ECLI:NL:RBDHA:2020:2180, Rechtbank Den Haag, 16-03-2020, AWB - 20 _ 1242
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2020-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: I.o.d. opgelegd vanwege i.s.m. bestemmingsplan huisvesten arbeidsmigranten in bedrijfspand, uitleg planregels, kortsluiting

REchtbank DEN Haag
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 20/1190 en SGR 20/1242 
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 maart 2020 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening van
      
    
    
    
      [eiser] h.o.d.n. [h.o.d.n.] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R. Siewers),
    
    
      tegen
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, verweerder
    (gemachtigde: L. Hansen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 juli 2019 (primair besluit I) heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een bedrijfspand voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel [perceel] te [plaats] geweigerd.
    
    
    
      Bij besluit van 12 augustus 2019 (primair besluit II) heeft verweerder eiser gelast om vóór 14 oktober 2019 de met het bestemmingsplan strijdige situatie op dit perceel, door het bedrijfspand te gebruiken dan wel laten gebruiken ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten, te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van 
      € 4.500,- per week met een maximum van € 18.000,- (last I). Daarnaast heeft verweerder eiser gelast om vóór 11 november 2019 de overtredingen van de op 6 januari 2017 aan eiser verleende omgevingsvergunning, het niet behouden van doorzicht tussen het bedrijfspand en de bedrijfswoning, alsmede het verzuim van aanplant van hagen, te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van 
      € 6.000,- (last II). 
    
    
    
      Bij uitspraak van 27 november 2019 heeft de voorzieningenrechter het door eiser ingediende verzoek om voorlopige voorziening (zaaknr. SGR 19/7033) toegewezen en primair besluit II geschorst, voor zover dit ziet op de opgelegde last I, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van eiser.
    
    
    
      Bij besluit van 2 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknr. SGR 20/1190). Hij heeft de voorzieningenrechter wederom verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknr. SGR 20/1242).
    
    
    
      Bij besluit van 17 februari 2020 heeft verweerder de aan last I verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 2 weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2020. Eiser is verschenen,  bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. A. de Zeeuw.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. 
      De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    
      2.1
      Eiser is eigenaar van het perceel [perceel] te [plaats] , kadastraal bekend als [plaats] , sectie [x] nummer [kadastraal nummer] (het perceel). Op dit perceel bevinden zich twee bedrijfspanden en een bedrijfswoning. Bij besluit van 6 januari 2017 heeft verweerder eiser onder het stellen van voorschriften een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit het bouwen van een bouwwerk ten behoeve van het realiseren van een bed en breakfast (hierna: B&B) op de eerste verdieping van één van de bedrijfspanden op het perceel. De B&B bestaat uit 3 kamers. Eiser heeft een mondelinge huurovereenkomst met [A] die de B&B verhuurt ten behoeve van logiesverstrekking aan arbeidsmigranten, die voor zijn bedrijfsvoering noodzakelijk zijn.
      
    
    
      2.2
      Op 8 februari 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Voorhout een controle uitgevoerd op het perceel. Bij die controle is geconstateerd dat de kamers van de B&B permanent worden verhuurd voor de huisvesting van arbeidsmigranten. 
      
    
    
      2.3
      Op 18 april 2019 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt dat handhavend zal worden opgetreden ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten. Op 6 mei 2019 heeft eiser hierop een zienswijze ingediend, naar aanleiding waarvan op 9 juli 2019 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen partijen.
      
    
    
      2.4
      
        Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser gelast om vóór 14 oktober 2019 de met het bestemmingsplan strijdige situatie op het perceel [perceel] te [plaats] , door het bedrijfspand te gebruiken dan wel laten gebruiken ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten, te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 4.500,- per week met een maximum van  € 18.000,- (last I). Daarnaast heeft verweerder eiser gelast om vóór 11 november 2019 de overtredingen van de op 6 januari 2017 aan eiser verleende omgevingsvergunning, het niet behouden van doorzicht tussen het bedrijfspand en de bedrijfswoning, alsmede het verzuim van aanplant van hagen, te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van € 6.000,- (last II). 
        Verweerder heeft eiser gelast het gebruik van de B&B ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden (overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo), omdat op grond van (artikel 3, lid 3.1, onder j van) het bestemmingsplan in het bedrijfspand een B&B als nevenfunctie is toegestaan met maximaal 3 kamers en 8 bedden en momenteel sprake is van kamerverhuur aan arbeidsmigranten, hetgeen niet valt onder de definitie van een B&B. Daarnaast kan naar de mening van verweerder geen beroep worden gedaan op artikel 72.1 onder d van het bestemmingsplan, waarin is opgenomen dat kamerverhuur in een B&B is toegestaan. Deze bepaling geldt enkel voor percelen waar een aanduiding ‘bed & breakfast’ is opgenomen op de plankaart, of voor percelen waar met een ontheffing een B&B is toegestaan. Concreet zicht op legalisatie ontbreekt volgens verweerder, nu op 18 juli 2019 is geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het bedrijfspand tot huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel. Er zijn geen feiten of omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien, aldus verweerder. 
      
