ECLI:NL:RVS:2024:925, Raad van State, 06-03-2024, 202103507/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een tijdelijke vaste marktplaatsvergunning toegekend voor de markplaats C6 op het Waterlooplein in Amsterdam. [appellant] werkte als marktkoopman op het Waterlooplein in Amsterdam. Op 30 november 2016 is bekend gemaakt dat op het Waterlooplein de consumptiemarktplaats C6 is vrijgekomen. Voorheen werd deze plaats vergund aan [exploitant]. [Appellant], die al een marktkraam op het Waterlooplein exploiteerde, heeft in december 2016 gesolliciteerd naar de vrijgekomen plaats. In dit verband heeft hij de vaste verkoopinrichting van [exploitant] overgenomen. De vaste verkoopinrichting houdt in dat de verkoopinrichting duurzaam is verbonden met de grond en dus niet verplaatsbaar is. Het betreft een vergunning voor de vaste marktplaats en een vergunning eigen materiaal voor zijn verkoopinrichting, die hij van [exploitant] heeft overgenomen. Bij de vergunningen is het voorschrift opgenomen dat deze zijn geldig van 1 maart 2017 tot de ingangsdatum van de heringedeelde markt bij voltooiing van de nieuw aangelegde Zwanenburgwal en Waterlooplein.

202103507/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    a
    Bij besluit van 15 juni 2017 heeft het college [appellant] een tijdelijke vergunning 'eigen materiaal' verleend.
    Bij besluit van 27 mei 2021 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen waarbij het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk is verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door F.J.M. Kobossen, advocaat in Twello, en het college, vertegenwoordigd door J.E. van Bruggen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] werkte als marktkoopman op het Waterlooplein in Amsterdam. Op 30 november 2016 is bekend gemaakt dat op het Waterlooplein de consumptiemarktplaats C6 is vrijgekomen. Voorheen werd deze plaats vergund aan [exploitant]. [Appellant], die al een marktkraam op het Waterlooplein exploiteerde, heeft in december 2016 gesolliciteerd naar de vrijgekomen plaats. In dit verband heeft hij de vaste verkoopinrichting van [exploitant] overgenomen. De vaste verkoopinrichting houdt in dat de verkoopinrichting duurzaam is verbonden met de grond en dus niet verplaatsbaar is.
    2.       Het college heeft bij besluiten van 15 juni 2017 [appellant] twee vergunningen verleend. Het betreft een vergunning voor de vaste marktplaats en een vergunning eigen materiaal voor zijn verkoopinrichting, die hij van [exploitant] heeft overgenomen. Bij de vergunningen is het voorschrift opgenomen dat deze zijn geldig van 1 maart 2017 tot de ingangsdatum van de heringedeelde markt bij voltooiing van de nieuw aangelegde Zwanenburgwal en Waterlooplein. In de begeleidende brief bij de besluiten is toegelicht dat het college met [appellant] is overeengekomen dat in verband met de herinrichting van de openbare ruimte bij het Waterlooplein en de Zwanenburgwal hij conform de gebruikelijke voorwaarden de verkoopinrichting, die voorheen in gebruik was bij [exploitant], kan gebruiken tot uiterlijk de datum van voltooiing van de nieuwe heringerichte markt. Nadat de herinrichting van de markt volledig is voltooid en de daarbij behorende herindeling is ingegaan, is het niet langer toegestaan om gebruik te maken van de voormalige verkoopinrichting van [exploitant]. In het besluit op bewaar van 18 april 2018 heeft het college toegelicht dat [appellant] na de herinrichting van het Waterlooplein recht heeft op een marktplaats. Daarnaast mag hij nog steeds gebruik maken van zijn eigen verkoopinrichting, maar de verkoopinrichting moet wel verplaatsbaar worden gemaakt en mag niet, zoals nu het geval is, duurzaam verbonden zijn met de grond.
    Uitspraak Afdeling 25 september 2019
    3.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3259, geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 18 april 2018 onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Daarbij heeft de Afdeling dat besluit vernietigd behoudens voor zover daarbij de bezwaren gericht tegen de tijdelijkheid van de vergunningen gegrond zijn verklaard.
