ECLI:NL:RBNHO:2022:12659, Rechtbank Noord-Holland, 03-10-2022, 21-3967 en 21-4127
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verleende omgevingsvergunning voor verbouwing restaurant tot 8 appartementen. In het kader van de toepassing van het Bor is het de vraag of het recreatiepark waarop het bouwwerk zich bevindt is gelegen in de bebouwde kom, of daarbuiten, of dat het als een zelfstandige bebouwde kom kan worden aangemerkt.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 21/3967 en 21/4127
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2022 in de zaken tussen
  
  
    
      1
      1) [eisers 1] (nummer 195), 
    
      
            [eisers 2] (nummer 203)
      
      
            [eisers 3] (nummer 202)
      
      
            [eisers 4] (nummer 199)
      
      
            [eiser 1] (nummer 19)
      
      
            [eisers 5] (nummer 205)
      
      
            [eisers 6] (nummer 197)
      
      
            [eisers 7] (nummer 44)
      
      
            [eisers 8] (nummer 263)
      
      
            [eisers 9] nummer 113)
      
          (gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
      
        2. [eiser 2] , 
      
          (gemachtigde: mr. dr. ing. P.M.J. de Haan),
       allen uit [plaats] , hierna te noemen: eisers,
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van gemeente Medemblik (verweerder)
    (gemachtigde: F.P.M. Brieffies).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning aan vergunninghouder.
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft deze omgevingsvergunning met het besluit van 12 maart 2021 verleend (het primaire besluit). Met de bestreden besluiten van 5 augustus 2021 op de bezwaren van eisers is verweerder bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 12 juli 2022 op zitting behandeld. Voor eisers genoemd onder 1) (hierna: eisers 1) zijn verschenen [eisers nummer 195] en [eiser(es) nummer 203] . [gemachtigde 1] heeft voor zichzelf en als gemachtigde van de overige eisers onder 1) het woord gevoerd. Verder is eiser [eiser 2] (hierna: eiser 2) verschenen met zijn partner [naam 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Derde-partij is ter zitting vertegenwoordigd door [naam 4].
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: het perceel) bevindt zich een restaurant, De [restaurant] (hierna: het restaurant). Het restaurant is gelegen bij de ingang en naast het receptiegebouw van [naam 2] . Eisers zijn eigenaar van een recreatiewoning op het bungalowpark. 
      
    
    
      2.2
      Op 15 december 2020 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning gevraagd voor het verbouwen van het restaurant tot acht appartementen. Dit bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan ‘De Vlietlanden’, omdat de in het bestemmingsplan toegestane goothoogte van 4 meter met 2,5 meter wordt overschreden en omdat wonen in strijd is met de aan het perceel toegekende bestemming ‘Gemengd’.
      
    
    
      2.3
      Verweerder heeft de omgevingsvergunning bij het primaire besluit ondanks de strijdigheden met het bestemmingsplan verleend, omdat er volgens verweerder geen belemmeringen zijn om de afwijkingen van het bestemmingsplan met toepassing van zijn afwijkingsbevoegdheid neergelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor) toe te staan. Bij het bestreden besluit is verweerder bij dat standpunt gebleven.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van het restaurant tot acht appartementen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
      
    
    
      3.2
      Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder de omgevingsvergunning niet verlenen. Verweerder heeft de verlening van de omgevingsvergunning namelijk ten onrechte gebaseerd op het Bor. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Kunnen alle eisers worden ontvangen in hun beroep?
        
      
      
    
    
      4.1
      Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepen moet de rechtbank ambtshalve - dat wil zeggen: uit eigen beweging - onderzoeken of is voldaan aan de eisen die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt aan het beroep en aan de indiener ervan. Als aan die eisen niet is voldaan moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard. De ontvankelijkheidsbepalingen van de Awb moeten strikt worden toegepast.
      
