ECLI:NL:RBMNE:2024:696, Rechtbank Midden-Nederland, 14-02-2024, UTR 23/3527-T
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, omgevingsvergunning voor de aanleg van een toegangsweg naar een appartementencomplex. Gecombineerde aanvraag voor een in het bestemmingsplan gereguleerde aanlegactiviteit en een APV-gereguleerde activiteit. Had de aanleg van de weg (ook) als bouwactiviteit moeten worden aangemerkt? Is op de juiste wijze getoetst aan het aanlegvergunningenstelsel?

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/3527-T
  
  
    
      tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    Stichting Naarder Eng, gevestigd in Naarden, eiseres,
    
      hierna: de Naarder Eng
      (gemachtigde: mr. L.C.G. Hoenselaar)
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren, verweerder,
      hierna: het college
      (gemachtigden: mr. J.R. van Angeren en mr. F.E. ten Hove).
    
    
    
      Verder is partij bij de zaak: 
    
    
  
  
    
      [vergunninghouder] , uit [woonplaats] , Zwitserland, 
    hierna: de vergunninghouder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over de omgevingsvergunning die het college aan de vergunninghouder heeft verleend voor de aanleg van een weg naar een nog te bouwen appartementencomplex aan de [straat] in [woonplaats] . 
    
    2. Op het perceel waarop het appartementencomplex is voorzien ligt al een bestaande toegangsweg waarmee het perceel wordt ontsloten op de [straat] . De omgevingsvergunning ziet op het verlengen van deze bestaande toegangsweg naar de locatie van het appartementencomplex. De aan te leggen weg krijgt een breedte van 5 meter. Het gaat om een weg met halfverharding (grindweg), ingesloten door een stalen band. 
    
    3. De Naarder Eng komt op voor de algemene belangen van het behoud, de bescherming en het herstel van natuurgebied de Naarder Eng en heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning van 24 oktober 2022. Met het besluit van 4 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning gehandhaafd. De Naarder Eng heeft beroep ingesteld.
    
    4. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 december 2023. Namens de Naarder Eng waren haar voorzitter [A] , haar bestuurslid [B] en haar advocaat aanwezig. Namens het college waren haar medewerkers mr. [C] en [D] , haar advocaten en bouwkundig adviseurs [E] en [F] aanwezig. De vergunninghouder was aanwezig met zijn architect ir. [G] .
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De Naarder Eng is belanghebbende
      
    
    5. Voor rechtspersonen geldt dat de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen mede als hun belangen worden beschouwd (artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). De rechtbank heeft vastgesteld dat uit de statutaire doelstellingen van de Naarder Eng voldoende blijkt dat zij het algemene belang behartigt van – kort gezegd – het behouden en beschermen van de natuur in het gebied waar de weg is voorzien. Hoewel het college vond dat de Naarder Eng ontvankelijk was in haar bezwaar, had de rechtbank wel vragen over de feitelijke werkzaamheden waarmee zij dit algemene belang behartigt. De rechtbank heeft haar gevraagd dat voor de zitting schriftelijk toe te lichten. 
    
    6. De Naarder Eng heeft dat gedaan en de rechtbank heeft naar aanleiding daarvan geen twijfel meer over haar positie als belanghebbende bij de omgevingsvergunning. Daarop hoeft verder niet te worden ingegaan.
    
    
      
        De beroepsgrond over de onbesproken bezwaargronden
      
    
    7. De Naarder Eng voert aan dat het college een aantal bezwaargronden in het bestreden besluit ten onrechte onbesproken heeft gelaten. Het gaat om de bezwaargronden dat niet alle aanlegvergunningplichtige activiteiten zouden zijn aangevraagd, dat niet op de juiste wijze aan de beschrijving in hoofdlijnen is getoetst en dat een voorschrift aan de omgevingsvergunning had moeten worden verbonden.
    
    8. De rechtbank overweegt dat de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie in haar advies is ingegaan op de toetsing van de aanvraag aan de beschrijving in hoofdlijnen. Dat de Naarder Eng het niet met die reactie eens is komt hierna aan de orde, maar de rechtbank oordeelt dat de bezwaargrond wel is besproken. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
    
    9. De rechtbank overweegt vervolgens echter dat de bezwaarschriftencommissie de bezwaargronden over de omvang van de aanvraag en over de noodzaak van het verbinden van een voorschrift aan de omgevingsvergunning inderdaad niet heeft besproken in haar advies. Het college heeft ook niet zelf op deze bezwaargronden gereageerd in het bestreden besluit. Het bestreden besluit is op deze onderdelen dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt in zoverre. 
    