      
    
    
      2.5
      
        Bij uitspraak van 27 november 2019 heeft de voorzieningenrechter het door eiser ingediende verzoek om voorlopige voorziening (zaaknr. SGR 19/7033) toegewezen en het primaire besluit geschorst, voor zover dit ziet op de opgelegde last I, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van eiser. 
        De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de omschrijving van een B&B in het bestemmingsplan en de uitleg die verweerder daaraan in de stukken en ter zitting heeft gegeven, niet volledig op elkaar aansluiten. Zo wordt in artikel 1.22 van de planregels geen tijdslimiet verbonden aan het verblijf in een B&B of zelfs maar aangegeven dat het moet gaan om kortdurend verblijf. Evenmin is in dit artikel iets bepaald over de aard van het verblijf. De wijze waarop artikel 1.22 van de planregels thans is geredigeerd sluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet uit dat in de B&B van eiser logies kan worden geboden aan arbeidsmigranten. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter het standpunt van verweerder, dat het bestemmingsplan met zich mee brengt dat logiesverstrekking aan arbeidsmigranten ter plaatse niet toelaatbaar is, niet houdbaar geacht. Verder heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat in dit geval het belang van eiser bij het treffen van een voorlopige voorziening die ertoe strekt dat hij (voorlopig) niet aan last I hoeft te voldoen en de belangen van de arbeidsmigranten dat zij vooralsnog in de B&B kunnen verblijven, dan wel binnen een redelijke termijn een ander onderkomen kunnen zoeken, zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder bij onmiddellijke uitvoering van het primaire besluit. 
      
      
      3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit conform het advies van de Commissie Bezwaren en Klachten (de commissie) gehandhaafd. Verweerder heeft hierin overwogen dat in de toelichting bij het bestemmingsplan de regeling voor een B&B staat vermeld in paragraaf 5.7 Recreatie en toerisme. Daarnaast staat in de toelichting in paragraaf 5.6.2 Arbeidsmigranten dat in paragraaf 5.6.1 begrippen worden opgenomen om regie te houden over huisvesting van arbeidsmigranten. Gelet hierop is verweerder van mening dat een redelijke uitleg van artikel 1.22 van de planregels er toe leidt dat onder de werking van het bestemmingsplan geen seizoensverblijf door arbeidsmigranten in een B&B is toegestaan, omdat een B&B is bedoeld voor verblijf met een toeristisch-recreatief karakter. Dit verblijf is naar aard beperkt in tijd. In ieder geval is duidelijk dat verblijf van enkele maanden of voor een heel seizoen door arbeidsmigranten er niet onder valt. Voor de kwalificatie van de lengte van het gebruik sluit verweerder aan bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1775).
      Daarnaast is overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien niet is gebleken.
      
      4. Blijkens het beroepschrift en het verzoekschrift richten het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening zich niet tegen het bestreden besluit voor zover daarbij primair besluit I is gehandhaafd. 
      Eiser voert primair aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat het bestemmingsplan toelaat dat de B&B wordt gebruikt voor tijdelijke logiesverstrekking aan arbeidsmigranten die hun hoofdverblijf elders hebben. Daarnaast stelt hij dat hij vanwege schaarste aan verblijfsplaatsen voor arbeidsmigranten niet tijdig aan de last kan voldoen. Subsidiair stelt eiser dat handhaving in dit geval onevenredig is.
      
    
    
      5.1
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het -voor zover van belang- verboden een project uit te voeren bestaande uit het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (omgevingsvergunning).
      
    
    
      5.2
      Ter plaatse geldt bestemmingsplan “Buitengebied Teylingen”. Ingevolge dit bestemmingsplan heeft het perceel de enkelbestemming “Agrarisch-Bollenteelt-bollenzone 1”.
      
      
        Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor “Agrarisch-Bollenteelt-bollenzone 1” aangewezen gronden onder meer bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf in de vorm van een bollenteeltbedrijf zoals genoemd in artikel 1 lid 1.10 onder b.
      
      
      
        Ingevolge artikel 3.1, onder j van de planregels zijn deze gronden tevens bestemd voor de in tabel 3.1 genoemde toegestane nevenfuncties met bijbehorend maximaal aantal m² aan bebouwing, dat in gebruik mag worden genomen ten dienste van de nevenfunctie.
      
      
      
        In tabel 3.1, getiteld “Nevenfuncties die bij recht zijn toegestaan”, is de functie “bed & breakfast” opgenomen, waarbij het aantal kamers is gemaximeerd tot drie en acht bedden.
      
      
      
        Ingevolge artikel 1.22 van de planregels wordt onder “bed & breakfast” verstaan: het op kleine schaal aanbieden van ruimte voor nachtverblijf tegen vergoeding, al dan niet met ontbijt, in of bij een (bedrijfs)woning, zonder exploitatie van zaalaccommodatie.
      
