ECLI:NL:RBGEL:2024:1239, Rechtbank Gelderland, 08-03-2024, AWB - 22 _ 1534
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Planschade. Vervallen mogelijkheid om woningen op de begane grond te realiseren. Het advies van de planschadebeoordelingscommissie is met een deskundigenrapport bestreden. De rechtbank oordeelt dat het college het advies van de planschadebeoordelingscommissie niet zonder nadere motivering aan de besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/1534
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres 
    (gemachtigden: [naam] en [naam] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem 
    (gemachtigde: mr. dr. N.C. Faber).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de aanvraag in het besluit van 13 juli 2021 afgewezen. In de beslissing op bezwaar van 7 februari 2022 is het college bij de afwijzing gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op 5 juli 2022 een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft op 25 juli 2022 een second opinion van [deskundige A] ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De planschadebeoordelingscommissie heeft op 14 november 2023 gereageerd op de second opinion. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens eiseres [naam] en deskundige [deskundige A] , de gemachtigde van het college (via een videoverbinding) en deskundigen [deskundige B] en [deskundige C] , voorzitter en lid van de planschadebeoordelingscommissie van de gemeente Doetinchem. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Planschadeverzoek
      
    
    2. Eiseres is eigenaresse van het perceel [locatie] . De voorheen aanwezige bebouwing is gesloopt. Op dit perceel zijn nu parkeerplaatsen aanwezig. Eiseres heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het op 22 augustus 2013 in werking getreden bestemmingsplan “Binnenstad en De Veentjes – 2012”. Het college heeft de aanvraag op 21 augustus 2018 ontvangen.
    Eiseres stelt schade te lijden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan omdat de gebruiks- en exploitatiemogelijkheden en de ontwikkelingsmogelijkheden van het perceel worden beperkt waardoor dit perceel in waarde is gedaald. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan zijn onder andere woningen op de begane grond niet meer toegestaan.
    
    
      
        Advies planschadebeoordelingscommissie Doetinchem
      
    
    3. Het college heeft de planschadebeoordelingscommissie gevraagd om advies uit te brengen over de aanvraag. 
    
      In het advies van 14 juni 2021 heeft de planschadebeoordelingscommissie een vergelijking gemaakt tussen het oude bestemmingsplan “Binnenstad 1988 17e herziening [locatie] ” en het nieuwe bestemmingsplan “Binnenstad en de Veentjes – 2012”. 
      De planschadebeoordelingscommissie heeft geconcludeerd dat op de peildatum weliswaar sprake is van een gewijzigde planologische situatie omdat er onder andere geen woningen meer zijn toegestaan op de begane grond maar dat die wijziging dermate beperkt is dat dit niet lijdt tot een op geld waardeerbare waardedaling van de objecten. Ondanks het feit dat het gebruik als café en/of feestzaal komt te vervallen en de openingstijden worden beperkt, blijven er naar het oordeel van de planschadebeoordelingscommissie ten aanzien van het gebruik van de objecten op de peildatum voldoende ruime aanwendingsmogelijkheden bestaan waardoor de exploitatiemogelijkheden en het te behalen rendement niet negatief wordt beïnvloed door de beperkte wijziging van de bestemming en gebruiksmogelijkheden. De planschadebeoordelingscommissie beschouwt met name de mogelijkheid van uitbreiding met studio's als een planologisch voordeel, terwijl de realisering van woningen/ appartementen nog steeds mogelijk blijft. Dat betekent volgens de planschadebeoordelingscommissie dat de noodzaak ontbreekt om het perceel te waarderen. En als dat wel gedaan zou worden dit niet zal leiden tot een tegemoetkoming in de planschade omdat dit nadeel naar het oordeel van de planschadebeoordelingscommissie niet zal uitstijgen boven het normaal maatschappelijk risico. 
      De planschadebeoordelingscommissie heeft geadviseerd het verzoek af te wijzen omdat er naar objectieve maatstaven bepaald geen sprake is van een waardedaling van het perceel als gevolg van het gewijzigde planologische regime. 
    
