ECLI:NL:RVS:2023:1738, Raad van State, 03-05-2023, 202203778/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen [veehouderij], gevestigd aan de [locatie] in Zuidveen, afgewezen. MOB en Leefmilieu hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij, omdat op de bedrijfsgronden die bij de veehouderij horen vee wordt beweid en/of mest wordt uitgereden zonder vergunning krachtens de Wet natuurbescherming. [Veehouderij] (hierna: de veehouderij) exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Zuidveen. Op 1 april 2019 is aan de veehouderij een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een melkveehouderij met een veebestand van 219 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 149 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar, 4 fokstieren en overig rundvee ouder dan 2 jaar.

202203778/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3.       Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) en vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 in zaken nrs. 19/1159 en 20/183 in het geding tussen:
    MOB en Leefmilieu
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen [veehouderij], gevestigd aan de [locatie] in [plaats], afgewezen.
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het door MOB en Leefmilieu daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college het besluit van 27 mei 2019 vervangen, het bezwaar van MOB en Leefmilieu alsnog gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 19 november 2019 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 27 mei 2019 ingestelde beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 17 juli 2019 kennelijk gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank van 19 november 2019 heeft de veehouderij verzet gedaan.
    Bij besluit van 23 december 2019 heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 19 maart 2020 heeft de rechtbank het verzet van de veehouderij gegrond verklaard, waardoor de uitspraak van 19 november 2019 is vervallen.
    Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college het besluit van 23 december 2019 vervangen, het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu ingestelde beroep tegen het besluit van 23 december 2019 en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 13 juli 2021 gegrond verklaard, de besluiten van 23 december 2019 en 13 juli 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en de veehouderij hoger beroep ingesteld.
    MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en de veehouderij hebben een zienswijze ingediend.
    Het college, MOB en Leefmilieu hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met de zaken met nrs. 202105766/1/R2, 202203771/1/R2, 202203773/1/R2, 202203776/1/R2, 202203780/1/R2, 202203782/1/R2, 202203783/1/R2 en 202203784/1/R2 op de zitting van 24 januari 2023 behandeld, waar [veehouderij], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, het college, vertegenwoordigd door J.G.M. van ’t Erve en mr. G. Knuttel, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [Veehouderij] (hierna: de veehouderij) exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in [plaats]. Op 1 april 2019 is aan de veehouderij een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een melkveehouderij met een veebestand van 219 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 149 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar, 4 fokstieren en overig rundvee ouder dan 2 jaar.
    2.       MOB en Leefmilieu hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij, omdat op de bedrijfsgronden die bij de veehouderij horen vee wordt beweid en/of mest wordt uitgereden zonder vergunning krachtens de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning).
    2.1.    Het college heeft het verzoek op 5 november 2018 afgewezen omdat het weiden van vee en het bemesten van gronden op dat moment op grond van artikel 7.2.1. van de Omgevingsverordening Overijssel waren vrijgesteld van de vergunningplicht.
    Het college heeft het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen dat besluit op 27 mei 2019 ongegrond verklaard, maar heeft dit besluit herzien op 17 juli 2019, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (hierna: de PAS-uitspraak) waarin de Afdeling oordeelde dat een soortgelijke vrijstelling van de vergunningplicht onverbindend is.
    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 19 november 2019, heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen op 23 december 2019. Dit besluit is herzien bij besluit van 13 juli 2021. In dat besluit staat dat de toezichthouder van de provincie heeft vastgesteld dat de veehouderij vee beweidt en mest uitrijdt. In dat besluit staat verder dat volgens het college voor het beweiden en bemesten door de veehouderij geen vergunningplicht geldt en daardoor geen sprake is van een overtreding. Daarbij stelt het college dat de activiteit bemesten op de vroegste referentiedatum, in dit geval 10 juni 1994, op grond van het planologisch regime was toegestaan. De 40 percelen die worden bemest zijn vanaf de referentiedatum en sindsdien onafgebroken agrarisch bestemd. Er waren geen beperkingen voor de aanwending van mest op grond van het planologisch regime. Hierdoor kan aan het planologisch regime een referentiesituatie worden ontleend. Het bemesten dat nu plaatsvindt, leidt niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, aldus het college.
    Wat betreft beweiden verwijst het college naar de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan), in samenhang bezien met het Tussentijds Advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 19 december 2019 (hierna: tussenadvies Remkes).
