ECLI:NL:RBAMS:2024:175, Rechtbank Amsterdam, 17-01-2024, AMS 21/5167
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete voor schending meldingsplicht vakantieverhuur. Beroep gegrond vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Wijziging grondslag bestuurlijke boete in het bestreden besluit. Matigingsbeleid. Verweerder hoefde de boete niet verder te matigen.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/5167 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. M.J. Meijer),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder 
      (gemachtigde: mr. U. Tasdelen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het opleggen van een bestuurlijke boete voor schending van de meldingsplicht voorafgaand aan vakantieverhuur van een woonruimte.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 21 september 2021 en het herziene bestreden besluit van 24 februari 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven. 
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Eiser is woonachtig op de [adres] te Amsterdam. Eiser is tevens de eigenaar van deze woning. Op 23 juli 2020 is door verweerder aan eiser een vergunning verleend voor tijdelijke onttrekking van de woning voor vakantieverhuur. Tussen 29 augustus en 2 september 2020 heeft eiser voor vier nachten zijn woning verhuurd aan toeristen. De netto opbrengst van deze verhuurperiode bedroeg € 364,13. 
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit van 15 februari 2021 heeft verweerder op grond van artikel 21, eerste lid onder a van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) aan eiser een bestuurlijke boete van € 6.000,- opgelegd en ingevorderd voor het niet melden van vakantieverhuur in zijn woning. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar ingediend. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit van 21 september 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, onder wijziging van de gronden, en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft geconstateerd dat eiser de woonruimte in strijd met de voorwaarden van zijn onttrekkingsvergunning ten behoeve van vakantieverhuur heeft verhuurd door hieraan voorafgaand geen melding van te maken. Dit is anders dan in het primaire besluit wordt vermeld, in strijd met het bepaalde in artikel 24 juncto artikel 26, eerste lid onder c, van de Hvw. Volgens verweerder heeft eiser niet voldoende aannemelijk gemaakt dat hij de vakantieverhuur niet had kunnen melden. Van eiser mocht verwacht worden dat hij zich zou informeren over de betreffende regelgeving omtrent vakantieverhuur indien hij deze niet kende. Daarnaast ziet verweerder geen reden tot matiging van de opgelegde bestuurlijke boete.
      
    
    
      2.4.
      
        Verweerder heeft tijdens de beroepsprocedure nieuw beleid geformuleerd ten aanzien van de matiging van boetes. Dit beleid, de Beleidsregel matiging bestuurlijke boete
        Huisvestingsverordening en Leegstandverordening (hierna: het matigingsbeleid), is op 
        1 januari 2023 in werking getreden. Daarin is proportionaliteitsbeleid opgenomen voor eerste administratieve boetes voor vakantieverhuur. Vanwege dit matigingsbeleid heeft verweerder met het herziene bestreden besluit van 24 februari 2023 het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat dat het primaire besluit wordt herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete en deze wordt gematigd van € 6.000,- naar € 3.000,-. Voor het overige wordt het primaire besluit in stand gelaten.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht een bestuurlijke boete heeft opgelegd vanwege schending van de meldingsplicht voorafgaand aan vakantieverhuur van een woonruimte. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wijziging grondslag bestuurlijke boete
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiser stelt dat verweerder in strijd met de artikelen 4:8, 7:11, eerste lid en 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gehandeld. Verweerder heeft namelijk in het bestreden besluit de grondslag voor de bestuurlijke boete van artikel 21 van de Hvw gewijzigd in artikel 24 juncto artikel 26, eerste lid, onder c van de Hwv. Verweerder heeft eiser in de hoorzitting tijdens de bezwaarprocedure geïnformeerd over de voorgenomen wijziging van de wettelijke grondslag en heeft eiser in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Eiser heeft zijn zienswijze naar voren gebracht waarna verweerder de grondslag heeft gewijzigd in het bestreden besluit. Volgens eiser is dit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel omdat de originele bezwaarprocedure zich richt op een andere juridische grondslag. Eiser stelt dat aangezien de grondslag is gewijzigd er een nieuwe zienswijzeprocedure dient plaats te vinden op grond van artikel 4:8 van de Awb. Dit schrijft de wet dwingend voor in artikel 5:53, derde lid, van de Awb. Volgens eiser is hij in zijn belangen geschaad door het missen van een nieuwe zienswijzeprocedure omdat hij zijn bezwaren dan anders zou hebben bepleit en dit tot een ander oordeel had kunnen leiden. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt. In het bestreden besluit is op basis van hetzelfde rapport van bevindingen en dezelfde feitelijke constateringen die ten grondslag lagen aan het primaire besluit, de wettelijke grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet in strijd met de artikelen 4:8, 7:11, eerste lid en 8:69 van de Awb. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBB) heeft overwogen in de uitspraak van 12 oktober 2017 brengen de systematiek en de uitgangspunten van de Awb inzake het beslissen op een bezwaarschrift mee dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen, waarbij de eis geldt dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. Nu het bestreden besluit is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex en hetzelfde rapport van bevindingen als het primaire besluit, dient de gewijzigde grondslag in het bestreden besluit te worden beschouwd als het resultaat van de volledige heroverweging van het primaire besluit, zoals neergelegd in artikel 7:11 van de Awb. In het voornemen tot boeteoplegging en in het primaire besluit wordt immers al vermeld dat eiser in strijd heeft gehandeld met een van de gestelde voorwaarden van de onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur. Eiser wist hierdoor precies wat het verwijt was waarvoor hij een bestuurlijke boete opgelegd heeft gekregen, maar heeft toch gekozen voor een procedurele benadering in zijn strategie tijdens de bezwaarprocedure. Eiser heeft deze strategie volgehouden in alle reacties in de bezwaarprocedure maar ook in de beroepsprocedure. Naar het oordeel van de rechtbank komt dit voor rekening en risico van eiser. Verweerder heeft eiser daarbij voldoende mogelijkheden geboden om inhoudelijk te reageren op het wijzigen van de grondslag voor het opleggen van de bestuurlijke boete waardoor eiser niet in zijn belangen is geschaad. Het beroep slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Overtreding en overtreder
        
