ECLI:NL:RVS:2023:1020, Raad van State, 15-03-2023, 202002621/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Teylingen [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om gestelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en van artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel [locatie] te Voorhout te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft [appellant] twee lasten opgelegd. [appellant] is eigenaar van het perceel. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - bollenzone 1". Het college heeft aan [appellant] op 6 januari 2017 een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend om op het perceel een bed &amp; breakfast te realiseren. [appellant] heeft enige tijd later gevraagd om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de logiesaccommodatie met het oog op huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfsbebouwing op het perceel. Het college heeft die omgevingsvergunning bij besluit van 5 maart 2018 geweigerd.

202002621/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] (hierna: [appellant]), wonend te Voorhout,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2020 in zaken nrs. 20/1190 en SGR 20/1242 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om gestelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en van artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op het perceel [locatie] te Voorhout (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft [appellant] twee lasten opgelegd.
    Bij besluit van 2 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 maart 2020 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 3 juni 2020 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 6.000,00. Deze dwangsommen hadden betrekking op de eerste last.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden aangevoerd.
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 18.000,00. Deze dwangsommen hadden betrekking op de tweede last.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden aangevoerd.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 4 juli 2022 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Kramer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Werkhoven en K. El Haddad, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - bollenzone 1".
    2.       Het college heeft aan [appellant] op 6 januari 2017 een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend om op het perceel een bed & breakfast te realiseren. [appellant] heeft enige tijd later gevraagd om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de logiesaccommodatie met het oog op huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfsbebouwing op het perceel. Het college heeft die omgevingsvergunning bij besluit van 5 maart 2018 geweigerd. [appellant] heeft daarna opnieuw een omgevingsvergunning gevraagd voor het verbouwen van een bedrijfspand met het oog op huisvesting van arbeidsmigranten. Het college heeft bij besluit van 18 juli 2019 ook deze omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft die weigering bij het besluit op bezwaar van 2 januari 2020 in stand gelaten. Deze weigeringsbesluiten zijn beide onherroepelijk geworden.
    Verder heeft het college aan [appellant] op 10 juli 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een toegangsweg en uitrit op het perceel, die uitkomt op de Akervoorderlaan. Het college heeft aan deze omgevingsvergunning voorschriften verbonden, onder meer over het aanplanten van afschermende heggen.
    3.       Controles door toezichthouders hebben uitgewezen dat [appellant] het bedrijfspand op zijn perceel gebruikte voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Volgens het college is dit in strijd met het bestemmingsplan. Verder hebben deze controles volgens het college uitgewezen dat de situatie op het perceel niet in overeenstemming is met de voorschriften over het aanplanten van heggen. Die voorschriften zijn verbonden aan de omgevingsvergunning voor het aanleggen van de toegangsweg en uitrit. Het college heeft [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, waarin [appellant] is gelast om deze overtredingen ongedaan te maken.
    4.       [appellant] is het niet eens met deze lasten onder dwangsom. Tegen het besluit op bezwaar heeft hij beroep ingesteld en de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank niet alleen op het verzoek om voorlopige voorziening beslist, maar tegelijk uitspraak op het beroep van [appellant] gedaan, en dat beroep ongegrond verklaard. [appellant] is het niet eens met deze uitspraak.
    5.       Volgens het college heeft [appellant] niet tijdig aan de beide lasten voldaan, waardoor de dwangsommen die aan die lasten zijn verbonden, tot het maximum zijn verbeurd. Het college is bij twee afzonderlijke besluiten overgegaan tot invordering van deze dwangsommen. [appellant] is het ook daarmee niet eens.
    De reikwijdte van de aangevallen uitspraak
    6.       [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte tegelijk met de beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening op het beroep heeft beslist. Volgens hem heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat nader onderzoek niet kon bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter heeft miskend dat het beroep niet alleen was gericht tegen de last over de huisvesting van arbeidsmigranten, maar ook tegen de last over de heggen. Daarover had [appellant] na het verzoek om voorlopige voorziening nog beroepsgronden willen aanvoeren. Op de zitting heeft de voorzieningenrechter [appellant] ook niet gevraagd of hij zich erin kon vinden als de voorzieningenrechter tegelijk op het beroep zou beslissen. Door in de uitspraak in het geheel niet in te gaan op de last over de heggen, heeft de voorzieningenrechter volgens [appellant] niet beslist op grondslag van het beroep.
    6.1.    Op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak (op het beroep), als hij na de zitting van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Uit het tweede lid volgt dat hiervoor geen toestemming van partijen nodig is, als het niet gaat om een beroep waarin in eerste en hoogste aanleg uitspraak wordt gedaan.
    6.2.    Omdat het hier niet ging om een uitspraak in eerste en hoogste aanleg, was in dit geval geen toestemming van partijen nodig.
    6.3.    De Afdeling stelt voorts voorop dat, zoals zij eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2012:1527), aan de voorzieningenrechter bij de toepassing van de bevoegdheid om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak aanzienlijke vrijheid toekomt.
