ECLI:NL:RVS:2023:1660, Raad van State, 26-04-2023, 202103040/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer het uitbreiden van de activiteiten van haar bedrijf aan de [locatie] in Beesd met het houden van opfokgeiten. [appellante] exploiteert een bedrijf aan de [locatie] in Beesd waar rundvee en vleeseenden worden gehouden. Zij wenst in plaats van een deel van de vleeseenden, opfokgeiten te houden. Zij heeft daarvoor op 19 december 2017 een melding gedaan, zoals bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Op 30 mei 2018 heeft zij een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor onder meer het houden van zeshonderd geiten.

202103040/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Beesd, gemeente West Betuwe,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 april 2021 in zaak nr. 19/7121 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer het uitbreiden van de activiteiten van haar bedrijf aan de [locatie] in Beesd met het houden van opfokgeiten.
    Bij uitspraak van 14 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 november 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 5 augustus 2021 heeft het college de aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 februari 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. L.A. Pronk, advocaat te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert een bedrijf aan de [locatie] in Beesd waar rundvee en vleeseenden worden gehouden. Zij wenst in plaats van een deel van de vleeseenden, opfokgeiten te houden. Zij heeft daarvoor op 19 december 2017 een melding gedaan, zoals bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Op 30 mei 2018 heeft zij een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor onder meer het houden van zeshonderd geiten.
    2.       Op 30 augustus 2017 hebben Provinciale Staten van Gelderland een voorbereidingsbesluit genomen, waarin staat dat het vanaf dat moment gedurende een half jaar niet is toegestaan voor landbouwbedrijven om naar geitenhouderijen om te schakelen of om het aantal geiten te vergroten. Dit verbod is daarna verwerkt in artikel 2.34 van de Omgevingsverordening Gelderland, zoals die van kracht werd op 1 januari 2018 (hierna: de Omgevingsverordening 2018). In die bepaling staat dat een uitzondering wordt gemaakt indien vóór 30 augustus 2017 melding is gemaakt van de wijziging, zoals bedoeld in het Activiteitenbesluit, of voor die wijziging een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend.
    3.       Het college heeft in het besluit van 14 november 2019 geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat de aanvraag volgens het college in strijd is met artikel 2.34 van de Omgevingsverordening 2018 en het niet mogelijk is daarvan af te wijken. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college daarin weliswaar gelijk heeft, maar dat het college de aanvraag ten onrechte heeft beoordeeld alsof daarmee ook werd gevraagd om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik, terwijl dat niet zo was. Om die reden heeft de rechtbank het besluit van 14 november 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellante], waarbij zij eerst de gelegenheid moet krijgen om die aanvraag aan te vullen.
    4.       [appellante] heeft haar aanvraag voor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets na de uitspraak van de rechtbank niet aangevuld met een aanvraag voor planologisch strijdig gebruik. Het college heeft de aanvraag in het besluit van 5 augustus 2021 daarom buiten behandeling gesteld. Op 1 januari 2021 is de Omgevingsverordening vernieuwd, maar het verbod op een wijziging van een veehouderij naar een geitenhouderij geldt onder die verordening ongewijzigd.
    Het besluit van 5 augustus 2021 wordt van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet.
    Wet- en regelgeving
    5.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    Strijd met de Omgevingsverordening 2018?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag voor het houden van geiten in strijd is met artikel 2.34 van de Omgevingsverordening 2018, omdat geen sprake is van een nieuwe geitenhouderij. Zij voert hierover aan dat de geiten al in mei 2017 feitelijk aanwezig waren in de stal van haar bedrijf en dat dat zonder meer was toegestaan op grond van het toentertijd ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dat de melding, zoals bedoeld in het Activiteitenbesluit, pas later is gedaan, maakt dat volgens haar niet anders, omdat die melding geen rechtsgevolg en geen relevantie in het kader van de ruimtelijke ordening heeft. Omdat de Omgevingsverordening 2018 in mei 2017 nog niet van kracht was, kan de wijziging van het bedrijf dan ook niet worden getoetst aan het daarin neergelegde verbod, aldus [appellante].
    6.1.    De Afdeling bespreekt eerst in 6.2 hoe het verbod in de Omgevingsverordening 2018 in elkaar zit. In 6.3 bespreekt de Afdeling wat het verbod betekent voor de aanvraag van [appellante].
