ECLI:NL:RBOVE:2024:1104, Rechtbank Overijssel, 01-03-2024, ak_23_1901
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: DUO moet bij of na een herzieningsbesluit het terugvorderingsbedrag en de wijze waarop de terugbetaling dient te geschieden bij besluit vaststellen. DUO heeft ten onrechte eiser in zijn bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen de herzieningsbesluiten, maar tegen de schriftelijke weigering om een besluit te nemen op eisers verzoek om een beslissing te nemen over (de hoogte en wijze van) zijn terugbetalingsverplichting. DUO moet alsnog een besluit nemen op het bezwaar van eiser, waarbij DUO in het bijzonder zal moeten vaststellen of (achteraf bezien) teveel studiefinanciering is betaald, hoe hoog het bedrag is dat eiser moet terugbetalen en hoe die terugbetaling dan zal dienen te geschieden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Almelo
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 23/1901 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO),
      gemachtigde: drs. E.H.A. van den Berg.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het niet-ontvankelijk verklaren van zijn bezwaren.
    
    
    
      1.1.
      
        DUO heeft met vier besluiten van 6 april 2023 beslist op eisers verzoek van
        6 februari 2023 om een voorziening voor zijn prestatiebeurs.
      
      
      
        1.1.1.
        Met het eerste besluit van 6 april 2023 heeft DUO de diplomatermijn van eiser met 60 maanden verlengd tot en met 31 januari 2029. Ook heeft DUO eisers recht op een prestatiebeurs en het studentenreisproduct met 12 maanden verlengd.
        
      
      
        1.1.2.
        Met het tweede, het derde en het vierde besluit van 6 april 2023 heeft DUO de aan eiser toegekende studiefinanciering herzien.
        
        
          DUO heeft met het tweede besluit van 6 april 2023 aan eiser voor de periode februari tot en met december 2021 een lening toegekend van € 612,57 per maand. Dit was € 988,93. Voor de periode januari tot en met december 2022 heeft DUO € 620,35 per maand toegekend. Dit was € 1.001,49. Voor de periode januari tot en met december 2023 heeft DUO € 620,35 per maand toegekend. Dit was € 1.028,33. Deze bedragen zijn toegekend in de vorm van een lening. Verder heeft DUO aan eiser voor de periode februari tot en met augustus 2021 een collegegeldkrediet van € 178,58 per maand en voor de periode september 2021 tot en met januari 2022 een collegegeldkrediet van € 90,33 per maand toegekend. Ook deze bedragen zijn een lening. Daarnaast heeft DUO aan eiser een reisvoorziening weekreisrecht prestatiebeurs toegekend voor de perioden februari tot en met december 2021 en
          januari 2022.
        
        
        
          Met het derde besluit van 6 april 2023 heeft DUO aan eiser voor de periode februari tot en met december 2021 een basisbeurs voor een bedrag van € 308,60 per maand en voor de periode januari 2022 een basisbeurs voor een bedrag van € 312,52 per maand beide in de vorm van een prestatiebeurs toegekend. DUO heeft aan eiser voor de periode februari 2021 tot en met januari 2022 een aanvullende beurs van een bedrag van € 0,00 per maand in de vorm van een prestatiebeurs toegekend. Verder heeft DUO aan eiser voor de periode februari tot en met december 2023 een reisvoorziening weekreisrecht in de vorm van een prestatiebeurs toegekend.
        
        
        
          Met het vierde besluit van 6 april 2023 heeft DUO een administratieve wijziging doorgevoerd. DUO heeft voor de periode februari tot en met december 2022 een lening van € 1.001,49 per maand toegekend. Dit was € 620,35. Voor de periode januari tot en met december 2023 heeft DUO een lening toegekend van € 1.028,33 per maand. Dit was
          € 620,35. Deze bedragen zijn toegekend in de vorm van een lening.
        
