ECLI:NL:RBMNE:2024:721, Rechtbank Midden-Nederland, 11-01-2024, 23/2482
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing restauratievergunning graf.  Monumentale waarde begraafplaats. Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/2482 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren, het college
      (gemachtigden: mr. S.E.J.M. Boogaard, E.P. Wagenaar).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een restauratievergunning voor het graf van zijn familie, gelegen op de [locatie] van de gemeente Gooise Meren. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 1 juli 2022 afgewezen, omdat de gevraagde wijziging niet past bij de monumentale waarde van de begraafplaats en afbreuk doet aan het aanzien daarvan. Met het bestreden besluit van 8 maart 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en gemachtigden van het college. Mw. [A] was als toehoorder aanwezig. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om een restauratievergunning voor het familiegraf van eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser gegrond is. Volgens de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom de gevraagde restauratie niet passend is bij de monumentale waarde van de begraafplaats of afbreuk doet aan het aanzien van de begraafplaats. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
      
      
        
          Heeft het college het Deelplan bij het besluit mogen betrekken?
        
      
      
      
        3. Eiser stelt dat het college de afwijzing mede heeft gebaseerd op het Deelplan graven en opstallen. Maar volgens eiser is dit Deelplan niet gepubliceerd en is daarom de juridische status niet duidelijk. Volgens eiser had het college dat plan dus niet bij de afwijzing van de aanvraag mogen betrekken. 
      
    
    
      3.1.
      Het college voert aan dat het Deelplan Graven en Opstallen [locatie] altijd op de website van de gemeente heeft gestaan. Dit Deelplan is op 11 april 2012 door de gemeente Naarden vastgesteld en opnieuw vastgesteld op 12 juli 2017 door de gemeente Gooise Meren. Het college erkent dat dit Deelplan na de inwerkingtreding van de Wet elektronische publicaties op 1 juli 2021 op de website overheid.nl had moeten worden gepubliceerd. Dat is met ingang van 27 januari 2023 alsnog gebeurd. Volgens het college kan dit Deelplan hoe dan ook worden aangemerkt als vaste gedragslijn.  
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt vast dat in artikel 31, eerste lid, van de Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke [locatie] van de gemeente Gooise Meren 2017 (Verordening) is opgenomen dat het Deelplan Graven en Opstallen [locatie] (het Deelplan), vastgesteld d.d. 11 april 2012, deel uit maakt van de verordening. Op de zitting heeft het college naar voren gebracht dat dit een deelplan is bij het Beheerplan [locatie] . De volledige titel luidt: Beheerplan [locatie] – Deelplan ten behoeve van de graven en opstallen op de [locatie] . In artikel 31, vierde lid, van de Verordening is bepaald dat onder andere de afdeling Mens&Omgeving het deelplan graven en opstallen moet hanteren als grondslag voor hun beslissingen. Op de zitting is duidelijk geworden dat dit verwijst naar het Deelplan, bedoeld in het eerste lid. De rechtbank stelt tevens vast dat het besluit is genomen – namens het college – door de Manager Mens en Omgeving.
    
    
      3.3.
      Het Deelplan beschrijft onder meer de historische en huidige situatie van de begraafplaats. Het Deelplan heeft daarnaast ook een bijlage waarin algemene richtlijnen voor het onderhoud van grafmonumenten zijn opgenomen. 
    
    
      3.4.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit het Deelplan niet op de voorgeschreven wijze is gepubliceerd. Het college heeft te kennen gegeven dat het Deelplan wel telkens wordt gehanteerd bij beslissingen op grond van artikel 22 van de Verordening. Dat is immers ook voorgeschreven in die Verordening. Gelet daarop merkt de rechtbank het Deelplan ten tijde van belang aan als een niet in een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb neergelegde vaste gedragslijn. Het college had het Deelplan ook op die manier bij het bestreden besluit mogen betrekken. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Heeft het college op goede gronden geoordeeld dat de gevraagde restauratie niet passend is bij de monumentale waarde van de begraafplaats en afbreuk doet aan het aanzien van de begraafplaats?
          