      
    
    
      6.1
      Niet in geschil is - en ook de voorzieningenrechter gaat daarvan uit - dat in de B&B van eiser sprake is van tijdelijke logiesverstrekking, te weten niet langer dan zes maanden, aan arbeidsmigranten. Partijen zijn nog steeds verdeeld over de vraag of deze wijze van logiesverstrekking valt onder de definitie van verblijf in een B&B, zoals in het bestemmingsplan is gedefinieerd.
      
    
    
      6.2
      
        De voorzieningenrechter constateert dat het bestemmingsplan ook andere bestemmingen kent waar een B&B is toegestaan. Zo is in artikel 19.1, aanhef en onder b, van de planregels bepaald dat de voor “Gemengd” aangewezen gronden zijn bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van 3 recreatieve appartementen en 3 bed & breakfast eenheden. Daarnaast zijn de op grond van artikel 33.1, aanhef en onder c, van de planregels  voor “Recreatie - Dagrecreatie - jachthaven 3” aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding 'bed & breakfast' (tevens) bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van een bed & breakfast. 
        Ter zitting is namens verweerder desgevraagd verklaard dat het woord “verblijfsrecreatie” dat is gebezigd in de artikelen 19.1 en 33.1 van de planregels vermoedelijk per ongeluk niet in artikel 3.1 van de planregels is opgenomen, dat in deze zaak van toepassing is. Volgens verweerder moet het begrip “B&B” in artikel 3.1 van de planregels dan ook op zelfde wijze worden uitgelegd als elders in het bestemmingsplan.
        Uit het bepaalde in artikel 19.1, aanhef en onder b, en artikel 33.1, aanhef en onder c, van de planregels kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter - hoewel die artikelen in dit geval niet van toepassing zijn - worden afgeleid dat de planwetgever een B&B als een vorm van verblijfsrecreatie heeft gezien. De stelling van eiser dat dit onderscheid in formulering in de planregels een argument is dat een B&B ook voor arbeidsmigranten kan worden gebruikt volgt de voorzieningenrechter niet. Indien de visie van eiser zou worden gevolgd, zou dat erop neerkomen dat het begrip B&B in het bestemmingsplan “Buitengebied Teylingen” meer dan één betekenis zou hebben, hetgeen de voorzieningenrechter in strijd met de rechtszekerheid acht.
        Aangezien op grond van artikel 1.113 van de planregels onder verblijfsrecreatie wordt verstaan: activiteiten gericht op ontspanning in de vrije tijd waarbij de recreant voor een bepaalde tijd, maar ten minste een nacht buitenshuis verblijft, niet zijnde overnachtingen bij familie en kennissen, valt de verhuur van kamers ten behoeve van logiesverstrekking aan arbeidsmigranten naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onder de definitie van verblijfsrecreatie.
      
      
    
    
      6.3
      Verder heeft verweerder zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat het wonen zoals de arbeidsmigranten ter plaatse doen veel meer omvat dan enkel het in artikel 1.22 van de planregels opgenomen nachtverblijf, omdat zij het centrum van hun sociale leven hier te lande op die locatie hebben. Eisers stelling dat de arbeidsmigranten nergens anders terecht kunnen indien de last wordt gehandhaafd vormt hiervoor een belangrijke aanwijzing. Omdat onder nachtverblijf in het algemeen recreatief nachtverblijf wordt verstaan en in dit geval sprake is van zowel dag- als nachtverblijf, valt het verblijf van de arbeidsmigranten ter plaatse evenmin onder het begrip nachtverblijf. Daarom voldoet de verhuur van kamers ten behoeve van logiesverstrekking aan arbeidsmigranten evenmin aan de definitie van een B&B als bedoeld in artikel 1.22 van de planregels.
      
    
    
      6.4
      Gezien het vorenstaande is het gebruik van het pand naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in overeenstemming met artikel 3.1 van de planregels. Dit betekent dat het gebruik van het pand tevens in strijd is met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder was dan ook bevoegd daartegen handhavend op te treden.
      
    
    
      7.1
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2014).
      
    
    
      7.2
      Verweerder is blijkens het bestreden besluit echter niet bereid een legaliserende omgevingsvergunning te verlenen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Bij primair besluit I heeft verweerder immers geweigerd hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.  
      
    
    
      7.3
      Daarnaast volgt de voorzieningenrechter de stelling van eiser niet dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. In de eerste plaats betreft de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met de planregels geen overtreding van geringe aard en ernst. Daarnaast acht de voorzieningenrechter van belang dat blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting er van de kant van verweerder op is gewezen dat in 2018 en 2019 van omwonenden diverse klachten zijn ontvangen van overlast van deze arbeidsmigranten en dat daarover laatstelijk in december 2019 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen omwonenden en het team toezicht en handhaving van de gemeente.
      
    
    
      7.4
      Verder is de voorzieningenrechter niet gebleken van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving diende af te zien. 
      
      8. Daarnaast heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter de hoogte van de dwangsom die aan de last is verbonden in redelijkheid kunnen vaststellen. De zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging vormen de maatstaf van de hoogte van de dwangsom. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot die toetsingselementen. 
      
      9. Het beroep is dan ook ongegrond. Omdat in de hoofdzaak wordt beslist is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2020.
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzieningenrechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.