ECLI:NL:RBOVE:2024:604, Rechtbank Overijssel, 05-02-2024, ak_22_1696
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: WOO; fraudemeldingen; verweerder had per document of per alinea van een document moeten beoordelen en motiveren waarom dat document of die alinea niet openbaar kan worden gemaakt; rechtbank verklaart beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/1696 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] B.V.en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers,
    gemachtigde: mr. J. Duijzings,
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
    gemachtigde: mr. M.A.H. Gatzen.
    
    
      Als derde-partij nemen aan het geding deel: mr. [naam 1] en mr. [naam 2], werkzaam bij [bedrijf 1] (hierna te noemen: de derde-partij (enkelvoud)), 
      gemachtigde: mr. L.A.M. Stortelder.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 28 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om informatie van eisers van 14 oktober 2021 gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 2 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    
    
    
      Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De derde-partij heeft ook op het beroep gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 28 september 2023 op zitting behandeld. Hierbij was 
      
        [eiser 2] aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3]. Namens de derde-partij is niemand verschenen.
    
    
    
      De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst. Daarbij is, kort gezegd, afgesproken dat verweerder nogmaals onderzoekt of er relevante stukken zijn die met eisers kunnen worden gedeeld. 
    
    
    
      Na de zitting hebben eisers nog een aanvullend stuk ingediend.
      Per brief van 24 oktober 2023 heeft verweerder meegedeeld dat hij geen relevante stukken meer heeft gevonden. Per brief van 26 oktober 2023 hebben eisers hierop gereageerd.
    
    
    
      Nadat partijen desgevraagd niet binnen de daarvoor gestelde termijn hebben aangegeven opnieuw op zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.1
      Bij brief van 14 oktober 2021 hebben eisers een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingediend bij verweerder en de Inspectie voor de Gezondheidszorg & Jeugd (IGJ). Hierin vragen zij om verstrekking van kopieën van alle documenten en eventuele andere gegevensdragers die zijn gemaakt op of na 1 januari 2019 en betrekking hebben op eisers of op één van hen. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 28 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers gedeeltelijk toegewezen en de gevraagde informatie grotendeels openbaar gemaakt. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3
      Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen.  
      
    
    
      1.4
      
        Op grond van de Woo heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Hierin heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat tijdens een nadere zoekslag nog enkele documenten naar voren zijn gekomen die niet in het primaire besluit zijn meegenomen. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit de inventarislijst aangepast en de motivering van het primaire besluit op enkele onderdelen aangevuld of aangepast. 
        In het bestreden besluit heeft verweerder geheel geweigerd om de documenten die op de inventarislijst zijn opgenomen onder de nummers 168 tot en met 179 openbaar te maken. Om deze documenten (hierna: de documenten 168 tot en met 179) gaat het eisers en tegen de weigering om die openbaar te maken of aan hen te verstrekken is hun beroep gericht. 
      
      
    
    
      1.5
      De documenten 168 tot en met 179 betreffen een fraudemelding over eisers, en de daarbij gevoegde bijlagen, die bij de IGJ is ingediend. Aan de weigering om die stukken openbaar te maken of aan eisers te verstrekken heeft verweerder in het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat, kort samengevat, dat het goed functioneren van de Staat en bestuursorganen in het geding zou brengen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo). Daarbij merkt verweerder op dat het merendeel van de bijlagen bij de fraudemelding al openbare documenten betreft. Verweerder gaat er daarom van uit dat eisers die informatie al kennen. Vanwege de vertrouwelijkheid van de fraudemelding kan echter niet worden benoemd om welke documenten het specifiek gaat en wat de vindplaats daarvan is, aldus verweerder in het bestreden besluit. 
      
      
      
        
          De beroepsgronden van eisers
        
      
      
      
        2.	In het aanvullend beroepschrift van 24 oktober 2022 voeren eisers, kort samengevat, aan dat uit de parlementaire geschiedenis en uit jurisprudentie volgt dat in dit geval openbaarmaking van de documenten 168 tot en met 179 niet op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo kan worden geweigerd. Daarbij is volgens eisers vooral van belang dat de niet geopenbaarde fraudemelding met bijlagen niet heeft geleid tot een wel openbaar gemaakt onderzoeksrapport. Eisers stellen groot belang te hebben bij het achterhalen van de inhoud van de fraudemelding en van degene die de melding heeft gedaan of de entiteit die daartoe opdracht heeft gegeven. Het mag niet zo zijn dat artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo wordt toegepast om misstanden te verbloemen. Verder is volgens eisers de motivering in het bestreden besluit van de weigering om de documenten 168 tot en met 179 openbaar te maken ontoereikend. Ook heeft verweerder ten onrechte niet per alinea van elk van de twaalf documenten beoordeeld of die openbaar kan worden gemaakt. Tot slot stellen eisers in het aanvullend beroepschrift van 24 oktober 2022 nog dat  verweerder er ook voor had kunnen kiezen om de gevraagde documenten op grond van artikel 5.5 of artikel 5.6 (alleen) aan hen te verstrekken. Zij zien niet in waarom het delen of openbaar maken van de documenten 168 tot en met 179 - of delen daarvan - lopende of toekomstige onderzoeken zou (kunnen) schaden.
      