        
        4. Eiser stelt dat het restaureren van het graf met Belgisch hardsteen geen afbreuk doet aan de monumentale waarde van de begraafplaats. Eiser stelt daarbij voorop dat onduidelijk is wat het college met “monumentale waarde” bedoelt. Daarbij wijst eiser er op dat de huidige stenen rand niet de originele rand is, maar waarschijnlijk pas is aangebracht in 1946. Het plaatsen van een hardstenen rand is wel in lijn met materiaal dat ook rond 1840 werd gebruikt. Dit materiaal zal ook binnen enkele jaren de gewenste vervaging vertonen. Bovendien is het graf vanaf de wandelroute nauwelijks zichtbaar. Het gebruik van hardsteen zal volgens eiser dan ook niet van invloed zijn op de monumentale waarde van de begraafplaats. 
      
    
    
      4.1.
      Het college voert aan dat de begraafplaats in 2005 is aangewezen als beschermd rijksmonument. Het college wijst er op dat als gevolg van die aanwijzing niet alleen de aanleg van de begraafplaats is beschermd, maar ook de ligging van de graven. Het is volgens het college van belang om het oude karakter van de begraafplaats met een formele en sobere aanleg te behouden. Ook is het tijdsbeeld van de begraafplaats van belang waarbij de ontwikkeling van de begraafplaats zichtbaar blijft. Op de zitting heeft het college er op gewezen dat elk graf bijdraagt aan de monumentale uitstraling van de begraafplaats. Om de monumentale waarde zoveel mogelijk te behouden is o.a. het Deelplan opgesteld. De in de bijlage bij het Deelplan opgenomen richtlijnen gaan uit van twee beginselen van monumentenzorg, namelijk “behoud gaat voor vernieuwen” en “de bouwgeschiedenis eerbiedigen”. Omdat in dit geval herstel van de bakstenen rand nog mogelijk is, is vervanging volgens het college geen optie. Daarom is de aanvraag afgewezen. 
    
    
      4.2.
      
        De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 22, eerste lid, van de Verordening een schriftelijke vergunning van het college nodig is voor het restaureren van een grafbedekking. Het college heeft de vergunning geweigerd op grond van de onderdelen b en c van dit artikel, namelijk dat:b. de grafbedekking niet passend is binnen de status van de begraafplaats als Rijksmonument;
        c. de grafbedekking afbreuk doet aan het aanzien van de begraafplaats.
      
      
    
    
      4.3.
      
        Bij besluit van 25 augustus 2005 is de [locatie] Naarden aan de
        
          [straat] in Bussum op grond van de Monumentenwet 1988 aangewezen als beschermd monument (het aanwijzingsbesluit). Dit is de [locatie] waar het Deelplan betrekking op heeft. Op deze begraafplaats ligt het familiegraf van eiser. In het aanwijzingsbesluit is het volgende vermeld: (…) “De aanleg van de " [locatie] [straat] " te Bussum is van algemeen belang wegens cultuur- en architectuurhistorische, alsmede tuin- en funerairhistorische waarde als vroeg voorbeeld van een [locatie] met een formele en sobere aanleg. De nog goed herkenbare formele aanleg kan gezien worden als tegenhanger van de vele landschappelijk aangelegde stadsbegraafplaatsen uit die tijd.” (…) Bij de onderbouwing van het aanwijzingsbesluit is verder een omschrijving gevoegd van de totstandkoming en ontwikkeling van de begraafplaats. Over het blok waarop het familiegraf van eiser is gelegen, wordt onder andere opgemerkt dat de grafstenen aaneengesloten zijn aangebracht als bij een kerkvloer geplaveid met zerken. Verder bevat de onderbouwing een beschrijving van de indeling van de verschillende grafvelden én de ontwikkeling van de groenvoorzieningen op de begraafplaats. 
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank overweegt dat uit het aanwijzingsbesluit kan worden opgemaakt dat het tijdsbeeld dat de begraafplaats uitstraalt en de historische ontwikkeling die de begraafplaats weergeeft, inderdaad een rol bij de beoordeling van de monumentale waarde van de begraafplaats hebben gespeeld. Maar naar het oordeel van de rechtbank kan niet uit het aanwijzingsbesluit worden opgemaakt dat ook de afzonderlijke graven zelf van monumentale waarde zijn. Het aanwijzingsbesluit heeft betrekking op de indeling van de begraafplaats, de ligging van de graven en de aanleg van de groenvoorzieningen. De vormgeving of architectuur van de afzonderlijke graven wordt daarbij niet genoemd. Ook overigens volgt niet uit de aanwijzing dat het tijdsbeeld dat de graven zelf weergeven, bijvoorbeeld vanwege het soort grafbedekking, van belang wordt gevonden. Daarbij komt dat slechts enkele graven zelfstandig een monumentale status hebben gekregen. Het familiegraf van eiser heeft die status niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de verwijzing naar de monumentale status van de gehele begraafplaats dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom ook de grafbedekking van de afzonderlijke graven, die niet als monument zijn aangemerkt, bijdragen aan de monumentale waarde van de begraafplaats in zijn geheel. Daarmee heeft het college ook onvoldoende gemotiveerd waarom de aanvraag op grond van artikel 22, eerste lid aanhef en onder b, van de Verordening is afgewezen. 
    