      
      
      
        5.	Tussen partijen is niet in geschil dat eiser de Hvw heeft overtreden door, in strijd met de voorschriften in de verleende onttrekkingsvergunning, geen melding te maken van een periode van vakantieverhuur. Eiser heeft dit ook erkend door aan te geven dat hij vergeten is melding te maken van de vakantieverhuur. 
      
      
      
        
          Matiging boete
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiser heeft aangevoerd dat de boete, ook na matiging met toepassing van het nieuwe beleid, niet evenredig is en buitenproportioneel. Volgens eiser is er bij hem sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. De boete dient daarom primair te worden gematigd naar 10% van het toepasselijke forfait. Op geen enkel moment heeft eiser namelijk de regels doelbewust overtreden. Het ging hier om het eenmalig overtreden van de regels. Er is nooit sprake geweest van een doorlopende exploitatie van een illegaal hotel, maar het ging concreet slechts om vier dagen toeristische verhuur. Eiser is particulier en er is geen sprake geweest van een negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad of de doorstroming op de woningmarkt. Daarnaast is eiser freelance journalist en heeft hij moeite met het vergaren van inkomsten. Met het verhuren van de woning heeft eiser slechts € 364,13 aan ‘winst’ vergaard. Eiser stelt daarom dat verweerder de boete had moeten matigen.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder verwijst naar het gefixeerde boetestelsel en is van mening dat het inmiddels gematigde boetebedrag niet verder hoeft worden gematigd vanwege een verminderde verwijtbaarheid. Omdat eiser zijn woning ging verhuren aan toeristen mocht volgens verweerder van hem worden verwacht dat hij zich liet informeren over de (soms snel) veranderende regelgeving. Dit was eisers verantwoordelijkheid. De regels zijn openbaar toegankelijk en makkelijk vindbaar via internet. Het boetebedrag is bovendien al flink gematigd door het nieuwe beleid. Voor het matigen van de boete wegens de geringe financiële draagkracht van eiser ziet verweerder geen reden. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank heeft in een recente uitspraak van de meervoudige kamer overwogen dat het matigingsbeleid redelijk is. Het maakt namelijk wel degelijk onderscheid in de zwaarte en het soort overtreding. Zo wordt rekening gehouden met de omstandigheid of iemand voor het eerst een boete opgelegd krijgt, of dat hij de regels al vaker heeft overtreden. Daarnaast is de boete voor niet-administratieve (ernstige en/of leefbaarheids)overtredingen, zoals een overschrijding van het aantal toegestane huurders, een stuk hoger dan voor het niet voldoen aan administratieve verplichtingen zoals de meldplicht. De rechtbank ziet geen reden om nu anders te oordelen en volgt eiser dan ook niet in de stelling dat het matigingsbeleid niet evenredig en buitenproportioneel is. 
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of eiser aannemelijk heeft gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden gematigd dient te worden. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen.
      
