ECLI:NL:RVS:2024:145, Raad van State, 17-01-2024, 202206827/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2022 heeft de raad van de gemeente Noordoostpolder het bestemmingsplan "Emmeloord, tussen Gracht en Vaarten, herziening Zuiderkade 1 t/m 7" vastgesteld. Het herzieningsplan heeft betrekking op de gebouwen aan de Zuiderkade 1 tot en met 7 te Emmeloord. Dit winkelgebied ligt net buiten het centrumgebied en wordt door de raad aangeduid als een wijkcentrum. In het wijkcentrum Zuiderkade zijn twee supermarkten gevestigd. De Lidl aan nr. 1A en de Aldi aan nr. 6A en 6B. [appellant] is eigenaar van een gebouw aan [locatie]. Daar was tot voor kort de Action gevestigd. Ook is een gedeelte van het gebouw van [appellant] in gebruik als magazijn voor de Aldi. Het wijkcentrum Zuiderkade ligt op ongeveer 300 m van het centrumgebied van Emmeloord. De Aldi gaat verhuizen van het wijkcentrum Zuiderkade naar een locatie in het centrumgebied. Om te voorkomen dat het aantal supermarkten na de verhuizing van de Aldi kan toenemen, verwijdert de raad met het herzieningsplan de mogelijkheid om in het wijkcentrum Zuiderkade een nieuwe supermarkt te vestigen. Het moederplan liet aan de Zuiderkade twee supermarkten toe. Het herzieningsplan brengt dat terug tot één supermarkt.

202206827/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Noordoostpolder,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Emmeloord, tussen Gracht en Vaarten, herziening Zuiderkade 1 t/m 7" (hierna: het herzieningsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, en de raad, vertegenwoordigd door M. de Jong en N. van der Ende, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 24 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    3.       Het bestemmingsplan "Emmeloord tussen Gracht en Vaarten" van 27 januari 2011 (hierna: het moederplan) wordt door het in deze zaak voorliggende herzieningsplan gewijzigd. Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de regels uit het moederplan en de regels uit het herzieningsplan.
    4.       Het herzieningsplan heeft betrekking op de gebouwen aan de Zuiderkade 1 tot en met 7 te Emmeloord. Dit winkelgebied ligt net buiten het centrumgebied en wordt door de raad aangeduid als een wijkcentrum (hierna: het wijkcentrum Zuiderkade).
    5.       In het wijkcentrum Zuiderkade zijn twee supermarkten gevestigd. De Lidl aan nr. 1A en de Aldi aan nr. 6A en 6B.
    [appellant] is eigenaar van een gebouw aan [locatie]. Daar was tot voor kort de Action gevestigd. Ook is een gedeelte van het gebouw van [appellant] in gebruik als magazijn voor de Aldi.
    6.       Het wijkcentrum Zuiderkade ligt op ongeveer 300 m van het centrumgebied van Emmeloord. De Aldi gaat verhuizen van het wijkcentrum Zuiderkade naar een locatie in het centrumgebied.
    Om te voorkomen dat het aantal supermarkten na de verhuizing van de Aldi kan toenemen, verwijdert de raad met het herzieningsplan de mogelijkheid om in het wijkcentrum Zuiderkade een nieuwe supermarkt te vestigen. Het moederplan liet aan de Zuiderkade 1 t/m 7 namelijk twee supermarkten toe. Het herzieningsplan brengt dat terug tot één supermarkt.
    Zowel de verhuisbeweging als het schrappen van de planologische mogelijkheid voor een tweede supermarkt in het wijkcentrum Zuiderkade passen in het gemeentelijk beleid. Dat beleid is gericht op het versterken van het supermarktaanbod in het centrumgebied en het behoud van ten minste één supermarkt in de wijkcentra, met een maximum van in totaal negen supermarkten in de kern Emmeloord.
