ECLI:NL:RVS:2023:1245, Raad van State, 29-03-2023, 202203765/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een verzoek van [wederpartij] om wijziging van zijn gegevens in de basisregistratie personen (brp) afgewezen. [wederpartij] heeft op 23 juni 2020 verzocht om zijn adresgegevens in de brp te corrigeren. Hij heeft onder meer verzocht om vanaf 18 februari 2015 tot 11 januari 2018 het briefadres van de gemeente Utrecht in de brp op te nemen.

202203765/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 6 mei 2022 in zaak nr. 21/4176 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Vleuten, gemeente Utrecht,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om wijziging van zijn gegevens in de basisregistratie personen (brp) afgewezen.
    Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 mei 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E. Chahid en - via een videoverbinding - M.T. Puertas, en [wederpartij] zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       In de brp zijn de volgende adresgegevens van [wederpartij] opgenomen:
    - van 31 juli 2014 tot 13 april 2015 het woonadres [locatie 1] in Rhenen;
    - van 13 april 2015 tot 9 december 2015 het briefadres [locatie 2] in Ede;
    - van 9 december 2015 tot 9 februari 2017 ‘onbekend’;
    - van 9 februari 2017 tot 11 januari 2018 het briefadres [locatie 2] in Ede;
    - van 11 januari 2018 tot 1 augustus 2019 het briefadres [locatie 3] in Utrecht.
    3.       [wederpartij] heeft op 23 juni 2020 verzocht om zijn adresgegevens in de brp te corrigeren. Hij heeft onder meer verzocht om vanaf 18 februari 2015 tot 11 januari 2018 het briefadres van de gemeente Utrecht in de brp op te nemen. [wederpartij] stelt dat hij tot 18 februari 2015 in Rhenen heeft gewoond en daarna dakloos is geworden en door het Leger des Heils in Utrecht is opgevangen. Weliswaar gebruikte hij in de periode van 9 februari 2017 tot 11 januari 2018 het briefadres van de gemeente Ede, maar dat was volgens hem alleen om een identiteitsbewijs te kunnen ontvangen. Feitelijk verbleef hij dakloos in Utrecht.
    4.       Het college heeft het verzoek afgewezen en deze afwijzing bij besluit van 30 september 2021 gehandhaafd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] er niet in is geslaagd om aan te tonen dat de huidige registraties in de brp onjuist zijn. Daartoe heeft het college van belang geacht dat [wederpartij] geen ontvangstbevestiging van een aangifte of een aanvraag heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij zich in de periode van 18 februari 2015 tot 11 januari 2018 heeft laten inschrijven op het briefadres van de gemeente Utrecht. Volgens het college is het overigens niet mogelijk om over de periode van 18 februari 2015 tot 9 december 2015 wijzigingen in de brp aan te brengen. Deze periode is meer dan vijf jaar geleden en de gegevens over de in deze periode gedane aangifte zijn niet meer beschikbaar. Daarom moet er vanuit worden gegaan dat deze in de brp geregistreerde adresgegevens juist zijn.
    Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [wederpartij] niet in de situatie verkeerde waarvoor artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp, dat de registratie van een briefadres regelt, is opgesteld. [wederpartij] heeft namelijk niet aangetoond dat hij in de periode 18 februari 2015 tot 1 augustus 2019 langdurig in Utrecht heeft verbleven zonder dat hij een vast woonadres had. Verder heeft [wederpartij] geen aangifte van een briefadres overgelegd, waaruit blijkt dat hij in de periode van 18 februari 2015 tot 11 januari 2018 het briefadres van de gemeente Utrecht heeft willen laten registreren. Ook overigens is bij de gemeente niet gebleken van een eerdere aangifte van het briefadres van de gemeente Utrecht.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat onomstotelijk vaststaat dat de registratie in de brp van het adres van [wederpartij] over de periode van 9 december 2015 tot 9 februari 2017 als ‘onbekend’ feitelijk onjuist is. Het dossier bevat geen aanwijzingen dat [wederpartij] in die periode in het buitenland heeft verbleven. Uit door hem overgelegde brieven blijkt dat hij in 2015, 2016 en 2017 toeslagen heeft ontvangen en onder psychologische behandeling was in Woerden. Het college had daarom kunnen vaststellen dat [wederpartij] in die periode in Nederland verbleef en dat de registratie, inhoudende dat hij uit Nederland was vertrokken, niet juist was.