    10. De onbesproken bezwaargronden zijn door deze eisers voor een deel opnieuw aan de orde gesteld in hun beroepsgronden. De rechtbank zal deze onderwerpen later in de uitspraak inhoudelijk bespreken en zal daarna bezien welke gevolgen moeten worden verbonden aan het motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
    
    
      
        De beroepsgrond over de Wet bibob
      
    
    11. De Naarder Eng voert aan dat het college, voordat hij tot een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag was overgegaan, een integriteitsbeoordeling had moeten laten opstellen in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Zij wijst erop dat de vergunninghouder het perceel in 2020 heeft aangekocht van een rechtspersoon naar Zwitsers recht, terwijl die rechtspersoon het perceel in 2017 voor een veel hoger bedrag heeft verworven. De betrokkenheid van buitenlandse rechtsvormen en van ongebruikelijk hoge of lage aankoopsommen zijn op grond van gemeentelijk beleid indicatoren voor een beoordeling op grond van de Wet bibob.
    
    12. De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden, omdat de bepalingen van de Wet bibob er kennelijk niet toe strekken om de belangen van de Naarder Eng te beschermen. Het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb staat om die reden aan vernietiging in de weg. De rechtbank overweegt hiertoe dat het weigeren van een vergunning met toepassing van de Wet bibob strekt tot bescherming van het algemene belang bij het voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert. Dit belang valt niet geheel of gedeeltelijk samen met de belangen die de Naarder Eng gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden behartigt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de Naarder Eng op zichzelf niet tot doel heeft om te voorkomen dat de overheid criminele activiteiten faciliteert. De rechtbank volgt hier de rechtspraak over vergelijkbare situaties.
    
    
      
        De Wabo is van toepassing
      
    
    13. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
      
        Vergunde Wabo-activiteiten
      
    
    14. De aanvrager van een omgevingsvergunning is verplicht om alle onlosmakelijke activiteiten binnen een project in een aanvraag op te nemen. Dat volgt uit artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo.
    
    15. De omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend voor twee onlosmakelijke omgevingsvergunningplichtige activiteiten:
    
      
        het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, in een geval waarin het bestemmingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is (artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo); 
      
      
        het aanleggen van een weg, voor zover daarvoor tevens een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo, in een geval waarin een gemeentelijke verordening dat vereist (artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo).
      
    
    
    
      
        De aanleg van de weg is geen bouwactiviteit
      
    
    16. De Naarder Eng voert aan dat de aanvraag geen betrekking heeft op het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, maar op het bouwen van een bouwwerk. In dat geval zou het project omgevingsvergunningplichtig zijn voor die activiteit (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). De Naarder Eng wijst erop dat de constructie van de weg van enige omvang is en bestaat uit een tussen het maaiveld en halfverharding doorgetrokken stalen constructie van 15 centimeter hoogte over de gehele lengte van de weg. Die constructie is met de grond verbonden en is bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
    17. De rechtbank stelt voorop dat de verharding van een weg geen bouwwerk is, waarmee zij de eerdere rechtspraak volgt waarnaar de Naarder Eng ook heeft verwezen. De rechtbank oordeelt dat de stalen constructie onderdeel uitmaakt van de weg en daarmee ook geen bouwwerk is. Zij volgt de Naarder Eng niet in haar standpunt dat deze constructie los moet worden gezien van de weg. Op de zitting is door de architect van de vergunninghouder toegelicht dat aan weerzijden van de weg een stalen band komt om het grind op z’n plek te houden en van het gras te scheiden. Dat deze band aan weerzijden naast de weg wordt geplaatst, maakt niet dat het daarom geen onderdeel van de weg is. Het college heeft de aanvraag daarom terecht als een aanvraag voor de activiteit het uitvoeren van een werk aangemerkt (als een aanvraag om een ‘aanlegvergunning’) en niet als een aanvraag voor de activiteit het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        De weg en het appartementencomplex zijn niet onlosmakelijk verbonden
      
    
    18. De Naarder Eng voert aan dat de aanleg van de weg en de bouw van het appartementencomplex onlosmakelijke activiteiten zijn, die door de vergunninghouder in één aanvraag hadden moeten worden opgenomen.
    