        
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft op 18 augustus 2023 een bezwaarschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      DUO heeft met het bestreden besluit van 15 september 2023 dit bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat is ingediend en eiser de termijnoverschrijding aangerekend kan worden.
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
      
    
    
      1.5.
      DUO heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van DUO deelgenomen. Eiser was zonder bericht afwezig.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
      2. De rechtbank beoordeelt of DUO eiser terecht in zijn bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
        3. In zijn bezwaarschrift van 18 augustus 2023 laat eiser weten dat hij het niet eens is met het feit dat de te veel ontvangen studiefinanciering wordt verrekend en de wijze waarop dat gebeurt. Eiser verzoekt DUO om te controleren of het teveel ontvangen bedrag correct is vastgesteld en verrekend, de verrekening anders toe te passen en bedragen aan hem te betalen.
      
      
    
    
      3.1.
      Uit het beroepschrift van eiser blijkt dat de besluiten van 6 april 2023 voor hem niet duidelijk waren. Volgens eiser heeft DUO niet officieel gecommuniceerd dat toekomstige uitkeringen zouden worden aangepast. Pas later heeft hij gemerkt dat de te veel ontvangen bedragen werden verrekend. Eiser vraagt zich af of de te veel ontvangen bedragen terecht worden teruggevorderd en verrekend. Hij vraagt om een oordeel over de rechtmatigheid hiervan.
      
    
    
      3.2.
      DUO is van mening dat het bezwaarschrift is gericht tegen de herzieningsbesluiten en daarmee buiten de termijn is ingediend. Volgens DUO is eiser terecht in zijn bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
        
          Samenvatting en inleiding
        
        4. De rechtbank is van oordeel dat DUO het bericht van 18 augustus 2023 van eiser ten onrechte heeft aangemerkt als bezwaarschrift gericht tegen de herzieningsbesluiten en eiser daarom ten onrechte niet-ontvankelijk in zijn bezwaar heeft verklaard. DUO had moeten onderkennen dat het bezwaarschrift was gericht tegen de schriftelijke weigering van DUO om een besluit te nemen over de (wijze van) terugvordering van de als gevolg van de herzieningsbesluiten teveel betaalde studiefinanciering. De rechtbank licht dit als volgt toe.
      
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
    
    
      4.1.
      In artikel 7.1, eerste lid, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf) is bepaald dat de Minister een beschikking kan herzien waarbij:
      a. studiefinanciering is toegekend,
      b. de vorm van de studiefinanciering is vastgelegd,
      c. de termijnbetaling wordt vastgesteld of gewijzigd,
      d. de draagkracht van de debiteur wordt vastgesteld,
      e. de hoogte van de lening wordt vastgesteld of gewijzigd,
      f. de hoogte van de veronderstelde ouderlijke bijdrage wordt vastgesteld of gewijzigd,
      g. de hoogte van het bedrag van de kwijtschelding, bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, wordt vastgesteld of gewijzigd,
      h. de hoogte van het collegegeldkrediet wordt vastgesteld of gewijzigd,
      i. de hoogte van het levenlanglerenkrediet wordt vastgesteld of gewijzigd,
      j. een herziening van de keuze in een soort reisvoorziening is geweigerd,
      k. een bedrag is vastgesteld dat de student verschuldigd is omdat hij gebruik heeft gemaakt van het reisproduct na de termijn, genoemd in artikel 3.27, eerste lid,
      l. studiefinanciering ingevolge artikel 2.17a is geweigerd of stopgezet, of
      m. de aanvraag van een student, bedoeld in artikel 3.24, tweede lid, om als reisvoorziening een reisrecht te ontvangen, is toegekend of geweigerd.
      
      
        In artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder a tot en met g van de Wsf is opgesomd in welke gevallen een beschikking wordt herzien. Op grond van artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Wsf vindt herziening ook plaats op grond van andere, nader gebleken feiten of omstandigheden, die, waren zij eerder bekend geweest, tot een andere beschikking zouden hebben geleid.
      
