ECLI:NL:RVS:2024:836, Raad van State, 28-02-2024, 202305141/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hulst het wijzigingsplan "[locatie 1] vastgesteld. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst", zoals vastgesteld door de raad op 16 mei 2013, is aan het perceel [locatie 1] in Vogelwaarde de bestemming "Agrarisch" toegekend. Op het perceel zijn een voormalige agrarische bedrijfswoning en een loods van 500 m² aanwezig. Momenteel vinden er geen agrarische bedrijfsactiviteiten meer plaats. De huidige bewoners van het perceel, [partij 1] en [partij 2], werken in de transportsector en zijn in het bezit van twee vrachtwagens en vier aanhangers, die zij op het perceel parkeren. Omdat zij de agrarische bedrijfswoning als burgerwoning gebruiken en dat in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan, is het college een handhavingsprocedure gestart. Om de bestaande situatie te legaliseren hebben [partij 1] en [partij 2] het college verzocht om de bestemming te wijzigen naar "Wonen" en in het wijzigingsplan op te nemen dat de vrachtwagens en aanhangers op het perceel mogen worden geparkeerd.

202305141/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Vogelwaarde, gemeente Hulst,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Vogelwaarde, gemeente Hulst,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hulst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2023 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1] Vogelwaarde" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2], het college en [partij 1] en [partij 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2024, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door D. Dekker en mr. K. de Ruiter, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij 1] en [partij 2] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet en toetsingskader
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 28 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    2.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    Inleiding
    3.       Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst", zoals vastgesteld door de raad op 16 mei 2013 (hierna: het moederplan), is aan het perceel [locatie 1] in Vogelwaarde (hierna: het perceel) de bestemming "Agrarisch" toegekend. Op het perceel zijn een voormalige agrarische bedrijfswoning en een loods van 500 m² aanwezig. Momenteel vinden er geen agrarische bedrijfsactiviteiten meer plaats. De huidige bewoners van het perceel, [partij 1] en [partij 2], werken in de transportsector en zijn in het bezit van twee vrachtwagens en vier aanhangers, die zij op het perceel parkeren. Omdat zij de agrarische bedrijfswoning als burgerwoning gebruiken en dat in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan, is het college een handhavingsprocedure gestart. Om de bestaande situatie te legaliseren hebben [partij 1] en [partij 2] het college verzocht om de bestemming te wijzigen naar "Wonen" en in het wijzigingsplan op te nemen dat de vrachtwagens en aanhangers op het perceel mogen worden geparkeerd.
    4.       Het moederplan voorziet in artikel 3.6.7 van de planregels in de mogelijkheid om de bestemming "Agrarisch" te wijzigen in de bestemming "Wonen". Het college heeft medewerking verleend aan het verzoek tot wijziging, omdat volgens hem aan de voorwaarden uit artikel 3.6.7 van de planregels wordt voldaan. Dit heeft ertoe geleid dat het college op 27 juni 2023 het wijzigingsplan heeft vastgesteld. Het wijzigingsplan kent, voor zover van belang, aan het perceel de enkelbestemming "Wonen" en de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf" toe. Bovendien is in de regels van het wijzigingsplan opgenomen dat binnen het plangebied twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werkverkeer zijn toegestaan.
    5.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen aan de [locatie 2] respectievelijk [locatie 3]. Zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat vanwege het toestaan van twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werkverkeer.
    Woon- en leefklimaat
    6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het wijzigingsplan een transportbedrijf mogelijk maakt en leidt tot aantasting van hun woon- en leefklimaat vanwege het toestaan van twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werkverkeer. Hiertoe voeren zij aan dat de vervoerbewegingen van de vrachtwagens met aanhangers met een lengte van 13 m leiden tot verkeersonveilige situaties op de smalle Drie Gezustersdijk. Omdat de vrachtwagens achteruit de oprit richting het perceel [locatie 1] moeten oprijden, worden wegversperringen en gevaarlijke situaties veroorzaakt.
    Verder voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat sprake is van geluidsoverlast. Het gaat daarbij om aankomende en vertrekkende vrachtwagens in de nacht en in het weekend, het starten en warmdraaien van de vrachtwagens, het geluid vanwege de koelinstallaties voor de opslag van goederen, het geluid van een hogedrukreiniger die gedurende acht uur op een dag wordt gebruikt en de twee groepen Jack Russels die worden gebruikt om de vrachtwagens te beschermen. Ook voert [appellant sub 2] aan dat sprake is van lichthinder vanwege de schijnwerpers waarvan de vrachtwagens en de op het perceel aanwezige loods zijn voorzien. Het licht schijnt volgens hem de gehele woning binnen.
