ECLI:NL:CBB:2024:24, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-01-2024, 22/2642 en 22/2645
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: OVK. De varkenshouderijen willen dat de OVK onverbindend wordt verklaard voor zover daarin het eerste kwartaal van 2019 is aangewezen als referentieperiode, omdat de keuze voor één referentiekwartaal (in tegenstelling tot bij de TVL) in strijd zou zijn met algemene rechtsbeginselen. De minister heeft bij het opstellen aangesloten bij paragraaf 3.12 van de Tijdelijke kaderregeling. Geen strijd met gelijkheidsbeginsel, verbod van willekeur, zorgvuldigheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van het College is de bepaling niet in het algemeen onevenwichtig door de keuze voor het eerste kwartaal van 2019 als referentiekwartaal en het gevolg daarvan, namelijk dat sommige landbouwbedrijven niet aan het vereiste van minimaal 30% omzetverlies voldoen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/2642 en 22/2645
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 januari 2024 in de zaken tussen 
    
    
      [naam 1] te [plaats 1] en
    
      
        
          [naam 2] V.O.F. te [plaats 2]
      (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat 
    (gemachtigden: mr. S.M. Piron en mr. M. Beudeker)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Zaak 22/2642: Met het besluit van 28 april 2022 heeft de minister de aanvraag van [naam 1] voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie financiering ongedekte vaste kosten land- en tuinbouwbedrijven COVID-19 (OVK) voor het eerste kwartaal van 2022 afgewezen. Met de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
    
    
    
      Zaak 22/2645: Met het besluit van 3 mei 2022 heeft de minister de aanvraag van [naam 2] V.O.F. voor een subsidie op grond van de OVK voor het eerste kwartaal van 2022 afgewezen. Met de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 2] V.O.F. ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] en [naam 2] V.O.F. (gezamenlijk: de varkenshouderijen) hebben beroep ingesteld tegen de beslissingen op bezwaar van 10 oktober 2022. De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Beide zaken zijn behandeld op de zitting van 13 november 2023. Aanwezig waren: namens de varkenshouderijen mr. ing. A.N.M. van Bavel en [naam 3] , en namens de minister mr. S.M. Piron en mr. M. Beudeker.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding en oordeel
      
    
    
      
        Ondernemingen die getroffen werden door coronamaatregelen van de overheid konden coronasteun krijgen. Zij konden onder meer een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) aanvragen. Daarvoor gold een staatssteunplafond, dat voor land- en tuinbouwbedrijven lager was dan voor andere ondernemingen. Vanaf het eerste kwartaal van 2021 konden deze land- en tuinbouwbedrijven, als zij de maximale TVLsubsidie hadden aangevraagd, voor de nog ongedekte vaste kosten OVK-subsidie aanvragen. De OVK is gebaseerd op paragraaf 3.12 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (Tijdelijke kaderregeling).
      
      
        De varkenshouderijen hebben OVK-subsidie aangevraagd voor het eerste kwartaal van 2022. De minister heeft hun aanvragen afgewezen, omdat het omzetverlies in dat kwartaal minder dan 30% is ten opzichte van het eerste kwartaal van 2019 (het referentiekwartaal).
      