      
      
        In artikel 7.4, eerste lid, van de Wsf is, voor zover hier van belang, bepaald dat indien een herzieningsbeschikking als bedoeld in artikel 7.1, eerste en tweede lid, of een beslissing op bezwaar daartoe aanleiding geeft, het bedrag van de basisbeurs of aanvullende beurs dat teveel is uitbetaald, door de betrokkene wordt terugbetaald of met hem wordt verrekend.
        In artikel 7.4, tweede lid, van de Wsf is bepaald dat indien een herzieningsbeschikking als bedoeld in artikel 7.1, eerste en tweede lid, of een beslissing op bezwaar daartoe aanleiding geeft, voor zover het bedrag waarvoor het recht om een lening af te sluiten te hoog is toegekend, het deel dat te hoog is toegekend en uitbetaald door de betrokkene wordt terugbetaald of met hem wordt verrekend.
        In artikel 7.4, vijfde lid, van de Wsf is, voor zover hier van belang, bepaald dat de in het eerste tot en met vierde lid bedoelde terugbetaling en verrekening overeenkomstig bij ministeriële regeling vast te stellen redelijke terugbetalingsregels geschieden.
      
      
      
        In artikel 11.5, eerste lid, van de Wsf is bepaald dat de Minister voor bepaalde gevallen de wet en de daarop berustende bepalingen buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
      
      
      
        In artikel 13, tweede lid, van het Besluit studiefinanciering 2000 (Bsf) is bepaald dat indien een herzieningsbeschikking als bedoeld in artikel 7.1, eerste en tweede lid, van de wet een beschikking op een bezwaarschrift of een uitspraak op een beroep daartoe aanleiding geeft, de Minister het bedrag aan studiefinanciering dat te weinig was toegekend met de betrokkene verrekent, of dat bedrag ineens aan de betrokkene wordt uitbetaald.
      
      
      
        In artikel 6.1, eerste tot en met het vijfde lid, van de Regeling studiefinanciering 2000 (Rsf), zoals deze gold op 15 september 2023, is het volgende bepaald:
        ‘1 Indien uit een beschikking tot herziening als bedoeld in artikel 7.1, tweede lid, van de wet blijkt dat te veel studiefinanciering is uitbetaald, wordt dit op de voet van het tweede en derde lid verrekend met nog te verrichten betalingen op grond van de wet.
      
      2 Eerst wordt zoveel mogelijk verrekend met de nabetalingen die vanaf het tijdstip van afgifte van de in het eerste lid bedoelde beschikking aan de student zouden moeten worden gedaan.
      3 Vervolgens wordt zolang het te veel uitbetaalde bedrag nog niet volledig is verrekend met de in het tweede lid bedoelde nabetalingen, verrekend met de maandbetalingen, bedoeld in artikel 13, tweede lid, van het Besluit studiefinanciering 2000. Wanneer die maandbetalingen met ingang van 1 januari 2023 hoger zijn dan € 182,66, geschiedt de verrekening met dat bedrag.
      4 Onder nabetalingen, bedoeld in het tweede lid, wordt verstaan de betaling van bedragen die op grond van enige herzieningsbeschikking over reeds op het tijdstip van afgifte van die beschikking verstreken maanden zonder de verrekening, bedoeld in het tweede lid, aan de student betaalbaar zouden worden gesteld.
      5 Indien er niet langer betalingen op grond van de wet zijn, wordt het bedrag aan studiefinanciering dat te veel is uitbetaald voor zover dat bedrag nog niet is verrekend, op eerste vordering binnen 30 dagen geheel terugbetaald.’
      
    
    
      4.2.
      Uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uit 2006 leidt de rechtbank af dat gelijktijdig met, dan wel na herziening van de studiefinanciering ook een besluit moet worden genomen over de verrekening en terugbetaling van de te veel ontvangen studiefinanciering. In die uitspraak overweegt de CRvB dat betrokkene niet heeft aangevoerd dat het bedrag dat dient te worden verrekend of anderszins terugbetaald onjuist is vastgesteld. Aldus heeft de CRvB zich bevoegd geacht om niet alleen een oordeel te geven over het herzieningsbesluit, maar ook over de kennelijk in dat besluit opgenomen verplichting dat het te veel ontvangen bedrag aan studiefinanciering voor zover mogelijk wordt verrekend en voor het overige dient te worden terugbetaald. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank merkt daarbij op dat artikel 6.1 van de Rsf sinds de invoering ervan in 2000 al gebonden verrekenings- en terugbetalingsregels bevatte. De CRvB heeft daarin echter geen aanleiding gezien om de wijze waarop de te veel ontvangen bedragen zullen worden verrekend en moeten worden terugbetaald niet voor toetsing vatbaar te achten.
      
