ECLI:NL:RBROT:2024:573, Rechtbank Rotterdam, 01-02-2024, ROT 23/3650
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete vanwege overtreding van de Wml. De rechtbank ziet aanleiding om de door de Minister opgelegde boete te matigen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/3650 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister 
    (gemachtigde: mr. N. Majid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een bestuurlijke boete. Met het primaire besluit van 29 december 2022 heeft de Minister aan eiseres een boete van € 3.000,- opgelegd in verband met een overtreding van de Wml.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 20 april 2023, op het bezwaar van eiseres, heeft de Minister de boete gematigd en vastgesteld op € 1.500,-. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
      
    
    
      1.2.
      De Minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres een vennoot ( [persoon A] ), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de Minister.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 2 september 2022 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie bij eiseres een inspectie verricht. Van deze inspectie is een boeterapport opgemaakt op 5 oktober 2022. In het rapport is over één van de onderzochte werknemers het volgende vermeld:
    “Uit onderzoek en/of uit verklaringen is mij gebleken dat gedurende de periode van 1 juni 2022 tot en met 30 juni 2022 deze werknemer voor een totaalbedrag van bruto € 153,99 te weinig loon heeft ontvangen. Dit is een overtreding van artikel 7 van de Wml, juncto artikel 12, eerste en/of tweede lid, van de Wml, een bestuurlijk beboetbaar feit, zoals bedoeld in artikel 18b van de Wml.”
    
    
      Op 13 december 2022 heeft de Minister aan eiseres een voornemen kenbaar gemaakt om een bestuurlijke boete van € 3.000,- op te leggen. Nadat eiseres hierop had gereageerd, heeft de Minister het primaire besluit genomen.
    
    
    3. Aan het bestreden besluit heeft de Minister ten grondslag gelegd dat hij, gelet op de overtreding, bevoegd is een boete op te leggen. Afgaande op de Beleidsregel komt de boete in dit geval uit op € 3.000,-. Dit boetebedrag is niet op voorhand onevenredig, temeer nu sprake van 100% onderbetaling. Toch is er volgens de Minister aanleiding om de boete te matigen naar € 1.500,-. De Minister heeft hierbij rekening gehouden met de ernst van de overtreding (een onderbetaling van in totaal € 153,99), de geringe periode van onderbetaling en het feit dat de onderbetaling snel en volledig is nabetaald, weliswaar na aanvang van het onderzoek door de Minister, maar voordat een nabetalingsbrief was verstuurd. Ook is meegewogen dat er geen andere onregelmatigheden zijn geconstateerd en dat aan de andere in het onderzoek betrokken werknemers het minimumloon steeds tijdig is uitbetaald.
    
    
  
  
    Het beroep van eiseres
    
    
      4. Eiseres is het niet eens met de boete. Er is geen sprake van onderbetaling maar van te late betaling. De Minister heeft daarom ten onrechte artikel 7, derde lid, van de Wml gebruikt als grondslag voor de boete. De boete is volgens eiseres ook onevenredig hoog. Er is sprake van een tekort aan arbeidskrachten en eiseres is heel tevreden met de desbetreffende werknemer. Het is dan ook nooit de bedoeling geweest om hem het loon niet uit te betalen. Het gaat om een administratieve vergissing die eenmalig heeft plaatsgevonden. Eiseres voert verder aan dat de boete op basis van artikel 9, eerste lid, van de Beleidsregel maximaal € 153,99 kan zijn. Eiseres betoogt verder dat zij geen rechtspersoon is en dat daarom op grond van artikel 9, derde lid, van de Beleidsregel een correctiefactor van 0,5 op de boete van toepassing is.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank moet beoordelen of de Minister aan eiseres terecht een bestuurlijke boete van (na matiging) € 1.500,- opgelegd heeft.
    
    6. De relevante rechtsregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    7. De rechtbank is van oordeel dat de overtreding van de Wml voldoende vaststaat. Uit het rapport blijkt dat een werknemer van eiseres over de periode 1 juni tot en met 30 juni 2022 niet op tijd het minimumloon als bedoeld in artikel 8, eerste en derde lid, van de Wml en het Besluit minimumloon heeft ontvangen. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste, derde en zesde lid, van de Wml. De Minister was daarom op basis van artikel 18b, eerste lid, aanhef en onder a, en 18c, eerste lid, van de Wml in beginsel bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. 
    
    8. Het betoog van eiseres ter zitting dat geen sprake is van te late betaling omdat van de termijn genoemd in artikel 623 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek kan worden afgeweken, slaagt niet. Niet is gebleken dat de in het tweede lid van dit artikel bedoelde schriftelijke afspraak is gemaakt.
    