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat bij gebrek aan een vergunning  voor het bemesten, de toestemming voor bemesten kan worden ontleend aan algemene regels, in dit geval een bestemmingsplan dat agrarisch gebruik toestaat. Hierbij is volgens de rechtbank echter wel van belang of er op de referentiedatum én sindsdien daadwerkelijk werd bemest én hoeveel mest werd uitgereden. Of dit bemesten werd gedaan door de huidige ondernemer of een andere ondernemer, is hierbij niet relevant. Onder verwijzing naar de bevindingen uit het tussenadvies Remkes, heeft de rechtbank overwogen dat ervan kan worden uitgegaan dat veehouderijen de aanwendingsnormen voor het bemesten van gronden over het algemeen volledig benutten vanwege bedrijfseconomische redenen. Het adviescollege heeft twee uitzonderingen op deze algemene lijn geformuleerd. De eerste uitzondering betreft de situatie waarbij sprake is van een structurele verandering van het grondgebruik, omdat voor grasland hogere mestaanwendingsnormen gelden dan voor akkerland. Een tweede mogelijke uitzonderingssituatie is aan de orde als gronden na de referentiedatum in landbouw zijn gebracht en dus toen niet en nu wel worden bemest. Een derde uitzondering, die de rechtbank onderscheidt in navolging van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:4505) is de situatie dat een veehouderij de aanwendingsnorm voor bemesten mogelijk niet volledig heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna. Dit betekent volgens de rechtbank dat op het niveau van de individuele veehouderij onderzocht zal moeten worden of sprake is geweest van één van de drie uitzonderingssituaties. Het college zal volgens de rechtbank aan de veehouderij informatie moeten vragen over het grondgebruik van het bedrijf sinds de referentiedatum en het college zal moeten vaststellen of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut. Pas dan kan volgens de rechtbank worden vastgesteld of bij een specifieke veehouderij het mestplafond uit 2006 de kleinste toestemming is sinds de referentiedatum.
    3.1.    Ten aanzien van het bemesten van de gronden van de veehouderij heeft de rechtbank overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de percelen vanaf de referentiedatum feitelijk (periodiek) werden bemest. Ook moet het college nog onderzoeken of het gebruik van de percelen sinds de referentiedatum structureel is gewijzigd en of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de aanwendingsnorm voor mest steeds maximaal is benut. Zolang het bovenstaande niet duidelijk is, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat er geen toename is van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie en is niet duidelijk of een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het besluit van 13 juli 2021 voor wat betreft het bemesten van gronden in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
    3.2.    Over het beweiden heeft de rechtbank geoordeeld dat, indien aan een veehouderij een natuurvergunning voor het houden van vee in stallen is verleend, zoals hier het geval, de referentiesituatie aan die vergunning kan worden ontleend. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de exploitatie van een (melk)veehouderij één project vormt met het beweiden van vee. Hierdoor kan voor het beweiden niet uitgegaan worden van een andere referentiesituatie dan van het houden van vee in stallen.
    De rechtbank volgt het college niet in zijn algemene stelling dat de emissie van het beweiden kan worden weggestreept tegen de vermindering van de stalemissie gedurende de tijd dat het vee wordt beweid en tegen de vermindering van de emissie van het uitrijden van mest op de percelen die worden beweid. Hiertoe overweegt de rechtbank dat onbekend is hoeveel emissie vanwege bemesten wegvalt en hoeveel emissie door beweiden wordt veroorzaakt. Ook is onbekend of het bemesten legaal plaatsvindt.
    Hoger beroep college en de veehouderij (vanaf overweging 6)
    4.       De hoger beroepen van het college en de veehouderij zijn gericht tegen de vernietiging van het besluit op bezwaar van 13 juli 2021 en niet gericht tegen de vernietiging van het besluit op bezwaar van 23 december 2019.
    Termijn
    5.       Het college stelt dat de termijn van 16 weken die de rechtbank heeft gegeven voor het nemen van een nieuw besluit te kort is om het onderzoek naar de feitelijke bemestings- en beweidingssituatie van de veehouderij sinds de referentiedatum uit te voeren.
    5.1.    In overweging 25 heeft de rechtbank uiteengezet dat een termijn van 16 weken wordt gegeven, omdat de rechtbank tegelijk uitspraak deed in tien zaken, die betrekking hebben op acht agrarische bedrijven en het college voor al die bedrijven nader onderzoek moet uitvoeren voordat hij een nieuwe beslissing kan nemen.
    Dit betekent dat het college de feitelijke hoeveelheid mest vanaf de referentiedatum tot heden alsmede de contra-indicaties; structurele wijziging van het gebruik en benutting van de aanwendingsnorm van acht veehouderijen moet onderzoeken. Ook moet het college onderzoeken of het bemesten legaal gebeurt. Indien de veehouderijen ook de percelen beweiden, moet het college binnen de termijn ook de emissie van bemesten en beweiden berekenen. De Afdeling volgt het college in zijn standpunt dat 16 weken te kort is om het onderzoek dat volgens de rechtbank nodig is uit te voeren en een zorgvuldig nieuw besluit te nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak.
