ECLI:NL:RVS:2024:469, Raad van State, 07-02-2024, 202002072/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 1A] een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vijf personen. [appellanten sub 1] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. [appellant sub 1A] heeft bij het college een aanvraag, met dagtekening 4 januari 2018, ingediend voor een vergunning om deze zelfstandige woning om te zetten in vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vijf personen. Op 1 oktober 2018 heeft [appellant sub 1A] bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning om de zelfstandige woning om te zetten in vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal tien personen. Het college heeft beide vergunningen verleend, omdat de aanvragen voldoen aan de fysieke- en leefbaarheidstoets van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’.

202002072/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    1.       [appellant sub 1A], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats],
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/3590 in het geding tussen:
    [appellanten sub 1]
    en
    het college. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college aan [appellant sub 1A] een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vijf personen.
    Bij besluit van 17 januari 2019 heeft het college aan [appellant sub 1A] een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal tien personen.
    Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 25 juni 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 17 januari 2019 gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juni 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op de bezwaren moet nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellanten sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het besluit van 6 juni 2019 herroepen en de aanvragen alsnog afgewezen. Het college heeft verklaard dat het pand aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
    [partij] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    [appellanten sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] heeft een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college ambtshalve besloten het besluit van 14 mei 2020 te herroepen en de aanvraag af te wijzen. Het college heeft verklaard dat de woning aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
    Het college, [appellanten sub 1] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten sub 1] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. [appellant sub 1A] heeft bij het college een aanvraag, met dagtekening 4 januari 2018, ingediend voor een vergunning om deze zelfstandige woning om te zetten in vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vijf personen. Op 1 oktober 2018 heeft [appellant sub 1A] bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning om de zelfstandige woning om te zetten in vijf onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal tien personen. Het college heeft beide vergunningen verleend, omdat de aanvragen voldoen aan de fysieke- en leefbaarheidstoets van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B).
    2.       Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 25 juni 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft aan de eerste omzettingsvergunning enkele aanvullende voorwaarden verbonden. Bij besluit van 6 juni 2018 heeft het college verder het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 17 januari 2019 gegrond verklaard, omdat aan dit besluit onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt en het besluit gebrekkig is gemotiveerd. Het college heeft het besluit van 17 januari 2019 ingetrokken.
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellanten sub 1] tegen het besluit van 6 juni 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: Hvv 2019) onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.
    In het besluit van 6 juni 2019 heeft het college verwezen naar artikel 12 van de Hvv 2017. De rechtbank heeft vastgesteld dat dit niet het juiste juridische kader is. Het college had moeten verwijzen naar de Hvv 2019. De rechtbank heeft vastgesteld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 identiek is aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. Ook aan artikel 12 van de Hvv 2017 ligt geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag. Dit betekent dat artikel 12 van de Hvv 2017 net zo min als artikel 12 van de Hvv 2019 aan het besluit van 6 juni 2019 ten grondslag mocht worden gelegd, aldus de rechtbank.
    4.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college ambtshalve besloten het besluit van 6 juni 2019 te herroepen en de aanvragen alsnog af te wijzen. Het college heeft verklaard dat de woning aan de [locatie] in Nijmegen op grond van de Huisvestingsverordening 2020 (hierna: Hvv 2020) vergunningvrij kan worden omgezet.
    De hoger beroepen
    Hoger beroep van het college
    5.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    5.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    5.2.    Het hoger beroep van het college is gegrond.
    Incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 1]
    6.       [appellanten sub 1] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is.
    Zij hebben bij brief van 25 oktober 2021 te kennen gegeven dat het college met het besluit van 1 oktober 2021, dat in rechtsoverweging 8 zal worden besproken, tegemoet is gekomen aan hun hogerberoepsgronden en dat zij daarom geen belang meer hebben bij de inhoudelijke behandeling van de zaak. De Afdeling verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 1] daarom niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling het hoger beroep van [appellanten sub 1] niet inhoudelijk zal behandelen.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 1] is niet-ontvankelijk. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    Het besluit van 1 oktober 2021
    8.       Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college zijn besluitvorming over de aanvragen heroverwogen en verklaard dat de woning aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet. Tegen het besluit van 1 oktober 2021 is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [appellanten sub 1] daarbij onvoldoende belang hebben. Ook [partij] heeft daarbij, gelet op rechtsoverweging 10, onvoldoende belang.
