ECLI:NL:RVS:2023:1624, Raad van State, 26-04-2023, 202202083/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2019 heeft de de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellant] op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2019 vastgesteld op € 0,00. [appellant] heeft voor zijn dochter, [dochter], op 30 augustus 2019 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor dagopvang bij [kinderopvangcentrum], met ingang van 1 mei 2019. Op 21 september 2019 heeft de dienst aan [appellant] een voorschot kinderopvangtoeslag 2019 toegekend van € 3.119,00. Het voorschot is gebaseerd op 146 uur dagopvang, tegen het maximale uurtarief van € 8,02 per uur, voor de periode vanaf 1 mei 2019. [dochter] is op [geboortedatum] 2019 vier jaar geworden. De dienst heeft het recht van [appellant] op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2019 bij het besluit van 21 november 2019 herzien en vastgesteld op € 0,00. De dienst heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [appellant] de door de dienst herhaaldelijk gevraagde gegevens over voor [dochter] afgenomen buitenschoolse opvang vanaf 1 mei 2019 niet heeft aangeleverd. Als gevolg hiervan wordt het reeds uitbetaalde voorschot van € 2.730,00 teruggevorderd.

202202083/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 februari 2022 in zaak nr. 20/2001 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de dienst).
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft de dienst het recht van [appellant] op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2019 vastgesteld op € 0,00.
    Bij besluit van 25 juni 2020 heeft de dienst het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De dienst heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De dienst heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 januari 2023, waar [appellant] en de dienst, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    [appellant] is, zoals op de zitting is besproken, bij brief van 6 maart 2023 in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772. Daarvan heeft hij geen gebruik gemaakt. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft voor zijn dochter, [dochter], op 30 augustus 2019 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor dagopvang bij [kinderopvangcentrum], met ingang van 1 mei 2019. Op 21 september 2019 heeft de dienst aan [appellant] een voorschot kinderopvangtoeslag 2019 toegekend van € 3.119,00. Het voorschot is gebaseerd op 146 uur dagopvang, tegen het maximale uurtarief van € 8,02 per uur, voor de periode vanaf 1 mei 2019.
    2.       [dochter] is op [geboortedatum] 2019 vier jaar geworden. De dienst heeft het recht van [appellant] op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2019 bij het besluit van 21 november 2019 herzien en vastgesteld op € 0,00. De dienst heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [appellant] de door de dienst herhaaldelijk gevraagde gegevens over voor [dochter] afgenomen buitenschoolse opvang vanaf 1 mei 2019 niet heeft aangeleverd. Als gevolg hiervan wordt het reeds uitbetaalde voorschot van € 2.730,00 teruggevorderd.
    3.       [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat hij met de aanvraag van 30 augustus 2019 aanspraak moet kunnen maken op kinderopvangtoeslag voor de afgenomen dagopvang van 1 januari 2018 tot 1 mei 2019.
    4.       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst op goede gronden het recht op kinderopvangtoeslag heeft herzien naar € 0,00. [appellant] heeft de dienst alleen gegevens verstrekt over de opvang in de periode van 1 januari 2019 tot [geboortedatum] 2019. Voor deze periode heeft hij echter geen kinderopvangtoeslag aangevraagd. De rechtbank heeft geoordeeld dat, voor zover de aanvraag van 30 augustus 2019 op de periode van 1 januari 2019 tot [geboortedatum] 2019 zou zien, de aanvraag gelet op artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (lees: Wet kinderopvang; hierna: Wko), te laat is gedaan. De rechtbank heeft toegelicht dat de Wko geen ruimte biedt voor de dienst om af te wijken van de in dat artikel opgenomen termijn voor het indienen van een aanvraag, die de terugwerkende kracht bij aanvragen voor kinderopvangtoeslag beperkt tot drie maanden. Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar het kader voor het toetsen van formeel wettelijke bepalingen zoals dit is weergegeven in de uitspraak van 1 juli 2021 van de Centrale Raad van Beroep, ECLI:NL:CRVB:2021:1601, geoordeeld dat van bijzondere omstandigheden die nodig zijn om de termijn uit artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko buiten toepassing te laten, niet is gebleken. Dat de wetgever bij de aanvraag om kinderopvangtoeslag voor die termijn heeft gekozen, is volgens de rechtbank een bewuste keuze geweest. Ook in de persoonlijke omstandigheden van [appellant] heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om tot buiten toepassing laten van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko over te gaan. Verder is de rechtbank ingegaan op eventuele na [geboortedatum] 2019 afgenomen buitenschoolse opvang.