    Het betoog slaagt.
    Weiden en bemesten
    6.       Het college en de veehouderij betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voor de vraag of sprake is van activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een
    Natura 2000-gebied bij het bepalen van de referentiesituatie had moeten beoordelen of en in hoeverre het bemesten na de referentiedatum feitelijk werd voortgezet. Volgens het college en de veehouderij is de toegestane en niet de feitelijke situatie op de referentiedatum bepalend.
    Wat betreft beweiden stellen het college en de veehouderij dat de rechtbank ten onrechte ervan uitgaat dat voor veehouderijen die een natuurvergunning hebben, aan deze natuurvergunning de referentiesituatie kan worden ontleend voor beweiden. Het klopt dat de natuurvergunning had moeten zien op het weiden van vee, maar het feit is ook dat deze natuurvergunning niet ziet op het weiden van vee, want de vergunning van 1 april 2019 heeft geen betrekking op de weilanden. Daarom had moeten worden gekeken of er andere toestemmingen zijn en bij gebrek aan enig andere toestemming moet worden gekeken naar het planologisch regime.
    Ook stellen het college en de veehouderij zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet zonder een nader onderzoek naar de feitelijke beweidings- en bemestingsemissies intern kan worden gesaldeerd met mestemissies.
    6.1.    In de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 is uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee kunnen worden beoordeeld (r.o. 13-23.1). Die uitspraak is ook van belang voor de beoordeling van de gevolgen van het bemesten. In die uitspraak is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit die uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan èn (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum als hiervoor bedoeld is in beginsel 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
    Verder volgt uit die uitspraak dat voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland is toegestaan, de referentiesituatie van bemesten gelijk is aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
    De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen heeft als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3889), daaraan toegevoegd dat significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
    6.2.    Gelet op hetgeen uiteengezet is onder 6.1, is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee alleen intern gesaldeerd kan worden met de afname van emissies van bemesten als het college een berekening van de emissies overlegd. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat voor beweiden de referentiesituatie kan worden ontleend aan de natuurvergunning van de veehouderij. Zoals terecht gesteld door het college en de veehouderij kan voor het beweiden de referentiesituatie worden ontleend aan het planologisch regime. Daarbij geldt voor het bemesten en beweiden één referentiesituatie. Deze referentiesituatie kan worden vastgesteld en is begrensd op de wijze zoals hiervoor voor bemesten is uiteengezet (vergelijk overweging 24.1 van de uitspraak van 12 oktober 2022).
    6.3.    De Afdeling volgt het college en de veehouderij niet in hun standpunt dat voor het bepalen van de referentiesituatie voor het bemesten op de referentiedatum uitsluitend van belang is dat uit het planologisch regime volgt dat het bemesten was toegestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook is vereist dat het bemesten toen plaats moet hebben gevonden. Dat kan als vaststaand worden aangenomen als de gronden als landbouwgrond werden gebruikt. De feitelijke omvang van het bemesten voor en na de referentiedatum is anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet relevant. De Afdeling deelt verder het standpunt van het college en de veehouderij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij het bepalen van de referentiesituatie op bedrijfsniveau moet onderzoeken of er geen omzetting van akkerland naar grasland heeft plaatsgevonden en of er contra-indicaties zijn dat het bedrijf de aanwendingsnorm uit de Meststoffenwet en -regelgeving altijd maximaal heeft benut (vergelijk overwegingen 19-23.1 van de uitspraak van 12 oktober 2022). De referentiesituatie wordt ontleend aan dat wat is toegestaan en niet aan in hoeverre of in welke mate een toestemming is benut.
    In overweging 8 en verder wordt ingegaan op wat het bovenstaande betekent voor de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 13 juli 2021.
    Incidenteel hoger beroep MOB en Leefmilieu
    7.       MOB en Leefmilieu stellen dat het bemesten van de gronden van de veehouderij en de exploitatie van de veehouderij twee verschillende projecten zijn. Hierdoor kan geen sprake zijn van intern salderen. Ook is sprake van extern salderen als de agrarische percelen ten tijde van de referentiedatum geen onderdeel uitmaakten van de betrokken bedrijfsvoering. Dit heeft de rechtbank miskend. Ook kunnen MOB en Leefmilieu zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat een referentiesituatie kan worden ontleend aan algemene regels, waaronder een bestemmingsplan. Wat betreft de omvang van de referentiesituatie stellen MOB en Leefmilieu dat in een bestemmingsplan niet kan worden gelezen dat toestemming bestaat voor onbeperkte mestgift voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Meststoffenwet.
