ECLI:NL:RVS:2023:1346, Raad van State, 05-04-2023, 202201384/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal [wederpartij] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ongedaan te maken door de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] in Maasbommel te beëindigen en beëindigd te houden. NSI is eigenaar van het perceel [locatie] in Maasbommel en de daarop aanwezige (recreatie)woning. Op het perceel is het bestemmingsplan "Gouden Ham/De Schans" van toepassing. Het perceel heeft de bestemming "Recreatie - Recreatiewoningen". Op grond van deze bestemming is bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen toegestaan. Het bestemmingsplan staat volgens het college bewoning van de woning door personen die hun hoofdverblijf niet elders hebben niet toe. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving hebben toezichthouders van het college op 28 maart 2018 en 3 april 2019 controles uitgevoerd bij de woning.

202201384/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Nordic Secure Investments B.V. (hierna: NSI), gevestigd in Andelst, gemeente Overbetuwe,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 januari 2022 in zaak nr. 20/2836 in het geding tussen onder meer:
    [wederpartij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college [wederpartij] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ongedaan te maken door de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] in Maasbommel te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 30 maart 2020, verzonden op 9 april 2020, heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft het besluit met een gewijzigde formulering van de overtreding en de last in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [wederpartij] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    NSI heeft als rechtsopvolger van [wederpartij] de procedure voortgezet.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak 202201383/1/R4 op een zitting behandeld op 25 januari 2023, waar NSI, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, [gemachtigden] en [wederpartij], en het college, vertegenwoordigd door D. van Leeuwen, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.       NSI is eigenaar van het perceel [locatie] in Maasbommel en de daarop aanwezige (recreatie)woning (hierna: de woning). Op het perceel is het bestemmingsplan "Gouden Ham/De Schans" (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Het perceel heeft de bestemming "Recreatie - Recreatiewoningen". Op grond van deze bestemming is bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen toegestaan. Het bestemmingsplan staat volgens het college bewoning van de woning door personen die hun hoofdverblijf niet elders hebben niet toe. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving hebben toezichthouders van het college op 28 maart 2018 en 3 april 2019 controles uitgevoerd bij de woning. Tijdens de controle op 28 maart 2018 heeft [wederpartij] verklaard dat hij gedurende het jaar in de recreatiewoning verblijft, maar ook een deel van het jaar in Spanje verblijft. Het college heeft [wederpartij] daarom een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college de formulering van de last gewijzigd. Sindsdien is [wederpartij] gelast om de overtreding binnen 26 weken ongedaan te maken door de bewoning van de woning, zonder elders aangetoond hoofdverblijf te hebben, te beëindigen en beëindigd te houden. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 15.000,00 ineens. Hangende het hoger beroep heeft [wederpartij] de recreatiewoning verkocht aan NSI. Omdat de last onder dwangsom zakelijke werking heeft, geldt de last sinds de verkoop van de recreatiewoning ook voor NSI.
    Omvang van het geding
    2.       Deze procedure beperkt zich tot de opgelegde last onder dwangsom om de bewoning van de woning te beëindigen en beëindigd te houden. Wat NSI heeft aangevoerd over de overgangsrechtelijke bescherming van andere woningen kan in deze procedure geen rol spelen. In dat kader merkt de Afdeling op dat de overwegingen van de rechtbank over andere woningen niet van belang zijn geweest voor haar oordeel in deze zaak en geen betekenis hebben buiten deze zaak.
    Is er sprake van een overtreding?
    3.       NSI betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding. NSI voert aan dat het college niet handhavend heeft opgetreden op basis van het juridisch bindende voorschrift in artikel 10.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan. Dat artikel bepaalt dat de gronden met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoningen" bestemd zijn voor "bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen". In plaats daarvan heeft het college volgens NSI gehandhaafd op basis van een inleidende begripsbepaling zonder juridisch bindende betekenis.
    3.1.    Het perceel heeft de bestemming "Recreatie - Recreatiewoningen".
    Artikel 10.1 van de planregels luidt:
    "De voor Recreatie - Recreatiewoningen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    d. bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen;
    […]".
    Artikel 1 van de planregels kent de volgende relevante definities:
    "[…]
    hoofdverblijf: de plaats die fungeert als het centrum van de sociale en maatschappelijke activiteiten van betrokkene(n);
    […]
    recreatiewoning:
    een permanent ter plaatse aanwezig voor wisselende bewoning bedoeld gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door (het huishouden van) een persoon of daarmee gelijk te stellen groep van personen dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond;
    […]".
    3.2.    Uit het besluit op bezwaar van 30 maart 2020 blijkt dat het college tot handhaving is overgegaan, omdat [wederpartij] artikel 10.1, aanhef en onder d, van de planregels heeft overtreden. Het college is voor de uitleg van het begrip "recreatiewoning" in dat artikel uitgegaan van de definitiebepaling in artikel 1 van de planregels. Anders dan NSI betoogt, doet dat er niet aan af dat de last is gebaseerd op artikel 10.1, aanhef en onder d, van de planregels, en niet op de definitiebepaling in artikel 1 van de planregels.