    6.4.    De Afdeling stelt vast het beroep is gericht tegen het besluit op bezwaar van 2 januari 2020, waarin zowel de last over de huisvesting van arbeidsmigranten, als de last over de heggen aan de orde was. In de aangevallen uitspraak wordt alleen ingegaan op de eerstgenoemde last. Daaruit leidt de Afdeling af dat de voorzieningenrechter er bij zijn beslissing om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak van uit is gegaan dat de last over de heggen geen onderdeel van het beroep vormde, zodat daarover ook geen nader onderzoek nodig was. Naar het oordeel van de Afdeling had de voorzieningenrechter redelijkerwijs niet tot die conclusie kunnen komen. Uit het beroepschrift, waarin de gronden van het beroep nog niet waren vermeld, kon de voorzieningenrechter dat niet afleiden, want daarin waren de beide lasten beschreven. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank [appellant] bij brief van 14 februari 2020 in de gelegenheid heeft gesteld om de gronden van het beroep binnen vier weken aan te vullen. Uit het dossier van de rechtbank blijkt dat de rechtbank op dezelfde dag het gemotiveerde verzoek om voorlopige voorziening van [appellant] heeft ontvangen. Daarin is wel uitsluitend ingegaan op de last over de huisvesting van arbeidsmigranten. Uit alleen die omstandigheid mocht de voorzieningenrechter echter niet zonder meer afleiden dat [appellant] de bedoeling had om ook het beroep tot die ene last te beperken. Een verzoek om voorlopige voorziening kan namelijk ook betrekking hebben op alleen een deel van het onderwerp van het beroep. De Afdeling kan uit het dossier van de rechtbank niet afleiden dat de voorzieningenrechter zich ervan heeft vergewist dat niet alleen het verzoek, maar ook het beroep was beperkt tot de last over de huisvesting van arbeidsmigranten, voordat hij besloot om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Weliswaar blijkt uit de zittingsaantekeningen dat de voorzieningenrechter op de zitting aan [appellant] heeft gevraagd of het nog om de heg ging, waarop [appellant] heeft geantwoord van niet. Maar hieruit blijkt niet dat de voorzieningenrechter doelde op het beroep, en niet alleen op het verzoek, en dat dit [appellant] ook duidelijk had moeten zijn. Daarbij is van betekenis dat uit de zittingsaantekeningen niet blijkt dat de voorzieningenrechter er bij het stellen van de vraag op heeft gewezen dat hij mogelijk onmiddellijk uitspraak op het beroep zou gaan doen, terwijl de gestelde termijn voor het aanvullen van de gronden van het beroep op dat moment nog niet was verstreken.
    6.5.    De voorzieningenrechter heeft dus niet op juiste gronden aangenomen dat de last over de heggen geen onderwerp van het beroep vormde. Hierdoor is ook zijn conclusie dat nader onderzoek daarover redelijkerwijs niet kon bijdragen aan de beoordeling van de zaak, niet houdbaar. De voorzieningenrechter had dan ook geen toepassing mogen geven aan artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. Het betoog slaagt.
    7.       Het hoger beroep is gegrond.
    8.       De Afdeling zal de zaak niet terugwijzen naar de rechtbank, maar de beroepsgronden die [appellant] tegen het besluit van 2 januari 2020 heeft ingebracht zelf in deze uitspraak beoordelen, zoals [appellant] heeft verzocht. De Afdeling zal ook ingaan op de invorderingsbesluiten van 3 juni 2020 en 25 augustus 2020. Voor de overzichtelijkheid behandelt de Afdeling deze invorderingsbesluiten elk direct achter de beoordeling van de bijbehorende last.
    Huisvesting arbeidsmigranten
    Inleiding
    9.       Volgens het college is het gebruik van het bedrijfspand op het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan, en daarmee in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft [appellant] bij het besluit van 12 augustus 2019 onder meer gelast om deze overtreding vóór 14 oktober 2019 te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 4.500,00 per (gedeelte van) een week dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 18.000,00. Bij het besluit op bezwaar van 2 januari 2020 heeft het college deze last in stand gehouden. Het college heeft de begunstigingstermijn op 17 februari 2020 verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 maart 2020.
    Strijd met bestemmingsplan?
