ECLI:NL:RVS:2023:1636, Raad van State, 26-04-2023, 202204012/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen [appellante] te kennen gegeven dat zij een onderzoek naar haar rijgeschiktheid moet laten doen. Deze zaak gaat over de vraag of het CBR [appellante] een onderzoek naar haar rijgeschiktheid mocht opleggen op basis van een mededeling van de politie. Volgens de mededeling van de politie, eenheid Rotterdam district Rijnmond-Noord, van 19 januari 2021 en het daarbij gevoegde mutatierapport van de betrokken politieagenten, heeft [appellante] op die dag haar gordel op onjuiste wijze gedragen, een volgteken van de politie genegeerd en haar rijbewijs niet op de eerste vordering overhandigd. Ook is zij de politieauto niet gevolgd van de vluchtstrook, waar zij uiteindelijk was gestopt, naar de eerstvolgende afslag.

202204012/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2022 in zaak nr. 21/3661 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het CBR [appellante] te kennen gegeven dat zij een onderzoek naar haar rijgeschiktheid moet laten doen.
    Bij besluit van 19 mei 2021 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.M. Hoogenraad, advocaat te Zoetermeer, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kleijbeuker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en geschil
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of het CBR [appellante] een onderzoek naar haar rijgeschiktheid mocht opleggen op basis van een mededeling van de politie.
    Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 en de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). De relevante bepalingen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
    2.       Volgens de mededeling van de politie, eenheid Rotterdam district Rijnmond-Noord, van 19 januari 2021 en het daarbij gevoegde mutatierapport van de betrokken politieagenten, heeft [appellante] op die dag haar gordel op onjuiste wijze gedragen, een volgteken van de politie genegeerd en haar rijbewijs niet op de eerste vordering overhandigd. Ook is zij de politieauto niet gevolgd van de vluchtstrook, waar zij uiteindelijk was gestopt, naar de eerstvolgende afslag.
    3.       Het CBR heeft het vermoeden dat deze gedragingen het gevolg zijn van onvoldoende geestelijke geschiktheid als bedoeld in artikel 23, derde lid, onder b, van de Regeling gelezen in samenhang met de bijlage onder B, onder II, onder h. Het CBR heeft [appellante] daarom het onderzoek naar haar rijgeschiktheid opgelegd. Dat onderzoek wordt verricht door een psychiater.
    4.       Hoewel [appellante] de gedragingen zoals genoemd in het mutatierapport betwist en zij bezwaar heeft gemaakt tegen het opgelegde psychiatrisch onderzoek, heeft zij daaraan wel meegewerkt. Uit dit onderzoek is gebleken dat zij geschikt is om te rijden. Het CBR heeft [appellante] bij brief van 1 juli 2021 medegedeeld dat haar rijbewijs daarom geldig blijft. [appellante] heeft desondanks belang bij deze procedure, omdat zij de kosten van het psychiatrisch onderzoek vergoed wenst te zien.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het mutatierapport een voldoende nauwkeurige en uitgebreide omschrijving bevat van de waarnemingen van de politieagenten en dat er geen aanleiding is om aan de juistheid van die waarnemingen te twijfelen. Volgens de rechtbank mocht het CBR aan de mededeling van de politie en het daaraan ten grondslag liggende mutatierapport in redelijkheid het vermoeden ontlenen dat [appellante] mogelijk niet langer beschikt over de geschiktheid die is vereist voor het besturen van motorrijtuigen. Ook heeft het CBR voldoende gespecificeerd op grond van welke gedragingen en welke wettelijke grond het onderzoek naar de rijgeschiktheid is opgelegd, aldus de rechtbank.
    Gronden van het hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de waarnemingen die in het mutatierapport zijn opgenomen onjuist zijn. Zij ontkent dat zij haar gordel niet op de juiste wijze heeft gedragen en dat zij haar rijbewijs niet direct heeft overhandigd. Dat zij niet gelijk heeft gereageerd op het volgteken, komt omdat zij in eerste instantie niet begreep dat dat tot haar was gericht. Toen zij dat wel in de gaten had, is zij direct gestopt op de vluchtstrook. Zij kon, nadat zij op de vluchtstrook desgevraagd haar rijbewijs had overhandigd aan een politieagent, vervolgens de politieauto niet volgen vanaf de vluchtstrook omdat haar auto niet meteen startte - mogelijk als gevolg van de spanning - en zij de politieauto daarna niet meer zag. Omdat zij voor haar werk als verpleegster onderweg was naar een patiënt, is zij naar die patiënt gereden om medicatie toe te dienen. Na werktijd heeft zij de politie gebeld over het incident. Zij heeft ook een klacht ingediend over de betrokken politieagenten.
