ECLI:NL:RBDHA:2023:16627, Rechtbank Den Haag, 12-10-2023, NL23.7780
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Regulier Nareis en 8 EVRM, Eritrea, samenwerkingsplicht, voordeel van de twijfel, beroep gegrond

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: NL23.7780 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , V-nummer: [nummer] , eiseres[eiser 1] , V-nummer [nummer] , eiser 1
    
      
        
          [eiser 2]
        , V-nummer [nummer] , eiser 2
      
        
          [eiser 3]
        , V-nummer [nummer] , eiser 3
      
        
          [eiser 4]
        , V-nummer [nummer] , eiser 4
      
        
          [eiser 5]
        , V-nummer [nummer] , eiser 5 samen eisers
      (gemachtigde: mr. L.I. Siers),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
    (gemachtigde: mr. S. Deniz).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de weigering door de staatssecretaris om aan eiseres en eiser 1 een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van nareis en aan eisers 2 tot en met 5 een mvv met als verblijfsdoel ‘verblijf als familie- of gezinslid bij referent’ af te geven. De aanvragen voor verlening van een mvv zijn namens eisers gedaan door [referent] als referent. Eiseres en eiser 1 zijn de (gestelde) ouders van referent. Eisers 2 tot en met 5 zijn de (gestelde) broers van referent. Zij stellen allen de Eritrese nationaliteit te hebben. Referent was ten tijde van de indiening van de aanvragen minderjarig.
    
    
    
      1.1.
      De staatssecretaris heeft de aanvragen van eisers met het besluit van 15 oktober 2021 afgewezen. Met het besluit van 15 maart 2022 heeft de staatssecretaris het hiertegen ingediende bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. In een uitspraak van 21 juni 2022 heeft deze rechtbank en zittingsplaats, het hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd.
      
    
    
      1.2.
       De staatssecretaris heeft het bezwaarschrift vervolgens alsnog inhoudelijk behandeld. Met het bestreden besluit van 14 maart 2023 op het bezwaar van eisers is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
      
    
    
      1.3.
      De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, referent en de gemachtigde van de staatssecretaris. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit
        
        3.	De totstandkoming van het besluit heeft veel tijd gekost, onder meer omdat de staatssecretaris om aanvullende stukken heeft gevraagd en eisers moeite hadden deze stukken over te leggen. Omdat de manier waarop dit is gegaan van belang is voor de beoordeling van het uiteindelijk besluit geeft de rechtbank hieronder een samenvatting van de gang van zaken.	
      
      
    
    
      3.1.
      Eisers hebben in het kader van hun aanvraag onder meer kopieën van de identiteitskaarten van eiseres en eiser 1 en originele doopakten van eisers 2 tot en met 5 overgelegd. Verder hebben zij tijdens de aanvraagprocedure onder andere kopieën van antecedentenverklaringen verstuurd van eisers 2, 3 en 4 en verklaringen burgerlijke staat van eisers 2 en 3. 
      
    
    
      3.2.
      In het afwijzende besluit van 15 oktober 2021 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat voor eiseres en eiser 1 de identiteit is aangetoond op basis van overgelegde identiteitskaarten. De familierechtelijke relatie met referent was volgens de staatssecretaris niet aangetoond. Daarom is de aanvraag voor eiseres en eiser 1 afgewezen. Voor eisers 2 tot en met 5 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat zowel hun identiteit als hun familierechtelijke relatie niet is aangetoond. De overgelegde doopaktes achtte de staatssecretaris hiervoor onvoldoende, omdat dit geen officiële, door de plaatselijke autoriteiten afgegeven documenten zijn. Bureau Documenten heeft de doopaktes beoordeeld als ‘neutraal’. Er kan daarom slechts geringe bewijswaarde van uitgaan. De staatssecretaris heeft in het besluit verder overwogen dat niet alle gevraagde informatie is aangeleverd die nodig is voor de beoordeling van de aanvraag. Daarbij is opgemerkt dat de toegestuurde antecedentenverklaringen (te) slecht leesbaar zijn. De staatssecretaris heeft eisers voorafgaand aan het besluit verzocht om alsnog leesbare afschriften te ontvangen, maar hier hebben zij geen gehoor aan gegeven.
      