    
    3 Het College oordeelt dat de minister het eerste kwartaal van 2019 als referentiekwartaal mocht gebruiken en de aanvragen van de varkenshouderijen terecht heeft afwezen, omdat hun omzetverlies minder dan 30% is. Het College legt hierna uit hoe het tot dit oordeel gekomen is en wat daarvan de consequenties zijn.
    Standpunt van de varkenshouderijen
    4 De varkenshouderijen zijn het er niet mee eens dat de minister bij het bepalen van het omzetverlies het eerste kwartaal van 2019 als referentiekwartaal heeft gebruikt. Zij vinden het oneerlijk dat voor het eerste kwartaal van 2022 bij de OVK alleen het eerste kwartaal van 2019 als referentiekwartaal gebruikt mag worden, terwijl bij de TVL voor hetzelfde kwartaal gekozen kan worden tussen het eerste kwartaal van 2019 of het eerste kwartaal van 2020 als referentiekwartaal. Door die keuzemogelijkheid hadden zij wel recht op TVL. Als zij bij de OVK ook voor het eerste kwartaal van 2020 hadden mogen kiezen, dan was er wel sprake van 30% omzetverlies en zouden zij dus ook OVK-subsidie hebben gekregen. 
    5 De varkenshouderijen willen dat de OVK onverbindend wordt verklaard voor zover daarin het eerste kwartaal van 2019 is aangewezen als referentieperiode. Volgens de varkenshouderijen is de keuze voor alleen het eerste kwartaal van 2019 als referentieperiode namelijk in strijd met algemene rechtsbeginselen. Allereerst met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur, omdat een deel van de grotere landbouwbedrijven nu minder steun krijgt dan andere (nietlandbouw) bedrijven. In de Nota van Toelichting bij de OVK staat dat ernaar gestreefd wordt om landbouwbedrijven tegemoet te komen in lijn met de andere sectoren. Door de keuze voor één referentiekwartaal werkt dat voor een deel van de varkenshouderijen niet zo uit. Volgens de varkenshouderijen is de OVK ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat de minister de Europese Commissie ten onrechte niet heeft verzocht om paragraaf 3.12 van de Tijdelijke Kaderregeling te verruimen. Ook is het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de OVK voor meerdere varkenshouders géén oplossing blijkt te zijn terwijl dat wel de bedoeling was. En ten slotte is het ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat de varkenshouderijen voor het eerste kwartaal van 2022 helemaal geen OVK-subsidie ontvangen, terwijl ze hard getroffen zijn door de coronamaatregelen. Daardoor lopen zij een aanzienlijk subsidiebedrag mis.
    Standpunt van de minister
    6 De minister benadrukt dat sprake is van staatssteun. Om geoorloofd steun te kunnen verstrekken, is gebruik gemaakt van de Tijdelijke kaderregeling. In de Tijdelijke kaderregeling heeft de Europese Commissie uiteengezet onder welke voorwaarden staatssteun voor coronamaatregelen gerechtvaardigd is. De OVK past binnen die voorwaarden en is daarom goedgekeurd door de Commissie. Eén van die voorwaarden is dat sprake is van een omzetdaling van ten minste 30% ten opzichte van dezelfde periode in 2019. Daarom zijn in de OVK referentiekwartalen uit 2019 opgenomen. De minister is van mening dat hij niet kan en mag afwijken van de voorwaarden die expliciet in de Tijdelijke kaderregeling staan.
    7 De minister ziet geen reden om de OVK onverbindend te verklaren. Hij vindt dat geen sprake is van rechtsongelijkheid of strijd met het verbod op willekeur, omdat voor nietlandbouwbedrijven een andere regeling met andere voorwaarden geldt. De minister vindt dat hij niet gehouden was om een verzoek aan de Commissie te doen om twee referentieperioden in de Tijdelijke kaderregeling op te nemen. Dat de TVL wel twee referentieperiodes kent en de OVK niet, is niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De TVL is gebaseerd op een andere paragraaf van de Tijdelijke kaderregeling, met andere voorwaarden. Volgens de minister slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet. Dat de systematiek ongunstig uitpakt en de varkenshouderijen niet in aanmerking komen voor OVK, maakt niet dat sprake is van onevenredige gevolgen. Van ondernemingen die een omzetverlies van minder dan 30% ervaren, mag verwacht worden dat zij zonder steun van de overheid hun vaste kosten zullen weten te betalen. 
    Oordeel van het College
    8. De varkenshouderijen willen dat de OVK onverbindend wordt verklaard voor zover daarin het eerste kwartaal van 2019 is aangewezen als referentieperiode, omdat dat in strijd zou zijn met algemene rechtsbeginselen. Het College oordeelt dat er geen reden is om de OVK (gedeeltelijk) onverbindend te verklaren.
    9. Er is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur. De OVK is een aanvullende regeling die specifiek voor land- en tuinbouwbedrijven is opgesteld, omdat voor hen (vanwege het landbouwbeleid en steunmaatregelen van de EU) een lager staatssteunplafond geldt dan voor andere bedrijven. De minister is niet verplicht om in een aanvullende regeling dezelfde voorwaarden op te nemen als in de basisregeling. Om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen, heeft de minister bij het opstellen van de OVK aansluiting gezocht bij paragraaf 3.12 van de Tijdelijke kaderregeling. Dat heeft tot gevolg dat de OVK moest voldoen aan de voorwaarden uit paragraaf 3.12.
    10. De varkenshouderijen hebben ook een beroep gedaan op het zorgvuldigheidsbeginsel. Strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel kan echter niet leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Het kan leiden tot buiten toepassing laten van een voorschrift, als bijvoorbeeld door onzorgvuldigheid de rechter niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat is niet het geval. 
    11. Er is ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Bij de toetsing aan dat beginsel draait het erom of de regeling zelf en de toepassing daarvan voldoende zeker zijn. Er zijn geen argumenten aangevoerd waaruit blijkt dat dit niet zo is. Dat de OVK niet voor iedereen een oplossing biedt, maakt de regeling nog niet onzeker.
    12. De keuze voor één referentiekwartaal is naar het oordeel van het College ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dit volgt uit de Tijdelijke kaderregeling en is daarom een geschikt en noodzakelijk voorschrift. Naar het oordeel van het College is de bepaling niet in het algemeen onevenwichtig door de keuze voor het eerste kwartaal van 2019 als referentiekwartaal en het gevolg daarvan, namelijk dat sommige landbouwbedrijven niet aan het vereiste van minimaal 30% omzetverlies voldoen. Een grote groep landbouwbedrijven heeft door de OVK wel extra coronasteun ontvangen. Er is daarom geen reden om de OVK (gedeeltelijk) onverbindend te verklaren. De varkenshouderijen hebben ook niet onderbouwd dat de gevolgen voor hun eigen bedrijfsvoering onevenredig zijn. Dat de afwijzing financiële gevolgen heeft is daarvoor onvoldoende.
    13. De minister mocht het eerste kwartaal van 2019 als referentiekwartaal gebruiken. Hij heeft de aanvragen van de varkenshouderijen terecht afgewezen, omdat hun omzetverlies minder dan 30% is.
    14. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. M.C. Stoové en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. T.D. Geldof
    
  
  
     Artikel 2, aanhef en onder e, van de OVK.
  
  
     Artikel 2.6.3, tweede lid, dan wel artikel 2.6.14, tweede lid, van de TVL.
  
  
    
      Stcrt. 2021, 34550.
  
  
     Punt 87, onder c, van de Tijdelijke Kaderregeling.
  
  
     CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.