ECLI:NL:RBZWB:2024:236, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 12-01-2024, AWB- 23_2079
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: GEMWT

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/2079 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het opleggen van een last onder dwangsom, omdat hij de woning aan de [adres 1] te [plaats 2] gebruikt of laat gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Het gaat daarbij om de verhuur van de woning als recreatiewoning.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 op het bezwaar van eiser heeft het college besloten het bezwaar ongegrond te verklaren en de last onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering, in stand te laten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en [vertegenwoordiger college 1] en [vertegenwoordiger college 2] namens het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Inhoudelijke beoordeling
      
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    5.	Eiser stelt dat de woning volgens de uitleg van artikel 22.1 van de planregels volgens het normale taalgebruik voor vakantiehuisvesting gebruikt mag worden. Het tijdelijk voor recreatieve doeleinden huisvesten van een huishouden – een of meer personen die in een vast verband samenleven – valt onder het toegestane gebruik. Eiser verwijst daarbij naar jurisprudentie. Bovendien staat de woning niet binnen het gebied waar het gebruik als tweede woning door de huisvestingsverordening is verboden. De woning mag daarom als tweede woning, dus recreatief, gebruikt worden. Ook als je kijkt naar de bepalingen in het bestemmingsplan over recreatief nachtverblijf, valt daaruit niet af te leiden dat recreatieve verhuur van de woning aan derden niet is toegestaan. 
    
    
      5.1
      Het college is van mening dat een uitleg conform het normale taalgebruik wel degelijk leidt tot de conclusie dat de woning niet recreatief verhuurd mag worden. Het college wijst in dat verband op het onderscheidend belang van het vaste verband en de continuïteit en onderlinge verbondenheid bij de uitleg van het begrip huishouden. Het college stelt uitdrukkelijk dat de verhuur als recreatiewoning verboden is. Daarop is de last gericht. 
      
    
    
      5.2
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet in geschil is dat eiser de woning recreatief verhuurt en de woning daarvoor aanbiedt op verschillende (verhuur)websites. Wel is in geschil of dit in strijd is met het toepasselijke bestemmingsplan. Op het perceel waarop de woning van eiser is gelegen is het [bestemmingsplan] van toepassing. Het perceel heeft daarin de enkelbestemming ‘wonen’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 6’. Omdat het hier om het gebruik gaat, spelen de bepalingen over archeologie hier geen rol. De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor de huisvesting van een huishouden in een woning. Een woning is gedefinieerd als een hoofdgebouw dat dient voor de huisvestiging van één afzonderlijk huishouden. Hoewel eiser terecht aanvoert dat in de planregels niet is gedefinieerd wat onder een huishouden wordt verstaan, volgt de rechtbank het college in zijn standpunt dat een huishouden duidt op continuïteit en onderlinge verbondenheid en zich dus kenmerkt door een duurzaam samenleven. 
        Recreatieve verhuur kan niet onder ‘wonen’ worden verstaan omdat de woning daarmee ten dienste staat aan steeds wisselende huishoudens of zelfs groepen die geen huishouden zijn. Eiser handelt met de recreatieve verhuur van de woning daarom in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 22.1 van de planregels, zodat er sprake is van een overtreding. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat de ruimtelijke uitstraling van een woning die meermaals aan wisselende personen verhuurd wordt, anders is dan die van een woning waar steeds hetzelfde huishouden verblijft.
      
      
      
        De jurisprudentie waar eiser naar verwijst is hier niet van toepassing, omdat de begrippen ‘wonen’ en ‘woning’ in dit bestemmingsplan duidelijk zijn gedefinieerd. De door eiser aangehaalde uitspraak van 21 april 2021 ziet op een bestemmingsplan van een andere gemeente waarin het daar cruciale begrip ‘specifieke vorm van wonen - landhuis’ niet was gedefinieerd. De uitspraak van 23 oktober 2019 ziet op weer een andere gemeente waar een zogenaamd ‘airbnb-beleid’ gold en waar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) oordeelde dat de recreatieve verhuur in strijd was met het bestemminsplan (en het beleid).
      
      
    
    
      5.3
      Of er (daarnaast) al dan niet strijd is met de huisvestingsverordening, speelt bij de beoordeling geen rol. Het gebruik is in strijd met het bestemmingsplan en het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd. De last is niet opgelegd wegens (eventuele) strijd met de huisvestingsverordening die ziet op het al dan niet onttrekken van woningen aan de woonruimtevoorraad. 
      
