkers van provincie Noord-Brabant). 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    6. Eiser heeft op 30 september 2009 subsidie aangevraagd voor het monument ‘Stoomwasserij/blekerij De Smalle Stroom’ (het monument) op grond van de Subsidieregeling Impuls restauratie Monumenten 2009 (de subsidieregeling).  
    
    7. Bij besluit van 29 januari 2010 heeft Gedeputeerde Staten subsidie verleend op grond van de subsidieregeling tot een bedrag van € 130.457,– voor het sober en doelmatig in stand houden van het monument. Met het besluit van 5 maart 2010 is dat bedrag verhoogd naar € 218.047,– omdat een rekenfout was gemaakt in de berekening van de arbeidsuren bij de eerste subsidieverlening. Gedeputeerde Staten heeft vervolgens in 2010 en 2011 voorschotten toegekend tot een bedrag van € 217.047,–.
    
    8. Bij besluit van 3 maart 2015 heeft Gedeputeerde Staten de subsidie vastgesteld op nihil, omdat eiser geen aanvraag tot vaststelling van de subsidie heeft ingediend. Onder de kop ‘Afrekening’ staat dat eiser binnen zes weken het volledige voorschot van € 217.047,– moet terugstorten. Dit besluit staat in rechte vast. 
    
    9. In december 2015 heeft eiser alsnog de kans gekregen om een financiële verantwoording in te dienen van de uitgevoerde werkzaamheden, die vervolgens door Stichting Monumentenwacht Noord-Brabant (Monumentenwacht) ten grondslag is gelegd aan een inspectie van de werkzaamheden aan het monument. Monumentenwacht heeft in het rapport van 10 maart 2016 geconcludeerd dat de meeste werkzaamheden die in eisers begroting staan vermeld als ‘gerealiseerd’, niet zijn uitgevoerd, dat de werkzaamheden die wel zijn uitgevoerd niet naar behoren zijn uitgevoerd en dat die begroting een vertekend beeld geeft van de werkelijk uitgevoerde werkzaamheden. Monumentenwacht heeft geen financiële toetsing uitgevoerd, maar heeft wel geconstateerd dat veel posten zijn opgevoerd die niet horen bij restauratiekosten.
    
    10. De bevindingen van Monumentenwacht waren voor Gedeputeerde Staten reden om eiser bij brief van 24 maart 2016 te laten weten dat zijn informatie en de inspectie geen aanleiding geven om de terugvordering van de subsidie stop te zetten of om de subsidie geheel of deels vast te stellen conform de subsidieverlening. 
    
    11. Eiser heeft daarna in een brief van 21 april 2016 zijn zienswijze gegeven over de bevindingen van Monumentenwacht en verzocht om de subsidie alsnog toe te kennen dan wel naar rato vast te stellen. In de brief van 15 juni 2016 heeft Gedeputeerde Staten eiser medegedeeld dat de subsidievaststelling niet verandert en op nihil blijft, omdat het project niet is afgerond en ook op onderdelen niet is afgerond. Het dossier is aansluitend in handen gesteld van de deurwaarder met de bedoeling om te beginnen met de invordering, zoals blijkt uit een brief van de deurwaarder aan eiser van 15 juni 2016. De deurwaarder heeft eiser in die brief gesommeerd tot betaling van het subsidiebedrag, vermeerderd met wettelijke rente en daarbij vermeld dat bij uitblijven van (tijdige) betaling invorderingsmaatregelen zullen volgen.
    
    12. Bij brief van 14 december 2020 heeft eiser Gedeputeerde Staten erover geïnformeerd dat hem alleen het subsidievaststellingsbesluit van 3 maart 2015 bekend is, maar geen invorderingsbesluit. Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat hij hiermee een terugvorderingsbesluit heeft bedoeld. Volgens eiser is de daarvoor geldende verjaringstermijn van vijf jaren inmiddels verstreken. 
    
    13. Bij besluit van 30 maart 2021 heeft Gedeputeerde Staten het bevoorschotte subsidiebedrag, vermeerderd met wettelijke rente, teruggevorderd en eiser erop gewezen dat het verschuldigde bedrag binnen zes weken na dagtekening van de beschikking moet zijn teruggestort. 
    
