ECLI:NL:RBGEL:2024:594, Rechtbank Gelderland, 07-02-2024, 23/2139
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Wet open overheid; tarieven en prijzen biomassa; milieu-informatie?; concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; belangenafweging.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/2139 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Ede 
    (gemachtigde: mr. L.J.A. Hogendoorn).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde partij] uit [woonplaats] 
    (gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Deze uitspraak op het beroep van eiser gaat over het niet-openbaar maken van tarieven en prijzen van door de gemeente Ede aan [derde partij] geleverde biomassa. Met zijn besluit van 21 september 2022 op het openbaarmakingsverzoek van eiser van 2 augustus 2022 op grond van de Wet open overheid (Woo) heeft het college diverse documenten deels openbaar gemaakt, met uitzondering van de tarieven en prijzen van geleverde biomassa. Met het bestreden besluit van 7 maart 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij deze beslissing gebleven. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde partij] heeft zich bij deze reactie aangesloten.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en namens [derde partij] haar gemachtigde en [naam 1] . 
      
      
        1.2.1.
        De gemachtigde van [derde partij] vertegenwoordigde op de zitting ook [naam 2] die zich eveneens als derde-partij had gesteld. Op de zitting heeft deze gemachtigde meegedeeld dat [naam 2] niet langer als derde-partij aan de zaak deelneemt. 
        
      
    
    
      1.3.
      Op de zitting hebben partijen ermee ingestemd dat het college alsnog de zienswijze die is ingediend door [derde partij] aan de rechtbank zendt, zonder dat een nadere zitting hoeft te worden gehouden. Het college heeft niet alleen de zienswijze ingediend, maar ook een toelichting op een uitspraak van de rechtbank. Die toelichting geeft geen aanleiding voor een heropening van het onderzoek en wordt door de rechtbank buiten beschouwing gelaten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt het niet-openbaar maken van tarieven en prijzen van door de gemeente Ede aan [derde partij] geleverde biomassa. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    
    3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Het college heeft terecht artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo van toepassing geacht en het college mocht de openbaarmaking van de tarieven en prijzen van de geleverde biomassa weigeren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    4. Eiser heeft het college bij e-mail van 2 augustus 2022 verzocht om toezending op grond van de Woo van kopieën van de verkoopfacturen van de gemeente Ede aan (dochter- of gelieerde ondernemingen van) [bedrijf 1] of aan (dochter- of gelieerde ondernemingen van) [bedrijf 2] van de laatste zeven jaar. Het college heeft de facturen openbaar gemaakt, behoudens de daarin genoemde bedragen.
    
    
      4.1.
      Het door eiser daartegen gemaakte bezwaar heeft het college ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering. Volgens het college treedt de gemeente Ede op als verkoper van biomassa en [derde partij] als koper. Voor de gemeente geldt dat zij dus optreedt als eigenaar die een marktpartij iets verkoopt. Daarmee treedt zij op als onderneming in de zin van de Mededingingswet, de (daarin geïmplementeerde) Wet markt en overheid en – afhankelijk van de situatie – als onderneming in de zin van het Europees recht. De prijs van biomassa is het gevolg geweest van een onderhandeling en niet eenzijdig vastgesteld door de contractspartij [derde partij] . Zoals ook in de rechtspraak is aangenomen, kan de gemeente Ede als marktpartij een concurrentiebelang hebben bij de vertrouwelijkheid van de weggelakte prijzen en tarieven, omdat het openbaar maken van deze informatie eventuele toekomstige onderhandelingen ernstig kan belemmeren. In dit geval geeft zij als marktpartij een concurrentiebelang.
      
      
        4.1.1.
        Daarnaast zijn de weggelakte prijzen en tarieven ook concurrentiegevoelige informatie voor [derde partij] omdat zij als ondernemer niet alleen met de gemeente Ede, maar met een veelheid aan partijen overeenkomsten sluit voor de inkoop van biomassa en het haar in onderhandelingen met andere partijen ernstig belemmert als de afgesproken prijzen openbaar worden gemaakt. Openbaarmaking geeft concurrenten inzicht in haar kosten- en batenstructuur. 
        