    4.       Verder heeft de Afdeling het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het college zal in het nieuw te nemen besluit moeten beoordelen of [appellant] alsnog vergund kan worden wat hij wenst dan wel of het jegens [appellant] wenst vast te houden aan het nieuwe beleid, vastgelegd in de herinrichtingsplannen. Daarbij moet het college gemotiveerd ingaan op de vraag of en in hoeverre de omstandigheid dat [appellant] niet op de hoogte was van de precieze gevolgen van de herinrichting tot het ondernemersrisico behoort. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat het college, mocht het in het nieuw te nemen besluit [appellant] niet alsnog toestaan met zijn vaste verkoopinrichting plaats te nemen op de markt, in dat besluit ook moet beslissen of en zo ja, in hoeverre [appellant] aanspraak maakt op compensatie. In de uitspraak is bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Nieuw besluit op bezwaar 27 mei 2021
    5.       In het nieuwe besluit van 27 mei 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard, wegens het ontbreken van procesbelang. Op 18 augustus 2020 heeft het college het Afschaffings- en instellingsbesluit tijdelijke Waterloopleinmarkt genomen waarin regels staan over het afschaffen van de (huidige) markt op het Waterlooplein en het instellen van een tijdelijke markt op en in de omgeving van het Waterlooplein. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, na de uitspraak van de Afdeling op 25 september 2019, de situatie is gewijzigd nu de Waterloopleinmarkt is afgeschaft. De vergunningen waartegen bezwaar is gemaakt bestaan niet meer. Daarom zou [appellant] met deze procedure niet kunnen bereiken dat hij op de toekomstige markt (de nog in te stellen Waterloopleinmarkt na de verbouwing) zijn verkoopinrichting ook buiten markttijd mag laten staan. Tegen een eventueel besluit tot verlening van een eventuele vergunning zou [appellant] een rechtsmiddel kunnen aanwenden. Aangezien hij niet meer op de markt zou kunnen staan, heeft hij in zoverre geen procesbelang meer. Bovendien heeft [appellant], na herhaaldelijk verzoek, zijn schade niet onderbouwd, zodat ook daarin geen procesbelang gelegen kan zijn, aldus het college. Daarbij heeft het college in een brief van 22 september 2020 aan [appellant] een compensatievoorstel van € 10.000,- voor de geleden schade gedaan.
    Beroep van [appellant]
    6.       [appellant] betoogt dat het college geen dwangsombesluit en geen kostenbesluit over de proceskostenvergoeding heeft genomen.
    6.1.    De Afdeling overweegt hierover als volgt. Het college heeft in een besluit van 8 juni 2021 vastgesteld dat de maximale dwangsom van €1.442,- was verbeurd en heeft aldus een dwangsombesluit genomen. Wat betreft de proceskostenvergoeding blijkt uit het besluit op bezwaar dat er geen aanleiding was om een proceskostenvergoeding toe te kennen, omdat in de eerste bezwaarprocedure al een proceskostenvergoeding is toegekend en de bezwaarschriftencommissie in de tweede bezwaarprocedure geen aanvullende gronden heeft ontvangen.
    6.2.    De betogen slagen niet.
    7.       Ook betoogt [appellant] het verslag van de hoorzitting van 13 april 2021 niet te hebben ontvangen. Dat is volgens hem opmerkelijk, omdat het college daarin een compensatievoordeel zou hebben gedaan. Het compensatievoorstel heeft hem dus niet bereikt, aldus [appellant].
    7.1.    Op de hoorzitting van 13 april 2021 bij de bezwaarschriftencommissie heeft het college nogmaals het compensatievoorstel, zoals gedaan de brief van 22 september 2020, gedaan. Op die hoorzitting waren zowel [appellant] als zijn gemachtigde Kobossen, hoewel daartoe uitgenodigd, niet aanwezig. Daarom heeft het college in de e-mail van 27 mei 2021, waarbij het besluit op bezwaar is toegezonden, ook het verslag van de hoorzitting gevoegd. Anders dan [appellant] betoogt, heeft hij het verslag van de hoorzitting ontvangen.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte zijn bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert hiertoe aan dat hij ten tijde van bezwaar belang had bij een oordeel over zijn tijdelijke vergunningen. Daarnaast is het volgens [appellant] evident dat hij schade heeft geleden, omdat hij niet meer met zijn vaste verkoopinrichting op het Waterlooplein kan staan. Uit voornoemde uitspraak van de Afdeling volgt ook dat het college hem een compensatievoorstel moest doen voor geleden schade. Uit het feit dat het college daadwerkelijk een compensatievoorstel heeft gedaan, volgt dat hij schade heeft geleden, aldus [appellant].
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] wel procesbelang had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar. Hiertoe overweegt de Afdeling dat zij in voornoemde uitspraak van 25 september 2019 het college heeft opgedragen zo nodig te beslissen of en zo ja, in hoeverre [appellant] aanspraak maakt op compensatie. Alleen al daarom had [appellant] een belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar. Het college heeft het bezwaar van [appellant] daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    8.2.    Het betoog slaagt. Het beroep is gegrond. Het besluit van 27 mei 2021 moet worden vernietigd. De Afdeling ziet in het navolgende aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van [appellant] te beoordelen.
    8.3.    Het college heeft zich in beroep subsidiair op het standpunt gesteld dat hetgeen [appellant] in bezwaar heeft aangevoerd over de vergunningen en de schadevergoeding niet kan slagen en dat het bezwaar om die reden ongegrond zou zijn verklaard.
    Inhoud bezwaar
    9.       [appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat het onjuist is dat met hem overeen zou zijn gekomen dat hij de verkoopinrichting van de heer [exploitant] zou mogen gebruiken tot uiterlijk de datum van voltooiing van de heringerichte markt. Ook heeft hij aangevoerd dat het hem onduidelijk is of bij de aanvraag van een nieuwe vergunning zijn rechten behouden blijven en of de eisen voor een bepaalde verkoopinrichting hetzelfde blijven. Verder zijn volgens hem de vergunningen niet vervallen.