    6.1.    Op de verbeelding is aan het perceel de bestemming "Wonen", een bouwvlak en de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen-voormalig agrarisch bedrijf" toegekend.
    Artikel 3.6.7 van de planregels van het moederplan luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om bij de beëindiging van een agrarisch bedrijf de bestemming 'Agrarisch' met de op de verbeelding opgenomen aanduiding 'bouwvlak' te wijzigen in de bestemming 'Wonen' met de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf', mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    […]
    h. wijziging mag niet leiden tot onevenredige aantasting van de gebruiks- en ontwikkelmogelijkheden van omliggende bestemmingen en functies."
    Artikel 22.1 van de planregels van het moederplan luidt:
    "De op de verbeelding voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen met daaraan ondergeschikt een beroep aan huis met een maximale vloeroppervlakte van 25 m², met dien verstande dat de activiteiten in de woning worden uitgeoefend en de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft;
    […]
    h. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf', tevens een voormalig agrarisch bedrijf;
    […]"
    Artikel 3 van de planregels van het wijzigingsplan luidt:
    "[…]
    In aanvulling op Artikel 22 lid 4 geldt het volgende:
    a. binnen het plangebied zijn maximaal twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werk verkeer toegestaan.
    […]"    
    6.2.    Ter zitting hebben [partij 1] en [partij 2] hun bedrijfssituatie nader toegelicht. Zij hebben te kennen gegeven dat zij een Belgische onderneming genaamd Quality Logistiek hebben, welke is gevestigd in België. Quality Logistiek heeft voertuigen met Belgische kentekens waarmee niet in Nederland wordt gereden. Deze onderneming heeft niets te maken met de onderneming [bedrijf], een eenmanszaak die op het adres [locatie] in Vogelwaarde is gevestigd. Deze eenmanszaak heeft twee vrachtwagens met Nederlandse kentekens waarmee wel in Nederland wordt gereden door [partij 1] en [bedrijf]. Deze vrachtwagens worden (in de loods) op het perceel geparkeerd. De vrachtwagens met Nederlandse kentekens komen op de [locatie] leeg aan en vertrekken ook zonder vracht. Laden en lossen evenals opslag en overslag gebeurt volgens [partij 1] en [partij 2] niet ter plaatse. De vrachtwagens hebben verder wel koelinstallaties, maar die staan volgens hen in het plangebied niet aan. Verder hebben [partij 1] en [partij 2] desgevraagd toegelicht dat de vrachtwagens ter plaatse worden gereinigd. Deze toelichting over de bedrijfssituatie is deels betwist door [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
    6.3.    Wat betreft het betoog over de verkeersveiligheid, stelt de Afdeling voorop dat hier de vraag aan de orde is of de verkeerssituatie op de Drie Gezustersdijk als gevolg van het plan onaanvaardbaar zal verslechteren. Volgens paragraaf 3.4 van de plantoelichting verloopt de ontsluiting van de locatie via de Drie Gezustersdijk. Dit is een lokale ontsluitingsweg voor bestemmingsverkeer. Er is geen fysieke scheiding tussen fiets- en autoverkeer. Het profiel van de wegen bestaat uit asfalt en grasbermen. De weg kent een geringe verkeersintensiteit. Het wijzigingsplan voorziet in het uitsluiten van agrarische activiteiten op het perceel [locatie] te Vogelwaarde. Hier komt enkel woonverkeer voor in de plaats. In de nieuwe situatie bedraagt de prognose 8,2 verkeersbewegingen per woning uitgaande van de CROW. Er zal na wijziging van de bestemming per saldo derhalve een afname van verkeersbewegingen plaatsvinden, zeker ten aanzien van zwaar agrarisch verkeer, zo staat in de plantoelichting. Het college heeft toegelicht dat hierbij niet is uitgegaan van de feitelijke situatie, maar van de maximale planologische mogelijkheden van het voorheen geldende plan.
    De Afdeling overweegt dat de verkeerssituatie ter plaatse weliswaar niet optimaal is, omdat het hier om een smalle weg gaat, maar gelet op de beperkte verkeersgeneratie heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare onveilige verkeerssituatie op de Drie Gezustersdijk. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college heeft toegelicht dat de weg onder andere ook wordt gebruikt door zwaar (landbouw)verkeer met dezelfde breedtes als de vrachtwagens. Dat de vrachtwagens wat langer de tijd nodig hebben om het perceel op te rijden, is op zichzelf niet verkeersonveilig en andere verkeersdeelnemers hebben voldoende overzicht en tijd om daarop te kunnen anticiperen.