    10.     [appellant] betoogt dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel geen overtreding oplevert waartegen het college handhavend kan optreden. Het bestemmingsplan staat ter plaatse gebruik als bed & breakfast toe. De huisvesting van arbeidsmigranten valt volgens [appellant] onder de definitie van bed & breakfast in de planregels zoals die golden op het moment van het handhavingsbesluit. In die definitie kwam de beperking dat het moet gaan om verblijf met een kortdurend en toeristisch karakter, zoals later opgenomen in de gewijzigde definitie in de planregels van het  bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen, 1e herziening", nog niet voor. Het college stelt zich ten onrechte op het standpunt dat, in weerwil van de duidelijke definitie, betekenis toekomt aan de bedoeling van de planwetgever om het begrip bed & breakfast ook in het eerder geldende plan tot zo'n verblijf te beperken. Het college heeft zich daarbij bovendien ten onrechte beroepen op de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1775), omdat het in die zaak, anders dan bij [appellant], ging om het verhuren van ruimte als hoofdverblijf. Daar komt bij dat het bestemmingsplan en de plantoelichting geen grond bieden om aan te nemen dat het ontbreken van deze beperking in de definitie een kennelijke vergissing is. Dat is volgens [appellant] zo omdat een koppeling tussen bed & breakfast en verblijfsrecreatie alleen in enkele specifieke planregels wordt gelegd, en in de meeste planregels juist niet. [appellant] betwist dat het verblijf van de arbeidsmigranten in het bedrijfspand meer omvat dan nachtverblijf en dat zij ter plaatse hun sociale leven hebben. Bovendien verblijven de arbeidsmigranten daar korter dan zes maanden. Daardoor is er volgens [appellant] geen sprake van hoofdverblijf. Tot slot voert [appellant] aan dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat sprake is van kamerhuur. Daarvan is alleen sprake als de bewoners ter plaatse hun hoofdverblijf hebben, en dat is bij de arbeidsmigranten op het perceel van [appellant] dus niet het geval. Zij hebben hun hoofdverblijf in het buitenland.
    10.1.  Artikel 3, lid 3.1, onder j, gezien in samenhang met tabel 3.1 van de planregels staat op voor "Agrarisch - Bollenteelt - bollenzone 1" aangewezen gronden als ondergeschikte nevenfunctie een bed & breakfast toe die bestaat uit maximaal 3 kamers en 8 bedden.
    In artikel 1, lid 1.22, is het begrip "bed & breakfast" omschreven als: "het op kleine schaal aanbieden van ruimte voor nachtverblijf tegen vergoeding, al dan niet met ontbijt, in of bij een (bedrijfs)woning, zonder exploitatie van zaalaccommodatie".
    10.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 29 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4006 en van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1775), zijn bij de uitleg van het bestemmingsplan de tekst van de planregels en de verbeelding leidend, en niet de bedoeling van de planwetgever. Aan de bedoeling van de planwetgever wordt alleen toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels onduidelijk zijn.
    De planregels beperken het toegestane gebruik als bed & breakfast tot nachtverblijf. Die term is op zichzelf niet voor maar één uitleg vatbaar, maar is in de planregels niet omschreven. Verder kan worden vastgesteld dat er planregels zijn over woonverblijf. Ook die term is niet gedefinieerd. Hierdoor is niet zonder meer duidelijk in welke gevallen sprake is van nachtverblijf en in welke gevallen van woonverblijf. Daarom heeft het college naar het oordeel van de Afdeling terecht betekenis toegekend aan de bedoeling van de planwetgever zoals die uit de plantoelichting en plansystematiek kan blijken. Dit licht de Afdeling hierna toe.
    10.3.  De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan ook een regeling voor kamerverhuur bevat. Die term is wel omschreven in artikel 1, lid 1.63. Uit die omschrijving blijkt dat kamerverhuur in de planregels een vorm van woonverblijf is en dat de verhuur van (een gedeelte van) een woning ten behoeve van verblijfsrecreatie daar niet onder valt. Artikel 72 van de planregels bevat algemene gebruiksregels. In lid 72.1, onder d, staat dat kamerverhuur niet is toegestaan, tenzij een aanduiding 'bed & breakfast' is toegekend of met afwijking een bed & breakfast is toegestaan. Blijkens artikel 1, lid 1.3, is een aanduiding een geometrisch bepaald vlak of een figuur, waar gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels, regels worden gesteld ten aanzien van het gebruik en/of het bebouwen van deze gronden. Het gaat dus om een functieaanduiding op de verbeelding. Die functieaanduiding is niet op het perceel van [appellant] gelegd. Dat artikel 3, lid 3.1, op het perceel als ondergeschikte nevenfunctie een bed & breakfast van beperkte omvang toestaat, is niet een aanduiding als hier bedoeld. Aan [appellant] is ook niet met een afwijking bed & breakfast toegestaan.
    De Afdeling leest verder in paragraaf 5.6.2 van de plantoelichting dat de planwetgever met de verschillende vormen van wonen die in het plan zijn geregeld, waaronder kamerverhuur, ook het oog heeft gehad op de huisvesting van arbeidsmigranten. In deze paragraaf staat dat de planwetgever hiermee heeft beoogd om regie te houden over de huisvesting van arbeidsmigranten en om maatwerk te kunnen leveren bij concrete ontwikkelingen, waarbij de opgave is om huisvesting van arbeidsmigranten binnen de huidige woningmarkt op te lossen. De Afdeling stelt bovendien vast dat het begrip bed & breakfast terugkomt in paragraaf 5.7, die gaat over recreatie en toerisme.