    9.1.    De Afdeling is van oordeel dat het college zicht terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vergunningen door het Afschaffings- en instellingsbesluit Waterloopleinmarkt van 18 augustus 2020 zijn vervallen. Met dit besluit is namelijk het Waterloopleinmarkt afgeschaft waardoor alle vergunningen voor die markt per 1 oktober 2020 eveneens zijn vervallen. Nu vaststaat dat de vergunningen zijn vervallen, behoeven de overige gronden over de vergunningen geen inhoudelijke bespreking.
    9.2.    De betogen slagen niet.
    10.     [appellant] heeft in bezwaar zich op het standpunt gesteld dat hij aanspraak maakt op een vergoeding van de kosten door inkomstenverlies, het verloren gaan en niet meer kunnen gebruiken van de verkoopkraam en door de misgelopen investeringen.
    10.1.  De Afdeling merkt allereerst op dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019 niet volgt dat het college gehouden was om [appellant] een schadevergoeding aan te bieden, maar dat het college alleen gehouden was na te denken over compensatie. In een brief van 22 september 2020 heeft het college aan [appellant] een compensatievoorstel van € 10.000,- voor de geleden schade gedaan. In een e-mail van 29 maart 2021 heeft de bezwaarschriftencommissie [appellant] verzocht, indien hij compensatie wenst, dit voorafgaand aan de hoorzitting met gegevens te onderbouwen. Op de hoorzitting van 13 april 2021 heeft het college [appellant] nogmaals een compensatievoorstel van € 10.000,- gedaan. Het verslag van de hoorzitting, inclusief het compensatievoorstel, is hem per mail toegezonden. Gelet op de afwezigheid van [appellant] en zijn gemachtigde is het compensatievoorstel ook per aangetekende post aan hem toegezonden. Gelet op de opdracht in de uitspraak van 25 september 2019, en gelet op het feit dat  [appellant], ook na herhaalde verzoeken op de zitting bij de Afdeling, de geleden schade op geen enkele wijze heeft onderbouwd, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college gehouden was [appellant] een schadevergoeding toe te kennen.
    10.2.  Het betoog slaagt niet.
    11.     Het voorgaande betekent dat het bezwaar van [appellant] ongegrond is.
    Overschrijding redelijke termijn
    12.     Tot slot heeft [appellant] de Afdeling verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    12.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    12.2.  [appellant] heeft zijn bezwaar tegen de besluiten van 15 juni 2017 op 25 juli 2017 ingediend. Het college heeft op 18 april 2018 op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep op 25 mei 2018 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 8 januari 2019 op het beroep beslist. De Afdeling heeft het daartegen door [appellant] ingestelde hoger beroep ontvangen op 15 januari 2019. De Afdeling heeft bij uitspraak op 25 september 2019 op het hoger beroep beslist en daarbij bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Het college heeft ter uitvoering van die uitspraak op 27 mei 2021 een nieuw besluit genomen. De Afdeling heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ontvangen op 31 mei 2021. Met de uitspraak van vandaag is op dat beroep beslist.
    12.3.  Vanaf het indienen van het bezwaarschrift op 27 juli 2017 tot aan de uitspraak van 6 maart 2024 zijn in totaal zes jaar, zeven maanden en elf dagen verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met twee jaar, zeven maanden en elf dagen is overschreden (in totaal afgerond 31 maanden). In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn.
    12.4.  In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De Afdeling zal beoordelen of dit het geval is.
    12.5.  De rechtbank heeft binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde beroep. De Afdeling heeft na acht maanden uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde hoger beroep. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het hoger beroep toen niet is overschreden. Vervolgens heeft de Afdeling na twee jaar en negen maanden uitspraak gedaan op het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 27 mei 2021. De Afdeling heeft daarmee de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar van dit beroep met één jaar en drie maanden overschreden. De totale overschrijding van de redelijke behandelingsduur door de Afdeling komt daarmee op vijftien maanden.
    12.6.  Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 15/31 deel moet worden toegerekend aan de Afdeling. Gelet op wat hierboven staat, wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor het overige, 16/31 deel, toegerekend aan het college.
    12.7.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 3.000,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 1.451,61 en het college wordt veroordeeld tot betaling van € 1.548,39 aan [appellant] als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
    Conclusie
    13.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 27 mei 2021 zal worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2017 ongegrond te verklaren. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 mei 2021. De procedure is hiermee beëindigd.
    14.     De Afdeling zal het college veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.548,39 en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.451,61 wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    15.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 27 mei 2021, kenmerk JB.19.014732.001;
    III.      verklaart het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 juni 2017, kenmerk 19880108.01, ongegrond;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam om aan [appellant] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 1.548,39;
    VI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 1.451,61;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    818-1050