    [appellante] betoogt verder dat in het besluit van 26 februari 2021 niet is vermeld welke gedragingen daaraan precies ten grondslag zijn gelegd. Ook heeft het CBR onvoldoende gemotiveerd waarom de gedragingen zoals weergegeven in het mutatierapport het vermoeden rechtvaardigen dat zij niet beschikt over de geestelijke geschiktheid om deel te nemen aan het verkeer. Uit niets blijkt dat zij ernstig gestoord of afwijkend gedrag heeft vertoond. Volgens [appellante] is er sprake geweest van een misverstand en heeft dat niets te maken met haar geestelijke gesteldheid.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het CBR van de juistheid van de waarnemingen van de politieagenten in het mutatierapport mocht uitgaan. De enkele betwisting door [appellante] van die waarnemingen geeft onvoldoende aanleiding voor twijfel daaraan. Daarbij heeft de rechtbank van betekenis mogen achten dat [appellante], hoewel zij daar een verklaring voor heeft gegeven, niet heeft betwist dat zij niet direct heeft gereageerd op het volgteken en dat zij de politieauto niet is gevolgd vanaf de vluchtstrook. Ook heeft de rechtbank in aanmerking mogen nemen dat het mutatierapport is opgesteld door opgeleide politieambtenaren, die geen belang hebben bij de door hen vermelde waarnemingen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    6.2.    Het betoog van [appellante] dat het CBR niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de in het mutatierapport genoemde gedragingen een vermoeden van geestelijke ongeschiktheid opleveren, slaagt wel. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    6.2.1. In de bijlage bij de Regeling zijn de feiten en omstandigheden genoemd die een vermoeden rechtvaardigen dat een betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid of over de vereiste lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven. Onderdeel A van de bijlage ziet op rijvaardigheid en rijgedrag, onderdeel B op rijgeschiktheid. In onderdeel A, subonderdelen I en II, zijn verschillende gedragingen opgesomd over de vaardigheid in het omgaan met het motorvoertuig en de bedrevenheid in het deelnemen aan het verkeer.
    Aan de mededeling van de politie aan het CBR heeft de politie de gedragingen genoemd in onderdeel A, subonderdeel II, tweede lid, onder g (onvoldoende anticiperen op het gedrag van andere deelnemers) en i (niet tijdig onderkennen van de invloed van externe of interne factoren) ten grondslag gelegd. Volgens die mededeling bestaat op basis van deze gedragingen het vermoeden dat [appellante] niet beschikt over de vereiste rijvaardigheid. In het bij die mededeling gevoegde mutatierapport hebben de betrokken politieagenten vermeld dat zij daarom een actie ‘vordering rijvaardigheidsonderzoek’ hebben aangemaakt.
    Aan het besluit van 26 februari 2021 heeft het CBR artikel 23, derde lid, onder b, van de Regeling gelezen in samenhang met de bijlage onder B, onder II, onder h, ten grondslag gelegd. Volgens laatstgenoemde bepaling zijn feiten of omstandigheden die een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste geestelijke geschiktheid een van de in onderdeel A, subonderdelen I of II, genoemde gedragingen, als het vermoeden bestaat dat deze het gevolg zijn van onvoldoende geestelijke geschiktheid. Het CBR heeft in het besluit van 26 februari 2021 niet gespecificeerd welke van die gedragingen in het geval van [appellante] van toepassing zijn.
