ECLI:NL:RVS:2024:352, Raad van State, 31-01-2024, 202002086/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartijen] een vergunning verleend voor het omzetten van een deel van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in drie onzelfstandige woonruimten. [wederpartijen] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. Zij hebben bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van een deel van deze zelfstandige woning in vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door vier personen. Bij het besluit van 15 mei 2018 heeft het college een vergunning verleend voor het omzetten van een deel van de zelfstandige woonruimte in maximaal drie onzelfstandige woonruimten te bewonen door maximaal drie werkende personen. [wederpartijen] hebben hiertegen bezwaar ingediend en verzocht om verlening van een vergunning voor het omzetten van een deel van de zelfstandige woonruimte in maximaal vier onzelfstandige woonruimten. Zij hebben ook verzocht om schrapping van de voorwaarde ‘verhuur aan werkenden’. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en de voorwaarde ‘verhuur aan werkenden’ geschrapt.

202002086/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/4680 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Nijmegen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 mei 2018 heeft het college aan [wederpartijen] een vergunning verleend voor het omzetten van een deel van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in drie onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college het door [wederpartijen] daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 maart 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartijen] moet nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college het besluit van 11 juli 2019 herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen. Het college heeft verklaard dat de woning aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
    [wederpartijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een deel van de schriftelijke uiteenzetting aangeduid als beroep tegen het besluit van 20 mei 2020.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college ambtshalve besloten het bezwaar ongegrond te verklaren. Het college heeft verklaard dat het pand aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
    [wederpartijen] hebben hiertegen beroep ingesteld.
    Het college en [wederpartijen] hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartijen] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. Zij hebben bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van een deel van deze zelfstandige woning in vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door vier personen. Bij het besluit van 15 mei 2018 heeft het college een vergunning verleend voor het omzetten van een deel van de zelfstandige woonruimte in maximaal drie onzelfstandige woonruimten te bewonen door maximaal drie werkende personen. [wederpartijen] hebben hiertegen bezwaar ingediend en verzocht om verlening van een vergunning voor het omzetten van een deel van de zelfstandige woonruimte in maximaal vier onzelfstandige woonruimten. Zij hebben ook verzocht om schrapping van de voorwaarde ‘verhuur aan werkenden’. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en de voorwaarde ‘verhuur aan werkenden’ geschrapt.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 11 juli 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: Hvv 2019) onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.
    In het besluit van 11 juli 2019 heeft het college verwezen naar artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: Hvv 2017). De rechtbank heeft vastgesteld dat dit niet het juiste juridische kader is. Het college had moeten verwijzen naar de Hvv 2019. Afgezien daarvan heeft de rechtbank vastgesteld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 identiek is aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. Ook aan artikel 12 van de Hvv 2017 ligt geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag. Dit betekent dat artikel 12 van de Hvv 2017, dan wel artikel 12 van de Hvv 2019, niet aan het besluit van 11 juli 2019 ten grondslag mocht worden gelegd, aldus de rechtbank.
    3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 20 mei 2020 het besluit van 11 juli 2019 herroepen en verklaard dat de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen op grond van de Huisvestingsverordening 2020 (hierna: Hvv 2020) vergunningvrij kan worden omgezet.
    Hoger beroep van het college
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Huisvestingsverordening heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    4.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag voor het besluit van 20 mei 2020 die op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    Het besluit van 1 oktober 2021
    5.       Bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft het college verklaard dat de zelfstandige woning aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet. Tegen dit besluit is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [wederpartijen] daarbij in verband met de navolgende overwegingen onvoldoende belang hebben.
    Het besluit van 11 juli 2019
    6.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 11 juli 2019. Omdat het college bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woning van [wederpartijen] vergunningvrij kan worden omgezet, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of zij daar nog belang bij hebben.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben [wederpartijen] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden als gevolg van het besluit van 11 juli 2019. Dat betekent dat [wederpartijen] belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep tegen dit besluit. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 11 juli 2019 inhoudelijk beoordelen.
    Beroepsgronden en beoordeling
    7.       [wederpartijen] hebben betoogd dat het college geen vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van hun woning. Volgens [wederpartijen] geldt de vergunningplicht niet voor woningen die al waren omgezet op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De woning van [wederpartijen] is al voor de invoering van de vergunningplicht, namelijk in 1980, omgezet.
    7.1.    In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad.
    De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen met een WOZ-waarde tot € 290.00,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Uit dit rapport volgt echter niet dat het voor de bestrijding van deze effecten ook noodzakelijk en geschikt is om in te grijpen in de woonruimtevoorraad boven die grens. De WOZ-waarde van het pand aan [locatie] in Nijmegen bedroeg € 386.000,00 (peiljaar: 2018). De waarde van de woning van [wederpartijen] lag dus boven de grens van € 290.000,00. De waarde van de woning gaf dan ook geen aanleiding voor een vergunningplicht.
    Verder staat in het rapport dat de vergunningplicht ook is opgenomen om in wijken waar de leefbaarheid onder druk staat, een afweging te kunnen maken of verkamering uit oogpunt van het voorkomen van overlast ongewenst is. Zoals is uiteengezet in overweging 5.3 van de uitspraak van 23 juni 2021 mag leefbaarheid een van de afwegingen zijn bij het al dan niet verlenen van een omzettingsvergunning, maar mag het niet het doel zijn voor het opnemen van een vergunningplicht.
    7.2.    Het voorgaande betekent dat het college artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 in de zaak van [wederpartijen] buiten toepassing had moeten laten vanwege strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Het beroep van [wederpartijen] is gegrond en het besluit van 11 juli 2019 moet om die reden worden vernietigd.
    Verzoek om schadevergoeding
    8.       In het beroepschrift tegen het besluit van 20 mei 2020 hebben [wederpartijen] gevraagd om een vergoeding van de nog nader op te maken schade, tot het in artikel 8:89, tweede lid, van de Awb genoemde bedrag. [wederpartijen] hebben dit verzoek vervolgens niet onderbouwd. Zij hebben geen inzicht gegeven in de schade en de omvang daarvan. Het verzoek om schadevergoeding moet daarom worden afgewezen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit van 20 mei 2020 moeten worden vernietigd.
    Het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit op bezwaar van 11 juli 2019 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd.
    De besluitvorming over de aanvraag van [wederpartijen] is met het besluit van 1 oktober 2021 afgerond.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/4680;
    III.      verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 11 juli 2019, kenmerk JZ20/Z18.041250/D190407810, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 11 juli 2019, kenmerk JZ20/Z18.041250/D190407810;
    V.       vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 20 mei 2020, kenmerk JZ20/Z19.043494/D200474826;
    VI.      wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.998,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij A] en [wederpartij B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 11 juli 2019
    Huisvestingswet 2014 (geldend van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    […]