    
    
      3.3.
      In de bezwaarfase hebben eisers aangevoerd dat de staatssecretaris in afwijking van de inmiddels geldende Werkinstructie 2022/7 (WI 2022/7) te hoge eisen heeft gesteld aan de aan te leveren informatie over de identiteit en de familieband. Voor zover de identiteit en familieband onvoldoende waren aangetoond, had aan eisers het voordeel van de twijfel gegund moeten worden en had hiervoor een DNA-onderzoek kunnen worden aangeboden.  
      
    
    
      3.4.
      De staatssecretaris heeft in de bezwaarfase nader onderzoek willen doen naar eisers. In een brief van 12 september 2022 heeft de staatssecretaris meegedeeld dat hij voor eiser 2 een interview wil organiseren, onder andere omdat eiser 2 meerderjarig is en de staatssecretaris in dat geval dient te onderzoeken of hij aan de aanvullende voorwaarden voldoet om als meerderjarig biologisch kind in aanmerking komt voor een mvv. De staatssecretaris heeft eiser 2 in dit kader verzocht om zijn adres- en contactgegevens over te leggen. In diezelfde brief heeft de staatssecretaris verzocht om het invullen van vragenlijsten voor eiser 1 en eiser 3, als gestelde vader respectievelijk meerderjarige broer van referent. In deze brief is ook nogmaals gevraagd om ingevulde antecedentenverklaringen, verklaringen burgerlijke staat en recente pasfoto’s van eisers. Met een brief van 4 oktober 2022 heeft de gemachtigde van eisers hierop gereageerd. In die reactie is vermeld dat eiser 3 is ondergedoken in Sudan en dat daarom geen contact met hem kan worden gezocht. Voor de overige eisers geldt dat zij in een afgelegen gebied in Eritrea wonen en (telefonisch) contact met hen alleen mogelijk is wanneer zij afreizen naar de stad. Nu er sinds het verzoek van de staatssecretaris geen contact met hen is geweest, heeft referent de vragenlijsten die voor eiser 1 en eiser 3 bedoeld waren zelf ingevuld.
      
    
    
      3.5.
      In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de afwijzingen vervolgens in stand gelaten. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat aan eisers niet het voordeel van de twijfel wordt gegund, omdat niet voldaan is aan de samenwerkingsplicht. Ondanks herhaalde verzoeken hebben eisers geen duidelijk leesbare antecedentenverklaringen overgelegd. De twee meegestuurde vragenlijsten zijn door referent summier ingevuld. Deze informatie was deels al eerder in de procedure gevraagd. Deze informatie is nodig om de aanvraag van eisers te kunnen beoordelen. Er is niet gebleken dat zij daadwerkelijk pogingen hebben gedaan om de stukken aan te leveren.
      
      
        
          Heeft de staatssecretaris het besluit om eisers niet het voordeel van de twijfel te gunnen deugdelijk gemotiveerd?
        
        4.	Eisers betogen dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat het voor hen, gezien de omstandigheden waarin zij verkeerden, uiterst moeilijk was om de gevraagde informatie aan te leveren. De staatssecretaris heeft zich daarbij ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet wordt toegekomen aan een nadere beoordeling van de stukken met betrekking tot de identiteit en de familiebanden. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 januari 2022 volgt dat de staatssecretaris een integrale beoordeling moet maken van de overgelegde stukken, tenzij de vreemdeling de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen. Van die situatie is geen sprake. Bij die integrale beoordeling had de staatssecretaris moeten wegen dat op grond van WI 2022/7 een DNA-onderzoek aangeboden had moeten worden. De staatssecretaris kon hier niet aan voorbij gaan, enkel omdat de gevraagde antecedentenverklaringen en vragenlijsten niet waren aangeleverd. De informatie was voor een groot deel ook buiten deze vragenlijsten om voor de staatssecretaris te achterhalen. Als de staatssecretaris was overgegaan tot het aanbieden van een DNA-onderzoek, hadden de gegevens bovendien gelijktijdig met dat onderzoek alsnog aangeleverd kunnen worden.
      