    6.       De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de hoorplicht niet geschonden is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de dienst bij brief van 23 mei 2020 aan [appellant] heeft laten weten dat als hij zijn bezwaar wil toelichten hij dat kenbaar moet maken vóór 8 juni 2020 en dat als er geen reactie komt de dienst ervan uitgaat dat hij zijn bezwaar niet wil toelichten. Nu [appellant] niet heeft gereageerd op de brief, mocht de dienst ervan afzien om [appellant] te horen.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    7.       [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling laten weten dat zijn aanvraag niet ziet op de periode ná [geboortedatum] 2019, omdat [dochter] geen buitenschoolse opvang heeft genoten.
    De termijn van drie maanden in artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko
    8.       [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dienst hem voor de periode van 1 januari 2018 tot 1 mei 2019 kinderopvangtoeslag had moeten toekennen. [appellant] heeft op de zitting verduidelijkt dat het digitale aanvraagformulier niet de mogelijkheid bood om een eerdere ingangsdatum in te vullen dan 1 mei 2019, maar dat hij met de aanvraag van 30 augustus 2019 beoogd heeft om kinderopvangtoeslag aan te vragen voor dagopvang voor [dochter] in de periode van 1 januari 2018 tot 1 mei 2019. [appellant] betoogt dat artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko buiten toepassing moet worden gelaten. Dat [appellant] geen aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag over een periode die meer dan drie maanden geleden is, is volgens hem in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Hij was niet bekend met deze termijn en had daarop ook niet bedacht had hoeven zijn, nu deze termijn bij andere toeslagen niet geldt en ook op de website van de belastingdienst staat dat toeslagen tot lang daarna nog kunnen worden aangevraagd, aldus [appellant].
    8.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, dat hij in de eerste plaats aanvoert dat artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen aanvraagtermijn niet geldt als de aanvrager geen fraude heeft gepleegd. Aangezien hij geen fraude heeft gepleegd, is er volgens [appellant] in zijn geval geen reden om vast te houden aan de in die bepaling neergelegde aanvraagtermijn. Als artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko geen ruimte biedt voor deze uitleg, voert [appellant] aan dat in zijn geval toepassing geven aan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko onevenredig is.
    9.       Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.2, heeft overwogen, is artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dwingend geformuleerd en laat de tekst van de bepaling geen ruimte om over een langere periode in het verleden kinderopvangtoeslag toe te kennen dan de in die bepaling opgenomen termijn van drie maanden voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is gedaan. Daarnaast zijn er geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de wetgever bedoeld heeft de mogelijkheid open te laten om onder omstandigheden af te wijken van de aanvraagtermijn uit artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko, bijvoorbeeld als is gebleken dat de aanvrager niet heeft gefraudeerd. Gelet hierop slaagt het betoog van [appellant] dat de bepaling anders uitgelegd moet worden niet.
    9.1.    In de uitspraak van 1 maart 2023, onder 9.6, heeft de Afdeling overwogen dat de toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko niet kan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Reden hiervoor is de dwingende formulering van artikel 1.3, tweede, aanhef en onder b, van de Wko. Dit betekent dat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb [appellant] niet kan baten.