      
      
        4.1.2.
        Volgens het college wegen de belangen van [derde partij] en de gemeente Ede zwaarder dan het belang bij openbaarmaking van de prijzen en tarieven. Afweging van de belangen van [derde partij] en de gemeente Ede tegen het openbaar belang bij openbaarmaking leidt ertoe dat de prijzen en factuurbedragen in de openbaar gemaakte facturen op basis van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo vertrouwelijk moeten blijven en dus niet openbaar gemaakt worden. Dat geldt niet voor de geleverde hoeveelheden biomassa. Deze informatie zegt iets over de hoeveelheid biomassa die verwijderd wordt van gemeentelijke gronden en betreft dus milieu-informatie als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Er is om die reden een breder maatschappelijk belang om kennis te kunnen nemen van deze informatie dat moet prevaleren boven de belangen van de gemeente Ede en [derde partij] bij de vertrouwelijkheid van deze informatie, aldus het college.
        
        
          
            Toetsingskader
          
          5. Het uitgangspunt van de Woo is dat bij bestuursorganen berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij een uitzonderingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Artikel 5.1 van de Woo bespreekt in het eerste lid de absolute en in het tweede lid de relatieve uitzonderingsgronden. Deze uitzonderingsgronden kunnen aan openbaarmaking in de weg staan. Bij de absolute uitzonderingsgrond blijft informatieverstrekking te allen tijde achterwege. Bij de relatieve uitzonderingsgrond maakt het bestuursorgaan een afweging tussen het vooropgestelde, algemene belang van openbaarheid en de belangen genoemd in artikel 5.1, tweede lid, van de Woo. De uitzonderingsgronden moeten restrictief worden uitgelegd. 
        
        
      
    
    
      5.1.
      Artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo bevat een van die absolute uitzonderingsgronden: het openbaar maken van informatie blijft achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. 
      
    
    
      5.2.
      Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo bevat een van die relatieve uitzonderingsgronden: het openbaar maken van informatie blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Op grond van het zevende lid van dit artikel is het tweede lid niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
      
    
    
      5.3.
      De onder 5.2 genoemde weigeringsgrond is de weigeringsgrond die het college in zijn bestreden besluit hanteert. 
      
      
        
          Vallen de facturen onder het begrip milieu-informatie?
        
        6. Eiser betoogt dat de verstrekte facturen milieu-informatie volgens de Wet milieubeheer vormen. De gevraagde informatie dient als informatie over emissies in het milieu te worden aangemerkt. Hiermee betoogt eiser dat de onder 5.2 genoemde weigeringsgrond in dit geval op deze grond niet van toepassing is.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet restrictief moeten worden uitgelegd. Volgens de Afdeling volgt uit arresten van het Hof van Justitie, dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is.
      
    
    
      6.2.
      In dit geval gaat het echter om de prijzen die de gemeente Ede aan [derde partij] in rekening heeft gebracht voor de verkoop en levering van biomassa door de gemeente Ede aan [derde partij] . Dit zijn noch gegevens die de daadwerkelijke uitstoot betreffen noch gegevens over de invloeden van emissies op het milieu noch gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. Het zijn uitsluitend prijzen. Dit betekent dat het hier niet gaat om milieu-informatie.
      
      
        
          Gaat het hier om gegevens als bedoeld in de in 5.2 genoemde weigeringsgrond?
        
        7. Eiser betoogt dat geen sprake is van fabricage. Integendeel, het gaat juist om de vernietiging van bomen en hout door verbranding. Ook het begrip bedrijfsgegevens wordt volgens hem tot fantastische hoogten opgerekt; het gaat in dit geval slechts om de facturen die de gemeente Ede heeft verstrekt van door de burgers opgeleverde biomassa, aldus eiser. Eiser wijst erop dat het hier niet gaat om aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, maar om facturen die door de gemeente zijn verstrekt. Hiermee betoogt eiser dat hier niet gaat om gegevens als bedoeld in 5.2 genoemde weigeringsgrond.
      