    14. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt en in 2021 een contra-expertise laten verrichten door [naam] . [naam] heeft twee rapportages uitgebracht, waarin zij heeft geconcludeerd dat de werkzaamheden aan het monument overeenkomstig de voorwaarden van de subsidieverlening zijn uitgevoerd en dat de subsidievoorschotten volledig voor dit doel zijn aangewend.
    
    15. Op verzoek van Gedeputeerde Staten heeft Monumentenwacht in 2022 een inspectie aan het monument verricht om zicht te krijgen op de actuele bouwtechnische toestand, op de feitelijk uitgevoerde werkzaamheden en op de vraag of die aansluiten bij eisers subsidieaanvraag. Uit de rapporten van Monumentenwacht van 2022 volgt dat de meeste werkzaamheden niet zijn uitgevoerd, dat sommige werkzaamheden deels zijn uitgevoerd of niet naar behoren zijn uitgevoerd. 
    
    16. In het bestreden besluit heeft Gedeputeerde Staten het besluit om de subsidievoorschotten volledig terug te vorderen, gehandhaafd. Op grond van de rapporten van Monumentenwacht is Gedeputeerde Staten tot de conclusie gekomen dat hij eisers stelling dat het grootste gedeelte van de subsidiabele activiteiten is uitgevoerd niet kan volgen. Gelet hierop is volgens Gedeputeerde Staten de volledige terugvordering van de subsidievoorschotten redelijk en evenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    17. De rechtbank beoordeelt de terugvordering van de aan eiser toegekende subsidievoorschotten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    18. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, omdat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt en dat Gedeputeerde Staten een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Wat is de reikwijdte van het besluit van 3 maart 2015?
      
    
    
    19. Eiser betoogt dat de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten om tot terugvordering over te kunnen gaan, is verjaard. Het besluit van 3 maart 2015 is geen terugvorderingsbesluit omdat het niet voldoet aan de daarvoor geldende eisen, zo ontbreken waarschuwingen over de gevolgen van niet betalen en de extra kosten die dat met zich kan brengen. Eiser wijst erop dat na de subsidievaststelling op 3 maart 2015 meer dan vijf jaren waren verstreken toen het terugvorderingsbesluit van 30 maart 2021 werd genomen, waardoor de wettelijke termijn voor terugvordering van artikel 4:57, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is vervallen. Bovendien is volgens eiser de wettelijke verjaringstermijn voor terugvordering niet tijdig gestuit omdat geen geldige stuitingshandelingen zijn verricht. 
    
    20. Gedeputeerde Staten stelt zich desgevraagd tijdens de zitting op het standpunt dat het vaststellingsbesluit van 3 maart 2015 tevens het besluit tot terugvordering inhoudt, ook al staat dat niet expliciet in het vaststellingsbesluit. Dat het besluit van 3 maart 2015 ook een terugvorderingsbesluit inhoudt, kon eiser naast wat onder het kopje “Afrekening” staat, afleiden uit het daarna ingezette traject met een deurwaarder om de subsidievoorschotten terug te krijgen. Op 30 maart 2021 is zekerheidshalve opnieuw ondubbelzinnig besloten tot terugvordering om discussie te voorkomen over de vraag of al dan niet tot terugvordering is besloten in een eventuele civiele procedure. Verder is het besluit van 30 maart 2021 volgens Gedeputeerde Staten te kwalificeren als een aanmaning, waardoor de verjaring van de invordering tijdig is gestuit. 
    
    21. De rechtbank is van oordeel dat het subsidievaststellingsbesluit van 3 maart 2015 ook een besluit tot terugvordering van de bevoorschotte subsidies inhoudt. Dat betekent dat niet pas met het besluit van 30 maart 2021 voor het eerst is besloten tot terugvordering. Het voorgaande betekent ook dat Gedeputeerde Staten binnen de verjaringstermijn van artikel 4:57, vierde lid, van de Awb, een terugvorderingsbesluit heeft genomen. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe. 
    