    MOB en Leefmilieu delen het oordeel van de rechtbank dat het college niet zonder berekening van de emissies van het bemesten en/of beweiden ten tijde van de referentiedatum kan beoordelen of sprake is van significante effecten.
    In het nadere stuk van 13 januari 2023 en ter zitting hebben MOB en Leefmilieu naar voren gebracht dat de invulling van het projectbegrip door de Afdeling hen niet duidelijk is, ook niet na de uitspraken van 12 oktober 2022 en 21 december 2022. Ook voeren zij aan dat het voor hen onmogelijk is om te controleren of agrarische bedrijven zich houden aan de hoeveelheid toegestane mestuitgifte en kunnen zij niet op basis van de Meststoffenwet en -regelgeving om handhaving van de aanwendingsnormen verzoeken. Daarbij is de stikstofgebruiksnorm een aanwendingsnorm die niets zegt over de feitelijke hoeveelheid uitgereden mest en de daarmee gepaard gaande emissie en depositie. Ook kan de aanwendingsnorm worden overschreden. Hiertegen kan het college, het bevoegde gezag inzake de Wnb, niet handhavend optreden.
    7.1.    De argumenten die MOB en Leefmilieu tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 mei 2022 aanvoeren, en die in de kern inhouden dat (1) niet intern gesaldeerd kan worden met emissies van bemesten, (2) aan een planologisch regime geen referentiesituatie kan worden ontleend, (3) voor het bepalen van de referentiesituatie betekenis toekomt aan het feitelijke gebruik van de percelen, en (4) in ieder geval de emissies van het weiden en bemesten moeten worden berekend om de gevolgen daarvan te kunnen beoordelen, zijn reeds besproken in de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. Gelet op hetgeen daarover uiteen gezet is in de voorliggende uitspraak onder 6.1 tot en met 6.3, geven deze argumenten geen aanleiding voor het bijstellen van het onder 6.1 weergegeven kader.
    Ook de door MOB en Leefmilieu benoemde argumenten in het nadere stuk en ter zitting geven de Afdeling geen aanleiding voor het bijstellen van het onder 6.1 weergegeven kader.
    De Afdeling verwijst in de eerste plaats naar hetgeen zij heeft overwogen over het projectbegrip in overwegingen 13 tot en met 13.3 van de uitspraak van 12 oktober 2022. Hieruit volgt het oordeel van de Afdeling over het projectbegrip in relatie tot het weiden van vee en het bemesten van gronden. Kort gezegd, is het weiden van vee en het houden van vee in stallen één project en is het bemesten van gronden een apart project. Dit neemt niet weg dat het project weiden van vee en stallen van vee twee aparte activiteiten omvat die elk tegen een eigen referentiesituatie moeten worden afgezet. Hierbij geldt dat voor de activiteit weiden van vee de referentiesituatie wordt bepaald zoals uiteengezet onder 6.1. Dit betekent echter niet, zoals verondersteld door MOB en Leefmilieu, dat elk perceel een apart project is. Verder wijst de Afdeling op hetgeen zij heeft overwogen onder 14.2 en 14.3 in de uitspraak van 12 oktober 2022, waarin is ingegaan op de betekenis van het projectbegrip in relatie tot intern salderen.
    In overweging 8.3 van de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3886, is overwogen dat een referentiesituatie wordt ontleend aan hetgeen is toegestaan en niet hetgeen feitelijk wordt benut. Hierbij past het gebruik van de stikstofgebruiksnorm in de mestregelgeving. Dat volgens MOB en Leefmilieu zij als derden geen handhavingsverzoek kunnen indienen op grond van de Meststoffenwet en -regelgeving, een mogelijke overtreding van de mestaanwendingsnormen en het feit dat het college niet het bevoegde gezag is voor de naleving van de Meststoffenwet, betekenen niet dat voor het bepalen van de referentiesituatie niet kan worden uitgegaan van hetgeen maximaal is toegestaan op grond van de mestregelgeving.
    Het betoog slaagt niet.