      
        
          Valt de verhuur onder het overgangsrecht?
        
      
      
      
        6.	Eiser stelt dat hij al sinds 1995 verhuurt en dat de verhuur daarom onder het overgangsrecht valt. Dit blijkt uit het feit dat hij altijd toeristenbelasting heeft betaald. Eiser verwijst ook naar de planregels onder het voorgaande bestemmingsplan.
      
      
    
    
      6.1
      Het college geeft aan dat het beroep op het overgangsrecht niet opgaat. Ook onder het voorgaande bestemmingsplan was recreatieve verhuur niet toegestaan en uit wat eiser zelf in zijn zienswijze heeft opgeschreven blijkt dat geen sprake is van ononderbroken voortgezette verhuur.
      
    
    
      6.2
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor een beroep op het overgangsrecht is vereist dat het om gebruik gaat dat eerder wel was toegestaan en dat dat gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet. Niet is gebleken dat eerder de verhuur als recreatiewoning wel was toegestaan en dat sindsdien telkens verhuur plaats heeft gevonden in de mate waarin die ten tijde van het bestreden besluit plaats vond en beoogd werd. Eiser heeft in de zienswijze van 18 mei 2022 zelf verklaard dat de woning een aantal jaren niet is verhuurd. Daarmee heeft eiser niet voldoende onderbouwd dat het huidige (en beoogde) gebruik onder het overgangsrecht valt.
      
      
        
          Was het college bevoegd handhavend op te treden?
        
      
      
      7. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo voert het college de regels omtrent het bouwen en het bestemmingsplan uit. Op grond van artikel 5:32 en 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          Moest het college afzien van handhavend optreden?
        
      
      
      8. Eiser stelt dat in het verleden recreatieve verhuur van zijn tweede woning wel gewoon was toegestaan. Het is in strijd met het vertrouwensbeginsel om nu van dat beleid af te wijken en dat te verbieden door het bestemmingsplan anders uit te leggen. 
      Bovendien wordt maar heel weinig gehandhaafd tegen recreatieve verhuur van tweede woningen. [bestemminsplan] kent een aparte regeling voor de verhuur van tweede woningen en voor een pand aan de [adres 2] in [plaats 2] is onlangs nog een vergunning verleend. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel en willekeurig. Daarnaast is handhaving niet evenredig. De woning wordt sinds 1995 tegen een kostendekkende huur verhuurd door de familie. Hier zijn nooit klachten over geweest en het gebruik van de woning draagt bij aan de lokale economie. 
      
    
    
      8.1
      
        Het college ontkent dat hij het bestemmingsplan nu anders uitlegt dan vroeger. De woning wordt structureel te huur aangeboden in de lente, zomer en herfst en dat is in strijd met het bestemmingsplan. Ook is dat geen incidentele verhuur op grond waarvan van handhaving afgezien zou moeten worden. Het college ziet ook geen andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan af zou moeten worden gezien van handhavend optreden. 
        De vergunning voor het pand aan de [adres 2] was geen vergelijkbaar geval, omdat het hier ging om het tegemoetkomen aan een toezegging uit het verleden. 
      
      
    
    
      8.2
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
    
    
      8.3
      De beroepsgrond dat sprake zou zijn van strijd met het vertrouwensbeginsel heeft eiser tijdens de zitting ingetrokken, zodat de rechtbank daarop niet beslist. 
      
    
    
      8.4
      Voor wat betreft het gelijkheidsbeginsel kan eiser zich niet beroepen op een ander bestemmingsplan dat weliswaar van dezelfde gemeente is, maar ziet op een ander, nabijgelegen gebied. De gemeenteraad is immers bevoegd om voor verschillende gedeeltes van de gemeente verschillende bestemmingsplannen vast te stellen. Daarnaast kan ook het feit dat voor een woning aan de [adres 2] een omgevingsvergunning is verleend voor recreatieve verhuur niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met dit beginsel. Dat is alleen al zo omdat deze procedure gaat over een beslissing tot handhaving en niet over de vraag of een omgevingsvergunning moet worden verleend (die eiser niet heeft aangevraagd).  
      