    22. Artikel 4:57 van de Awb biedt bestuursorganen een grondslag voor het terugvorderen van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen na de subsidievaststelling. Op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb kunnen ook onverschuldigd betaalde subsidievoorschotten worden teruggevorderd. Volgens artikel 4:86 van de Awb wordt de verplichting tot betaling van een geldsom bij beschikking vastgesteld, waarin in elk geval de te betalen geldsom en de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden worden vermeld. Blijkens artikel 4:57, vierde lid, van de Awb is terugvordering niet meer mogelijk als vijf jaren zijn verstreken na de subsidievaststelling. Het terugvorderingsbesluit moet volgen op een expliciet besluit tot lagere vaststelling van de subsidieverlening. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:57 van de Awb volgt dat het, uit een oogpunt van doelmatige rechtsbescherming, aanbeveling verdient om de beslissing tot lagere vaststelling en die tot terugvordering in één beschikking te combineren.
    
    23. Uit de gekozen bewoordingen in het subsidievaststellingsbesluit van 3 maart 2015 volgt dat Gedeputeerde Staten toen al heeft besloten om de subsidievoorschotten terug te vorderen. Dat het woord ‘afrekening’ is gebruikt in plaats van het woord ‘terugvorderen’, maakt dit oordeel niet anders. Uit de gekozen bewoordingen en de oproep aan eiser om binnen zes weken het volledige bevoorschotte bedrag terug te betalen, blijkt immers dat Gedeputeerde Staten van zijn terugvorderingsbevoegdheid gebruik wilde maken. Ook voldoet het besluit van 3 maart 2015 aan de eisen van artikel 4:86 van de Awb. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat een terugvorderingsbesluit aan eigen, specifieke vereisten moet voldoen, omdat dit niet blijkt uit artikel 4:57 van de Awb of kan worden afgeleid uit de hiervoor aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis. 
    
    
    
    
    
    
      
        Heeft Gedeputeerde Staten de juiste subsidie vastgesteld?
      
    
    
    24. Volgens eiser kan de terugvordering van de subsidievoorschotten niet worden gebaseerd op het vaststellingsbesluit van 3 maart 2015. Gedeputeerde Staten heeft immers op 3 maart 2015 niet de subsidieverleningsbeslissing van 5 maart 2010 (met kenmerk C1586103/1654074) vastgesteld, maar twee subsidiebesluiten met andere kenmerken en genomen op andere data. 
    
    25. Gedeputeerde Staten heeft in bezwaar toegelicht dat hij met het besluit van 3 maart 2015 heeft bedoeld om de subsidie vast te stellen van de subsidieverleningsbesluiten van 29 januari 2010 en 5 maart 2010. Abusievelijk is van het besluit van 5 maart 2010 de datum genoemd waarop dat besluit is genomen (26 februari 2010) in plaats van de verzenddatum en een onjuist kenmerk (C1586103/1654070 in plaats van C1586103/1654074). 
    
    26. De rechtbank is van oordeel dat de vermelding van het verkeerde kenmerk en de verkeerde datum in het besluit van 3 maart 2015 evident kennelijke verschrijvingen zijn, die er niet toe leiden dat er geen grondslag is voor het terugvorderingsbesluit. Hierbij weegt mee dat uit het dossier kan worden afgeleid dat voor eiser voldoende duidelijk was welke subsidie met het besluit van 3 maart 2015 werd vastgesteld en dat daarover bij hem geen verwarring heeft bestaan. Dit betekent dat met het besluit van 3 maart 2015 de subsidieverleningen van 29 januari 2010 en 5 maart 2010 zijn vastgesteld en dat hiervan de onverschuldigd betaalde subsidievoorschotten zijn teruggevorderd. 
    
    
    
      
        Is het besluit van 30 maart 2021 op enig rechtsgevolg gericht?
      
    
    
    27. Op grond van de stukken en wat is besproken tijdens de zitting, stelt de rechtbank vast dat eisers dossier na de brieven van 15 juni 2016 zowel bij Gedeputeerde Staten als bij de deurwaarder uit beeld is geraakt. Gedeputeerde Staten heeft tijdens de zitting toegelicht dat na 15 juni 2016 geen verdere stappen zijn ondernomen om de subsidievoorschotten in te vorderen. Pas na ruim vier jaar is er eind 2020 voor het eerst opnieuw contact tussen eiser en Gedeputeerde Staten geweest over de op eiser rustende betalingsverplichting. Dit contact is uitgemond in een schriftelijke discussie over de vraag of al dan niet sprake is van verjaring van de vordering. Ook heeft eiser de vordering van Gedeputeerde Staten betwist, omdat hij vindt dat de subsidie ten onrechte op nihil is vastgesteld gelet op de door hem verrichte subsidiabele activiteiten. Daardoor voldoet de subsidievaststelling volgens eiser niet aan het evenredigheidsbeginsel en ontbreekt de noodzakelijke belangenafweging. Gedeputeerde Staten heeft daarna het terugvorderingsbesluit van 30 maart 2021 genomen.
    
