ECLI:NL:RVS:2023:112, Raad van State, 13-01-2023, 202206985/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij in totaal twaalf besluiten van 31 oktober 2022, 17 november 2022 en 22 november 2022, heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op grond van Verordening EVOA bezwaar gemaakt tegen overbrengingen van afvalstoffen vanuit Nederland naar België. Indaver IWS is een afvalbeheerder die onder meer PFAS-houdend afval vanuit Nederland overbrengt naar België, om daar te worden verwerkt in de verwijderingsinrichting van Indaver N.V. in Antwerpen. In de inrichting wordt het PFAS-houdend afval verwerkt door het op hoge temperaturen te verbranden in draaitrommelovens. De staatssecretaris heeft in het verleden ingestemd met overbrengingen van PFAS-houdend afval naar de inrichting. Volgens Indaver IWS maakt de staatssecretaris ten onrechte bezwaar tegen die overbrengingen. Zij heeft om een voorlopige voorziening gevraagd, omdat het niet kunnen overbrengen van het PFAS-houdend afval naar de inrichting grote gevolgen heeft voor haar en haar klanten om wiens afval het gaat.

202206985/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Indaver IWS (Industrial Waste Services) B.V., gevestigd te Hoek, gemeente Terneuzen,
    verzoekster,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij in totaal twaalf besluiten van 31 oktober 2022, 17 november 2022 en 22 november 2022, met kenmerken NL706401, NL706403, NL706404, NL706412, NL706415, NL706463, NL708311, NL708312, NL708313, NL708088, NL708480 en NL709247, heeft de staatssecretaris op grond van Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen overbrengingen van afvalstoffen vanuit Nederland naar België.
    Tegen elk van deze besluiten heeft Indaver IWS bezwaar gemaakt.
    Indaver IWS heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De staatssecretaris en Indaver IWS hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 december 2022, waar Indaver IWS, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [gemachtigden] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, vergezeld door L. Barendregt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       De relevante bepalingen uit de EVOA en de Richtlijn industriële emissies (Richtlijn 2010/75/EU, PB 2010, L 334; hierna: de Rie) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    3.       Indaver IWS is een afvalbeheerder die onder meer PFAS-houdend afval vanuit Nederland overbrengt naar België, om daar te worden verwerkt in de verwijderingsinrichting van Indaver N.V. in Antwerpen (hierna: de inrichting). In de inrichting wordt het PFAS-houdend afval verwerkt door het op hoge temperaturen te verbranden in draaitrommelovens (hierna: DTO’s). De staatssecretaris heeft in het verleden ingestemd met overbrengingen van PFAS-houdend afval naar de inrichting. Bij de twaalf besluiten waarop het verzoek om voorlopige voorziening betrekking heeft, heeft de staatssecretaris echter bezwaar gemaakt tegen voorgenomen overbrengingen van PFAS-houdend afval naar de inrichting. Volgens Indaver IWS maakt de staatssecretaris ten onrechte bezwaar tegen die overbrengingen. Zij heeft om een voorlopige voorziening gevraagd, omdat het niet kunnen overbrengen van het PFAS-houdend afval naar de inrichting grote gevolgen heeft voor haar en haar klanten om wiens afval het gaat.
    4.       Hoewel de staatssecretaris in de besluiten van 31 oktober 2022, 17 november 2022 en 22 november 2022 deels op andere gronden bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrengingen, stelt de voorzieningenrechter op basis van het nadere stuk van de staatssecretaris van 9 december 2022 vast dat de staatssecretaris zich voor zijn bezwaar (inmiddels) baseert op de onderdelen h en j van artikel 11, eerste lid, van de EVOA. Kort gezegd, komt het standpunt van de staatssecretaris erop neer dat de temperatuur waarbij PFAS-houdend afval in de inrichting wordt verbrand niet hoog genoeg is om de PFAS (vrijwel) volledig te vernietigen. Volgens de staatssecretaris moet die temperatuur, gelet op artikel 50 van de Rie, ten minste 1100 °C bedragen en biedt artikel 51 van de Rie geen mogelijkheid om hiervan bij vergunning af te wijken. Omdat PFAS-houdend afval in de inrichting bij een lagere temperatuur wordt verbrand, worden in de inrichting volgens de staatssecretaris niet de beste beschikbare technieken toegepast en vindt er emissie van PFAS vanuit de inrichting naar de omgeving plaats. In de nabije omgeving van de inrichting zijn ook te hoge concentraties PFAS aangetroffen, die kunnen worden herleid tot de inrichting, aldus de staatssecretaris. Verder leiden te hoge concentraties PFAS in het afvalwater van de inrichting volgens de staatssecretaris tot vervuiling van de Schelde en Westerschelde, wat zich niet verdraagt met de Kaderrichtlijn Water. Deze conclusies worden volgens de staatssecretaris bevestigd door een in zijn opdracht opgestelde notitie "Advies over PFAS afvalverwerking en PFAS emissies" van het RIVM van 30 november 2022.