    Uit artikel 10.1, aanhef en onder d, van de planregels, samen met de definitie van "recreatiewoning" in artikel 1 van de planregels, volgt dat de woning niet mag worden gebruikt voor bewoning door personen die hun hoofdverblijf in de woning hebben. [wederpartij] heeft bij de controle op 28 maart 2018 en op de zitting verklaard dat hij de woning als hoofdverblijf gebruikte, maar ook een aantal maanden per jaar in Spanje verbleef. In de periode van het jaar dat [wederpartij] in de woning woonde, was de woning het centrum van de sociale en maatschappelijke activiteiten van [wederpartij], zoals bedoeld in artikel 1 van de planregels. Daarom was de woning het hoofdverblijf van [wederpartij]. Dit betekent dat [wederpartij] de woning in strijd met de planregels gebruikte en er sprake is van een overtreding.
    Voor zover NSI nog betoogt dat niet [wederpartij], maar het Watersportcentrum Maasbommel en/of de bouwer hadden moeten worden aangeschreven, overweegt de Afdeling dat [wederpartij] degene is die de woning in strijd met het bestemmingsplan als hoofdverblijf bewoonde. Het college heeft dan ook terecht [wederpartij] aangeschreven.
    Het betoog slaagt niet.
    Ziet de last slechts op gedeeltelijk herstel van de overtreding?
    4.       NSI betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met de last onder dwangsom slechts gedeeltelijk herstel van de overtreding wordt nagestreefd. Volgens de planregels moet de woning namelijk bedrijfsmatig worden geëxploiteerd. Dit is volgens NSI niet mogelijk, omdat de woning geen onderdeel is van een recreatiepark. Omdat er geen bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie plaats kan vinden, moeten er volgens hem andere vormen van doelmatig gebruik worden benut, namelijk permanente bewoning of gebruik als tweede woning.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    Artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt voor zover van belang:
    "Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    […]".
    4.3.    Gelet op artikel 5:31d, aanhef en onder a, van de Awb voorziet de wet in de mogelijkheid dat een last onder dwangsom gericht is op gedeeltelijk herstel van een overtreding. Juist als het niet meer mogelijk zou zijn om de recreatiewoning bedrijfsmatig te exploiteren, zoals NSI betoogt, ligt het voor de hand dat het college ervoor kiest om de last te beperken tot alleen het recreatief gebruiken van de recreatiewoning, los van het vereiste van bedrijfsmatige exploitatie. Daarmee wordt de recreatieve bestemming in ere hersteld. In wat NSI heeft aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de last in deze vorm niet mocht worden opgelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    5.       NSI betoogt dat handhaving onevenredig is. Daartoe voert hij aan dat de woning feitelijk geen recreatiewoning is, maar een normale woning. Dit komt volgens hem omdat de woning veel groter is dan een gemiddelde recreatiewoning en omdat de woning geen onderdeel is van een recreatiepark.
    5.1.    De stelling van NSI dat de woning een oppervlakte heeft die groter is dan die van een gemiddelde recreatiewoning en geen onderdeel uitmaakt van een recreatiepark, biedt, ook als die stelling juist zou zijn, geen aanleiding voor het oordeel dat het onevenredig is om te handhaven. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de grootte van de woning niet maakt dat die niet als recreatiewoning gebruikt kan worden. Daarnaast is het niet bijzonder dat een recreatiewoning geen onderdeel uitmaakt van een park. Die situatie doet zich vaker voor. In tegenstelling tot wat NSI nog heeft aangevoerd, heeft het watersportcentrum het daarom ook niet onmogelijk gemaakt om de woning in overeenstemming met de bestemming te gebruiken.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    6.       NSI voert aan dat het college ten onrechte in de last heeft opgenomen dat hij moet aantonen dat degene die gebruikt maakt van de woning elders hoofdverblijf heeft, en dat het permanent wonen in de woning moet worden toegestaan, omdat de woningmarkt momenteel oververhit is. Hij heeft dit niet eerder in beroep bij de rechtbank aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgronden niet voor, omdat de indiener van het handhavingsverzoek een belanghebbende is die kan worden benadeeld. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken. Overigens heeft het college op de zitting toegelicht dat het onderdeel van de last, dat inhoudt dat NSI moet aantonen dat degene die gebruik maakt van de woning elders hoofdverblijf heeft, geen zelfstandig na te leven onderdeel is van de last. Het college heeft toegelicht dat daarmee slechts wordt bedoeld dat de gebruiker van de woning zijn hoofdverblijf elders moet hebben en daarmee samenvalt met de vaststelling dat hij zijn hoofdverblijf in de woning heeft.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    457-1005