ECLI:NL:RBDHA:2024:1692, Rechtbank Den Haag, 15-02-2024, 22/2743 en 22/4907
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: overgangsrecht, handhaving, concreet zicht op legalisatie, omgevingsvergunning, geen ruimte voor een belangenafweging, welstand

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 22/2743 en 22/4907
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , 
    
      
        
          [eiseres 1] ,
      
      
        
          [eiseres 2] ,
      
      uit [woonplaats] , eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
    
      verweerder 
      (gemachtigde: mr. M.R. Prins).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1] uit [plaatsnaam] .
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 30 september 2021 (het primaire besluit I), waarbij het handhavingsverzoek van eisers is afgewezen, en het beroep tegen het besluit van 16 november 2021, waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van zonnepanelen op de woning aan de [adres 1] in Den Haag (het primaire besluit II).
    
    
    
      1.1.
      In het besluit van 21 juli 2022 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het primaire besluit I gehandhaafd.
      
    
    
      1.2.
      In het besluit van 20 april 2022 heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers tegen het primaire besluit II kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      In het besluit van 1 juni 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en het bezwaarschrift tegen het primaire besluit II kennelijk ongegrond verklaard. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eisers van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II. 
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 9 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] , [eiseres 1] , [naam 2] namens     [eiseres 2] , de gemachtigde van verweerder en derde-partij. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Afwijzing handhavingsverzoek (22/4907)
      
    
    
    2. De rechtbank beoordeelt allereerst het beroep tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. Eisers zijn woonachtig aan de [adres 2] en [adres 3] in Den Haag.       Derde-partij is woonachtig aan de [adres 1] . Op 26 januari 2018 is aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor een aanbouw. Hierin is bepaald dat er een     sedum-dakbedekking wordt aangebracht. Deze dakbedekking is niet aangebracht. In juni 2021 heeft derde-partij zonder omgevingsvergunning zonnepanelen geplaatst op het dak van de aanbouw. Hiervoor is op 19 juni 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd. Op 24 juni 2021 hebben eisers een melding illegale bouw ingediend voor het plaatsen van zonnepanelen, gevolgd door een handhavingsverzoek op 22 augustus 2021 voor het plaatsen van zonnepanelen en het uitblijven van het aanbrengen van een sedum-dakbedekking. Verweerder heeft de genoemde melding en het handhavingsverzoek als één verzoek om handhaving aangemerkt en dit verzoek op 30 september 2021 afgewezen in verband met concreet zicht op legalisatie. Op 16 november 2021 is de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
    
    4. Eisers voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het plaatsen van zonnepanelen en tegen het uitblijven van een volledige sedum-dakbedekking. Volgens eisers doen zich geen uitzonderingssituaties voor om van handhaving af te zien. 
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
      Het verzoek om handhaving is gedaan in 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Dat dit voorschrift door derde-partij is overtreden, staat tussen partijen niet ter discussie.
    
    7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    
    8. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden, omdat ten tijde van het primaire besluit I sprake was van concreet zicht op legalisatie. Op 19 juni 2021 heeft derde-partij immers een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning. Verweerder heeft terecht geen reden gezien om ervanuit te gaan dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet verleend zou kunnen worden. Voor zover eisers wijzen op de VNG-Handreiking “Handhaving door en voor gemeenten - Een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk”, overweegt de rechtbank dat deze handreiking geen regelgevende status heeft. Verweerder is hier dus niet aan gebonden. Overigens is ook in paragraaf 3.1.2.3 van deze handreiking vermeld dat van handhavend optreden kan worden afgezien als sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
    
    9. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun betoog dat verweerder had moeten optreden tegen het uitblijven van een volledige sedum-dakbedekking van de aanbouw in afwijking van de omgevingsvergunning van 26 januari 2018. Deze vergunning biedt de mogelijkheid om het dak te bedekken met sedum maar verplicht daartoe niet. Bovendien lag er ten tijde van het primaire besluit I een vergunningaanvraag die de inrichting van het dak zou veranderen, zodat (als reeds overwogen) sprake was van concreet zicht op legalisatie.
    