    
    
      Het college heeft conform het advies van de planschadebeoordelingscommissie het verzoek van eiseres afgewezen.
    
    
    
      
        De second-opinion van [deskundige A]
      
    
    4. Eiseres heeft in beroep een second-opinion/ taxatie overgelegd. In de second opinion is met betrekking tot het perceel [locatie] geconcludeerd:
    
      
        Dat de meerwaarde van het vervallen van de minimale inhoudseis van 130 m3 op nihil moet worden gesteld voor het perceel [locatie] .
      
      
        Dat een redelijk handelend belegger/ koopgegadigde bij zijn aankoopbeslissing de planologische ruimte op de begane grond wel zou hebben meegewogen in zijn risicobeoordeling en daarmee een, zij het geringe, meerprijs zou hebben willen betalen indien wonen op de begane grond toegestaan zou zijn.
      
      
        Dat ten aanzien van het vervallen van een mogelijk gebruik voor bepaalde horeca-categorieën en als kantoorruimte dit theoretisch weliswaar tot een vermindering van de mogelijkheden leidt, maar dat dit in waardetechnische zin niet significant is. Zwaardere vormen van horeca leiden enerzijds tot forse(re) investeringen, onder andere in brandveiligheid. Anderzijds gaat gebruik ten behoeve van zwaardere horeca gepaard met een verminderd woongenot op de verdieping. In dit verband speelt voorts de minder centrische ligging van de objecten een rol. Hierdoor is aanwending ten behoeve van horeca minder voor de hand liggend.
      
      
        Dat het vervallen van de mogelijkheid tot gebruik als kantoorruimte niet leidt tot een significante daling van de waarde, nu gebruik als kantoorruimte, mede gelet op de ligging en het ontbreken van eigen parkeervoorzieningen niet de meest voor de hand liggende invulling is.
      
    
    
      [deskundige A] heeft de waarde van het perceel [locatie] getaxeerd op € 70.000 onder het oude bestemmingsplan en € 65.000 onder het nieuwe bestemmingsplan. De planschade bedraagt volgens [deskundige A] € 5.000.
    
    
      
        Reactie planschadebeoordelingscommissie 14 november 2023
      
    
    5. De planschadebeoordelingscommissie geeft in reactie op de second opinion aan dat in april 2013, dus voor de peildatum, door de gemeente een “Actualisatie Detailhandelsbeleid 2013” is vastgesteld. Daarin is opgenomen dat als concentratiegebied voor winkels onder meer geldt “het centrumgebied van het Ei”. [locatie] ligt 
    
      binnen dit Ei”. In het beleid staat: “Primair gaan wij het winkelgebied het Ei versterken. Doel hiervan is om de bovenregionale functie van Doetinchem te versterken. Het Ei kent de grootste diversiteit en functiemix met sterke aantrekkingskracht voor Doetinchemse en regionale bezoekers.”
      Dit betekent dat sprake is van een aanlooplocatie naar het kernwinkelgebied, voor zover zij niet tot het kernwinkelgebied behoren.
      De planschadebeoordelingscommissie komt tot de conclusie dat op de peildatum er geen aanwijzingen waren dat een functiewijziging naar wonen op de begane grond beleidsmatig in de rede lag.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de door eiseres gevraagde tegemoetkoming in planschade. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    7. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Overgangsrecht 
        8.		 Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
      De door eisers in de aanvraag om een tegemoetkoming aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    
      
        Maatstaf
      
    
    9. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. De rechtbank wijst hierbij naar  de uitspraak overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 september 2016.
    
    10. Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    
    11. Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan omtrent het bestaan van schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro, omtrent de omvang van deze schade, of omtrent het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische wijziging en de gestelde schade bestrijdt.
    