    De Afdeling concludeert hieruit met het college dat de planwetgever met het bieden van nachtverblijf, zoals is toegestaan in de vorm van een bed & breakfast op het perceel van [appellant], niet het oog heeft gehad op de huisvesting van arbeidsmigranten, zoals [appellant] dat in zijn bedrijfspand aanbiedt. Zoals het college terecht naar voren heeft gebracht, verblijven de arbeidsmigranten hier voor perioden van ten minste enkele maanden. In deze periode is dit in Nederland feitelijk hun hoofdverblijf. Zij betalen huur per maand en niet per nacht. Deze vorm van verblijf overstijgt het toegestane nachtverblijf, ook voor zover de verblijfsperiode korter dan zes maanden bedraagt, zoals [appellant] stelt. Dat in de planregels niet is opgenomen dat in een bed & breakfast uitsluitend verblijf met een kortdurend en toeristisch karakter is toegestaan, maakt dat niet anders. De huisvesting van arbeidsmigranten valt dus niet onder nachtverblijf in de zin van het bestemmingsplan.
    10.4.  De Afdeling komt tot de conclusie dat de huisvesting van arbeidsmigranten zoals die plaatsvindt in het bedrijfspand van [appellant] in strijd is met artikel 72, lid 72.1, onder d, van de regels van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Dienstenrichtlijn
    11.     [appellant] betoogt dat de planregeling in strijd is met artikel 15 van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Hij voert aan dat het verstrekken van logies tegen vergoeding een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn is. Een in het bestemmingsplan opgenomen verbod om op het perceel zulke logies aan te bieden, vormt een eis die een territoriale beperking oplevert. De noodzakelijkheid en evenredigheid van dat verbod zijn volgens [appellant] echter niet gemotiveerd.
    11.1.  Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2.  De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […].
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]"
    11.2.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in rechtsoverweging 5.2 van de uitspraak van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:520), ligt het in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van het college om te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Dit geldt ook voor de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Het is dus in de eerste plaats aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij het bestemmingsplan, maar het kan ook, als zo'n toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking.
    11.3.  Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Dit houdt in dit geval in dat alleen als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn, een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht, als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Dit vergt echter geen onderbouwing die voldoet aan de toetsingsmaatstaf zoals die is neergelegd in de uitspraak van 24 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2569. Dit betekent dus dat de onderbouwingsplicht van het college in deze procedure niet zo ver gaat dat het de beperking moet onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing, dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. Degene die zich op strijd met de Dienstenrichtlijn beroept staat het overigens vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van zo'n verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan namelijk geen sprake is van exceptieve toetsing. De rechter toetst dan op de wijze zoals aan de orde is in de hiervoor genoemde uitspraak van 24 juli 2019.
    11.4.  Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [appellant] alleen kan slagen, als de last onder dwangsom is opgelegd vanwege een beperking die moet worden aangemerkt als een eis als bedoeld in de Dienstenrichtlijn, en als evident is dat deze eis niet in overeenstemming is met de voorwaarden die daar in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn aan worden gesteld: het discriminatieverbod, noodzakelijkheid en evenredigheid.
    11.5.  De beperking die maakt dat het [appellant] niet is toegestaan om in het als bed & breakfast ingerichte bedrijfsgebouw op zijn perceel arbeidsmigranten te huisvesten, komt voort uit het verbod in artikel 72, lid 72.1, onder d, van de planregels. Dat is het algemene verbod op kamerverhuur, dat door de planwetgever als vorm van wonen is aangemerkt.
    11.6.  Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat deze planregeling, vanwege de beperking die daaruit voor [appellant] voortvloeit, heeft te gelden als een eis in de zin van de Dienstrichtlijn, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat deze evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    Wat betreft het discriminatieverbod gaat het om de vraag of de eis  direct of indirect onderscheid naar nationaliteit maakt. [appellant] heeft niet aangevoerd dat dit het geval is, en de Afdeling is daar ook niet van gebleken.
    Wat betreft de voorwaarde van noodzakelijkheid gaat het om de vraag of de eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het milieu en het stedelijk milieu. Uit overweging 40 van de preambule blijkt dat hier ook stedelijke en rurale ruimtelijke ordening onder valt. Uit de plantoelichting volgt dat de raad met het oog op de bescherming van waarden in het buitengebied terughoudend is met het toestaan van woningen in het buitengebied. Het algemene verbod op kamerverhuur dient ook de bescherming van de waarden in het buitengebied.
    Wat betreft de voorwaarde van evenredigheid gaat het erom dat de eis niet verder mag gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De Afdeling ziet geen reden waarom het niet toestaan van kamerverhuur of overigens ook andere bewoning in agrarische bedrijfsbebouwing in dit geval verder gaat dan nodig is. De omstandigheid dat het beperkt bieden van nachtverblijf in de vorm van een bed & breakfast binnen de geldende agrarische bestemming wel is toegestaan, geeft de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Uit paragraaf 5.7 van de plantoelichting blijkt dat op agrarische percelen zoals dat van [appellant] ook een bed & breakfast van beperkte afmetingen is toegestaan, om de toeristisch-recreatieve infrastructuur van de Duin- en Bollenstreek te versterken. Bewoning, waaronder kamerverhuur, en een bed & breakfast als ondergeschikte nevenfunctie bij een agrarisch bedrijf zijn door de planwetgever welbewust afzonderlijk ruimtelijk geregeld. Er liggen afzonderlijke ruimtelijke overwegingen ten grondslag aan het al dan niet toestaan van kamerverhuur en een bed & breakfast op specifieke locaties.