    19. De rechtbank oordeelt dat dit geen onlosmakelijke activiteiten zijn. De weg wordt aangelegd naast het bouwgebied van het appartementencomplex, zodat geen sprake is van dezelfde fysieke handeling. Er is ook geen sprake van een samenhangende omgevingsvergunningplichtige activiteit, omdat het bouwen van een bouwwerk en het uitvoeren van een werk twee in de Wabo onderscheiden activiteiten zijn. Om die reden kan ook geen vergelijking worden gemaakt met de zaak uit de gemeente Edam-Volendam waarnaar de Naarder Eng heeft verwezen. In die zaak was namelijk sprake van een bouwwerk en een uit te voeren werk die beide in strijd met het geldende planologische regime waren en om die reden als onlosmakelijke activiteit golden. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Aanvraag ziet ook op afgraven, maar niet op leidingen
      
    
    20. De Naarder Eng heeft (in bezwaar) aangevoerd dat de aanvraag ook had moeten zien op het afgraven, ophogen en egaliseren van gronden en op het aanleggen van ondergrondse of bovengrondse leidingen.
    
    21. De rechtbank overweegt dat de aanvraag als zodanig niet beperkt is tot het aanbrengen van oppervlakteverhardingen of van wegen en paden: in het aanvraagformulier wordt het aanleggen van halfverharding aangevraagd. Voor zover daaronder ook het afgraven, ophogen of egaliseren van gronden nodig is, moet de aanvraag worden geacht daarop ook betrekking te hebben. Voor de beoordeling die het college heeft gemaakt maakt dat geen verschil, het hierna te bespreken toetsingskader is namelijk gelijkluidend. De omstandigheid dat in de omgevingsvergunning is bepaald dat de eigenaar van de weg moet toestaan dat er toegang wordt verkregen tot leidingen en kabels maakt niet dat er sprake is van een daarop gerichte activiteit. De aanvraag en de omgevingsvergunning zien daar niet op.
    
    22. Hoewel het college deze bezwaargrond ten onrechte niet heeft besproken, kon deze gelet op het voorgaande niet tot een andere uitkomst leiden en er zijn geen belanghebbenden benadeeld. De rechtbank zal het motiveringsgebrek op dit punt daarom passeren.
    
    
      
        De uitweg op de [straat] valt buiten de procedure
      
    
    
      23. De Naarder Eng voert aan dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of een omgevingsvergunning nodig is voor het hebben van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo). Zij wijst erop dat de bezwaarschriftencommissie dat wel heeft geadviseerd, met betrekking tot de aansluiting van de al bestaande weg op de [straat] .
      24. De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond buiten de omvang van het geding valt. De aanleg van de nieuwe weg is voorzien op een andere locatie dan de aansluiting van de bestaande weg op de [straat] . Als voor dat laatste een uitwegvergunning nodig is, dan zijn dat geen onlosmakelijke activiteiten. De vergunninghouder heeft ervoor gekozen om in het kader van deze procedure slechts een omgevingsvergunning voor de aanleg van de nieuwe weg aan te vragen. Over de vraag of een uitwegvergunning nodig is, kan de rechtbank daarom niet oordelen. Als geen uitwegvergunning wordt aangevraagd, kan de Naarder Eng dat in een handhavingsprocedure aankaarten.
    
    
    
      
        Het beoordelingskader voor een aanlegvergunning (Wabo-activiteit)
      
    
    25. Het college moet de omgevingsvergunning weigeren als het werk in strijd is met de daartoe gestelde regels in het bestemmingsplan, en voor zover het college niet kan en wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan (artikel 2.11 van de Wabo). 
    
    26. Het geldende bestemmingsplan is de ‘1e herziening bestemmingsplan Buitengebied’. Op de locatie van de weg geldt de bestemming ‘Bosgebied’. Artikel 6, onder A, van de planregels bepaalt dat de voor ‘Bosgebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische, natuurlijke en landschappelijke waarden van het bosgebied, met daaraan ondergeschikt onder meer infrastructurele voorzieningen.
    
