ECLI:NL:RBAMS:2023:8470, Rechtbank Amsterdam, 22-12-2023, AMS 22/3654
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank oordeelt dat verweerder bevoegd was om mondeling een bouwstop op te leggen zonder voorafgaande last en te besluiten dat eisers de bouwwerkzaamheden gestaakt dienden te houden op last van een dwangsom. Ook was de bouwstop een geschikt en noodzakelijk middel om een (verdere) overtreding te voorkomen. Verder oordeelt de rechtbank dat de bouwstop als geheel echter niet evenwichtig is, omdat dit onevenredige gevolgen heeft voor eisers. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/3654 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit Amsterdam, eisers,
    (gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder, 
    (gemachtigden: [gemachtigde] en mr. H.J. van der Wal).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de toegepaste bestuursdwang en de last onder dwangsom (de bouwstop) die verweerder aan [eiser 1] heeft opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 17 juni 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij zijn besluiten gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eisers zijn partners. Zij woonden aan de [adres 1] in Amsterdam en hebben op enig moment de naastgelegen woning aan de [adres 2] gekocht. Die woning wilden zij uitbreiden. Daartoe hebben eisers een omgevingsvergunning aangevraagd. 
    
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning op 7 mei 2021 (de omgevingsvergunning) verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’. Het bouwen ziet op het vergroten en veranderen van de kelder, de begane grond en de eerste verdieping door het realiseren van een uitbouw van de kelder en de begane grond en het dichtzetten van een balkon op de eerste verdieping. Het afwijken van het bestemmingsplan ziet op de bouwgrens die door de uitbouw en de kelder met 2,5 meter wordt overschreden. 
      
    
    
      2.2.
      Diverse omwonenden hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning. Eisers hebben na verlening van de omgevingsvergunning hun bouwplan aangepast in die zin dat de kelder niet meer bijna 3 meter onder het maaiveld reikt, maar ongeveer 1,25 meter. Daarmee is de ruimte onder de uitbouw (nagenoeg) even diep als het bestaande souterrain onder de woning dat zich eerst uitstrekte van de voorgevel tot de achtergevel. Het souterrain werd uitgebreid tot 2,5 meter de tuin in. Het aangepaste plan is op 23 juni 2021 door eisers ter goedkeuring aan verweerder voorgelegd.
      
    
    
      2.3.
      Op 24 juni 2021 heeft een inspecteur van verweerder aan eisers laten weten dat zij voor het gewijzigde bouwplan geen nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning hoeven in te dienen, maar dat dit wordt meegenomen in de al lopende bezwaarprocedure van diverse omwonenden tegen de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      2.4.
      Op 22 september 2021 hebben eisers een e-mail gestuurd naar verweerder en aangegeven dat zij willen starten met de bouwwerkzaamheden voor de uitbouw en dat over twee tot drie weken wordt aangevangen met de graaf- en grondwerkzaamheden. Eisers hebben in deze e-mail nogmaals gevraagd om toestemming om het bouwplan afwijkend te mogen uitvoeren. 
      
    
    
      2.5.
      Ook op 22 september 2021 hebben diverse omwonenden bij verweerder verzocht om handhaving, omdat eisers volgens hen zouden gaan bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      2.6.
      Op 27 september 2021 heeft een administratief medewerker van verweerder telefonisch aan eisers medegedeeld dat zij de documenten die horen bij het gewijzigde bouwplan niet hoefden te uploaden.  
      
    
    
      2.7.
      Op 13 oktober 2021 hebben toezichthouders van verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek een inspectie uitgevoerd. Geconstateerd is dat er graaf- en grondwerkzaamheden plaatsvonden. Het rapport van deze inspectie is op 15 oktober 2021 opgesteld. 
      
    
    
      2.8.
      Op 2 november 2021 heeft een toezichthouder van verweerder naar aanleiding van een verzoek tot beoordeling van de aangebrachte funderingspalen een inspectie verricht. Geconstateerd is dat eisers (wilden) bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning. De toezichthouder heeft eisers daarom mondeling meegedeeld dat zij de bouwwerkzaamheden bij het pand [adres 2] onmiddellijk moeten staken. Volgens verweerder was sprake van de volgende overtreding: “De heer [naam 2] verzocht, namens Funderingstechnieken [naam 3] , de toezichthouder om akkoord te gaan met het (dicht)storten van de (werk)vloer en funderingspalen. De funderingspalen zijn aangebracht op ongeveer dezelfde hoogte als de bestaande souterrainvloer. Het uitvoeren van deze handeling is niet in overeenstemming met de reeds verleende omgevingsvergunning met zaaknummer Z2021-Z002967 (OLO 5568133). Daarbij zijn de funderingspalen aangebracht op ongeveer dezelfde hoogte als de bestaande souterrainvloer. Dit is niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning en resulteert in een overtreding.”
    