    11.7.  Concluderend ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beperking dat [appellant] zijn bedrijfspand niet mag gebruiken voor bewoning (in de vorm van kamerverhuur, waaronder de huisvesting van arbeidsmigranten valt), evident niet gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Dat betekent dat al daarom geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze planregeling evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheidsbeginsel
    12.     [appellant] betoogt dat het college op grond van het evenredigheidsbeginsel had moeten afzien van handhavend optreden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten. Hij voert aan dat in de gemeente een tekort aan ruimte voor de huisvesting van arbeidsmigranten bestaat, terwijl deze arbeidsmigranten onmisbaar zijn voor de bedrijvigheid in de gemeente. De gemeente biedt hiervoor zelf geen faciliteiten aan. Het bedrijfspand op het perceel is bovendien geschikt voor deze huisvesting, terwijl deze huisvesting nauwelijks verschilt van een gebruik in de vorm van een bed & breakfast door toeristen, zoals dat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. [appellant] bestrijdt dat de huisvesting tot hinder voor omwonenden leidt, zoals het college op basis van gestelde meldingen heeft aangenomen.
    12.1.  Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    12.2.  Zoals hiervoor onder 11.6 is overwogen, zijn kamerverhuur, waaronder de huisvesting van arbeidsmigranten valt, en een bed & breakfast als ondergeschikte nevenfunctie bij een agrarisch bedrijf welbewust afzonderlijk ruimtelijk geregeld. Er liggen afzonderlijke ruimtelijke overwegingen ten grondslag aan het al dan niet toestaan van kamerverhuur en een bed & breakfast op specifieke locaties. De Afdeling ziet daarom geen reden voor het oordeel dat het verschil tussen beide vormen van gebruik te gering is om handhavend optreden te kunnen rechtvaardigen. Het huisvesten van meerdere arbeidsmigranten in een bedrijfsgebouw voor langere periodes kan in dit licht niet worden gezien als een overtreding van geringe aard en ernst.
    Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is vanwege het door [appellant] gestelde belang bij huisvesting van arbeidsmigranten op zijn perceel. Daarbij kan er naar het oordeel van de Afdeling niet aan voorbij worden gegaan dat [appellant] eerder heeft gevraagd om een omgevingsvergunning om arbeidsmigranten in een bedrijfspand op zijn perceel te huisvesten. Zoals hiervoor onder 2 is aangegeven, heeft het college die omgevingsvergunning geweigerd. [appellant] heeft daar bezwaar tegen gemaakt, maar in het besluit op bezwaar is het college bij deze weigering gebleven. [appellant] had ook tegen dat onderdeel van het besluit op bezwaar in beroep kunnen gaan en een rechterlijk oordeel over het belang van het toestaan van huisvesting van arbeidsmigranten in bedrijfsbebouwing op zijn perceel kunnen uitlokken. Zo had hij kunnen proberen om daarvoor alsnog de vereiste omgevingsvergunning te verkrijgen, om te voorkomen dat die huisvesting een overtreding oplevert. Dat heeft [appellant] echter niet gedaan. Hij heeft dus berust in de weigering om toestemming voor die huisvesting te krijgen en de belangenafweging die het college daaraan ten grondslag heeft gelegd. Het college hoefde alleen al daarom in het gestelde belang geen reden te vinden om af te zien van handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over last onder dwangsom huisvesting arbeidsmigranten
    13.     In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om de last onder dwangsom in verband met de huisvesting van arbeidsmigranten te vernietigen. Deze last onder dwangsom blijft in stand.
    Invordering in verband met huisvesting arbeidsmigranten
    Inleiding
    14.     Volgens het college is bij controlebezoeken van 24 juni 2020, 2 juli 2020 en 30 juli 2020 gebleken dat [appellant] de last over de huisvesting van arbeidsmigranten niet binnen de begunstigingstermijn heeft nageleefd. Het niet naleven van de last betekent volgens het college dat de dwangsom die aan deze last was verbonden tot het maximum van € 18.000,00 is verbeurd. Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college besloten om deze dwangsom in te vorderen.
    Gelet op artikel 5:39 van de Awb heeft het beroep van [appellant] ook betrekking op dit invorderingsbesluit. [appellant] heeft gronden tegen het invorderingsbesluit aangevoerd.
    15.     Voor zover de gronden die [appellant] tegen dit invorderingsbesluit heeft aangevoerd, overeenkomen met de gronden die hij tegen de last onder dwangsom heeft aangevoerd, waaronder gronden over de vraag of huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan, verwijst de Afdeling naar wat zij daarover eerder in deze uitspraak heeft overwogen.
    Constateringen overtredingen last
    16.     [appellant] betoogt dat het college op onjuiste gronden heeft geconcludeerd dat [appellant] de last niet heeft nageleefd. Het college heeft zich gebaseerd op verklaringen van in het bedrijfspand aangetroffen personen, maar deze verklaringen zijn volgens [appellant] onjuist en bovendien onderling tegenstrijdig. [appellant] betwist dat de aangetroffen personen meer dan een half jaar ter plaatse verbleven.
