ECLI:NL:RVS:2023:1027, Raad van State, 15-03-2023, 202201012/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2019 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een verzoek van [appellant] op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 deels toegewezen. In deze zaak gaat het om de vraag of de minister alle gegevens die betrekking hebben op het verzoek van [appellant] heeft verstrekt en of hij voldoende inzicht heeft gegeven in het weigeren bepaalde (passages van) documenten te verstrekken. [appellant] heeft met een beroep op de Wiv verzocht om inzage in de over de Nederlandse sectie van de Vierde Internationale (Revolutionair Marxistische Tensens) en de jeugdbeweging Revolte aanwezige gegevens. De minister heeft een inzagedossier verstrekt, voor zover het niet-actuele gegevens betreft. Naar aanleiding van het beroep van [appellant] heeft de minister bij besluit van 7 juli 2021 een aanvullend inzagedossier verstrekt. In de verstrekte documenten zijn bepaalde passages niet vrijgegeven, omdat deze inzage geven in gegevens over bronnen en/of werkwijze van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en persoonsgegevens van derden.

202201012/1/A3
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 januari 2022 in zaak nr. 20/3620 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft de minister een verzoek van [appellant] op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv) deels toegewezen.
    Bij besluit van 6 mei 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de minister dit besluit aangevuld.
    Bij mondelinge uitspraak van 12 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 6 mei 2020 en 7 juli 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2022, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door M.E. Nijmeijer zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft met een beroep op de Wiv verzocht om inzage in de over de Nederlandse sectie van de Vierde Internationale (Revolutionair Marxistische Tensens) (hierna: Vierde Internationale) en de jeugdbeweging Revolte aanwezige gegevens. De minister heeft bij besluit van 26 november 2019 een inzagedossier verstrekt, voor zover het niet-actuele gegevens betreft. Naar aanleiding van het beroep van [appellant] heeft de minister bij besluit van 7 juli 2021 een aanvullend inzagedossier verstrekt. In de verstrekte documenten zijn bepaalde passages niet vrijgegeven, omdat deze inzage geven in gegevens over bronnen en/of werkwijze van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) en persoonsgegevens van derden. In deze zaak gaat het om de vraag of de minister alle gegevens die betrekking hebben op het verzoek van [appellant] heeft verstrekt en of hij voldoende inzicht heeft gegeven in het weigeren bepaalde (passages van) documenten te verstrekken.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er bij de AIVD meer documenten aanwezig zijn over de desbetreffende organisaties, dan aan hem ook nog in beroep zijn verstrekt. De minister heeft volgens de rechtbank afdoende gemotiveerd dat op elke redelijkerwijs mogelijke wijze in het archief is gezocht. Omdat de aanknopingspunten die [appellant] in zijn beroepschrift heeft aangevoerd hebben geleid tot een nieuwe zoekslag en het verstrekken van een aanvullend inzagedossier, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen van de besluiten in stand gelaten.
    Gronden van het hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister niet zorgvuldig tewerk is gegaan bij het behandelen van zijn inzageverzoek dan wel dat er bewust informatie is achtergehouden. Mede ten gevolge van de door hem geconstateerde onzorgvuldige werkwijze van de minister, acht [appellant] het aannemelijk dat de AIVD beschikt over meer informatie met betrekking tot de twee desbetreffende organisaties dan aan hem is verstrekt. Daarvoor draagt hij een aantal aanknopingspunten aan.
    4.       [appellant] betoogt verder dat de wettelijke weigeringsgronden voor het verstrekken van gegevens niet op inzichtelijke wijze zijn toegepast.
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Heeft de minister alle stukken verstrekt?
    6.       Zoals de rechtbank heeft overwogen is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat bepaalde gegevens niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, die gegevens toch onder het bestuursorgaan berusten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:176). De geloofwaardigheid van de mededeling dat er niet meer gegevens zijn, hangt af van hoe grondig er gezocht is naar relevante gegevens. Het is in een dergelijk geval aan de minister om te motiveren dat op elke redelijkerwijs mogelijke manier in het archief is gezocht (uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292). De plicht die ingevolge de Wiv op de minister rust om te zoeken naar de gegevens waar de aanvraag betrekking op heeft, strekt niet zo ver dat de minister gehouden is om alle willekeurige bij de AIVD aanwezige gegevens te onderzoeken op relevantie (uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3265). Wel is de minister gehouden om concreet door de aanvrager aangedragen aanknopingspunten dat die gegevens toch onder hem berusten bij de aanvraag te betrekken (uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3265).
    6.1     De minister heeft toegelicht hoe er is gezocht in het archief naar aanleiding van het inzageverzoek van [appellant]. Het papieren archief van de AIVD, waar stukken uit de periode waar het verzoek van [appellant] betrekking op heeft zijn opgeborgen, werkt alleen op basis van zoektermen die gekoppeld zijn aan documenten. Als er wordt gezocht op namen of termen die wel voorkomen in het document, maar niet als zoekterm daaraan zijn gekoppeld omdat ze destijds niet relevant werden geacht, dan zal het document dus niet naar boven komen in de zoekslag. De minister heeft verder toegelicht dat de organisaties waar het verzoek van [appellant] op ziet geen eigen onderwerpdossier hebben, omdat het gaat over zeer kleine groeperingen. De documenten die zijn gevonden, zijn gekoppeld aan het persoonsdossier van [appellant]. Ter zitting van de rechtbank heeft de minister gesteld dat het voorstelbaar is dat er verslagen missen, omdat deze zich in een ander persoonsdossier bevinden. Het zou volgens de minister ondoenlijk zijn om te zoeken in de persoonsdossiers van andere personen die blijkens de verslagen deelnamen aan de vergaderingen. Het vergt veel kennis van een onderwerp en wat daarmee samenhangt. De minister heeft gesteld dat het bovendien onbekend is hoeveel verslagen er zouden moeten zijn.
    6.2     De Afdeling heeft kennis genomen van de dossiers met daarin de documenten die vallen onder de reikwijdte van het inzageverzoek van [appellant]. Hieruit komt naar voren dat de documenten die op 26 november 2019 aan [appellant] zijn verstrekt betrekking hebben op andere organisaties dan de twee organisaties genoemd in het inzageverzoek. De documenten in het aanvullende inzagedossier van 7 juli 2021 hebben wel op de in het verzoek genoemde organisaties betrekking. Dit aanvullend inzagedossier bevat alleen documenten waarin de naam van [appellant] voorkomt. Gelet op de toelichting van de minister dat alleen is gezocht in het persoonsdossier van [appellant] en de verschillende concrete aanknopingspunten die [appellant] heeft aangedragen dat er meer documenten moeten zijn, acht de Afdeling het aannemelijk dat het gevonden materiaal alleen een deelverzameling van de beschikbare documenten betreft.
    6.3     Uit de dossiers die de Afdeling heeft ingezien is gebleken dat het gaat om organisaties waarin, buiten [appellant], een beperkt aantal andere personen actief was. Ook is gebleken dat de namen van deze personen en voor zover van toepassing de nummers van de bijbehorende dossiers, zijn vermeld in de documenten die bij de aanvullende zoekslag zijn gevonden. Daarom valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom het voor de minister ondoenlijk was geweest ook de gegevens gekoppeld aan deze personen te doorzoeken. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling dan ook van oordeel dat de minister niet afdoende heeft gemotiveerd dat op elke redelijkerwijs mogelijke manier in het archief is gezocht. Hierdoor is de mededeling van de minister dat er niet meer gegevens zijn, niet zonder meer geloofwaardig te achten.
    6.4     Het betoog slaagt.
    De motivering van de weigeringsgronden
    7.       De AIVD kan zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2733). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 Wiv 2002, dat ongewijzigd is overgenomen in de Wiv 2017 (artikel 84), volgt dat in gevallen waarin met een beroep op de weigeringsgronden kennisneming wordt geweigerd, het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten. Daarbij mag van de minister worden verwacht dat hij per document of onderdeel daarvan aangeeft welke bron is beschermd en/of welke werkwijze wordt beschermd, en zo nodig waarom die bron en/of die werkwijze bescherming behoeven. Duidelijk moet zijn waarom de nationale veiligheid in gevaar wordt gebracht als de betrokkene kennis neemt van die documenten (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951). Als deze motivering - vanwege het staatsgeheime karakter - niet gedeeld kan worden met degene die het inzageverzoek heeft gedaan, moet voor de betrokkene alsnog enigermate inzichtelijk worden gemaakt op welke grond de gegevens worden geweigerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2173).
    7.1     In de dossiers die de Afdeling heeft ingezien, heeft de minister de documenten en passages die hij niet aan [appellant] heeft verstrekt geel gemarkeerd. De documenten in de inzagedossiers zijn voorzien van toelichtingsformulieren waarop met codes staat aangegeven welke weigeringsgronden op het document van toepassing zijn. In het geval het gehele document is geweigerd, is in het document een aanvullende (staatsgeheime) motivering opgenomen van de weigering. Ook is in die gevallen in het opmerkingenveld van het toelichtingsformulier een korte toelichting opgenomen ten behoeve van [appellant] waarin, voor zover mogelijk, een beschrijving van het document wordt gegeven en waarin de relatie wordt gelegd met de gehanteerde weigeringsgrond. Hiermee is, binnen de grenzen die de bescherming van de nationale veiligheid met zich meebrengt, voor [appellant] enigermate inzichtelijk gemaakt waarom het document niet kon worden vrijgegeven. Het standpunt van de minister dat het de nationale veiligheid zou kunnen schaden als in deze toelichting meer informatie zou worden verschaft over de aard of inhoud van het document of de redenen dat deze afgeschermd dient te blijven, is niet onbegrijpelijk.
    7.2     Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 6 mei 2021 en het aanvullende besluit van 7 juli 2021 in stand zijn gelaten. De minister moet met inachtneming van wat in 6.3 is overwogen een nieuw besluit nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 januari 2022 in zaak nr. 20/3620, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 6 mei 2021 en het aanvullende besluit van 7 juli 2021 in stand zijn gelaten;
    III.      bepaalt dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een nieuw besluit op bezwaar neemt en dit bekend maakt;
    IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten ten bedrage van € 31,72.
    VI.     gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    373-1032
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
    Artikel 23
    De hoofden van de diensten dragen zorg voor:
    a.       de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
    b.       de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
    c.       de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
    Artikel 80
    1.       Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […]
    Artikel 84
    1.       Een aanvraag als bedoeld in artikel 80 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
    a.       de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b.       de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
    c.       bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
    […]