    7.       [appellant] richt zich tegen het plan omdat hij de mogelijkheid wil behouden om zijn gebouw aan de [locatie] te verhuren aan een supermarkt. Hij vreest dat het plan leidt tot een verminderde verhuurbaarheid en daarmee tot waardevermindering van zijn gebouw. Ook acht hij het plan in strijd met de Dienstenrichtlijn. Verder richt [appellant] zich tegen de wijziging van de definitie van supermarkt waar supermarkten kleiner dan 600 m2 winkelvloeroppervlakte (hierna: wvo) buiten vallen.
    Belang bij en noodzaak van verhuizing van de Aldi naar het centrumgebied
    8.       [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat verplaatsing van de Aldi naar het centrum noodzakelijk is. Zo bedraagt de afstand tussen het wijkcentrum Zuiderkade en het centrumgebied slechts 300 meter. Ook is niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen voor de leefbaarheid van het centrum zijn als de Aldi aan de Zuiderkade gevestigd blijft.
    8.1.    De raad hoeft toegelicht dat de Aldi vanaf 2016 heeft aangegeven te willen verhuizen. Het winkelpand in het wijkcentrum Zuiderkade is te klein en verouderd. Daarmee is het herzieningsplan een reactie op wat zich in de markt voordoet.
    In reactie op de wens van de Aldi om te verhuizen heeft de gemeente de voorkeur gegeven aan een locatie binnen het centrumgebied. Dat past in het gemeentelijk beleid om een volledig en gevarieerd supermarktaanbod in het centrumgebied te realiseren.
    Dit beleid vindt onder meer grondslag in de notitie "Marktruimteverkenning stadshart Emmeloord" uit 2016, uitgevoerd door adviesbureau Seinpost. Daarin staat dat het supermarktaanbod in Emmeloord-centrum kwalitatief tekort schiet. Met het oog op een optimaal functioneren van het centrum is het gewenst om een volledig en volwaardig supermarktaanbod te bieden. Aangegeven is dat de verplaatsing van de Aldi het centrum zou kunnen versterken.
    De notitie "Emmeloord Zuiderkade Dienstenrichtlijn" van 27 januari 2022, uitgevoerd door RHO ten behoeve van het voorliggende bestemmingsplan, bevestigt dit beeld.
    Wat betreft de relatief geringe afstand tussen het wijkcentrum Zuiderkade en het centrumgebied heeft de raad toegelicht dat er geen verbinding, relatie of synergie is tussen de twee gebieden. De afstand en de ligging van de Zuiderkade ten opzichte van het centrumgebied maken geen combinatiebezoek tussen de gebieden mogelijk. Daarvoor moeten winkels in het zicht liggen binnen een afstand van 80 meter. Dat staat in de "Visie op de detailhandelsstructuur Gemeente Noordoostpolder" uit 2022.
    8.2.    De Afdeling concludeert dat het initiatief om te verhuizen bij de Aldi lag. Vervolgens heeft de raad met onderzoek onderbouwd waarom verhuizing naar het centrumgebied de voorkeur heeft. De betogen slagen niet.
    9.       [appellant] betoogt dat onvoldoende is onderbouwd waarom de verplaatsing van de Aldi naar het centrum noodzakelijk is. Daarom is volgens hem geen sprake van een dwingende reden van algemeen belang. Om die reden acht hij het plan in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn).
    9.1.    In de Dienstenrichtlijn is de vrijheid van vestiging van dienstverleners zoals een supermarkt neergelegd. Beperkingen daarop zijn, voor zover hier van belang, alleen toegestaan als die gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    9.2.    Artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    […]
    b. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    […]".
    9.3.    De Aldi is vrij om zich elders te vestigen. De enkele verplaatsing van de Aldi levert op zichzelf voor potentiële supermarkten geen beperking op in de zin van de Dienstenrichtlijn. Om die reden hoeft niet te worden onderbouwd dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang om de Aldi naar het centrum te verplaatsen. Het betoog slaagt niet.