      
      
        
          Moet het gaat om aan de overheid verstrekte gegevens?
        
      
    
    
      7.1.
      Zoals uit 5.2 volgt moet het hier gaan om bedrijfs- en/of fabricagegegevens die niet door een onderneming vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Anders dan eiser betoogt, betekent dit niet dat het hier moet gaan om aan de overheid meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens. Die voorwaarde is niet in deze uitzonderingsgrond opgenomen. Het gaat in deze uitzonderingsgrond om andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens dan die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Deze weigeringsgrond is als gevolg van een amendement in de Woo opgenomen en kwam niet in de Wet openbaarheid van bestuur voor. Met dit amendement is in de Woo een onderscheid opgenomen tussen enerzijds vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens en anderzijds andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.  
      
      
        7.1.1.
        Het beroep van eiser op de Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken maakt dat niet anders. Voor zover deze instructie al betekenis heeft voor het behandelen van Woo-verzoeken door het college, is deze instructie niet richtinggevend voor de uitleg van een wettelijke bepaling zoals artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo. Daar komt bij dat in de door eiser aangehaalde passage niet staat dat het moet gaan om aan de overheid verstrekte informatie. Er staat alleen dat het moet gaan om informatie- en fabricagegegevens die niet vertrouwelijk zijn verstrekt. 
        
        
          
            Vallen de facturen onder het begrip concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens?
          
        
      
    
    
      7.2.
      Volgens vaste rechtspraak moet het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
      
      
        7.2.1.
        De informatie die het college niet openbaar heeft gemaakt met een beroep op deze grond, betreft informatie waaruit aan de hand van concrete bedragen de door [derde partij] en de gemeente afgesproken tarieven voor de levering van biomassa bekend worden. Derden kunnen hieruit bij openbaarmaking wetenswaardigheden afleiden en inzicht krijgen in de financiële bedrijfsvoering van [derde partij] . Dit kan, zoals door het college in het bestreden besluit is overwogen, de concurrentiepositie van [derde partij] schaden. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat deze facturen vallen onder het begrip concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. 
        
        
          
            Tussenconclusie
          
        
      
    
    
      7.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De niet-openbaargemaakte gegevens vallen onder deze weigeringsgrond.
      
      
        
          Kan openbaarmaking van deze gegevens achterwege blijven?
        
        8. Eiser betoogt dat het college de belangen van de aandeelhouders van biomassacentrales niet zwaarder mocht wegen dan het belang van de hele Edese gemeenschap die te lijden heeft van de emissie van schadelijke stoffen.
      
      
    
    
      8.1.
      Zoals onder 5.2 is overwogen gaat het hier om een relatieve uitzonderingsgrond. Daarom moet worden beoordeeld of het openbaar maken van informatie achterwege kan blijven omdat het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van deze concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Op de zitting is gebleken dat [derde partij] op die grond ook bezwaar maakt tegen openbaarmaking van die gegevens. 
      
    
    
      8.2.
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank laat hierbij in het midden of de concurrentiepositie van de gemeente bij deze belangenafweging kan worden betrokken. Het college mocht immers in deze belangenafweging zwaar laten wegen dat de concurrentiepositie van [derde partij] door openbaarmaking wordt geschaad. Ook mocht het college deze belangen zwaarder laten wegen dan het belang van het openbaar maken van deze gegevens. De rechtbank ziet niet waarom het gestelde belang van de volksgezondheid van de Edenaren in dit geval geschaad wordt door het niet openbaar maken van de prijzen in de facturen. Daarbij betrekt de rechtbank dat de hoeveelheden verkochte biomassa wel openbaar zijn gemaakt. Het zwaarder wegende belang van [derde partij] maakt al dat deze belangenafweging de weigering tot openbaarmaking kan dragen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand kan blijven. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3705.
  
  
    ABRvS 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1926.
  
  
     De Afdeling verwijst naar HvJEU 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en HvJEU 23 november 2016, Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889.
  
  
     Kamerstukken II 2020/21, 35112, nr. 26.
  
  
     Vergelijk ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610.