    10. Eisers voeren verder aan dat hun verzoek om de hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) in de bezwaarfase fysiek te laten plaatsvinden ten onrechte is afgewezen. Eisers hebben verweerder te kennen gegeven dat zij niet in staat zijn om een digitale hoorzitting bij te wonen omdat zij, gelet op hun leeftijd, onvoldoende digitaal vaardig zijn. Bovendien waren de coronamaatregelen, die tot gevolg hadden dat hoorzittingen digitaal werden gehouden, op 26 januari 2022 reeds opgeheven. 
    
      Volgens eisers bevat het verslag van de hoorzitting daarnaast onjuistheden en waren de leden van de commissie niet onafhankelijk, zodat het advies van de commissie niet rechtsgeldig is. 
      Ten slotte voeren eisers aan dat de behandeling van de bezwaarprocedure te lang heeft geduurd en verweerder ten onterechte heeft geweigerd om de bezwaarprocedures met betrekking tot het handhavingsverzoek en de omgevingsvergunning gevoegd en gelijktijdig te behandelen.
    
    
    
      11. Artikel 7:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, het belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. 
      11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eisers ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om fysiek te worden gehoord. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de coronamaatregelen op de dag van de hoorzitting reeds waren afgeschaald en eisers hadden aangegeven onvoldoende digitaal vaardig te zijn om een digitale hoorzitting te kunnen bijwonen. Hieruit volgt dat het bestreden besluit I is genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld. Zij hebben hun standpunten immers in zowel de bezwaar- als de beroepsprocedure schriftelijk uitvoerig toegelicht en ook mondeling ter zitting bij de rechtbank. Niet valt te verwachten dat verweerder door een mondelinge toelichting op een hoorzitting op andere gedachten zou zijn gebracht. Verweerder stelt zich immers nog steeds op het standpunt dat concreet zicht was op legalisatie. Zoals reeds overwogen, heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op dit standpunt gesteld. 
    
    
    
      13. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het enkele feit dat eisers niet werden uitgenodigd op een fysieke hoorzitting niet dat de commissie vooringenomen was. Verweerder heeft immers toegelicht dat de commissie op dat moment alle hoorzittingen digitaal liet plaatsvinden, niet alleen die van eisers. Andere omstandigheden waaruit zou blijken dat de commissie vooringenomen was, zijn door eisers niet genoemd. 
      13. Het is de rechtbank niet gebleken dat het verslag van de hoorzitting onjuistheden bevat. Het betoog van eisers dat de bezwaarprocedure onevenredig lang heeft geduurd, treft evenmin doel, nu dit geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het bestreden besluit 1. Eisers hadden de mogelijkheid om verweerder in gebreke te stellen ingeval verweerder niet tijdig op hun bezwaar zou hebben beslist.
    
    15. Ook het betoog dat verweerder ten onterechte heeft geweigerd om de bezwaarprocedures met betrekking tot het handhavingsverzoek en de omgevingsvergunning gevoegd en gelijktijdig te behandelen, slaagt niet. Er bestaat immers geen wettelijke verplichting om twee bezwaarzaken gevoegd te behandelen en/of tegelijkertijd op een hoorzitting te behandelen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de nadere gronden van het bezwaar met betrekking tot de omgevingsvergunning per abuis waren toegevoegd aan het bezwaar met betrekking tot het handhavingsverzoek. Dat heeft verweerder later hersteld. De hoorzitting met betrekking tot het handhavingsverzoek was op dat moment al georganiseerd. Het was niet meer mogelijk om de andere zaak erbij te plannen. 
    
    
      
        Verlening omgevingsvergunning (22/2743)
      
    
    
    16. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte terugkomt op de omgevingsvergunning van 26 januari 2018, waarin is bepaald dat derde-partij een volledige sedum-dakbedekking dient aan te brengen. Eisers zijn niet tijdig geïnformeerd over de wijziging van het bouwplan van derde-partij om in plaats van een sedum-dakbedekking zonnepanelen te plaatsen. Verweerder houdt geen rekening met de belangen van eisers. Door het plaatsen van de zonnepanelen is er sprake van brandgevaar, gezondheidsgevaren en mogelijke schade aan ogen door verblinding. Eisers wensen niet uit te kijken op zonnepanelen. Het plaatsen van zonnepanelen is ten slotte in strijd met de redelijke eisen van welstand.
    