    Geen nieuwe supermarkt in het Wijkcentrum Zuiderkade
    10.     [appellant] betoogt dat voor het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum niet noodzakelijk is om het aantal supermarkten tot het bestaande aantal te beperken. Niet is aangetoond dat in geval van een nieuwe supermarkt de leegstand zal toenemen. Hierbij komt dat de bestaande leegstand laag is. Verder zou het bij een extra supermarkt slechts gaan om een tijdelijke situatie, omdat er plannen zijn voor herontwikkeling van wijkcentrum Zuiderkade voor woningbouw. Om deze redenen bestaat voor het verbod op de vestiging van een nieuwe supermarkt in het wijkcentrum Zuiderkade volgens [appellant] geen dwingende reden van algemeen belang, zodat het plan in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    10.1.  Het moederplan stond in artikel 6.1, onder a, lid 8, twee supermarkten toe in het wijkcentrum Zuiderkade. In het herzieningsplan wordt dat gewijzigd naar één supermarkt om te voorkomen dat het aantal supermarkten door de verhuizing van de Aldi kan toenemen.
    10.2.  De raad stelt zich op het standpunt dat door de verhuizing van de Aldi planologische ruimte in het Wijkcentrum Zuiderkade vrijkomt. Dat kan nadelige gevolgen hebben voor de leefbaarheid van het stadscentrum. Om dat te voorkomen heeft de raad met het herzieningsplan de mogelijkheid om een nieuwe supermarkt in het Wijkcentrum Zuiderkade te vestigen weggenomen. Dit past in het gemeentelijk beleid dat het aantal supermarkten tot het huidige aantal beperkt moet blijven.
    10.3.  Het gemeentelijk beleid dat het aantal supermarkten tot het huidige aantal beperkt moet blijven is gebaseerd op diverse onderzoeken, waaronder de notitie Marktruimteverkenning stadshart Emmeloord uit 2016, uitgevoerd door adviesbureau Seinpost, en de notitie "Emmeloord Zuiderkade Dienstenrichtlijn" van 27 januari 2022, uitgevoerd door RHO ten behoeve van het voorliggende bestemmingsplan. Daarin staat dat geen marktruimte bestaat voor een volledig nieuwe supermarkt. Het bestaande aanbod aan supermarkten is ruimer dan het gemiddelde in Nederland, maar schiet kwalitatief tekort. Daarom dient de nog aanwezige marktruimte uitsluitend aangewend te worden voor kwaliteitsverbetering en uitbreiding van de bestaande supermarkten. Dat betekent dat het aantal supermarkten tot het bestaande aantal dient te worden beperkt. Een nieuwe supermarktlocatie is daarom alleen mogelijk als sprake is van verplaatsing of als een andere supermarkt sluit.
    Door het aantal supermarkten tot het bestaande aantal te  beperken, beoogt de raad een goede mix van winkels in het centrum te behouden en te bevorderen en leegstand te voorkomen in het binnenstedelijk gebied, waaronder ook in (andere) wijkcentra, aldus de onderzoeken.
    Voor zover [appellant] erop wijst dat het bestaande leegstandspercentage laag is, overweegt de Afdeling dat het desbetreffende getal betrekking heeft op alle detailhandel en niet specifiek op supermarkten. Specifiek voor supermarkten in Emmeloord heeft de raad bovenstaande onderzoeken aangeleverd.
    Wat betreft de plannen voor herontwikkeling van wijkcentrum Zuiderkade voor woningbouw heeft de raad toegelicht dat er hiervoor weliswaar een ontwikkelingskader ligt, maar dat voor deze herontwikkeling nog geen planning voorhanden is. Daarom staat nog niet vast in hoeverre het bij een eventuele nieuwe supermarkt slechts om een tijdelijke situatie zou gaan.
    10.4.  Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn om het aantal supermarkten tot het bestaande aantal te beperken. Het betoog slaagt niet.
    11.     [appellant] betoogt dat het verbod op een nieuwe supermarkt in zijn gebouw is ingegeven door de wens om het wijkcentrum Zuiderkade tot woongebied om te vormen. Dat laatste vormt geen dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in de Dienstenrichtlijn, aldus [appellant].