    16.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179), moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan gebeuren in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen.
    16.2.  [appellant] heeft niet betwist dat de controlerapporten zijn opgesteld door ter zake deskundige medewerkers die zijn belast met toezichthoudende taken voor (onder meer) de gemeente Teylingen. Uit elk van de controlerapporten komt naar voren dat in het bedrijfsgebouw op het perceel arbeidsmigranten zijn aangetroffen. Deze zijn allen bij naam genoemd. Hun verklaringen zijn bij de controlerapporten gevoegd in de vorm van vragenformulieren die zij hebben ingevuld en ondertekend. De vragen daarop zijn alle gesteld in het Nederlands, het Engels en het Pools. Uit deze verklaringen komt naar voren dat de arbeidsmigranten een huursom per maand betalen en dat vijf van hen hier al meer dan een jaar verblijven.
    16.3.  De opgelegde last strekte tot beëindiging van de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel. Gelet op de controlerapporten staat naar het oordeel van de Afdeling buiten twijfel dat [appellant] dit gebruik niet binnen de gestelde begunstigingstermijn heeft beëindigd. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat de last ruimte zou laten voor het huisvesten van arbeidsmigranten voor een periode van niet meer dan een half jaar, ziet de Afdeling in alleen de ontkenning door [appellant] geen grond om eraan te twijfelen dat in elk geval een deel van de aangetroffen arbeidsmigranten hier al langer verbleven, zoals uit de verklaringen naar voren komt.
    Gelet hierop is de dwangsom verbeurd en mocht het college overgaan tot invordering.
    Het betoog slaagt niet.
    17.     [appellant] heeft op de zitting betoogd dat het college had moeten afzien van invordering, omdat de last onuitvoerbaar is. Daarbij heeft [appellant] aangevoerd dat hij voor zijn bedrijf in overwegende mate afhankelijk is van arbeidsmigranten, terwijl er ergens anders geen huisvesting voor hen te vinden is.
    17.1.  Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, hoefde het college in het belang van [appellant] bij huisvesting van arbeidsmigranten geen reden te vinden om af te zien van handhavend optreden. Voor invordering van verbeurde dwangsommen is dat niet anders. De Afdeling ziet niet in dat dit belang maakt dat de last feitelijk niet uitvoerbaar zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over invordering in verband met huisvesting arbeidsmigranten
    18.     Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 25 augustus 2020 is ongegrond. Het invorderingsbesluit blijft in stand.
    Naleving vergunningvoorschriften over heggen
    Inleiding
    19.     Op 10 juli 2017 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een toegangsweg en uitrit op het perceel. Aan die omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden die onder meer gaan over de inrichting van het perceel met heggen. Volgens het college is de situatie op het perceel hiermee niet in overeenstemming. Daardoor heeft [appellant] volgens hem gehandeld in strijd met deze vergunningvoorschriften, en daarmee in strijd met artikel 2.3 van de Wabo. Het college heeft [appellant] bij het besluit van 12 augustus 2019, dat in stand is gebleven bij het besluit op bezwaar van 2 januari 2020, onder meer gelast om deze overtreding vóór 11 november 2019 te beëindigen en beëindigd te houden. In het besluit staat dat hij dat kan doen door:
    "- de heggen die het doorzicht belemmeren, die volgens de omgevingsvergunning van 10 juli 2017 behouden dient te blijven, te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de heggen ter afbakening van het terrein alsnog aan te planten. De terrein-afschermende heggen als weergegeven met 4 op de situatietekening én in de "landschappelijke beoordeling verleggen toegangsweg" dienen een minimale hoogte te hebben van 1 meter en uitgevoerd te worden in liguster en een breedte als de bestaande heggen als weergegeven onder 3."
    Het college heeft aan deze last een dwangsom verbonden van € 1.500,00 per (gedeelte van) een week dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 6.000,00. Het college heeft de begunstigingstermijn bij het besluit op bezwaar van 2 januari 2020 verlengd tot vier weken na de datum van dat besluit.
    Volgens het college is bij controlebezoeken van 4 februari 2020 en 25 februari 2020 gebleken dat [appellant] de last over de heggen niet binnen de begunstigingstermijn volledig heeft nageleefd. De toezichthouder heeft onder meer geconstateerd dat op een gedeelte van de locatie waar op grond van de last een heg geplaatst moest worden, geen heg aanwezig was. Wel waren de heggen die het doorzicht belemmerden verwijderd. Het niet volledig naleven van de last betekent volgens het college dat de dwangsom die aan deze last was verbonden tot het maximum van € 6.000,00 is verbeurd. Het college heeft besloten om deze dwangsom in te vorderen. Het heeft op 3 juni 2020 een invorderingsbesluit genomen.
    Op grond van artikel 5:39 van de Awb heeft het beroep van [appellant] ook betrekking op dit invorderingsbesluit.