    28. Gedeputeerde Staten heeft tijdens de zitting het standpunt ingenomen dat het terugvorderingsbesluit van 30 maart 2021 neerkomt op een herhaling van het in rechte vaststaande besluit van 3 maart 2015. Zo’n herhaling is niet gericht op enig rechtsgevolg en kan daarom niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In het bestreden besluit is het bezwaar ten onrechte ongegrond verklaard. Dit had niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat het bezwaar niet was gericht tegen een besluit. Dit betekent dat de rechtbank het bestreden besluit zou moeten vernietigen en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk zou moeten verklaren. Volgens Gedeputeerde Staten is het bestuursrechtelijke gedeelte van dit geschil daarmee beëindigd, tenzij één van de partijen in hoger beroep gaat. Een oordeel over de verjaring van de invordering is voorbehouden aan de civiele rechter en zal in een civiele procedure aan de orde komen, mocht er een executiegeschil ontstaan.
    
    29. Eiser betoogt dat Gedeputeerde Staten met het besluit van 30 maart 2021 kennelijk aanleiding heeft gezien om het eerdere besluit van 3 maart 2015 te heroverwegen. Verder vindt eiser het opmerkelijk dat Gedeputeerde Staten pas in de beroepsfase, naar aanleiding van vragen van de rechtbank, voor het eerst het standpunt inneemt dat het besluit van 30 maart 2021 alleen is genomen met de bedoeling om discussie in een eventuele civiele procedure te voorkomen. Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat het besluit van 30 maart 2021 onbevoegd is genomen.
    
    30. De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel ambtshalve de bevoegdheid heeft om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Verder stelt de rechtbank vast dat Gedeputeerde Staten tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft verklaard dat hij een evenredigheidstoets heeft uitgevoerd voorafgaand aan het besluit van 30 maart 2021 en dat hij op basis van het complete dossier, waaronder ook eisers financiële rapportage en het inspectierapport van Monumentenwacht, de conclusie heeft getrokken dat eiser geen inzicht heeft gegeven in de werkelijk gemaakte kosten, waarna Gedeputeerde Staten opnieuw tot de slotsom is gekomen dat eiser de volledige subsidievoorschotten moet terugbetalen. 
    
    31. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de evenredigheidstoets en de daarbij horende belangenafweging dat Gedeputeerde Staten voorafgaand aan het besluit van 30 maart 2021 ambtshalve heeft beoordeeld of er aanleiding was om het rechtens onaantastbaar geworden besluit van 3 maart 2015 te herzien. Daarbij heeft Gedeputeerde Staten alle informatie betrokken die sinds 3 maart 2015 beschikbaar was gekomen. Het besluit van 30 maart 2021 is het resultaat van die volledige heroverweging van het besluit van 3 maart 2015 en geen ‘kale’ herhaling daarvan. Dit betekent dat het besluit van 30 maart 2021 op enig rechtsgevolg is gericht en dus een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb.
    
    32. Voor zover eiser en Gedeputeerde Staten verdeeld zijn over de vraag of de rechtsvordering tot betaling van de geldsom inmiddels is verjaard, oordeelt de rechtbank dat een beslissing daarover feitelijk zou neerkomen op een verklaring voor recht dat Gedeputeerde Staten niet meer bevoegd is om tot invordering over te gaan. De rechtbank is daartoe niet bevoegd omdat het bestuursprocesrecht niet in zo’n verklaring voor recht voorziet. Mocht Gedeputeerde Staten op enig moment overgaan tot invordering van eisers geldschuld, dan is de civiele rechter bevoegd om te oordelen over de stelling dat de vordering inmiddels is verjaard als een daartoe strekkend verweer in een civiele procedure wordt gevoerd.
    