    
      2.9.
      Verweerder heeft met een besluit van 4 november 2021 (het primaire besluit I) schriftelijk aan [eiser 1] bevestigd dat hij de bouwwerkzaamheden moeten staken. Verweerder heeft daarbij de volgende motivering gegeven: “Wij leggen u, de heer [eiser 1] , de last op om onmiddellijk de bouwwerkzaamheden aan het pand op het adres [adres 2] in Amsterdam te (laten) stoppen. Voor het stilleggen gebruiken wij onze bevoegdheid om in spoedeisende gevallen bestuursdwang toe te passen. Dit mogen wij dan doen zonder voorafgaande last en zonder voorafgaand besluit. Deze lastgeving is een tijdelijke maatregel. Wij nemen later een definitief besluit over uw (bouw)werkzaamheden. De werkzaamheden zijn op 2 november 2021 stilgelegd. Met dit besluit bevestigen wij de stillegging. [..]
    
    
      2.10.
      Ook heeft verweerder [eiser 1] in het primaire besluit I een last onder dwangsom opgelegd van € 40.000,- (ineens) om de bouwwerkzaamheden gestaakt te houden en om te voorkomen dat eisers verder gaan met de werkzaamheden. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij niet hoefde te onderzoeken of de bouwwerkzaamheden gelegaliseerd konden worden vanwege de aard en het doel van de bevoegdheid om de bouwwerkzaamheden stil te leggen. Als eisers de illegale situatie willen legaliseren, dan dienden zij daartoe een omgevingsvergunning aan te vragen. Ook heeft verweerder meegedeeld dat hij eisers niet eerst om een reactie hoefde te vragen voordat hij de bouwstop oplegde, gelet op de spoedeisende situatie. 
      
    
    
      2.11.
      Eisers hebben op 3 november 2021 verzocht om opheffing van de bouwstop en maakten daartegen (tegen het primaire besluit I) op 4 en 5 november 2021 bezwaar.   
      
    
    
      2.12.
      Op 17 november 2021 hebben eisers een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aangepaste bouwplan van 23 juni 2021. Op 4 januari 2022 heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ (afwijken van de omgevingsvergunning van 7 mei 2021 door het ondieper bouwen van de kelder met behoud van de bestemming) aan de achterzijde van het gebouw (de gewijzigde omgevingsvergunning). Diverse omwonenden hebben ook hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.13.
      Vervolgens heeft verweerder op 5 januari 2022 (het primaire besluit II) de bouwstop opgeheven. Verweerder legt hieraan ten grondslag: “inmiddels is een aanvraag geweest om in afwijking van de eerder verleende vergunning te bouwen en deze is op 4 januari 2022 verleend (zaaknummer Z2021-Z007S98). Dit betekent dat geen sprake meer is van een overtreding en de bouwstop kan worden opgeheven. Middels deze brief bevestigen wij de opheffing van de bouwstop. Hiermee wordt tevens voldaan aan uw verzoek, d.d. 3 november 2021, om de bouwstop op te heffen.” Ook hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt, voor zover verweerder daarbij (ongemotiveerd) heeft beslist op het verzoek om onmiddellijke opheffing van de bouwstop. 
      
    
    
      2.14.
      De bezwaarschriftenadviescommissie heeft verweerder geadviseerd om het primaire besluit I te herroepen. Kort gezegd omdat de ‘spoed’ toe te rekenen is aan de omstandigheid dat verweerder geen oordeel heeft willen geven over het aangepaste bouwplan waarvan verweerder al sinds 23 juni 2021 op de hoogte was. Door het verstrijken van de tijd is de bouwstop niet langer een geschikt middel.
      
    
    
      2.15.
      Verweerder heeft het advies niet overgenomen en de bouwstop in stand gelaten. Volgens verweerder was ten tijde van de bouwstop sprake van een spoedeisende situatie die het opleggen van de bouwstop rechtvaardigde. Verweerder heeft verder het bezwaar tegen het primaire besluit II niet-ontvankelijk verklaard, omdat eisers daarbij geen procesbelang hebben. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of verweerder de bouwstop op goede gronden heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
      
      
        
          Procesbelang 
        
      
      
    
    
      3.2.
      Eisers hebben een procesbelang, omdat voldoende aannemelijk is dat zij schade hebben geleden als gevolg van de stillegging van de bouw. 
      
      
        
          Het evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      3.3.
      Niet in geschil is dat eisers op 2 november 2021 in strijd met de op dat moment verleende omgevingsvergunning werkzaamheden verrichtten en dat verweerder daarom bevoegd was om handhavend op te treden. 
      