    
      
        Beroepsgronden met betrekking tot de procedure
      
    
    12. Eiseres heeft in het beroepschrift en tijdens de zitting haar ongenoegen geuit over het verloop van de procedure. Daarbij is ook gewezen op de duur van voorgaande procedures. Eiseres heeft de vraag gesteld of de rechtszekerheid in deze procedure wel gewaarborgd is. Eiseres wijst onder andere op de volgende punten:
    
      
        Eiseres heeft de planschadebeoordelingscommissie en het college verzocht om zich te houden aan termijnen en objectief te werk te gaan omdat dit in een eerdere procedure niet is gebeurd. Eiseres voert aan dat in de voorliggende procedure onder andere termijnen zijn overschreden.
      
      
        Eiseres heeft het college gevraagd om de zaken over [locatie 2] en [locatie] separaat maar gelijktijdig te behandelen. Dit is toegezegd maar hier is niet aan voldaan bij de beslissingen op bezwaar. 
      
      
        Eiseres heeft het college gevraagd om alle stukken ook altijd per e-mail te sturen. Ook hier heeft de gemeente zich niet aan gehouden. 
      
      
        Eiseres geeft aan dat belangrijke stukken vaak kort voor de (zomer-, en kerst) vakantie worden gestuurd, waardoor termijn in die vakanties beginnen te lopen. 
      
      
        Eiseres vindt het ongewenst dat als de procedure onevenredig lang duurt en de planschadebeoordelingscommissie de schijn van partijdigheid tegen heeft, het niet mogelijk is om leden van de planschadebeoordelingscommissie te wraken.
      
    
    
    
      12.1.
      
        Het college heeft in het verweerschrift gereageerd op het betoog van eiseres en toegegeven dat het een en ander in de procedure niet is gelopen zoals dat is afgesproken. 
        Het college heeft aangegeven dat:
      
      
        
          De doorlooptijd lang heeft geduurd. Enerzijds vanwege het langer uitblijven van gevraagde stukken aan aanvrager nadat de hoorzitting had plaatsgevonden en anderzijds de beperkingen die voortvloeide uit de richtlijnen van de Rijksoverheid ten aanzien van COVID-19.
        
        
          De twee beslissingen op bezwaar in het zaaksysteem zijn klaargezet voor verzending op dezelfde dag maar dat per abuis daarbij één van de twee brieven over het hoofd is gezien, waardoor de beslissing op bezwaar in het planschadedossier van [naam] acht dagen later is verzonden dan de beslissing op bezwaar in het planschadedossier van [eiseres]
        
        
          Ondanks dat beloofd was dat eiseres zo veel mogelijk (ook) per e-mail geïnformeerd zou worden bij de beslissingen op bezwaar dat per abuis niet is gebeurd.
        
        
          Wat betreft verzending voor vakanties geeft het college aan dat er altijd naar gestreefd wordt besluitvorming niet onnodig te vertragen en dat daardoor na de ontvangst van de definitieve planschadeadviezen zo snel mogelijk twee besluiten zijn genomen.
        
        
          Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018 in een vorige procedure waarin is geoordeeld dat er geen reden was om aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de planschadecommissie te twijfelen. In de voorliggende procedure is dit niet anders. 
        
      
      - Het is wel mogelijk om te wraken al is het niet gebruikelijk dat hangende de procedure wordt gewraakt. De verordening voorziet er wel in. Als commissie wordt samengesteld, dan wordt een kennisgeving gestuurd met de samenstelling van de commissie. Dan wordt gevraagd of de samenstelling akkoord is of niet. Los daarvan is er een eigen verantwoordelijkheid van de leden van de commissie. Een lid kan zich ook verschonen.
      