    9. De beroepsgrond dat de boete hoogstens € 153,99 mag zijn, slaagt niet. De Minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 9, eerste lid, van de Beleidsregel niet van toepassing is op het geval van eiseres omdat geen sprake is geweest van een samenloop van overtredingen. 
    
    10. De Minister heeft terecht niet een correctiefactor van 0,5 toegepast. Eiseres is weliswaar geen rechtspersoon maar is wel als zodanig aan te merken. Dit volgt uit artikel 51, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, dat op basis van artikel 5:1, derde lid, van de Awb ook van toepassing is bij een bestuursrechtelijke overtreding zoals in deze zaak. 
    
    11. De rechtbank ziet wel aanleiding voor een verdere matiging van de boete. Daarbij weegt de rechtbank mee dat het loonbedrag dat niet tijdig is betaald, zeer laag genoemd kan worden (€ 153,99) en dat er bij de controle verder geen onregelmatigheden zijn geconstateerd. Gelet op wat eiseres heeft aangevoerd (zie hiervoor onder 4), acht de rechtbank het geloofwaardig dat het is gegaan om een eenmalige vergissing. Die vergissing is bovendien snel volledig rechtgezet. De rechtbank overweegt verder dat, nu over de bewuste periode het loon in zijn geheel niet tijdig is betaald, het niet voor de hand ligt dat eiseres de werknemer bewust niet het minimumloon heeft willen betalen. De rechtbank acht onder deze omstandigheden de redenering van verweerder (in het kader van de evenredigheid van de boete, zie hiervoor onder 3) dat sprake is van “100% onderbetaling” niet overtuigend. De rechtbank acht het gematigde boetebedrag van € 1.500,- alsnog onevenredig hoog. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 500, waarbij de rechtbank aansluit bij het laagste boetebedrag uit artikel 2 van de Beleidsregel. De rechtbank acht het opleggen van een boete van € 500,- in dit geval passend en geboden.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen, in beide gevallen voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 500,-. 
    
    13. De Minister moet aan eiseres het betaalde griffierecht van € 184,- vergoeden.
    
    14. De rechtbank zal de Minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Bpb als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting). De waarde van 1 punt in beroep is € 875,-. De wegingsfactor is 1. Toegekend wordt dus € 1.750,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete;
    - herroept het primaire besluit voor wat betreft de hoogte van de boete;
    - stelt de boete vast op € 500,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
    - draagt de Minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt de Minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    Bijlage: relevante wet- en regelgeving
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Artikel 5:46
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
  
  
    Wetboek van strafrecht
    Artikel 51 
    1. Strafbare feiten kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    2. Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken:
    
      1°.	tegen die rechtspersoon, dan wel
      2°.	tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel
      3°.	tegen de onder 1° en 2° genoemden te zamen.
    
    3. Voor de toepassing van de vorige leden wordt met de rechtspersoon gelijkgesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen.
    
  
  
    Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
    Artikel 7
    1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
    (…)
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat werknemers - dan wel dat werknemers, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie - beneden de leeftijd van 21 jaar of, zo toepassing is gegeven aan het tweede lid, beneden de krachtens dat lid bepaalde leeftijd, die een bij de maatregel aangewezen lagere leeftijd hebben bereikt, eveneens het in het eerste lid bedoelde recht hebben.
    (…)
    6. De werkgever is met toepassing van artikel 623 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek verplicht het minimumloon tijdig te voldoen.
    
    
      
        Artikel 8
      
    
    1. Het minimumloon bedraagt over elke uitbetalingstermijn van:
    
      a.	een maand of een veelvoud van een maand: € 1.934,40, onderscheidenlijk een gelijk veelvoud hiervan;
      b.	een week of een veelvoud van een week: € 446,40, onderscheidenlijk een gelijk veelvoud hiervan;
      c.	een andere tijdsduur: € 89,28 vermenigvuldigd met het aantal van de in die termijn begrepen werkdagen. Onder werkdag wordt verstaan een dag, waarop de werknemer arbeid heeft verricht of waarover hij recht op loon heeft als bedoeld in artikel 7, vijfde lid.
      (…)
    
    3. In afwijking van het eerste lid bedraagt het minimumloon voor werknemers aan wie het in artikel 7, eerste lid, bedoelde recht is toegekend bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het derde lid van dat artikel, een bij die maatregel vast te stellen percentage van de in het eerste lid van het onderhavige artikel genoemde bedragen. Dit percentage kan voor naar leeftijd en tak van bedrijf of beroep te onderscheiden categorieën van deze werknemers verschillend zijn.
    (…)
    