    
    
      6.5.
      
        Het betoog van eiser dat hij geen verkeerde intenties had en te goeder trouw handelde, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Deze omstandigheden zijn reeds verdisconteerd in het matigingsbeleid. Bij de vaststelling van dit beleid en de lagere boete voor administratieve overtredingen is gedacht aan de situatie van eiser: een particuliere verhuurder die bepaalde voorwaarden vergeet in acht te nemen. Met het nieuwe matigingsbeleid heeft verweerder ook al rekening gehouden met de omstandigheid dat het een eerste overtreding betreft. Ook in de gestelde geringe financiële draagkracht van eiser ziet de rechtbank geen aanleiding de boete te matigen. De enkele stelling van eiser dat hij
        freelance journalist is en moeite heeft met het vergaren van inkomsten, is onvoldoende om te beoordelen of eiser de boete niet kan betalen. Eiser heeft het gebrek aan financiële draagkracht onvoldoende onderbouwd, waardoor verweerder hierin terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen. Dit beroep slaagt niet.
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiser heeft de rechtbank verzocht om een schadevergoeding toe te kennen in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    
      7.2.
      De redelijke termijn in een boetezaak wordt overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak doet, behalve als er bijzondere omstandigheden zijn. De termijn van twee jaar begint te lopen op het moment dat het college een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kan ontlenen dat zij een boete zal krijgen. Als sprake is van een onacceptabele vertraging vindt daarvoor een compensatie plaats door middel van matiging van de boete. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,00 in de rede.
      
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank constateert dat in deze zaak het voornemen tot boeteoplegging op 
        6 november 2020 aan eiseres kenbaar is gemaakt. Op die datum is de termijn gaan lopen. Dit betekent dat op het moment van de uitspraak in deze zaak de tweejaarstermijn met bijna veertien maanden is overschreden. Deze vertraging is deels te wijten aan de ontwikkeling van het matigingsbeleid door verweerder, waardoor deze zaak later is behandeld. Daarnaast heeft de rechtbank de zaak twee keer verdaagd vanwege organisatorische redenen en is de zaak nog eens verplaatst wegens verhindering van de gemachtigde van eiser. De rechtbank ziet aanleiding om de boete met 10% te matigen, te weten € 300,-. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank dient, gelet op artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de boete vast op € 2.700,-. 
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in totaal € 875,-, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het herziene bestreden besluit van 24 februari 2023;
      
      
        herroept het primaire besluit van 15 februari 2021;
      
      
        stelt de boete vast op € 2.700,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 875,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.C.M. Schilder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      17 januari 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 4:8 
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
      
        de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
      
      
        die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
      
    
    2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.
    
  
  
    Artikel 7:11   
    
      
        Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
      
      
        Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
      
    
    
  
  
    Artikel 5:46   
    
      
        De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
      
      
        Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
      
      
        Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
      
        Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
      
    
    
  
  
    Artikel 5:53 
    
      
        Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
      
      
        In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
      
      
        In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
      
    
    
  
  
    Artikel 8:69 
    
      
        De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
      
      
        De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
      
      
        De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.
      
    
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
  
  
    Artikel 21   
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    …
    
  
  
    Artikel 24
    De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    
  
  
    Artikel 26
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid intrekken indien:
    a. de houder van die vergunning niet binnen een jaar nadat die vergunning onherroepelijk is geworden is overgegaan tot:
    
      1°. onttrekking als bedoeld in artikel 21, onderdeel a;
      2°. samenvoeging als bedoeld in artikel 21, onderdeel b;
      3°. omzetting als bedoeld in artikel 21, onderdeel c;
      4°.verbouwing als bedoeld in artikel 21, onderdeel d;
      5°.onderscheidenlijk tot inschrijving in de openbare registers van de akte van splitsing in appartementsrechten, bedoeld in artikel 109 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, of tot het verlenen van deelnemings- of lidmaatschapsrechten, of
      6°.toeristische verhuring als bedoeld in artikel 23c, eerste lid;
    
    
       die vergunning is verleend op grond van door de houder van die vergunning verstrekte gegevens waarvan deze wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat zij onjuist of onvolledig waren, of
       de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd.
    
    …
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:327.
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031.
  
  
     Rechtbank Amsterdam, 20 september 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:6480.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7033.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0226.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:527.