      
      
        
          Correspondentie kort voor en na de zitting
        
      
      
    
    
      3.1
      In zijn brief aan de rechtbank van 26 september 2023 heeft de derde-partij verklaard dat de documenten 168 tot en met 179 door hem dan wel zijn kantoorgenoten zijn vervaardigd, in de hoedanigheid van curator van [bedrijf 2] B.V. (Solace). Daarbij heeft de derde-partij onder meer aangegeven dat deze documenten in vertrouwelijkheid zijn toegezonden aan de gemeente Almelo.
      
    
    
      3.2
      Op 27 september 2023 hebben eisers bij de rechtbank een e-mail van de Sociale Recherche Twente (SRT) van 19 januari 2021 ingediend. Deze e-mail heeft betrekking op een melding van faillissementsfraude gepleegd door Solace. Bij die e-mail zitten meerdere bijlagen. In hun brief aan de rechtbank van 9 oktober 2023 verklaren eisers dat hen niet bekend is aan wie de e-mail van de SRT is gericht. Verder verklaren eisers in die brief dat de desbetreffende e-mail en de daarbij gevoegde stukken openbaar zijn gemaakt / aan hen zijn verstrekt naar aanleiding van een informatieverzoek dat bij het regionaal samenwerkingsverband Samen14 is ingediend. 
      
    
    
      3.3
      In zijn brief aan de rechtbank van 24 oktober 2023 heeft verweerder verklaard dat hij geen document heeft aangetroffen waaruit blijkt wie de fraudemelding aan de IGJ heeft doorgegeven. Dit komt mogelijk doordat de destijds bij het dossier betrokken inspecteur is overleden en diens e-mailbox niet toegankelijk is. Ook is verweerder van mening dat niet openbaar kan worden gemaakt van wie een melding afkomstig is of hoe een melding bij de IGJ terechtkomt. Verder heeft verweerder meegedeeld dat hij op 29 september 2023 van eisers per e-mail een afschrift heeft ontvangen van de documenten die de SRT openbaar heeft gemaakt. Verweerder is nagegaan of deze documenten overeenkomen met de documenten die hij geweigerd heeft openbaar te maken. Dat blijkt deels het geval te zijn, met dien verstande dat de documenten 168 tot en met 179 niet allemaal behoren tot die openbaar gemaakte stukken. Verder brengt het feit dat de SRT een deel van de documenten openbaar heeft gemaakt volgens verweerder niet mee dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat ex tunc moet worden getoetst. 
      
    
    
      3.4
      In hun reactie hierop van 26 oktober 2023 voeren eisers aan dat het onbegrijpelijk is dat verweerder zijn standpunt - dat openbaarmaking van de fraudemelding en alle daarbij behorende bijlagen terecht is geweigerd - handhaaft, omdat verweerder ook erkent dat een aantal van die bijlagen al openbare stukken zijn. Ook gaat verweerder volgens eisers wederom niet in op hun stelling dat - als openbaarmaking van de documenten inderdaad niet kan - tevens is gevraagd om alleen verstrekking van de documenten of informatie daaruit.        
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft de documenten 168 tot en met 179 aan de rechtbank overgelegd, met het verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dat verzoek toegewezen en de documenten 168 tot en met 179 niet naar eisers doorgestuurd. Eisers hebben de rechtbank toestemming gegeven om mede op basis van deze documenten uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarna kennis genomen van de documenten 168 tot en met 179. 
      
    
    
      4.2
      Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. 
      
    
    
      4.3
      In de memorie van toelichting is bij dit artikelonderdeel vermeld dat het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen blijkens jurisprudentie op verschillende wijze in het geding kan komen. Openbaarheid van stukken kan ertoe leiden dat bij onderzoeken in toekomstige gevallen terughoudend wordt verklaard aan een toezichthoudend of controlerend orgaan. Dit soort verklaringen hebben daarom een eigen bescherming nodig, willen bestuursorganen als bijvoorbeeld een rijksrecherche of rekenkamer in de toekomst nog de informatie boven water krijgen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Daar komt bij, en in de jurisprudentie speelt dit een rol, dat op basis van dergelijke verklaringen vaak rapporten worden opgesteld die wel openbaar zijn, zodat de goede en democratische bestuursvoering toch is gediend.
      
      
        Verder staat in de memorie van toelichting bij dit onderdeel dat de systematiek van de Woo in het algemeen een belangenafweging op documentniveau vergt, waarbij de term “voor zover” in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Daartoe worden in de praktijk veelal inventarislijsten opgesteld en wordt van een document per alinea beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is. Daarmee kan de belangenafweging richting de aanvrager en richting de bestuursrechter inzichtelijk worden gemaakt. De Woo schrijft deze werkwijze echter niet voor. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo, zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in het tweede lid, aanhef en onderdeel i, bedoelde afweging volstaan met de motivering van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid betrekking hebbende documenten. Dat betekent dat gevoelige documenten in dat geval niet geïnventariseerd en individueel beoordeeld hoeven te worden ten behoeve van het verzoek om informatie als de behandeling van de aangelegenheid dat vergt.
      