    
    
      8.5
      De rechtbank is daarnaast van oordeel dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. Eiser geeft aan dat het een duur pand is en dat de verhuur slechts kostendekkend plaatsvindt. De rechtbank ziet hierin niet een omstandigheid die zo bijzonder is dat de beginselplicht tot handhaving daarvoor moet wijken. Alle eigenaren van tweede woningen zullen immers kosten hebben aan hun tweede woning. Daarnaast heeft het college bij het besluit om niet af te zien van handhaving op goede gronden betrokken dat geen sprake is van incidentele verhuur. Het gaat immers niet slechts om verhuur op momenten dat eiser bijvoorbeeld zelf elders op vakantie is en daarom de woning niet zelf bewoont, maar om structurele recreatieve verhuur via verschillende (verhuur)websites. 
      
      
        
          Is de last voldoende duidelijk?
        
      
      
      
        9	Eiser heeft ten slotte nog aangevoerd dat de last onvoldoende duidelijk is geformuleerd omdat hij de woning niet verhuurt als recreatiewoning in de zin van artikel 1.98 van de planregels en het bestreden besluit ook om die reden geen stand kan houden.
      
      
    
    
      9.1
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat de last inhoudt dat eiser op straffe van een dwangsom het gebruik van de woning dat in strijd is met het bestemmingsplan en de Wabo moet beëindigen en beëindigd moet houden. Daarbij heeft het college opgemerkt dat eiser aan de last kan voldoen door de verhuur van de woning als recreatiewoning en het aanbieden van de woning voor recreatieve verhuur te beëindigen en beëindigd te houden.
      
    
    
      9.2
      Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen onduidelijkheid over wat de last beoogt: het staken en gestaakt houden van de recreatieve verhuur van de woning. Of de woning door die verhuur ‘verwordt’ tot een recreatiewoning in de zin van de definitie in de planregels is, anders dan eiser suggereert, daarbij geen criterium.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond omdat de recreatieve verhuur van de woning naar het oordeel van de rechtbank in strijd is met het bestemmingsplan en er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college af moest zien van handhavend optreden. De last onder dwangsom kan dus in stand blijven. 
      Er is geen aanleiding om het college te veroordelen in het vergoeden van de proceskosten of het betalen van het griffierecht. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 12 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 5:4 
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
  
  
    Artikel 5:32
    1.	Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. [. . .]
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:[. . .]
    c.	het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, [. . .]
    
    
      
        Bestemmingsplan Kop van Schouwen
      
    
    
    
      1.132 woning:
      een hoofdgebouw dat dient voor de huisvestiging van één afzonderlijk huishouden.
    
    
    
      22.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. de huisvesting van een huishouden in een woning;
      en tevens voor:
      
         ter plaatse van de aanduiding 'woonwagenstandplaats': een standplaats ten behoeve van een woonwagen;
         specifieke vorm van recreatie - gastenverblijf: gastenverblijf;
         ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - pension': een pension;
         ter plaatse van de aanduiding 'kantoor': een kantoor;
         ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': een recreatie woning;
         ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - schuur': een landbouwschuur;
         ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarische bedrijf': een voormalige agrarische bedrijf;
         ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - nieuwe economische drager': activiteiten zoals opgenomen in bijlage Bijlage 1 Overzicht nieuwe economische dragers;
         ter plaatse van de aanduiding 'natuur- en landschapswaarden': het behoud, herstel en ontwikkeling van het landschapswaarden en de natuurwaarden;
         ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - minicamping' een minicamping met ten hoogste het aantal standplaatsen, zoals aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal permanente standplaatsen' dan wel 'maximum totaal aantal standplaatsen';
         uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - stacaravan': een stacaravan voor recreatief nachtverblijf;
         ter plaatse van de aanduiding 'atelier': een atelier;
         ter plaats evan de aanduiding 'geluidscherm': een geluidwerende voorziening;
         ter plaatse van de aanduiding 'cultuurhistorische waarden': het behoud van cultuurhistorische waarde;
         hobbymatig houden van dieren;
         wegen, parkeervoorzieningen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen, tuinen en andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.
      
      
    
  
  
     ABRvS, 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:833 en ABRvS, 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3582
  
  
     Art. 22.1 van de planregels
  
  
     Art. 1.132 van de planregels
  
  
     Artikel 43.7 van de planregels.