    
    
      4.4.
      
        Daarbij komt dat uit de regels niet zonder meer kan worden afgeleid hoeveel zal worden verrekend en hoeveel moet worden terugbetaald. Dit is afhankelijk van de hoogte van het te veel ontvangen bedrag, de nabetalingen die de student nog tegoed heeft, de hoogte van de maandbetalingen en het aantal betalingen waarop de student nog recht heeft. De regels schrijven dwingend voor dat moet worden verrekend en terugbetaald. Dit laat echter onverlet dat wel moet worden vastgesteld hoe hoog het terug te betalen bedrag is, welk bedrag wordt verrekend en voor welk bedrag een terugbetaling moet plaatsvinden. Deze vaststelling is op rechtsgevolg gericht. 
        In zoverre wijkt de regelgeving, en de verplichting van DUO die er in essentie op neerkomt dat het na herziening teveel betaalde bedrag moet worden teruggevorderd, ook niet wezenlijk af van de verplichting tot terugvordering na herziening van bestuursorganen in andere sociale zekerheidswetten. Ook die bestuursorganen dienen daartoe steeds een besluit te nemen, dat vatbaar is voor bezwaar en beroep.
      
      
    
    
      4.5.
      De slotsom is dan ook dat DUO bij, dan wel na een herzieningsbesluit het terugvorderingsbedrag en de wijze waarop de terugbetaling dient te geschieden bij besluit dient vast te stellen.
      
      
        
          Toegepast op de zaak
        
        5. Met de besluiten van 6 april 2023 heeft DUO de studiefinanciering van eiser herzien. In  deze besluiten is echter niet vastgesteld dat als gevolg daarvan (achteraf bezien) teveel studiefinanciering is betaald en hoe hoog het bedrag dan is dat eiser moet terugbetalen. Evenmin is vastgesteld op welke wijze die terugbetaling zal dienen te geschieden (via verrekening dan wel op een andere wijze).
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt verder vast dat eiser van DUO een e-mail heeft ontvangen die gedateerd is op 18 augustus 2023. Uit deze e-mail kan worden opgemaakt dat eiser ook voor 18 augustus 2023 al had verzocht om een vaststelling van (de hoogte van) zijn terugbetalingsverplichting en de wijze waarop dit zou plaatsvinden. Dit blijkt ook uit een zich achter het beroepschrift bevindend “bezwaarschrift” dat is gedateerd op 17 augustus 2023. DUO heeft vervolgens in voornoemde e-mail vermeld dat eiser als gevolg van de herziening het teveel betaalde moet terugbetalen, maar heeft daarbij verzuimd vast te stellen wat de hoogte van de terugbetalingsverplichting is en op welke wijze die terugbetaling dient plaats te vinden. DUO stelt daarbij bovendien dat de terugbetalingsverplichting rechtstreeks voortvloeit uit de herziening en dat eiser dus bezwaar zal moeten instellen tegen de herzieningsbeschikkingen. In wezen heeft DUO hiermee geweigerd om op verzoek van eiser een beslissing te nemen over (de hoogte en wijze van) zijn terugbetalingsverplichting. Deze schriftelijke weigering om een besluit te nemen, dient gelijk te worden gesteld aan een besluit op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Het per e-mailbericht van 18 augustus 2023 ingediende bezwaarschrift van eiser moet dan ook geacht worden tegen die schriftelijke weigering te zijn gericht.
      
    
    
      5.2.
      