    Het betoog faalt in zoverre.
    6.4.    Wat betreft het betoog over de geluidsoverlast en de lichthinder, wordt het volgende overwogen. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de vaststelling van het wijzigingsplan geen onderzoek is gedaan naar de geluidsoverlast vanwege de verkeersbewegingen van de vrachtwagens op het perceel. Volgens paragraaf 3.7 van de plantoelichting betreft het voorliggend initiatief niet de oprichting van een nieuw geluidgevoelig object, aangezien het enkel de bestemmingswijziging van de locatie van agrarisch naar wonen betreft. Geconcludeerd wordt dat een akoestisch onderzoek hiervoor niet noodzakelijk is. Het college heeft verder in de "Notitie beantwoording zienswijzen" toegelicht dat het ervaren van lichthinder niet ruimtelijk relevant wordt geacht.
    De Afdeling is van oordeel dat het college zich zonder nader onderzoek niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het wijzigingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe overweegt de Afdeling dat het wijzigingsplan weliswaar een woonbestemming mogelijk maakt, maar het college gaat eraan voorbij dat het wijzigingsplan op grond van artikel 3 van de planregels binnen het plangebied maximaal twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werk verkeer toestaat. Het college was verder bekend met de klachten van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over het geluid van de verkeersbewegingen van de vrachtwagens en de lichthinder vanwege de schijnwerpers waar onder meer de vrachtwagens van zijn voorzien. Anders dan het college meent, kan ook lichthinder in beginsel ruimtelijk relevant zijn. Onder deze omstandigheden had het op de weg van het college gelegen om te onderzoeken in hoeverre het toestaan van vrachtwagens en aanhangers op het perceel en de daarbij behorende hinder in overeenstemming is met een woonbestemming en de buurtpercelen. Het college heeft dit ten onrechte nagelaten. De Afdeling merkt overigens nog op dat het college na de vaststelling van het wijzigingsplan en anderhalve week voor de zitting een akoestisch onderzoek heeft overgelegd. RUD Zeeland heeft kritiek geuit op de uitgangspunten van dat onderzoek en heeft dat onderzoek nog niet in orde bevonden.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Waardevermindering
    7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen voor een waardedaling van hun woningen vanwege het plan.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betreft, geen aanleiding bestaat voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat het college bij afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan het heeft gedaan. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen voor de mogelijk negatieve gevolgen die zij ondervinden van het bestreden plan een verzoek om planschade indienen. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    8.       Gelet op wat in 6.4 is overwogen, zijn de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan gegrond. Dit besluit moet wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd voor zover in artikel 3 van de planregels is opgenomen: "In aanvulling op Artikel 22 lid 4 geldt het volgende:
    a. binnen het plangebied zijn maximaal twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werk verkeer toegestaan."
    9.       De Afdeling ziet aanleiding het college op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vergoeden. Over de te vergoeden kosten overweegt de Afdeling het volgende.
    11.     [appellant sub 1] heeft ter zitting twee proceskostenformulieren overgelegd waarin in totaal twee keer wordt verzocht om vergoeding van de reiskosten voor [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B]. Als meerdere personen gezamenlijk één beroepschrift hebben ingediend, dan worden als regel maar voor één van de gezamenlijk procederende appellanten reiskosten vergoed. Er bestaat geen aanleiding om daarop in dit geval een uitzondering te maken. Dit betekent dat het college slechts de reiskosten van één van hen hoeft te vergoeden voor het bijwonen van de zitting. Dit geldt ook voor [appellant sub 2] die eveneens twee proceskostenformulieren heeft overgelegd waarin in totaal twee keer wordt verzocht om vergoeding van de reiskosten voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B].
    12.     De verletkosten die [appellant sub 2] verder heeft opgegeven op het proceskostenformulier zijn niet met stukken onderbouwd. De Afdeling gaat bij het vaststellen van de hoogte van die kosten daarom uit van een forfaitair maximaal uurtarief van € 8,00 en een forfaitair aantal uren van zes, zodat de verletkosten worden gesteld op € 48,00.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hulst van 27 juni 2023 tot vaststelling van het wijzigingsplan "[locatie] Vogelwaarde" voor zover in artikel 3 van de planregels is opgenomen:
    "In aanvulling op Artikel 22 lid 4 geldt het volgende:
    a. binnen het plangebied zijn maximaal twee vrachtwagens en vier aanhangers voor woon-werk verkeer toegestaan.";
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Hulst op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten als volgt:
    - € 928,59 voor [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], waarvan € 875,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - € 101,59 voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
    - € 184,00 voor [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - € 184,00 voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. van Helvoort, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    877