    17. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). 
    
    
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    18. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    19. Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 3:2, eerste lid, van de Monumentenverordening Den Haag 2019, bepaalt (voor zover relevant) dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een beschermd gemeentelijk monument:
    a. te slopen, te verstoren of in enig opzicht te wijzigen;
    b. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    20. Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 3:3, eerste lid, van de Monumentenverordening Den Haag 2019, kan een aanvraag om omgevingsvergunning voor het wijzigen van een gemeentelijk monument slechts worden verleend als het belang van de monumentenzorg zich daar niet tegen verzet. 
    
    21. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning geweigerd als het bouwplan niet voldoet aan - kort gezegd - (a) het Bouwbesluit 2012, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) redelijke eisen van welstand. Uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo volgt dat het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk een gebonden bevoegdheid is. Dit wil zeggen dat een omgevingsvergunning voor deze activiteit slechts wordt geweigerd indien zich een van de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo opgenomen weigeringsgronden voordoet. Doet geen van deze weigeringsgronden zich voor, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend (de gebonden beschikking). De wet laat geen ruimte om belangen van derden bij de besluitvorming te betrekken. Deze belangen worden geacht reeds te zijn afgewogen bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. 
    
    22. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen sprake is van een strijdigheid met het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening of het ter plaatse geldende bestemmingsplan. 
    
    23. Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bestond voor verweerder niet de ruimte om een belangenafweging te maken. De beroepsgronden van eiser met betrekking tot de brandveiligheid, belemmering van het uitzicht, gezondheidsgevaren en mogelijke schade aan ogen door verblinding zien op aspecten die verweerder niet heeft kunnen meewegen in de besluitvorming. Deze beroepsgronden slagen daarom niet.
    
    
      
        Welstand
      
    
    
    
      24. Het bouwplan is door verweerder ter advisering voorgelegd aan de Welstands- en Monumentencommissie (de welstandscommissie). Op 3 november 2021 heeft de welstandscommissie geoordeeld dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand en niet strijdig is met de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht en ook niet leidt tot een aantasting van het gemeentelijk monument. Verweerder heeft dit advies overgenomen.
      24. Eisers voeren aan dat de welstandscommissie op 3 november 2021 akkoord is met het plaatsen van zonnepanelen “nu deze op voldoende afstand staan van de gevels”. Eisers stellen echter met foto’s te hebben aangetoond dat de zonnepanelen op dat moment nog niet waren geplaatst. De omgevingsvergunning is daarom ten onrechte verleend, aldus eisers.
    
    
    26. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Verweerder beslist op basis van de aanvraag. Dat is de situatie die vergund is. Het is vervolgens aan de vergunninghouder om de daadwerkelijke situatie in overeenstemming te brengen met de vergunde situatie. Ter zitting is gebleken dat dit inmiddels is gebeurd.
    
    27. Wat betreft de stelling van eisers dat het welstandadvies niet ter beschikking is gesteld, overweegt de rechtbank dat dit geen doel treft, nu het welstandsadvies geciteerd is in het primaire besluit II.
    
    28. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak mag verweerder, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem rust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn conclusie over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, hoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel niet nader te worden toegelicht.
    
    29. De rechtbank is van oordeel dat het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming niet zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet zonder meer aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag mag leggen. Gelet hierop en omdat eisers geen eigen advies hebben ingebracht van een ander deskundig te achten persoon of instantie, is er geen grond voor het oordeel dat verweerder het welstandsadvies niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. Eisers wijzen in dit kader weliswaar op een stuk van R. van Herpen, hoogleraar brandveiligheid aan de TU Eindhoven, maar dat betreft geen deskundigenadvies dat ziet op welstandsaspecten en heeft ook geen betrekking op deze concrete situatie.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      30. Beide beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. 
      30. Gelet op het gebrek in het bestreden besluit I, dat door de rechtbank wordt gepasseerd, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht in zaak 22/4907 vergoedt. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht in zaak 22/4907 van € 184,- aan eisers te vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van              mr. N. Ciftci-Ibis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dit is vaste rechtspraak. Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306.
  
  
     Zie artikel 4:17 van de Awb en artikel 6:12 van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4081.