    6.2.    Voor een goed begrip: de kern van wat hierna staat is dat er een verschil is tussen enerzijds de situatie waarin het verbod in een concrete situatie geldt (eerste lid) en anderzijds de situatie waarin het verbod in principe wel geldt maar dat daar een uitzondering op wordt gemaakt (tweede lid). In artikel 2.34, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2018 staat dat het verboden is een geitenhouderij te vestigen, een veehouderij of veehouderijtak met andere landbouwhuisdieren geheel of gedeeltelijk te wijzigen in een geitenhouderij, en het aantal geiten dat wordt gehouden op een bestaande geitenhouderij te vergroten. Het verbod laat het dus toe dat een bestaande geitenhouderij in dezelfde omvang wordt voortgezet. Tijdens de zitting heeft het college bevestigd dat [appellante] al vóór de ingangsdatum van het verbod op 30 augustus 2017 geiten is gaan houden en dat het bestemmingsplan dit toestond. Dat betekent dat sprake is van een bestaande geitenhouderij. Het verbod van de Omgevingsverordening 2018 laat het toe om bestaande geitenhouderijen voort te zetten. Anders dan waarvan het college en de rechtbank uitgaan, is daarbij niet van belang of de melding op grond van het Activiteitenbesluit pas na inwerkingtreding van het verbod is gedaan. Gelet op de tekst van het verbod en het feit dat de Omgevingsverordening 2018 is vastgesteld met het oog op een goede ruimtelijke ordening, bestaat geen grond voor het oordeel dat pas sprake is van een bestaande geitenhouderij als die ook voldoet aan alle andere mogelijke regels. In het kader van de Omgevingsverordening 2018 is sprake van een bestaande geitenhouderij als die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het verbod bestond en op grond van het bestemmingsplan was toegestaan.
    Een melding op grond van het Activiteitenbesluit is wel van belang bij de beoordeling of de uitzondering op het verbod in het tweede lid van toepassing is. Volgens die bepaling geldt het verbod niet voor zover op 30 augustus 2017 een ontvankelijke melding op grond van het Activiteitenbesluit of een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend. Uit de toelichting bij die bepaling blijkt dat met die uitzondering overgangsrecht wordt geboden voor de situaties, waarbij vóór het moment van kennisgeving en inwerkingtreding van het verbod al sprake was van een voldoende concreet initiatief tot uitbreiding van een geitenhouderij. Maar zoals hiervoor is overwogen, is die melding niet van belang bij de beoordeling of sprake is van een bestaande geitenhouderij. De uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan artikel 2.34 van de Omgevingsverordening 2018 is dan ook niet de juiste.
    6.3.    Wat betekent artikel 2.34 van de Omgevingsverordening 2018 voor de aanvraag van [appellante]? [appellante] heeft een stallijst gegeven, waarin staat dat op 18 augustus 2017 en dus voorafgaand aan de inwerkingtreding van het verbod, 503 geiten werden gehouden op het perceel. Het college bestrijdt niet dat dit aantal feitelijk juist is. De aanvraag dateert van na de inwerkingtreding van het verbod en gaat over het houden van 600 geiten. Dat komt neer op het vergroten van het aantal te houden geiten met 97 dieren ten opzichte van het aantal dat al door [appellante] werd gehouden. Het verbod laat een vergroting van het aantal geiten niet toe. Ondanks dat het houden van 503 geiten op grond van het bestemmingsplan legaal was, is de aanvraag voor 600 geiten dus toch in strijd met het verbod in artikel 2.34, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingsverordening 2018.  
    De vraag is vervolgens of hier de uitzondering op dat verbod van toepassing is. Vast staat dat [appellante] voor de wijziging geen ontvankelijke melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit heeft ingediend op of voor 30 augustus 2017, en ook geen aanvraag om een omgevingsvergunning. De uitzondering op het verbod is daarom niet van toepassing. Dit betekent dat de rechtbank terecht, maar op verkeerde gronden, heeft geconcludeerd dat de aanvraag in strijd is met de Omgevingsverordening 2018 en dus een omgevingsvergunning vereist is voor het afwijken daarvan op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Het betoog slaagt niet.
    Verbod onverbindend of buiten toepassing?