    11.1.  Zoals hiervoor is overwogen, lag het initiatief om te verhuizen naar een groter en moderner gebouw bij de Aldi. Daarnaast heeft de raad, gegeven die wens van de Aldi, met de verwijzing naar de hiervoor genoemde onderzoeken voldoende onderbouwd dat verhuizing naar het centrumgebied gewenst is. Ook heeft de raad voldoende onderbouwd dat het aantal supermarkten gelijk moet blijven aan het bestaande aantal. Dit brengt met zich dat het aantal supermarkten in het wijkcentrum Zuiderkade teruggebracht moet worden naar één.
    Het bovenstaande vormt op zichzelf al een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Daarom is niet noodzakelijk dat de wens om het wijkcentrum Zuiderkade tot woongebied om te vormen ook een dwingende reden van algemeen belang vormt. Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellant] betoogt dat het wegvallen van de mogelijkheid om in zijn gebouw een supermarkt te vestigen leidt tot een verminderde verhuurbaarheid en daarmee tot waardevermindering van zijn gebouw. Hierbij komt dat de raad met dit plan voorsorteert op een herontwikkeling van het gebied tot woongebied. Tegen deze achtergrond zal een potentiële huurder niet willen investeren in het gebouw of de inrichting.
    12.1.  De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] zijn gebouw kan blijven verhuren voor andersoortige detailhandel dan een supermarkt. Hierbij heeft de raad gewezen op het relatief lage leegstandspercentage van 2,8%.
    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het gebouw van [appellant] betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Kleine supermarkten wel toegestaan
    13.     [appellant] richt zich tegen het minimum van 600 m2 wvo in de definitie van het begrip ‘supermarkt’ uit de planregels. Volgens hem is onvoldoende onderbouwd dat deze begrenzing niet op 700 of 800 m2 wvo zou moeten worden gelegd. Met deze beroepsgrond wenst hij te bereiken dat de ‘vrijstelling’ van het verbod, waardoor kleine supermarkten wel in zijn gebouw mogelijk zijn, ook komt te gelden voor supermarkten met een oppervlakte van 700 of 800 m2 wvo.
    13.1.  De raad wijst op het gemeentelijk beleid waarin een maximum staat van negen supermarkten in Emmeloord. Dit maximum is bereikt. Een kleine service- en gespecialiseerde supermarkt erbij acht de raad wel aanvaardbaar. Daarbij neemt de raad in aanmerking dat een kleine gespecialiseerde supermarkt voorziet in een specifiek segment van het dagelijkse goederenaanbod, maar niet een trekker kan zijn voor de reguliere boodschappen van klanten zoals reguliere supermarkten van 600 m2 wvo of groter dit wel zijn.
    13.2.  In de planregels van het herzieningsplan staat een minimale wvo van 600 m2 in de definitie van het begrip ‘supermarkt’. De opgenomen definitie luidt:
    "1.4 supermarkt: een gebouw of ruimte in een gebouw dat door zijn inrichting kennelijk bedoeld is voor detailhandel in hoofdzakelijk een grote verscheidenheid aan levensmiddelen met verkoop door middel van zelfbediening, een minimale oppervlakte van 600 m2 wvo en veelal onderdeel van een keten die in de regio, Nederland of zelfs meerdere landen winkels heeft. Hieronder worden niet begrepen gespecialiseerde supermarkten, gericht op het hoofdzakelijk verkopen van specifieke producten, zoals Poolse, Turkse, Surinaamse, natuur- of ecologische producten."
    Daarbij is wvo in artikel 1.5 gedefinieerd als het winkelvloeroppervlak dat voor publiek vrij toegankelijk is, danwel zichtbaar is inclusief de ruimten die direct met de verkoop samenhangen.
    13.3.  Het geschil spitst zich toe op 600 m2 wvo als maatvoering die het verschil zou markeren tussen service- en gespecialiseerde supermarkten enerzijds en reguliere supermarkten anderzijds.
    De raad sluit met de begrenzing op 600 m2 aan bij de Visie op de detailhandelsstructuur van 20 juli 2022, vastgesteld op 10 oktober 2022, uitgevoerd door DTNP.