    
      
        Artikel 12
      
    
    1. Indien werkgever en werknemer een arbeidsduur zijn overeengekomen, welke korter onderscheidenlijk langer is dan de normale arbeidsduur, wordt het bedrag, dat krachtens de artikelen 8 tot en met 11 voor de werknemer als minimumloon geldt, naar evenredigheid verminderd onderscheidenlijk vermeerderd.
    2. Indien de omvang van de arbeid niet is overeengekomen, wordt de feitelijke arbeidsduur van de werknemer voor de door hem verrichte arbeid in aanmerking genomen als grondslag voor de berekening van het minimumloon. Indien de feitelijke arbeidsduur korter onderscheidenlijk langer is dan de normale arbeidsduur, wordt het bedrag, dat krachtens de artikelen 8 tot en met 11 voor de werknemer als minimumloon geldt, naar evenredigheid verminderd onderscheidenlijk vermeerderd.
    (…)
    
    
      
        Artikel 18b 
      
    
    1. Als overtreding wordt aangemerkt:
    
      a.	het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot girale voldoening van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 en 7a;
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 18c
      
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
    2. De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan.
    
    
      
        Artikel 18pa
      
    
    1. De door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 18a, eerste en tweede lid, of 18c, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18b, eerste en tweede lid, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 18i, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van het toezicht op grond van deze wet.
    2. Bij de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, is artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c, d en e, en tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid van overeenkomstige toepassing.
    3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de openbaar te maken gegevens, waaronder de mogelijke reactie van een belanghebbende in verband met de openbaarmaking van zijn gegevens, de termijn waarop deze gegevens beschikbaar worden gesteld en de wijze waarop de openbaarmaking plaatsvindt.
    4. Indien geen overtreding is geconstateerd als bedoeld in het eerste lid, is op dat besluit tot openbaarmaking artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.
    5. De openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, geschiedt niet eerder dan nadat tien werkdagen zijn verstreken na de dag waarop het besluit aan belanghebbende bekend is gemaakt.
    6. Bij de openbaarmaking wordt vermeld of tegen een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete of een besluit als bedoeld in artikel 18i, tweede lid, een rechtsmiddel is ingesteld dan wel of daartoe de mogelijkheid bestaat.
    7. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter een uitspraak heeft gedaan.
    8. Indien de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het toezicht op de naleving van deze wet dat door de door Onze Minister aangewezen ambtenaren wordt uitgeoefend, blijft openbaarmaking achterwege.
    
    
    
      
        Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
      
      
        Artikel 2
      
      Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Boetebedragen overtreding artikel 7
              
            
          
          
            
              
                Duur onderbetaling
              
            
            
              
                ≤ 1 maand
              
            
            
              
                >1 – < 3 maanden
              
            
            
              
                3 – < 6 maanden
              
            
            
              
                ≥ 6 maanden
              
            
          
          
            
              < 5%
            
            
              € 500
            
            
              € 750
            
            
              € 1.000
            
            
              € 1.250
            
          
          
            
              5% – < 10%
            
            
              € 750
            
            
              € 1.000
            
            
              € 1.250
            
            
              € 2.000
            
          
          
            
              10% – < 25%
            
            
              € 1.250
            
            
              € 2.000
            
            
              € 3.000
            
            
              € 4.500
            
          
          
            
              25% – < 50%
            
            
              € 2.000
            
            
              € 3.000
            
            
              € 4.500
            
            
              € 7.000
            
          
          
            
              ≥ 50%
            
            
              € 3.000
            
            
              € 4.500
            
            
              € 7.000
            
            
              € 10.000
            
          
          
            
              Minder dan € 50 onderbetaling: € 500.
            
          
        
      
    
    
    
      
        Artikel 9
      
    
    1. Bij samenloop ten aanzien van dezelfde werknemer van overtreding van de artikelen 7a met 7, 13 of 13a, van de wet, wordt de opgelegde boete niet hoger vastgesteld dan de boete die zou zijn opgelegd als het gehele bedrag waarvoor overtredingen zijn vastgesteld, niet zou zijn uitbetaald en de werkgever beboet zou zijn volgens de tabel in artikel 2.
    2. Voor de werkgever als natuurlijk persoon wordt bij een overtreding van de wet als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete gehanteerd: 0,5 maal het boetenormbedrag.
    3. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer werknemers ten aanzien van wie overtredingen zijn begaan, uit de som van het per werknemer vastgestelde boetebedrag.
  
  
     Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
  
  
     Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
  
  
     Algemene wet bestuursrecht
  
  
     Besluit proceskosten bestuursrecht