    
      4.5.
      De aanvraag is ook afgewezen op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening. Op de zitting heeft het college opgemerkt dat deze grond in het verlengde moet worden gezien van de onder b opgenomen grond, maar dat wel sprake is van twee aparte toetsingsgronden. Daaruit maakt de rechtbank op dat het college van oordeel is dat de door eiser gevraagde wijziging afbreuk doet aan de uitstraling van de begraafplaats.  Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt ook voor dat oordeel een deugdelijke motivering. 
    
    
      4.6.
      In het primaire besluit wordt gewezen op een aantal passages in het Deelplan waarin onder andere het oude karakter van de begraafplaats wordt beschreven en waarin is opgemerkt dat de diversiteit van de graven van belang is voor de waarde van de begraafplaats en de sfeer en dat die diversiteit duidelijk zichtbaar moet blijven. In het advies van de commissie voor de bezwaarschriften dat onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit wordt ook gewezen op de diverse tijdsbeelden die de verschillende graven weergeven en dat die behouden moeten blijven vanwege de monumentale status van de begraafplaats. In dat besluit wordt vervolgens ook weer aangesloten bij het beginsel van monumentenzorg dat behoud voor vervanging gaat en het oordeel van het college dat reparatie van het graf van eiser nog mogelijk is. Hoewel de aspecten omtrent de diversiteit van de graven kunnen duiden op een afweging over de uitstraling van de begraafplaats, constateert de rechtbank op basis van de motivering van het bestreden besluit dat al deze aspecten worden bezien in het licht van de monumentale waarde van de begraafplaats. Indien de rechtbank deze motivering zou volgen, zou bij de aanwijzing van de begraafplaats als monument ook tot uitdrukking moeten zijn gebracht dat die diversiteit van graven en de daarbij gebruikte materialen van alle graven mede bijdragen aan de monumentale waarden. Zoals onder 4.4. is overwogen, is dat niet gebleken. Gelet hierop ontbreekt naar het oordeel van de rechtbank een zelfstandige motivering in het bestreden besluit voor het oordeel van het college dat de vervanging van de bakstenen rand door een rand van Belgisch hardsteen afbreuk doet aan het aanzien van de begraafplaats. Nu het college de afwijzing van de aanvraag zowel op artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b als onder c, van de Verordening baseert had het wel op de weg van het college gelegen een zelfstandige motivering per afwijzingsgrond te geven. 
    
    
      4.7.
      Dit betekent dat de beroepsgrond slaagt en dat de rechtbank de beslissing op bezwaar zal vernietigen omdat dat besluit in strijd is met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    
      4.8.
      De rechtbank ziet in dit geval geen mogelijkheid om nu een einde te maken aan het geschil. Het college zal in het licht van deze uitspraak opnieuw op de grondslag van het door eiser ingediende bezwaar de afwijzing van de aanvraag moeten heroverwegen. De overige beroepsgronden van eiser hebben betrekking op de afweging van de betrokken belangen. Dit zijn belangen die het college bij de heroverweging opnieuw moet betrekken en bezien. Om die reden komt de rechtbank aan een beoordeling van de overige beroepsgronden niet toe. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. De conclusie is dat het beroep tegen het besluit van 8 maart 2023 gegrond is. Het besluit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel genomen en wordt daarom vernietigd. De rechtbank draagt het college daarom op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken, gerekend vanaf de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
      5.1.
      Het college moet het griffierecht aan eiser vergoeden. Niet is gebleken van proceskosten die conform het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 8 maart 2023 gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 8 maart 2023;
      
      
        draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen  op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G.A. Beijen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      De griffier is buiten staat deze uitspraak mee te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.