    27. Artikel 6, onder F, eerste lid, aanhef en onderdeel a en b van de planregels bepaalt dat het verboden is om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag oppervlakteverhardingen aan te brengen, wegen en paden aan te leggen en gronden af te graven, op te hogen of te egaliseren. Het derde lid bepaalt dat deze vergunning slechts kan worden verleend met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen, “met name het gestelde in lid B sub 1.2. en 1.3 en artikel 3 lid 2 sub 2.3”. Hiermee wordt verwezen naar de onderdelen ‘Aanlegvergunningenstelsel’ (1.2) en ‘Medegebruik’ (1.3) van de beschrijving in hoofdlijnen van de bestemming ‘Bosgebied’ en naar het onderdeel ‘Aanlegvergunningenstelsel’ (2.3) uit de algemene beschrijving in hoofdlijnen van het bestemmingsplan. Deze onderdelen bepalen dat bij de toetsing van aanlegvergunningplichtige activiteiten binnen deze bestemming wordt uitgegaan van het beginsel dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van de cultuurhistorische, bos-, natuur- en landschapsfunctie en dat toegestane vormen van medegebruik uitsluitend zijn toegestaan voor zover geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en natuurlijke waarden van de gebieden. In het algemene deel van de beschrijving in hoofdlijnen waarnaar in de planregels wordt verwezen, wordt ten aanzien van de toetsing van aanlegvergunningen ook benadrukt dat het “evenredigheidsbeginsel” van toepassing is, wat inhoudt dat moet worden beoordeeld of het positieve effect van de te vergunnen activiteit opweegt tegen de negatieve gevolgen voor de andere functies.
    
    
      28. Gelet op het hiervoor beschreven toetsingskader moest het college beoordelen of de weg een infrastructurele voorziening is die ondergeschikt is aan het bosgebied en zo ja, of daardoor geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de cultuurhistorische, bos-, natuur- en landschapsfunctie en of het positieve effect van de te vergunnen activiteit opweegt tegen de negatieve gevolgen voor de andere functies.
      
        
        De weg is een infrastructurele voorziening
      
      29. De Naarder Eng voert aan dat de weg in strijd is met het bestemmingsplan, omdat deze niet kan worden aangemerkt als infrastructurele voorziening. Zij wijst erop dat de weg geen openbaar karakter zal hebben, maar uitsluitend zal dienen voor de bereikbaarheid van het appartementencomplex.
    
    
    30. De rechtbank oordeelt dat het college de weg zoals de vergunninghouder die heeft aangevraagd als infrastructurele voorziening in de zin van de planregels mocht aanmerken. De vraag of de weg al dan niet openbaar zal zijn, is in het licht van die planregels niet relevant, omdat daarover niets is bepaald. De Naarder Eng heeft gewezen op een uitspraak over een vergunning voor watermeterruimtes in Amsterdam, maar die leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak was aan de orde of sprake was van een ‘openbare nutsinrichting’, omdat dat in de toenmalige regeling voor bouwvergunningsvrije bouwwerken bepalend was voor de vergunningplicht. Het al dan niet openbaar zijn van de infrastructurele voorziening is hier zoals gezegd echter geen criterium. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      
      De weg is ondergeschikt aan het bosgebied
    
    31. De Naarder voert aan dat de weg in strijd is met het bestemmingsplan, omdat deze niet kan worden aangemerkt als ondergeschikt aan het bosgebied. Zij wijst erop dat de weg niet zal worden aangelegd ten behoeve van het behoud, herstel of ontwikkeling van het bosgebied.
    
    32. De rechtbank overweegt dat dit op een onjuiste lezing van de planregels berust. Daarin is immers niet bepaald dat de daarin opgenomen ondergeschikte functies ten behoeve van het bosgebied moeten zijn. De planregel bepaalt slechts dat deze functies ondergeschikt moeten zijn aan het bosgebied. In het geval van de aanleg van een weg betekent dit dat de weg ondergeschikt moet zijn aan het bosgebied, maar niet dat de weg ten behoeve van dat bosgebied moet zijn. De mogelijkheden tot het aanleggen van wegen zijn dus niet beperkt tot bospaden of wegen ten behoeve van de bosbouw. In dit geval heeft het college tot de conclusie kunnen komen dat de weg, gelet op de omvang daarvan in relatie tot het gehele bosgebied, daaraan inderdaad ondergeschikt is. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        De natuuronderzoeken
      
    
    33. Aan de omgevingsvergunning ligt een ‘Quickscan Flora en Fauna’ ten grondslag. In de omgevingsvergunning is uiteengezet dat uit de quickscan blijkt dat de aanleg van de weg niet zal leiden tot verslechtering van de soorten en of gebieden. Daarbij wordt het uit de algemene beschrijving in hoofdlijnen het onderdeel ‘Natuur’ (1.2, onder A en D) aangehaald. Verder is onder verwijzing naar het onderdeel ‘Landschap’ (1.3, onder B) overwogen dat de toegangsweg een beperkte invloed heeft op de ruimtelijke omgeving, omdat de weg alleen gebruikt zal worden voor bestemmingsverkeer. 
    