    5.       Indaver IWS heeft de standpunten van de staatssecretaris gemotiveerd bestreden. Zij wijst er onder meer op dat de inrichting beschikt over een vergunning als bedoeld in de Rie. Op grond van die vergunning wordt in de DTO’s van de inrichting PFAS-houdend afval verbrand bij een gemiddelde temperatuur van 1040 °C. Dat is volgens Indaver IWS voldoende voor een (vrijwel) volledige vernietiging van de PFAS, omdat voor een efficiënt verbrandingsproces niet alleen een hoge temperatuur van belang is, maar ook de tijd waarbinnen de PFAS worden blootgesteld aan die hoge temperatuur en de zogenoemde turbulentie, de beweging in de oven. Volgens Indaver IWS onderscheiden DTO’s zich in zoverre van andere verbrandingsinstallaties, zijn daarmee betere resultaten te bereiken, en zijn DTO’s aan te merken als de beste beschikbare technieken. Dat de verbrandingstemperatuur minder dan 1100 °C bedraagt, leidt volgens haar niet tot strijd met de Rie, gelet op de mogelijkheid in artikel 51 van die richtlijn om bij de vergunning in zoverre af te wijken van artikel 50. Bovendien miskent de staatssecretaris dat voor een deel van de afvalstoffen die Indaver IWS wil overbrengen in artikel 50 van de Rie een minimale verbrandingstemperatuur van slechts 850 °C is genoemd (omdat het gaat om afval met minder dan 1 % gehalogeneerde organische stoffen, uitgedrukt in chloor). Indaver IWS bestrijdt verder dat verhoogde concentraties PFAS in de omgeving van de inrichting worden veroorzaakt door de inrichting. Volgens haar zijn andere bedrijven hiervoor verantwoordelijk. Ook bestrijdt zij dat lozingen vanuit de inrichting leiden tot te hoge concentraties PFAS in de Schelde en Westerschelde. Zij wijst er in zoverre op dat het afvalwater, voor lozing daarvan, wordt gezuiverd met toepassing van actief kool filters. Wat de notitie van het RIVM betreft, wijst Indaver IWS erop dat die notitie niet is gebaseerd op een op de wijze waarop in de inrichting PFAS-houdend afval wordt verwerkt toegespitst onderzoek. DTO’s zijn volgens haar ook een techniek die in Nederland niet wordt toegepast, zodat het RVIM daar geen concrete ervaring mee heeft. De notitie van het RIVM kan daarom niet dienen ter onderbouwing van de standpunten van de staatssecretaris, aldus Indaver IWS.
    6.       Deze voorlopigevoorzieningsprocedure leent zich niet voor een inhoudelijke beoordeling van de hiervoor vermelde standpunten van de staatssecretaris en Indaver IWS en andere kwesties die hen in deze procedure verdeeld houden. De beslissing op het verzoek wordt daarom met name gebaseerd op een belangenafweging. Die afweging valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit in het voordeel van Indaver IWS. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
    7.       Niet in geschil is dat PFAS-houdend afval in de inrichting wordt verbrand bij een gemiddelde temperatuur van 1040 °C en dat dit is toegestaan op grond van de voor de inrichting verleende vergunning. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat artikel 51, eerste lid, van de Rie niet de mogelijkheid biedt om bij vergunning een lagere temperatuur toe te staan dan genoemd in artikel 50, tweede lid, van die richtlijn. Volgens de staatssecretaris ligt in het eerste lid van artikel 51 besloten dat, wat de temperatuur betreft, alleen van het vierde lid van artikel 50 mag worden afgeweken. Maar de voorzieningenrechter twijfelt aan de juistheid van deze uitleg van de staatssecretaris. Verder heeft Indaver IWS erop gewezen dat voor een deel van de afvalstoffen die zij wil overbrengen in artikel 50, tweede lid, van de Rie een minimale temperatuur van slechts 850 °C is genoemd, zodat het verbrandingsproces in de inrichting in zoverre dus in overeenstemming is met dat artikellid. Gelet op de door Indaver IWS gegeven beschrijving van de werking van de DTO’s, is de voorzieningenrechter er verder niet van overtuigd dat de verbrandingstemperatuur in de DTO’s van de inrichting van 1040 °C onvoldoende is en dat met de DTO’s niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. De notitie van het RIVM maakt dit voor de voorzieningenrechter niet anders, onder meer omdat die notitie niet gebaseerd is op onderzoek naar de specifieke wijze waarop in de inrichting met toepassing van DTO’s PFAS-houdend afval wordt verwerkt. Verder heeft de staatssecretaris weliswaar gesteld dat de inrichting een bron is van verhoogde concentraties PFAS in de omgeving, de Schelde en de Westerschelde, maar ook dit is door Indaver IWS gemotiveerd bestreden. De voorzieningenrechter kan niet uitsluiten dat nader onderzoek in het kader van de bezwaarprocedure uitwijst dat de standpunten van de staatssecretaris juist zijn, maar Indaver IWS heeft daarover in ieder geval voldoende twijfel gezaaid om haar het voordeel van die twijfel te geven. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter ook nog dat de staatssecretaris jarenlang wel toestemming heeft gegeven voor de overbrenging van PFAS-houdend afval naar de inrichting.