    Het besluit van 13 juli 2021 in het licht van het beoordelingskader in 6.1
    Bemesten
    8.       De veehouderij heeft 40 percelen in gebruik. Al deze percelen worden bemest. De percelen zijn vanaf de referentiedatum, 10 juni 1994, onafgebroken agrarisch bestemd geweest. Hierdoor geldt dat voldaan wordt aan de voorwaarde dat vanaf 1994 een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten was toegestaan. Dit wordt door MOB en Leefmilieu niet betwist. Zoals uit overweging 6.1 volgt kan aan het planologisch regime een referentiesituatie worden ontleend als de gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de percelen ook feitelijk werden bemest. Gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen, heeft de rechtbank terecht het besluit van 13 juli 2021 vernietigd, omdat ten tijde van dat besluit het college niet is nagegaan of de gronden voor de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren.
    Beweiden
    8.1.    De veehouderij beweidt 34 van de 40 percelen. Het college heeft voor deze percelen het planologisch regime in kaart gebracht. Hieruit volgt dat alle percelen die worden beweid onafgebroken een agrarische bestemming hebben gehad. Ook dit wordt niet betwist door MOB en Leefmilieu.
    Ook voor het weiden van vee geldt dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de percelen ten tijde van de referentiedatum feitelijk werden bemest. Hierdoor is, zij het op andere gronden, de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat wat betreft het weiden van vee het besluit van 13 juli 2021 voor vernietiging in aanmerking komt.
    In stand laten rechtgevolgen
    9.       De Afdeling zal hierna bezien of, op grond van de nadere stukken van het college, de rechtsgevolgen van het besluit van 13 juli 2021 in stand kunnen worden gelaten. Op 8 november 2022, heeft het college nadere stukken overgelegd die zijn opgevraagd bij de veehouderij. In dit nadere stuk is het type grond en grondgebruik in 1994 en 2020 inzichtelijk gemaakt. Ook staat aangegeven of de gronden worden beweid en/of bemest. Op 13 januari 2023 heeft het college in een nader stuk aangegeven dat ook onderzoek is gedaan naar het feitelijk grondgebruik met behulp van de Landelijke Grondgebruikskartering Nederland 2 (hierna: LGN2). Het LGN2 is gebaseerd op satellietbeelden uit 1990, 1992 en 1994, het Basisbestand Ruimtelijke Structuren van de Rijks Planologische Dienst en diverse overige bronnen. Volgens het college volgt hieruit dat de gronden als landbouwgrond in gebruik waren ten tijde van de referentiedatum. Dit ligt alleen anders voor de percelen 21 en 73. Uit de beelden van het LGN2 blijkt dat deze percelen ten tijde van de referentiedatum in gebruik waren als loofbos volgens het college. Dit is ter zitting door de veehouderij betwist. Volgens de veehouderij zijn de gronden, die omzoomd worden door bomen, altijd in gebruik geweest als landbouwgrond.
    Omdat niet vastgesteld kan worden dat alle gronden in gebruik waren als landbouwgrond ten tijde van de referentiedatum, staat niet vast of en in hoeverre een referentiesituatie kan worden ontleend aan het planologisch regime. Daarom kan op dit moment niet worden uitgesloten dat de activiteit bemesten kan leiden tot significante gevolgen voor
    Natura 2000-gebieden.
    Wat betreft het beweiden is ter zitting gebleken dat ter discussie staat of op de percelen 21 en 73 vee wordt beweid. Omdat, zoals hiervoor is overwogen niet vastgesteld kan worden of voor deze percelen kan worden uitgegaan van een referentiesituatie die ontleend kan worden aan het planologisch regime, is onduidelijk of het kader zoals uiteengezet onder 6.1 voor beweiden toegepast kan worden. Gelet hierop kan ook voor het beweiden niet worden uitgesloten dat de activiteit kan leiden tot significante effecten op Natura 2000-gebieden.
    Gelet op het vorenstaande is niet uitgesloten dat een natuurvergunning voor het bemesten van de gronden nodig is en dat de natuurvergunning voor het houden van vee in stallen aanpassing behoeft in de zin dat de percelen die voor het weiden worden gebruikt daarvan alsnog onderdeel gaan uitmaken (vergelijk 11.6 van de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3767). Het college heeft zich in het besluit van 13 juli 2021 ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van de veehouderij is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover daarbij het college is opgedragen om binnen zestien weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen en bekend te maken met inachtneming van de uitspraak, te worden vernietigd. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    Gelet op overweging 9, ziet de Afdeling in hoger beroep geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 13 juli 2021 in stand te laten.
    De Afdeling zal het college opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Overijssel gegrond;
    III.      verklaart het incidenteel hoger beroep van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu ongegrond;
    IV.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022, in zaak nrs. 19/1159 en 20/183, voor zover daarbij het college is opgedragen om binnen zestien weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen en bekend te maken met in achtneming van de uitspraak;
    V.      bevestigt voor het overige de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    VI.     draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VII.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    932