    Procesbelang
    20.     [appellant] heeft op de zitting betoogd dat het college niet langer kan overgaan tot daadwerkelijke invordering van de dwangsom, omdat die bevoegdheid intussen is verjaard. Dit betekent volgens [appellant] niet dat hij geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van de gronden die hij tegen de last onder dwangsom over de heggen naar voren heeft gebracht. Hij wil dat zijn naam wordt gezuiverd. Bovendien is het volgens hem goed mogelijk dat het college opnieuw een handhavingsbesluit over de heggen zal nemen. Het gaat dan om de heggen die [appellant] volgens het college had moeten aanplanten. Alleen bij een oordeel over de last tot het verwijderen van heggen, die [appellant] heeft nageleefd, heeft hij geen procesbelang meer, zo heeft hij op de zitting gezegd.
    Het college heeft op de zitting onderschreven dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom intussen is verjaard. Het college heeft naar voren gebracht dat het wel prijs stelt op een oordeel van de Afdeling, omdat hij het voornemen heeft om opnieuw handhavend op te treden.
    20.1.  De Afdeling stelt vast dat [appellant] geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van zijn gronden tegen de last tot het verwijderen van heggen. De gronden die [appellant] daartegen heeft aangevoerd, zal de Afdeling daarom niet bespreken.
    20.2.  Partijen zijn het erover eens dat de bevoegdheid tot invordering van de (volgens het college) verbeurde dwangsommen vanwege het niet aanplanten van heggen is verjaard. Zoals op de zitting is gebleken, betekent dat niet dat het college heeft berust in de gestelde overtreding. Het college heeft het voornemen om hiertegen opnieuw handhavend op te treden. Daarom neemt de Afdeling in dit geval aan dat [appellant] toch procesbelang heeft bij een beoordeling van zijn gronden tegen de last tot het aanplanten van heggen. De Afdeling zal de gronden die [appellant] daartegen heeft aangevoerd daarom wel bespreken.
    Duidelijkheid last
    21.     [appellant] heeft niet betwist dat door het niet aanplanten van heggen sprake is van overtreding van de vergunningvoorschriften. Wel betoogt hij dat de last over het alsnog aanplanten van heggen onduidelijk is. Uit de vooraankondiging van het college tot invordering van dwangsommen blijkt dat het college ervan uitgaat dat de last ook ziet op heggen en privacyschermen op het naastgelegen perceel. Dat blijkt volgens [appellant] niet uit de last en ook de vergunningvoorschriften zien daar niet op.
    21.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1779), is het bestuursorgaan op grond van artikel 5:32a van de Awb verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. De omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen moet uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn voor de overtreder.
    21.2.  De last over het alsnog aanplanten van heggen is opgelegd, omdat [appellant] volgens het college voorschrift 3 dat is verbonden aan de omgevingsvergunning van 10 juli 2017, niet heeft nageleefd. Dit voorschrift luidt:
    "De terrein afschermende heggen als weergegeven met 4 op de situatietekening én in de "landschappelijke beoordeling verleggen toegangsweg" dienen een minimale hoogte te hebben van 1 meter en uitgevoerd te worden in liguster en een breedte als de bestaande heggen als weergegeven onder 3".
    In het besluit tot het opleggen van de last staat hierover:
    "Op de plaats waar volgens de omgevingsvergunning heggen aangeplant dienen te worden, zijn geen heggen aangeplant. U heeft wel privacyschermen geplaatst nabij de woning. Hiermee worden echter niet voldaan aan de vergunningsvoorschriften, omdat geen sprake is van liguster en omdat de heg niet voldoende ver doorloopt langs het kadastrale perceel 6067".
    De last zelf houdt in dat de heggen ter afbakening van het terrein alsnog moeten worden aangeplant, en sluit verder woordelijk bij vergunningvoorschrift 3 aan.
    21.3.  De Afdeling merkt allereerst op dat de aanduidingen op de situatietekening en de tekening in de "landschappelijke beoordeling verleggen toegangsweg" dezelfde zijn. De tekening die afkomstig is uit de landschappelijke beoordeling, is weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak.