      
    
    
      4.1.
      In het verweerschrift heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het niet in de rede ligt om een nader onderzoek in te stellen voordat de ingediende aanvraag volledig is, te meer nu eisers hiervoor naar eigen zeggen illegaal Eritrea uit moeten reizen. Eisers hebben in de anderhalf jaar, gerekend vanaf het bestreden besluit, onvoldoende blijk gegeven van de nodige inspanningen om hun aanvraag compleet te maken. Het ontbreken van de antecedentenverklaringen levert bovendien een zelfstandige grond op om de aanvragen af te wijzen. De staatssecretaris kan zonder deze verklaringen namelijk niet beoordelen of eisers een gevaar vormen voor de openbare orde.
      
      
        
          Het beoordelingskader
        
      
    
    
      4.2.
      In de onder 5 genoemde uitspraak heeft de Afdeling het beoordelingskader in nareiszaken uiteengezet en genuanceerd. Uit die uitspraak volgt dat de staatssecretaris al het geleverde bewijs in onderlinge samenhang moet bezien, rekening moet houden met alle relevante elementen en ervoor moet zorgen dat de eisen die hij aan het bewijs stelt evenredig zijn aan die elementen. Ook moet de staatssecretaris kenbaar gemotiveerd beoordelen of de vreemdeling het voordeel van de twijfel verdient. Bij die beoordeling moet de staatssecretaris rekening houden met de informatie in het Algemeen Ambtsbericht Eritrea over de beschikbaarheid van Eritrese documenten en wat de Afdeling hierover in haar uitspraak van 26 januari 2022 heeft overwogen. De staatssecretaris hoeft deze integrale afweging niet te maken als de vreemdeling zijn deel van de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen.
      
    
    
      4.3.
      Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de staatssecretaris de nieuwe werkinstructie WI 2022/7 opgesteld voor de wijze waarop de identiteit en de familierechtelijke relatie in nareiszaken wordt vastgesteld. Deze werkinstructie ziet ook op een situatie als de onderhavige, waarbij sprake is van een combinatie van nareis (door de gestelde ouders) en een mvv voor het verblijfsdoel ‘verblijf als familie- of gezinslid bij referent’ door (gestelde) broers. In de WI 2022/7 is onder meer opgenomen dat in het geval van biologische kerngezinnen minder hoge eisen worden gesteld aan het bewijs van die identiteit van betrokkenen. Ten aanzien van de identiteit van de minderjarige kinderen, alsmede de familierechtelijke relatie van álle kinderen en de familierechtelijke relatie tussen de ouders, geldt in beginsel dat het voordeel van de twijfel wordt gegund. Ook staat in de WI 2022/7 vermeld dat in de situatie dat de referent een alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv’er) is, van belang is dat de identiteit van de na te reizen ouders moet worden aangetoond. Als daaraan is voldaan, dan kan voor het aantonen van de familierechtelijke relatie DNA-onderzoek worden aangeboden. Voor biologische broers en zussen van de amv’er geldt als hoofdregel dat het ontbreken van officiële identificerende en familierechtelijke documenten van minderjarige broers en/of zussen in beginsel niet wordt tegengeworpen. Als de referent of een gezinslid niet meewerkt of als er sprake is van een frauduleuze aanvraag, dan is er geen aanleiding voor een integrale beoordeling of het gunnen van het voordeel van de twijfel.
      
    
    
      4.4.
      