    9.2.    Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023, onder 9.10, uiteengezet dat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling in de weg staat aan toetsing van een (bepaling uit een) wet in formele zin, aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Aangezien de Wko een wet in formele zin is, kan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
    9.3.    Onder 9.11 van de uitspraak van 1 maart 2023, heeft de Afdeling uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    9.4.    Naar het oordeel van de Afdeling doen zich in een geval als dat van [appellant] geen bijzondere omstandigheden voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023, onder 9.16, heeft uiteengezet, is de essentie van een dwingend geformuleerde termijnbepaling als die van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dat degenen die niet of niet tijdig hun aanvraag indienen hun rechten verspelen, ook als zij daardoor financieel of anderszins worden gedupeerd. Die essentie kan de wetgever niet zijn ontgaan, zodat moet worden aangenomen dat hij de gevolgen van toepassing van een dergelijke termijnbepaling heeft bedoeld en voorzien. Dit wordt ook bevestigd door de wetsgeschiedenis, die duidt op een bewuste keuze van de wetgever voor een harde grens.
    9.5.    Omdat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
    9.6.    Het voorgaande betekent dat de Afdeling, geen grond of ruimte ziet om artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko buiten toepassing te laten wegens de door [appellant] gestelde strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    9.7.    Het betoog slaagt niet.
    Horen
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoorplicht is geschonden. Hij voert aan dat onbetwist is dat hij heeft laten weten gehoord te willen worden. Er heeft volgens hem geen telefoongesprek met de dienst plaatsgevonden. [appellant] wenst alsnog gehoord te worden.
    11.     Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb, kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
    11.1.  [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift van 22 april 2020 laten weten dat hij gehoord wil worden. De dienst heeft [appellant] vervolgens bij brief van 23 mei 2020 gevraagd om als hij gebruik wil maken van de mogelijkheid zijn bezwaar toe te lichten, op het bijgesloten antwoordformulier aan te geven op welke wijze hij gehoord wilde worden, telefonisch of mondeling in een gesprek op het kantoor. Daarbij is vermeld dat bij het uitblijven van een reactie vóór 8 juni 2020, de dienst ervan uitgaat dat [appellant] zijn bezwaar niet wil toelichten. Verder staat in de brief dat als [appellant] meer tijd nodig heeft voor een reactie, hij telefonisch contact kan opnemen. [appellant] heeft het antwoordformulier niet teruggestuurd. De Afdeling overweegt dat als de belanghebbende in het bezwaarschrift heeft opgenomen te willen worden gehoord, het enkele niet invullen van het antwoordformulier onvoldoende is om af te zien van het horen op grond van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb (vergelijk de uitspraak van 19 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1117, onder 8.1). Door bijkomende omstandigheden kan dat echter anders liggen. De Afdeling is van oordeel dat dit hier, anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 19 april 2022, het geval is. Daarbij betrekt de Afdeling dat de dienst [appellant] in de brief van 23 mei 2020 heeft gevraagd om aan te geven op welke wijze hij gehoord wil worden, telefonisch of in een gesprek op kantoor. Vervolgens heeft de dienst geprobeerd telefonisch met [appellant] in contact te komen. In het verweer heeft de dienst toegelicht dat dit ook is gedaan in verband met het horen. De dienst heeft een keer de voicemail van [appellant] ingesproken met de vraag om terug te bellen en [appellant] heeft een keer gezegd dat hij geen tijd had en nog terug zou bellen. In het uiteindelijke telefonische contact heeft [appellant] het horen niet ter sprake gebracht, terwijl dat naar aanleiding van zijn verzoek om te worden gehoord en de daarop volgende brief van 23 mei 2020 van de dienst, wel van hem kon worden verwacht. De Afdeling is van oordeel dat de dienst onder deze omstandigheden heeft mogen aannemen dat [appellant] alsnog heeft afgezien van recht om te worden gehoord. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat van het horen kon worden afgezien.
    11.2.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    13.     De dienst hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    154-1014
     
    BIJLAGE - Juridisch kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:2
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    […]
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, […].
    Wet kinderopvang
    Artikel 1.3
    […]
    2. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing met uitzondering van artikel 5 van die wet op wijzigingen in de kosten van kinderopvang per kind, bedoeld in artikel 1.7, eerste lid, onderdeel b, met dien verstande dat:
    […]
    b. in afwijking van artikel 15, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, een ouder over de berekeningsjaren 2014 en volgende geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag als bedoeld in artikel 1.5 over de periode tot de eerste dag van de kalendermaand die drie kalendermaanden gelegen is voor de datum waarop de aanvraag om kinderopvangtoeslag is ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen.