ECLI:NL:RVS:2023:1543, Raad van State, 19-04-2023, 202200522/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van drie woningen op het perceel [locatie] in Wijk aan Zee. [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat één hoofdgebouw, waarin een woning is gerealiseerd. Achter de woning op het perceel staan twee andere bouwwerken (bijgebouwen). Voor één van die bijgebouwen is op 23 juli 1985 aan de rechtsvoorganger van [appellant] een bouwvergunning verleend voor de bouw van een bijgebouw in de vorm van garage/berging. Het andere bijgebouw is zonder bouwvergunning gebouwd. In de twee bijgebouwen zijn in totaal vier woningen gerealiseerd. Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college [appellant] gelast om, samengevat, de bouwkundige situatie op het perceel en het gebruik van de garage/berging in overeenstemming te brengen met de op 23 juli 1985 verleende vergunning en het niet vergunde bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom.

202200522/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 10 december 2021 in zaak nr. 20/6012 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van drie woningen op het perceel [locatie] in Wijk aan Zee (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 7 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, rechtsbijstandverlener te Heemskerk, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Stengs en mr. M.M. Beekman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat één hoofdgebouw, waarin een woning is gerealiseerd. Achter de woning op het perceel staan twee andere bouwwerken (bijgebouwen). Voor één van die bijgebouwen is op 23 juli 1985 aan de rechtsvoorganger van [appellant] een bouwvergunning verleend voor de bouw van een bijgebouw in de vorm van garage/berging. Het andere bijgebouw is zonder bouwvergunning gebouwd. In de twee bijgebouwen zijn in totaal vier woningen gerealiseerd.
    2.       Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college [appellant] gelast om, samengevat, de bouwkundige situatie op het perceel en het gebruik van de garage/berging in overeenstemming te brengen met de op 23 juli 1985 verleende vergunning en het niet vergunde bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom. In haar uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1582, over dit besluit, heeft de Afdeling vastgesteld dat de bouwkundige situatie op het perceel in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en, voor zover het de garage/berging betreft, in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Verder heeft de Afdeling vastgesteld dat het gebruik van de bijgebouwen als zelfstandige woningen in strijd is met de regels van de bestemming "Wonen", die op grond van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rust. Over het in gebruik geven van de bijgebouwen voor bewoning heeft de Afdeling geoordeeld dat dit valt onder de bescherming van het gebruiksovergangsrecht van artikel 42, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan. Daarnaast vond de Afdeling dat er sprake was van bijzondere omstandigheden, waardoor handhavend optreden tegen de twee bijgebouwen onevenredig is in verhouding tot het met handhaving beoogde doel. Daarom moest het college daar van af zien.
    3.       Op 9 januari 2020, tijdens de beroepsprocedure over de last onder dwangsom, heeft [appellant] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om tijdelijk, voor een periode van 10 jaar, drie woningen te realiseren in de berging/garage die in 1985 is vergund. Uit de tekening die behoort bij die aanvraag volgt dat [appellant] het niet vergunde bijgebouw wenst te slopen.
    4.       Voor de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning is van belang dat op het perceel ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Wonen" rust. Overeenkomstig artikel 16.2.2, aanhef en onder a, van de planregels geldt voor gronden met deze bestemming dat hoofdgebouwen binnen het bouwvlak moeten worden gebouwd. Binnen het bouwvlak bevindt zich het hoofdgebouw. Daarnaast volgt uit artikel 16.2.2, aanhef en onder c, van de planregels dat per hoofdgebouw één woning is toegestaan. Het realiseren van woningen op het achtererfgebied is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat deze zich buiten het bouwvlak bevinden en het maximale aantal toegestane woningen wordt overschreden.
    5.       Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Het college is van mening dat wat is aangevraagd niet tijdelijk is en dat de aangevraagde activiteit geen wenselijke ruimtelijke ontwikkeling is. Er is om deze reden volgens het college geen sprake van een goede ruimtelijke ordening, zodat de gevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend.
    Bij besluit op bezwaar is deze afwijzing en motivering gehandhaafd.
    Relevante regelgeving
    6.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is het college bevoegd om van het bestemmingsplan af te wijken?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de situatie op het perceel tijdelijk is. Hij wijst erop dat ook voor een permanente behoefte een tijdelijke omgevingsvergunning kan worden verleend, als het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Daarvan is volgens hem sprake, omdat de woningen na verloop van de aangevraagde termijn van 10 jaar van het perceel kunnen worden verwijderd. Het college was daardoor bevoegd om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken, zo stelt [appellant].
    7.1.    Vast staat en niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 16.2.2, aanhef en onder a en c, van de planregels. Het college is, zoals hiervoor onder 5 al is overwogen, niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor vergunning te verlenen. Het college stelt zich hierbij op het standpunt dat de activiteit niet tijdelijk is als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor.
    7.2.    [appellant] heeft ter zitting verklaard dat de woningen klein zijn en de daartoe in de garage/berging aangebrachte woonvoorzieningen relatief makkelijk te verwijderen zijn. Het college heeft deze aanname als zodanig niet betwist. Op grond van de tekening die behoort bij de aanvraag ziet de Afdeling ook geen aanleiding om aan de verklaring van [appellant] te twijfelen. Het verwijderen van woonvoorzieningen uit de op 23 juli 1985 vergunde garage/berging en het slopen van delen die niet vallen onder deze vergunning, is niet zodanig gecompliceerd dat om die reden moet worden aangenomen dat het feitelijk onmogelijk is om de situatie in de oorspronkelijke toestand te herstellen. De stelling van het college dat het gebruik na afloop van de termijn mogelijk niet kan worden beëindigd, omdat de bewoners op dat moment wellicht huurbescherming hebben, maakt dit oordeel niet anders. Een huurovereenkomst kan immers voor bepaalde tijd worden aangegaan en ook een voor onbepaalde tijd aangegane huurovereenkomst kan met in achtneming van de daarvoor geldende regels worden opgezegd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanknopingspunt om aan te nemen dat het feitelijk onmogelijk is om de aangebrachte woonvoorzieningen zonder onomkeerbare gevolgen te verwijderen. De activiteit, waarop de aanvraag om de omgevingsvergunning betrekking heeft, kan dan ook als tijdelijk als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor worden aangemerkt. Het college is daarom op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor bevoegd om ten behoeve daarvan af te wijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat als zodanig niet onderkend.
    Dit leidt echter niet tot de conclusie dat de beslissing van de rechtbank, waarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard en de weigering om omgevingsvergunning te verlenen in stand is gelaten, om die reden moet worden vernietigd. Het college heeft weliswaar ten onrechte gesteld dat de activiteit niet als tijdelijk kan worden aangemerkt, maar het heeft bij de beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan toch gebruikt gemaakt van de hem op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo toekomende bevoegdheid. In dat kader heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het geen toepassing aan deze afwijkingsbevoegdheid wil geven, omdat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling zal in de volgende overwegingen van deze uitspraak beoordelen of het college zich op dat standpunt mocht stellen.
    Het betoog faalt.
    Is er strijd met een goede ruimtelijke ordening?
    8.       Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of een aanvraag om een omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot het verlenen dan wel weigeren van de vergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de realisering van de woningen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Van een onwenselijke ‘wonen achter wonen’ situatie is volgens [appellant] geen sprake. Zo zijn de woningen weliswaar ingeklemd door andere woningen, maar dit geldt voor al het stedelijk gebied in Wijk aan Zee. Verder voert hij aan dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het gebruik van de bijgebouwen als woningen leidt tot ongewenste intensivering van het gebruik. Ook de stelling van het college dat de woningen leiden tot overlast en een aantasting van woonkwaliteit en privacy is volgens hem onjuist. Er is geen zicht op de woningen vanuit omliggende bebouwing. Bovendien worden de bouwwerken al tientallen jaren naar volle tevredenheid van de huurders gebruikt en hebben de omwonenden verklaard dat zij geen bezwaren tegen dit gebruik hebben, zo stelt [appellant]. Ten slotte voert [appellant] aan dan hij aan zijn aanvraag een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag heeft gelegd, waaruit volgt dat het plan ruimtelijk inpasbaar is en voldoet aan de door het college vastgestelde "Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2016" (hierna: de Beleidsregels). Deze onderbouwing is opgesteld door een deskundige en het college mag daar niet zonder meer aan voorbij gaan, zo stelt [appellant].
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat uit de Beleidsregels volgt dat het college alleen bereid is om planologische medewerking te verlenen aan initiatieven die in het licht van een goede ruimtelijke ordening wenselijk en verantwoord zijn. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de ontwikkeling, waarop de aanvraag om de omgevingsvergunning ziet, een niet wenselijke ‘wonen achter wonen’-situatie betreft. Het college heeft daarbij mogen betrekken dat volgens het bestemmingsplan per hoofdgebouw slechts één woning is toegestaan en dus ook één huishouden en dat het gebied achter deze woning dient als tuin/erf. Als in dit achtererfgebied drie permanent bewoonde woningen aanwezig zijn, dan maken in totaal vier huishoudens in plaats van één huishouden tegelijk van dit perceel gebruik. Dit betreft volgens het college een forse intensivering van het gebruik van het perceel en in het bijzonder ook van het/de daarvan deel uitmakende achtererf/tuin, hetgeen het college onwenselijk vindt. De Afdeling kan het college volgen in dit standpunt. Daarbij heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in aanmerking mogen nemen dat het achtererfgebied relatief krap is en ook onvoldoende ruimte biedt om functies te realiseren die gebruikelijk bij een woning horen, zoals een buitenruimte, of parkeergelegenheid voor een fiets of auto. Ook heeft het college voldoende toegelicht dat de privacy en woonkwaliteit van de bewoners niet zijn geborgd en er risico op geluidsoverlast is. Vast staat dat de woningen zich dicht op elkaar bevinden, en ook dicht op het hoofdgebouw en het perceelsgedeelte volledig wordt omringd door andere woningen. Daarbij heeft het college ook van belang mogen achten, zoals door het college nader is toegelicht, dat de enige ramen van de woningen zijn gericht op de gezamenlijke buitenruimte en dat er onvoldoende daglicht in de woningen aanwezig is. Ook hecht de Afdeling belang aan de toelichting van het college op de zitting dat de aldus ingesloten locatie niet goed zichtbaar is vanaf de openbare weg en ook niet goed bereikbaar is voor de brandweer. Hierdoor is de sociale veiligheid en de brandveiligheid van de woningen en de bewoners niet goed geborgd. Dat de huidige bewoners en de huidige omwonenden geen klachten hebben geuit tegen de woningen en de bewoning daarvan, maakt niet dat het college de gevraagde inpassing van de woningen op het perceel alleen om die reden ruimtelijk aanvaardbaar heeft moeten vinden. De mate waarin bewoners en/of omwonenden geluidsoverlast of andere hinder door het gebruik van de woningen ervaren en daarover klagen kan immers, in het bijzonder ook bij toekomstige bewoners en omwonenden, anders komen te liggen.     
    Ten slotte laat de omstandigheid dat in de door [appellant] bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat de ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar is, onverlet dat het college een eigen afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid ervan mocht en ook moet maken. Het college heeft gelet op het voorgaande deugdelijk gemotiveerd dat daar in dit geval geen sprake van is.
    Het betoog faalt.
    Komt [appellant] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe?
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel doel treft en dat hij erop mocht vertrouwen dat het gebruik van de bijgebouwen als woningen was toegestaan. Hij voert aan dat de woningen met instemming van de gemeente al tientallen jaren op het perceel staan. Daarbij verwijst hij naar een brief van 10 februari 2004 van de Commandant Brandweer en twee brieven van 29 december 2015 en 4 februari 2016 van ing. J.A. Gelaudie, beleidsadviseur en handhavingsregisseur van de afdeling Ruimte, team Vergunningen, van de gemeente, waarin de bewoning van de bijgebouwen ter sprake komt. Ook verwijst [appellant] naar een verklaring van de toenmalig wethouder, waarin de wethouder aangeeft dat eind 2013 het voornemen bestond om de situatie op het perceel te legaliseren door middel van een bestemmingsplanwijziging dan wel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo. Het college had dit moeten meewegen in zijn belangenafweging, zo stelt [appellant].
    10.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    10.2.  De Afdeling is van oordeel dat de door [appellant] genoemde brieven en verklaring geen grond bieden voor de conclusie dat aan [appellant] in deze procedure een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, waar het gaat om het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning.
    Uit die brieven kan worden afgeleid dat er al jarenlang sprake is van huisvesting van huurders door [appellant] en zijn rechtsvoorganger en het college daartegen niet handhavend heeft opgetreden, ondanks dat het daarvan op de hoogte was. Dit heeft onder meer bijgedragen aan het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 8 juni 2022 dat sprake was van bijzondere omstandigheden en belangen, waardoor handhavend optreden met betrekking tot de bouwwerken onevenredig is in verhouding tot het met handhaving beoogde doel. Deze stukken bevatten echter geen uitlatingen en/of gedragingen die de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop de nu aan de orde zijnde bevoegdheid al dan niet wordt uitgeoefend. Daarbij is van belang dat het in deze procedure gaat om de toepassing van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning, waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan,  en niet om een handhavingskwestie, waarop de uitspraak van 8 juni 2022 betrekking had. Uit de overgelegde brieven blijkt niet dat de nu aan de orde zijnde bevoegdheid indertijd aan de orde is gekomen. [appellant] wordt verder niet gevolgd in zijn betoog dat uit de verklaring van de wethouder volgt dat sprake is van een toezegging namens het college dat de nu aan de orde zijnde aanvraag gehonoreerd had moeten worden. Niet gebleken is dat hiervoor eerder een aanvraag is gedaan.
    Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er van de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan, waaruit [appellant] mocht afleiden dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor de woningen.
    Het betoog faalt.
    Komt [appellant] een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toe?
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich met succes kan beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Hij voert aan dat het college voor veel recreatiewoningen in de directe omgeving wel ‘wonen achter wonen’ heeft toegestaan. Deze woningen worden ook permanent bewoond, zij het door steeds andere bewoners. Hoewel het in die gevallen gaat om recreatieve woningen, gelden daarvoor dezelfde bedenkingen, bijvoorbeeld ten aanzien van de sociale veiligheid die samenhangt met een slechte zichtbaarheid vanaf de openbare weg. De argumenten die het college daarover aan de weigering ten grondslag heeft gelegd houden in dat licht geen stand, zo stelt [appellant].
    11.1.  Gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de situatie die [appellant] heeft genoemd niet op één lijn kan worden gesteld met de situatie die nu aan de orde is. De omstandigheid dat het college ‘wonen achter wonen’ zou toestaan voor recreatiewoningen, maakt niet dat het college daarom de aangevraagde woningen ook moet toestaan. Het ruimtelijk effect van een recreatiewoning verschilt van die van een permanente woning en het college heeft dit terecht anders beoordeeld. Zo bevat artikel 11.2.5 van de planregels specifieke bouwregels met betrekking tot de maximale omvang van recreatiewoningen. Op grond van artikel 16.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn recreatiewoningen op voor "Wonen" aangewezen gronden uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’. Recreatieve woningen mogen daarom niet op iedere plaats op een achtererf worden gebouwd. Bovendien is permanente bewoning van een recreatiewoning op grond van de specifieke gebruiksregel uit artikel 11.3 van de planregels, alsook op grond van de algemene gebruiksregel uit artikel 38.2, aanhef en onder c, van de planregels niet toegestaan. Het is daardoor niet aannemelijk dat recreatiewoningen, zoals [appellant] betoogt, het hele jaar door bewoond worden en zeker niet onafgebroken door eenzelfde huurder. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting heeft gezegd dat het handhavend zal optreden als een recreatiewoning in strijd met voornoemde planregels wordt gebouwd en/of permanent wordt bewoond.
    Het betoog faalt.
    Is de weigering van de omgevingsvergunning onevenredig?
    12.     [appellant] betoogt dat de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen onevenredig is en dat daarom de besluiten van 19 februari 2020 en 7 september 2020 niet in stand kunnen blijven. Hij voert aan dat hij de omgevingsvergunning heeft moeten aanvragen in het kader van de handhavingsprocedure, met het enkele doel om te voorkomen dat hij in die procedure tegengeworpen zou krijgen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Met de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1582 is komen vast te staan dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.
    12.1.  De Afdeling volgt [appellant] niet in het betoog dat het college de door hem gevraagde omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren vanwege de uitspraak van Afdeling van 8 juni 2022. Uit deze uitspraak volgt weliswaar dat het college niet handhavend mocht optreden, zoals onder 2 uiteengezet, maar dit betekent echter niet dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning om die reden niet heeft mogen weigeren.
    Het staat vast dat wat met de aanvraag van 9 januari 2020 is aangevraagd, afwijkt van de feitelijke situatie waar de last onder dwangsom van 11 februari 2019 betrekking op had. Uit de tekening die behoort bij de aanvraag volgt namelijk dat [appellant] het niet vergunde bijgebouw wenst te slopen. Daarnaast zijn er drie woningen aangevraagd, terwijl er in de feitelijke situatie waar de last onder dwangdom op zag, sprake was van vier woningen. Gelet hierop kan de Afdeling [appellant] niet volgen in de stelling dat de omgevingsvergunning uitsluitend is ingediend om een concreet zicht op legalisatie te bewerkstelligen van de feitelijke situatie, zoals die ten tijde van het nemen van de last onder dwangsom bestond.
    Verder geldt dat het toetsingskader bij een besluit om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan, wordt beheerst door de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Onder 9.1 is al komen vast te staan dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de ontwikkeling, waarop de aangevraagde omgevingsvergunning ziet, niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Ten slotte is hiervoor geconcludeerd dat het college jegens [appellant] niet in strijd met het vertrouwens- en/of gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, zodat ook daarin geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat het college niet mocht besluiten om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren en deze weigering bij besluit op bezwaar in stand te laten.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    14.     [appellant] heeft ook verzocht om vergoeding van de kosten die hij in het kader van de aanvraag van de omgevingsvergunning heeft moeten maken. Deze kosten bestaan volgens hem uit de betaalde leges en de kosten voor het laten maken van tekeningen en de ruimtelijke onderbouwing die behoorden bij de aanvraag. Uit de bevestiging van de uitspraak van de rechtbank volgt echter dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Alleen al daarom zal het verzoek worden afgewezen.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
    374-1026
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.3a
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder
    omgevingsvergunning in stand te laten.
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    […];
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    2.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid,      onder a, onder 3°.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.7
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    Bijlage II Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7 van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
    Artikel 5
    1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    […]
    b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
    Bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019"
    Artikel 16 Wonen
    Artikel 16.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'garagebox': tevens voor garages;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'kantoor': tevens voor een kantoor;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': tevens voor een recreatiewoning;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'bed en breakfast': tevens voor bed en breakfast in de vorm van ten hoogste 2 appartementen met een brutovloeroppervlakte van ten hoogste 100 m2;
    f. de functies als bedoeld in artikel 25.1, indien hiervoor een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit als bedoeld artikel 25.2 is verleend;
    met daarbij behorende:
    g. tuinen, erven, verhardingen en parkeervoorzieningen;
    h. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    i. aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten aan huis, met inachtname van het bepaalde in lid 16.3.
    Artikel 16.2 Bouwregels
    Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    […]
    Artikel 16.2.2 Hoofdgebouwen
    Algemeen
    Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    a. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    […]
    c. per hoofdgebouw, met uitzondering van hoofdgebouwen zoals onder b bedoeld, is één woning toegestaan;
    […]
    g. de oppervlakte van gebouwen bedraagt ten hoogste het met de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage (%)' aangegeven bebouwingspercentage van het bouwvlak; indien geen bebouwingspercentage is aangegeven geldt een bebouwingspercentage van 100% van het bouwvlak;
    […]
    Artikel 11.2.5 Recreatiewoningen met aanduiding 'recreatiewoning'
    Ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning' gelden, naast het bepaalde in lid 11.2.7, uitsluitend de volgende bouwregels:
    a. de recreatiewoningen mogen uitsluitend aaneengesloten worden gebouwd, bestaande uit één bouwlaag met kap;
    b. de goothoogte bedraagt ten hoogste 3 m;
    c. de oppervlakte van bijgebouwen bedraagt ten hoogste 6 m2;
    d. de gezamenlijke oppervlakte van een recreatiewoning met bijgebouwen bedraagt ten hoogste 45 m2.
    11.3 Specifieke gebruiksregel
    Permanente bewoning van recreatiewoningen is niet toegestaan.
    Artikel 38 Algemene gebruiksregels
    38.1 Functioneel ondergeschikt
    Aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelegen buiten het bouwvlak en voor zover gelegen op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw dienen functioneel ondergeschikt te zijn aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg.
    38.2 Verboden gebruik
    Onder gebruik in strijd met de bestemmingen als opgenomen in Hoofdstuk 2 wordt in ieder geval begrepen:
    a. het gebruik van gronden en opstallen voor een seksinrichting, coffeeshop, casino, belwinkel;
    b. het gebruik van gronden als opslag-, stort- en of lozingsplaats van al dan niet aan het gebruik onttrokken goederen, grond, stoffen en materialen, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
    c. het permanent bewonen van recreatiewoningen.