    34. Aan het bestreden besluit ligt in aanvulling op de quickscan het ‘Addendum Gebiedsbescherming [straat] ’ ten grondslag. De bezwaarschriftencommissie vindt dat het college zorgvuldig onderzoek gedaan heeft naar de flora en fauna en heeft geadviseerd de omgevingsvergunning in stand te laten. Het college heeft dat advies overgenomen.
    
      
      Het college heeft verkeerd getoetst
    
    35. De Naarder Eng voert aan dat de aanleg van de weg zal leiden tot een onevenredige aantasting van de natuurfunctie en tot een onevenredige afbreuk van de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied. Zij wijst erop dat in de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende onderzoeken slechts is beschreven wat de effecten van de weg zijn op het nabijgelegen Natura 2000-gebied en dat dit een te beperkte toetsing is.
    
    36. De rechtbank oordeelt dat uit de stukken niet duidelijk kan worden afgeleid dat het college de juiste, uit het toetsingskader volgende afweging heeft gemaakt. In de omgevingsvergunning en in het advies van de bezwaarschriftencommissie is niet nadrukkelijk ingegaan op de vraag of de toegangsweg tot een onevenredige aantasting van de bos-, natuur- en landschapsfunctie zal leiden of geen onevenredige afbreuk zal doen aan de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied. De Naarder Eng wijst daar dan ook terecht op. Dat mag zij ook doen, ondanks dat dit in bezwaar niet was aangevoerd. 
    
    37. In de quickscan is niet verwezen naar het toetsingskader voor aanlegvergunningen van de beschrijving in hoofdlijnen van de bestemming ‘Bosgebied’ en is verwezen naar de verkeerde onderdelen van de algemene beschrijving in hoofdlijnen. De quickscan en het addendum bevatten naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende informatie over de bos-, natuur- en landschapsfunctie en de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied. Gelet op het toetsingskader is het wel vereist dat deze functies en waarden duidelijk zijn, omdat pas dan kan worden afgewogen of de aanleg van de weg zal leiden tot een onevenredige aantasting of afbreuk van deze functies en waarden. De quickscan is uitgevoerd met het doel om een indruk te krijgen van de mogelijke waarden van het gebied voor de flora en fauna. Er heeft een veldbezoek plaatsgevonden waarbij de aanwezige flora en fauna in kaart is gebracht. Dit heeft raakvlakken met de functies en waarden waaraan de aanvraag om een aanlegvergunning moet worden getoetst, maar in de quickscan is niet nader ingegaan op de landschappelijke waarden van het gebied en of de flora en fauna van belang is voor de bos-, natuur- en landschapsfunctie. In het addendum zijn de effecten van het appartementencomplex op de Natura 2000-gebieden Eemmeer & Gooimeer Zuidoever beoordeeld. Het addendum gaat niet in op de gevolgen van de aanleg van de weg op de waarden in de nabijheid van de locatie van de weg, maar op het verder weg gelegen Natura 2000-gebied. Daarom is het addendum niet bruikbaar als onderbouwing voor verlening van de aanlegvergunning. De quickscan en het addendum zijn opgesteld met het oog op toetsing aan de natuurbeschermingsregelgeving. Deze regelgeving kent een ander toetsingskader dan het toetsingskader voor de aanlegvergunning uit de planregels. De conclusie is dat het bestreden besluit op dit punt gebrekkig is gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
    
      
      Het gebrek kan niet worden gepasseerd
    
    38. In het verweerschrift heeft het college de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel uit de beschrijving in hoofdlijnen toegelicht. Omdat al een in- en uitrit bestaat en gelet op de bevindingen van de quickscan wegen de beperkte negatieve gevolgen van de aanleg van de weg volgens het college niet op tegen het positieve effect daarvan. Op de zitting is benadrukt dat met de twee onderzoeken is gekeken naar de toegangsweg in relatie tot de natuurwaarden. Het college heeft op de zitting het standpunt ingenomen dat een onevenredige aantasting of afbreuk niet aan de orde is gelet op de beperkte lengte van de weg, waarbij is verwezen naar de overwegingen in de omgevingsvergunning. 
    