    De begrenzing op 600 m2 is in de visie niet nader onderbouwd. De raad onderbouwt deze ondergrens alsnog in de nota van zienswijzen en het verweerschrift aan de hand van twee tabellen. Deze vormen een overzicht van gemiddelde oppervlakten per supermarktketen. Voor service- en gespecialiseerde supermarkten is een oppervlakte van maximaal 488 m2 wvo vermeld. Voor reguliere "full service" supermarkten is een oppervlakte van minimaal 696 m2 wvo vermeld. Op basis hiervan is de raad gekomen tot een ondergrens van reguliere full service supermarkten van 600 m2 wvo.
    Ter zitting heeft [appellant] hier tegen in gebracht dat in de tabel van service- en gespecialiseerde supermarkten ook hele kleine ketens vermeld staan zoals de AH to go en supermarkten bij benzinestations. Zulke supermarkten zouden zich nooit in een wijkcentrum vestigen, maar trekken wel de gemiddelde omvang van service- en gespecialiseerde supermarkten omlaag, aldus [appellant]. De Afdeling volgt dit niet. De door de raad gebruikte oppervlakte van 488 m2 wvo uit de tabel voor service- en gespecialiseerde supermarkten is namelijk de gemiddelde oppervlakte per winkel van de keten Coop Vandaag. Dat er ook ketens zijn met een kleinere gemiddelde oppervlakte per winkel heeft geen invloed op dit getal.
    Gelet hierop slaagt het betoog dat de ondergrens onvoldoende is onderbouwd niet.
    Conclusie
    14.     Het beroep is ongegrond.
    15.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hupkes
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    635
     
    BIJLAGE
     
    Het moederplan
    Het bestemmingsplan "Emmeloord tussen Gracht en Vaarten" van 27 januari 2011 vormt het moederplan dat door de in deze zaak voorliggende herziening wordt gewijzigd.
    Het moederplan stond twee supermarkten aan de Zuiderkade 1 t/m 7 toe. Daartoe stond op de verbeelding de bestemming "Centrum" met de functieaanduiding "supermarkt" ingetekend.
    In de begripsbepalingen van de planregels stond:
    "1.61 supermarkt: een zelfbedieningszaak in hoofdzaak gericht op de verkoop van levensmiddelen;"
    Artikel 6.1 luidde:
    "6.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor de volgende al dan niet gecombineerde doeleinden:
    a. indien het betreft functies die worden uitgeoefend op de begane grondlaag van gebouwen:
    (…)
    1. detailhandel, een supermarkt daar niet onder begrepen, met dien verstande dat dit niet geldt ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel uitgesloten';
    (…)
    8. ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt', twee supermarkten;".
    Het herzieningsplan
    Het in deze zaak voorliggende bestemmingsplan "Emmeloord, tussen Gracht en Vaarten, herziening Zuiderkade 1 t/m 7" van 19 september 2022 is een herzieningsplan waarmee het moederplan wordt gewijzigd.
    16.     In de planregels van het nu voorliggende herzieningsplan staat bovenaan:
    "De geldende bestemmingsregels uit het bestemmingsplan "Emmeloord, tussen Gracht en Vaarten" blijven onverminderd van toepassing."
    In de definitiebepalingen van het nu voorliggende plan staat:
    "- 1.4 supermarkt: een gebouw of ruimte in een gebouw dat door zijn inrichting kennelijk bedoeld is voor detailhandel in hoofdzakelijk een grote verscheidenheid aan levensmiddelen met verkoop door middel van zelfbediening, een minimale oppervlakte van 600 m2 wvo en veelal onderdeel van een keten die in de regio, Nederland of zelfs meerdere landen winkels heeft. Hieronder worden niet begrepen gespecialiseerde supermarkten, gericht op het hoofdzakelijk verkopen van specifieke producten, zoals Poolse, Turkse, Surinaamse, natuur- of ecologische producten.
    (…)
    - 1.5 wvo: het winkelvloeroppervlak is het oppervlak van een (winkel)unit dat voor publiek vrij toegankelijk is, danwel zichtbaar is inclusief de ruimten die direct met de verkoop samenhangen."
    Artikel 2 luidt:
    "Artikel 2 Centrum
    "In artikel 6 (Centrum) onder a, wordt sublid 8 als volgt gewijzigd '8. ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt', tevens één supermarkt.'."