    De rechtbank gaat er verder op grond van zijn verklaringen vanuit dat [wederpartij] in de periode van 2015 tot 2018 als dak- en thuisloze in Utrecht heeft verbleven, op verschillende adressen heeft overnacht en geen vast woonadres had. [wederpartij] heeft weliswaar geen bewijsstukken overgelegd van zijn verblijfadressen in Utrecht, maar dat kan hem als voormalig dak- en thuisloze niet worden aangerekend. De rechtbank vindt het aannemelijk dat [wederpartij] zo nu en dan bij de gemeente Utrecht heeft geïnformeerd naar de mogelijkheid om een briefadres te krijgen, maar dat hij naar aanleiding van de gekregen antwoorden geen aangifte van een briefadres heeft gedaan. [wederpartij] heeft ook geloofwaardig toegelicht dat hij in 2017 het briefadres van de gemeente Ede heeft gekregen, niet omdat hij feitelijk in die gemeente verbleef, maar omdat die gemeente hem wilde helpen. De bedoeling van artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp, waarin de bevoegdheid van het college is geregeld om ambtshalve een briefadres op te nemen, is dat iedere ingezetene in de brp een adres heeft. Met de bevoegdheid om ambtshalve een briefadres op te nemen, is het mogelijk om personen die langdurig in een gemeente verblijven, maar er niet wonen en die geen aangifte doen, in te schrijven in de brp. De rechtbank concludeert dat is voldaan aan de vereisten van artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp om [wederpartij] met terugwerkende kracht in de brp op te nemen op het briefadres van de gemeente Utrecht.
    Hoger beroep
    Toetsingsmaatstaf
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank, door de verklaringen van [wederpartij] aannemelijk te achten, een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd. Voor het wijzigen van in de brp geregistreerde gegevens moet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ‘onomstotelijk vaststaan’ dat deze gegevens feitelijk onjuist zijn. Deze situatie doet zich volgens het college niet voor.
    Beoordeling
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2799) moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Anders dan het college betoogt, is voor het wijzigen van in de brp geregistreerde gegevens niet langer vereist dat onomstotelijk vast moet staan dat die gegevens onjuist zijn. De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, deze voorheen gehanteerde toetsingsmaatstaf genuanceerd. De nieuwe toetsingsmaatstaf is - kort gezegd - dat voor het wijzigen van eenmaal in de brp geregistreerde gegevens buiten redelijke twijfel moet zijn dat de nieuwe gegevens juist zijn.
    6.2.    Het betoog slaag niet.
    Registratie als onbekend
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de registratie in de brp van het adres van [wederpartij] over de periode van 9 december 2015 tot 9 februari 2017 als ‘onbekend’ feitelijk onjuist is. De rechtbank gaat er volgens het college ten onrechte vanuit dat verblijf in het buitenland een vereiste is om een persoon op grond van artikel 2.22 van de Wet brp uit te kunnen schrijven. Dat [wederpartij] in die periode in Nederland heeft verbleven betekent daarom niet dat de registratie van zijn adresgegeven in die periode als ‘onbekend’ daarom feitelijk onjuist is.
    Oordeel
    7.1.    Het college van burgemeester en wethouder van Ede heeft het adresgegeven van [wederpartij] op 9 december 2015 geregistreerd als ‘onbekend’. Op 9 februari 2017 heeft dat college het briefadres van de gemeente weer als zijn adresgegeven opgenomen. De Afdeling overweegt dat de registratie van een adresgegeven in de brp als ‘onbekend’ een administratieve registratie is die feitelijk betekent dat de verblijfplaats van de betrokken persoon onbekend is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.22 van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42 en 43) volgt dat een college in de brp moet opnemen dat een voormalig ingezetene is vertrokken naar onbekend, als die persoon het adres waarop hij in de brp stond ingeschreven heeft verlaten en spoorloos is. De werkelijke situatie in de gevallen waarin artikel 2.22 van de Wet brp toepassing vindt, is niet bekend. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het daadwerkelijke verblijf in het buitenland geen vereiste om het adresgegeven van een persoon als ‘onbekend’ in de brp te registreren. Voor de betrokken persoon betekent deze registratie dat het college er ambtshalve zorg voor draagt dat het vertrek van de ingezetene uit Nederland in de brp wordt opgenomen, ook als dat niet aannemelijk is of vast staat dat deze persoon in die periode in Nederland verbleef. Dat volgt rechtstreeks uit artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp en is een keuze van de wetgever. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de registratie van [wederpartij] als ‘onbekend’ feitelijk onjuist is omdat achteraf is gebleken dat hij in de betreffende periode in Nederland heeft verbleven.