    33. De rechtbank overweegt verder dat zij geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat het besluit van 30 maart 2021 onbevoegd is genomen. Daar komt nog bij dat het bestreden besluit is genomen door het bevoegde bestuursorgaan, waardoor een eventueel bevoegdheidsgebrek in het besluit van 30 maart 2021 inmiddels is hersteld. 
    
    
    
      
        Staat het juridisch kader van de subsidieverlening opnieuw ter discussie?
      
    
    
    34. Volgens eiser rekent Gedeputeerde Staten hem af op voorwaarden die niet zijn gesteld toen de subsidie werd verleend. Eiser vindt dat de subsidie niet is verleend op grond van het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten (Brim), maar in de geest van de Leidraad Brim. Dit betekent dat de door hem verrichte werkzaamheden ook op die manier moeten worden beoordeeld en dat de Leidraad Brim niet onverkort van toepassing is. Hierdoor is niet duidelijk hoe de subsidiabele activiteiten moeten worden beoordeeld en wanneer activiteiten als afgerond moeten worden beschouwd. Het lag op de weg van Gedeputeerde Staten om al bij de subsidieverlening duidelijkheid te scheppen over de voorwaarden waaraan eiser moest voldoen. Omdat dat is nagelaten, kan hij daarmee niet alsnog worden geconfronteerd bij de terugvordering door op grond van de uitleg van die voorwaarden de subsidie geheel op nihil vast te stellen. 
    
    35. De rechtbank is van oordeel dat onduidelijkheden rondom de subsidieverlening in een bezwaar- en beroepsprocedure tegen de subsidieverleningsbesluiten aan de orde konden worden gesteld. In wat eiser in deze beroepsprocedure heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat Monumentenwacht het onderzoek niet volgens het juiste kader heeft verricht. 
    
    
    
      
        Heeft Gedeputeerde Staten algemene beginselen van behoorlijk bestuur geschonden?
      
    
    
    36. Eiser stelt dat het enkele feit dat de subsidievaststelling van 3 maart 2015 formele rechtskracht heeft niet betekent dat daardoor voldoende grond bestaat voor volledige terugvordering. Daartoe stelt eiser dat de subsidie alleen is vastgesteld op nihil omdat hij niet heeft voldaan aan administratieve verplichtingen, maar dat nooit door een onafhankelijk college is beoordeeld of hij aan de hoofdverplichtingen van de subsidieverlening heeft voldaan. Volgens eiser is sprake van rechtmatige besteding van de subsidievoorschotten, omdat die subsidievoorschotten overeenkomstig de voorwaarden zijn aangewend voor subsidiabele activiteiten en hij dit ook administratief kan verantwoorden.
    
    37. Ook zijn volgens eiser de overgelegde rapporten van deskundige [naam] zonder goede reden aan de kant geschoven. [naam] heeft geconcludeerd dat het grootste gedeelte van de activiteiten waarvoor subsidie werd verleend, is uitgevoerd. Het merendeel van de gebouwen is op afdoende wijze wind- en waterdicht gemaakt en daardoor overeenkomstig de subsidievoorwaarden adequaat behoed voor verval. [naam] heeft ook geconcludeerd dat de gemaakte kosten stroken met de werkelijk uitgevoerde activiteiten, waaronder ook de arbeidsuren van eiser zelf die tegen een forfaitair bedrag in rekening mochten worden gebracht. [naam] heeft uit alle facturen, het activiteitenverslag, de goedgekeurde begroting en eisers financiële verantwoording afgeleid dat de subsidievoorschotten volledig ten goede zijn gekomen aan het monument.
    
    38. Eiser stelt verder dat de rapporten van [naam] zorgvuldig tot stand zijn gekomen met inachtneming van de subsidieverleningsbeschikking en alle overige relevante omstandigheden van het geval. Dat geldt niet voor de rapporten van Monumentenwacht, die nooit de beginsituatie heeft opgenomen, geen gebruik heeft gemaakt van eisers fotomappen waarmee hij kan aantonen welke werkzaamheden zijn verricht en zonder acht te slaan op eisers financiële verantwoording. Daar komt bij dat Monumentenwacht bij de inspecties verkeerde criteria heeft aangelegd en heeft gekeken met een ‘restauratiebril’ en geen rekening heeft gehouden met het doel van de subsidie om het monument sober en doelmatig in stand te houden. Het besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid. Zonder nadere toelichting waarom de rapporten van [naam] geen ander licht werpen op de bevindingen van Monumentenwacht, is het besluit ook onvoldoende gemotiveerd. Tot slot twijfelt eiser aan de onafhankelijkheid van Monumentenwacht, omdat de inspecteur die het rapport van 10 maart 2016 heeft opgesteld, thans werkzaam is als adjunct directeur techniek bij Monumentenwacht. 
    
    39. Gedeputeerde Staten stelt zich op het standpunt dat het besluit van 3 maart 2015 formele rechtskracht heeft waardoor vaststaat dat eiser ten onrechte € 217.047,– aan subsidievoorschotten heeft ontvangen. Anders dan eiser stelt, blijkt uit het rapport van Monumentenwacht van 10 maart 2016 niet dat het grootste deel van de subsidiabele activiteiten is uitgevoerd. Met het door eiser ingebrachte rapport van [naam] van 21 april 2021 worden de conclusies van Monumentenwacht niet of onvoldoende weerlegd. Ook uit het rapport van Monumentenwacht van 9 mei 2022 blijkt dat eiser het project niet heeft uitgevoerd conform de subsidieverlening en dat er kosten zijn betaald uit de voorschotten die daarvoor niet waren bedoeld, zoals eisers eigen arbeidsuren. Daarom is volgens Gedeputeerde Staten de subsidie terecht vastgesteld op nihil en is volledige terugvordering van de subsidievoorschotten ook terecht. 
    
    
    - De facturen en eisers arbeidsuren
    
    40. De rechtbank overweegt allereerst dat de subsidieverlening, die in rechte vaststaat, is gebaseerd op eisers aanvraag met begroting en het GMA-rapport 09-1188-31 uit 2009 (rapport De Gooijer) waarin de subsidiabele kosten zijn bepaald. Het uitgangspunt bij de bepaling van de subsidiabele kosten zijn de normen in de Leidraad Brim. In het rapport van De Gooijer zijn tabellen opgenomen met de te verrichten werkzaamheden en wat de kosten daarvan zijn. Uit de toelichting bij de Leidraad Brim volgt dat de kosten van eigen arbeidsuren alleen dan subsidiabel zijn als die zijn gemaakt in het kader van een door de eigenaar gedreven onderneming en ze achteraf kunnen worden aangetoond met (bijvoorbeeld) een accountantsverklaring. 
    
    41. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de uitgekeerde voorschotten volledig zijn aangewend voor subsidiabele activiteiten, waartoe ook zijn eigen arbeidsuren moeten worden gerekend. Niet in geschil is immers dat de accountant in dit geval geen accountantsverklaring heeft willen afgeven, omdat eisers eigen uren achteraf niet controleerbaar zijn. Daar komt bij dat in het geheel niet controleerbaar is welke kosten mogelijk subsidiabel zijn, omdat eiser geen facturen heeft overgelegd. Zonder zicht op de onderliggende facturen, voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring, kan eiser daarom ook niet volstaan met de financiële rapportage van [naam] voor de onderbouwing van zijn stelling dat de voorschotten zijn aangewend voor subsidiabele activiteiten. Ook eisers stelling dat hij afspraken had met een medewerker van Gedeputeerde Staten over het declareren van zijn eigen arbeidsuren slaagt niet, omdat die stelling niet met concrete, verifieerbare en objectieve gegevens is onderbouwd. 
    
    42. Niet in geschil is dat er wel werkzaamheden aan het monument zijn verricht, wat betekent dat daarvoor ook kosten moeten zijn gemaakt. Voor zover Gedeputeerde Staten stelt dat het niet de taak van Monumentenwacht is om eisers financiële verantwoording te beoordelen, gaat Gedeputeerde Staten eraan voorbij dat het wel zijn verantwoordelijkheid is om, voorafgaand aan het nemen van een besluit, alle relevante feiten en af te wegen belangen te verzamelen en de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen (artikel 3:2 en artikel 3:4, eerste lid, van de Awb). In die belangenafweging moet ook worden betrokken welke van de gemaakte kosten mogelijk wel subsidiabel zijn. In zoverre is het besluit dan ook onzorgvuldig voorbereid en daardoor ook onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. 
    
    
    - De fotomappen
    
    43. De rechtbank overweegt verder dat de adviezen van Monumentenwacht moeten worden aangemerkt als een deskundigenadvies. Een bestuursorgaan mag op een advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
    
    44. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat Monumentenwacht niet onafhankelijk is. De stelling dat de inspecteur die het rapport van 10 maart 2016 heeft opgesteld inmiddels werkzaam is als adjunct directeur techniek bij Monumentenwacht, is daarvoor onvoldoende. Ook eisers stelling dat Monumentenwacht in 2022 van verkeerde uitgangspunten is uitgegaan en de inspectie heeft uitgevoerd met een ‘restauratiebril’ slaagt niet. Monumentenwacht heeft bij de inspectie immers per post uit eisers aanvraag en met inachtneming van de tabellen uit het rapport van De Gooijer bekeken of de daar genoemde werkzaamheden al dan niet waren verricht. 
    
    45. Wel is de rechtbank van oordeel dat Gedeputeerde Staten tekort is geschoten in de naleving van zijn vergewisplicht. De rechtbank betrekt hierbij dat uit de rapporten van Monumentenwacht van 2016 en 2022 niet blijkt dat zij de ‘beginsituatie’ van het monument in kaart hebben gebracht. In het rapport van de Gooijer staat al dat eisers project een globaal plan betreft, waarbij een gedetailleerde gebrekenopname ontbreekt. Dat Monumentenwacht in 2016 en 2022 heeft bekeken hoe de feitelijke situatie op dat moment was, maakt daarom nog niet duidelijk hoe Monumentenwacht tot de conclusie is gekomen dat bepaalde werkzaamheden niet zijn uitgevoerd. Zo blijkt uit de rapporten van Monumentenwacht niet hoe werkzaamheden zijn beoordeeld die inmiddels onzichtbaar zijn en waarvoor zou moeten worden gebroken om die te kunnen zien.
    
    46. Eiser heeft sinds 2016 op verschillende momenten fotomappen aan Gedeputeerde Staten aangeboden om te kunnen aantonen dat bepaalde werkzaamheden wél zijn verricht. Deze mappen bevatten foto’s van de oorspronkelijke situatie en foto’s die gedurende de werkzaamheden zijn gemaakt. Gedeputeerde Staten was daarom op de hoogte van het bestaan van deze mappen. Gedeputeerde Staten heeft zich er echter niet van vergewist of Monumentenwacht bij de inspecties gebruik heeft gemaakt van die fotomappen. 
    
    47. Door dit niet te doen heeft Gedeputeerde Staten nagelaten om zich ervan te vergewissen of de rapporten van Monumentenwacht met de vereiste zorgvuldigheid tot stand zijn gekomen, wat betekent dat Gedeputeerde Staten die rapporten niet zomaar aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Daarom is ook in dit opzicht sprake van een zorgvuldigheidsgebrek en berust het bestreden besluit ook op dit punt niet op een deugdelijke motivering. 
    
    48. Eiser heeft de rechtbank verzocht om een onderzoek ter plaatse te verrichten en een deskundige te benoemen. Gelet op de voorgaande overwegingen, ziet de rechtbank geen aanleiding om deze verzoeken toe te wijzen.
    
    
    
      
        Is volledige terugvordering in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
      
    
    
    49. Eiser voert verder aan dat Gedeputeerde Staten niet in redelijkheid tot volledige terugvordering kan overgaan. Gedeputeerde Staten heeft beleidsruimte bij de uitoefening van de terugvorderingsbevoegdheid en had ook kunnen besluiten om slechts een deel van de subsidie terug te vorderen. Eiser kan de vordering niet voldoen en raakt in financiële problemen als hij de volledige subsidievoorschotten moet terugbetalen, gelet op zijn huidige financiële situatie, leeftijd en verdienvermogen. Daarbij komen ook emotionele gevolgen als hij het monument zou moeten verlaten. Bovendien moet worden meegewogen dat al heel lang niet tot invordering is overgegaan. 
    
    50. Gedeputeerde Staten vindt het redelijk en evenredig om de subsidievoorschotten volledig terug te vorderen, omdat dit een noodzakelijk en geschikt middel is om naleving van de subsidieregeling en de daarop gebaseerde subsidieverleningsbeschikking te handhaven. Eisers financiële situatie is volgens Gedeputeerde Staten op zich geen reden om af te zien van terugvordering, maar kan er wel toe leiden dat een betalingsregeling wordt getroffen. 
    
    51. De bevoegdheid tot terugvordering is een discretionaire bevoegdheid is die moet worden uitgeoefend met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank hanteert de maatstaf uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 februari 2022 bij de toets of het bestreden besluit voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Dit houdt in dat de rechtbank beoordeelt of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee beoogde doel te bereiken en vervolgens of een, op zich geschikt en noodzakelijk besluit, onder de gegeven omstandigheden ook evenwichtig is. 
    
    52. De rechtbank is van oordeel dat uit de vaststelling van de subsidie op nihil volgt dat Gedeputeerde Staten de voorschotten onverschuldigd aan eiser heeft betaald. Hieruit volgt ook dat de terugvordering van die voorschotten een noodzakelijk en geschikt middel is om te voorkomen dat eiser financiële middelen kan behouden waarop hij geen recht meer heeft. Dit neemt niet weg dat de terugvordering onevenwichtig kan zijn als blijkt dat eiser toch aanspraak kan maken op een deel van het uitgekeerde bedrag, waardoor het bedrag dat wordt teruggevorderd te groot is. Van onevenwichtigheid kan ook sprake zijn als de gevolgen van de terugvordering onevenredig nadelig zijn voor eiser. Dat de terugvordering van de subsidievoorschotten op zich nadelige gevolgen met zich brengt, betekent echter nog niet dat die terugvordering alleen al daardoor onevenredig is.
    
    53. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de onzorgvuldige voorbereiding en ondeugdelijke motivering van het besluit is de rechtbank van oordeel dat nog niet kan worden beoordeeld of het terugvorderen van de subsidievoorschotten in dit concrete geval ook onevenredig nadelig is voor eiser. Dit hangt af van eisers concrete omstandigheden in relatie tot de omvang van het terug te vorderen bedrag. Gelet op de voorgaande overwegingen over de fotomappen, de facturen en de eventuele gevolgen daarvan voor het terug te vorderen bedrag, komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van onevenredigheid van de terugvordering. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    54. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit wegens strijd met de artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om zelf een beslissing over de hoogte van de terug te vorderen subsidie te nemen. Wel bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat Gedeputeerde Staten een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank draagt Gedeputeerde Staten op om bij het nemen van het nieuwe besluit ook de beoordeling van eisers fotomappen en facturen mee te nemen en in zijn afwegingen te betrekken in hoeverre de gevolgen van de terugvordering onevenredig nadelig zijn voor eiser. De rechtbank geeft Gedeputeerde Staten hiervoor een termijn van twaalf weken. 
    
    55. Omdat het beroep gegrond is moet Gedeputeerde Staten het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Gedeputeerde Staten moet deze vergoeding betalen. Eisers gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding daarvoor bedraagt in totaal € 1.674,–. Daarnaast heeft eiser een deskundige ingeschakeld voor het uitvoeren van een contra-expertise. De rechtbank oordeelt dat eiser die kosten als gevolg van het besluit van 30 maart 2021 redelijkerwijs heeft moeten maken en ook dat de gemaakte kosten redelijk zijn. Die kosten komen daarom voor vergoeding in aanmerking. De vergoeding bedraagt € 10.549,87 voor het opmaken van de rapportages en deelname van de deskundige aan de zitting. Dit laatste bedrag is berekend met inachtneming van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 31 mei 2022;
      
      
        draagt Gedeputeerde Staten op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat Gedeputeerde Staten het griffierecht van € 184,– aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt Gedeputeerde Staten tot betaling van € 12.223,87 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J. Verborg, voorzitter, mr. M.H. Dworakowski – Kelders en mr. S.D.M. Michael, leden, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 19 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     ECLI:NL:CBB:2018:380.
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 28.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3233.
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2020:985.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2784.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2023:156.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.