      13. De rechtbank stelt vast dat het college heeft gereageerd op hetgeen eiseres heeft aangevoerd. De ongenoegens zijn ook besproken tijdens de zitting. Eiseres heeft tijdens de zitting aangegeven geen consequenties te verbinden aan deze ongenoegens. De rechtbank stelt vast dat de procedure tot aan het nemen van de beslissing op bezwaar lang heeft geduurd maar dat betekent niet dat het beroep daarom gegrond moet worden verklaard. 
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      14. De rechtbank stelt vast dat partijen geen verschil van mening hebben over de peildatum en de door de planschadebeoordelingscommissie opgestelde planvergelijking. Ook zijn partijen het er over eens dat sprake is van directe planschade en dat het perceel binnen “het centrumgebied van het Ei” ligt.
      Tussen partijen is wel in geschil de vraag of er sprake is van planschade doordat de gebruiksmogelijkheden van het perceel [locatie] door de planologische wijziging zijn gewijzigd waardoor er onder andere niet langer woningen mogelijk zijn op de begane grond. Uitsluitend de waardering door de planschadebeoordelingscommissie van deze wijziging is in geschil. 
      
    
    
      14.1.
      Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
      
      
        
          Vervallen mogelijkheid woningen te realiseren op de begane grond
        
        15.	Eiseres voert aan dat de planschadebeoordelingscommissie in haar advies ten onrechte heeft geconcludeerd dat er naar objectieve maatstaven bepaald geen sprake is van een waardedaling van het perceel als gevolg van het gewijzigde planologische regime. Eiseres is van mening dat het vervallen van de planologische mogelijkheid om op de begane grond woningen te realiseren tot een substantiële gebruiksbeperking en daarom tot een waardedaling van het perceel leidt. Daarbij merkt eiseres op dat het perceel [locatie] een doorlooplocatie is richting het centrum waardoor de begane grond beter voor woningen dan voor commerciële doeleinden gebruikt kan worden. Volgens eiseres is sprake van een waardevermindering van het perceel van € 5.000. Eiseres heeft haar standpunt onderbouwd met een second opinion van [deskundige A] .
      
      
    
    
      15.1.
      De beroepsgrond slaagt. De rechtbank oordeelt dat eiseres met het rapport van [deskundige A] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies naar voren heeft gebracht. De planschadebeoordelingscommissie is tot de conclusie gekomen dat een commerciële invulling van de plint het meest lucratief is maar dit is door [deskundige A] gemotiveerd bestreden. Immers uit de gedingstukken en de foto’s die tijdens de zitting zijn overgelegd blijkt dat in [locatie] sprake is van grondgebonden woningen en van woningen waarbij in de plint voorzieningen voor de woningen aanwezig zijn. Niet gebleken is dat in [locatie] sprake is van enige commerciële activiteiten op de begane grond De duiding dat eerder sprake is van een doorlooplocatie richting het centrum lijkt hiermee in overeenstemming. Deze specifieke straat voldoet dus niet aan de doelstelling van het beleid waarnaar de planschadebeoordelingscommissie en het college hebben verwezen dat het “Ei” als concentratiegebied voor winkels wordt gezien. Het college en de planschadebeoordelingscommissie hebben niet op afdoende wijze gereageerd op deze beroepsgrond. Daarom komt de rechtbank tot de conclusie dat het college het advies van de planschadebeoordelingscommissie niet zonder nadere motivering aan de besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Het beroep is gegrond. De rechtbank komt daardoor niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden. De rechtbank zal het besluit van 7 februari 2022 vernietigen en het college opdragen opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    
      De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien omdat het college opnieuw zal moeten beoordelen of sprake is van planschade en eiseres daardoor voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Het college zal daarvoor opnieuw advies moeten vragen aan de planschadebeoordelingscommissie of een andere adviseur. Het college zal dan moeten motiveren of er wel of niet sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende planschade. 
      Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
      De rechtbank geeft partijen in overweging om met elkaar in gesprek te gaan en te komen tot een finale geschilbeslechting. 
    
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    17. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Er is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Dit komt onder andere omdat eiseres geen gebruik maakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de beslissing op bezwaar van 7 februari 2022;
      
      
        draagt het college op om binnen zestien weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2582.
  
  
     Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.3 en 8.4.
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:3801.
  
  
     Zie de van de Afdeling van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:225, rechtsoverweging 9.
  
  
     Artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.