    7.2.    Het betoog slaagt.
    Toetsing aan artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp
    8.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat is voldaan aan de vereisten van artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp zodat [wederpartij] met terugwerkende kracht in de brp kan worden opgenomen met het briefadres van de gemeente Utrecht. Volgens het college is bij de beoordeling of [wederpartij] recht had op een briefadres niet relevant dat er bewijs is dat hij in Nederland verbleef en in Woerden een medische behandeling kreeg. Wel is relevant of vaststaat dat hij geen woonadres had. [wederpartij] had een eigen verantwoordelijkheid en had aangifte van een briefadres moeten doen. [wederpartij] heeft geen bewijzen overgelegd waaruit blijkt dat hij aangifte heeft gedaan. Bij de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Utrecht is het eerste contact met [wederpartij] op 14 november 2017 geweest. Bij andere afdelingen is niets over [wederpartij] bekend.
    Het college voert verder aan dat de rechtbank de verklaringen van [wederpartij] over zijn verblijf in Utrecht ten onrechte aannemelijk heeft geacht. Volgens het college heeft [wederpartij] daarover geen consistente verklaringen afgelegd. In zijn zienswijze heeft [wederpartij] verklaard dat hij 5 jaar lang op straat heeft geleefd en daarom niet in staat was om bewijzen over te leggen. Tijdens de zitting en in een email van 21 januari 2022 heeft hij daarentegen verklaard dat hij bij vrienden in Utrecht heeft gewoond, in een ketelruimte en in een trein. Het college stelt dat [wederpartij], door geen duidelijkheid te geven over zijn verblijfplaatsen, niet de benodigde inlichtingen heeft verschaft. Dat hij geen informatie wil geven omdat de bewoners dit niet willen, betekent niet dat het college deze inlichtingen niet mocht verlangen om met zekerheid te kunnen vaststellen dat geen briefadres wordt toegekend aan een persoon met een woonadres.
    Wettelijk kader
    8.1.    Ingevolge artikel 2.58, eerste lid, van de Wet brp bevat het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening, de aan te brengen wijzigingen.
    Ingevolge het tweede lid geeft het college van burgemeester en wethouders aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling.
    Ingevolge artikel 2.20, derde lid wordt als datum van adreswijziging opgenomen:
    a. de in de aangifte vermelde datum van adreswijziging, als tijdig aangifte is gedaan;
    b. de dag waarop de aangifte is ontvangen, in de overige gevallen waarin de gegevens aan de aangifte van de betrokkene worden ontleend.
    c. de dag waarop van het voornemen tot opneming aan betrokkene schriftelijk mededeling is gedaan, bij ambtshalve opneming van de gegevens.
    Ingevolge artikel 2.23, eerste lid, zoals dat gold ten tijde van belang, wordt op aangifte een briefadres opgenomen indien het woonadres ontbreekt dan wel artikel 2.40 of artikel 2.41 van toepassing is.
    Ingevolge het tweede lid, zoals dat gold ten tijde van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres.
    Beoordeling
    8.2.    Het college heeft zich in het besluit van 30 september 2021, voor zover hier van belang, op het standpunt gesteld dat het verzoek om correctie moet worden afgewezen omdat niet onomstotelijk vast staat dat de geregistreerde gegevens in de brp onjuist zijn. Het college heeft bij brief van 1 december 2022 en op de zitting te kennen gegeven dat de nieuwe maatstaf voor de beoordeling van het verzoek tot wijziging van gegevens in de brp, zoals hiervoor weergegeven in overweging 6.1, in dit geval niet tot een ander standpunt leidt. De Afdeling begrijpt het betoog van het college daarom zo, dat wordt aangevoerd dat niet buiten redelijke twijfel is dat het juiste adresgegeven van [wederpartij] in de betreffende periode het briefadres van de gemeente Utrecht is.