    
    
      3.4.
      Eisers voeren aan dat het opleggen van de bouwstop in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder beschikte al sinds 23 juni 2021 over alle gegevens om het gewijzigde, minder verstrekkende en minder ingrijpende bouwplan te kunnen beoordelen. Het opleggen van een bouwstop was daarom geen geschikt en noodzakelijk middel en ook niet evenwichtig, gelet op de gevolgen die de bouwstop voor eisers had. 
      
    
    
      3.5.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts het indienen van een gewijzigd bouwplan niet betekent dat er op voorhand van uit moet worden gegaan dat er in afwijking van de omgevingsvergunning zal worden gebouwd. Volgens verweerder bestond er toen geen aanleiding om (al dan niet preventief) handhavend op te treden. Ook daarna is niet gebleken dat eisers voornemens waren in afwijking van de omgevingsvergunning te gaan bouwen en dat bleek ook niet uit de eerste inspectie. Pas bij de tweede inspectie op 2 november 2021 werd geconstateerd dat in afwijking van de verleende omgevingsvergunning werd gebouwd. Verder geeft verweerder aan dat in het gewijzigde bouwplan constructieve wijzigingen zijn aangebracht die (of deze ondergeschikt zijn of niet) te allen tijde getoetst dienen te worden voordat deze mogen worden uitgevoerd. Verweerder mocht de bouwstop daarom opleggen. 
      
    
    
      3.6.
      Verweerder heeft de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te leggen die inhoudt dat het bouwen van een bouwwerk wordt gestaakt. In spoedeisende gevallen kan bestuursdwang worden toegepast zonder voorafgaande last. Ook kan verweerder terstond bestuursdwang toepassen indien de situatie zo spoedeisend is dat een schriftelijk besluit niet kan worden afgewacht.
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank beoordeelt allereerst of er op 2 november 2021 sprake was van een spoedeisend geval waardoor verweerder bevoegd was om terstond zonder voorafgaande last bestuursdwang toe te passen (lees: de bouwwerkzaamheden mondeling te laten staken) en te besluiten dat eisers de bouwwerkzaamheden gestaakt dienden te houden op last van een dwangsom. Daarna beoordeelt de rechtbank of verweerder terecht van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door te toetsen of de bouwstop een geschikt, noodzakelijk en evenwichtig middel is.
      
    
    
      3.8.
      
        De rechtbank stelt vast dat op het moment dat de bouwwerkzaamheden werden gestaakt er een (dreigende) overtreding was. De geplaatste funderingspalen waren korter dan opgenomen in de omgevingsvergunning en daarnaast wilde de aannemer de vloer in strijd met de omgevingsvergunning dichtstorten. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Eisers hadden weliswaar al een gewijzigd bouwplan ingediend, maar op 2 november 2021 had verweerder daar nog niet op beslist, ook al was de beslistermijn van verweerder verstreken. 
        Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder daarom bevoegd om op 2 november 2021 mondeling de bouwwerkzaamheden te staken zonder voorafgaande schriftelijke last en om daaraan een last onder dwangsom te verbinden om de bouwwerkzaamheden gestaakt te houden. Hiermee kon verdere strijd met wettelijke voorschriften worden voorkomen en kon worden voorkomen dat verweerder voor een voldongen feit kwam te staan. Verweerder was daarbij niet gehouden om bij het opleggen van de bouwstop te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kon worden.
      
      
    
    
      3.9.
      Verder oordeelt de rechtbank dat het mondeling staken van de bouwwerkzaamheden een geschikt en noodzakelijk middel was. Aannemelijk is dat verweerder pas tijdens de controle wist dat eisers bezig waren om het gewijzigde bouwplan dat nog niet was vergund, uit te voeren. De aannemer verzocht immers bij de inspectie van 2 november 2021 om (in afwijking van de omgevingsvergunning) de vloer en funderingspalen dicht te storten. Uit de vóór de inspectie op 2 november 2021 aangekondigde en uitgevoerde grond- en graafwerkzaamheden bleek dit nog niet zozeer, omdat die voor beide bouwplannen noodzakelijk waren. Verweerder was weliswaar al langer op de hoogte van het gewijzigde bouwplan, maar hij hoefde er niet van uit te gaan dat eisers dit plan al zouden uitvoeren voordat verweerder de daartoe benodigde omgevingsvergunning had verleend. Het bouwen zonder omgevingsvergunning, los van de vraag of verweerder op een dergelijke vergunning had moeten beslissen, is en blijft een risico dat voor rekening komt van eisers. 
      
    
    
      3.10.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de bouwstop als geheel echter niet evenwichtig, omdat die onevenredige gevolgen heeft voor eisers.  
      