    
    
      4.2
      Ter zitting is vastgesteld dat [eisers nummer 113] , [eisers 7] geen bezwaar hebben gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Het is de rechtbank niet gebleken dat zij hiervoor een verschoonbare reden hadden. Omdat in artikel 6:13 van de Awb is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt, worden eisers [eisers nummer 113] , [eisers 7] , niet-ontvankelijk verklaard in hun beroep. 
      
    
    
      4.3
      Ter zitting heeft de rechtbank er verder op gewezen dat de machtiging van [gemachtigde 2] niet is ondertekend door [eisers 6] . Gemachtigde [gemachtigde 2] heeft desgevraagd aangegeven dat zij de machtiging niet konden ondertekenen, omdat zij op vakantie waren. Omdat deze eisers ook niet op zitting aanwezig waren, hebben zij het ontbreken van een schriftelijke machtiging niet hersteld. De rechtbank zal het beroep van de deze eisers echter niet om deze reden niet-ontvankelijk verklaren, omdat zij door de rechtbank niet in de gelegenheid zijn gesteld om die verzuim te herstellen. 
      
      
        
          Ligt het bouwplan in de bebouwde kom?
        
      
      
    
    
      5.1
      
        Beide eisers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet mocht verlenen op grond van artikel 4, eerste en negende onderdeel, van bijlage II bij het Bor, omdat het bouwplan niet is gelegen binnen de bebouwde kom. Eisers 1 onderbouwen dit door te verwijzen naar de definitie van ‘bebouwde kom’ in de Dikke Van Dale en stellen dat het perceel geen deel uitmaakt van een stad of dorp waar huizen en erven aan elkaar grenzen. Verkeersborden die bij een bebouwde kom horen, ontbreken, aldus eisers 1. Ook is geen sprake van een bebouwde kom in de zin van artikel 20a van de Wegenverkeerswet. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers 1 daar nog aan toegevoegd dat het park maar één toegangsweg heeft, dat de wegen op het park geen openbare wegen zijn, dat ’s avonds na 19.00 uur de slagboom bij de ingang van het park dicht gaat en dat het recreatiepark echt als een park is ontworpen, met smalle wegen, geen trottoirs en doodlopende weggetjes. Dat is volgens eisers 1 niet vergelijkbaar met een woonwijk. 
        Eiser 2 voert aan dat de feitelijke situatie van belang is. Het gaat hier om een recreatiepark omringd door weilanden. Er is geen aanliggende lintbebouwing of een verbinding met een ander(e) dorp of stad. Het recreatiepark is nooit ontworpen als een bebouwde kom en heeft ook een heel andere ruimtelijke uitstraling. De recreatiewoningen staan kort op elkaar, er zijn smalle wegen, trottoirs ontbreken en er is heel veel water om in te recreëren. De uitstraling van het recreatiepark is heel anders dan die van een woonwijk, aldus eiser 2.
      
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), op het standpunt dat het bouwplan binnen de bebouwde kom is gelegen. Volgens verweerder is het bouwplan gelegen in een woon- en verblijfsgebied en mag er op het recreatiepark volgens het bestemmingsplan ook permanent worden gewoond. 
      
      
        5.3.1
        
          Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
          a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
          1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
          2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
          3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
          (…)
        
        
      
      
        5.3.2
        Artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        
        
          “Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
          (…)
          9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
          (…)”
        
        
      
    
    
      5.4
      Het antwoord op de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen, is van feitelijke aard. Van belang is of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon-of verblijffunctie heeft. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:450. De plaats van verkeersborden is daarbij niet van belang en evenmin de in de structuurvisie gebruikte aanduiding. Zoals de Afdeling meermaals heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3546) kan het begrip bebouwde kom worden omschreven als het gebied dat door aaneengesloten bebouwing overwegend een woon- en verblijffunctie heeft en waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid ook daadwerkelijk wonen of verblijven. De grens van de bebouwde kom wordt niet bepaald door de Wegenverkeerswetgeving, maar evenals in de ruimtelijke ordening door de aard van de omgeving. Binnen een bebouwde kom is de op korte afstand van elkaar gelegen bebouwing geconcentreerd tot een samenhangende structuur (Kamerstukken II 2005-2006, 30 453, nr. 3, blz. 17 en 18).
      