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank artikel 2.34 van de Omgevingsverordening 2018 onverbindend had moeten verklaren of buiten toepassing had moeten laten. Zij stelt dat het kennelijk onredelijk is dat die bepaling verwijst naar de melding zoals bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. Die melding draagt volgens [appellante] niet bij aan een goede ruimtelijke ordening, doorkruist daarmee het systeem van de Wabo, en mag daarom niet worden gebruikt in ruimtelijke regelgeving.
    7.1.    Het klopt dat de melding betekenis heeft voor de uitzondering op het verbod in artikel 2.34, tweede lid, van de Omgevingsverordening 2018. Die melding wordt gebruikt voor de beoordeling of voor de inwerkingtreding van het verbod al sprake was van een voldoende concreet initiatief tot uitbreiding van een geitenhouderij. Dat wil zeggen dat de melding dus alleen dient om te kunnen zien of een initiatiefnemer extra geiten wilde gaan houden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit het systeem van de Wabo doorkruist. Daarnaast staat het Provinciale Staten in beginsel vrij om een criterium te kiezen voor de uitzondering op het verbod om geiten te houden.
    Het betoog slaagt niet.
    Besluit van 5 augustus 2021
    8.       In het besluit van 5 augustus 2021 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat [appellante] daarbij niet ook heeft verzocht om een omgevingsvergunning voor het afwijken van de Omgevingsverordening 2018. Tijdens de zitting heeft [appellante] uiteengezet dat zij tegen dat besluit dezelfde betogen aanvoert als tegen de uitspraak van de rechtbank. Zoals de Afdeling hiervoor onder 6.3 en 7.1 heeft overwogen, slagen die betogen niet.
    Tijdens de zitting heeft [appellante] ook verzocht om in de gelegenheid gesteld te worden de aanvraag zo aan te passen dat het daarin nog maar gaat over 503 geiten. De Afdeling ziet hiervoor echter geen ruimte. Alleen als het te beoordelen besluit onrechtmatig is en daarom moet worden vernietigd, kan de bestuursrechter kijken wat de mogelijkheden zijn voor het vervolg van de procedure. In dit geval blijft het besluit van 5 augustus 2021 in stand. Daarmee komt deze procedure tot een einde. Alleen al daarom kan de Afdeling [appellante] niet nog de gelegenheid geven om de aanvraag aan te passen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. Omdat de beslissing (de vernietiging) van de rechtbank niet is aangevochten, wordt met dat oordeel volstaan.
    Het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2021 is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe van 5 augustus 2021 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    457-860
     
    Bijlage wet- en regelgeving
     
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. […]
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en i
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet; […]
    i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    Artikel 2.7, eerste lid
    Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 4.1, eerste en derde lid
    1.       Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. […]
    3.       Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.
    Omgevingsverordening Gelderland
    Artikel 2.34
    1. Het is verboden om:
    a. een geitenhouderij te vestigen;
    b. een veehouderijbedrijf of een veehouderijtak met andere landbouwhuisdieren geheel of gedeeltelijk te wijzigen in een geitenhouderij;
    c. het aantal geiten dat op een bestaande geitenhouderij wordt gehouden te vergroten;
    d. de oppervlakte van een dierenverblijf voor geiten te vergroten, tenzij het vergunde, dan wel gemelde aantal geiten aantoonbaar niet groeit;
    e. een dierenverblijf voor een geitenhouderij op te richten en een gebouw of gronden voor het houden van geiten in gebruik te nemen;
    f. bouwwerken of gronden tijdelijk te gebruiken voor een geitenhouderij.
    2. Dit verbod is niet van toepassing voor zover voor die activiteit op 30 augustus 2017:
    a. een ontvankelijke melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit bij het bevoegd gezag is ingediend; of
    b. een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning bij het bevoegd gezag is ingediend, tenzij de aanvraag ziet op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    3. Dit verbod geldt voor het betreffende plangebied zolang geen bestemmingsplan als bedoeld in artikel 8.1 voor dat plangebied in werking is getreden dat overeenstemt met het eerste lid.
    4. In afwijking van artikel 8.1, derde lid, stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan dat overeenstemt met het eerste lid uiterlijk voor 1 januari 2021 vast, tenzij door Gedeputeerde Staten uitstel is verleend om reden dat Provinciale Staten het tijdelijke verbod in heroverweging hebben genomen.
    Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit)
    Artikel 1.10, eerste en tweede lid
    1.       Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.
    2.       Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.