    39. Hierin ziet de rechtbank geen aanleiding om het motiveringsgebrek te passeren, omdat in de omgevingsvergunning niet kenbaar is getoetst aan het toetsingskader zoals hiervoor is beschreven. Ook is met deze toelichting nog steeds geen duidelijkheid gegeven over de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied. De in het verweerschrift en op de zitting gegeven toelichting kan dus niet alsnog als voldoende draagkrachtige motivering worden aangemerkt.
    
    
      
        Het college krijgt herstelmogelijkheid
      
    
    40. Het is niet uitgesloten dat het motiveringsgebrek alsnog kan worden hersteld. De rechtbank kan ervoor kiezen om het college daarvoor via een bestuurlijke lus de gelegenheid te geven, of om direct einduitspraak te doen zodat de mogelijkheid van hoger beroep open staat. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij de gelegenheid wil krijgen om een eventueel gebrek te herstellen. Gelet hierop zal de rechtbank een tussenuitspraak doen. 
    
    41. Om het gebrek te herstellen, moet het college de landschappelijke en natuurlijke waarden en de functies van het gebied inzichtelijk maken en motiveren waarom de aanleg van de weg niet leidt tot een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische, bos-, natuur- en landschapsfunctie en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied. Het gaat erom dat het college toetst aan het kader dat volgt uit artikel 6, onder F, derde lid, van de planregels, waarvoor de rechtbank verwijst naar overweging 27.
    
    42. Als het college naar aanleiding van de te maken beoordeling tot de conclusie komt dat de aanleg van de weg wél leidt tot een onevenredige aantasting van de genoemde waarden, of dat daaraan onevenredige afbreuk wordt gedaan, dan kan de omgevingsvergunning niet worden verleend overeenkomstig de daartoe in de planregels gestelde criteria. Het college zal dan alsnog moeten afwegen of hij wil en kan meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Het college is op dat moment gehouden om die afweging te maken (artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo). Afwijken van het bestemmingsplan kan dan alleen als de afwijking niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo). Of dit aan de orde is, kan en hoeft nu nog niet beoordeeld worden. De beroepsgrond van de Naarder Eng over planologisch strijdig gebruik bespreekt de rechtbank daarom nu niet.
    
    
      
        Een voorschrift over het bouwen is nu niet aan de orde
      
    
    43. De Naarder Eng voert net als in de bezwaarfase aan dat het college aan de omgevingsvergunning het voorschrift had moeten verbinden dat deze pas mag worden gebruikt zodra de omgevingsvergunning voor het appartementencomplex onherroepelijk is.
    
    44. Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. De betrokken activiteit is hier het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald, zodat aan de omgevingsvergunning alleen voorschriften kunnen worden gesteld met het oog op het belang dat voor die activiteit krachtens artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo in de planregels van het bestemmingsplan is aangegeven. Dat belang betreft de hiervoor besproken landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied. Het is aan het college om bij de nog te maken beoordeling af te wegen of het nodig is om de door de Naarder Eng gewenste voorwaarde als voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden. Dat kan zich voordoen, als het college vindt dat juist vanwege de functie van de weg voor het appartementencomplex een eventuele aantasting van de aan de orde zijnde waarde niet onevenredig is. In dat geval is de komst van het appartementencomplex immers betrokken in die afweging. De rechtbank zal hier nu verder niet op ingaan.
    
    
      
        Het beoordelingskader voor de APV-vergunning
      
    
    
      45. Het college moet de omgevingsvergunning verlenen of weigeren op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken gemeentelijke verordening (artikel 2.18 van de Wabo).
      46. De betrokken verordening is de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Gooise Meren 2020 (APV). Artikel 2:11, eerste lid, van de APV bepaalt dat het verboden is zonder een vergunning van het bevoegde bestuursorgaan een weg aan te leggen. Artikel 1:8, eerste lid, van de APV bepaalt dat een vergunning in ieder geval kan worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid, de bescherming van het milieu, de ruimtelijke ordening of als toestemming van de rechtmatige eigenaar ontbreekt.
    