    
    
      5.5
      De rechtbank stelt voorop dat het recreatiepark niet door lintbebouwing of andere bebouwing is verbonden met een andere bebouwde kom. Dat betekent dat de vraag voorligt of het recreatiepark met 275 recreatiewoningen en bijbehorende bebouwing als een zelfstandige bebouwde kom kan worden aangemerkt, gelet op de criteria uit de jurisprudentie van de Afdeling. 
      
    
    
      5.6
      De rechtbank gaat aan de hand van foto’s, Google Maps en Street view, de ter zitting van partijen verkregen informatie en informatie uit (de toelichting op) het bestemmingsplan uit van de volgende feitelijke situatie. Het recreatiepark ligt middenin het buitengebied (grotendeels agrarisch gebied) en heeft een omvang van zo’n 25 hectare. Op het park staan 275 recreatiewoningen en bijbehorende bouwwerken, zoals een receptiegebouw en restaurant [naam 3] ’. Op dit moment worden 205 van de 275 recreatiewoningen permanent bewoond. Op het park bevinden zich smalle wegen en er zijn geen trottoirs.
      
    
    
      5.7
      In zijn algemeenheid wordt een recreatiepark niet snel als een bebouwde kom aangemerkt. In de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015 is overwogen dat binnen een recreatiepark weliswaar sprake is van een bepaalde concentratie van gebouwen, bestemd voor verblijf, maar dat betekent niet dat het recreatiepark op zichzelf een bebouwde kom vormt. Dat in het bestemmingsplan ‘De Vlietlanden’ is bepaald dat (mede)gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning is toegestaan en dat op dit moment ook een groot deel van de recreatiewoningen permanent wordt bewoond, zou een aanwijzing kunnen zijn dat sprake is van een bebouwde kom, maar dit acht de rechtbank niet doorslaggevend. [naam 2] is opgezet als een recreatiepark en ziet er ook zo uit, zoals blijkt uit de hiervoor beschreven feitelijke situatie. Dat er (ook) permanent gewoond mag worden, doet aan die feitelijkheid niet af. Bovendien is het geen vaststaand gegeven dat er ook permanent gewoond wordt. Dat is per eigenaar van een recreatiewoning verschillend en kan op ieder moment wijzigen. Van een op zichzelf staande bebouwde kom is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1
      De beroepsgrond over de bebouwde kom slaagt en daarom zijn de beroepen gegrond. Omdat geen sprake is van een bebouwde kom, mocht verweerder de omgevingsvergunning niet verlenen op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. Voor percelen die niet binnen de bebouwde kom zijn gelegen, staat dit artikel  immers alleen een functiewijziging toe van een bestaand gebouw voor een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. Aangezien het bouwplan ziet op een functiewijziging naar wonen, valt dit niet onder dit artikel. De bestreden besluiten komen daarom voor vernietiging in aanmerking en het primaire besluit dat strekt tot verlening van de omgevingsvergunning moet worden herroepen. Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank op dat dit niet betekent dat het bouwplan helemaal niet meer kan worden gerealiseerd. Door de vernietiging van de bestreden besluiten en het herroepen van de omgevingsvergunning ligt de aanvraag weer open. Verweerder moet opnieuw op de aanvraag beslissen. Verweerder kan, indien hij het bouwplan mogelijk wil maken, nog gebruik maken van zijn zogenaamde buitenplanse afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, van de Wabo. Hiervoor moet dan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in Afdeling 3.4 van de Awb gevolgd worden. 
      
    
    
      6.2
      Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder de griffierechten aan eisers vergoeden. Eiser 2 krijg ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiser 2 een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Het is niet gebleken dat eisers 1 voor vergoeding in aanmerking komende kosten hebben gemaakt. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen, voor zover ingediend door [eisers nummer 113] , [eisers 7] , niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart de beroepen van de overige eisers gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      
      
        draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van in ieder beroep € 181,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 2 tot een bedrag van € 1.518,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.