    21.4.  Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de last, in combinatie met vergunningvoorschrift 3 en de tekening, niet goed worden afgeleid wat [appellant] precies moet doen om de last na te leven. De Afdeling stelt vast dat op de tekening drie beplantingspatronen in rechte lijnen en twee haaks daarop staande groene strepen zijn te zien. De aanduiding met het cijfer 4 is geplaatst langs één van de beplantingspatronen, namelijk het meest zuidelijke, op enige afstand van de bedrijfswoning. Deze aanduiding staat voor: "afscherming terrein met heg". In de eerste plaats is niet duidelijk of deze aanduiding op de tekening uitsluitend hoort bij het beplantingspatroon waar dit cijfer bij is geplaatst, of ook bij de haaks daarop staande groene streep. Verder ligt in de verwijzing in het besluit naar aanwezige privacyschermen nabij de bedrijfswoning ten minste de suggestie besloten dat deze aanduiding volgens het college ook nog zou horen bij de noordelijk gelegen beplantingspatronen en groene streep bij die woning. Uit het latere invorderingsbesluit en op de zitting is gebleken dat het college daar inderdaad van uitgaat. Naar het oordeel van de Afdeling volgt deze interpretatie echter logischerwijs niet uit de tekening. Daaruit blijkt niet dat met de term "terrein" het hele perceel is bedoeld. Uit het feit dat een andere aanduiding (aanduiding 5) hoort bij "terrein woning" lijkt eerder te volgen van niet. Bij het noordelijke beplantingspatroon en de groene streep bij de woning lijkt bovendien een afzonderlijke aanduiding met het cijfer 3 te horen, die staat voor: "afbakening erf met bestaande heg". Vergunningvoorschrift 3 verwijst daar alleen naar voor de breedte die de aan te leggen heggen moeten hebben en bepaalt niet dat deze heggen moeten blijven staan of dat hier heggen aangeplant moeten worden. Bovendien is naar het oordeel van de Afdeling niet duidelijk hoe de interpretatie van het college dat de last op alle hagen ziet, zich verhoudt tot vergunningvoorschrift 4. Dat voorschrift houdt in dat aan de zuidoostelijke zijde van de bedrijfswoning aan te leggen hagen direct tegen de kadastrale eigendomsgrens moeten worden geplant en moeten doorlopen tot het einde van de te vervallen toegangsweg als aangegeven op de situatietekening. Maar aan de last ligt niet ook overtreding van dit vergunningvoorschrift ten grondslag.
    De Afdeling komt tot de conclusie dat de last onduidelijk is en dat de uitleg die het college daaraan geeft niet houdbaar is. De last is daarom in strijd met de rechtszekerheid. Het betoog slaagt.
    22.     De Afdeling komt niet meer toe aan een beoordeling van de beroepsgrond van [appellant] dat hij geen eigenaar is van het perceel waarop de bedrijfswoning staat, zodat het hem niet kan worden toegerekend dat hier geen heggen zijn aangeplant en privacyschermen zijn geplaatst.
    Conclusie over last onder dwangsom in verband met de heggen
    23.     Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 januari 2020 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel vernietigen voor zover het gaat om de last tot het aanplanten van heggen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 12 augustus 2019 tot het opleggen van de last onder dwangsom in zoverre te herroepen.
    Invordering in verband met de heggen
    24.     De herroeping van de last over het aanplanten van heggen betekent dat de grondslag aan het invorderingsbesluit van 3 juni 2020 komt te ontvallen. Hoewel de invorderingsbevoegdheid al is verjaard, zal de Afdeling voor de duidelijkheid ook dat besluit zelf voorziend herroepen. [appellant] hoeft het bedrag van € 6.000,00 dat in dat besluit is genoemd, dus niet meer te betalen.
    Conclusie
    25.     De uitkomst is dat het college [appellant] mocht gelasten om de huisvesting van arbeidsmigranten in het bedrijfspand op zijn perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Omdat [appellant] niet binnen de gestelde termijn aan die last heeft voldaan, heeft hij dwangsommen verbeurd tot een totaalbedrag van € 18.000,00. Het college mocht dat bedrag bij besluit van 25 augustus 2020 invorderen.
    De last onder dwangsom over het aanplanten van heggen volgens de voorschriften van de omgevingsvergunning van 10 juli 2017 kan niet in stand blijven, omdat de opgelegde last onduidelijk is. Daarom mocht het college ook geen dwangsommen invorderen vanwege het niet naleven van deze last. De Afdeling voegt hier voor de duidelijkheid aan toe dat dit niet betekent dat het college ook in het vervolg in zoverre zal moeten afzien van handhavend optreden. Uit deze uitspraak volgt niet dat het college daartoe in het geheel niet bevoegd is.
    26.     Het college moet de proceskosten voor het hoger beroep, het aanvoeren van gronden tegen het invorderingsbesluit van 3 juni 2020, het beroep en het bezwaar vergoeden. De Afdeling tekent daarbij aan dat [appellant] in bezwaar om vergoeding van gemaakte proceskosten op grond van artikel 7:15 van de Awb heeft verzocht en dat de conclusie in deze uitspraak ertoe leidt dat het college het besluit van 12 augustus 2019 in bezwaar gedeeltelijk had moeten herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2020 in zaken nrs. 20/1190 en 20/1242;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Teylingen van 2 januari 2020, kenmerk Z-19-098227, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit, voor zover daarbij het besluit van 12 augustus 2019, kenmerk Z-18-051083 in stand is gelaten, voor zover [appellant] daarbij is gelast om de strijd met artikel 2.3 van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door de heggen ter afbakening van het terrein alsnog aan te planten;
    V.       herroept het besluit van 12 augustus 2019 in zoverre;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 2 januari 2020, voor zover dat is vernietigd;
    VII.     verklaart het beroep tegen het besluit van 3 juni 2020, kenmerk Z-18-051083, gegrond;
    VIII.    vernietigt dat besluit;
    IX.      verklaart het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2020 ongegrond.
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Teylingen tot vergoeding van bij [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Teylingen tot vergoeding van bij [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
    XII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Teylingen aan [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 710,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    727
    Bijlage
    Tekening behorend bij voorschrift 3 van de omgevingsvergunning van 10 juli 2017