    Het besluit van 6 juni 2019
    9.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [appellanten sub 1] tegen het besluit van 6 juni 2019. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of [appellanten sub 1] daar nog belang bij hebben.
    9.1.    Procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat diegene voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of (hoger) beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2531, onder 6.1.
    9.2.    Doordat het college bij besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat voor het pand aan de [locatie] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht geldt, is het college tegemoet gekomen aan de beroepsgronden van [appellanten sub 1]. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten sub 1] geen belang meer bij de inhoudelijke behandeling van hun beroepsgronden tegen het besluit van 6 juni 2019. De Afdeling verklaart het beroep van [appellanten sub 1] tegen het besluit van 6 juni 2019 daarom niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling dit beroep niet inhoudelijk zal behandelen.
    Het besluit van 14 mei 2020
    10.     [partij] is opgekomen tegen het besluit van 14 mei 2020. De gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat de grondslag aan dit besluit is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Dit neemt niet weg dat [partij] wel belang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit, waarbij niet aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. Het college heeft bij dit besluit de bezwaren van [partij] opnieuw ongegrond verklaard op grond van de inmiddels in werking getreden Hvv 2020 en verklaard dat voor de woning aan de [locatie] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht geldt.
    10.1.  [partij] betoogt dat het college geen wijken mag uitsluiten van de omzettingsvergunningplicht, omdat het college de kamerverhuur dan niet meer kan reguleren. In die wijken kan niet meer worden voorkomen dat er druk op de woonomgeving en leefbaarheid ontstaat, aldus [partij].
    10.2.  Uit de uitspraak van 23 juni 2021, rechtsoverwegingen 5.3 en 5.4, volgt dat bij de beslissing op een aanvraag voor een omzettingsvergunning de leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst, maar dat leefbaarheid niet het doel mag zijn om een vergunningplicht op te nemen in een huisvestingsverordening. Dit betekent dat het college de aanvragen van [appellant sub 1A] terecht niet heeft afgewezen met enkel het doel om de leefbaarheid te bevorderen. Dit betekent dat het betoog van [partij] niet slaagt.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 1] is niet-ontvankelijk. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Ook het besluit van 14 mei 2020 moet, gelet op rechtsoverweging 10, worden vernietigd.
    Het beroep van [appellanten sub 1] tegen het besluit van 6 juni 2019 is niet-ontvankelijk.
    De besluitvorming over de aanvragen van [appellanten sub 1] is met het besluit van 1 oktober 2021 afgerond.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/3590;
    IV.      vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 14 mei 2020, kenmerk JZ20/Z18.035664/D200464308;
    V.       verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 6 juni 2019, kenmerk JZ20/Z19.013301/D190316950, niet-ontvankelijk;
    VI.      veroordeelt het college van burgmeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Regelgeving op het moment van het besluit van 6 juni 2019
    Huisvestingswet 2014 (zoals die gold van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    [..]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    […].
    Artikel 15
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als:
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang;
    b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning;
    c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.
    […].
    Regelgeving op het moment van het besluit van 14 mei 2020
    Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 (geldend van 31 december 2019 tot en met 7 februari 2022)
    Artikel 12
    1. Dit hoofdstuk is van toepassing op:
    a. zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens, en/of
    b. zelfstandige woonruimte gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van deze verordening.
    […]
    Artikel 13
    1. Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet:
    a. een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar;
    b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt.
    2. De vergunningplicht zoals bedoeld in het eerste lid, onder b, van dit artikel, is niet van toepassing op een situatie met een hospes-/hospita.