        DUO is vervolgens uitgegaan van een verkeerde veronderstelling van zaken door het bezwaarschrift van 18 augustus 2023 als een bezwaarschrift tegen de herzieningsbesluiten te kwalificeren. Bij het bestreden besluit heeft DUO een begeleidende brief gedateerd op
        20 september 2023 aan eiser gestuurd. In deze brief is DUO wel inhoudelijk ingegaan op het bericht van eiser. Duidelijk is dat DUO met deze brief echter geen besluit heeft willen nemen. DUO vermeldt nadrukkelijk dat het slechts gaat om informatie en verwijst voor haar besluit terug naar het bestreden besluit van 15 september 2023.
      
      
    
    
      5.3.
      Aangezien eiser op dezelfde dag dat de schriftelijke weigering aan hem bekend werd gemaakt, namelijk op 18 augustus 2023, daartegen per e-mailbericht bezwaar heeft gemaakt, moet het bezwaarschrift geacht worden tijdig te zijn ingediend. DUO heeft dan ook ten onrechte eiser in zijn bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal moeten worden vernietigd.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    
      6.1.
      De rechtbank zal DUO opdragen om met inachtneming van deze uitspraak alsnog een besluit te nemen op het bezwaar van eiser, waarbij DUO in het bijzonder zal moeten vaststellen:
      
      
        
          of als gevolg van de herzieningsbesluiten (achteraf bezien) teveel studiefinanciering is betaald,
        
        
          hoe hoog het bedrag dan is dat eiser moet terugbetalen en,
        
        
          hoe die terugbetaling dan zal dienen te geschieden (via verrekening dan wel op een andere wijze).
        
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank zal DUO een termijn geven van zes weken na de datum van deze uitspraak om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. 
      
    
    
      6.3.
      Eiser heeft in zijn beroepschrift ook verzocht om een schadevergoeding. Eiser heeft daarbij volstaan met de blote stelling dat hij incassokosten heeft moeten betalen, als gevolg van het niet kunnen voldoen aan zijn verplichtingen door inhoudingen van DUO. Hij vraagt tevens om smartengeld. Een nadere concretisering van de (gestelde) geleden schade ontbreekt. Eiser is ook niet ter zitting verschenen om zijn beroepsgronden nader toe te lichten, ondanks dat de rechtbank hem zowel per aangetekende als gewone post voor de zitting heeft uitgenodigd. Eiser heeft zijn gestelde schade dan ook onvoldoende onderbouwd. Daarom wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding af. Dit laat evenwel onverlet dat in deze gronden wel aanknopingspunten zijn te vinden voor een eventuele beoordeling door DUO in het kader van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. Voor zover eiser financiële problemen ondervindt als gevolg van verrekeningen en terugvorderingen, kan daarin onder omstandigheden immers grond zijn gelegen voor DUO om toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 11.5 Wsf. Daarbij rust er op DUO op grond van artikel 3:2 van de Awb ook een verplichting om actief onderzoek te doen naar de gevolgen die de besluitvorming voor eiser heeft. 
      
    
    
      6.4.
      Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Hij heeft geen gebruik gemaakt van beroepsmatig verleende rechtsbijstand en hij was tijdens de zitting niet aanwezig.
      
    
    
      6.5.
      Omdat het beroep gegrond is moet DUO het griffierecht aan eiser vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt DUO op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    - bepaalt dat DUO het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.J. Thurlings-Rassa, rechter, in aanwezigheid van
      mr. A.A.H. Beenen-Oskam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     zie CRvB 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY5162. Zie verder bijvoorbeeld van dezelfde datum met vrijwel gelijke inhoud ook: CRvB 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY5167 en CRvB 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY6149. 
  
  
     Vgl. in dit verband bijvoorbeeld de verplichting van het UWV om het na herziening teveel betaalde bedrag aan WIA-uitkering terug te vorderen op grond van artikel 77 Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Dergelijke terugvorderingsbeslissingen worden naar vaste rechtspraak als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb aangemerkt, zie bijvoorbeeld: CRvB 5 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4060.
  
  
     Naar analogie: CBb 31 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:505, r.o. 1 en Rb Arnhem 26 november 2010, ECLI:NL:RBARN:2010:BO5506, r.o. 3.