    8.       Gelet op het voorgaande, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    9.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 31 oktober 2022, 17 november 2022 en 22 november 2022, met kenmerken NL706401, NL706403, NL706404, NL706412, NL706415, NL706463, NL708311, NL708312, NL708313, NL708088, NL708480 en NL709247;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat deze uitspraak voorziet in de toestemming als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1013/2006 voor de overbrengingen waarop de onder I genoemde besluiten betrekking hebben;
    III.      veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Indaver IWS (Industrial Waste Services) B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Indaver IWS (Industrial Waste Services) B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Schueler
    voorzieningenrechter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2023
    610
     
    BIJLAGE
     
    EVOA
    Artikel 9
    1. De bevoegde autoriteiten van verzending, van bestemming en van doorvoer beschikken over een termijn van 30 dagen na de datum van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteiten van bestemming uit hoofde van artikel 8 om een van de volgende, schriftelijk gemotiveerde besluiten te nemen over de aangemelde overbrenging:
    a) toestemming zonder voorwaarden;
    b) aan voorwaarden verbonden toestemming, overeenkomstig artikel 10; of
    c) bezwaar, overeenkomstig de artikelen 11 en 12.
    Indien de bevoegde autoriteit van doorvoer binnen de bedoelde termijn van 30 dagen geen bezwaar heeft gemaakt, mag zij worden geacht stilzwijgende toestemming te hebben verleend.
    […]
    Artikel 11
    1. Wanneer een kennisgeving inzake een geplande overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming, binnen 30 dagen na verzending van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteit van bestemming uit hoofde van artikel 8, met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:
    […]
    h) de betrokken afvalstoffen worden behandeld in een inrichting die onder Richtlijn 96/61/EG valt, maar die niet de beste beschikbare technieken toepast in de zin van artikel 9, lid 4, van die richtlijn, een en ander volgens de vergunning van de betrokken inrichting; of
    […]
    j) de betrokken afvalstoffen worden niet behandeld conform de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende milieubeschermingsvoorschriften voor verwijderingshandelingen, ook in gevallen waarin tijdelijke afwijkingen worden toegestaan.
    […]
    Richtlijn industriële emissies
    Artikel 50
    […]
    2. Afvalverbrandingsinstallaties worden zodanig ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij de verbranding van het afval ontstane gas na de laatste toevoer van verbrandingslucht op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot een temperatuur van ten minste 850 °C gedurende ten minste twee seconden.
    […]
    Indien gevaarlijk afval met een gehalte van meer dan 1 % gehalogeneerde organische stoffen, uitgedrukt in chloor, wordt verbrand of meeverbrand, bedraagt de vereiste temperatuur om aan de eerste en de tweede alinea te voldoen, ten minste 1100 °C.
    […]
    4. Afvalverbrandingsinstallaties en afvalmeeverbrandingsinstallaties maken gebruik van een automatisch systeem ter voorkoming dat afval wordt toegevoerd in de volgende situaties:
    a) bij het in werking stellen, totdat de in lid 2 van dit artikel vastgestelde temperatuur dan wel de volgens artikel 51, lid 1, aangegeven temperatuur is bereikt;
    b) wanneer de in lid 2 van dit artikel vastgestelde temperatuur dan wel de volgens artikel 51, lid 1, aangegeven temperatuur niet gehandhaafd blijft;
    c) wanneer de continumetingen uitwijzen dat een emissiegrenswaarde wordt overschreden als gevolg van storingen of defecten in de afgasreinigingsapparatuur.
    […]
    Artikel 51
    1. Mits aan de overige voorschriften van dit hoofdstuk wordt voldaan, kunnen door de bevoegde autoriteit voorwaarden worden toegestaan die verschillen van die van de leden 1, 2 en 3 van artikel 50 en, wat de temperatuur betreft, van lid 4 van dat artikel, en die in de vergunning voor bepaalde categorieën afval of voor bepaalde thermische processen worden omschreven. De lidstaten kunnen regels stellen voor dergelijke toestemmingen.
    […]