        Gelet op het hiervoor geschetste kader overweegt de rechtbank in het geval van eisers als volgt. De rechtbank stelt allereerst vast dat, nu de identiteit van eiseres en van eiser 1, de gestelde ouders van referent, is aangetoond, op basis van de WI 2022/7 in beginsel aanleiding zou bestaan om DNA-onderzoek aan te bieden. Dit is namens de staatssecretaris op de zitting ook bevestigd. Ook is namens de staatssecretaris desgevraagd
        op de zitting bevestigd dat in het geval van eisers geen aanwijzingen bestaan dat sprake is van een frauduleuze aanvraag. Het standpunt dat in het geval van eisers geen nader onderzoek hoefde te worden verricht, is erop gebaseerd dat de aanvragen van eisers niet volledig waren en dat hieruit blijkt dat zij niet hebben voldaan aan hun samenwerkingsplicht.
      
      
      
        4.4.1.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich in dit geval niet zonder meer op dat standpunt kunnen stellen. Het is de rechtbank namelijk niet gebleken dat eisers en referent overduidelijk hun deel van de samenwerkingsplicht niet zijn nagekomen. De enkele omstandigheid dat de aanvraagprocedure al veel tijd in beslag heeft genomen en dat eisers er binnen die tijd niet in zijn geslaagd om alle gevraagde gegevens aan te leveren, acht zij hiervoor onvoldoende. Namens eisers is immers wel steeds onderbouwd waarom het niet mogelijk was om de gevraagde gegevens aan te leveren. Dit hield met name verband met het feit dat zij in afgelegen gebied leefden en voor contact met referent moesten afreizen naar de stad, wat vanwege reisbeperkingen niet altijd mogelijk was. Deze stelling is ook in lijn met het Algemeen Ambtsbericht Eritrea van mei 2022, waaruit volgt dat de binnenlandse reisbeperkingen in Eritrea zijn geïntensiveerd sinds het uitbreken van het conflict in de grensregio Tigray (Ethiopië) en de uitbraak van Covid-19. Eisers hebben gedurende de aanvraagprocedure op verschillende momenten wel gegevens aangeleverd. De rechtbank volgt de staatssecretaris dan ook niet in diens stelling dat eisers er geen blijk van hebben gegeven zich daadwerkelijk te hebben ingespannen om de ontbrekende gegevens aan te leveren. Daarbij acht de rechtbank ook relevant dat de inhoudelijke beoordeling van de aanvragen een ruime periode heeft stilgelegen, omdat er in de periode vanaf het primaire besluit tot de uitspraak van 21 juni 2022 een procedure liep over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift.
        
      
      
        4.4.2.
        Ten aanzien van de ontbrekende antecedentenverklaringen geldt in het bijzonder nog het volgende. Het verkrijgen van een ingevulde antecedentenverklaring is voor de staatssecretaris van belang voor de behandeling van de aanvraag, omdat hij daarmee informatie inwint bij de vreemdeling op grond waarvan hij kan beoordelen of de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde. Het niet overleggen van de antecedentenverklaring betekent dat de staatssecretaris die mogelijkheid niet heeft. In deze zaak is niet in geschil dat de staatssecretaris van eisers (uitgezonderd eiser 5) gelet op hun leeftijd een antecedentenverklaring mocht vragen. De staatssecretaris stelt op zichzelf terecht dat bij het ontbreken van antecedentenverklaringen een wettelijke grondslag bestaat om mvv-aanvragen te weigeren.
        
      
      
        4.4.3.
        Het enkele feit dat de antecedentenverklaringen ontbreken, betekent echter niet dat de staatssecretaris er dan van uit mag gaan dat sprake is van gevaar voor de openbare orde en dit zonder meer moet leiden tot weigering van de aanvragen. Ook in dat kader dient de staatssecretaris een deugdelijk gemotiveerde belangenafweging te maken. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris niet toereikend heeft gemotiveerd waarom het noodzakelijk was om de aanvragen af te wijzen vanwege het feit dat de gevraagde antecedentenverklaringen op het moment van het bestreden besluit nog niet waren overgelegd. Daarbij acht zij relevant dat eisers zich meermaals bereid hebben verklaard om de gevraagde documenten op een later moment alsnog aan te leveren, bijvoorbeeld wanneer zij op de ambassade zouden verschijnen voor het uitvoeren van een DNA-onderzoek. Ook uit het feit dat eisers eerder wel geprobeerd hebben om de antecedentenverklaringen toe te sturen (deze waren alleen slecht leesbaar) blijkt dat zij bereid waren de documenten aan te leveren. De rechtbank ziet niet in waarom de staatssecretaris de antecedentenverklaringen nodig had alvorens eisers uit te nodigen voor een DNA-onderzoek. 
        