      
    
    
      4.4
      Verweerder heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo van toepassing is, omdat de fraudemelding in vertrouwelijkheid naar de IGJ is gestuurd. Volgens verweerder kan het voor de derde-partij schadelijk zijn als voor anderen inzichtelijk wordt hoe wordt omgegaan met fraudemeldingen. Ook is aannemelijk dat het niet anoniem kunnen melden een drempel opwerpt om de IGJ of verweerder onverplicht te informeren over relevante situaties in de zorg. Als verweerder zou besluiten om de fraudemelding openbaar te maken - tegen het verzoek van de derde-partij in - zou daarom het goede functioneren van verweerder en de IGJ als bestuursorganen, ook in toekomstige situaties, in het geding komen. Verder heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, juist omdat het lopende onderzoek betrekking heeft op de fraudemelding over eisers, het van belang is dat hen niet volledig inzicht wordt verschaft in de gevraagde documenten. Verweerder acht het aannemelijk dat ook het alleen aan eisers verstrekken van de documenten eventuele toekomstige (vervolg)onderzoeken kan schaden. Om effectief onderzoek te kunnen blijven doen naar eventuele fraude is het van belang dat de informatie hieromtrent niet zal worden gedeeld met eisers. Daarbij is van belang dat de derde-partij heeft verklaard dat hij steeds aan eisers de laatste versie van het onderzoeksrapport, dat betrekking heeft op het lopende onderzoek, heeft toegezonden, aldus verweerder in het bestreden besluit. 
      
    
    
      4.5
      De rechtbank acht deze motivering onvoldoende. Weliswaar is het begrijpelijk dat verweerder de anonimiteit wil waarborgen van degene die de fraudemelding bij de IGJ heeft ingediend, maar de rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn stelling dat alle documenten waar het in dit geschil om gaat leiden tot inzicht in wie die melder is en wat de aard en inhoud van de fraudemelding is. Verweerder heeft in het bestreden besluit zelf al aangegeven dat het merendeel van de bijlagen bij de fraudemelding openbare documenten zijn en dat het aannemelijk is dat eisers die informatie al kennen. Mede gelet hierop, is de rechtbank van oordeel dat verweerder per document of per alinea van een document had moeten beoordelen en motiveren waarom dat document of die alinea niet openbaar kan worden gemaakt of aan eisers kan worden verstrekt. Dat geldt ook voor de fraudemelding zelf. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom geen - niet tot de indiener te herleiden - delen uit die melding kunnen worden vertrekt. Verder is onvoldoende duidelijk geworden waarom niet aan eisers kan worden meegedeeld welke (al dan niet reeds openbare) documenten als bijlagen bij de fraudemelding zitten. Verweerder heeft niet overtuigend gemotiveerd waarom het (eventueel deels) openbaar maken of verstrekken van deze (al openbare) documenten het goed functioneren van de IGJ en/of verweerder zou schaden. De enkele stelling dat dit ertoe zou leiden dat in de toekomst geen of minder snel fraudemeldingen worden ingediend, acht de rechtbank onvoldoende. 
      
    
    
      4.6
      De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat verweerder in beginsel op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo kon weigeren om de identiteit van de melder openbaar te maken alsmede de delen uit de documenten 168 tot en met 179 op basis waarvan die identiteit kan worden achterhaald, maar dat niet duidelijk is waarom dit tot de conclusie moet leiden dat openbaarmaking van die documenten in zijn geheel moet worden geweigerd.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1
      Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal verweerder dan ook de informatie die rond de zitting naar voren is gekomen moeten meenemen. Voor het nemen van dit nieuwe besluit op bezwaar geldt de termijn die daarvoor uit de Awb volgt. De rechtbank ziet geen reden om, zoals eisers hebben gevraagd, aan verweerder een dwangsom op te leggen voor eventuele overschrijding van deze termijn. Als verweerder niet binnen de wettelijke termijn een nieuw besluit op bezwaar neemt, kunnen eisers daartegen de middelen instellen die de Awb biedt (vragen om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen en/of instellen van beroep wegens niet tijdig beslissen).  
      
    
    
      5.2
      
        Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eisers een vergoeding betalen voor de kosten die zij redelijkerwijs hebben gemaakt voor de behandeling van hun beroep. Deze kosten bestaan uitsluitend uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 
        1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 875,-; wegingsfactor 1).
      
      
    
    
      5.3
      Ook moet verweerder het betaalde griffierecht aan eisers vergoeden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.750,-;
      
      
        gelast verweerder het griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                     rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Kamerstukken II, 2018-2019, 35112, nr. 3, p. 22-23. 
  
  
     Idem, p. 23-24.