    
    
      3.11.
      Allereerst is volgens de rechtbank zwaarwegend dat eisers beschikten over een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een ingrijpender en verstrekkender bouwplan dan dat zij uiteindelijk wilden uitvoeren. Zij hebben het bouwplan gewijzigd, onder meer om aan de bezwaren van omwonenden tegemoet te komen. Het gewijzigde bouwplan hebben eisers op 23 juni 2021 aan verweerder voorgelegd. Dat is tussen partijen niet in geschil. Van belang is verder dat eisers met verschillende medewerkers van verweerder contact hebben gehad over het gewijzigde bouwplan en zij daarvoor geen nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning hoefden in te dienen, omdat het volgens verweerder zou gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard. Het gewijzigde bouwplan en de beoordeling zouden worden meegenomen in de reeds lopende bezwaarprocedure van diverse omwonenden tegen de omgevingsvergunning. Verweerder diende uiterlijk 10 september 2021 op de bezwaren – en daarmee op het gewijzigde bouwplan –  te beslissen. Omdat een beslissing echter uitbleef, hebben eisers op 22 september 2021 bij verweerder geïnformeerd naar de stand van zaken. Ook hebben eisers verweerder op 13 oktober 2021 in gebreke gesteld. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat zij met de planning met de aannemer rekening hebben gehouden met alle (bezwaar)termijnen en pas zijn gaan bouwen toen zij het werk niet meer konden uitstellen. De financiële gevolgen werden simpelweg te groot en verweerder had al lang een besluit moeten nemen. Daarbij begrijpen eisers niet dat zij zo lang moesten wachten op de goedkeuring om een minder ingrijpend bouwplan te mogen uitvoeren terwijl zij al beschikten over een vergunning voor een verstrekkender plan. De rechtbank kan die gedachte volgen.
      
    
    
      3.12.
      Gelet op de constatering dat niet conform de omgevingsvergunning werd gebouwd en op de gedane mededeling van de aannemer over het dichtstorten van de vloer, kan de rechtbank nog volgen dat verweerder mondeling de bouwwerkzaamheden heeft gestaakt. Van belang daarbij is ook dat onbetwist vast staat dat de constructieve gegevens van het gewijzigde bouwplan nog moesten worden beoordeeld op de uitvoerbaarheid. De rechtbank kan echter niet volgen dat verweerder de bouwstop heeft doorgezet toen deze op schrift werd gesteld. Het mondeling staken van de bouw moet worden gezien als een ‘adempauze’, waarna verweerder kan nagaan hoe hij zijn besluitvorming voortzet. Op dat moment had het op de weg van verweerder gelegen om het gewijzigde bouwplan met spoed te beoordelen. Vast staat dat verweerder al vanaf 23 juni 2023 beschikte over alle (technische) gegevens om het gewijzigde bouwplan te kunnen beoordelen. De wijziging was van ondergeschikte aard en minder verstrekkend dan het al vergunde bouwplan. Bovendien hebben eisers verweerder meermaals gevraagd om een besluit te nemen. Als verweerder dat tijdig had gedaan, dan had hij de bouw niet stilgelegd. Gebleken is dat verweerder op 4 januari 2022 de gevraagde, gewijzigde omgevingsvergunning heeft verleend op grond van de stukken waarover hij al sinds 23 juni 2021 beschikte. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat de handelwijze van verweerder ervoor heeft gezorgd dat hun verbouwing langer duurde, dat zij sommige lasten dubbel hebben betaald, dat zij werklui zijn kwijtgeraakt en dat de prijzen voor het uitvoeren van een verbouwing significant zijn gestegen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze aannemelijk te achten gevolgen voor eisers door de trage besluitvorming van verweerder onevenredig groot geweest. Verweerder had daarom op 4 november 2021 niet kunnen besluiten om de bouwstop voort te zetten, maar had met dit besluit moeten overgaan tot het opheffen van de bouwstop. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    
      4.1.
      Mede gezien de aard van de maatregel zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. Verweerder heeft de bouwstop ten onrechte opgelegd. Daarom vervalt de rechtsgrond voor de oplegging en als gevolg daarvan ook de rechtsgrond voor de opheffing. Dit betekent dat er geen andere uitkomst mogelijk is dan dat beide primaire besluiten worden herroepen. De uitspraak van de rechtbank treedt daarvoor in de plaats. 
      
    
    
      4.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift met een waarde van € 597,-, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde van € 597,-, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift met een waarde van € 837,-, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-, telkens met een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 17 juni 2022;
    - herroept de besluiten van 4 november 2021 en 5 januari 2022;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, rechter, in aanwezigheid van mr.M.M. Mazurel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023. 
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo. 
  
  
     Dat volgt uit artikel 5.17 van de Wabo. 
  
  
     Dat volgt uit artikel 5:31, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Dat volgt uit artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. 
  
  
     Op grond van artikel 5.17, van de Wabo. 
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1056.