      
      
        4.4.4.
        De staatssecretaris heeft in het verweerschrift nog aangevoerd dat hij eisers niet in gevaar wil brengen door hen een risicovolle reis naar de ambassade te laten afleggen voor DNA-onderzoek als onvoldoende duidelijk is dat hun aanvragen worden ingewilligd en meent dat ook daarom eerst sprake moet zijn van een volledige aanvraag. De rechtbank volgt de staatssecretaris hierin niet. Eisers hebben zelf verklaard dat zij bereid zijn om af te reizen en de gevraagde documenten op de ambassade alsnog aan te leveren. De rechtbank onderschrijft dat die reis niet zonder risico’s is en dat op voorhand inderdaad geen garantie bestaat dat de aanvragen alsnog zullen worden ingewilligd, maar als eisers hiertoe bereid zijn is die afweging aan hen.
        
      
    
    
      4.5.
      Gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen onder 4.4 tot en met 4.4.4, kon de staatssecretaris het enkele ontbreken van de gevraagde gegevens, in het bijzonder de antecedentenverklaringen, niet ten grondslag leggen aan de beslissing om de aanvragen van eisers in heroverweging opnieuw te weigeren. De staatssecretaris had op basis van alle overgelegde documenten en afgelegde verklaringen, een integrale beoordeling moeten maken en daarbij expliciet moeten betrekken of er aanleiding was om eisers het voordeel van de twijfel te gunnen. Nu de staatssecretaris dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd.
      
    
    
      4.6.
      De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank komt niet meer toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden van eisers.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.	Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Het ligt primair bij de staatssecretaris om alsnog een integrale beoordeling van de overgelegde stukken uit te voeren. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 4.2 en 4.3 uiteen heeft gezet over het kader en de werkwijze zoals vastgelegd in de WI 2022/7, zal de staatssecretaris daarbij alsnog moeten overgaan tot het aanbieden van DNA-onderzoek aan eisers, en/of het horen van eisers voor zover hij dat nodig acht, dan wel beter motiveren waarom hiervan alsnog kan worden afgezien. De rechtbank merkt daarbij nog op dat uit de gedingstukken blijk dat voor eiseres, eiser 2, eiser 3 en eiser 4 inmiddels alsnog antecedentenverklaringen zijn toegestuurd. 
    
    
    
      5.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      5.2.
      Omdat het beroep gegrond is, krijgen eiseres een vergoeding van de gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de rechtbankzitting met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1). Ook moet de staatssecretaris het door eisers betaalde griffierecht aan hen vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit;
       draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
       veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674;
       bepaalt dat de staatssecretaris het door eisers betaalde griffierecht van € 184 vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. K.H.M.M. Otten, griffier.
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
    
    
    
      
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Rb. Den Haag, zp. Arnhem, 21 juni 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:6116.
  
  
     ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:245.
  
  
     Inmiddels is de meest recente landeninformatie het Algemeen Ambtsbericht Eritrea van mei 2022.
  
  
     Hiervan is volgens de WI 2022/7 sprake als twee personen in een (huwelijks)relatie tot elkaar staan en er uit deze (huwelijks)relatie één of meerdere kinderen zijn geboren.
  
  
     Algemeen Ambtsbericht Eritrea van mei 2022, p. 21-22.
  
  
     Dit volgt uit artikel 29, vierde lid en artikel 16, eerste lid aanhef en onder d van de Vw 2000, in samenhang met artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder c, en het elfde, lid van het Vreemdelingenbesluit 2000.