    
    
      
        Geen inhoudelijke gronden tegen APV-vergunning
      
    
    47. De Naarder Eng voert aan dat de aanleg van de weg in strijd is met artikel 2:11 van de APV.
    
    48. De rechtbank overweegt dat de Naarder Eng hier slechts wijst op de vergunningplicht uit de APV, maar dat zij geen inhoudelijke beroepsgronden tegen de verlening van de omgevingsvergunning op de grondslag van de APV aanvoert. Het college heeft het standpunt ingenomen dat zich geen van de weigeringsgronden uit artikel 1.8 van de APV voordoen. De rechtbank ziet vanwege het ontbreken van inhoudelijke gronden geen aanleiding om te oordelen dat de APV-vergunning niet kan in stand blijven. 
    De beroepsgrond over Natura 2000
    49. De locatie van de nieuwe weg ligt op een afstand van ongeveer een kilometer tot de grens van het Natura 2000-gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever en op een afstand van ongeveer vijf kilometer tot de grens van het Natura 2000-gebied Naardermeer.
    
    50. De Naarder Eng voert aan dat het college onvoldoende heeft onderzocht wat de gevolgen op deze Natura 2000-gebieden zijn van stikstofuitstoot tijdens de aanleg van de weg. De Naarder Eng voert daarnaast aan dat de gevolgen van de aanleg voor de grondwaterstand in het Natura 2000-gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever onvoldoende zijn onderzocht.
    
    51. Bij deze beroepsgrond gaat het over de vraag of voor het project óók een natuurvergunning vereist is, omdat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb). Omdat geen natuurvergunning is aangevraagd of verleend, is het realiseren van het project in dat geval ook op die grondslag omgevingsvergunningplichtig (artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder b, van het Besluit omgevingsrecht). Dat wordt het ‘aanhaken’ genoemd van de natuurtoestemming bij de omgevingsvergunning. De rechtbank beoordeelt in het licht van de beroepsgronden of het college terecht tot de conclusie is gekomen dat er geen natuurvergunningplicht is en daardoor ook geen aanhaakplicht.
    
    
      
        Het relativiteitsvereiste wordt niet tegengeworpen
      
    
    52. De rechtbank beoordeelt eerst of het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb bij het slagen van deze beroepsgrond in de weg staat aan de vernietiging van het bestreden besluit. Daarbij hanteert de rechtbank de beoordelingscriteria uit de rechtspraak. Omdat de beoordeling van de toepassing van het relativiteitsvereiste plaats moet vinden per afzonderlijk Natura-2000 gebied, heeft de rechtbank de Naarder Eng op de zitting gevraagd op welk Natura 2000-gebied hun beroepsgrond betrekking heeft. Zij heeft toen verduidelijkt dat het haar gaat om het Natura 2000-gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever, dat het dichtstbij haar werkgebied ligt. De rechtbank laat het Natura 2000-gebied Naardermeer daarom buiten beschouwing.
    
    53. De rechtbank overweegt dat de statutaire doelstelling van de Naarder Eng territoriaal is beperkt tot het gebied dat wordt begrensd door “de ‘gooikust’ tussen de Al (west) en de haven van Huizen (Oost) en ten noorden van de Bollelaan, de Nieuw Bussumerweg, de Crailoseweg en de Bestevaer”. De kustzone van het Natura 2000-gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever valt hier deels binnen. Het algemeen belang dat de Naarder Eng krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, valt dan ook samen met de belangen die de Wnb beoogt te beschermen ten aanzien van dit Natura 2000-gebied. Aan de Naarder Eng wordt het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb daarom niet tegengeworpen.
    
    
      
        De beoordeling van de beroepsgrond over stikstof
      
    
    54. Ten behoeve van de aanvraag om de omgevingsvergunning is onderzoek gedaan naar de gevolgen van de bouw en het toekomstige gebruik van het appartementencomplex op de Natura 2000-gebieden Eemmeer & Gooimeer Zuidoever en Naardermeer. Uit dit onderzoek volgt dat de toename van stikstof in zowel de aanleg als de gebruiksfase op alle rekenpunten ten hoogste 0,00 mol/ha/jaar bedraagt. De conclusie van het onderzoek is dat bij een dergelijke bijdrage geen significant negatieve effectieve effecten optreden binnen de omliggende Natura 2000-gebieden. 
    
    55. De Naarder Eng heeft in haar beroepschrift gesteld dat het uitgevoerde onderzoek naar de stikstofuitstoot tijdens de bouw en het gebruik van het appartementencomplex bepaalde gebreken kent. Omdat zij haar beroepsgrond op de zitting heeft beperkt tot de gevolgen voor het Natura 2000-gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever heeft de rechtbank haar toen gevraagd hoe haar standpunt zich verhoudt tot de omstandigheid dat in dit Natura 2000-gebied geen stikstofgevoelige habitats worden beschermd. De Naarder Eng heeft op de zitting vervolgens aangevoerd dat de leefgebieden van de in het gebied aangewezen te beschermen vogelsoorten gevoelig zijn voor een te hoge stikstofdepositie en dat niet is uitgesloten dat het bouwplan om die reden significante negatieve gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied.
    