    8.3.    [wederpartij] heeft ter onderbouwing van zijn verzoek een verklaring van een psycholoog van 2 september 2020 overgelegd, waaruit kan worden afgeleid dat hij in de periode van februari 2015 tot februari 2020 in Woerden onder behandeling is geweest. Verder heeft hij documenten overgelegd met betrekking tot ontvangen toeslagen en gemaakte zorgkosten, waaruit kan worden afgeleid dat hij in de periode van 2015 tot 2019 in Nederland heeft verbleven. Het college voert terecht aan dat bij de beoordeling of buiten redelijke twijfel aannemelijk is geworden dat het briefadres van de gemeente Utrecht in de betreffende periode het juiste adres van [wederpartij] is, niet relevant is dat er bewijs is dat [wederpartij] in Nederland heeft verbleven en in Woerden een medische behandeling heeft gekregen. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. De Afdeling overweegt dat [wederpartij] met deze documenten weliswaar heeft aangetoond dat hij in de betreffende periode in Nederland heeft verbleven, maar niet valt in te zien hoe hij met deze documenten kan aantonen dat buiten redelijke twijfel is dat het briefadres van de gemeente Utrecht in die periode zijn juiste adresgegeven is.
    Het college heeft verder terecht aangevoerd dat bij de hiervoor bedoelde beoordeling wel van belang is dat [wederpartij], althans voor 11 januari 2018, geen aangifte van het briefadres van de gemeente Utrecht als bedoeld in artikel 2.23, eerste lid, van de Wet brp heeft gedaan. Ook is van belang dat het college niet het voornemen had om het briefadres van de gemeente Utrecht ambtshalve op te nemen, als bedoeld in artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp. De Afdeling stelt verder vast dat [wederpartij] in de betreffende periode niet daadwerkelijk voor hem bestemde geschriften op het briefadres van de gemeente Utrecht in ontvangst heeft genomen. Uit het voorgaande volgt dat alleen al daarom niet buiten redelijke twijfel is dat het juiste adresgegeven van [wederpartij] in de betreffende periode het briefadres van de gemeente Utrecht is. Dat wat het college overigens heeft aangevoerd over de aannemelijkheid van de door [wederpartij] afgelegde verklaringen, behoeft geen bespreking meer.
    8.4.    Het betoog slaagt.
    Terugkoppeling aan de wetgever
    9.       Voor zover [wederpartij] met zijn verzoek om een briefadres te registreren beoogt de registratie van zijn vertrek uit Nederland te wijzigen, omdat hij feitelijk niet in het buitenland was, maar in Nederland, is dat begrijpelijk, maar binnen de Wet brp niet mogelijk. Dat is een kwestie die alleen door de wetgever kan worden opgelost.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 september 2021 alsnog ongegrond verklaren.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 6 mei 2022 in zaak nr. 21/4176;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. W. den Ouden, en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    978
     
    BIJLAGE
     
    Algemene verordening gegevensbescherming
    Artikel 16
    Recht op rectificatie
    De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke onverwijld rectificatie van hem betreffende onjuiste persoonsgegevens te verkrijgen. Met inachtneming van de doeleinden van de verwerking heeft de betrokkene het recht vervollediging van onvolledige persoonsgegevens te verkrijgen, onder meer door een aanvullende verklaring te verstrekken.
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 2.58
    1. Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening […], bevat de aan te brengen wijzigingen.
    2. Het college van burgemeester en wethouders geeft aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling.
    […]
    Artikel 2.20
    […]
    3. Als datum van adreswijziging wordt opgenomen:
    a. de in de aangifte vermelde datum van adreswijziging, als tijdig aangifte is gedaan;
    b. de dag waarop de aangifte is ontvangen, in de overige gevallen waarin de gegevens aan de aangifte van de betrokkene worden ontleend;
    c. de dag waarop van het voornemen tot opneming aan betrokkene schriftelijke mededeling is gedaan, bij ambtshalve opneming van gegevens.
    Artikel 2.22
    1. Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland.
    2. Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt.
    Artikel 2.23
    1. Indien het woonadres ontbreekt […], wordt op aangifte een briefadres opgenomen.
    2. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd om ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres. Het college neemt ambtshalve geen briefadres op dan met instemming van de briefadresgever.