    6.2.2. Uit de mededeling van de politie en het mutatierapport blijkt dus dat bij de politie het vermoeden bestond dat [appellante] niet langer beschikte over de vereiste rijvaardigheid, terwijl bij het CBR het vermoeden bestond dat zij niet langer beschikte over de vereiste geestelijke geschiktheid. In het besluit van 19 mei 2021 heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat de criteria g en i die de politie in de mededeling noemt niet door het CBR zijn overgenomen en deze daarom geen grondslag vormen voor het besluit van 26 februari 2021. Het CBR heeft een eigen beoordeling gemaakt van de gedragingen zoals vermeld in het mutatierapport. Volgens het CBR is het onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd, omdat [appellante] het volgteken van de politieauto heeft genegeerd en pas is gestopt nadat een motoragent voor haar reed en omdat zij haar rijbewijs pas na vier keer vorderen heeft overgelegd. Het CBR heeft ook in het besluit van 19 mei 2021 echter niet vermeld onder welke van de in onderdeel A, subonderdelen I of II, genoemde gedragingen deze gedragingen vallen. De Afdeling volgt het CBR niet in het op de zitting ingenomen standpunt dat artikel 23, derde lid, onder b, van de Regeling gelezen in samenhang met de bijlage onder B, onder II, onder h, een algemene grond is om een onderzoek naar de rijgeschiktheid op te leggen die geen nadere specificering behoeft. In laatstgenoemde bepaling wordt namelijk uitdrukkelijk verwezen naar een van de in onderdeel A, subonderdelen I of II, genoemde gedragingen. Ook heeft het CBR niet gemotiveerd waarom het vermoeden bestaat dat de gedragingen zoals vermeld in het mutatierapport het gevolg zijn van onvoldoende geestelijke geschiktheid en niet van een misverstand, zoals betoogd door [appellante]. Dit klemt temeer nu het mutatierapport slechts een zakelijke weergave van de feiten en omstandigheden bevat en uit het mutatierapport niet blijkt dat bij de betrokken politieagenten een vermoeden van geestelijke ongeschiktheid bestond.
    Het besluit om [appellante] een onderzoek naar de rijgeschiktheid op te leggen is daarom ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    Eindoordeel
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep tegen het besluit van 19 mei 2021 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het niet berust op een deugdelijke motivering.
    De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 26 februari 2021 te herroepen, omdat het CBR ook op de zitting niet kon uitleggen op basis van welke van de in de bijlage bij de Regeling, onderdeel A, subonderdelen I of II, genoemde gedragingen het vermoeden bestond dat [appellante] niet geestelijk geschikt was om auto te rijden. Dit betekent dat het CBR het besluit van 26 februari 2021 niet had mogen nemen. De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 19 mei 2021.
    8.       Omdat het CBR [appellante] ten onrechte een onderzoek naar de rijgeschiktheid heeft opgelegd, moet het CBR de kosten daarvan vergoeden. [appellante] heeft een factuur overgelegd van deze kosten. De Afdeling zal het CBR veroordelen tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 433,00.
    9.       Het CBR moet de proceskosten voor de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep vergoeden. Deze bestaan uit kosten voor rechtsbijstand en reiskosten.
    Ook moet het CBR het griffierecht voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2022 in zaak nr. 21/3661;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 19 mei 2021, kenmerk REL/4465975945;
    V.       herroept het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 26 februari 2021, kenmerk REL/4465975945;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 433,00;
    VIII.    veroordeelt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.412,97, waarvan € 3.348,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    611
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER (zoals dit luidde ten tijde van belang)
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    2-5. […].
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen, respectievelijk tot:
    a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
    b. een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid.
    […].
    2. […].
    3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid.
    4. […].
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 23
    1-2. […].
    3. Het CBR besluit ten slotte dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid:
    a. […];
    b. in geval van feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage onder B, onderdelen I en II, of
    c. […].
    Bijlage bij de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Feiten dan wel omstandigheden, die een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven, dan wel, met uitzondering van de categorie AM, over de vereiste lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven:
    A. Rijvaardigheid en rijgedrag
    […]
    II. Bedrevenheid in het deelnemen aan het verkeer
    1. […].
    2. Gebrekkige rijvaardigheid
    Gebrekkige rijvaardigheid die blijkt uit:
    a-f.
    g. onvoldoende anticiperen op het gedrag van andere deelnemers;
    h. […];
    i. niet tijdig onderkennen van de invloed van externe of interne factoren.
    […]
    B. Geschiktheid
    […]
    II. Geestelijke geschiktheid
    a-g. […];
    h. een van de in onderdeel A, subonderdelen I of II, genoemde gedragingen, indien het vermoeden bestaat dat ze het gevolg zijn van onvoldoende geestelijke geschiktheid.
    […].