    56. De rechtbank stelt voorop dat het Natura 2000-gebied is aangewezen op grond van de Vogelrichtlijn, maar niet op grond van de Habitatrichtlijn. De instandhoudingsdoelstellingen van het gebied zijn gericht op het behoud van de omvang en de kwaliteit van leefgebieden van de aangewezen vogelsoorten. In het beheerplan voor het Natura 2000-gebied is verwezen naar het onderzoek dat in het kader van de voormalige Programmatische Aanpak Stikstof is uitgevoerd naar knelpunten als gevolg van stikstofdepositie en naar de herstelstrategieën die in dat kader zijn uitgewerkt voor gebieden met stikstofgevoelige leefgebieden voor soorten. In het gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever is dat gedaan voor de soort visdief. Op grond daarvan is voor dit gebied geconcludeerd dat er geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en dat er dus geen herstelstrategieën nodig zijn. Tegen deze achtergrond had het op de weg van de Naarder Eng gelegen om nader te onderbouwen dat stikstofdepositie in dit Natura 2000-gebied wél een knelpunt kan opleveren. Zonder die onderbouwing ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van significant negatieve effecten voor wat betreft het aspect stikstof. Er geldt daarom geen aanhaakplicht vanwege een noodzakelijke natuurtoestemming. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        De beoordeling van de beroepsgrond over de grondwaterstand
      
    
    57. In aanvulling op een eerder in het kader van soortenbescherming uitgevoerde quicskcan ligt aan het bestreden besluit een ‘addendum’ ten grondslag in het kader van de Natura 2000-gebiedsbescherming. In het addendum is aan de hand van de landelijke ‘effectenindicator’ beschreven dat verdroging een mogelijke storingsfactor kan zijn. De verandering in grondwaterstand en soms ook de kwaliteit van het grondwater leidt tot een verandering in de soortensamenstelling en op lange termijn tot een verandering van het habitattype. Hierover zou volgens het addendum een nadere hydrologische afweging moeten worden gemaakt.
    
    58. De Naarder Eng heeft erop gewezen dat deze afweging ten onrechte achterwege is gelaten.
    
    59. De rechtbank oordeelt dat zonder nadere onderbouwing niet valt in te zien dat de aanleg van de weg tot een verandering van de grondwaterstand in het Natura 2000-gebied kan leiden met gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen. De effectenindicator geeft in algemene zin informatie over de gevoeligheid van soorten en habitattypen voor de meest voorkomende storende factoren, maar houdt geen rekening met de aard en omvang van een dergelijke storende factor. In dit geval vindt de aanleg plaats op een afstand van een kilometer van het Natura 2000-gebied, zodat op voorhand niet aannemelijk is dat daardoor de grondwaterstand in het natuurgebied wijzigt. Het had op de weg van de Naarder Eng gelegen om haar standpunt nader te onderbouwen en de enkele verwijzing naar het op de effectenindicator gebaseerde addendum volstaat daarvoor niet. Er geldt daarom ook hier geen aanhaakplicht vanwege een noodzakelijke natuurtoestemming. De beroepsgrond van de Naarder Eng slaagt niet.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    60. Het college krijgt de kans om het motiveringsgebrek te herstellen, zoals in overwegingen 41 en 42 staat. 
    
    61. Als het college vanwege de uitkomst van de zaak over het appartementencomplex echter toch gelijk hoger beroep wil instellen, dan kan het college dat aan de rechtbank kenbaar maken. Het college moet uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze uitspraak aan de rechtbank meedelen of hij gebruik wil maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen.
    
    62. Als het college gebruik maakt van de mogelijkheid het gebrek te herstellen, dan zal de rechtbank de Naarder Eng in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. De rechtbank zal vervolgens in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 
    
    63. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die nu zijn aangevoerd, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
    
    64. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
      
      
        stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn en mr. C.H. Verweij, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier Van der Hoorn
            
            
              voorzitter De Meulder
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:936, overweging 10.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1099, overweging 3.2.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3202.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9904.
  
  
     Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overwegingen 10.49 en verder.